FACULTATEA DE DREPT CLUJ -NAPOCA CATEDRA DE DREPT PUBLIC
DREPT ADMINISTRATIV NOTE DE CURS
Conf. univ. dr. Mihaela Fodor
Cluj-Napoca 2008 2
Cuprins
CAPITOLUL 1 ....................................................................................... 5 NOIUNI INTRODUCTIVE DESPRE DREPTUL ADMINISTRATIV I RAPORTUL JURIDIC ADMINISTRATIV ................................................................................. 5 CAPITOLUL 2 ....................................................................................... 9 ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE ................................ 9 N ARA NOASTR ............................................................................. 9 Preedintele Romniei ............................................................................ 9 Guvernul ............................................................................................... 11 Ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate 16 Administraia public local ................................................................. 17 Consiliul local ....................................................................................... 17 Primarul ................................................................................................ 21 Secretarul localitii .............................................................................. 24 Primria ................................................................................................. 24 Consiliul judeean ................................................................................. 25 Preedintele i vicepreedinii consiliului local .................................... 26 Prefectul ................................................................................................ 27 CAPITOLUL 4 ..................................................................................... 30 ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE30 Actele juridice ale administraiei publice .............................................. 30 Actele administrative unilaterale .......................................................... 31 Caracteristicile actelor administrative .................................................. 32 Condiiile de valabilitate a actelor administrative ................................ 35 3
Conformitatea actului administrativ cu legea....................................... 35 Respectarea formei i procedurii prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ 39 Conformitatea actului administrativ cu Constituia, legile i celelalte acte normative 40 Conformitatea actului administrativ cu interesul urmrit de lege ....... 41 Efectele juridice ale actelor administrative .......................................... 41 Competena anulrii actelor administrative ......................................... 46 Efectele anulrii actelor administrative ................................................ 47 Efectele revocrii actului administrativ ................................................ 50 Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative .............. 50 Contractele administrative ................................................................... 54 Controlul activitii administraiei publice ........................................... 55 Controlul administrativ ......................................................................... 55 CAPITOLUL 6.......................................................................................... 61 RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV ....................................... 61 Rspunderea contravenional ............................................................. 63 Subiectele rspunderii contravenionale .............................................. 65 Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei ................... 66 Cauzele care nltur rspunderea contravenional ........................... 67 Sanciunile contravenionale ................................................................ 67 Procedura contravenional potrivit OG nr. 2/2001 ............................ 68 Aplicarea sanciunii contravenionale .................................................. 71 Cile de atac mpotriva actelor de sancionare a contraveniilor ......... 72 Executarea sanciunilor contravenionale ............................................ 73 CAPITOLUL 7.......................................................................................... 75 CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV .......................................................... 75 Noiunea de contencios administrativ n doctrina noastr ................. 75 4
Caracteristicile reglementrii contenciosului administrativ prin Legea nr. 554/2004 75 Condiiile aciunii directe n baza legii nr. 554/2004 ............................ 78 Calitatea de a sesiza instana de judecat ............................................ 78 Condiia ca reclamantul s fi fost vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim. Interesul legitim privat i interesul legitim public .............................................. 81 Condiia ca actul atacat sa fie un act administrativ. Acte administrative asimilate 82 Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public ............... 87 Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile .................... 88 Actele administrative exceptate de la controlul reglementat prin Legea 554/2004 94 Reguli procedurale privind judecarea aciunilor n contencios administrativ 96 Excepia de nelegalitate ...................................................................... 104 Suspendarea executrii actului administrativ ..................................... 105 Recursul ............................................................................................... 108 Cile extraordinare de atac ................................................................. 108 Executarea hotrrilor ........................................................................ 109
5
CAPITOLUL 1
NOIUNI INTRODUCTIVE DESPRE DREPTUL ADMINISTRATIV I RAPORTUL J URIDIC ADMINISTRATIV
Dreptul administrativ este ramura sistemului de drept care cuprinde normele juridice ce reglementeaz raporturile sociale referitoare la organizarea administraiei publice i activitile administraiei. Dup natura raporturilor juridice reglementate distingem ntre norme juridice care reglementeaz: - organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice i raporturile dintre ele; - raporturile dintre autoritile administraiei publice i particulari 1 - statutul funcionarului public; , persoane fizice i juridice; - serviciul public; - domeniul public; - rspunderea autoritilor administraiei i rspunderea administrativ a persoanelor fizice i juridice; - controlul administrativ; - instituia contenciosului administrativ; - principiile i procedura de desfurare a activitii autoritilor administraiei publice; n literatura juridic de specialitate au mai fost utilizate i alte criterii de clasificare, unele generale, cum este clasificarea normelor dup caracterul
1 Pe ntreg parcursul cursului vom folosi noiunea de particular pentru a desemna orice persoan fizic sau persoan juridic ce nu aparine sistemului administraiei publice. 6
dispoziiei normelor 1 n norme onerative, prohibitive, permisive ori dup sfera lor de cuprindere 2 n norme generale, speciale i excepionale. Au fost utilizate i criterii mai speciale cum este clasificarea normelor dup locul n care i produc efectele 3 n norme productoare de efecte interne i norme productoare de efecte externe. Normele dreptului administrativ au mai fost clasificate n funcie de obiectul lor de reglementare n norme organice, norme de drept material i norme de drept procesual 4
.
Raportul juridic administrativ este un raport social reglementat de normele dreptului administrativ care se desfoar n legtur cu funcia executiv a statului. El se caracterizeaz prin faptul c cel puin unul din subiectele raportului juridic este o autoritate public avnd o poziie supraordonat fa de cellalt subiect al raportului juridic, n temeiul exerciiului puterii publice. Prin lipsa egalitii poziiilor ntre subiectele raportului juridic administrativ, acesta se deosebete esenial de raportul juridic de drept privat (de drept civil). Subiectele. Caracteristic pentru raportul juridic administrativ este faptul c ntotdeauna cel puin unul din subiecte este investit cu putere public. Regimul de putere public reprezint ansamblul prerogativelor cu care sunt investite prin lege autoritile publice n vederea realizrii atribuiilor ce le revin, i care le confer posibilitatea de a se impune cu for juridic obligatorie n raporturile lor cu persoane fizice sau juridice i prin intermediul crora promoveaz interesul public. Coninutul raportului juridic de drept administrativ este format din drepturile i obligaiile subiectelor. De regul autoritatea administraiei publice
1 R.N. PETRESCU, Drept administrativ, Ediia a II-a, vol.I, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 19-20. 2 I. SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 2002, p.22 3 AL. NEGOI, tiina administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 44-45. 4 A. IORGOVAN, V. GILESCU, Drept administrativ i tiina administraiei, TUB, 1986, P. 164. 7
pretinde o anumit conduit celuilalt subiect de drept. Drepturile administraiei publice se exercit n vederea atingerii scopului lor. n principiu, drepturile i obligaiile autoritilor publice nu pot fi transmise sau cedate unui alt organ sau autoriti administrative, dect prin lege. nlocuirea temporar i delegarea de atribuii se fac numai n condiiile legii. Obiectul raportului juridic de drept administrativ const n aciunea, sau conduita prilor. Noiunea de administraie public are 2 sensuri 1
1 I. IOVNA, Drept constituional i instituii politice, Editura Naturismul, Bucureti, 1992, p. 137. A se vedea i R.N. PETRESCU, Drept administrativ, Ediia a II-a, vol. I, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 5-10. . Aa cum artam anterior, dreptul administrativ cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementeaz structura i funcionarea administraiei publice. ntr-un prim sens, ca sistem de organizare, administraia public este ansamblul mecanismelor (organe, autoriti publice, instituii, uniti publice) care realizeaz o activitate specific privind asigurarea executrii legilor i activitatea de serviciu public. Serviciul public se definete ca o activitate organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice pentru a satisface nevoi sociale de interes public. ntr-un al doilea sens, este vorba de activitatea de organizare a executrii i executarea n concret a legilor precum i organizarea i desfurarea serviciului public . Aceast activitate se realizeaz n regim de putere public i apr interesul general. Activitatea autoritilor administraiei publice se desfoar conform principiului legalitii, adic, este organizat i se execut pe baza legii i n conformitate cu legea. O alt caracteristic a dreptului administrativ este existena unui ansamblu de reguli specifice activitilor administrative. Totalitatea acestor reguli specifice formeaz regimul juridic administrativ. 8
n dreptul administrativ, interesul public are prioritate fa de interesul particular. Dreptul administrativ aparine dreptului public i se exercit n interesul colectivitii, acest interes primnd n faa oricrui interes particular. Aceasta nu nseamn c particularii sunt lipsii de orice protecie. Conform Constituiei este asigurat dreptul de petiionare (ctre autoritile publice emitente ale unor acte sau autoritilor ierarhic superioare lor), dreptul particularilor de a se adresa instanei de contencios administrativ n condiiile legii contenciosului administrativ, solicitnd anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei care a fost cauzat. Rspunderea n dreptul administrativ prezint trsturi specifice: - att autoritile administraiei publice ct i funcionarii rspund pentru aciunile lor; - prin constituie este instituit rspunderea politic a Guvernului n ntregul su i a fiecrui membru al Guvernului, n faa Parlamentului; - prin Ordonana nr. 2/2001 se reglementeaz rspunderea contravenional, form a rspunderii specific dreptului administrativ. 9
CAPITOLUL 2
ORGANIZAREA ADMINISTRAIEI PUBLICE N ARA NOASTR
n literatura de specialitate 1 1. centralizarea administrativ s-a artat c pe plan internaional, n probleme de organizare administrativ s-au impus trei tipuri de soluii: 2. deconcentrarea administrativ 3. descentralizarea administrativ Prin Constituia din 1991 i Legea 215/2001 2 Preedintele Romniei n statul nostru au fost consacrate principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii serviciilor publice.
Preedintele Romniei face parte din puterea executiv. El este unul din cei doi efi ai executivului, ntre care nu exist relaii de subordonare. Cellalt ef al executivului este Guvernul. Atribuiile Preedintelui Romniei pot fi grupate n atribuii n relaia cu Parlamentul, atribuii ca ef al executivului, atribuii n calitate de conductor al armatei i atribuii de politic extern ca reprezentant al statului. n calitate de ef al executivului, Preedintele Romniei are unele atribuii n raport cu Guvernul (art. 85-87 Constituie): - desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament; - n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului, revoc i numete, la propunerea primului-ministru pe unii membrii ai Guvernului;
1 T. DRGANU, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p. 270; R.N. PETRESCU, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.49-55. 2 Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale a fost publicat cu textul iniial n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, dndu-se textelor o noua numerotare. 10
- consult Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan deosebit, eventual nainte de a lua anumite decizii; - poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional, privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice; la cererea primului ministru Preedintele poate participa la edinele Guvernului i n alte situaii. n caz de participare, edinele vor fi prezidate de Preedinte, care ns nu are drept de vot. n calitatea Preedintelui Romniei de comandant al forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, acesta, n situaii excepionale: - poate declara mobilizarea parial sau general a forelor armate, de regul cu aprobarea prealabil a Parlamentului dar, n situaii excepionale, cu aprobarea ulterioar a Parlamentului; - ia msuri de respingere a agresiunii armate ndreptate mpotriva rii, pe care le comunic Parlamentului prin mesaj, iar dac Parlamentul nu se afl n sesiune el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii; - instituie starea de asediu sau de urgen n ntreaga ar sau n anumite localiti, supunnd Parlamentului spre ncuviinare msurile adoptate; dac Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n 48 de ore de la instituirea strii de asediu sau urgen i funcioneaz pe toat durata acesteia. Actele juridice emise de Preedintelui Romniei se numesc decrete i sunt publicate n Monitorul Oficial al Romniei. Nepublicarea echivaleaz cu inexistena decretului. Decretele prezideniale sunt acte administrative, manifestri unilaterale de voin cu caracter executoriu. Aceste acte au caracter individual sau, n opinia unor autori 1 Opinia doctrinar majoritar este aceea c decretele prezideniale, fiind acte administrative, pot fi supuse controlului instanelor de contencios administrativ. Sunt aplicabile ns dispoziiile constituionale privind actele exceptate de la controlul instanelor de judecat. Astfel, conform art. , pot avea i un caracter normativ. n cazuri expres prevzute de lege, decretele se contrasemneaz de ctre primul-ministru. Conform dispoziiilor constituionale, necesitatea contrasemnrii decretelor prezideniale este prevzut pentru cazul semnrii tratatelor internaionale, al atribuiilor legate de reprezentanii diplomatici i misiunile diplomatice, al mobilizrii forelor armate i al msurilor luate n caz de agresiune armat mpotriva Romniei, al instituirii strilor de asediu sau de urgen, al conferirii decoraiilor i titlurilor de onoare, al acordrii gradelor de mareal, amiral i general i al acordrii graierii individuale.
1 n acest sens I. MURARU, Drept constituional i instituii politice, Editura Naturismul, Bucureti, 1991, p. 146 ; I. DELEANU, Drept constituional i instituii politice, vol. II, Editura Europa Nova, 1996, p. 359. Pentru opinia conform creia decretele Preedintelui Romniei pot avea numai caracter individual a se vedea A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura ALLBECK, Bucureti, 2001, p. 322. 11
126 alin. 6, nu pot fi supuse controlului judectoresc actele autoritilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Este evident, prin urmare, c decretele prezideniale emise n calitatea Preedintelui de comandant suprem al armatei i preedinte al CSAT se ncadreaz n sfera actelor exceptate de la controlul judectoresc. Decretele prezideniale pentru care exist cerina contrasemnrii de ctre primul-ministru, sunt exceptate de la controlul judectoresc, fiind considerate acte n raport cu parlamentul. n ce privete rspunderea, Preedintele poate rspunde politic sau juridic. Pentru modalitatea n care i ndeplinete mandatul poate fi angajat rspunderea politic a Preedintelui, materializat n sancionarea de ctre corpul electoral prin nealegere i posibilitatea suspendrii de ctre Parlament cu avizul consultativ al Curii Constituionale, n cazul svririi unor fapte grave prin care se ncalc prevederile Constituiei, urmat de demitere prin organizarea unui referendum (Legea nr. 3/2000 1 n dreptul nostru, Profesorul Tudor Drganu, a exprimat opinia conform creia, nalta trdare este o form agravat a infraciunii de trdare prevzut n Codul penal, agravanta constnd n calitatea subiectului activ al infraciunii, aceea de Preedinte al Romniei ). Conform Legii 3/2000, referendumul naional este mijlocul de consultare direct i de exprimare direct a voinei suverane a poporului cu privire la revizuirea Constituiei, demiterea Preedintelui Romniei, probleme de interes naional. n ce privete rspunderea juridic, Preedintele, ca i parlamentarii se bucur de imunitate, adic el nu poate fi tras la rspundere pentru opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului i nici pentru actele sau faptele care fac parte din prerogativele pe care i le ofer funcia. Preedintele poate fi tras la rspundere penal numai pentru nalt trdare. Aceasta nu esteo infraciune prevzut de Codul penal, noiunea avnd un caracter complex care include i aspecte politice. Rspunderea pentru nalt trdare a fost prevzut i n constituia francez adoptat n 1958, n art. 68. Datorit faptului c legea penal nu definea aceast infraciune, doctrina francez a subliniat n repetate rnduri c textul art. 68 din constituie contravine principiului legalitii incriminrii, stabilit tot prin legea fundamental. Urmare a numeroaselor dezbateri pe aceast tem, textul constituional a fost modificat la nceputul anului 2007, renunndu-se la noiunea de nalt trdare. n prezent, art. 68 din constituia francez statueaz c preedintele poate fi destituit n cazul n care i neglijeaz ndatoririle ntr-un mod evident incompatibil cu exerciiul mandatului su. Msura destituirii este luat de Parlament, constituit n nalt Curte. 2 Guvernul .
1 Legea nr. 3/2000 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 84 din 24 februarie 2000. 2 T. DRGANU, O infraciune controversat: nalta trdare, n Curierul judiciar, nr. 12/2003, p. 83-95. 12
Conform Legii nr. 90/2001 1 ncetarea funciei de membru al Guvernului, nainte de ncetarea duratei normale a mandatului, poate surveni n urma: - demisiei; - revocrii din funcie; - pierderii drepturilor electorale; - existenei strii de incompatibilitate; - decesului; - demiterii ca urmare a unei condamnri penale printr-o hotrre judectoreasc definitiv ori a declarrii , n tot sau n parte, a averii sale ca fiind dobndit n mod ilicit, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil. , privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, Guvernul esteautoritatea public a puterii executive care funcioneaz n baza votului de ncredere acordat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Preedintele Romniei, n urma consultrii partidului sau formaiunii politice care are majoritatea absolut n Parlament, ori, n lipsa acestei majoriti, a partidelor reprezentate n Parlament, desemneaz un candidat la funcia de prim-ministru (Constituia Romniei, art. 103 alin.1). Persoana desemnat, n termen de 10 zile de la desemnare, cere votul de ncredere al Parlamentului asupra programului i ntregii liste a Guvernului. Parlamentul decide n edin comun, cu votul majoritii deputailor i senatorilor. n urma parcurgerii acestei proceduri, Preedintele Romniei numete Guvernul, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Data de la care Guvernul n ansamblul su i fiecare ministru i exercit mandatul, este data depunerii jurmntului de credin i devotament stabilit n art. 82 din Constituie, n faa Preedintelui Romniei, individual de primul-ministru i ceilali membri ai Guvernului. Conform Constituiei, Guvernul este alctuit din primul-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. Legea nr. 90/2001 modificat precizeaz c Guvernul este alctuit din primul-ministru i minitri (art. 3 alin.1). Din Guvern pot face parte i minitri de stat precum i minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. Demiterea sau revocarea se face de ctre Preedinte, la propunerea primului-ministru.
1 Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor a fost publicat n Monitorul Oficial al Romnei, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001 i a suferit modificri prin alte acte normative. 13
n celelalte cazuri de ncetare a calitii de membru al Guvernului, Preedintele, la propunerea primului-ministru, ia act de aceasta i declar vacant funcia de membru al Guvernului. n caz de vacan a postului, ca i n caz de remaniere guvernamental, numirea n funcia de membru al Guvernului se face de Preedinte, la propunerea primului-ministru. Guvernul este o autoritate colegial care lucreaz n edine. Adoptarea hotrrilor i ordonanelor, precum i ale altor acte ale Guvernului, se face n prezena majoritii membrilor Guvernului, prin consens. n cazul n care consensul nu poate fi atins, primul-ministru poate hotr adoptarea actului. Guvernul exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, altor organe de specialitate din subordinea sa, prefecilor, putnd anula actele acestora pentru motive de nelegalitate sau de inoportunitate. Cu autoritile administraiei centrale autonome, Guvernul se afl n relaii de colaborare. Prin intermediul prefecilor, Guvernul are posibilitatea de a exercita un control asupra autoritilor administrative locale autonome prin care asigur respectarea legalitii pe ntreg teritoriul statului. ncetarea mandatului Guvernului are loc, de regul, la data validrii alegerilor parlamentare generale. n cazul ncetrii mandatului sau, n condiiile prevzute de Constituie, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului Guvern, Guvernul continu s ndeplineasc numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fr a promova politici noi. n aceast perioad Guvernul nu poate emite ordonane i nu poate iniia proiecte de lege, cu excepia celor care sunt necesare pentru respectarea angajamentelor asumate de Romnia fa de Uniunea European i alte organisme internaionale, a celor necesare n domeniul bugetar privind administrarea, repartizarea i utilizarea veniturilor i cheltuielilor bugetare, precum i a celor necesare n cazul producerii unor evenimente ale cror efecte nu pot fi nlturate dect prin msuri stabilite de acte normative cu for juridic de lege. n cazuri excepionale, mandatul Guvernului nceteaz prin demitere la data retragerii de ctre Parlament a ncrederii acordate sau dac primul ministru se afl ntr-una din situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului ori este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. n cazul n care primul ministru se afl n una din situaiile de ncetare a funciei de membru al Guvernului, sau este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile, Preedintele va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pn la formarea unui nou Guvern. Reluarea activitii de ctre primul-ministru n intervalul de 45 de zile duce la ncetarea interimatului. Dac interimatul depete 45 de zile datorit imposibilitii primului-ministru de a-i relua atribuiile, ntregul Guvern este demis. Potrivit Constituiei (art.102 alin.1), Guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Pe lng Constituie, atribuiile Guvernului se desprind din: Legea de organizare i funcionare a Guvernului, Regulamentele de funcionare ale celor dou camere ale Parlamentului, alte acte normative. Conform Constituiei, Guvernul Romniei poate adopta: 14
a) hotrri, care pot fi normative sau individuale; b) ordonane, care pot avea doar caracter normativ 1 c) diferite acte exclusiv politice (programe, moiuni, declaraii). ; n art. 108 al Constituiei sunt definite, n sintez, hotrrea i ordonana, iar art. 115 consacr regimul delegrii legislative, adic regimul ordonanei. Despre actele exclusiv politice gsim referiri n mai multe articole, cum este de exemplu art. 114 alin.1, unde se face referire la program i la declaraia de politic general 2 Hotrrea se emite de regul atunci cnd executarea unor prevederi legale reclam stabilirea de activiti sau de reguli subsecvente care s asigure corecta lor aplicare, nlturarea unor greuti sau organizarea corespunztoare a unor activiti . Hotrrile Guvernului se emit pentru organizarea executrii legilor. Ele se ntemeiaz deci ntotdeauna pe lege fr a fi ns necesar ca legea s conin o norm de trimitere. 3 Potrivit art. 114 din Constituie, Guvernul i poate angaja rspunderea n faa celor dou camere ale Parlamentului, n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. n termen de 3 zile de la prezentarea unuia din aceste documente, se poate depune o moiune de cenzur. Votarea moiunii de cenzur are ca efect demiterea Guvernului. Dac ns moiunea de cenzur este respins, ori nu s-a depus n termen o moiune de . n majoritatea cazurilor, prin hotrrile de Guvern sunt aprobate norme metodologice de punere n aplicare a unor legi. Uneori aceste norme, sub pretextul c ofer explicaii asupra unui text de lege, adaug anumite dispoziii care n mod evident, nu au existat n intenia legiuitorului. n aceste situaii, adugirile sunt evident nelegale, instana de judecat putnd s nu le ia n considerare n soluionarea cauzei sau s anuleze parial hotrrea, cu privire la textul nelegal, dup caz. Potrivit Constituiei, rspunderea Guvernului i a minitrilor poate fi politic, penal ori patrimonial. Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea i actele Guvernului (Constituie 109). Rspunderea presupune declanarea unei proceduri care se concretizeaz n final ntr-o sanciune. Sanciunea cea mai sever este demiterea prin retragerea ncrederii de ctre Parlament. Procedura care trebuie urmat pentru aplicarea acestei sanciuni formeaz instituia moiunii de cenzur.
1 n practic s-au emis ns i ordonane de urgen cu caracter individual, de pild rezolvarea situaiei proprietii unui imobil anume sau a mai multor imobile, riguros determinate ori rezolvarea unor creane. Ase vedea n acest sens A. IORGOVAN, op.cit., p. 399 nota de subsol 2. 2 A se vedea comentarii pe marginea acestui subiect n A. IORGOVAN, op.cit., vol. I, p.399 3 A. IORGOVAN, op.cit., vol. I, p. 400. 15
cenzur, proiectul de lege se consider adoptat, iar programul sau declaraia de politic general devin obligatorii pentru Guvern. n cazul n care Preedintele Romniei cere reexaminarea legii adoptate conform art. 113 alin.3, dezbaterea ei se va face n edina comun a celor dou Camere. Rspunderea penal a membrilor Guvernului este prevzut de Constituie i Legea responsabilitii ministeriale, nr. 115/1999 1 Constituia actual, n dispoziiile privind Guvernul, nu conine prevederi speciale cu privire la rspunderea pentru pagube a Guvernului sau a minitrilor. Este reglementat ns contenciosul administrativ pentru daune, conform dispoziiilor legii nr. 554/2004 . Constituia prevede c, pentru faptele svrite n timpul funciei de membrii Guvernului, au dreptul s cear urmrirea penal numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele Romniei poate dispune suspendarea din funcie a respectivului membru al Guvernului. Trimiterea n judecat a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcie. Competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. Potrivit art. 109 alin.3 din Constituie, cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerial. n ce privete rspunderea patrimonial a Guvernului i a minitrilor, n perioada 1967 1989 a existat o polemic referitoare la natura juridic a rspunderii administraiei pentru pagubele cauzate prin actele ilegale, conturndu-se, pe de o parte teza rspunderii civile, iar pe de alt parte teza rspunderii de drept public. 2 (art.8 Persoana vtmat ...poate sesiza instana de contencios administrativ competent, pentru a solicita anularea, n tot sau n parte, a actului, repararea pagubei cauzate i, eventual, reparaii pentru daune morale coroborat cu art. 16 Cererile n justiie prevzute de prezenta lege vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei care a elaborat, a emis sau a ncheiat actul ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea..., dac se solicit plata unor despgubiri...). De aici, unii autori au conturat teoria rspunderii administrativ-patrimoniale, ca instituie a dreptului administrativ. S-a susinut astfel c, att Guvernului n ansamblu, ct i minitrilor, ca autoriti ale administraiei publice, li se aplic regimul dreptului comun al contenciosului administrativ, cnd paguba este cauzat printr-un act administrativ ilegal sau printr-un refuz nejustificat 3 . S-a apreciat de asemenea 4
1 Legea nr. 115/1999 a responsabilitii ministeriale publicat iniial n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 300 din 28 iunie 1999 i republicat n n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 200 din 23 martie 2007, dndu-se textelor o noua numerotare.. c, n baza Legii contenciosului administrativ, cnd este atacat un act al ministerului, poate fi chemat n judecat i ministrul respectiv, iar dac actul administrativ ilegal a produs o pagub, aciunea pentru repararea 2 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ a fost publicat n publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. 3 A. IORGOVAN, op.cit., vol. I, p.432. 4 Ibidem, p. 432-433. 16
acesteia va fi introdus mpotriva ministerului, ca autoritate administrativ, dar poate fi chemat n judecat i ministrul alturi de funcionarul care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii. Urmeaz a se face deci distincie n cadrul rspunderii patrimoniale a membrilor Guvernului, ntre rspunderea pentru pagube care sunt rezultatul unor fapte penale, rspunderea n regimul contenciosului administrativ, cnd paguba este cauzat printr-un act administrativ ilegal sau prin nesoluionarea n termenul legal al unei cereri i o rspundere n condiiile dreptului comun pentru restul situaiilor cauzatoare de prejudicii. Prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 24/2004 s-a introdus o sanciune specific responsabilitii ministeriale constnd n declanarea din oficiu a procedurii de control a averii n cazul nedepunerii declaraiei de avere n termenul prevzut de lege, a neactualizrii declaraiei de avere din motive imputabile pn la data de 31 decembrie a fiecrui an n situaia dobndirii unor bunuri i n cazul nedepunerii unei noi declaraii n termen de 15 zile de la ncetarea activitii sau de la expirarea celor 4 ani de la ultima declaraie.
Ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate
n doctrina administrativ, prin administraie ministerial se desemneaz organele centrale de specialitate care sunt direct subordonate Guvernului, indiferent dac au denumirea de ministere sau o alt denumire. Constituia Romniei prevede c ministerele se organizeaz numai n subordinea Guvernului (art. 116). Se pot constitui i organe de specialitate, altele dect ministerele, fie n subordinea Guvernului, intrnd n sfera administraiei ministeriale, fie n subordinea ministerelor, fie ca autoriti administrative autonome. Prin Legea nr. 90/2001 s-au stabilit normele generale privind organizarea i funcionarea ministerelor. Ministerele i minitrii se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere la nvestitur. Primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere, situaii care se supun votului Parlamentului, n condiiile nvestiturii. Guvernul aprob prin hotrre rolul, funciile, atribuiile, structura organizatoric i numrul de posturi ale ministerelor, n funcie de importana, volumul, complexitatea i specificul acestora. Conducerea ministerelor se exercit de minitri, ajutai de unul sau mai muli secretari de stat. Fiecare minister are i un secretar general, care este funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. El asigur continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile ministerului. Pe lng ministru funcioneaz colegiul ministerului, organ consultativ. n exercitarea atribuiilor ce-i revin ministerul emite ordine i instruciuni, n condiiile legii. 17
Constituia Romniei prevede n categoria organelor centrale de specialitate i autoriti administrative autonome. Prin Constituie se stabilesc urmtoarele astfel de autoriti: Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii, Curtea de Conturi, Avocatul Poporului, Serviciile publice de radio i de televiziune, Consiliul Legislativ. Alte asemenea autoriti pot fi nfiinate numai prin lege organic. Au fost astfel nfiinate: Comisia Naional a Valorilor Mobiliare, Consiliul Naional al Audiovizualului, Banca Naional, Consiliul Economic i Social etc. Literatura de specialitate evideniaz c unele din aceste organe desfoar o activitate de ramur, prestnd un important serviciu public la nivel naional, ntocmai ca i un minister. Titularul lor nu face parte ns din Guvern, nu este subordonat Guvernului. n schimb, acesta este supus unui control parlamentar special, prevzut de Constituie. Autoritile administrative autonome trebuie s aplice hotrrile de Guvern date n baza legii, precum i ordonanele.
Administraia public local
Administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe mai multe principii, exprimate n Legea nr. 215/2001 1 Consiliul local , republicat: principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii teritoriale, principiul deconcentrrii i descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii autoritilor publice locale, principiul legaliti, principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit.
Consiliile locale sunt autoritile administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae, n condiiile legii (Constituia Romniei, art.121 alin.1). Prin urmare, consiliul local este o autoritate autonom a administraiei locale. Componena i constituirea consiliilor locale este reglementat n Legea 215/2001, Cap.2, Seciunea 1. Consiliile locale sunt compuse din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Calitatea de consilier este incompatibil cu anumite funcii sau caliti.
1 Legea nr. 215/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 204 din 23 aprilie 2001 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007. 18
Legea nr. 161/2003 1 Tot n sfera incompatibilitilor, Legea 161/2003 prevede c acei consilieri locali i consilieri judeeni care au funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor ori alte funcii de conducere, precum i calitatea de acionar sau asociat la societile comerciale cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei uniti administrativ-teritoriale nu pot ncheia contracte comerciale de prestri de servicii, de executare de lucrri, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu instituiile sau regiile autonome de interes local aflate n subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile comerciale nfiinate de consiliile locale sau consiliile judeene respective. Aceste prevederi n Cartea 1, Titlul IV, Capitolul 3, Seciunea 3, art. 88, 89 prevd expres c sunt incompatibile cu calitatea de consilier: - funcia de primar sau viceprimar; - funcia de prefect sau subprefect; - calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul de specialitate al consiliului local respectiv sau n aparatul de specialitate al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; - funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritoriala respectiv; - funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes local ori la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; - funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; - calitatea de deputat sau senator; - funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat i funciile asimilate acestora; - calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul judeean; incompatibilitatea exist i n situaia n care soul sau rudele de gradul I ale alesului local dein calitatea de acionar semnificativ la unul dintre agenii economici prevzui la alin. (1) al art. 89.
1 Prin Legea nr. 161/2003 au fost abrogate prevederile art. 30 din Legea nr. 215/2001 care reglementau incompatibilitile pentru consilierii locali i consilierii judeeni. n prezent dispoziiile Legii nr. 161/2003 privind incompatibilitile cu calitatea de consilier sunt i ele parial abrogate, deoarece n art. 57 alin. 7 al Legii nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 286/2006 se stabilete c viceprimarul i pstreaz calitatea de consilier pe toat durata mandatului. 19
se aplic i n cazul n care funciile sau calitile respective sunt deinute de soul sau rudele de gradul I ale alesului local. Alte incompatibiliti pot fi stabilite prin lege. Incompatibilitatea intervine numai dup validarea mandatului. Consilierul poate renuna la funcia deinut nainte de a fi ales n funcia care atrage starea de incompatibilitate sau n cel mult 15 zile de la alegerea n aceast funcie. Incompatibilitatea se constat, conform Legii nr. 144/2007, de ctre Agenia Naional Pentru Integritate. Actul de constatare este supus controlului judectoresc (art.1 alin.1). Actul de constatare definitiv este comunicat consiliului local pentru a lua msurile corespunztoare (art. 48 alin.2 lit. h). Constituirea consiliilor locale se face n termen de 20 de zile de la data desfurrii alegerilor. Prefectul convoac pe consilierii validai, pentru edina de constituire. Pot participa la aceast edin prefectul sau reprezentantul su, precum i primarul, chiar dac procedura de validare a mandatului su nu a fost finalizat. Dup constituire, consiliul local i organizeaz comisii de specialitate pe principalele domenii de activitate. Pot fi membrii n aceste comisii numai consilieri. Fiecare comisie de specialitate i alege un preedinte i un secretar. Organizarea, funcionarea i atribuiile comisiilor de specialitate se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Prin Ordonana Guvernului nr. 35/2002 1
1 Ordonana Guvernului nr. 35/2002 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 90 din 2 februarie 2002 i a fost aprobat cu modificri prin Legea nr. 673/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 953 din 24 decembrie 2002. a fost aprobat Regulamentul cadru orientativ de funcionare a consiliilor locale, care cuprinde informaii mai detaliate n legtur cu aceste comisii. Conform Legii 215/2001, atribuiile comisiilor de specialitate sunt analizarea i avizarea proiectelor de hotrre din domeniul lor de activitate. Comisiile lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor (majoritate absolut). Consiliile locale pot organiza, din proprie iniiativ sau la iniiativa primarului, comisii speciale de analiz i verificare, pe perioad determinat. Obiectivele i perioada de desfurare a activitilor acestor comisii se stabilesc prin hotrre a consiliului local. Membrii comisiei acioneaz n limitele stabilite prin hotrre. Locuitorii satelor care nu au consilieri alei n consiliile locale sunt reprezentai la edinele de consiliu de un delegat stesc. Alegerea acestui delegat se face pe durata mandatului consiliului local, de ctre o adunare steasc, constituit din cte un reprezentant al fiecrei familii. Adunarea va fi convocat i organizat de ctre primar i se va desfura n prezena primarului sau a viceprimarului. Conform art. 19 din Legea nr. 393/2004, mandatul delegatului stesc poate nceta de drept n aceleai situaii ca i mandatul consilierului local, cu excepia situaiei lipsei nemotivate de la mai mult de 3 edine ordinare consecutive i a celei schimbrii domiciliului ntr-o alt localitate. Totodat, adunarea steasc poate hotr oricnd eliberarea din funcie a delegatului stesc i alegerea unei alte persoane n aceast funcie. 20
Consiliile locale funcioneaz n condiiile legii ca autoriti administrative autonome i rezolv treburile publice n comune i orae, conform art. 121 alin.2 din Constituie. Mandatul consiliului este de 4 ani. El poate fi prelungit n caz de rzboi sau catastrof prin lege organic. Consiliul i exercit mandatul de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Consiliul ales n cursul unui mandat, ca urmare a dizolvrii consiliului, ncheie mandatul precedentei autoriti a administraiei publice locale. Forma de lucru a consiliului local este edina. edinele ordinare se in lunar la convocarea primarului, iar cele extraordinare ori de cte ori este nevoie. edinele extraordinare se organizeaz la cererea primarului sau a cel puin 1/3 din numrul membrilor consiliului 1 - atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local; . Consiliul local are iniiativ i hotrte, cu respectarea legii, n probleme de interes local, cu excepia celor care sunt date prin lege n competena altor autoriti publice locale sau centrale. Principalele categorii de atribuii ale consiliilor locale sunt prevzute n art. 36 alin.2 din Legea 215/2001: - atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a localitii; - atribuii privind administrarea domeniului public i privat al localitii; - atribuii privind gestionarea serviciilor publice furnizate ctre ceteni; - atribuii privind cooperarea instituional pe plan intern i extern. Detalierea acestor categorii de atribuii este fcut n urmtoarele aliniate ale aceluiai articol. Consiliul local poate ndeplini orice alte atribuii stabilite prin alte legi. n exercitarea atribuiilor ce i revin, consiliul local adopt hotrri. Conform legii, proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de ceteni. Redactarea acestor proiecte se face de ctre cei care le propun, cu sprijinul secretarului unitii administrativ-teritoriale i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.
1 S-a artat c, n cazul n care iniiativa de convocare aparine consilierilor, decizia privind convocarea trebuie emis de primar. n cazul n care acesta ar refuza, conduita sa ar constitui infraciunea de abuz n serviciu. A se vedea n acest sens A. IORGOVAN, op.cit., vol. I, p. 486, nota de subsol 3. 21
Hotrrile consiliului local se adopt n general prin votul majoritii celor prezeni Se adopt cu majoritate absolut (majoritatea consilierilor n funcie) hotrrile privind bugetul local, contractarea de mprumuturi, stabilirea de impozite i taxe locale, participarea la programe de dezvoltare conform legii, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului, asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, cu persoane juridice romne sau strine. Se adopt cu majoritate calificat de 2/3 din numrul consilierilor locali n funcie hotrrile privind patrimoniul. Pentru hotrrile cu caracter normativ, votul este n general deschis. Consiliul local poate stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. Hotrrile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate ntotdeauna cu vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Procedurile de votare se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Conform art. 123 din Constituie, Prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ hotrrea Consiliului local, dac o consider ilegal. Hotrrea este suspendat de drept pn la soluionarea litigiului. Hotrrea consiliului local este prin excelen un act administrativ, ea putnd avea un caracter normativ sau individual. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotina public. Hotrrile individuale produc efecte de la data comunicrii. Hotrrile consiliului local pot produce efecte i de la o dat ulterioar, menionat n coninutul lor. Primarul
Conform Constituiei, primarii, alei n condiiile legii, sunt autoriti ale administraiei publice prin care se realizeaz autonomia local i se rezolv treburile publice din comune i orae (art. 121 alin.1). Primarul este o autoritate autonom local executiv. Atribuiile primarului au o structur complex, unele conturnd o funcie de reprezentare a statului la nivelul localitii iar altele o funcie n realizarea autonomiei locale. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de primarul nou ales. Acest mandat poate fi prelungit, prin lege organic, n situaii excepionale de rzboi, calamitate natural, dezastru sau sinistru deosebit de grav(art.69 alin.1 Legea nr. 215/2001). Legea nu conine definiii sau precizri pentru termenii de dezastru sau sinistru deosebit de grav, astfel nct rmne a se aprecia de la caz la caz existena uneia din situaiile descrise de lege.Mandatul primarului nceteaz de drept (art. 15 alin.2, din Legea nr. 393/2004 i art. 69 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 1
1 Din pcate, aa cum am artat anterior, Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale i Legea nr. 393/2004 privind statutul aleilor locali se suprapun n multe ocazii n obiectul lor de reglementare. Amndou legile reglementeaz situaiile de ncetare de drept a mandatului primarului nainte de termen i amndou legile au suferit modificri sub acest aspect, astfel nct este greu de urmrit n timp care din dispoziiile unei legi le-a abrogat tacit pe cele din cealalt lege. Aceeai este ), nainte de expirarea duratei normale a mandatului n una din urmtoarele situaii: 22
- demisie; - incompatibilitate; - schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; - imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave, certificate, care nu permite desfurarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; - neexercitarea, n mod nejustificat, a mandatului timp de 45 de zile consecutiv; - condamnarea, printr-o hotrre definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; - punerea sub interdicie judectoreasc; - pierderea drepturilor electorale; - pierderea, prin demisie, a calitii de membrul al partidului sau organizaiei minoritii naionale pe a crei list a fost ales; - deces. Conform art. 16 din Legea 393/2004, prefectul, prin ordin, constat ncetarea mandatului primarului, pentru unul din motivele prevzute de lege. Mandatul primarului mai poate nceta nainte de termen ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat n condiiile legii. Mandatul primarului se suspend de drept numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv, pe durata arestrii. Mandatul primarului se suspend i n cazul n care i-a fost ncredinat o misiune de ctre consiliul local al localitii, de ctre Guvern sau de ctre Parlament, pe durata respectivei misiuni. Ca i n cazul consilierilor locali, legea omite s arate cine constat suspendarea i care este procedura. Apreciem c n acest caz, competena revine prefectului care dispune n toate situaiile referitoare la primar, trebuind s existe referatul secretarului localitii i actele doveditoare. n caz de vacan a funciei de primar, ca i n cazul suspendrii din funcie, atribuiile primarului vor fi exercitate, de drept, de viceprimar. n cazul n care exist doi viceprimari, consiliul local va desemna prin vot secret, cu majoritatea consilierilor aflai n funcie, pe viceprimarul care va prelua atribuiile primarului n situaiile amintite. n conformitate cu dispoziiile art. 63 din legea nr. 215/2001, primarul ndeplinete urmtoarele categorii de atribuii: a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului n condiiile legii; intr n aceast categorie ndeplinirea funciilor de ofier de stare civil i de autoritate tutelar i asigurarea funcionrii serviciilor publice locale de profil, atribuiile privind organizarea i desfurarea
situaia i cu privire la alte aspecte legate de aleii locali, astfel nct este nevoie de mare atenie pentru a determina dispoziiile n vigoare la un moment dat. 23
alegerilor, referendumului i a recensmntului, posibilitatea de a solicita sprijinul prefectului i a autoritilor deconcentrate pentru realizarea atribuiilor sale de garant al drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor i asigurarea aplicrii Constituiei, legilor i celorlalte acte normative; b) atribuii referitoare la relaia cu consiliul local; respectiv prezint consiliului anual un raport privind starea economic, social i de mediu a unitii administrativ-teritoriale, elaboreaz proiectele de strategii n aceleai domenii i le supune spre aprobare consiliului local, prezint alte rapoarte i informri; c) atribuii referitoare la bugetul local; exercit funcia de ordonator de credite, ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar pe care le supune spre aprobare consiliului local, iniiaz negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale, verific prin compartimentele de specialitate corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organul fiscal teritorial; d) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor; printre cele mai importante din aceast categorie de atribuii (enumerate n art. 63 alin.5 din legea nr. 215/2001) se numr coordonarea i realizarea serviciilor publice de interes local prin intermediul aparatului de specialitate sau al altor structuri, luarea de msuri pentru prevenirea sau gestionarea situaiilor de urgen, atribuii de personal pentru aparatul de specialitate i conductorii instituiilor i serviciilor publice de interes local, asigur elaborarea planurilor urbanistice pe care le supune aprobrii consiliului local, emite avizele, acordurile i autorizaiile date de lege i alte acte normative n competena sa; e) alte atribuii stabilite prin lege. Legea nr. 215/2001 precizeaz n art. 68 c n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Dispoziiile cu caracter normativ devin executorii dup ce sunt aduse la cunotina public, iar cele cu caracter individual dup ce au fost comunicate persoanelor ndreptite. Avnd i calitatea de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale, rezult c primarul poate ncheia i contracte civile, n sensul larg al termenului, respectiv contracte administrative. Primarul emite autorizaii i alte acte date prin lege n competena sa. n ce privete controlul legalitii actelor primarului, Legea nr. 215/2001 prevede c sunt aplicabile dispoziiile art. 48 i art. 49 alin.2, referitoare la hotrrile consiliului local. Rezult c, secretarul contrasemneaz 1
1 Legea nr. 215, enumernd atribuiile secretarului, n art. 117, folosete expresia avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului i ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local, respectiv ale consiliului judeean. pentru legalitate dispoziiile primarului, cu excepia cazurilor n care consider c acestea sunt ilegale sau c depesc competenele ce revin potrivit legii primarului. De asemenea, secretarul va comunica prefectului dispoziia primarului, n termen de 10 zile lucrtoare de 24
la data emiterii. Aducerea la cunotina public a dispoziiilor cu caracter normativ se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. n conformitate cu art. 123 al Constituiei, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios administrativ un act al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul este suspendat de drept n aceast situaie, pn la rezolvarea litigiului. Conform art. 57 din Legea nr. 215/2001, comunele i oraele au cte un viceprimar, iar oraele reedin de jude, cte doi viceprimari. Viceprimarul, respectiv, viceprimarii sunt alei de consiliul local, din rndul membrilor si. Conform alin. 7 al aceluiai articol, pe toat durata mandatului viceprimarul i pstreaz calitatea de consilier local. Viceprimarul este subordonat primarului. Legea stabilete aceleai incompatibiliti n exercitarea funciei de viceprimar ca i pentru funcia de primar 1 Durata mandatului viceprimarului este egal cu cea a mandatului consiliului local. . Prevederile privind suspendarea contractului de munc al primarului pe perioada exercitrii mandatului, din art. 28 32 ale Legii 393/2004, sunt aplicabile i viceprimarului. Secretarul localitii Prin art. 116 al Legii nr. 215/2001 se stabilete c fiecare unitate administrativ-teritoriala si subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ- teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie. La nivelul comunelor, n cazul n care nu poate fi ocupat funcia cu o persoan cu studiile superioare cerute de lege, postul de va scoate anual la concurs pn cnd va fi ocupat corespunztor 2 Primria . Necesitatea studiilor superioare de lung durat juridice sau administrative este evident, raportat la atribuiile stabilite prin lege pentru secretarul localitii. Att Legea 69/1991, ct i actuala lege a administraiei publice locale, nr. 215/2001, conin prevederea conform creia, primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei,
1 Legea nr. 161/2003 n Cartea 1, Titlul IV, Capitolul 3, Seciunea 4, art. 87. Prevederile art. 91 se aplic corespunztor.
2 Legislaia ocrotete persoanele care ocupau funcia de secretar al comunei la momentul ntroducerii condiiei studiilor superioare juridice sau administrative, dispoziiile art. II din Legea nr. 286/2006 asigurndu-le acestora stabilitatea n funcie pentru o perioad de 3 ani - la sfritul creia trebuie s absolve studii de lung durat juridice sau administrative, dac fac dovada c sunt nscrii la astfel de forme de nvmnt. 25
oraului sau al unitii administrativ-teritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul de specialitate al primarului, constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei sau oraului. Aceast structur, aduce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd probleme curente ale comunitii locale. Acest text a fost, n mod justificat, criticat n literatura de specialitate 1
. S-a artat c, n conformitate cu respectiva formulare a legii, pe de o parte aparatul de specialitate contribuie la elaborarea hotrrilor consiliului local, iar pe de alt parte, aparatul de specialitate este transformat n organism administrativ executiv care aduce efectiv la ndeplinire hotrrile consiliului local. n acelai timp, se creeaz o confuzie ntre noiunea de primar, ca autoritate executiv a administraiei publice locale i noiunea de primrie, instituie public, cu activitate permanent. Consiliul judeean
Consiliul judeean este autoritatea administraiei publice locale, constituit la nivel judeean pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Consiliul judeean este o autoritate local autonom deliberativ. n componena consiliului judeean intr consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, n condiiile legii alegerilor locale. Desemnarea candidailor alei se face dup acelai sistem de scrutin ca n cazul alegerii consiliului local. Mandatul consiliului judeean este de 4 ani i poate fi prelungit n aceleai condiii i n acelai mod ca i mandatul consiliului local. Exercitarea mandatului se face de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou ales. Consiliul judeean lucreaz n edine ordinare i extraordinare. edinele consiliului judeean sunt conduse de preedintele consiliului judeean sau, n lipsa acestuia de vicepreedintele desemnat n condiiile legii. Dac i acesta din urm lipsete, edina va fi condus de cellalt vicepreedinte sau de un consilier ales cu votul majoritii consilierilor prezeni. Prevederile referitoare la desfurarea edinei, modalitatea de vot, ntocmirea i adoptarea procesului-verbal, pstrarea proceselor-verbale, data de la care hotrrile produc efecte, termenul de aducere la cunotina public a hotrrilor, organizarea comisiilor de specialitate, participarea unor persoane la edin, sunt aceleai ca i pentru consiliile locale. Dizolvarea de drept a consiliului judeean se produce n urmtoarele situaii (art. 55 alin.1 raportat la art. 99 alin.1): - consiliul judeean nu se ntrunete timp de 2 luni consecutiv;
1 A se vedea R.N. PETRESCU, op.cit., p. 152-153, i bibliografia citat acolo. 26
- consiliul judeean nu a adoptat, n 3 edine ordinare consecutive, nici o hotrre; - numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Consiliul judeean poate fi dizolvat prin referendum. Scopul consiliului judeean este de coordonare a consiliilor locale n vederea asigurrii serviciilor judeene. Preedintele i vicepreedinii consiliului local Preedintele consiliului judeean se alege prin vot direct, n condiiile Legii nr. 67/2004. Consiliul judeean alege, dintre membrii si, doi vicepreedini, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Durata mandatului acestora este egal cu cea a mandatului consiliului judeean. Vicepreedinii consiliului judeean i pstreaz calitatea de consilier. ncetarea mandatului consilierului care a fost ales vicepreedinte al consiliului judeean conduce i la ncetarea mandatului de exercitare a acestor funcii. Principalele atribuii ale preedintelui consiliului judeean sunt descrise n art. 104 alin.1 din Legea nr. 215/2001. Pentru ndeplinirea atribuiilor sale, preedintele consiliul judeean poate nfiina, n limita numrului maxim de posturi aprobate, cabinetul preedintelui, compartiment distinct format din maximum 5 persoane. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoanele fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie. Preedintelui consiliului judeean i se aplic n mod corespunztor prevederile legii referitoare la primar n legtur cu ncetarea de drept a mandatului i suspendarea de drept a mandatului. Preedintele consiliului judeean rspunde contravenional fa de prefect pentru nepunerea n aplicare, cu rea-credin, a hotrrilor consiliului judeean; neprezentarea n termenul prevzut de Legea finanelor publice locale a proiectului bugetului unitii administrativ-teritoriale din culpa sa; neprezentarea rapoartelor prevzute de lege, din culpa sa; neluarea msurilor necesare, stabilite de lege, n calitatea sa de reprezentant al statului n unitatea administrativ-teritorial. Contravenia este constatat i sancionat de prefect. n exercitarea atribuiilor sale, consiliul judeean adopt hotrri, n condiiile legii. Acestea se semneaz de preedintele consiliului judeean sau de cel care a condus edina i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul judeului. Conform Legii nr. 215/2001, n exercitarea atribuiilor sale preedintele consiliului judeean emite dispoziii cu caracter normativ sau individual, autorizaii i alte acte date prin lege n competena sa. Aceste acte devin executorii dup ce au fost aduse la cunotina public sau au fost comunicate persoanelor interesate, dup caz (art. 106 alin.1). n literatura de specialitate 1
1 A. IORGOVAN, op.cit., vol. I, p. 516-517. a fost criticat aceast prevedere a legii, artndu-se c nu este n acord cu Constituia care, desemneaz 27
numai consiliul judeean ca fiind o autoritate a administraiei publice locale. Dispoziiile Legii 215/2001 creeaz practic o nou autoritate a administraiei publice cu drept de a emite acte normative. Controlul asupra actelor emise de consiliul judeean se exercit de ctre prefect, conform art. 123 alin. 5 din Constituie i art. 115 alin. 7 din Legea nr. 215/2001. Nu exist meniuni speciale privind controlul de tutel administrativ asupra dispoziiilor preedintelui consiliului judeean n Legea nr. 215/2001 republicat i nici n Legea nr. 340/2004 republicat. Doar n art. 3 alin.1 din Legea nr. 554/2004 republicat se menioneaz, la modul general c prefectul poate ataca direct n faa instanei de contencios administrativ actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale.
Prefectul
n prezent, instituia prefectului este reglementat de Legea privind instituia prefectului nr. 340/2004 1 republicat, Legea 188/1998 2 Potrivit Legii nr. 340/2004 modificat, Guvernul numete cte un prefect n fiecare jude i n municipiul Bucureti, la propunerea ministrului de resort privind Statutul funcionarilor publici i Legea nr. 161/2003 Cartea I Titlul IV Seciunea a 3. 3 Fiind nali funcionari publici, prefecilor i subprefecilor li se aplic i dispoziiile cu caracter general privind aceast categorie de funcionari, la care se adaug unele dispoziii specifice. Astfel, cei ce ocup aceste funcii nu pot deine o alt funcie public i nici o demnitate public. Este incompatibil cu aceste funcii orice alt funcie sau desfurarea unei activiti remunerate sau neremunerat n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; n cadrul cabinetului demnitarului, cu (art. 1 alin. 2). Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. Prefectul este ajutat de doi subprefeci n fiecare jude, iar n municipiul Bucureti de trei subprefeci. Art. 10 din Legea nr. 340/2004 republicat menioneaz c prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici.
