.ACTE Fin

UNIVERSITАTEА CREŞTINĂ ,,DIMITRIE CАNTEMIR”
FАCULTАTEА DE ŞTIINŢE JURIDICE ŞI АDMINISTRАTIVE
PROGRАMUL DE STUDII UNIVERSITАRE DE LICENŢĂ
- DREPT -
LUCRАRE DE LICENŢĂ
Coordonаtor ştiinţific,
conf. Univ. Dr. Popescu Agata
Аbsolvent,
Dobre Andreea-Valentina
BUCUREŞTI
2023
UNIVERSITАTEА CREŞTINĂ ,,DIMITRIE CАNTEMIR”
FАCULTАTEА DE ŞTIINŢE JURIDICE ŞI АDMINISTRАTIVE
PROGRАMUL DE STUDII UNIVERSITАRE DE LICENŢĂ
- DREPT -
REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE
Coordonаtor ştiinţific,
Conf. Univ. Dr. Popescu Agata
Аbsolvent :
Dobre Andreea-Valentina
BUCUREŞTI
2023
Contents
INTRODUCERE..............................................................................................................................................4
CAPITOLUL I...................................................................................................................................................6
NOȚIUNEA ȘI TRĂSĂTURILE ACTELOR ADMINISTRATIVE.................................................................6
1.1 NOȚIUNI GENERALE.............................................................................................................................6
1.2 Trăsăturile actelor administrative............................................................................................................7
1.3. Clasificarea actelor administrative.........................................................................................................17
1.4 Regimul juridic al actelor administrative...............................................................................................20
CAPITOLUL II.REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE.................................................................23
2.1 DEFINIȚIA REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE....................................................................23
2.2 TRĂSĂTURILE REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE.......................................................24
2.3 CAUZELE REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE................................................................25
2.4 EFECTELE REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE..............................................................27
CAPITOLUL III.ANULAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE.............................................................29
3.1 NOȚIUNI GENERALE...........................................................................................................................29
3.2 NULITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE...................................................................................30
3.3 ANULABILITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE.......................................................................32
CAPITOLUL IV.NULITATEA ȘI INEXISTENȚA....................................................................................35
3.1 GENERALITĂȚI.....................................................................................................................................35
4.2 FORMELE NULITĂȚII ACTELOR ADMINISTRTIVE....................................................................36
4.3 INEXISTENȚA ACTELOR ADMINISTRATIVE................................................................................37
4.4 COMPETENȚA CONSTATĂRII NULITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE............................40
CONCLUZII...................................................................................................................................................48
BIBLIOGRAFIE............................................................................................................................................50
INTRODUCERE
În ansamblu dreptul administrativ reprezintă ramură a dreptului public, alcătuit din ansamblu
normelor care reglementează relaţiile sociale care apar în procesul de organizare a executării şi de
executare a legii realizat de organele componente ale sistemului administraţiei publice ,de alte
autoritǎţi ale statului ,precum şi de alte organisme ce au competenţa largă.
Literatura juridică foloseşte noţiuni precum "acte administrative, respectiv acte de drept
administrativ. Prin noţiunea de acte de drept administrativ s-a urmărit a se releva că aceste acte sunt
supuse unui regim juridic diferit de acela al actelor civile ale organelor administraţiei de stat.
Regimul juridic se referea evident la acela de putere publică în care erau emise şi produceau efecte
juridice, chiar dacă vizau raporturi patrimoniale legate de administrarea bunurilor organelor
administraţiei publice.
În raport cu întreaga literatură juridică interbelică noţiunea de act administrativ viza în primul
rând sensul formal al acesteia şi evocă actele juridice ale autorităţilor administrative fără a se insista
foarte mult însă asupra regimului juridic de putere în care erau emise. În acest sens, actul
administrativ era văzut că o specie a actelor de autoritate ale organului statului, iar actele
administrative de gestiune erau o specie a actelor de drept privat, chiar în ipoteza în care sunt emise
de organe administrative ale statului.
Formând o categorie specială de norme juridice deoarece reglementează o anumită grupare de

raporturi sociale , normele de drept administrativ pot referi la o secvenţă sau alta a activităţii
administrative a statului sau a colectivului local.
Astfel existǎ :
· Norme care reglementează organizarea autorităţilor şi instituţiilor administrative publice CIL