1 Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004 republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 225 din 24 martie 2008. 2 Legea nr. 188/1999 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 600 din 8 decembrie 1999 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 365 din 29 mai 2007. 3 n Legea nr. 340/2004 republicat este vorba de Ministerul internelor i reformei administrative. Anterior denumirea a fost Ministerul administraiei i internelor. Am preferat termenul minister de resort date fiind desele modificri ale structurii Guvernului i denumirilor ministerelor. 28
excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; n calitate de membru al unui grup de interes economic. Art. 17 al Legii nr. 340/2004 republicat precizeaz c prefecii, respectiv subprefecii, nu pot fi membrii ai unui partid politic sau al unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice 1 Prefectul are i atribuii de tutel administrativ, fiind cel care are atribuia de a verifica legalitatea actelor administrative emise de consiliul local, consiliul judeean i primar, n calitatea lor , potrivit legii, sub sanciunea destituirii din funcie. Potrivit art. 13 din aceeai lege, prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev iar potrivit art. 14 ei nu pot nfiina organizaii sindicale proprii. ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de alt parte, nu exist raporturi de subordonare. ns, prefectul poate verifica msurile ntreprinse de primar sau de preedintele consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea administrativ-teritorial i poate sesiza organele competente n vederea stabilirii msurilor necesare, n condiiile legii. n calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului i sunt stabilite atribuii de asigurare a aplicrii i respectrii Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative i a ordinii publice n general, la nivelul judeului, de realizare n jude a obiectivelor cuprinse n programul de guvernare, a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor i planului de msuri pentru integrare european. Pentru realizarea n jude a programului de guvernare prefectul poate dispune msuri n conformitate cu competenele i atribuiile ce-i revin. Pentru a putea ndeplini atribuiile legate de aplicarea programului de guvernare i a politicilor naionale, prefectul este desemnat, prin art.4 al Legii 340/2004 republicat, ca fiind conductorul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Lista serviciilor publice deconcentrate conduse de prefeci se aprob prin decizie a primului-ministru i se actualizeaz la propunerea ministrului administraiei i internelor. Fiind garantul respectrii legii i ordinii la nivel local, prefectul ntreprinde aciuni pentru asigurarea climatului de pace social i prevenirea tensiunilor sociale i dispune msuri pentru prevenirea infraciunilor, colabornd cu autoritile locale de profil. Asigurarea folosirii, n condiiile legii, a limbii materne n raportul dintre serviciile publice deconcentrate i cetenii minoritilor naionale n unitile administrativ-teritoriale n care ponderea acestora depete 20% este tot o atribuie a prefectului. Prefectul dispune msurile corespunztoare n legtur cu situaiile de urgen i are atribuii privind protecia civil. n vederea promovrii unor interese comune, prefectul hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar sau din strintate.
1 Dispoziia are n vedere, spre exemplu, Uniunea Democratic a Maghiarilor din Romnia, care nu este partid politic ci o organizaie creia i sunt aplicabile unele din normele juridice aplicabile i partidelor politice. 29
de autoriti autonome ale administraiei publice locale. n cazul n care prefectul apreciaz c un act administrativ emis de una din autoritile menionate este nelegal, el l poate ataca la instana de contencios administrativ, solicitnd anularea actului.. Pe lng atribuia de tutel administrativ, prefectul are i atribuia de a verifica msurile ntreprinse de primar sau preedintele consiliului judeean n calitatea lor de reprezentani ai statului n unitatea administrativ-teritorial i poate sesiza organele competente n vederea stabilirii msurilor necesare, n condiiile legii. Este de remarcat c textul de lege se refer expres doar la controlul asupra atribuiilor exercitate de autoritile menionate n calitate de reprezentani ai statului, astfel c nu se aduce atingere autonomiei locale. n ndeplinirea atribuiilor care i revin, prefectul emite ordine cu caracter normativ sau individual, n condiiile legii. Pentru exercitarea de ctre prefect a prerogativelor care i revin potrivit constituiei i altor legi se organizeaz i funcioneaz instituia prefectului, sub conducerea prefectului. Instituia prefectului este, conform legii, o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu. Activitatea instituiei prefectului este finanat de la bugetul de stat, prin bugetul ministerului de resort i din alte surse legal constituite, instituia prefectului putnd beneficia i de programe cu finanare internaional. 30
CAPITOLUL 4
ACTIVITATEA AUTORITILOR ADMINISTRAIEI PUBLICE
Actele juridice ale administraiei publice
Majoritatea autorilor actuali clasific actele juridice ale autoritilor administraiei publice n acte administrative i acte contractuale 1 Contractele administrative se ncheie ntre autoritile administraiei publice i un particular n vederea satisfacerii unui interes general sau pentru buna funcionare a serviciilor publice . Actele administrative sunt manifestri unilaterale de voin, fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat de puterea public cu care sunt nzestrate autoritile administraiei publice. Actele contractuale sunt contractele administrative i contractele civile. 2 O clasificare fcut n funcie de regimul juridic aplicabil . 3 - acte care se realizeaz, n principal, ntr-un regim de putere, categorie care la rndul ei se subdivide n acte unilaterale de drept administrativ i contracte administrative; , distinge ntre:
1 Vezi n principal T. DRGANU, Actele de drept administrativ, 1959, p.37. 2 E. TARANGUL, Tratat de drept administrativ romn, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 477. 3 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 11. 31
- acte care se realizeaz, n principal, ntr-un regim de drept civil, categorie n care intr n principal contractele civile precum i acte juridice unilaterale care nu realizeaz puterea public 1
.
Actele administrative unilaterale
Actele administrative unilaterale sunt manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor administraiei publice emise sau adoptate n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice 2 n cazurile prevzute de lege, unele organe ale justiiei ndeplinesc activiti administrative i pot emite acte administrative. Conform Legii privind organizarea judiciar nr. 304/2004 instanele sunt conduse de ctre un preedinte, care exercit i atribuii administrative (art. 43 alin.2). Aceleai dispoziii se regseau anterior n Legea nr. 92/1992 privind organizarea judectoreasc. Situaia nu este nou creat prin Legea nr. 92/1992, n literatura noastr juridic de dup rzboi susinndu-se, cu argumente temeinice, c, n cazurile prevzute de lege, organele judectoreti i ale procuraturii ndeplinesc anumite activiti care au toate caracteristicile activitii executive . Ele constituie principala form juridic a activitii autoritilor administraiei publice i sunt cunoscute sub denumirea generic de acte administrative care subnelege faptul c este vorba despre actele administrative unilaterale. n continuare vom folosi i noi aceast denumire. Autoritile administraiei publice nu sunt ns singurele autoriti care emit acte administrative. 3
1 Categoria actelor juridice unilaterale care nu realizeaz puterea public este reinut i de R. IONESCU n Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 210. 2 R.N. PETRESCU, op.cit., p. 251. Pentru alte definiii, vezi T. DRGANU, Actele de drept administrativ, 1959, p. 42, I. IOVNA, op.cit., p.219, A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p.24. . 3 T. DRGANU, Actele administrative i faptele asimilate lor..., p.114. 32
Preedintele sau birourile celor dou Camere ale Parlamentului fac uneori acte administrative atunci cnd numesc i revoc din funcie funcionari din aparatul ajuttor al camerelor legislative. Nici organele justiiei i nici preedintele sau birourile Camerelor Parlamentului nu realizeaz, prin actele la care ne-am referit, administraia public, n sensul de activitate aflat sub conducerea general a Guvernului. Art. 52 din Constituie prevede c persoana vtmat are dreptul de a intenta aciune n justiie mpotriva actelor administrative ale autoritilor publice. n titlul III din Constituie, intitulat Autoritile publice sunt cuprinse sub aceast denumire Parlamentul, Preedintele Romniei, Guvernul, Administraia public, Autoritile judectoreti. Rezult de aici nu numai faptul c, n afar de autoritile administraiei publice, i celelalte autoriti publice emit i acte administrative, dar i faptul c aceste acte pot fi atacate n justiie. n legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se vorbete despre posibilitatea atacrii n instan a actelor autoritilor publice, n consens cu prevederile Constituiei revizuite. Relaia dintre autoritile publice i autoritile administraiei publice este una de la ntreg la parte, n sensul c autoritile administraiei publice fac parte din sfera autoritilor publice, alturi de alte structuri publice (instituii, servicii, regii autonome etc.) care acioneaz n regim de putere public. Acte administrative sunt emise i de structuri nestatale, autorizate de lege s presteze un serviciu public, cum sunt societile comerciale care ndeplinesc servicii publice sau instituiile private de utilitate public. Astfel de acte, numite acte administrative prin delegaie, nu au calitatea de acte administrative datorit subiectului care le emite ci datorit faptului c emitentul acioneaz ca o adevrat autoritate administrativ pe baza unei delegaii exprese date de lege, n regim de putere public.
Caracteristicile actelor administrative
1. Actul administrativ este principala form juridic a activitii organelor administraiei publice 33
2. Actul administrativ este emis n realizarea puterii publice 3. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin 4. Actul administrativ este obligatoriu 5. Actul administrativ este executoriu prin el nsui. 6. Actul administrativ este emis pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor, pe baza legii i n conformitate cu legea. 7. Actul administrativ are un regim juridic specific Dup criteriul ntinderii efectului juridic pe care l produc, actele administrative pot fi grupate n acte administrative normative i acte administrative individuale 1 A. Actele administrative normative cuprind reglementri de principiu, cu caracter general i impersonal care urmeaz s se aplice unor persoane nedeterminate . 2 B. Actele administrative individuale se adreseaz unor persoane determinate, fiind obligatorii pentru acestea. De regul actele administrative individuale sunt aplicarea concret a unor acte administrative cu caracter normativ, motiv pentru care n ordinea ierarhic a actelor administrative actul administrativ individual se afl pe o poziie inferioar actului administrativ normativ. . Actele administrative individuale pot fi la rndul lor grupate n urmtoarele categorii 3 a) Acte prin care se stabilesc drepturi i obligaii determinate. Sunt exemple n acest sens actul prin care se acord o derogare de la :
1 Dup acelai criteriu, A. IORGOVAN distinge, alturi de actele administrative normative i cele individuale, categoria actelor cu caracter intern (care la rndul lor pot fi normative sau individuale), a se vedea Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 38. 2 T. DRGANU, Actele de drept administrativ, p. 86-87. 3 Aceast subclasificare aparine lui I. IOVNA n op.cit., p. 219-228. Dup A. IORGOVAN, aceeai grupare este fcut urmnd criteriul coninutului efectelor actului individual, n Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p. 39. 34
regulamentul de urbanism n vederea construirii unei locuine proprietate personal, actul prin care se stabilete impozitul datorat pentru anumite bunuri deinute. Eliberarea actelor de felul celor discutate este n unele situaii obligatorie (spre exemplu nscrierea unei persoane n listele electorale), iar n alte situaii este lsat la aprecierea autoritii emitente (spre exemplu eliberarea autorizaiei de amenajare a unui spaiu public) 1 . Aceast distincie prezint importan sub aspectul controlului actelor. Actele administrative individuale eliberate cu posibilitatea de apreciere a organului emitent sunt supuse controlului organului ierarhic superior i al altor organe prevzute de lege, att sub aspectul legalitii ct i al oportunitii, pe cnd actele din cealalt categorie sunt supuse controlului numai sub aspectul legalitii 2 b) Acte de conferire sau atribuire a unui statut personal. . Aparin acestei categorii, spre exemplu, diploma colar sau universitar, decizia de pensionare, carnetul de conducere auto. n literatura de specialitate s-a evideniat faptul c actele din aceast categorie nu sunt uor de delimitat de actele administrative prin care se stabilesc drepturi sau obligaii n sarcina unei persoane determinate 3 c) Acte de aplicare a constrngerii administrative. Aparin acestei categorii att actele prin care se instituie constrngerea administrativ sub forma sanciunii (de exemplu procesul verbal de constatare a unei contravenii) ct i alte acte care aplic o constrngere administrativ neleas n sens larg . 4 d) Acte administrative cu caracter jurisdicional. Aceste acte sunt emise de organele administrative jurisdicionale (sau administrative de jurisdicie) care fac .
1 A se vedea I. IOVNA, op. cit., p. 220. T. DRGANU deosebete ntre autorizaii libere i autorizaii impuse, n Actele de drept administrativ, p.88. 2 R.N. PETRESCU, op.cit., p. 258. 3 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 39, R.N. PETRESCU, op.cit., p.258-259. Vezi i T. DRGANU, Actele de drept administrativ, p. 90. 4 Vezi n acest sens A. IORGOVAN, Drept administrativ i tiina administraiei, Universitatea din Bucureti, 1989, p. 151 i urm. 35
parte din sistemul administraiei publice i au ca obiect soluionarea unor litigii care iau natere n administraia activ. Soluionarea litigiului se face ca urmare a sesizrii celui interesat, a persoanelor prevzute de lege sau a procurorului. Procedura soluionrii litigiului se bazeaz pe contradictorialitate iar actul jurisdicional, n care este cuprins soluia, nu poate fi revocat. Aparin acestei categorii de acte administrative, spre exemplu, dispoziia primarului prin care se soluioneaz ntmpinarea mpotriva nscrierilor greite sau omisiunilor din listele electorale, decizia Ministerului de Interne de soluionare a contestaiei mpotriva actului Inspectoratului General al Poliiei prin care s-a respins cererea de schimbare a numelui pe cale administrativ. Actele administrative jurisdicionale pot fi atacate n instan, n condiiile i la instana prevzut de lege. Dup criteriul organului de la care eman actele administrative pot fi clasificate n: A. acte emise de autoritile administraiei publice; B. acte emise de alte organe ale statului; C. acte emise de ctre persoane private n baza unei mputerniciri a legii acte administrative prin delegaie 1
. Condiiile de valabilitate a actelor administrative
Conformitatea actului administrativ cu legea
1 Dup acelai criteriu A. IORGOVAN distinge ntre: a) acte care eman de la organe ale administraiei de stat, b) acte care eman de la alte organe de stat, c)acte care eman de la autoritile autonome ale administraiei publice locale, d) acte care eman, n baza mputernicirilor date de lege ori de organe ale administraiei de stat (n baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) acte administrative prin delegaie, n Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 38. 36
Actul administrativ trebuie s fie conform cu legea sub urmtoarele aspecte: competena organului emitent, respectarea formei i procedurii prevzute de lege pentru emiterea actului, corespondena cu Constituia i celelalte acte normative. Competena de a emite acte administrative, forma actelor administrative i procedura de emitere a acestor acte sunt aspecte reglementate de lege; conformitatea cu legea implic, prin urmare, nu numai conformitatea dispoziiilor actului administrativ cu dispoziiile prin care Constituia i celelalte acte normative reglementeaz relaiile sociale 1 . Competena fiecrui organ al administraiei publice este reglementat prin lege, avnd un caracter obligatoriu. n principiu, atribuiile date n competena unui anumit organ al administraiei publice nu pot fi transmise unui alt organ al administraiei publice. De regul, competena are un caracter permanent 2
1 S-a afirmat n doctrin c toate condiiile de valabilitate a actelor administrative sunt n realitate aspecte ale unei singure condiii, care se exprim n obligaia ca aceste acte s fie emise cu respectarea dispoziiilor legale n vigoare, n T. DRGANU, Actele de drept administrativ, p. 107. 2 A se vedea I. SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, 2002, op.cit., p. 50 i A. NEGOI, op.cit., p. 44. . Competena autoritilor administraiei publice - determin totalitatea atribuiilor autoritilor administraiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau ale unor persoane, precum i limitele exercitrii lor. Ea trebuie s fie concret determinat n conformitate cu legea. Principalele forme ale competenei administrative sunt: a) Competena material, care semnific specificul atribuiilor unei autoriti administrative. Dup acest criteriu, deosebim: - autoriti ale administraiei publice cu competen general (Guvernul, consiliile locale) au atribuii n toate, sau n majoritatea, ramurilor i domeniilor de activitate ale administraiei; - autoriti ale administraiei publice cu competen special (ministerele, serviciile descentralizate ale ministerelor) au atribuii n general ntr-o anumit ramur sau un anumit domeniu de activitate. 37
a) Competena teritorial semnific limitele spaiale ale exercitrii atribuiilor prevzute de lege pentru autoritile publice. Dup acest criteriu deosebim: - autoriti ale administraiei publice centrale (Guvern, ministere) i desfoar activitatea pe ntreg teritoriul rii; - autoriti ale administraiei publice locale (consiliile locale, consiliile judeene, primarul) i desfoar activitatea n limitele unei uniti administrativ-teritoriale. b) Competena personal, avnd dou semnificaii: - sfera atribuiilor unei persoane care ocup o anumit funcie; - stabilirea competenei unei autoriti n funcie de calitatea special a unei persoane (spre exemplu, calitatea de militar n termen a unei persoane, face ca, n conformitate cu prevederile Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 1 c) Competena temporal determin limitele de timp ntre care o autoritate administrativ i desfoar activitatea. , agentul constatator s nu aplice sanciunea administrativ. Agentul va ntocmi procesul-verbal de constatare i l va trimite comandantului unitii contravenientului, pentru a i se aplica msuri disciplinare). De regul autoritile administraiei publice i desfoar activitatea permanent, deci, au o competen permanent. n unele situaii legea poate prevedea c activitatea anumitor organe administrative este limitat n timp. Spre exemplu, comisiile locale sau judeene nfiinate pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, a Legii 112/1995, a Legii 10/2001, n scopul stabilirii drepturilor solicitate n temeiul acestor legi, sunt organe cu autoritate temporar, care ndeplinesc atribuii cu caracter provizoriu, activitatea lor fiind limitat n timp de lege sau de momentul n care i-au realizat activitatea pentru care au fost nfiinate.
1 Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001.
38
Autoritatea administrativ poate fi n situaia de a fi obligat s emit actele date n competena sa, cu asigurarea continuitii activitii administrative, sau poate fi n situaia n care are posibilitatea de a aprecia dac se impune emiterea actului administrativ sau nu. Autoritatea administrativ nu are posibilitatea de a renuna permanent sau pe termen limitat la competenele sale sau la exercitarea acestora, nici n tot nici n parte. n cazul n care nu exist norme juridice exprese privitoare la autoritatea competent s modifice sau s desfiineze un act administrativ se aplic regula simetriei (sau a paralelismului) conform creia autoritatea care a emis actul este competent s-l modifice sau s-l desfiineze. n cazul organelor administraiei organizate ierarhic, competena de desfiinare poate aparine i organului ierarhic superior celui care a emis actul. Competena poate fi exclusiv sau partajat ntre mai multe autoriti publice. n acest din urm caz, dac partajarea este fcut ntre autoriti publice aflate ntr-o structur ierarhizat, autoritile aflate la nivel superior intervin numai dac i n msura n care autoritile de la nivelul cel mai apropiat de cetean nu au capacitatea administrativ de a-i ndeplini activitatea n condiii de eficien. Actul administrativ emis de un organ care nu avea competen n acest sens este ilegal, prin urmare, lovit de nulitate. Ilegalitatea datorat necompetenei organului emitent nu poate fi acoperit prin confirmare. Organul competent are ns posibilitatea de a emite un act cu coninut similar, care va produce ns efecte de la data emiterii sale 1 Totui, un act emis de o autoritate administrativ necompetent poate fi valabil, prin excepie, atunci cnd se poate aplica principiul securitii juridice sau principiul aparenei n drept. Este cazul actelor produse n beneficiul unor persoane, cu aparena legalitii, cel n beneficiul cruia a fost emis actul neavnd cunotin de ilegalitate. Astfel, exist situaii n care consecinele nelegalitii pe motiv de lips de competen n emiterea actului administrativ ar fi dezastruoase. Spre exemplu, dac o autorizaie de construcie ar fi emis cu respectarea tuturor normelor, mai puin competena datorit unor neregulariti privind delegarea de .
1 A se vedea n acest sens I. IOVNA, op.cit., p. 232. 39
atribuii, anularea ei dup edificarea construciei ar fi lipsit de sens, ntruct ordinea de drept cu privire la regimul autorizrii construciilor nu a fost nclcat. n situaii excepionale, pentru a nu se nregistra blocaje n activitatea administraiei publice, n lege sunt prevzute modaliti care s asigure continuitatea activitii de organizare a aplicrii i aplicare a legii prin delegarea de atribuii i nlocuirea unor funcionari. Prin delegarea de atribuii unii funcionari publici de decizie pot ncredina anumite atribuii altor funcionari, de regul aflai pe o poziie ierarhic inferioar. Spre exemplu, primarul poate delega exercitarea unor atribuii viceprimarului, secretarului localitii sau altor funcionari. Delegarea de atribuii poate avea un caracter permanent 1 nlocuirea unor funcionari este o modalitate prevzut pentru cazurile n care unii funcionari sunt n imposibilitate de a-i exercita atribuiile. n unele situaii legea determin pe nlocuitorul de drept . Prin delegarea de semntur este delegat o singur atribuie, aceea de a semna sau contrasemna un act administrativ. 2 Respectarea formei i procedurii prevzute de lege pentru emiterea actului administrativ , alteori, desemnarea nlocuitorului fiind la latitudinea funcionarului de decizie. nlocuirea unor funcionari dureaz atta timp ct motivul pentru care a operat nu a disprut. De regul, se apreciaz c actul administrativ produce efecte juridice dac mbrac forma scris 3 Rezult c forma scris este o condiie de valabilitate a actului administrativ . 1
1 Uneori, delegarea este dat pentru o singur situaie special. Astfel, art 12 din Legea nr. 213/1998 privind, prevede c n litigiile avnd ca obiect n dreptul de administrare, concesionare ori nchiriere a unui bun sau serviciu public, statul este reprezentat de Ministerul Finanelor , iar unitile administrativ- teritoriale, de ctre consiliile judeene sau locale care dau mandat scris, pentru fiecare caz n parte, preedintelui consiliului judeean, respectiv primarului. Acesta poate desemna un alt funcionar de stat, ori un avocat, care s-l reprezinte n faa instanei (art. 12 din legea 213/1998). 2 Vezi art. 82 alin. 1 din Legea nr. 215/2001. 3 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p. 51. , mai ales cnd legea prevede expres aceast cerin. 40
n elaborarea actelor administrative intervin diverse operaiuni sau forme procedurale. Acestea au fost grupate n: - forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ (propunerile, rapoartele, expertizele, anchetele, procesele-verbale, drile de seam, sesizrile); - forme procedurale concomitente emiterii actului administrativ (cvorumul, majoritatea cerut pentru adoptarea actului, semnarea i contrasemnarea actului, dup caz, motivarea actului); - forme procedurale posterioare emiterii actului administrativ (aprobarea (sau ratificarea), confirmarea, publicarea, comunicarea). Conformitatea actului administrativ cu Constituia, legile i celelalte acte normative Actul administrativ trebuie s fie conform cu normele juridice ce eman din textul Constituiei, legilor i celorlalte acte normative. Pentru a stabili aceast
1 Exist i excepii, spre exemplu O.G. nr. 2/2001, n art. 7 alin.1, prevede sanciunea avertismentului care const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite, nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale. Aceast atenionare are semnificaia unei manifestri unilaterale de voin, fiind prin urmare un act administrativ. Vezi n acest sens i A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p.51. S-a exprimat i opinia, rmas singular, c actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit (AL. NEGOI, op.cit., 1981, p.251). Cerina formei scrise ar trebui interpretat n sens larg, nscris fiind, n accepiunea dreptului civil, orice declaraie fcut prin scriere de mn, dactilografiere, litografiere, imprimare pe hrtie sau pe orice alt material (G. BOROI, Drept civil. Partea General, Editura ALL BECK, Bucureti, 1999, p. 95). Motivele pe care le invoc R. Ionescu pentru necesitatea formei scrise sunt: pentru a cunoate exact coninutul actului, pentru ca actul s poat fi executat ntocmai de toi cei care cad sub incidena efectelor sale, pentru a se putea dovedi n caz de litigiu existena i efectele pe care actul trebuie s le produc, pentru a se putea stabili legalitatea lui i pentru a putea fi sancionai cei care nu au respectat actul, pentru a se putea realiza efectul su educativ. S-a mai artat n literatur, de ctre R.N. PETRESCU, c actele administrative trebuie difereniate de nscrisurile constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de efecte juridice, ncheierile de autentificare nefiind acte administrative pentru c declaraia notarului nu adaug efecte juridice noi raportului juridic nscut prin voina liber declarat a prilor, ci se mrginete s constate identitatea prilor, consimmntul acestora i precizarea datei cnd are loc operaiunea de constatare. Aceeai autoare arat c nici actele de stare civil, sau alte acte doveditoare, emannd de la autoritile administraiei publice, nu pot fi considerate acte administrative, pentru c nu cuprind o manifestare de voin productoare de efecte juridice ci doar constat existena unui fapt material juridic ori atest o anumit calitate (de exemplu calitatea de salariat) sau o anumit situaie, n op.cit., p. 264. 41
conformitate trebuie avut n vedere faptul c actele normative au for juridic diferit, n funcie de categoria din care fac parte. Fora juridic a actelor administrative normative este inferioar Constituiei i legilor, fiind, n principiu, determinat i de locul pe care autoritatea emitent l ocup n sistemul organelor administraiei publice, precum i de natura organului respectiv. n cadrul aceleiai autoriti a administraiei publice, actele administrative au for juridic diferit, dup cum sunt emise de plenul autoritii sau de conductorul acesteia. Spre exemplu, hotrrile Guvernului au for juridic superioar deciziilor primului ministru, hotrrile consiliului judeean au for superioar actelor preedintelui acestui consiliu. Conformitatea actelor administrative trebuie s se manifeste n raport cu ipoteza, dispoziia i sanciunea normelor juridice n baza crora au fost emise. Conformitatea actului administrativ cu interesul urmrit de lege Actul administrativ trebuie s fie emis n vederea realizrii interesului general, sau public, pe care l are n vedere legea. n legtur cu acest aspect, se face referire la oportunitatea actului administrativ. Oportunitatea reprezint o anumit libertate de care dispune administraia public n activitatea de organizare i aplicare a executrii legii, urmrindu-se asigurarea concordanei ntre normele juridice i necesitile n continu transformare ale societii 1 Autoritile administraiei publice au posibilitatea de a alege ntre mai multe soluii posibile pentru executarea i organizarea executrii legii. Limitele acestui drept de apreciere sunt determinate prin actele normative care trebuiesc aplicate. . Efectele juridice ale actelor administrative
n general, actele administrative normative produc efecte juridice din momentul publicrii lor, n timp ce actele administrative individuale produc efecte juridice din momentul comunicrii lor.
1 R.N. PETRESCU, op.cit., p. 277. 42
n unele cazuri, actele administrative ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar publicrii, respectiv comunicrii lor. Acest lucru poate fi determinat fie de dispoziii exprese ale legii 1 Este de remarcat faptul c, pentru organul emitent, actul creeaz obligaii din momentul adoptrii lui, n sensul c trebuie s-l aduc la cunotina celor interesai i nu poate fi revocat dect n condiiile legii , fie de voina organului emitent care, va specifica n cuprinsul actului momentul de la care intr n vigoare. 2 Efectele juridice ale actelor administrative pot nceta fie ca urmare a unui act juridic emis n acest scop, fie ca urmare a producerii unor fapte materiale de care . Exist i situaii care derog de la regula general, conform creia actele administrative produc efecte pentru viitor. Intr n aceast categorie actele care au efecte retroactive datorit caracterului lor: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter jurisdicional, actele administrative date n aplicarea unei hotrri judectoreti. Prin actele administrative declarative se constat existena i ntinderea unor drepturi i obligaii ce au luat natere anterior emiterii actului, ori inexistenta unor drepturi i obligaii. Intr n aceast categorie, spre exemplu, actele administrative de aprobare, confirmare sau anulare, respectiv revocare a altor acte administrative. Efecte retroactive produc i actele administrative normative interpretative care eman de la acelai organ care a emis actul interpretat, ori de la o autoritate ierarhic superioar. Efectele se produc de la data aplicrii actului interpretat. Actele administrative jurisdicionale au efect retroactiv deoarece recunosc prilor situaii juridice preexistente.
1 Intr n aceast categorie actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii, care n conformitate cu Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, intr n vigoare n termen de 30 de zile de la data publicrii sau, dup caz, de la data aducerii la cunotina public, potrivit legii, afar de cazul n care n cuprinsul acestora se prevede un termen mai lung. 2 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 66-67. Pentru opinia conform creia momentul adoptrii trebuie considerat momentul producerii efectelor juridice, fr a face distincie ntre organul emitent i persoanele crora actul li se adreseaz, vezi R. IONESCU, op cit. P. 254, M. ANGHENE, Elemente de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1958, p. 162. 43
legea leag ncetarea efectelor actelor administrative, fie ca urmare a unei hotrri judectoreti. Modalitile concrete prin care nceteaz efectele actelor administrative ca urmare a intervenirii unui act juridic n acest scop sunt anularea, revocarea i abrogarea. O ncetare temporar a efectelor actelor administrative are loc prin suspendare. Anularea actelor administrative. Problema inexistenei actelor administrative Teoria tripartit distinge ntre acte administrative lovite de nulitate absolut, acte administrative lovite de nulitate relativ i acte administrative inexistente 1 Actele administrative lovite de nulitate relativ i cele lovite de nulitate absolut se bucur de prezumia de legalitate i sunt obligatorii pentru subiectele vizate prin ele pn n momentul n care aceste nuliti sunt declarate, respectiv constatate de organul competent . 2 . Actele administrative lovite de nulitate absolut se caracterizeaz prin faptul c viciul de ilegalitate, dei n principiu nu poate fi acoperit prin confirmare, nu este de natur s nlture prezumia de legalitate de care ele se bucur 3 Inexistena actelor administrative nu are nevoie s fie constatat pentru a lipsi actul respectiv de efecte juridice. Prezumia de legalitate nu opereaz n cazul acestor acte, nclcarea legii este att de evident nct oricine o poate sesiza. Acest lucru nseamn c nimeni nu poate fi obligat s se supun dispoziiilor cuprinse ntr-un astfel de act. . Actul administrativ inexistent este lipsit de elementele eseniale privitoare la natura i obiectul su, elemente fr de care el nu poate fi conceput. Se ncadreaz n aceast categorie, spre exemplu actul administrativ emis de un organ vdit necompetent ori de o persoan care nu are calitatea de funcionar public.
1 T. DRGANU, Nulitile actelor administrative individuale, Studia Napocensia, Editura Academiei, Bucureti, 1974, p. 57 i urm, I. IOVNA, op.cit., p. 216 i urm. 2 A se vedea T. DRGANU, Nulitile actelor administrative individuale, p. 59. O opinie contrar este exprimat de G. TARHON, n Consideraii n legtur cu teoria nulitii actelor juridice n dreptul administrativ, Justiia nou, nr. 6/1966, p. 25. 3 T. DRGANU, Nulitile actelor administrative individuale, p. 63. 44
Teoria tripartit este susinut n prezent i prin texte de lege care fac referire expres la sanciunea inexistenei actului administrativ, art. 100 alin.1 1 i art. 108 alin. 4 2 Utilitatea practic a categoriei actelor administrative inexistente este apreciat i n raport cu prevederile Legii nr. 554/2004. Chiar dac o serie de acte administrative sunt exceptate de la controlul legalitii exercitat de instanele judectoreti, nimic nu oprete instana s constate inexistena unor asemenea acte cu prilejul soluionrii unei excepii de ilegalitate din Constituie. 3 Limitele pn la care opereaz prezumia de legalitate, chiar dac actul administrativ este nul, i de la care aceast prezumie nu mai fiineaz, actul fiind inexistent, nu pot fi stabilite n mod abstract, ci concret, de la caz la caz, n funcie de situaia de fapt . 4 Cu privire la viciile care atrag fie nulitatea absolut fie nulitatea relativ a actelor administrative, s-au exprimat mai multe opinii. Astfel, ntr-o opinie se consider c n cazul n care viciul de ilegalitate este consecina nerespectrii unei forme procedurale de elaborare a actului administrativ stabilit n scopul asigurrii legalitii i oportunitii actului, sau rezult din nerespectarea unei condiii de fond, sanciunea este nulitatea actului . 5 . O opinie similar arat c, de regul, nerespectarea condiiilor de fond privind coninutul actului va atrage nulitatea absolut a actului administrativ, n timp ce nerespectarea unor condiii de form, va determina nulitatea relativ 6 ntr-o alt opinie, nulitatea absolut intervine atunci cnd este nclcat o condiie de legalitate de mare importan, ce se stabilete n concret n funcie de .
1 Conform acestui articol, nepublicarea n Monitorul Oficial atrage inexistena decretului emis de Preedintele Romniei. 2 La fel, nepublicarea n Monitorul Oficial atrage inexistenta hotrrii sau ordonanei adoptate de Guvern. 3 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 76 i autorii acolo citai. 4 A. IORGOVAN, Legalitatea actelor administrative, Editura Politic, Bucureti, 1985, p. 69. Vezi i I. IOVNA, op.cit., p. 262. 5 Ibidem, p. 55-56. 6 R.N. PETRESCU, op.cit., p.282. 45
dispoziiile normelor juridice care contureaz regimul juridic al actului administrativ n discuie, iar nulitatea relativ intervine pentru nerespectarea unei condiii de legalitate de mai mic importan 1 Aceast opinie pleac de la constatarea c, n anumite acte normative se fac referiri exprese cu privire la sanciunea aplicabil n cazul existenei unor vicii de ilegalitate. Astfel, n Legea nr. 32/1968 . 2 S-a mai subliniat c, spre deosebire de dreptul civil, cnd nulitatea este hotrt de autoritile administraiei publice, indiferent c actul administrativ ocrotete un interes general sau unul personal, aceste organe pot s anuleze actul ca ilegal din oficiu i pentru motive de nulitate relativ , privind stabilirea i sancionarea contraveniilor, se prevedea, n art. 17, care sunt meniunile care trebuie efectuate de agentul constatator cu ocazia ncheierii procesului-verbal de constatare a contraveniei, artndu-se c numai n cazul lipsei unora dintre acestea (numele i prenumele contravenientului, fapta svrit, data comiterii faptei, semntura agentului constatator) sanciunea este nulitatea procesului verbal, nulitate ce poate fi constatat i din oficiu. Nerespectarea de ctre agentul-constatator a celorlalte condiii procedurale solicitate de lege nu atrage nulitatea absolut, existnd posibilitatea acoperirii (confirmrii) acestor vicii de organul competent a soluiona plngerea fcut mpotriva respectivului proces-verbal. Astfel de prevederi se regsesc i n O.G. nr. 2/2001, unde n art. 16 se arat meniunile pe care procesul-verbal le va cuprinde n mod obligatoriu iar n art. 17 se precizeaz lipsa cror meniuni atrage nulitatea procesulu-verbal, putnd fi constatat i din oficiu. Este de presupus c lipsa celorlalte meniuni atrage nulitatea relativ. n doctrin s-a subliniat c n lipsa unor dispoziii cu caracter de principiu, o distincie ntre nulitate i anulabilitate nu se poate face dect n situaia existenei unor dispoziii exprese ale legii. 3
1 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 75. 2 Aceast lege a fost abrogat prin art. 51 din O.G. nr. 2/2001. 3 I. IOVNA, op.cit., p. 259. . n cazul n care ns instana judectoreasc verific legalitatea actului, numai partea vtmat poate invoca nulitatea relativ. 46
Tot prin comparaie cu dreptul civil, este de reinut c n dreptul administrativ, uneori, pot fi confirmate i nuliti absolute, nu numai nuliti relative 1 . n dreptul administrativ nu exist deosebire ntre nulitatea absolut i nulitatea relativ din punct de vedere al termenului n care poate fi introdus aciunea n justiie 2 - nulitatea absolut este numit expres de lege direct (se menioneaz c nclcarea unei dispoziii se sancioneaz cu nulitatea absolut a actului administrativ) sau indirect (se menioneaz c sanciunea este nulitatea care poate fi constatat i din oficiu de instana de judecat); . Totodat, n dreptul administrativ nulitatea nu intervine ntotdeauna pentru motive concomitente cu emiterea/ncheierea actului administrativ, ci i pentru motive anterioare sau posterioare momentului emiterii/ncheierii actului. Putem concluziona c n dreptul administrativ: - nulitatea absolut poate fi constatat i din oficiu de instana de judecat n timp ce nulitatea relativ va fi analizat de instan numai la cererea celui vtmat; - termenul n care poate fi desfiinat actul este acelai n cazul motivului de nulitate absolut i n cazul motivului de nulitate relativ 3 Competena anulrii actelor administrative . Literatura juridic anterioar anului 1989, bazndu-se pe realitatea juridic existent, considera c anularea 4
1 T. DRGANU, Actele de drept administrativ, p. 160; I. IOVNA, op.cit., p. 260. 2 Conform art. 11 din Legea nr. 554/2004. 3 n sprijinul acestor concluzii vine i motivarea Deciziei nr. XXII/2001 a naltei curi de Casaie i Justiie pronunat n recurs n interesul legii. 4 n sens larg, indiferent c este vorba de nulitate relativ sau nulitate absolut. putea fi pronunat de organele puterii de stat, de organele administraiei de stat, de organele judectoreti i, n anumite situaii, de organele procuraturii. Inexistena actelor administrative era pronunat de aceleai organe i putea fi constatat de orice subiect vizat prin actul administrativ respectiv. 47
n contextul legislativ creat de noul sistem constituional, de raporturile actuale dintre puterile statului, competena de a nula un act administrativ aparine: - organelor administrative ierarhic superioare, n baza raportului de subordonare administrativ; - instanelor judectoreti, n baza art. 21 i 52 din Constituie; - autoritilor administrative competente potrivit legii. Pentru fiecare autoritate competent, procedura anulrii actului administrativ este prevzut distinct 1 Efectele anulrii actelor administrative . Organul ierarhic superior va respecta regulile procedurale de fond i de form specifice propriei sale competene. Instanele judectoreti de contencios administrativ vor urma fie procedura stabilit prin Legea Contenciosului administrativ, nr. 554/2004, fie cea stabilit prin legi speciale pentru aceste instane (de exemplu Legea nr. 215/2001 n cazul anulrii anumitor acte ale autoritilor administraiei publice locale). Instanele de drept comun vor urma procedura stabilit prin Codul de procedur civil i eventual, prevederile unor acte normative speciale. Anularea unui act administrativ din motive de ilegalitate, produce, de regul, efecte retroactive, din momentul emiterii actului respectiv. Aa cum s-a artat ns n literatura de specialitate, numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anulare, n timp ce consecinele lui de fapt sunt o realitate care s-a produs n trecut i care nu poate fi ignorat 2 . Aa se explic faptul c, n dreptul muncii, ca i n practica judectoreasc, exist dreptul la retribuie, la vechime n munc, etc. al persoanei care a ocupat un post n baza unei diplome ilegale 3
1 Pentru o prezentare detaliat, vezi A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p. 77-78. 2 T. DRGANU, Actele de drept administrativ, p. 247. 3 A se vedea S. GHIMPU, Dreptul muncii, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1985, p. 123. . 48
Dac actul administrativ este anulat pentru c este inoportun, efectele juridice ale anulrii se vor produce numai pentru viitor 1 Revocarea actelor administrative. Noiunea de revocare a actului administrativ. Modificarea actului administrativ Revocarea este o modalitate specific de ncetare a efectelor unui act administrativ prin desfiinarea lui de ctre organul administrativ care a emis sau a adoptat actul. Operaiunea a fost numit i retractare (termen care s-a impus n legislaie) sau retragere. Majoritatea opiniilor sunt de acord c, n dreptul administrativ, revocarea este un caz particular al nulitii. Dei nu este consacrat expres de vreun text de lege, revocarea s-a impus ca un principiu al regimului juridic al actelor administrative, determinat de specificul activitii de organizare i aplicare n concret a prevederilor legii prin intermediul actelor administrative, care au un caracter unilateral. Pe de alt parte, dac puterea judectoreasc poate corija actele administrative, cu att mai mult acest drept trebuie s aparin administraiei. De vreme ce, n general, cel vtmat de actul administrativ, nainte de a se adresa instanei de judecat, trebuie s urmeze procedura prealabil, adresndu-se n primul rnd organului emitent sau autoritii ierarhic superioare, rezult c aceste autoriti au posibilitatea, n principiu, de a reveni asupra actului care a produs vtmarea. Motivele care duc la revocarea actului administrativ sunt, ca i n cazul nulitii, ilegalitatea sau inoportunitatea. .
Din moment ce administraia trebuie s respecte legea i s organizeze aplicarea ei, ea nu poate lsa ca un act administrativ emis cu nclcarea legii s produc efecte juridice. Din acest motiv, att organul administrativ emitent, ct i autoritatea administrativ superioar au dreptul de a desfiina actul administrativ ilegal.
1 A se vedea T. DRGANU, Actele de drept administrativ, p. 248. 49
Actul de revocare trebuie s aib for juridic cel puin egal cu actul revocat i elaborat cu respectarea condiiilor i procedurii prevzute n acest sens de lege, care pot fi altele dect cele prevzute pentru emiterea actului administrativ revocat. Dac legea nu cere condiii speciale pentru revocarea actului, aceasta poate fi fcut prin elaborarea unui act cu un coninut contrar. Aceleai observaii pot fi fcute n legtur cu reglementarea revocrii actelor administrative prin proiectul Codului de procedur administrativ, n sensul c nu ar trebui restrns posibilitatea de revocare doar la actele administrative ilegale ci i la cele inoportune. Aceasta cu att mai mult cu ct n proiect se arat c revocarea poate interveni pentru motive anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/ncheierii actului administrativ. Dac admitem c actul administrativ poate fi revocat doar pentru c este ilegal, a admite un motiv de revocare ulterior emiterii/ncheierii actului nseman a nclca principiul tempus regit actum i principiul neretroactivitii legii. De asemenea, nu ar trebui impus un termen de prescripie n care autoritatea emitent poate revoca actul. n principiu, actele administrative pot fi revocate n totalitate, sau pot fi modificate. Organul administrativ care este competent s revoce propriul act este competent s l i modifice. Actele administrative individuale care sunt de competena exclusiv a unui organ administrativ, nu pot fi modificate de o autoritate administrativ ierarhic superioar. Ele pot fi anulate de autoritatea supraordonat, urmnd ca, eventual, un nou act, cu un coninut modificat fa de cel revocat, s fie emis de organul administrativ competent. Aceleai observaii sunt valabile nu numai n cazul revocrii actelor pentru motive de legalitate, dar i de oportunitate. Exist ns posibilitatea ca, organul superior s oblige organul inferior s examineze o anumit situaie, n scopul de a lua msuri, lsnd la latitudinea organului inferior aprecierea de a modifica eventual, pentru motive de inoportunitate, actul administrativ emis de acesta din urm, n baza unei competene exclusive. Dac organul superior ar modifica el nsui, ori ar obliga organul inferior s modifice actul administrativ pentru motive de inoportunitate, s-ar produce o nclcare a legii, prin nerespectarea competenei i ar fi nesocotit principiul independenei operative. 50
n situaia n care, reexaminnd actul n baza obligaiei fixate de organul ierarhic superior, organul inferior l modific, lund o alt msur dect cea care i-a fost indicat, actul modificat va fi deplin valabil, n msura n care este conform cu normele juridice n vigoare. Efectele revocrii actului administrativ Fiind o modalitate a anulrii, revocarea produce acelai efect: ncetarea raporturilor juridice care luaser natere prin actul revocat. S-a apreciat c momentul de la care nceteaz efectele juridice ale actului revocat este diferit, n funcie de motivul revocrii. Dac actul administrativ a fost revocat pentru motivul ilegalitii, revocarea produce efecte retroactive. n cazul revocrii pentru motivul inoportunitii, efectele se produc numai pentru viitor 1 ntr-o alt opinie s-a precizat c momentul ncetrii efectelor actului revocat difer dup cum motivul revocrii este anterior, concomitent sau posterior emiterii actului administrativ . 2 Excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative . n primele dou ipoteze, revocarea va produce efecte retroactive, n timp ce n ultimul caz, efectele revocrii se vor produce numai pentru viitor. Actele administrative normative sunt ntotdeauna revocabile, n acest domeniu neexistnd nici o excepie. n ce privete actele administrative individuale, excepiile de la principiul revocabilitii actelor administrative sunt fie prevzute expres de lege, fie urmare a naturii drepturilor i obligaiilor care decurg din actul administrativ. Majoritatea autorilor sunt de acord c, pe lng actele administrative declarate irevocabile de o dispoziie expres a legii, sunt exceptate de la principiul revocabilitii urmtoarele categorii de acte administrative: a) actele administrative jurisdicionale; b) actele administrative n baza crora au luat natere raporturi juridice civile;
1 R.N. PETRESCU, op.cit., p. 288-289. 2 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p. 82. 51
c) actele administrative care au dat natere la drepturi subiective a cror stabilitate este stabilit prin lege; d) actele administrative care au fost executate material. Sunt considerate revocabile actele administrative care n mod obinuit sunt irevocabile, dac au fost obinute de persoane prin manevre dolosive sau frauduloase, chiar dac ar fi incident vreo excepie de la principiul revocabilitii actelor administrative. Dac s-ar recunoate stabilitate unor astfel de acte, ar nsemna legalizarea unei situaii contrare legii, ceea ce nu este admisibil. n situaia n care culpa aparine exclusiv organului administraiei publice, s-a susinut c revocarea nu mai poate avea loc, sau dac totui ar avea loc, ea nu poate fi imputat titularului i beneficiarului actului juridic, acesta neputnd fi obligat s suporte consecinele prejudiciabile ale revocrii 1 Suspendarea actelor administrative . Abrogarea actelor administrative Efectele actelor administrative normative pot nceta prin abrogare, pentru viitor, prin emiterea unui alt act administrativ cu un coninut diferit sau prin efectul legii. Ca i n cazul legilor, abrogarea poate fi explicit sau tacit (implicit). Actul administrativ normativ poate fi abrogat n tot sau n parte, n cel din urm caz fiind practic vorba de o modificare a actului.
Suspendarea actelor administrative este o modalitate de ncetare temporar a efectelor actului administrativ. Apare logic faptul c, pentru a exista o ncetare temporar a efectelor, trebuie ca actul administrativ s fi nceput s produc efecte juridice 2
1 I. SANTAI, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, 2002, op.cit., p. 120. 2 Observaia este fcut fa de existena opiniei conform creia suspendarea actului administrativ n sens larg cuprinde i ipoteza intrrii n vigoare a actului administrativ ulterior momentului emiterii sale (a se vede n acest sens R. IONESCU, Drept administrativ. Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 266-267). Ne alturm acelor autori care au subliniat c aceast ipotez nu poate fi primit. A se vedea R.N. PETRESCU, op.cit., p. 294-295. . Actele administrative pot fi suspendate: 52
- cnd exist dubii asupra legalitii sau oportunitii 1 - cu titlu de sanciune prevzut de lege, aplicabil persoanelor care au svrit anumite fapte materiale lor; 2 Suspendarea poate interveni: , sau care nu respect obligaiile ce le revin printr-un act administrativ emis la cerere. - de drept, n baza unei dispoziii exprese a legii 3 - n baza unui act al organului ierarhic superior sau al autoritii competente potrivit legii; ; - n baza unui act al organului emitent; - n baza unei hotrri a instanei judectoreti 4 Pe perioada suspendrii, organul care a dispus aceast msur verific dac sunt ndeplinite condiiile de legalitate (sau oportunitate) ale actului suspendat. n urma acestei verificri, se va dispune repunerea n vigoare a actului suspendat dac se constat c el este legal. Dac se constat c actul administrativ suspendat este ilegal, el va fi anulat sau revocat. . Sunt competente s suspende actele administrative organul emitent i organul ierarhic superior. Din moment ce aceste organe sunt competente s revoce respectiv s anuleze pentru motive de legalitate sau oportunitate actul
1 Spre exemplu, o autorizaie de demolare poate fi suspendat pn cnd locatarul se mut ntr-o alt locuin. 2 Spre exemplu, neprezentarea, din motive imputabile pensionarului, la revizuirea medical atrage suspendarea plii pensiei ncepnd cu luna urmtoare celei n care era prevzut revizuirea medical, conform dispoziiilor art. 62 alin. 4 din legea nr. 19/2000 n forma iniial. 3 Spre exemplu, art. 123 alin.5 din Constituie, n care se prevede suspendarea actelor administrative care au fost atacate n contencios administrativ pe motiv de ilegalitate de ctre prefect. 4 Astfel, instana judectoreasc, n temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 poate lua msura suspendrii actului juridic dedus judecii n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente. 53
administrativ, trebuie s li se recunoasc i competena suspendrii actului, dup principiul conform cruia cine poate mult poate i mai puin 1 ncetarea suspendrii efectelor actului administrativ se produce de plin drept n urmtoarele cazuri: a) suspendarea a intervenit ca urmare a existenei unor dubii privind oportunitatea actului administrativ i motivele care au ridicat semne de ntrebare asupra oportunitii au disprut; b) a rmas definitiv hotrrea instanei ntr-un litigiu pe parcursul cruia a operat suspendarea de drept a actului administrativ dedus judecii; c) dup ce instana a dispus suspendarea efectelor . Instanele judectoreti pot suspenda executarea actelor administrative numai n situaiile n care legea prevede expres acest lucru. Legea nr. 554/2004, prevede n art. 14 i art. 15 posibilitatea ca instana s dispun suspendarea actului administrativ atacat n cazuri bine justificate i pentru prevenirea unei pagube iminente, o data cu sesizarea, n condiiile art. 7, a autoritii publice care a emis actul, respectiv odat cu introducerea aciunii la instana de judecat. ncetarea suspendrii actului administrativ poate fi dispus n urmtoarele situaii: actul administrativ este desfiinat de organul competent, ca urmare a constatrii ilegalitii sau inoportunitii; suspendarea nceteaz n urma emiterii actului de desfiinare (revocare, anulare); actul administrativ este repus n vigoare ca urmare a constatrii c el este legal i oportun; suspendarea nceteaz ca efect al unui act administrativ emis n acest scop; s-a admis aciunea n contencios administrativ promovat pentru anularea actului administrativ a crui suspendare a fost dispus de instan n temeiul art. 14 alin. 1 sau art. 15 alin. 1 din Legea nr. 554/2004; suspendarea nceteaz prin anularea actului administrativ de ctre instana de judecat prin hotrre irevocabil; a fost respins aciunea n contencios administrativ promovat pentru anularea actului administrativ a crui suspendare a fost dispus de instan n temeiul art. 14 sau art. 15 din Legea nr. 554/2004; suspendarea nceteaz prin soluionarea definitiv sau irevocabil a litigiului, dup caz.
1 Teza este susinut de muli autori, a se vedea M. ANGHENE, Elemente de drept administrativ, Editura tiinific Bucureti, 1958, p.181, T. DRGANU, Actele de drept administrativ, p. 283 i urm., I. IOVNA, op.cit., p. 251, R.N. PETRESCU, op.cit., p.296. n sens contrar, anume c organele competente s revoce actele administrative sunt competente s le i suspende numai cnd legea prevede acest lucru, a se vedea R. IONESCU, op.cit., p. 269 i A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., nota 4 de la p. 92. 54
actului administrativ n temeiul art. 14 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, petentul nu a introdus n instan aciunea pentru anularea actului administrativ n termen de 60 de zile. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative prin fapte materiale, conform legii n general, prin intervenia anumitor fapte materiale, pot fi stinse numai efectele actelor administrative individuale, nu i ale celor normative. Actele administrative normative sunt aplicabile unui numr nedeterminat de persoane i intervenia unui anumit fapt material nu va putea produce efecte asupra tuturor aplicaiilor actului respectiv. Fac excepie actele administrative normative temporare. Acestea nceteaz prin efectul unui fapt material: mplinirea termenului pentru care au fost emise. Contractele administrative
Contractele administrative sunt una din categoriile de acte juridice prin care administraia public i desfoar activitatea. n doctrina actual, fa de legislaia existent, teoria contractelor administrative a revenit n actualitate. S-au reinut urmtoarele trsturi specifice ale acestor contracte 1
1 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 115.
: a) reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de aceasta i un particular; b) are un caracter oneros, presupunnd efectuarea de lucrri ori prestarea de servicii de ctre particular, n schimbul unei remuneraii; c) are ca scop funcionarea unui serviciu public a crui organizare reprezint o obligaie a autoritii administraiei publice contractante, sau punerea n valoare a unui bun public; 55
d) prile trebuie s accepte unele clauze de natur reglementar stabilite prin lege, sau de Guvern n baza legii; e) cnd interesul public o cere, sau cnd particularul nu i-a ndeplinit obligaiile contractuale, ori cnd obligaia apare prea oneroas pentru particular, autoritatea administraiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fr a recurge la justiie; f) contractul este guvernat de principiul echilibrului financiar, conform cruia particularul are dreptul la despgubiri n cazul n care modificarea sau rezilierea unilateral a contractului nu i este imputabil; g) autoritatea administraiei publice, sau cel autorizat, nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altei autoriti a administraiei publice, n condiiile legii, iar particularul le poate ceda altei persoane numai cu aprobarea administraiei publice; h) prile neleg s se supun unui regim de drept public, inclusiv privind soluionarea litigiilor, fie prin clauz expres, fie prin acceptarea clauzelor prestabilite. n legislaia actual, se recunoate existena categoriei contractelor administrative. Astfel, n art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, se arat c instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ. Legea nu definete noiunea de contract administrativ, mulumindu- se s arte n art. 2 alin.1 lit. c) c sunt asimilate actelor administrative, n sensul acestei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public; executarea lucrrilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achiziiile publice.
Controlul activitii administraiei publice Controlul administrativ
56
Desfurarea activitii administraiei publice este supus principiului legalitii. Pentru asigurarea respectrii acestui principiu este necesar existena unor forme de control n cadrul organelor administrative nsei. Controlul nfptuit de administraia public n conformitate cu legea asupra propriei sale activiti, reprezint controlul administrativ. Ca principiu constituional, exist un drept de control al Guvernului asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice. Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, el numete prefectul, care vegheaz la respectarea legalitii de ctre organele administraiei publice locale. Sunt exceptate de la controlul Guvernului structurile statale pentru care n Constituie este prevzut controlul parlamentar special sau controlul Preedintelui Romniei. Controlul administrativ se poate exercita, n principiu, n dou forme: control administrativ intern i control administrativ extern.