şi care compun cadrul normativ al înfiinţării stabilirii structurii organizatorice şi desfiinţarea
acestora.
· Norme care reglementează funcţionarea autorităţilor administraţiei publice şi care compun pe

de o parte cadrul normativ al competentelor precum şi procedurile de organizare a acestora
iar pe de altă parte, unele norme privind răspunderea atât a autorităţilor administraţiei publice
cât şi a funcţionarilor.
· Norme care reglementează relaţiile autorităţilor AP cu persoane fizice şi organismele non-
guvernamen-tale, mai exact drepturile şi obligaţiile cetăţenilor şi a organizaţiilor non-
guvernamentale în raportul lor de drept administrativ cu autorităţile administraţiei publice.
CAPITOLUL I
NOȚIUNEA ȘI TRĂSĂTURILE ACTELOR ADMINISTRATIVE
1.1 NOȚIUNI GENERALE
Dreptul administrativ este cadrul legal în cadrul căruia are loc administrația publică. Ea
derivă din necesitatea de a crea și dezvolta un sistem de administrație publică sub ordinea strictă a
legii, un concept care poate fi comparat cu noțiunea mult mai veche de justiție conform legii. Întrucât
administrația implică exercitarea puterii de către puterea executivă a guvernului, dreptul
administrativ are o importanță constituțională și politică, precum și juridică.
Dreptul administrativ se plasează, ca ramură de drept, în cadrul dreptului public. Ca ramură a

dreptului public, dreptul administrativ cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea,
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice. Instituţiile juridice nu sunt toate de
acelaşi fel, ele se diferenţiază prin natura lor, prin scopul urmărit, prin mijloacele care li se pun la
dispoziţie.
Dreptul administrativ reglementează activitatea unei puteri a statului, puterea executivă sau
administrativă. Comparativ, administraţia se prezintă ca puterea cea mai dinamică a statului, normele
juridice aplicabile administraţiei fiind supuse unui proces necontenit de adaptare.
Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfăşurare a activităţii administraţiei,

normele sale conferind administraţiei publice puteri, prerogative care nu există la normele de drept
ce reglementează relaţiile dintre particulari. Această caracteristică face din raporturile juridice
administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a părţilor, fiindcă dreptul administrativ
acţionează în regim de putere publicăa, normele sale având caracter imperativ1.
Dreptul administrativ, că dreptul aplicabil administraţiei, poate fi definit ca ramură a

dreptului public formată din normele juridice ce reglementează relaţiile sociale privind constituirea,
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, în regim de putere publică, statutul
funcţionarilor publici şi responsabilitatea administraţiei
Trăsături caracteristice ale dreptului administrativ:
a) dreptul administrativ este o ramură a dreptului public român;
b) normele juridice ce constituie ramura dreptului administrativ reglementează modul de

constituire, de organizare şi funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, competenţa acestora;
c) normele dreptului administrativ au caracter aproape exclusiv imperativ, constituind un regim

derogator al acţiunilor administraţiei publice, un regim de putere publică, de supraordonare a
subiectelor raporturilor juridice, deasupra aflându-se întotdeauna autorităţile administraţiei;
d) dreptul administrativ cuprinde şi normele juridice care reglementează statutul juridic al

funcţionarilor publici şi pe acela privind responsabilitatea administraţiei.
1.2 Trăsăturile actelor administrative
Actul administrativ e forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice.
1
3.Florin Orea, Teoria generală a dreptului, note curs, Iaşi, 2011
Această trăsătură desemnează genul proxim al definiţiei, adică formele concrete de activitate ale
organelor administraţiei publice, alături de caracterul juridic, specificând că actul administrativ e
forma cea mai importantă de activitate a organelor administrative ale statului.2
Acest caracter principal nu trebuie înţeles însă sub formă cantitativă, adică ponderea pe care o
ocupă ci sub formă calitativă, adică după forţa efectelor juridice pe care le produce un act
administrativ. Ponderea actului administrativ în sfera formelor de activitate a organelor administraţiei
publice, variază după cum ne referim la un nivel sau altul al organizării administraţiei publice. Din
acest punct de vedere se constată că organele administrative aflate la baza piramidei ierarhizării
acestora emit relativ puţine acte administrative, activitatea lor concretizându-se în operaţiuni tehnico
administrative şi tehnico - productive. Aşa se explică faptul că actele administrative se întâlnesc în
special la nivelul conducerii colective a organelor administraţiei publice, iar în plan ierarhic
administrativ, actele administrative cu un caracter normativ apar la organele centrale ale
administraţiei de stat: Guvern, ministere, preşedintele României.
Prin faptul că au o pondere principală calitativă în activitatea organelor administraţiei de stat nu