Controlul administrativ intern Aceast form a controlului administrativ se exercit de funcionarii superiori asupra celor inferiori aparinnd aceleiai autoriti administrative, ori de subdiviziunile cu o poziie supraordonat, ale organului administrativ, fa de subdiviziunile subordonate lor 1
1 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 455. A se vedea i R. IONESCU, Drept administrativ, op.cit., p.331, M.T. OROVEANU, Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1994, p. 142. . Controlul intern general are ca obiect verificarea legalitii, inclusiv pe considerente de oportunitate, a ntregii activiti desfurate; a modului de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune subiectul controlat; a respectrii competenei legale; a soluionrii n termen a petiiilor cetenilor. Controlul intern se poate realiza din oficiu sau la cererea ori sesizarea unei persoane fizice sau juridice. Plngerea adresat de un particular autoritii administrative de la care eman un act administrativ, prin care se solicit revocarea, modificarea sau revenirea asupra respectivului act, poart numele de recurs graios. Temeiul recursului graios l constituie dreptul autoritii administrative de a reveni i retracta actele administrative dac acestea au fost date cu nclcarea dispoziiilor legale, ori n contra intereselor sociale. 57
Ca urmare a exercitrii controlului intern, se poate dispune revocarea, modificarea ori suspendarea actului administrativ controlat. De asemenea, se poate dispune refacerea unor operaiuni administrative, reorganizarea compartimentelor sau modificarea sarcinilor. Cu privire la funcionarii controlai se pot aplica sanciuni disciplinare, administrative sau materiale, pot fi stabilite delegri de atribuii sau anulri ale unor asemenea delegri, precum i alte msuri pentru rezolvarea problemelor constatate prin control. Controlul administrativ extern Acest control se exercit de organe administrative din afara organelor controlate. Este vorba deci, nu de un control n interiorul unei autoriti a administraiei publice, ci de un control exercitat de o autoritate asupra alteia. Controlul administrativ extern poate mbrca, la rndul lui, mai multe forme. Controlul administrativ ierarhic se efectueaz n baza unui raport de subordonare, de ctre autoritile administrative ierarhic superioare asupra celor inferioare. Acest control poate fi efectuat ori de cte ori este nevoie, din oficiu sau la cererea unui particular. Organele ierarhic superioare au nu numai dreptul, dar i obligaia de a controla activitatea organelor subordonate lor, acest lucru fiind o garanie a respectrii legalitii n administraia de stat. Plngerea unei persoane fizice sau juridice, n care se solicit anularea actului emis de autoritatea inferioar subordonat, act care i vatm drepturile sau interesele, sau se solicit ca autoritatea superioar s determine autoritatea ierarhic inferioar s-i modifice actul, ori s ndeplineasc o anumit prestaie, poart numele de recurs ierarhic. Controlul administrativ ierarhic are n vedere att legalitatea ct i oportunitatea actelor i msurilor administrative ale autoritii controlate. n urma exercitrii controlului ierarhic, organul care a efectuat controlul poate anula un act al organului controlat, iar, n cazurile n care legea prevede aceast posibilitate, l poate suspenda. Organul superior care a efectuat controlul nu se poate ns substitui organului inferior controlat pentru a modifica un act al acestuia din urm ori a emite un act n locul su. Tutela administrativ este forma de control exercitat de anumite organe ale administraiei publice centrale asupra autoritilor administrative descentralizate, n cazurile prevzute expres de lege. 58
Este vorba despre un control exercitat, de regul, de Guvern i Ministerul de Interne, respectiv, de reprezentanii locali ai organelor centrale, asupra autoritii administraiei locale autonome 1 S-a evideniat c n structura noastr administrativ, autoritilor publice centrale le revine sarcina de a asigura realizarea omogen a administraiei locale, cu respectarea ns a specificului i autonomiei locale. Acest obiectiv poate fi ndeplinit numai prin exercitarea controlului numit tutel administrativ, n care organul de control are prerogative mai restrnse dect n situaia controlului administrativ ierarhic . 2 Sunt astfel de autoriti . Controlul administrativ extern specializat, sau, pe scurt, controlul specializat, se exercit de autoriti ale administraiei publice, instituii publice i organe special constituite prin lege, care au atribuii de control. 3 - inspeciile i inspectoratele de stat (de exemplu Inspeciile teritoriale de stat pentru protecia muncii, Inspecia de stat a pdurilor etc.); : - autoriti ale administraiei publice cu caracter jurisdicional; - organe special constituite pentru control (Curtea de Conturi 4 , Garda Financiar 5
1 A se vedea A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 447, nota de subsol 3. 2 R.N. PETRESCU, op.cit., p. 315. A se vedea i A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 447, nota de subsol 3, unde, este evideniat faptul c, ncepnd din 1982, actele autoritilor locale devin executorii numai dup ndeplinirea obligaiei de a fi transmise prefectului. Depirea soluiei dup care autoritatea statal putea dispune i anularea actului autoritii locale, care, eventual, se putea adresa judectorului administrativ, reprezint o schimbare esenial n regimul controlului de tutel administrativ. Fondul controlului exercitat de prefect a rmas ns acelai. Acest control se refer exclusiv la elementele de legalitate, nu i la cele de oportunitate. 3 A se vedea R.N. PETRESCU, op.cit., p. 317. Exist i opinia c toate organele cu atribuii de control administrativ extern specializat pot fi denumite generic, ntr-un sens foarte larg, inspecii de stat, n particular aceste organe avnd denumiri diverse, cumsunt departament, direcie, gard, corp, inspecie, inspectorat, serviciu, oficiu etc.; a se vedea n acest sens A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 460-461. 4 Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare de administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. (art. 140 din Constituia Romniei) i art. 1 alin.1 din Legea nr. 94/1992 privind Organizarea i funcionarea Curii de Conturi, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 224 din 9 septembrie 1992. ). 5 Garda Financiar este un corp de control financiar, militar, nencazarmat, care funcioneaz n cadrul Ministerului Finanelor, care exercit controlul operativ i inopinat n legtur cu aplicarea i executarea 59
Prin organele de control specializat, ministerele i alte organe centrale ale administraiei publice de specialitate exercit controlul de specialitate n domeniile n care funcioneaz. Obiectivul controlului specializat este examinarea legalitii, sub toate aspectele, inclusiv al oportunitii, a actelor administrative, precum i a faptelor materiale i juridice i operaiunilor materiale tehnice ale organului controlat. Organele de control specializat pot aplica sanciunile prevzute de lege pentru nclcarea legii ori pot da ndrumri obligatorii organelor controlate, inclusiv cu privire la restabilirea legalitii actelor administrative emise. Datorit faptului c ntre organul de control i cel controlat nu exist raporturi de subordonare ierarhic, ca urmare a controlului, nu pot fi anulate actele administrative considerate ilegale, dect n cazurile expres prevzute de lege. Organul de control specializat poate ns sesiza organul administrativ de ramur competent s anuleze actul ilegal, acesta din urm putnd aplica msura anulrii actului considerat ilegal. Aceast msur poate fi dispus i cu titlu de sanciune pentru nerespectarea indicaiilor organelor specializate de control. Controlul specializat poate fi exercitat din oficiu sau n urma sesizrii unor persoane juridice de drept public sau privat sau persoane fizice. n cazul n care controlul se efectueaz ca urmare a unei sesizri, el nu va avea caracterul unui recurs ierarhic, dect n cazul n care este controlat o structur ierarhic inferioar organului de control specializat care a fost sesizat. Anumite organe administrative au fixat prin lege i competena de a soluiona anumite litigii n legtur cu actele administrative. Se spune c ele au o competen jurisdicional. Competena jurisdicional este limitat prin prevederile exprese ale actelor normative. n rezolvarea litigiilor, este aplicat o procedur contradictorie, soluia fiind dat pe baza susinerilor n contradictoriu ale prilor, i este emis un act administrativ-jurisdicional. Un astfel de act se caracterizeaz prin urmtoarele: 1) este un act administrativ tipic, fiind emis numai de organe ale administraiei de stat; 2) are un caracter de excepie, intervenind numai n situaii expres prevzute
legilor fiscale i reglementrilor vamale, urmrind mpiedicarea oricrei sustrageri sau eschivri de la plata impozitelor i taxelor; respectarea normelor de comer, urmrind s mpiedice activitatea de contraband i orice procedee interzise de lege (Legea nr. 30/1991, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 64 din 27 martie 1991). 60
de lege; 3) este emis n soluionarea unor litigii care privesc activitatea administraiei active; 4) este emis dup o procedur special, bazat pe principiul contradictorialitii; 5) are o stabilitate mai mare dect alte acte administrative, fiind irevocabil; 6) poate fi atacat n contencios administrativ 1
.
1 A se vedea n acest sens A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.II, 2001, op.cit., p. 468-469. 61
CAPITOLUL 6
RSPUNDEREA N DREPTUL ADMINISTRATIV
n actuala reglementare legislativ, se poate vorbi de trei mari categorii de ilicit administrativ: ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenional i ilicitul cauzator de prejudicii materiale i morale. Corespunztor acestora, exist dou forme de rspundere caracterizate prin sanciuni represive - rspunderea administrativ n sens restrns i rspunderea contravenional precum i o form de rspundere caracterizat prin aciuni reparatorii rspunderea organelor administraiei publice pentru pagubele pricinuite prin actele lor ilegale sau, rspunderea administrativ-patrimonial. Prin rspundere administrativ n sens restrns nelegem situaia juridic ce const n complexul de drepturi i obligaii conexe, coninut al raporturilor juridice sancionatorii, stabilite, de regul, ntre un organ al administraiei publice sau, dup caz, un funcionar public i autorul unei abateri administrative (organ de stat, funcionar public, structur nestatal, persoan fizic) ce nu constituie contravenie. Suntem tot n situaia rspunderii administrative n cazul unor nclcri ale normelor de drept penal, care prin pericolul lor social concret redus justific aplicarea sanciunilor de natur administrativ, prevzute de codul penal. Cnd n raportul juridic sancionator subiectul activ i subiectul pasiv sunt din sfera autoritilor publice, funcionarilor publici, demnitarilor, dup caz, suntem n cazul rspunderii administrativ-disciplinare ori rspunderii disciplinare, care i are fundamentul obiectiv n nclcarea de ctre un subiect de drept a unei discipline administrative, n general a disciplinei de stat, respectiv a disciplinei n aparatul administrativ al comunitii locale 1
1 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p. 360-361 . 62
Denumirea sanciunilor administrativ-disciplinare este divers, putnd fi amenda, mustrare, avertisment, reducerea salariului, retrogradarea n funcie, destituirea din funcie, ncetarea mandatului, etc. Rspunderea administrativ-disciplinar este distinct de rspunderea ce decurge din ncheierea unui contract de munc, chiar dac unele sanciuni au aceeai denumire i n dreptul muncii. n doctrin sanciunea este definit ca o consecin a nclcrii unei norme de conduit prescris ori sancionat de stat. Toate msurile luate n cazul nclcrii normei, indiferent c au un caracter punitiv, preventiv sau reparator poart denumirea generic de sanciuni. Importana caracterului msurii, n cazul rspunderii administrative, are legtur cu vinovia i caracterul personal al rspunderii. Sanciunile punitive (cum este spre exemplu amenda) sunt aplicate doar n cazul conduitei ilicite svrite cu vinovie (intenie sau culp) i trebuie considerate ca avnd un caracter personal, astfel nct ele nu pot fi transmise dup modelul obligaiilor civile. Sanciunile cu caracter reparator (plata sumei datorate i a penalitilor, readucerea terenului la starea iniial etc.) se aplic de asemenea n cazul svririi unei nclcri a normelor cu vinovie, ns sunt transmisibile dup modelul obligaiilor civile dac este vorba de repararea unui prejudiciu. Sanciunile cu caracter preventiv (obligarea la tratament medical, aplicarea sigiliilor vamale etc.) au de regul un caracter obiectiv, astfel nct pot fi aplicate n lipsa oricrei culpe i nu pot fi transmise altor persoane de vreme ce scopul lor este acela de a opri persoana creia i s-a aplicat sanciunea de la exercitarea unei anumite conduite periculoas pentru alii. Sanciunile administrative, altele dect cele contravenionale, trebuie s respecte principiul legalitii, principiu fundamental al ntregii activiti a administraiei publice. Sanciunile, nclcrile normelor pentru care acestea se aplic, autoritatea competent de a aplica sanciunea precum i procedura de aplicare a sanciunii i posibilitile de contestare a sanciunii aplicate trebuie s fie menionate expres n actele normative. Exemple de sanciuni administrative sunt amenzile administrative, penalitile sau majorrile, retragerea unui avantaj obinut ilegal sau a unui 63
avantaj obinut fr a fi fost ndeplinite anumite cerine, oprirea fabricaiei anumitor produse, indisponibilizarea unor vehicule etc. Sanciunea administrativ se aplic printr-un act administrativ emis cu respectarea tuturor condiiilor privind legalitatea, competena, procedura, forma. Procedura de contestare n instan a actelor administrative sancionatorii este cea descris de Legea nr. 554/2004, a contenciosului administrativ, dac n acte normative speciale nu este specificat expres o alt procedur.
Rspunderea contravenional
La origine, ilicitul contravenional este de natur penal. El a fost astfel calificat de Codul penal francez de la 1810. Potrivit mpririi ilicitului pe care acest cod o fcea, n crime, delicte i contravenii, contraveniile erau infraciunile cu gradul de pericol social cel mai redus. Acest sistem a fost preluat n Codul penal romn adoptat n 1865 i meninut n legislaia penal din ara noastr pn n anul 1954. Prin Decretul 184/1954 au fost abrogate dispoziiile din Codul penal sau legi speciale ce stabileau i sancionau contravenii. Decretul a stabilit c aceste abateri sunt administrative i meninnd denumirea de contravenii a prevzut ca sanciuni pentru svrirea lor amenda i avertismentul. Prin Legea nr. 32/1968 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor s-a reglementat iniial cadrul juridic general n domeniul rspunderii contravenionale 1 . Aceast lege a fost ulterior abrogat prin Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor 2
1 V. NETILA, I. DEMETER, V. BARA, Legislaie contravenional comentat i adnotat, Editura Decalog, Satu Mare, 1997, p. 5. 2 Ordonana Guvernului nr. 2/2001 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 410 din 25 iulie 2001. . Potrivit acestei ordonane, contravenia a fost definit ca fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat ca atare prin lege, prin hotrre a Guvernului ori prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti. 64
Originea penal a acestei forme de rspundere se oglindete n caracteristicile sanciunilor contravenionale principale. Ele sunt sanciuni cu caracter represiv-intimidant, i sunt aplicate de stat, prin organele abilitate de lege. Aceste sanciuni au i caracterul de legalitate, deoarece sunt aplicabile numai pentru svrirea unor fapte prevzute expres de legea contravenional. n materie contravenional se aplic principiul lex mitior (al legii mai favorabile) n sensul c norma juridic nu retroactiveaz, cu excepia celei mai favorabile, ca i n dreptul penal. Exist ns i elemente prin care sanciunile contravenionale se deosebesc de cele penale. n ce privete subiectele rspunderii contravenionale, subiectul activ este de regul, o autoritate a administraiei publice centrale sau locale. n opinia unor autori subiect activ poate fi i o autoritate nestatal, dac este implicat n realizarea unui serviciu public 1 Din art. 13 alin. 3 al OG nr. 2/2001 rezult c o fapt nu poate fi n acelai timp contravenie i infraciune. Se poate ntmpla ns ca unele din aciunile unei activiti s constituie contravenii iar altele infraciuni, n funcie de valoarea ocrotit i raportul dintre aciune i aceast valoare. . Rspunderea contravenional se antreneaz n prezena culpei, nefiind necesar intenia dac nu exist prevederi contrarii. Ca trsturi ce caracterizeaz contravenia menionm urmtoarele: 1. Contravenia este o fapt svrit cu vinovie. Rezult c rspunderea contravenional este o rspundere bazat pe culp, neputnd fi vorba despre o rspundere obiectiv. 2. Contravenia este o fapt cu pericol social mai redus dect infraciunea. Chiar dac definiia nu mai arat explicit aceast caracteristic, din modalitatea de reglementare rezult c legiuitorul a urmrit s delimiteze ilicitul contravenional att de ilicitul penal ct i de alte forme ale ilicitului care atrag sanciuni de aceeai natur, represiv-intimidante. Se poate observa c legiuitorul a urmrit s evidenieze c sub aspectul periculozitii sociale, al atitudinii subiective a fptuitorului, contravenia este situat imediat dup infraciune i naintea altor abateri administrative ori a abaterilor disciplinare.
1 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p. 236. 65
n ce privete posibilitatea cumulrii rspunderii contravenionale cu rspunderea disciplinar, s-a artat c OG nr. 2/2001 nu consacr expres principiul non bis n idem ntre contravenional i disciplinar, dar c, actuala reglementare se distaneaz de concepia posibilitii cumulrii celor dou forme de rspundere, stabilind, cu valoare de principiu c legea contravenional apr valorile sociale generale. Astfel, nclcarea unor reguli care vizeaz desfurarea activitii unei persoane juridice (de exemplu societate comercial sau instituie public) nu poate avea caracter contravenional 1 Subiectele rspunderii contravenionale . 3. Fapta este sancionat prin legi i alte acte normative. Articolele 2-4 din OG nr. 2/2001 consacr principiile legalitii incriminrii i legalitii pedepsei care caracterizeaz dreptul penal: nullum crimen sine lege i nulla poena sine lege. Actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare cel mai devreme n termen de 30 de zile de la publicare, pentru cazuri urgente putndu-se fixa i un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile. n cazul hotrrilor consiliilor locale i judeene trebuie respectate i prevederile Legii nr. 215/2001, n sensul c acestea devin obligatorii de la data aducerii la cunotina public. Aducerea la cunotina public se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Publicitatea se realizeaz prin afiare sau orice alt form de publicitate.
Subiectul pasiv al rspunderii contravenionale, adic cel asupra cruia se aplic sanciunea juridic de ctre subiectul activ, poate fi persoana fizic, dup mplinirea vrstei de 14 ani. Pentru minorii are au mplinit 14 ani minimul i maximul amenzii stabilite n actul normativ pentru fapta svrit se reduc la jumtate. Minorul care nu a mplinit 16 ani nu poate fi sancionat cu nchisoare contravenional sau cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii.
1 Ibidem, p. 388. 66
Persoana juridic rspunde contravenional n cazurile i condiiile prevzute de actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii. n mod corect s-a observat c, atunci cnd nu exist prevederi exprese, pentru aceeai fapt nu poate fi sancionat i persoana juridic i organul ei de conducere (director, administrator etc.) 1 Cauzele care nltur caracterul contravenional al faptei . Considerm c din moment ce organul de conducere este cel prin care persoana juridic i exprim voina, practic este vorba de un singur autor al faptei. Subiectul activ al rspunderii contravenionale este de regul o autoritate a administraiei publice centrale sau locale. n condiiile legii, subiect activ poate fi i o persoan juridic de drept privat, dac este implicat n realizarea unui serviciu public. OG nr. 2/2001 precizeaz c pot fi ageni constatatori primarii, ofierii i subofierii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitai, persoanele mputernicite n acest scop de minitri i de ali conductori ai autoritilor publice centrale, de prefeci, preedini ai consiliilor judeene, primari, precum i de alte persoane prevzute n legi speciale. Sediul materiei l constituie art. 11 alin 1 din OG nr. 2/2001. Legiuitorul are n vedere situaii legate fie de aspectele materiale ale faptei fie de aspecte subiective n care se apreciaz ca nu exist pericolul social i ca urmare fapta nu constituie contravenie. Sunt astfel de situaii legitima aprare, starea de necesitate, constrngerea fizic sau moral, cazul fortuit, iresponsabilitatea, beia involuntar complet, eroarea de fapt, infirmitatea dac are legtur cu fapta svrit. Ordonana nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor nu definete aceste situaii, urmnd a se aprecia c sunt aplicabile definiiile date de legea penal. Competena constatrii i reinerii cauzelor care nltur caracterul contravenional al faptei revine numai instanei de judecat.
1 Ibidem, p. 397. 67
Cauzele care nltur rspunderea contravenional Cauzele care nltur rspunderea contravenional sunt minoritatea i prescripia. Astfel, n art. 11 alin.2 se precizeaz c minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional. n ce privete prescripia, art. 13 alin. 1 prevede c aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la svrirea faptei. Referirea se face exclusiv la sanciunea amenzii deoarece ea este ntotdeauna alternativ cu cea a obligrii la desfurarea unei activiti n folosul comunitii i n afar de acestea dou mai exist ca sanciune principal doar sanciunea avertismentului. Sanciunile complementare pot fi aplicate doar pe lng o sanciune principal. n cazul contraveniilor continue termenul prevzut la alin. (1) curge de la data constatrii faptei. Executarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 5 ani de la data aplicrii, conform dispoziiilor art. 121 al codului de procedur fiscal 1 Sanciunile contravenionale . n cazul n care procesul-verbal de constatare a contraveniei nu a fost comunicat contravenientului n termen de o lun de la data aplicrii sanciunii amenzii contravenionale, executarea sanciunii se prescrie. n cazul sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, aceasta se prescrie n termen de 2 ani de la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti prin care s-a aplicat sanciunea, conform art. 21 1 alin. 1 al Ordonanei Guvernului nr. 55/2002 privind regimul juridic al sanciunilor prestrii unei activiti n folosul comunitii. Ordonana nr. 2/2001 reglementeaz sanciuni principale i sanciuni complementare.