trebuie reţinut că actul administrativ ar fi singura formă de activitate a organelor administraţiei
publice.3
O altă trăsătură a actului administrativ este manifestarea unei voinţe juridice unilaterale.
Această trăsătură ajută la delimitarea actului administrativ de operaţiunile tehnico -

administrative şi tehnico - productive. Totodată stabileşte faptul că actul administrativ face parte din
categoria actelor juridice, având toate trăsăturile specifice acestora. De aceea actul emis de organele
administraţiei publice va putea fi caracterizat ca un act administrativ daca e o manifestare de voinţa
cu scopul de a produce efecte juridice. Şi operaţiunile tehnico-materiale administrative pot produce
efecte juridice, în condiţiile legii, dar ele nu sunt realizate printr-o manifestare de voinţă în acest
scop.
In esenţă, pentru a fi în prezenţa unui act administrativ trebuie ca voinţa pe care o manifestă
organul administraţiei publice să fie expresă, neîndoielnică şi cu scopul de a naşte, a modifica sau
stinge raporturi de drept administrativ4 .
2
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1993, pag. 117
3
R.Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogicâ; Bucureşti; 1970; pag.223
4
Actul administrativ e strict legat de ceea ce se numeşte în ştiinţa administraţiei de stat procesul
decizional. Totuşi, în planul dreptului administrativ trebuie avut în vedere caracterul expres al
manifestării de voinţă în baza căreia se emite actul administrativ, neexistând posibilitatea
manifestării tacite a acestei voinţe şi totodată nu interesează toate etapele procesului decizional
necesare emiterii actului administrativ, unele din aceste etape fiind de natură pur subiectivă. Prezintă
importanţă juridică doar modalitatea de manifestare expresă a voinţei organului administrativ ceea ce
exclude implicit forma îndoielnică sau manifestarea pur subiectivă a organului administrativ în acest
sens.
În literatura de specialitate necesitatea ca voinţa juridică să fie expres manifestată se consideră a

fi un argument pentru forma scrisă a actelor administrative.
Din acest punct de vedere al activităţii decizionale administrative, relevanţă juridică are doar
faptul material de încorporare a voinţei organului administraţiei publice de a da naştere, de a
modifica sau de a stinge drepturi şi obligaţii fie pentru subiecte de drept neidentificate, aşa cum este
cazul actelor administrative normative, fie pentru subiecte de drept concrete, în cazul actelor
administrative individuale.
În ceea ce priveşte cerinţa pentru actul administrativ de a fi unilateral, care îl deosebeşte de

actele contractuale ale organului administraţiei publice, în literatura de specialitate, ca şi în practica
judiciară administrativă, s-au ridicat unele probleme care se cer a fi lămurite pentru înţelegerea
unilateralităţii manifestării de voinţă.
Ceea ce caracterizează manifestarea de voinţă juridică, în cazul actului administrativ, este

unilateralitatea manifestării acestei voinţe.
Sunt destul de numeroase cazurile în care, în emiterea actului administrativ participă mai multe
persoane fizice, pentru că organul care emite actul este un organ colegial.
Fiind vorba de mai multe persoane s-ar presupune că suntem în faţa unui acord de voinţă în
vederea emiterii actului administrativ.
Organul administraţiei publice este, de regulă, un colectiv organizat de oameni politici sau de
tehnocraţi, investit cu atribuţii în realizarea puterii publice. Competenţa organului administrativ se
realizează prin deciziile organelor de conducere şi, respectiv, ale deţinătorilor de funcţii publice 5.
Majoritatea actelor administrative sunt decizii ale organelor de conducere colectivă, în foarte puţine
5
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul I, Editura All Beck, Bucureşti 2011, pag.68
situaţii legea noastră recunoaşte dreptul funcţionarilor publici de execuţie de a emite acte
administrative de competenţă materială generală (Guvernul, Consiliile locale) situaţia este de aşa
natură încât hotărârile (deciziile), ordinele lor sunt rezultatul votului tuturor persoanelor care le
compun ( sau numai al majorităţii acestora), potrivit cvorumului prevăzut de lege.
Caracterul unilateral al actului administrativ decurge nu din numărul persoanelor fizice care
participă la adoptarea lui, ci din faptul că acele persoane fizice ce au calitatea de funcţionari publici,
demnitari publici sau demnitari ai statului, nu acţionează în nume propriu ci în vederea realizării
competenţei materiale a organului administrativ din care fac parte. Voinţa fiecărui funcţionar public
sau demnitar nu are relevanţă juridică decât în cadrul realizării competenţei materiale a organului
administrativ (în cadrul mecanismului decizional administrativ) nu şi în ceea ce priveşte caracterul
unilateral al actului administrativ6.
Numărul de persoane care participă la adoptarea unei decizii administrative, în sens de act
juridic al unui organ al administraţiei publice, nu are relevanţă pentru calificarea acestuia ca act
unilateral sau, după caz, bilateral sau multilateral. Este posibil ca actul să aibă caracter contractual,
deşi el este "opera" unei singure persoane, de exemplu a primarului. De asemenea un act poate avea
caracter unilateral, deşi este "opera" mai multor persoane, care acţionează în realizarea unei singure
voinţe juridice7.
Pe baza acestei trăsături specifice, a manifestării unilaterale de voinţă, actele administrative se