1 Ordonana Guvernului nr. 92/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 941 din 29 decembrie 2003, ultima republicare fiind n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 513 din 31 iulie 2007. 68
Sunt reglementate 3 sanciuni contravenionale principale: - avertismentul; - amenda contravenional; - obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii. Sanciunile complementare sunt: - confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; - suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, acordului sau autorizaiei de exercitare a unei activiti; - nchiderea unitii; - blocarea contului bancar; - suspendarea activitii agentului economic; - retragerea licenei sau avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior, temporar sau definitiv; - desfiinarea lucrrilor i aducerea terenului n starea iniial. Alte sanciuni principale sau complementare pot fi stabilite prin legi speciale. Astfel, spre exemplu, prin Legea nr. 504/2002 a audiovizualului s-a reglementat sanciunea contravenional principal a somaiei publice pentru intrarea n legalitate (art. 90 alin. 3) iar n Hotrrea de Guvern nr. 251/1999 prin care se reglementeaz jocurile de noroc este prevzut ca sanciune contravenional principal anularea autorizaiei (art. 81 alin. 2). Sanciunea stabilit trebuie s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei, inndu-se seama de mprejurrile n care a fost svrit fapta, de modul i mijloacele de svrire a acesteia, de scopul urmrit, de urmarea produs precum i de circumstanele personale ale contravenientului (art. 21 alin. 3 din OG nr. 2/2001). Pentru o contravenie poate fi aplicat o singur sanciune principal i una sau mai multe sanciuni complementare. Procedura contravenional potrivit OG nr. 2/2001 69
n procedura contravenional se pot distinge patru posibile faze: 1. constatarea contraveniei; 2. aplicarea sanciunii; 3. exercitarea cilor de atac; 4. executarea sanciunilor contravenionale. Contravenia se constat printr-un proces-verbal ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ prin care se stabilete i sancioneaz contravenia, denumite, n mod generic, ageni constatatori. Cnd o persoan svrete mai multe contravenii care sunt constatate n acelai timp de acelai agent constatator, se va ncheia un singur proces-verbal. Procesul-verbal de constatare a contraveniei va cuprinde obligatoriu: - data i locul unde s-a ncheiat; - numele, prenumele i calitatea celui care l ncheie i instituia din care acesta face parte; - datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaia i locul de munc ale contravenientului; - descrierea faptei care constituie contravenie, cu indicarea datei, orei i locului n care a fost svrit, precum i artarea tuturor mprejurrilor ce pot servi la aprecierea gravitii acesteia; - indicarea societii de asigurri, n situaia n care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaie; - posibilitatea achitrii n termen de 48 de ore a jumtate din minimul amenzii prevzute de actul normativ, dac acesta prevede o asemenea posibilitate; - termenul de exercitare a cilor de atac i organul la care se depune plngerea. 70
n situaia n care contravenientul este minor, procesul-verbal va cuprinde i numele, prenumele i domiciliul prinilor sau ale altor reprezentani ori ocrotitori legali ai acestuia. n cazul n care contravenientul este persoan juridic, procesul-verbal va face meniune despre denumire, sediu, numrul de nmatriculare la Registrul Comerului i codul fiscal al acesteia precum i despre datele de identificare ale persoanei care o reprezint. La cererea contravenientului, agentul constatator are obligaia de a consemna n procesul-verbal la rubrica alte meniuni obieciunile sale cu privire la coninutul acestuia, precum i mijloacele de prob de care contravenientul nelege s se serveasc n cauz. Agentul-constatator are obligaia de a aduce la cunotina contravenientului, n momentul ncheierii procesului-verbal, posibilitatea de a face obieciuni. Lipsa meniunilor privind numele, prenumele i calitatea agentului constatator, numele i prenumele contravenientului, iar n cazul persoanei juridice lipsa denumirii i a sediului acesteia, a faptei svrite i a datei comiterii acesteia sau a semnturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal (art. 17 din OG nr. 2/2001). Este vorba de o nulitate absolut ntruct se menioneaz expres c ea poate fi constatat i din oficiu i n dreptul administrativ doar nulitatea absolut se constat i din oficiu de instana de judecat. Neconsemnarea obieciunilor contravenientului atrage nulitatea procesului- verbal, potrivit art. 16 alin. 7 din OG nr. 2/2001. Este vorba ns de o nulitate relativ, aa cum s-a stabilit prin decizia nr. XXII/2007 pronunat de nalta Curte de Casaie i Justiie n soluionarea unui recurs n interesul legii. Contravenientul este obligat s prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele n baza crora se fac meniunile prevzute de lege. n caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofieri i subofieri de poliie, jandarmi sau gardieni publici. Procesul-verbal se semneaz pe fiecare pagin de agentul constatator i de contravenient. 71
n cazul n care contravenientul nu se afl de fa, refuz sau nu poate s semneze, agentul constatator va face meniune despre aceste mprejurri, care trebuie s fie confirmate de cel puin un martor. n acest caz procesul-verbal va cuprinde i datele personale din actul de identitate al martorului i semntura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. n lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la ncheierea procesului-verbal n acest mod. Din economia OG nr. 2/2001 rezult c procesul-verbal de contravenie se bucur de prezumia de adevr, rmnnd n sarcina contravenientului s rstoarne aceast prezumie. Prezumia de adevr a procesului-verbal este echivalent cu o prezumie de vinovie a contravenientului. Se creeaz astfel o situaie mai grea fptuitorului dect n dreptul penal, unde fptuitorul beneficiaz de prezumia de nevinovie. n alte state europene actul administrativ sancionator se emite n condiiile existenei unor probe care s susin corectitudinea acestuia (spre exemplu, fotografii n cazul depirii limitei de vitez, a parcrii nelegale sau, n cazuri mai complexe, expertize, audierea unor marturi etc.). Din acest motiv, Curtea European a Drepturilor Omului a sancionat Statul Romn, artnd n decizia pronunat n cauza Anghel contra Romniei (2007) c, avnd n vedere originea penal a contraveniei, trebuie respectat principiul prezumiei de nevinovie care trebuie s primeze n faa prezumiei de legalitate a procesului-verbal, n lipsa unei reglementri adecvate a procedurii investigative. Aplicarea sanciunii contravenionale Sanciunea este aplicat de agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare, dac n actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu se prevede altfel. Dac agentul constatator nu este competent s aplice i sanciunea, procesul-verbal se va trimite de ndat organului sau persoanei competente s aplice sanciunea, aceasta fiind aplicat prin rezoluie scris pe procesul-verbal (art. 21 alin. 2). n cazul n care prin svrirea contraveniei s-a produs i o pagub i exist tarif de evaluare a acesteia, odat cu sanciunea contravenional se stabilete i despgubirea. Stabilirea n acest mod a despgubirii se face cu acordul persoanei vtmate, care va fi consemnat n procesul-verbal. Dac nu 72
exist tarif, persoana vtmat i va putea valorifica preteniile potrivit legii civile. Atunci cnd este cazul, organul competent s aplice sanciunea dispune i sanciunea complementar a confiscrii. Potrivit art. 10 din OG nr. 2/2001, dac aceeai persoana a svrit mai multe contravenii sanciunea se aplica pentru fiecare contravenie. Cnd contraveniile au fost constatate prin acelai proces-verbal, sanciunile contravenionale se cumuleaz fr a putea depi dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia cea mai grava sau, dup caz, maximul general stabilit n prezenta ordonan pentru prestarea unei activiti n folosul comunitii. Prin comparaie cu dispoziiile codului penal, dispoziiile art. 10 in OG nr. 2/2001 sunt discriminatorii. Astfel, n dreptul penal, n cazul unor infraciuni concurente, pedepsele se cumuleaz fr s o poat depi pe cea mai grea. n schimb, n materie contravenional, n cazul n care contraveniile concurente au fost constatate prin acelai proces-verbal, suma sanciunilor este limitat, dar dac nu, atunci nu exist nici o limit. Cile de atac mpotriva actelor de sancionare a contraveniilor Calea specific de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i aplicare a sanciunii este plngerea. Termenul n care trebuie depus plngerea este de 15 zile i curge de la data nmnrii sau comunicrii procesului-verbal. n afar de contravenient, poate face plngere partea vtmat, numai n ce privete despgubirea pe baz de tarif i persoana creia i aparin bunurile confiscate, dac este alta dect contravenientul, n ce privete msura confiscrii. Plngerea suspend de drept executarea pn la soluionarea ei prin hotrre irevocabil. Plngerea persoanei vtmate sau a proprietarului bunurilor confiscate suspend executarea numai n ce privete despgubirea, respectiv msura confiscrii.Conform dispoziiilor art. 32 alin. 1, plngerea, mpreun cu procesul-verbal, se depune la organul din care face parte organul constatator. Acesta este obligat s primeasc plngerea i s nmneze depuntorului o dovad a nregistrrii, urmnd a o trimite de ndat judectoriei n a crei circumscripie a fost svrit contravenia, spre competent 73
soluionare. Aceste dispoziii au fost declarate neconstituionale prin Decizia nr. 953/19 decembrie 2006 a Curii Constituionale. Ca urmare, au devenit aplicabile dispoziiile codului de procedur civil, plngerea trebuind nregistrat la instana competent s o judece. Judectoria va fixa pentru judecata cauzei un termen ce nu va depi 30 de zile i va dispune citarea contravenientului sau a persoanei care a fcut plngerea, a organului care a aplicat sanciunea, a martorilor indicai n procesul-verbal sau n plngere, a oricror altor persoane n msur s contribuie la rezolvarea temeinic a cauzei, societatea de asigurri menionat n procesul-verbal n cazul unui accident de circulaie. mpotriva hotrrii judectoriei poate fi exercitat calea de atac a recursului n termen de 15 zile de la comunicare. Motivarea n scris a recursului nu este obligatorie, motivele de recurs putnd fi susinute i oral n faa instanei de recurs (art. 34 alin. 2 din OG nr. 2/2001). Competena de judecare a recursului aparine tribunalului, secia de contencios administrativ. Se remarc existena unei competene mixte, civil pentru fondul cauzei i de contencios administrativ pentru recurs, presupunnd i proceduri diferite, specifice. Este o situaie nejustificat, cu att mai mult cu ct procesul-verbal de contravenie este un act administrativ iar o alt competen pentru verificarea legalitii unui asemenea act poate fi stabilit doar prin lege organic, aceast condiie nefiind ndeplinit de OG nr. 2/2001. Plngerea mpotriva procesului-verbal ca i recursul mpotriva hotrrii judectoriei, precum i orice alte cereri incidente sunt scutite de taxa de timbru. n materia contraveniilor pot fi exercitate cile extraordinare de atac. n ce privete sanciunea contestat, soluionnd plngerea, instana poate anula procesul-verbal, poate nltura sanciunile complementare, poate nlocui sanciunea principal sau complementar cu una mai uoar sau poate reduce cuantumul sanciunii (spre exemplu valoarea amenzii sau durata suspendrii activitii contravenientului).
Executarea sanciunilor contravenionale Avertismentul se socotete executat n momentul comunicrii sale, oral sau n scris. n cazul n care sanciunea amenzii contravenionale nu este executat benevol, punerea n executare se face de ctre organul din care face parte agentul constatator, ori de cte ori nu se exercit calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei, n termenul prevzut de lege. n 74
celelalte cazuri, punerea n executare se face de ctre instana de judecat. n vederea executrii amenzii, organele de executare vor comunica din oficiu organelor de specialitate n materie financiar de la domiciliul (sediul) contravenientului, procesul verbal sau dispozitivul hotrrii judectoreti de soluionare a plngerii. Executarea se face n condiiile prevzute de dispoziiile legale privind executarea silit a creanelor bugetare, iar mpotriva actelor de executare se poate face contestaie la executare n condiiile legii. 75
CAPITOLUL 7
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
Teoria statului de drept postuleaz mai nti supunerea administraiei fa de drept: executivul trebuie s asculte de normele ce constituie fundamentul, cadrul i limitele aciunii sale. Aceast supunere este garantat prin existena unui control jurisdicional exercitat, fie de ctre judectorul obinuit, fie de tribunale speciale 1 n dreptul administrativ, a nceput s fie utilizat termenul de contencios administrativ pentru a delimita cile de atac jurisdicionale mpotriva actelor i operaiunilor administrative de recursurile administrative obinuite . 2 Noiunea de contencios administrativ n doctrina noastr .
n sens larg, se nelege prin contencios administrativ totalitatea litigiilor de competena instanelor judectoreti, dintre un organ al administraiei publice, respectiv un funcionar public sau, dup caz, o structur autorizat s presteze un serviciu public, pe de o parte, i alt subiect de drept, pe de alt parte, n care organul public sau funcionarul public apare ca purttor al autoritii publice. n sens restrns noiunea evoc totalitatea litigiilor de competena seciilor de contencios administrativ 3 Caracteristicile reglementrii contenciosului administrativ prin Legea nr. 554/2004 . Accepiunea restrns a noiunii are un sens organic, care se refer la natura organelor de jurisdicie competente s soluioneze litigiile juridice, i un sens material care evideniaz natura litigiilor juridice pe care le cuprinde acest contencios i regimul juridic aplicabil n rezolvarea lor.
1 P. MICULESCU, Statul de drept, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 54. 2 A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p. 452. 3 Ibidem, p. 455. n doctrin au fost date i alte definiii. Astfel, s-a considerat c, n sens larg, contenciosul administrativ cuprinde totalitatea litigiilor juridice dintre administraia public i cei administrai a se vedea R.N. PETRESCU, op.cit., p. 329, iar n sens restrns, termenul se refer numai la acele litigii juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ n baza competenei pe care le-o ofer legea , a se vedea n acest sens A. NEGOI, Contenciosul administrativ romn i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p. 79. 76
Legea nr. 554/2004 definete n art. 2 alin.1 lit. f) noiunea de contencios administrativ, artnd astfel i care sunt litigiile supuse reglementrii sale. Contenciosul administrativ este activitatea de soluionare de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate publica, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Dispoziiile art. 2 alin. 1 lit. f) trebuie corelate cu cele ale art. 2 alin.1 lit. c) care definind noiunea de act administrativ potrivit nelesului Legii nr. 554/2004 arat c prin legi speciale (prin urmare nu neaprat legi organice) pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ, precum i cu cele ale art. 5 alin. 2, potrivit crora nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. Prin urmare, conform textelor mai sus menionate, ar trebui s concluzionm c sfera contenciosului administrativ este dat de dispoziiile Legii nr. 554/2004, cu excepiile stabilite prin legi organice care micoreaz aceast sfer i cu adugirile stabilite prin legi speciale privind categorii de contracte administrative care intr n aceast sfer. Principalele caracteristici ale reglementrilor Legii nr. 554/2004 sunt: 1. Controlul este unul direct, pe cale de aciune judiciar exercitat fie mpotriva actului administrativ, fie mpotriva refuzului nejustificat al autoritii publice de a satisface o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim privat ori public, precum i mpotriva tcerii administraiei. Sunt asimilate actului administrativ i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice sau alte contracte administrative n legtur cu care soluionarea conflictelor este dat prin legi speciale n competena instanelor de contencios administrativ. 2. Au calitatea de a sesiza instana de contencios administrativ, persoanele vtmate prin actul administrativ (persoanele fizice, persoanele juridice, grupuri de persoane fizice titulare ale unor drepturi subiective ori interese legitime private), organismele sociale care invoc vtmarea unui interes public, anumite autoriti publice care acioneaz n sprijinul persoanelor vtmate (Avocatul Poporului, 77
Ministerul Public), autoritile publice care exercit controlul de tutel administrativ (prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici), precum i orice autoritate public emitent a unui act administrativ nelegal sau care a fost vtmat ntr-un drept al su ori un interes legitim. 3. n cazul n care sunt solicitate despgubiri pentru prejudiciul cauzat prin actul vtmtor sau pentru ntrziere, aciunea poate fi ndreptat nu numai mpotriva autoritii administrative, ci i personal mpotriva funcionarului respectivei autoriti, responsabil de a fi elaborat, emis sau ncheiat actul ori care se face vinovat de refuzul rezolvrii cererii. Instana se va pronuna att asupra daunelor materiale ct i a celor morale cerute. 4. Actul administrativ atacat trebuie s provin de la o autoritate public sau o persoan juridic asimilat autoritii publice . Actele administrative jurisdicionale pot fi atacate n faa instanei de contencios administrativ. 5. Competena de soluionare a litigiilor dintre administraia public i cei administrai aparine instanelor judectoreti. n acest scop, sunt organizate complete specializate de contencios administrativ i fiscal n cadrul tribunalelor i la nivelul curilor de apel, precum i o secie specializat la nalta Curte de Casaie i Justiie. Conform art. 37 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judectoreasc, republicat 1 6. Controlul exercitat de instanele judectoreti este de plin jurisdicie, instana fiind competent s anuleze actul administrativ atacat, s oblige autoritatea public la emiterea unui act ori nscris, la ndeplinirea unei operaiuni administrative pot fi nfiinate la nivelul judeelor tribunale specializate, fiscale i de contencios administrativ. Contenciosul administrativ are dou grade de jurisdicie, fondul i recursul. 2
1 Legea nr. 304/2004 a fost publicat iniial n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 576 din 29 iunie 2004 i apoi republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 827 din 13 septembrie 2005 precum i la despgubiri. n cazul n care obiectul aciunii n 2 Este binevenit introducerea, prin modificrile aduse art. 18 alin.1 din Legea nr. 554/2002 prin Legea nr. 262/2007, a posibilitii obligrii autoritii sau instituiei publice la ndeplinirea unei operaiuni administrative. n lucrrile noastre ne-am exprimat punctul de vedere privind necesitatea existenei unei asemenea prevederi legale. A se vedea n acest sens E.M. FODOR Admisibilitatea 78
contencios administrativ l formeaz un contract administrativ, instana are i alte competene, stabilite prin lege. 7. Aciunea poate avea ca obiect acordarea de despgubiri pentru prejudicii cauzate de ordonane sau articole din ordonane neconstituionale; aciunea poate fi introdus nsoit de excepia de neconstituionalitate, dac neconstituionalitatea normelor nu a fost constatat anterior. Condiiile aciunii directe n baza legii nr. 554/2004 Pentru a putea fi promovat o aciune n contencios administrativ trebuiesc ndeplinite condiii legate de calitatea persoanei care sesizeaz instana de judecat, obiectul aciunii, calitatea celui mpotriva cruia se introduce aciunea, felul actului atacat, ndeplinirea unei proceduri prealabile. Calitatea de a sesiza instana de judecat Din formularea art. 1 al Legii nr. 554/2004, rezult c poate nainta o aciune n contencios administrativ orice persoan vtmat. Comparativ cu legea anterioar, nr. 29/1990, care arta c reclamant poate fi o persoan fizic sau juridic, ne gsim n prezena unei formulri care sugereaz o sfer mult mai larg de cuprindere. Formularea orice persoan cuprinde n mod cert persoana fizic i persoana juridic fie ea de drept public sau de drept privat. Legea precizeaz c sunt asimilate persoanei vtmate i grupul de persoane fizice, fr personalitate juridic, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime privateprecum i organismele sociale atunci cnd invoc vtmarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor i intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate. Organismele sociale sunt, potrivit art. 2 alin.1 lit. r), structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii i altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecia drepturilor diferitelor categorii de ceteni sau, dup caz, buna funcionare a serviciilor publice administrative. Din nelesul pe care
aciunii privind obligarea autoritii publice la ndeplinirea unei atribuii prevzute de lege. Instana competent s soluioneze aciunea,n Fiat J ustitia, nr. 2/2003, Editura Argonaut, Cluj-Napoca, pp. 36-47 i E.M. FODOR, Raporturile juridice date n competena instanelor de contencios administrativ conform Legii nr. 554 din 2004 n Raporturile J uridice. Al II-lea Simpozion Naional de Teoria General a Statului i Dreptului, Editura Argonaut, Cluj-Napoca 2006, pp. 155-164. 79
legea l d noiunii de organisme sociale rezult c acestea sunt n principal persoane juridice care au ca scop, n general, ocrotirea drepturilor i intereselor anumitor categorii de persoane, aceasta i pentru c grupul de persoane fizice fr personalitate juridic poate apra doar interese legitime private. Legea nominalizeaz n art. 2 alin.1 lit. a) grupurile de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private, ca persoane vtmate prin acte administrative care pot sesiza instana de contencios administrativ. Rezult din formularea legii c aceste grupuri de persoane fizice nu pot invoca vtmarea unui interes legitim public. n afar de persoana vtmat, au calitate de reclamant i anumite autoriti publice care pot nainta aciuni n justiie n vederea aprrii drepturilor i intereselor altor persoane. Astfel, n temeiul art. 1 alin. 3, Avocatul Poporului poate nainta o aciune n justiie mpotriva actelor administrative emise de ctre o autoritate administrativ, care vatm un drept subiectiv sau un interes legitim al unei persoane fizice, sau care au ca temei refuzul nejustificat al autoritii administrative de a-i realiza atribuiile legale. Calitatea Ministerului Public de a sesiza instana de contencios administrativ este reglementat prin art. 1 alin. 4 i 5 i se exercit n baza atribuiilor sale fixate prin art. 131 alin.1 din Constituie, de reprezentare a intereselor generale ale societii, de aprare a ordinii de drept i a drepturilor i libertilor cetenilor. Astfel, conform art. 1 alin. 5, Ministerul Public are calitatea de reclamant atunci cnd aciunea sa se ndreapt mpotriva unui act administrativ normativ prin care se vatm un interes legitim public. Ministerul Public nu are posibilitatea de a-i mai retrage aciunea, conform art. 28 alin.3. Ministerul public are calitate de reclamant i atunci cnd, n urma exercitrii atribuiilor prevzute de legea sa organic, apreciaz c au fost nclcate drepturile, libertile i interesele legitime ale persoanelor prin acte administrative unilaterale individuale ale autoritilor publice emise cu exces de putere. Textul art. 1 alin. 4 din Legea nr. 554/2004 prevede, pentru introducerea aciunii, necesitatea acordului prealabil al petiionarului, care dobndete de drept calitatea de reclamant, fiind citat n aceasta calitate. Exprimarea prealabil a acordului petiionarului nu l mpiedic ns pe acesta s renune la judecarea cauzei, dup 80
sesizarea instanei de judecat, n virtutea principiului disponibilitii din dreptul procesual civil. Persoanele de drept public pot avea i ele calitate de reclamant. Potrivit art. 1 alin. 8, orice subiect de drept public poate introduce aciuni n contencios administrativ, n condiiile prezentei legi i ale legilor speciale. n nelesul Legii nr. 554/2004 autoritate public este orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public (art. 2 alin. 1 lit. b)), acesta putnd avea sau nu personalitate juridic. Sfera autoritilor publice n sensul acestei legi este lrgit, fiind asimilate autoritii publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Autoritile publice pot aciona n aprarea drepturilor i intereselor lor legitime. Dreptul subiectiv al autoritii publice este un drept care aparine sferei sale de competen. n ce privete interesul legitim, din logica intern a textului rezult c poate fi vorba att de un interes legitim privat al autoritii publice, ct i dect de un interes legitim de natur public, dintre cele pe care autoritatea public le ocrotete, potrivit scopului su prin atribuiile ce i-au fost conferite. Art. 1 alin.8 mai afirm calitatea de reclamant n contenciosul obiectiv a Prefectului (n baza prevederilor art. 123 alin. 3 din Constituie) i a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (n baza art. 22 alin.3 al Legii 188/1999) 1
1 n acest text de lege se arat c Agenia Naional a funcionarilor publici are legitimare procesual activ i poate sesiza instana de contencios administrativ competent cu privire la: a) actele prin care autoritile i instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control; b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici (art. 22 alin. 3 al Legii nr. 188/1999 republicat). . Poate avea calitatea de reclamant i o ter persoan, adic persoana care a fost vtmat ntr-un drept sau un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept. Practica judectoreasc a admis i sub imperiul Legii nr. 29/1990 o astfel de aciune n contencios administrativ, calitate procesual pasiv avnd att autoritatea care a emis actul ct i beneficiarul actului vtmtor. 81
Condiia ca reclamantul s fi fost vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim. Interesul legitim privat i interesul legitim public
Legea nr. 554/2004, n conformitate cu prevederile Constituiei revizuite, admite c aciunea n contencios administrativ poate viza aprarea unui drept sau a unui interes legitim. Mai mult, legea precizeaz c interesul legitim poate fi att privat ct i public (art.1 alin.1). n nelesul Legii nr. 554/2004 modificat prin Legea nr. 262/2007, drept vtmat este orice drept prevzut de Constituie, de lege sau de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ (art. 2 alin. 1 lit. o)). A fost nlocuit, n urma modificrii legii, definiia mult mai restrictiv din forma iniial care definea dreptul vtmat ca un drept fundamental prevzut de Constituie sau de lege cruia i se aduce atingere printr-un act administrativ (art. 2 alin.1 lit. n). Considerm modificarea binevenit, deoarece vtmarea oricrui drept, care decurge dintr-o lege sau alt act normativ precum i dintr-un act administrativ sau chiar un contract, nu neaprat a unui drept fundamental, poate fi temei pentru o aciune n contencios administrativ. Susinem aceast opinie cu definiia dat dreptului subiectiv n doctrin, ca fiind puterea garantat de lege voinei subiectului activ al raportului juridic, n temeiul creia aceasta este n msur, n vederea valorificrii unui interes personal direct, s desfoare o conduit determinat sau s pretind subiectului pasiv al raportului juridic o anumit comportare care, la nevoie, poate fi impus acestuia cu sprijinul forei de constrngere a statului 1 Este de remarcat faptul c, din economia legii rezult c exist diferene ntre diferitele categorii de persoane vtmate sub aspectul intereselor ale cror nclcri pot justifica aciunea n contencios administrativ. Dei n art.1 alin. 1 se vorbete despre faptul c aciunea se poate fundamenta pe nclcarea unui interes legitim care poate fi privat sau public, n continuare se face referire difereniat la interesul legitim privat sau interesul public, care ar putea justifica o aciune n faa instanei de contencios administrativ. . Rmn, n continuare, neprotejate de Legea nr. 554/2004 drepturile izvorte din acte juridice civile, nclcate prin acte administrative.