deosebesc de alte acte juridice pe care le emit organele administraţiei de stat. Într-adevăr organele
administrative cu personalitate juridică pot intra şi în raporturi juridice civile, încheind acte civile.
Cele mai multe acte civile sunt rezultatul unor acorduri de voinţă a doi sau mai mulţi subiecţi de
drept. Faţă de acestea, actele administrative se deosebesc relativ uşor, pentru că sunt manifestări
unilaterale de voinţă. Nu toate actele civile sunt însă acorduri de voinţă şi de aceea evidenţierea
caracterului unilateral al actelor administrative nu este suficientă, ci este necesară completarea în
sensul că ele sunt manifestări de voinţă emise în temeiul puterii de stat. Astfel caracterizate, ele pot fi
deosebite de orice act civil, indiferent dacă acesta este un acord de voinţă sau un act unilateral. Tot
astfel, actele administrative pot fi deosebite de actele de drept al muncii, care provin de la organele
administraţiei de stat. Într-adevăr, atunci când un organ administrativ emite un act de drept al muncii,
chiar dacă are un caracter unilateral el nu acţionează în virtutea atribuţiilor de putere de stat, ci ca
parte a contractului de muncă. În schimb, în situaţia când unitatea emite un act unilateral în calitate
6
Ibidem
7
de organ de putere, acel act este un act administrativ. Aşa este cazul deciziei de imputare, al deciziei
de stabilire al caracterului secret al unor acte.8
O altă problemă care s-a pus in literatura de specialitate este aceea de a şti dacă emiterea actului
administrativ cu participarea mai multor autorităţi publice sau chiar cu participarea unui organ
administrativ şi a unuia nestatal este o excepţie de la caracterul unilateral al actului administrativ. În
alţi termeni este vorbe despre caracterul hotărârilor comune. În dreptul administrativ există trei
situaţii când se adoptă hotărâri sau acte administrative comune şi anume:
1. hotărâri comune a două sau mai multe organe administrative;
2. hotărâri comune ale unui organ administrativ şi ale altui organ de stat;
3. hotărâri comune ale unui organ al administraţiei de stat şi ale unei organizaţii (organ) cu caracter
nestatal (de regulă, un organism de conducere sindicală).
Pentru a emite astfel de acte administrative este necesar realizarea unui acord de voinţe. Cu
toate acestea şi în aceste situaţii suntem în prezenţa unui act administrativ unilateral şi nu a unui act
contractual, deoarece "acordul de voinţă" dintre organul administraţiei publice, pe de o parte, şi alt
subiect de drept ( alt organ administrativ; un alt organ de stat; un organ sindical), pe de altă parte,
intervine pentru a realiza o singură voinţă juridică, materializată în actul administrativ ca atare.9
În foarte multe situaţii de acest gen actele administrative prevăd că, emiterea actului juridic se
face de către un organ al administraţiei de stat, "de acord" cu alt organ al administraţiei de stat.
Profesorul R.Ionescu precizează că expresia "de acord" nu trebuie interpretată în sensul de acord a
două voinţe juridice, care să ducă la caracterul contractual al actului, ci în sensul de autorizare, care,
dacă emană de la organul ierarhic superior, are semnificaţia de aprobare prealabilă 10. De asemenea
expresia "de acord" poate să aibă şi semnificaţia unui aviz conform sau a altei condiţii procedurale de
emitere a actului administrativ.
De reţinut că, prin manifestarea voinţei a două organe ale administraţiei publice, a unui organ al
administraţiei publice şi a altui organ de stat sau, după caz, a unui organ administrativ şi a unei
structuri nestatale, suntem în prezenţa unui act administrativ, deci a unei manifestări unilaterale de
8
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed.Bucureşti 1977, pag.214
9
10
voinţă, numai atunci când acesta reprezintă o modalitate procedurală de asigurare a unei singure
voinţe juridice, ca şi cum ar fi vorba de un singur organ11.
Această precizare este foarte importantă pentru relevarea trăsăturii unilateralităţii manifestării
de voinţă a actului administrativ şi, implicit, pentru marcarea unei distincţii teoretice între actul
administrativ şi actul cu caracter contractual, îndeosebi contractul administrativ. În cazul contractului
administrativ, acordul care intervine sau, după caz, hotărârea comună concretizează două voinţe
juridice care îşi păstrează fiecare individualitatea în structura unui act juridic bilateral.
 Există cazuri când emiterea unor acte administrative se face numai la cererea prealabilă. Este
vorba de două mari situaţii:
a) cererea prealabilă aparţine chiar organului emitent şi este adresată organului său ierarhic
superior;
b) cererea prealabilă este adresată organului emitent de către subiectul de drept ce urmează să
fie beneficiarul actului administrativ sau care are interes în emiterea actului respectiv.
În prima situaţie este vorba de obţinerea unei autorizaţii în sensul larg al termenului.
In cea de-a doua situaţie, cererea prealabilă sau după caz, acordul prealabil are valoarea doar a
unei condiţii cerute de lege pentru ca actul administrativ să fie legal. De exemplu, emiterea unui
permis de conducere auto, sau o autorizaţie de construcţie sau înstrăinare a unui imobil necesită, în
prealabil, cererea celor care doresc să aibă un anumit drept de a conduce autovehicule pe drumurile
publice, de a construi sau de a vinde un imobil.
Problema care se pune în aceste cazuri este aceea de a şti dacă, în cazul unor cereri prealabile nu
suntem în faţa unui consimţământ în sensul actului contractual.
Aceeaşi problemă se pune atunci când actul administrativ se emite numai dacă persoana căreia i
se adresează este de acord. De exemplu, numirea unei persoane într-o funcţie publică presupune
acordul prealabil al respectivei persoane.
În toate aceste cazuri nu se poate vorbi de consimţământ în sensul actului contractual (al
dreptului civil), nu poate fi vorba de manifestarea a două voinţe juridice. Manifestarea de voinţă
juridică are şi în aceste situaţii caracter unilateral, ea provine numai de la administraţia de stat (de la
emitentul actului administrativ), iar drepturile şi obligaţiile ce se formează sunt efectele acestei
voinţe juridice12.
11
12
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul I, Editura All Beck, Bucureşti 2011, pag.67
Cererea prealabilă, acordul sau acceptarea reprezintă numai condiţii cerute de normele juridice
pentru ca actul administrativ să fie legal. Voinţa solicitantului nu are caracter hotărâtor la emiterea
autorizaţiei, ci este cel mult o condiţie procedurală. Hotărâtoare este voinţa unică a organului
administrativ. Tocmai de aceea, actul administrativ (care în cele mai multe situaţii îmbracă forma
unei autorizaţii) poate fi revocat prin voinţă unică a organului administrativ emitent. Dacă voinţa
solicitantului ar fi o componentă a actului administrativ, el ar putea fi revocat numai cu acordul
acestuia, fiind ştiut că un acord de voinţă nu încetează să producă efecte juridice decât în urma altui
acord al participanţilor la încheierea actului 13. De aici decurg două importante consecinţe practice.
Prima consecinţă este că actul juridic produce efecte în ceea ce îl priveşte pe beneficiar din
momentul comunicării şi nu al "perfectării" acordului de voinţă. A doua consecinţă este aceea că
renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul administrativ nu
afectează valabilitatea acestui act. El încetează să mai producă efecte juridice abia din momentul
revocării unilaterale de către organul emitent.
Pornind de la aceste aspecte, în literatura de specialitate s-a pus problema de a şti care este
semnificaţia juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de
actul respectiv .Mai exact, autorii de drept administrativ s-au întrebat dacă actul mai produce efecte
juridice, dacă renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de încetare a producerii de
efecte juridice14 .
Unii autori au considerat că renunţarea din partea beneficiarului la obligaţia de executare