1 T. DRGANU, Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc potrivit Legii nr. 1/1967, op.cit., p. 184. 82
Condiia ca actul atacat sa fie un act administrativ. Acte administrative asimilate n literatura de specialitate s-a artat c, dei n general, actul administrativ individual poate produce vtmarea unui drept recunoscut de lege, exist posibilitatea ca s ia natere raporturi juridice administrative i implicit drepturi subiective, direct pe baza unor acte administrative normative 1
1 A se vedea T. DRGANU, Drept constituional, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p. 19; R.N. PETRESCU, Izvoarele raportului juridic administrativ, n Studia Napocensia, seria Drept, Editura Academiei, Bucureti, 1974, p. 103. . n prezent, prevederile Legii nr. 554/2004 clarific aceste probleme, definind n art. 2 alin.1 lit. c) actul administrativ ca un act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice. Textul delimiteaz sfera actelor administrative prin tipul persoanei emitente, caracterul unilateral al actului i regimul juridic n baza cruia a fost emis actul regimul de putere public (legiuitorul apreciind c autoritatea public ar putea ncheia i acte juridice cu caracter civil, chiar unilaterale). n continuare, textul precizeaz c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor proprietate public; - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice, precum i alte contracte administrative pentru care prin legi speciale este stabilit competena instanelor de contencios administrativ. Este de observat c n acest context nu este vorba de acte administrative n nelesul definiiei clasice (act unilateral) ci de o categorie de acte bilaterale ncheiate de autoritile publice, mai precis, contractele administrative. De altfel, n art. 8 alin.2 se arat c instana de contencios administrativ este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de aplicarea i executarea contractului administrativ. Textul introduce o noutate fa de prevederile vechii legi, nr. 29/1990, n nelesul creia, numai actele unilaterale ale administraiei erau supuse controlului instanei de contencios administrativ. 83
Un alt aspect este acela c actele administrative trebuie delimitate de alte nscrisuri care eman de la autoritile publice i care sunt n fapt operaiuni materiale-tehnice sau forme procedurale anterioare (acte premergtoare). n teoria i practica judectoreasc din perioada interbelic s-a afirmat c ordinele i adresele de serviciu date pe cale ierarhic sau n form de simpl coresponden nu sunt acte administrative i nu pot fi atacate n contencios printr-o aciune direct. Conform Legii nr. 554/2004 se va putea cere ca instana s se pronune asupra legalitii acestor operaiuni dac aciunea este ndreptat mpotriva unui act administrativ unilateral emis n baza lor (art. 18 alin.2). n practic au existat discuii privind calificarea unor acte ca acte administrative sau acte de dreptul muncii, de gestiune, medicale, civile ori acte preparatorii. n delimitarea sferei actelor administrative, atunci cnd este vorba de un nscris emis de un organ al administraiei publice, instana va trebui s verifice dac nscrisul n sine a dat natere, a modificat sau a stins raporturi juridice de drept administrativ i dac a fost emis n temeiul puterii publice 1 . De altfel, unele confuzii sunt posibile chiar prin utilizarea inconsecvent a unor termeni. n general termenul de aviz denumete o operaiune administrativ, o form procedural anterioar emiterii actului administrativ. Cu toate acestea, n textul unor acte normative se folosete acelai termen care definete un act administrativ, productor de efecte juridice, emis de o autoritate public, n baza cruia o alt autoritate public poate emite la rndul su un act administrativ 2
1 A se vedea Decizia ICCJ nr. 462/2006, publicat n extras n nalta Curte de Casaie i Justiie. Jurisprudena Curii de Contencios Administrativ i Fiscal pe anul 2006. Semestrul I, Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 445-449, prin care s-a stabilit c ntiinarea de plat cu privire la impozitul datorat pentru bunuri imobile nu ntrunete caracteristicile unui act administrativ fiscal, fiind, potrivit art. 136 alin. 4 C. pr. fiscal, un act premergtor executrii silite, prin care se aduce la cunotin debitorului suma pe care o datoreaz, act care poate face obiectul controlului judectoresc pe calea contestaiei la executare i nu pe calea contenciosului administrativ. 2 A se vedea n acest sens Decizia nr. 2121/2004 a ICCJ, Secia de contencios administrativ i fiscal. . Situaia ordonanelor sau a dispoziiilor din ordonane ale Guvernului neconstituionale, prin care s-a produs o vtmare 84
Cercul vicios creat n special n cazul ordonanelor de urgen cu caracter individual, care nu puteau fi supuse nici controlului instanelor de contencios administrativ i nici controlului Curii constituionale 1 , a condus la modificarea art. 126 din Constituie prin Legea de revizuire 2 Prin Decizia interpretativ a Curii Constituionale nr. 660/2007 . Constituia revizuit introduce principiul dup care instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale (art. 126 alin. 6 teza II). Soluiile de ordin procedural care fac aplicabil acest principiu de drept substanial sunt prevzute n art. 1 alin. 7 coroborat cu art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, art. 9 arat c aciunea n contencios administrativ n situaiile descrise de art. 1 alin.7 trebuie s fie nsoite de excepia de neconstituionalitate a ordonanei care a condus la vtmarea dreptului sau interesului legitim. Este vorba prin urmare, de o aciune care are ca scop nlturarea vtmrii cauzate prin prevederi, apreciate ca neconstituionale, din ordonane sau ordonane de urgen ale Guvernului. Obiectul aciunii poate fi acordarea de despgubiri, anularea unui act administrativ emis n baza ordonanei, obligarea autoritii publice la emiterea unui act administrativ sau realizarea unei operaiuni administrative. n lipsa cererii de reparare a prejudiciului, aciunea nu este admisibil cci nu se poate formula direct o cerere prin care se solicit constatarea neconstituionalitii ordonanei. 3
1 Pentru Detalii, a se vedea A. IORGOVAN, Drept administrativ, tratat elementar, vol. II, , op.cit., pp. 401-405. 2 A se vedea M. CONSTANTINESCU, A. IORGOVAN, I. MURARU, Revizuirea Constituiei Romniei Explicaii i comentarii, Editura Rosetti, Bucureti, 2003, pp. 105-106. 3 Decizia nr. 660/2007 a Curii Constituionale a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007. , referitoare la constituionalitatea dispoziiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, Curtea a reinut c, n msura n care art.9 se interpreteaz n sensul c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii din ordonane poate introduce la instana de contencios administrativ o aciune al crei obiect principal l constituie sesizarea direct a Curii Constituionale pentru a declara ca fiind 85
neconstituionale actele menionate, textul este neconstituional, prin raportare la prevederile din legea fundamental enunate mai sus. Atunci cnd obiectul aciunii principale introduse la instana de judecat este constatarea neconstituionalitii unei ordonane simple sau ordonane de urgen a Guvernului ori a unor dispoziii din aceasta, excepia de neconstituionalitate este transformat ntr-o veritabil aciune direct, pierzndu-i astfel natura sa de excepie, neleas ca un mijloc de aprare care nu pune n discuie fondul preteniei deduse judecii. n ceea ce privete teza a doua a alin.(3) al art.9 din legea criticat - n caz contrar, instana respinge aciunea ca inadmisibil pe fond-, Curtea constat c textul nu prezint elemente de neconstituionalitate, ns, se impune ca soluia legislativ s fie reexaminat de ctre legiuitor, cu prilejul punerii de acord a ntregului mecanism al art.9 cu decizia de fa. Dac instana de contencios apreciaz c excepia ntrunete condiiile art. 29 alin. 1 i 3 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea i funcionarea Curii constituionale, republicat, sesizeaz, prin ncheiere aceast curte i suspend judecarea pe fond a cauzei. Dup soluionarea excepiei, instana de contencios administrativ repune cauza pe rol i d termen cu citarea prilor, pentru a se pronuna asupra reparrii prejudiciului. Dac excepia a fost admis, instana soluioneaz pe fond cauza. n cazul n care excepia este respins, instana va respinge pe fond aciunea ca inadmisibil. Aciunea prin care se ridic i excepia de neconstituionalitate poate fi introdus oricnd, n timp ce aciunea care vizeaz nlturarea vtmrii n cazul n care ordonana a fost deja declarat neconstituional se exercit n termen de 1 an de la data publicrii deciziei Curii Constituionale n Monitorul Oficial al Romniei, partea I (art. 9 alin. 4). Termenul de 1 an este un termen de decdere, conform legii. Procedura prealabil nu este obligatorie (art. 7 alin. 5). Refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a satisface o cerere i tcerea administraiei n literatura de specialitate i n practica judectoreasc, n legtur cu refuzul autoritii administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege s-au exprimat, n timp, diverse opinii referitoare la regimul juridic al refuzului. Potrivit Legii din 23 decembrie 1925 obiectul aciunii n contencios administrativ l putea constitui actul administrativ i reaua voin a autoritilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept. Doctrina 86
i practica judectoreasc au admis c ori de cte ori n conflictul dintre particular i administraie exist o decizie pozitiv sau negativ, privitoare la dreptul particularului n litigiu, regimul juridic aplicabil este cel prevzut pentru aciunile tipice contra actelor de autoritate exprese i explicite. Literatura juridic a vremii a considerat c reaua voin constituie expresia unei atitudini, a unei motivaii de ordin psihologic, adic tcerea administraiei 1 . n consecin s-a reinut 2 Aciunea de respingere a administraiei, sau refuzul a fost apreciat de profesorul bulgar Petco Staicov c recursul contra actelor exprese i explicite, potrivit legislaiei din perioada interbelic, se putea face oricnd, n timp ce recursul contra tcerii administraiei se putea face numai ntr-un termen de maximum 60 de zile de la nregistrarea sau notificarea cererii. 3 ntr-o alt opinie ca act de drept administrativ indiferent de modul - expres sau tacit de manifestare sau de forma scris sau oral - de exteriorizare. 4 s-a apreciat c refuzul de a satisface o cerere este un simplu fapt material (cu excepia actelor administrative jurisdicionale de respingere a unor cereri privitoare la drepturi), ntruct el nu l mpiedic pe solicitant s-i reitereze cererea la acelai organ, refuzul nefiind consolidat printr-un act care s dispun de puterea lucrului judecat, administraia putnd reveni asupra refuzului ei iniial. Lezarea unei simple expectative sau a unui simplu interes, nu este productoare de efecte juridice, deoarece legea nu garanteaz o expectativ sau un interes ci numai un drept subiectiv 5
1 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, Editura Universal, Bucureti, 1937, p. 267- 268. 2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura ALLBECK, Bucureti, 2001, p. 492 . 3 Citat de T. Drganu n Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p. 97-100. 4 T. Drganu, op.cit., p. 97-100. 5 n prezent, n majoritatea rilor europene este recunoscut principiul ateptrilor legitime, n baza cruia particularul este ndreptit s atepte o anumit conduit a administraiei, n baza prevederilor legale. . Dac totui prin refuz se produc anumite efecte, de exemplu prejudicierea solicitantului, el mbrac forma unui fapt material-juridic ilicit. 87
n Legea nr. 554/2004, art.2 alin.2, se precizeaz c sunt asimilate actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim, ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal (situaie cunoscut i sub denumirea de tcere a administraiei). Corobornd prevederile art. 1 alin.1, art. 2 alin.1 lit. c) i art.2 alin.2 se poate concluziona c n conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, pot face obiectul unei aciuni n contencios administrativ: - actele administrative vtmtoare emise de o autoritate public (n sensul definiiei clasice a actului administrativ); - ncheierea, executarea i ncetarea contractelor ce au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice; sau alte contracte administrative n legtur cu care litigiile sunt date, prin legi speciale, n competena instanelor de contencios administrativ; - refuzul expres al autoritii publice de a satisface o cerere referitoare la un drept sau interes legitim; - nesoluionarea n termenul legal a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public n cel mai larg sens, noiunea de autoritate administrativ este privit de cei care susin c au aceast calitate i structuri sau organisme neguvernamentale, cum sunt asociaii, institute, barouri, uniuni, etc., care sunt autorizate n baza legii s presteze servicii publice n regim de putere public 1 Legea nr. 554/2004 fixeaz un cadru larg al actelor care pot fi atacate n contencios administrativ, fcnd referire n art.1 alin. 1 la acte ale unei autoriti . De altfel, dup 1990, actele cu caracter individual ale acestor autoriti au fost atacate la instanele de contencios administrativ.
1 A. NEGOI, Legea contenciosului administrativ, n Dreptul, nr. 6/1991, p.8. A se vedea n acelai sens, cu privire la barouri, A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, 2001, op.cit., p.499-500. n perioada interbelic astfel de structuri i organisme erau denumite generic stabilimente de utilitate public. 88
publice. n nelesul Legii nr. 554/2004 este autoritate public orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public. Aceast definiie restrnge, n opinia noastr, sfera autoritilor publice ale cror acte pot face obiectul aciunii n contencios administrativ. Definiia se refer la un organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz pentru satisfacerea unui interes public. Un organ al administraiei are ca scop organizarea executrii i executarea n concret a actelor normative. Instituiile publice, care au ca obiect de activitate satisfacerea unui interes public, ar putea fi considerate n afara sferei conturate de definiie. Barourile de avocai, persoane juridice de drept privat ale cror acte n mod constant au fost atacate de cei vtmai la instana de contencios administrativ (competena este i acum fixat prin art. 72 alin.4 al Legii nr. 51/1995 privind organizarea i exercitarea profesiei de avocat), desfoar o activitate de interes public, avnd n vedere c, potrivit art. 2 alin. 2 din aceast lege, avocatul promoveaz i apr drepturile, libertile i interesele legitime ale omului. Dar, nefiind organe de stat sau ale unitilor administrativ-teritoriale i neavnd o activitate desfurat n regim de putere public, ar fi excluse, conform definiiei date de Legea nr. 554/2004 din sfera autoritilor publice ale cror acte ar putea fi atacate la instana de contencios administrativ 1 Legea asimileaz autoritilor publice, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public (art. 2 alin.1 lit. b). Statutul de utilitate este conferit asociaiilor i fundaiilor potrivit dispoziiilor art. 38 din Ordonana nr. 26/2000 . 2 Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile . Facem observaia c, n mod normal, orice serviciu public se exercit n regim de putere public, exerciiul acestei puteri servind ocrotirii interesului general. Din pcate, tendina de a transforma unele servicii publice (care chiar n concepia directivelor europene sunt servicii de baz) n simple activiti comerciale, a condus, probabil la aceast exprimare.
1 A se vedea i infra 7.7.3.. 2 Ordonana Guvernului. 26/2000, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, ulterior a cunoscut mai multe modificri. 89
Art. 7 alin.1 arat c nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie s solicite autoritii publice emitente sau autoritii ierarhic superioare, dac aceasta exist, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea, n tot sau n parte a acestuia. n literatura de specialitate s-a artat c, din interpretarea acestui text, coroborat cu dispoziiile art. 8 referitoare la obiectul aciunii judiciare i ale art. 11 referitoare la termenul de introducere la instan a aciunii, se deduce faptul c procedura prealabil este cerut numai n cazul actului administrativ unilateral tipic, adic numai atunci cnd este vorba de o manifestare expres de voin nu i de refuz nejustificat ori de tcere 1 . n prezent, art. 7 alin. 5 al Legii nr. 554/2004 dup modificarea prin legea nr. 262/2007 arat expres c n cazul aciunilor introduse n urma refuzului nejustificat i a tcerii administraiei procedura prealabil nu este necesar. Facem precizarea c, n cazul n care refuzul este exprimat printr-un act administrativ unilateral (de exemplu printr-o hotrre a consiliului local, dispoziie a primarului sau alte asemenea, nu printr-o simpl adres), este necesar parcurgerea procedurii prealabile 2 n cazul n care aciunea n contencios administrativ este introdus de un ter vtmat prin actul administrativ atacat, procedura prealabil este obligatorie. Ct privete termenul de introducere a plngerii n acest caz, exprimarea legii este neclar, deoarece arat, n art. 7 alin. 3 c terul trebuie s efectueze procedura prealabil din momentul n care a luat cunotin, pe orice cale, de existena .
1 A. IORGOVAN, Noua lege a contenciosului administrativ. op.cit., p. 313-314 i D.C. DRAGO, op.cit., p. 211. 2 Spre exemplu, n situaia n care la cererea petiionarului de a se emite un act administrativ prin care i se recunoate un drept n conformitate cu prevederile unei legi, autoritatea emite un act administrativ (decizie, dispoziie, hotrre) n care se cuprinde refuzul de a se satisface cererea, acest refuz mbrac forma unui act administrativ unilateral. Petiionarul care dorete s se adreseze instanei, solicitnd anularea actului administrativ unilateral ce exprim refuzul i obligarea autoritii administrative la emiterea actului administrativ solicitat, trebuie s parcurg procedura prealabil prevzut de art. 7. Dac autoritatea administrativ refuz emiterea actului administrativ solicitat printr-o simpl adres n care arat c nu nelege s emit actul solicitat, petiionarul se poate adresa instanei de contencios solicitnd doar obligarea autoritii administrative la emiterea actului cu coninutul solicitat, fr a mai parcurge procedura prealabil. 90
actului vtmtor. n acelai timp, mai arat c procedura prealabil poate fi efectuat n limita termenului de 6 luni prevzut la aliniatul 7. Ori, termenul la care face referire art. 7 alin. 7 este de 6 luni, calculat din momentul emiterii actului. Legea nu face alte precizri n legtur cu momentul nceperii curgerii acestui termen, spre deosebire de cazul prevzut la art. 7 alin.6 din legea 554/2004, astfel c trebuie s nelegem c el rmne cel al emiterii actului. Apreciem c stabilirea momentului n care termenul ncepe s curg la momentul emiterii actului vtmtor, poate produce serioase prejudicii terului care are posibiliti reduse de a lua la cunotin de emiterea actului nainte ca vtmarea s i se fi produs. Astfel, o autorizaie de construire este valabil timp de 1 an de zile. Dac beneficiarul ncepe construcia dup 6 luni de la emiterea autorizaiei, terul eventual vtmat prin emiterea n mod nelegal a autorizaiei, va putea lua cunotin de existena ei vznd efectuarea lucrrilor. El nu va mai putea ns ataca actul vtmtor, nemaifiind n termen pentru efectuarea procedurii prealabile, dect solicitnd, eventual, repunerea n termenul de prescripie, n faa instanei de judecat. Pe de alt parte, se creeaz o situaie de inegalitate ntre pri care vor avea la dispoziie termene diferite pentru efectuarea procedurii administrative prealabile, dup cum au aflat mai repede sau mai trziu de emiterea actului vtmtor. Pentru motivele anterior menionate, prin Decizia nr. 797/2007 a Curii Constituionale a Romniei a fost admis excepia de neconstituionalitate a dispoziiilor art.7 alin.(7) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, constatndu-se c textul de lege este neconstituional n msura n care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplic plngerii prealabile formulate de persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept dect destinatarul actului. n legislaia unor state europene este prevzut obligativitatea autoritilor publice de a comunica actele administrative cu caracter individual nu numai beneficiarului, dar i altor persoane care ar putea fi afectate de acest act, dispoziie care nu exist n dreptul nostru. Oricum, pot exista situaii n care nu este evident asupra cror alte persoane se vor putea rsfrnge efectele unui asemenea act. Procedura prealabil este necesar i n cazul litigiilor n legtur cu un contract administrativ (art. 7 alin. 6). n acest caz, plngerea trebuie fcuta n termenul de 6 luni prevzut la alin. (7), care va ncepe sa curg: 91
a) de la data ncheierii contractului, n cazul litigiilor legate de ncheierea lui; b) de la data modificrii contractului sau, dup caz, de la data refuzului cererii de modificare fcute de ctre una dintre pri, n cazul litigiilor legate de modificarea contractului; c) de la data nclcrii obligaiilor contractuale, n cazul litigiilor legate de executarea contractului; d) de la data expirrii duratei contractului sau, dup caz, de la data apariiei oricrei alte cauze care atrage stingerea obligaiilor contractuale, n cazul litigiilor legate de ncetarea contractului; e) de la data constatrii caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, n cazul litigiilor legate de interpretarea contractului. n cel din urm caz, practic termenul ncepe s curg de la momentul n care se constat fr echivoc nenelegeri ntre pri cu privire la interpretarea clauzei contractuale. Procedura prealabil nu este necesar atunci cnd se atac un act administrativ-jurisdicional deoarece acest act este n mod evident irevocabil i nu poate fi atacat n instan de autoritatea public emitent. Sunt scutii de obligativitatea procedurii administrative prealabile prefectul, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul Public i Avocatul Poporului. Nu este necesar aceast procedur nici n cazul aciunilor pentru nlturarea vtmrii cauzate de ordonane neconstituionale sau n cazul ridicrii excepiei de nelegalitate conform art. 4 din Legea 554/2004. Procedura prealabil nu este necesar atunci cnd aciunea este naintat n urma refuzului nejustificat al autoritii publice de a soluiona o cerere sau n urma tcerii administraiei (art. 7 alin.5). Cnd ns refuzul este coninut ntr-un act administrativ, nu ntr-o simpl adres, procedura administrativ va trebui efectuat 1 Respectarea termenului de introducere a aciunii .
1 n sensul c refuzul poate fi exprimat printr-un act administrativ a se vedea Decizia nr. 1912/2005 a ICCJ , Secia de contencios administrativ i fiscal. 92
Termenul de introducere a aciunii n contencios administrativ, n diverse situaii, este stabilit prin prevederile art. 11 al Legii nr. 554/2004, care n alin. 1 arat c cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se pot introduce ntr-un termen de 6 luni care ncepe s curg, dup caz: a) data comunicrii rspunsului la plngerea prealabil; b) data comunicrii refuzului nejustificat de soluionare a cererii; c) data expirrii termenului de soluionare a plngerii prealabile, respectiv data expirrii termenului legal de soluionare a cererii; d) data expirrii termenului prevzut la art. 2 alin. 1 lit. h) adic a unui termen de 30 de zile, dac legea nu prevede un alt termen - calculat de la comunicarea actului administrativ emis n soluionarea favorabil a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile; e) data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, n cazul contractelor administrative. Conform dispoziiilor art. 11 alin. 5, termenul de 6 luni este un termen de prescripie. Fiind un termen de prescripie, termenul de 6 luni este supus suspendrii, ntreruperii i repunerii n termen. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdus i peste termenul prevzut la alin. 1, dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului, data lurii la cunotin, data introducerii cererii sau data ncheierii procesului-verbal de conciliere, dup caz 1
1 Este binevenit modificarea acestui text prin Legea nr. 262/2007, n forma iniial a art. 11 alin.2 din legea nr. 554/2004 nceputul curgerii termenului de 1 an fiind fixat la momentul emiterii actului, ceea ce punea persoanele n situaii de inegalitate, dup cum actul administrative unilateral le era comunicat mai repede sau mai trziu fa de data emiterii lui. . Chiar dac textul face referire la cazul actului administrativ individual, menionarea procedurii concilierii arat c el se aplic i n cazul contractelor administrative. Conform alin. 5 din art. 11, termenul de un an este un termen de decdere. 93
n cazul exercitrii att a recursului graios ct i a celui ierarhic, termenul de introducere a aciunii se va calcula de la data la care s-a primit primul rspuns, sau de la data la care se mplinete termenul cel mai scurt de rspuns. Dac, potrivit dispoziiilor unei legi speciale, procedura de soluionare a unei plngeri prealabile este suspendat i suspendarea nceteaz, procedura fiind reluat dup expirarea termenului de un an prevzut de art. 11 alin. 2, atunci un nou termen de 6 luni pentru introducerea aciunii ncepe s curg de la finalizarea procedurii sau de la data la care expir termenul de finalizare a acesteia (art. 11 alin. 2 1 ). Fiind vorba de o suspendare a procedurii prealabile, nsemn c termenul de 30 de zile sau termenul special n care autoritatea public ar fi trebuit s rspund la plngerea prealabil a fost suspendat, urmnd s-i reia cursul dup ncetarea suspendrii. n tcerea legii, trebuie s nelegem c cel vtmat are la dispoziie un termen de ase luni de la data finalizrii procedurii prealabile sau de la data la care expir termenul de finalizare a acesteia, chiar dac termenul de un an se mplinete n decursul noului termen de 6 luni, potrivit principiului cine poate mai mult poate i mai puin. Dispoziiile art. 11 alin. 2 1 , doresc doar s sublinieze c n cazul suspendrii procedurii prealabile, poate fi depit termenul de decdere de un an, datorit faptului c nu s-a putut ajunge n situaia de a sesiza instana de judecat din moment ce procedura prealabil nu a putut fi finalizat. Trebuie ns ca suspendarea procedurii prealabile s intervin nainte de mplinirea termenului stabilit de lege pentru finalizarea ei, altfel, dup acest moment putndu-se aprecia c suspendarea este nelegal, nemaiputnd produce efecte. Conform dispoziiilor art. 11 alin. 3, n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul de introducerii a aciunii ncepe s curg de la data cnd s-a cunoscut existena actului. Ca i n celelalte cazuri, pentru motive temeinice aciunea poate fi introdus i peste acest termen, fr a se depi termenul prevzut la art. 11 alin. 2, respectiv, n cele mai multe cazuri, un an de la data lurii la cunotin sau data comunicrii actului. n ce-l privete pe prefect, conform dispoziiilor art. 3 alin. 1, aciunile introduse de acesta n temeiul atribuiilor de tutel administrativ se formuleaz 94
n termenul prevzut la art. 11 alin. (1), care ncepe sa curg de la momentul comunicrii actului ctre prefect i n condiiile prevzute de legea 554/2004. Conform alin. 4 al art. 11 teza I-a, aciunile introduse mpotriva ordonanelor sau dispoziiilor din ordonane care se consider a fi neconstituionale pot fi introduse oricnd. Chiar dac legea 554/2004 pretinde efectuarea procedurii prealabile n cazul actelor administrative normative, conform dispoziiilor art. 11 alin. 4 teza a II-a, aciunile mpotriva acestor acte 1 pot fi introduse oricnd 2 Actele administrative exceptate de la controlul reglementat prin Legea 554/2004 . Textul legii este fr echivoc, nsemnnd c nu trebuie respectat nici termenul de 6 luni, nici cel de un an. Situaia actelor administrative jurisdicionale n conformitate cu art. 21 alin. 4 al Constituiei revizuite jurisdiciile administrative sunt facultative i gratuite (dispoziie reluat i de art. 6 alin.1 al Legii nr. 554/2004). Dac persoana vtmat nu opteaz pentru calea administrativ-jurisdicional, sunt aplicabile dispoziiile generale privind efectuarea procedurii prealabile i termenele de introducere a aciunii. Dup revizuire, n art. 126 alin. 6 al Constituiei se prevd dou fine de neprimire: actele autoritilor publice care privesc raporturile cu Parlamentul, i actele de comandament cu caracter militar. Art.52 al Constituiei arat, pe de alt parte, c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim,
1 n sensul c un act administrativ cu caracter normativ poate produce n mod direct o vtmare, a se vedea A. IORGOVAN, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i explicaii, op.cit., p. 325. Dac ns singurul motiv de ilegalitate n ce privete un act administrativ individual care a produs o vtmare l constituie ilegalitatea actului administrativ normativ n temeiul cruia a fost emis, n mod evident vtmarea produs de actul administrativ individual nu va putea fi nlturat atta timp ct actul administrativ normativ nu va fi anulat ca ilegal. 2 Este interesant de observat c, n cazul plngerii prealabile, legea nu limiteaz posibilitatea formulrii acesteia printr-un termen de decdere, termenul limit de 6 luni fiind unul de prescripie, supus suspendrii, ntreruperii sau repunerii n termen n condiiile Decretului 167/1958 fr restricii. n cazul introducerii aciunii ns, exist un termen limit de un an care este fixat ca termen de decdere. 95
de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei, condiiile i limitele exercitrii acestui drept fiind stabilite prin lege organic. Rezult c art. 52 avea n vedere alte limite dect cele prevzute n art. 126 alin.6. Art. 53 din Constituie circumstaniaz limitele generale prevzute de art. 52 alin. 2 ct i pe cele prevzute de art. 126 alin.6 artnd c exerciiul unor drepturi sau al unor liberti poate fi restrns numai prin lege i numai dac se impune, dup caz, pentru: aprarea securitii naionale, a ordinii, a sntii ori a moralei publice, a drepturilor i a libertilor cetenilor; desfurarea instruciei penale, prevenirea consecinelor unei calamiti naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. n Legea nr. 554/2004 excepiile de la controlul reglementat de aceast lege i limitele controlului sunt enunate n art. 5. Raportnd prevederile acestui text la dispoziiile constituionale, rezult c, n sens strict, sfera actelor administrative exceptate cuprinde doar cele dou categorii de acte prevzute de art. 126 alin.6 din Constituie, reluate, ntr-o redactare adecvat n art. 5 alin.1 lit. a) i b) din Legea 554/2004. Conform alin. 2 al articolului 5 din Legea nr. 554/2004, nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. n aceast din urm situaie nu este vorba de o excepie de la controlul judectoresc, ci de un fine de neprimire n instanele de contencios administrativ. Este de remarcat c se cere ca recursul paralel s fie reglementat prin lege organic i s fie vorba de o procedur judiciar 1 Aliniatul 3 al articolului 5 delimiteaz o sfer de acte administrative care pot fi atacate n faa instanelor de contencios administrativ numai n anumite .