constituie o modalitate de încetare a executării actelor administrative numai dacă sunt întrunite
condiţiile:
a) să existe o manifestare de voinţă expresă sau tacită care are acest obiect;
b) această manifestare de voinţă trebuie să emane de la subiectul singurului raport juridic

născut prin actul administrativ, subiect care are dreptul de a pretinde îndeplinirea obligaţiei;
c) renunţarea să aibă ca obiect un drept subiectiv de care titularul său să poată dispune fără să
mai existe un alt drept subiectiv al celuilalt subiect de drept.
Autorul citat subliniază că prin renunţarea din partea beneficiarului la singura obligaţie
născută dintr-un act administrativ ,de vreme ce acesta nu mai trebuie să fie executat, el urmează să
fie anulat, iar actul de anulare nu poate să producă efecte juridice decât de la data manifestării de
13
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Bucureşti 1977, pag.215
14
voinţă a titularului dreptului la care s-a renunţat, ceea ce înseamnă că încetarea obligaţiei de
executare, ca urmare a renunţării din partea beneficiarului acesteia, operează doar pentru viitor; adică
ex nunc.
Un alt autor 15, dând o interpretare restrictivă, este de părere că "renunţarea beneficiarului la
exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul conferit de actul administrativ nu afectează valabilitatea
acestui act, actul urmând să producă efecte juridice până în momentul revocării unilaterale de către
organul emitent".
După părerea noastră16, renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă o modalitate legală de

încetare a efectelor actului administrativ, deoarece în cazul acestui act suntem în prezenţa unei
manifestări unilaterale de voinţă a organului administrativ, manifestarea de voinţă a celui interesat nu
este incorporată în structura actului. În acelaşi timp trebuie să menţionăm că o dată ce poziţia
beneficiarului actului este adusă la cunoştinţa organului emitent, acesta are obligaţia de a o examina
şi de a emite actul de revocare, dar şi prin prisma oportunităţii va emite acel act de revocare. Această
obligaţie a organului emitent este o consecinţă a procedurii cererii prealabile în emiterea actului
administrativ. Deoarece cererea prealabilă este o condiţie cerută de lege, se înţelege că renunţarea
beneficiarului are semnificaţia înlăturării acestei condiţii, creând premisa necesară retractării actului.
3. Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice
Această trăsătură a actelor administrative fundamentează deosebirea actului administrativ

unilateral realizat în regim de putere publică de alte acte juridice tot cu caracter unilateral emise de
organele administraţiei publice. Subliniem faptul că nu orice manifestare de voinţă unilaterală a
organelor administraţiei publice constituie acte administrative care să cumuleze trăsăturile acestora,
inclusiv aceea de realizare a puterii publice. O serie de manifestări unilaterale de voinţă ale organului
administraţiei publice: avize, procese-verbale, situaţii statistice pot avea valoare de acte juridice sau
de cele de mai multe ori de operaţiuni tehnico - administrative, dar cât timp nu realizează puterea
publică (autoritate statală) nu pot fi considerate acte administrative.
Din această trăsătură rezultă totodată, obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din
oficiu, tratate de unii autori drept trăsături de sine - stătătoare.
Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă ale organului administraţiei
publice, ci ele concretizează numai voinţa acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce
15
16
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti 1996, pag.284
presupun exerciţiul autorităţii publice, voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii, în regim de putere publică.
Autoritatea publică, în particular organul administraţiei publice, dobândeşte dreptul de a emite

acte juridice care în circuitul juridic se bucură de un anumit "statut", anume "statutul" actului de
putere publică, organizată ca putere oficială. Temeiul pentru acest "statut", rezidă în faptul că prin ele
se concretizează voinţa poporului ca deţinător al suveranităţii naţionale, după cum se precizează în
art.2 al Constituţiei. Asemenea acte sunt denumite acte de autoritate sau acte ce se realizează într-un
regim juridic de autoritate (de putere) 17.Tocmai de aceea, ele sunt obligatorii pentru toate subiectele
de drept la care se referă, pentru organul emitent se subînţelege că persistă atât timp cât acesta nu a
intervenit în problema respectivă cu un act contrar. De asemenea, obligativitatea faţă de organul
ierarhic superior organului emitent trebuie înţeleasă prin prisma conţinutului raportului de
subordonare şi, respectiv, de colaborare dintre organele administraţiei publice.
Caracterul actului administrativ de a fi emis în realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu

caracterul general al oricărui act juridic, anume susceptibilitatea de a fi executat prin forţa de
constrângere a statului. După cum subliniază şi profesorul R.Ionescu18, "forţa de constrângere a
statului nu constituie garanţia respectării şi realizării drepturilor, respectiv a obligaţiilor născute din
actele şi celelalte fapte juridice emise în realizarea puterii de stat. Actele administrative se execută
prin constrângere statală numai în caz excepţional când subiectele de drept obligate a se conforma
voinţei administrative nu o fac de bunăvoie". De aceea regimul de putere publică vizează conţinutul
şi forma voinţei unilaterale a actelor administrative şi nu posibilitatea de a apela la forţa coercitivă a
statului pentru a asigura executarea.
"Forţa de constrângere a statului intervine pentru a se înfrânge o rezistenţă a subiectelor de

drept, pe când actul administrativ intervine pentru a da naştere, a modifica şi a stinge drepturi şi
obligaţii în exerciţiul autorităţii de stat sau al unităţii administrative teritoriale"19.
4. Actul administrativ are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea contenciosului
administrativ (Legea nr. 29/1990).
Deşi controversată, această trăsătură a actului administrativ ne ajută să deosebim actul

administrativ, care este emis în special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate
specifice altor categorii de organe.
17
18
19
Indiferent cum privim administraţia în sfera activităţii publice, ca scop sau ca mijloc, ea nu este
singura activitate publică statală, iar actul administrativ nu este singurul act de autoritate, dar este
singurul act atacat în contenciosul administrativ. Cu toate acestea există acte administrative care nu
pot forma obiectul unui control, potrivit Legii nr.29/1990, fiind exceptate, fără ca prin acest lucru să-
şi piardă natura juridică de acte administrative.
În literatura juridică de specialitate unii autori 20 consideră că manifestarea unilaterală de voinţă