1 Urmare a acestor noi prevederi legislative, ar trebui apreciat c n toate cazurile prevederile din legi anterioare prin care era stabilit o alt competen pentru controlul unor acte administrative trebuie considerate abrogate tacit, cu excepia prevederilor din legi organice, normele de procedur fiind de imediat aplicare. Prin urmare, ar fi de competena instanelor de contencios administrativ, spre exemplu, judecarea n fond a plngerilor mpotriva proceselor-verbale de contravenie, Ordonana nr. 2/2001 nefiind o lege organic. 96
condiii. Este vorba de actele administrative pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea calamitilor naturale, a epidemiilor i epizootiilor, acte care pot fi atacate numai pentru exces de putere. Noiunea de exces de putere este avut n vedere n sensul art. 2 alin. n) din lege: exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor. Instanele de contencios administrativ vor trebui s aprecieze dac actul administrativ care face obiectul litigiului a fost necesar n situaiile descrise, apoi dac actul apare necesar ntr-o societate democratic raportat la prevederile art. 53 din Constituie i dac restrngerea exerciiului dreptului 1 este proporional cu situaia care a determinat emiterea actului 2 Reguli procedurale privind judecarea aciunilor n contencios administrativ . Din punct de vedere procedural, n cazul judecrii cererilor n legtur cu actele referite de art. 5 alin. 3 (cele care pot fi atacate n contencios administrativ doar n anumite condiii), actul atacat nu poate fi suspendat i nu se aplic prevederile privind posibilitatea exercitrii cilor extraordinare de atac (nu se aplic dispoziiile art. 14 i art. 21 din Legea nr. 554/2004). Litigiile din sfera contenciosului administrativ, aa cum este el definit de Legea nr. 554/2004 sunt de competena instanelor de contencios administrativ. Acestea sunt instane judectoreti, organizate, conform art. 2 alin. 1 lit. g) ca Secie de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, secii de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunale administrativ-fiscale. De vreme ce nfiinarea tribunalelor administrativ-fiscale este opional, potrivit Legii nr. 304/2004 privind organizarea judiciar, n mod evident seciile de contencios administrativ i fiscal organizate n cadrul tribunalelor judeene, n judeele unde nu a fost nfiinat un tribunal specializat n domeniu, sunt tot instane de contencios administrativ
1 n ipotezele descrise de alin.3 al art.5 al Legii nr. 554/2004, din interpretarea Constituiei rezult c aciunea poate avea ca temei numai vtmarea unui drept nu i a unui interes legitim. 2 A. IORGOVAN, Noua lege a contenciosului administrativ. Genez i expilcaii, op.cit., p. 307.. 97
Competena material pentru judecarea aciunilor n contencios administrativ este fixat prin dispoziiile art. 10 din Legea nr. 554/2004. Pentru judecarea n fond a litigiilor competena este stabilit n funcie de autoritatea emitent a actului vtmtor, precum i n funcie de valoarea la care se refer anumite acte administrative. Astfel, sunt de competena tribunalelor administrativ-fiscale, sau a seciilor de contencios administrativ i fiscal de la nivelul tribunalelor n judeele unde nu sunt nfiinate astfel de instane specializate, litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene. Aceleai instane sunt competente n cazul n care litigiul privete taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora n valoare de pn la 500.000 lei. Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale i accesorii ale acestora n valoare mai mare de 500.000 lei se soluioneaz pe fond de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel. Competena de a judeca recursul aparine seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel dac litigiul a fost judecat n fond de tribunalul administrativ-fiscal (sau secia de contencios administrativ i fiscal a tribunalului judeean). n cazul n care n fond litigiul a fost soluionat la secia de contencios administrativ i fiscal a curii de apel, competena de a judeca recursul aparine Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie. O alt competen material pentru judecarea cauzei n fond sau n recurs poate fi stabilit numai prin lege organic, potrivit art. 10 alin. 1, penultima tez i a art. 10 alin. 2 ultima tez. Conform alin. 3 al art.10 al Legii nr. 554/2004 reclamantul poate alege ntre a se adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Aceast prevedere este derogatorie de la prevederile de drept comun care impun competena material a locului domiciliului prtului (art.5 Cod 98
procedur civil). Competena instituit de Legea nr. 554/2004 este instituit n sprijinul unei ct mai bune protecii a drepturilor persoanei vtmate. Ea este ns o competen alternativ, reclamantul avnd posibilitatea s opteze ntre a introduce aciunea sa la instana n raza creia i are domiciliul sau la instana n raza creia i are domiciliul autoritatea prt (dac acestea sunt diferite). Odat aleas ns instana competent de ctre reclamant prin nregistrarea aciunii sale, acesta nu mai poate reveni asupra alegerii, deoarece ultima fraz a art. 10 alin. 3 dispune c n cazul n care reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, prin introducerea aciunii sale la aceast instan, el nu mai poate invoca excepia necompetenei teritoriale. Conform dispoziiilor Legii 554/2004 are calitate procesual activ, de reclamant, orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept sau interes legitim printr-un act administrativ, n nelesul legii. Din economia legii, se desprind cteva situaii particulare. Astfel, calitatea de reclamant o au persoanele fizice i juridice atunci cnd invoc un drept subiectiv sau un interes legitim privat. Aceste persoane pot invoca aprarea unui interes legitim public numai n subsidiar i numai n msura n care vtmarea interesului legitim public decurge logic din nclcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat 1 Prefectul i Agenia Naional a Funcionarilor Publici precum i orice alt autoritate public aa cum este ea definit n art. 2 alin. 1 lit. b) a Legii nr. 554/2004, au calitatea de reclamant att pentru aprarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu, ct i n cazul n care aciunea urmrete aprarea unui interes legitim public a crui aprare intr n sfera lor de competen. . Poate avea calitatea de reclamant i un grup de persoane fizice fr personalitate juridic titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vtmate prin acte administrative. Organismele sociale, definite conform art. 2 alin. 1 lit. s) au calitate de reclamant att n cazul n care invoc vtmarea unui interes legitim public, ct i n cazul n care invoc aprarea drepturilor i intereselor legitime ale unei persoane determinate sau propriile lor drepturi ori interese.
1 A se vedea pe larg supra 7.5.2.. 99
ntruct legea asimileaz autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public n regim de putere public, aceste persoane pot avea calitatea de reclamant, n aceleai condiii ca i autoritile publice. Calitate procesual pasiv, de prt, are autoritatea public ce a emis actul care a vtmat dreptul sau interesul legitim al reclamantului, care a emis refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes, ori care ar fi trebuit s rspund cererii acestuia i nu a fcut-o. Sfera autoritilor publice va fi delimitat conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 554/2004. Astfel, pe lng organele de stat sau ale unitilor administrativ- teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public, pot avea calitate de prt i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. Considerm c n cazul n care se solicit anularea unui act administrativ individual de ctre o persoan care este un ter n raport cu beneficiarul actului a crei anulare o cere, persoana pe care o vizeaz respectivul act administrativ va fi chemat i ea n judecat, n calitate de prt, pentru a se putea apra i pentru ca hotrrea ce se va pronuna s-i fie opozabil. Practica judectoreasc a admis i nainte de apariia Legii nr. 554/2004 posibilitatea terului de a ataca actul administrativ, deoarece Legea nr. 29/1990 arta c poate avea calitatea de reclamant cel vtmat, fr a face deosebire dup cum vtmarea era produs beneficiarului actului sau altei persoane. n aceste situaii, beneficiarul actului avea calitatea de prt, pentru motivele artate. i n cazul soluionrii excepiei de nelegalitate a unui act administrativ individual, dac excepia a fost ridicat de un ter n cauz va fi introdus n calitate de prt i beneficiarul actului administrativ dar i celelalte pri din procesul n care a fost ridicat excepia de nelegalitate. Conform art. 16, n cazul n care reclamantul solicit i despgubiri pentru prejudiciul cauzat, ori pentru ntrziere, poate avea calitate procesual pasiv (poate fi chemat n judecat n calitate de prt) i persoana care a contribuit la elaborarea, emiterea sau a ncheierea actului ori care se face vinovat de refuzul nejustificat. Apreciem c persoana vinovat de a nu fi 100
rspuns cererii poate fi i ea chemat n calitate de prt, dac prin aceast conduit reclamantul a suferit un prejudiciu. Persoana poate chema n garanie pe superiorul ierarhic de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Conform art. 16 1 din Legea nr. 554/2004, exist i alte persoane care pot fi introduse n cauz. Astfel, instana de contencios administrativ poate introduce n cauz, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune n discuie, din oficiu, necesitatea introducerii n cauz a acestora, precum i a altor subiecte de drept. Persoanele la care se face referire, vor fi introduse n proces, n calitate de intervenieni. Interesul de a introduce n cauz organismele sociale interesate aparine, de regul, reclamantului, pentru a beneficia de o susinere documentat a cererii sale. Instana va pune n discuie introducerea n cauz a acestor persoane tot pentru a cunoate poziia avizat a acestora fa de cererea reclamantului i da o mai bun posibilitate aprrii dreptului sau interesului aprat. n afar de organismele sociale interesate, pot fi introduse n cauz alte persoane care ar putea invoca aceleai drepturi sau interese legitime nclcate, ca i reclamantul. n lipsa unor dispoziii exprese ale legii, apreciem c exist i posibilitatea interveniei voluntare, prevzut de art. 49 Cod procedur civil, acestea nefiind n contradicie cu prevederile Legii contenciosului administrativ. n conformitate cu dispoziiile art. 1 alin. 9, n forma de dup modificarea prin Legea nr. 262/2007 a legii nr. 554/2004, la soluionarea cererilor n contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, n orice faza a procesului, ori de cte ori apreciaz ca este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor cetenilor. n aceast situaie, Ministerul Public exercit o atribuie specific, reglementat potrivit scopului activitii sale, similar cu cea prevzut n art. 45 alin. 3 din Codul de procedur civil 1
1 Potrivit acestui text de lege, procurorul poate pune concluzii n orice proces civil, n oricare faz a acestuia, dac apreciaz ca este necesar pentru aprarea ordinii de drept, a drepturilor i libertilor cetenilor.
101
Cererile cu care instana de contencios administrativ poate fi sesizat pe cale direct, rezult din dispoziiile Legii nr. 554/2004 cuprinse n art. 8 alin. 1, alin. 1 2 , alin. 2, art. 9 alin. 5, art. 18 alin. 1 i alin. 2, art. 19, art. 1 alin. 6.: - anularea n tot sau n parte a actului vtmtor (art. 8 alin.1); - controlul legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii (este vorba de o cerere accesorie celei privind anularea actului administrativ, prevzut indirect de art. 18 alin. 2); - obligarea autoritii sau instituiei publice la emiterea unui act sau a unui alt nscris (posibilitate care rezult indirect in art. 18 alin.1); - obligarea autoritii sau instituiei publice la soluionarea unei cereri n legtur cu un drept recunoscut de lege sau n legtur cu un interes legitim (rezult din art. 8 alin.1); - obligarea autoritii publice la efectuarea unei operaiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim 1 - obligarea la repararea daunei cauzate i eventual la reparaii pentru daune morale, fixndu-se un termen pentru executare i sub sanciunea aplicrii unei amenzi (cerere accesorie n cazul n care cererea principal vizeaz anularea actului, obligarea la emiterea unui act sau a unui alt nscris, obligarea autoritii sau instituiei publice la soluionarea unei cereri n legtur cu un drept recunoscut de lege sau n legtur cu un interes legitim sau obligarea autoritii publice la efectuarea unei operaiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim; art. 8 alin.1) (art. 19); (art. 8 alin. 1);
1 Am subliniat n literatura de specialitate, faptul c din formularea Legii nr. 29/1990 i mai apoi din formularea art. 8 alin. 1 al Legii nr. 554/2004 lipsete posibilitatea obligrii autoritii publice la ndeplinirea unei atribuii stabilite prin lege, alta dect emiterea unui act sau a unui alt nscris. n lipsa unor prevederi legale, instanele au gsit totui argumente, n unele situaii, pentru a admite aciuni cu un asemenea obiect. Prin modificrile aduse de Legea nr. 262/2007 articolului 8 alin.1 din Legea nr. 554/2007, a fost introdus expres o atare posibilitate. A se vedea pe larg E.M. FOFOR Admisibilitatea aciunii privind obligarea autoritii publice la ndeplinirea unei atribuii prevzute de lege. Instana competent s soluioneze aciunea, n Fiat J ustitia, nr. 2/2003, Editura Argonaut, Cluj-Napoca, pp. 36-47, i jurisprudena acolo citat, precum i E,M, FODOR Raporturile juridice date n competena instanelor de contencios administrativ conform Legii nr. 554 din 2004, n Raporturile Juridice. Al II-lea Simpozion Naional de Teoria General a Statului i Dreptului, Editura Argonaut, Cluj- Napoca 2006, pag. 155-164. 102
- despgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonane neconstituionale ale Guvernului, anularea actelor administrative emise n baza acestora, precum i, dup caz, obligarea unei autoriti publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaiuni administrative 1 - controlul validitii actelor juridice ncheiate n baza actului administrativ nelegal, precum i asupra efectelor juridice produse de acestea (este o cerere accesorie care poate fi introdus doar n cazul n care autoritatea public a solicitat pe cale principal anularea propriului su act ca nelegal, nemaiputnd revoca actul are a produs efecte n circuitul civil, potrivit art. 1 alin. 6) (art. 9 alin. 5); - cereri privind litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ, respectiv cereri pentru: anularea acestuia, n tot sau n parte, obligarea autoritii publice la ncheierea contractului la care reclamantul este ndrituit, impunerea ndeplinirii unei obligaii uneia dintre pri, suplinirea consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere, obligarea la plata unor despgubiri pentru daunele materiale i morale, toate acestea sub sanciunea unei penaliti pentru fiecare zi de ntrziere (art. 8 alin. 2 coroborat cu art. 18 alin. 4). Conform dispoziiilor art. 8 alin. 1 2 , aciunile ntemeiate pe nclcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autoritii prte s emit un act sau un alt nscris, respectiv s efectueze o anumit operaiune administrativ, sub sanciunea penalitilor de ntrziere sau a amenzii, prevzute la art. 24 alin. (2). Acest text de lege dorete s arate doar c atunci cnd aciunea este introdus pentru aprarea unui interes legitim public nu pot fi solicitate daune materiale sau morale, ntruct nu se poate stabili cui ar trebui pltite acestea. Cererea privind acordarea de despgubiri se face concomitent cu cererea viznd actul atacat, refuzul nejustificat ori tcerea administraiei. Cererea pentru repararea prejudiciului cauzat de actul administrativ anulat poate fi fcut i ulterior, pe cale separat, conform prevederilor art. 19 alin. 1 i 2. Reclamantul
1 n legtur cu ordonanele neconstituionale, apreciem c toate cele trei cereri menionate pot face obiectul cererii principale, deoarece reclamantul poate urmri, spre exemplu, doar anularea unui act administrativ ce se ntemeia pe ordonana neconstituional i care, l nltura de la posibilitatea obinerii unor avantaje, situaie n care poate fi dificil de stabilit un prejudiciu lichid. 103
va recurge la aceast variant n cazul n care la momentul introducerii aciunii existena sau ntinderea prejudiciului nu era cunoscut. Competena n acest caz revine aceleiai instane care a judecat i fondul cauzei. Dei titlul articolului este Termenul de prescripie pentru despgubiri, referindu-se la despgubiri n general, textul alin. 1 al art. 9 se refer la o situaie particular: Cnd persoana vtmat a cerut anularea actului administrativ, fr a cere n acelai timp i despgubiri.... Credem ns c aciunea n despgubiri poate fi introdus separat i n cazul n care cererea de chemare n judecat a avut un alt obiect, cum ar fi spre exemplu obligarea autoritii sau instituiei publice la emiterea uni act, unui alt nscris sau la ndeplinirea unei operaiuni administrative, neexistnd nici un temei pentru a opera diferenieri. Aceast apreciere este susinut i de introducerea n art. 19 a alin. 2 1 prin Legea nr. 262/2007, potrivit cruia dispoziiile alin. (1) i (2) se aplica, n mod corespunztor, i contractelor administrative. Este absolut necesar ns ca s se fi introdus aciunea principal n contencios administrativ i aceasta s fi fost admis. Termenul, n cazul introducerii ulterioare a aciunii pentru despgubiri, este cel stabilit de art. 11 alin. 2. Prin urmare, este vorba de un termen de un an. n ce privete actele care trebuie depuse, pentru a dovedi afirmaiile sale, reclamantul are obligaia s depun actul pe care l atac sau, dup caz, rspunsul autoritii prte prin care i se comunic refuzul de a i se satisface cererea. n cazul tcerii administraiei reclamantul va depune copia cererii adresat acesteia, certificat prin numrul sau data nregistrrii la autoritatea public (art. 12 din Legea nr. 554/2004). n cazul n care este necesar procedura prealabil se va depune i nscrisul din care s rezulte c aceasta a fost efectuat, adic recursul graios sau ierarhic purtnd dovada nregistrrii acestuia sau rspunsul autoritii publice la acest recurs. Aciunea n contencios administrativ neevaluabil n bani este supus taxelor de timbru prevzute de Legea nr. 146/1997 cu modificrile ulterioare (art. 17 alin. 2). Avnd n vedere formularea textului alin. 3 al art. 19, conform cruia aciunea pentru despgubiri introdus separat este supus normelor prezentei legi n ce privete taxele de timbru, rezult c aceste aciuni nu se taxeaz ca i cauzele civile ci conform prevederilor Legii nr. 146/1997 cu modificrile ulterioare referitoare la aciunile n contencios administrativ. 104
n ce privete aciunile care au ca obiect contractele administrative, acestea se vor taxa la valoare. n acelai mod se vor taxa i aciunile introduse separat pentru repararea prejudiciului rezultat din contractele administrative. Excepia de nelegalitate Instana de contencios administrativ, poate fi investit cu soluionarea unei excepii de nelegalitate. Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2007, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului pe fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent i suspend cauza. n aceast situaie, instana n faa creia se dezbate litigiul va suspenda judecata i va sesiza instana de contencios administrativ competent cerndu-i s se pronune asupra legalitii actului administrativ unilateral individual. Instana competent material va fi cea care ar fi fost competent s se pronune dac actul administrativ ar fi fost atacat pe cale direct. Competena teritorial apreciem c se va stabili n funcie de locul n care se situeaz instana n faa creia a fost ridicat excepia, aceasta fiind cea mai favorabil prilor n litigiu. Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o soluioneze. n acest caz, aceeai instan se va pronuna att asupra cererii principale cu care a fost investit, ct i asupra legalitii actului pentru care s-a ridicat excepia. ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus nici unei cai de atac, iar ncheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacat odat cu fondul. Odat sesizat cu soluionarea excepiei de nelegalitate, instana de contencios va dispune citarea prilor i a autoritii publice emitente, pentru a-i da acesteia posibilitatea de apra legalitatea actului emis. Procedura soluionrii excepiei va fi una de urgen, obinuit n materia contenciosului administrativ. Se va cita i beneficiarul actului verificat, dac nu este parte n cauza n care s-a ridicat excepia de nelegalitate. 105
Dup intrarea n vigoare a Legii nr. 554/2004, nalta Curte de Casaie i Justiie s-a pronunat constant n sensul c n cazul n care excepia de nelegalitate vizeaz un act emis anterior intrrii n vigoare a acestei legi, ea va fi respins ca inadmisibil, legea neputnd retroactiva 1 Suspendarea executrii actului administrativ . Soluia pronunat de instana de contencios administrativ asupra excepiei de nelegalitate este supus recursului, care se declara n termen de 5 zile de la comunicare i se judeca de urgen i cu precdere. Conform legii, se poate solicita instanei de judecat suspendarea efectelor executrii efectelor actului administrativ vtmtor, dac este vorba de un act administrativ cu caracter unilateral. Posibilitatea de a introduce la instana de contencios administrativ o cerere pentru suspendarea executrii actului administrativ unilateral atacat, exist, potrivit art. 14 alin. 1, nc din momentul declanrii procedurii prealabile. n acest caz, cererea adresat instanei va trebui nsoit de dovada declanrii procedurii graioase. Cererea de suspendare poate fi admis pentru a preveni producerea unei pagube iminente i n cazuri bine justificate. Prin legea nr. 262/2007 au fost introduse definiiile sintagmelor cazuri bine justificate (mprejurrile legate de starea de fapt i de drept, care sunt de natur s creeze o ndoial serioas n privina legalitii actului administrativ) i pagub iminent (prejudiciul material viitor i previzibil sau, dup caz, perturbarea previzibil grav a funcionrii unei autoriti publice sau a unui serviciu public). Din formularea textului de lege rezult c cele dou condiii trebuie s fie ndeplinite cumulativ. Instana soluioneaz cererea de suspendare, de urgen i cu precdere, cu citarea prilor. Hotrrea prin care se pronun suspendarea este executorie de drept, suspendarea executrii actului administrativ avnd ca efect ncetarea oricrei forme de executare, pn la expirarea duratei suspendrii. Conform art. 14 alin.1, durata maxim pentru care suspendarea poate fi dispus cnd cererea
1 A se vedea spre exemplu Decizia nr. 350/2006 a ICCJ, Secia de contencios administrativ i fiscal publicat n extras n nalta Curte de Casaie i Justiie. Jurisprudena Curii de Contencios Administrativ i Fiscal pe anul 2006. Semestrul I, Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, pp. 10-13. 106
de suspendare este introdus dup declanarea procedurii prealabile, este pn la soluionarea cauzei de ctre instana de fond. Pentru a nu exista diferene ntre situaia introducerii cererii de suspendare n faza executrii procedurii prealabile i situaia introducerii cererii de suspendare odat cu introducerea aciunii pentru anularea actului administrativ la instan 1 Totodat, legea precizeaz c nu pot fi introduse mai multe cereri de suspendare, succesive, pentru aceleai motive. Aceasta nsemn c, dac dup respingerea unei cereri de suspendare, se formuleaz o alt cerere, dar pentru , n art. 15 alin. 4 se prevede c, n cazul n care cererea de suspendare formulat n faza plngerii prealabile a fost admis iar, urmare a introducerii aciunii n instan, cererea de anulare a actului administrativ vtmtor a fost admis, suspendarea se va prelungi de drept, chiar dac partea vtmat nu a solicitat aceast prelungire prin aciunea introductiv. Aceast dispoziie, introdus prin Legea nr. 262/2007, vine s nlture diferena privind durata suspendrii, care fusese stabilit iniial prin Legea nr. 554/2004. Hotrrea prin care s-a admis sau s-a respins cererea de suspendare poate fi atacat cu recurs n termen de 5 zile de la comunicare. Recursul nu este suspensiv de executare, ceea ce nsemn c dac s-a admis cererea de suspendare, efectele suspendrii se produc pe parcursul judecrii recursului. O situaie particular este cea n care Ministerul Public se poate adresa instanei cu o cerere de suspendare. Este nevoie ca n cauz (adic prin actul administrativ mpotriva cruia s-a declanat procedura prealabil) s se fi adus atingere unui interes public major, de natur a perturba grav funcionarea unui serviciu public administrativ. Cerea Ministerului Public poate fi fcut din oficiu sau la sesizare. Procedura de judecare a cererii n acest caz este aceeai. Pentru a se evita formularea unor cereri de suspendare cu rea-credin, legea precizeaz c persoana vtmat creia i s-a admis cererea de suspendare are obligaia de a introduce aciunea pentru anularea actului vtmtor n termen de 60 de zile, n caz contrar, suspendarea ncetnd dup trecerea acestui termen de drept i fr nici o formalitate.
1 n cazul n care cererea de suspendare este introdus odat cu cererea adresat instanei pentru anularea actului vtmtor, sau dup introducerea acestei cereri, potrivit legii, suspendarea opereaz pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. 107
alte motive dect cele invocate n cererea care a fost respins, instana va fi obligat s verifice temeinicia noii cereri. Pentru a se prentmpina reaua-credin a autoritii sau instituiei publice care uneori s-a manifestat n practic, legea prevede expres n art. 14. alin. 5 c n ipoteza n care autoritatea emitent a actului suspendat emite un nou act cu acelai coninut, i acest din urm act este suspendat de drept, fr s fie nevoie ca mpotriva lui s se fi exercitat plngerea prealabil. n realitate, actul nu este suspendat, ci, intrarea lui n vigoare este amnat pn la momentul ncetrii suspendrii dispuse de instan, deoarece un act emis n asemenea condiii nu produce deloc efecte pn la acel moment. Legea nu precizeaz dac este nevoie de vreo formalitate pentru constatarea acestei suspendri de drept. Cererea de suspendare poate fi formulat i prin aciunea principal avnd ca obiect anularea actului administrativ vtmtor (art. 15 alin.1). Motivele cererii de suspendare sunt tot cele prevzute de art. 14 alin. I, respectiv prevenirea producerii unei pagube iminente i n cazuri bine justificate. n aceast situaie, instana poate dispune suspendarea executrii actului administrativ unilateral pn la soluionarea definitiv i irevocabil a cauzei. n etapa judecrii cererii de anularea a actului vtmtor adresat instanei, cererea de suspendare poate fi introdus odat cu aciunea principal, sau printr-o cerere separat. Dispoziiile privind judecarea cererii de suspendare, efectele suspendrii, calea de atac i efectele acesteia, posibilitatea oferit Ministerului Public, precum i cele menite s nlture reaua-credin a emitentului actului atacat sunt aplicabile i fa de cererea de suspendare formulat n etapa procesual. Hotrrea instanei de judecat
Soluiile care pot fi pronunate de instana de judecat sunt enumerate de art. 18. n cazul obligaiilor impuse de instan cu privire la plata daunelor materiale sau morale, la emiterea actelor administrative unilaterale sau cu privire la eliberarea unor nscrisuri sau efectuarea unor operaiuni administrative, precum i n cazul impunerii obligaiei de a ncheia contractul 108
administrativ la care reclamantul este ndreptit, instana va putea impune i sanciunea unei penaliti aplicabile prii obligate, pentru fiecare zi de ntrziere. n toate cazurile, instana poate obliga pe cel care a pierdut la plata cheltuielilor de judecat. n cazul n care aciunea a fost ndreptat i mpotriva persoanei vinovate de emiterea, adoptarea sau ncheierea actului, obligaia de despgubiri va fi fixat n solidar cu a autoritii sau instituiei publice, acestea fiind de regul mai solvabile. Hotrrea instanei de fond trebuie redactat i motivat n cel mult 30 zile de la pronunare (art. 17 alin.3). Recursul Cel nemulumit de soluia instanei, poate ataca sentina cu recurs. Termenul de depunere a recursului este de 15 zile de la comunicare.Conform dispoziiilor Legii nr. 146/1996 modificat, recursul se timbreaz cu jumtate din valoarea taxei de timbru achitat la fond. Recursul suspend executarea sentinei i se judec de urgen (art. 20 alin.2). n cazul admiterii recursului, instana de recurs va casa sentina i va rejudeca litigiul n fond. Art. 20 alin. 3 teza I arat c instana se va pronuna asupra fondului, dup casare, n cazul n care nu exist motive de casare cu trimitere, iar teza a II-a arat c n cazul n care prima instan s-a pronunat fr a judeca fondul, cauza se va trimite, o singur dat, la aceast instan. Cile extraordinare de atac Art. 21 al Legii nr. 554/2004 arat c mpotriva soluiilor definitive i irevocabile pronunate de instanele de contencios administrativ se pot exercita cile de atac prevzute de Codul de procedura civil. Cu privire la cererea de revizuire, legea prevede c, pe lng motivele prevzute de codul de procedur civil, constituie motiv de revizuire i pronunarea hotrrilor rmase definitive i irevocabile prin nclcarea principiului prioritii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituia Romniei, republicat. 109
Executarea hotrrilor n cazul admiterii aciunii cu consecina anulrii unui act administrativ cu caracter normativ al autoritilor centrale, hotrrea se public n Monitorul Oficial al Romniei Partea I i produce efecte de la momentul publicrii. n cazul anulrii actelor administrative normative emise de autoritile publice locale, hotrrea se public, n conformitate cu textul art. 23, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al municipiului Bucureti. n toate cazurile publicarea se face la cererea instanei i este gratuit. Obligaia stabilit n sarcina autoritii publice de instan, de a emite, a ncheia, a nlocui sau modifica actul administrativ, sau de a elibera un alt nscris sau de a efectua anumite operaiuni administrative trebuie executat de aceasta n termenul prevzut n hotrre. n lipsa unui termen fixat prin hotrre, obligaia trebuie executat n cel mult 30 de zile de la rmnerea irevocabil a hotrrii. n cazul n care termenul de executare nu este respectat, reclamantul poate solicita instanei de executare aplicarea unei amenzi conductorului autoritii publice sau, dup caz persoanei obligate. Conform art. 26, conductorul autoritii publice care a fost amendat pentru neexecutarea hotrrii se poate ndrepta cu aciune mpotriva celor vinovai de neexecutare, potrivit dreptului comun. Art. 24 alin. 3 menioneaz c fapta de a nu executa hotrrea nici dup aplicarea amenzii constituie infraciune care se sancioneaz cu nchisoarea de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei. n lipsa unor prevederi specifice, instana de executare se determin potrivit dispoziiilor Codului de procedur civil. Conform art. 22 din Legea nr. 554/2004 modificat prin Legea nr. 262/2007, n cazul n care prin hotrre este respins aciunea i se acord cheltuieli de judecat n sarcina reclamantului, hotrrea poate fi investit cu formul executorie i executat silit, potrivit dreptului comun, n cazul n care reclamantul nu execut de bun voie obligaia.