juridică pe care o cuprinde actul administrativ este supusă unui regim juridic special şi specific pe
care îl denumim regim juridic administrativ. Regimul juridic administrativ cuprinde o serie de reguli
juridice de formă şi de fond care reglementează emiterea actelor administrative, condiţiile lor de
valabilitate, controlul acestor acte şi sancţiunile la care sunt supuse ele.
Un act este administrativ nu din natura lucrurilor, ci din faptul că acest act constă într-o
modalitate de executare a legii potrivit cu voinţa legiuitorului.
Deci, legiuitorul este acela care-i fixează regimul juridic aplicabil. Regimul juridic aplicabil
actelor administrative este cuprins, în mare măsură, în dispoziţiile Legii 29/1990 (modificată prin
Legea nr.59/1993 privitoare la contenciosul administrativ). Potrivit acestei legi acte administrative
pot face nu numai organele administraţiei publice, ci şi alte organe ale statului şi chiar organizaţii
particulare atunci când se realizează o activitate de organizare a executării şi de executare a legii.
Deci autorul citat identifică regimul de drept administrativ cu regimul consacrat prin legea
contenciosului administrativ.
Acest punct de vedere a fost criticat subliniindu-se că o asemenea concepţie nu este în măsură
să reflecte ansamblul regulilor ce conturează regimul administrativ actual. Indiferent ce semnificaţie
dăm noţiunii de regim juridic aplicabil actelor administrative, această noţiune nu poate desemna
decât un subsistem al sistemului care este regimul juridic administrativ.
În dreptul administrativ putem vorbi despre mai multe categorii de regimuri administrative, al
organizării, al răspunderii, al procedurii, al controlului, etc.
Trebuie reţinut că toate actele administrative sunt supuse unui control, dar forma de exercitare a
controlului este diferită: parlamentar, jurisdicţional, de drept comun, ierarhic, graţios sau la plângerea
persoanei vătămate, realizat de Curtea de Conturi.21
20
21
Acţiunile în contencios pot avea ca obiect şi actele administrative ale altor autorităţi publice,
care nu trebuie confundate cu actele autorităţilor administrative.
Considerăm important a fi studiat şi caracterul obligatoriu al actelor administrative.
Astfel actul administrativ e obligatoriu atât faţă de persoanele fizice sau juridice cărora li se
adresează, cât şi faţă de organul care l-a emis, ţinut să-l respecte el însuşi, pe tot parcursul
valabilităţii lui. Această obligativitate a actului administrativ derivă din faptul că el e dat pe baza şi în
executarea legii şi din această cauză se bucură de prezumţia de legalitate şi anume sunt considerate a
fi în conformitate cu dispoziţiile legale.
Din această trăsătură rezultă că actele organelor superioare administraţiei publice sunt
obligatorii pentru organele subordonate şi că organele superioare au dreptul de a modifica sau anula
actele organelor inferioare, fără a avea însă posibilitatea de a li se substitui.
Fiind adoptate sau emise pe baza şi în executarea legii rezultă că actele administrative nu pot
conţine dispoziţii contrare legii, legea putând însă modifica sau anula oricând un act administrativ.
Actele individuale, de regulă, nu sunt obligatorii pentru organul superior, întrucât acesta din
urmă le poate anula sau revoca cu anumite excepţii.
1.3. Clasificarea actelor administrative
Clasificarea actelor administrative cunoaşte mai multe variante în literatura noastră de

specialitate, efect al concepţiilor diferite asupra conţinutului şi sferei actului administrativ.
Deoarece nu toate clasificările au o importanţă practică, considerăm că un interes deosebit îl

reprezintă o clasificare ce are în vedere sensul cel mai larg (structural - organizaţional) al noţiunii de
act administrativ (de drept administrativ).22 Astfel:
1. După natura juridică actele administrative pot fi:
a) acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere publică). Acestea se

adoptă sau se emit de o autoritate publică (legislativă, executivă sau judecătorească) în mod
unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, în scopul naşterii, modificării sau stingerii unor
raporturi juridice.
22
Ibidem
b) acte administrative de gestiune. Acestea se încheie de serviciile publice administrative cu
persoane fizice şi juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor
administrativ teritoriale. Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voinţă.
c) acte administrative jurisdicţionale. Acestea se emit în mod unilateral de organele de

jurisdicţie administrativă anume abilitate de lege şi soluţionează conflicte apărute între servicii
publice şi particulari.23
2. După categoria organului de la care emană, distingem:

 acte care emană de la organe ale administraţiei de stat;
 acte care emană de la organe de stat;
 acte care emană de la autorităţile autonome ale administraţiei publice locale;
 acte care emană, în baza împuternicirilor date de lege ori de organe ale administraţiei de stat
(în baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) - acte administrative prin delegaţie.
3. După competenţa materială a organului emitent, distingem :

 acte administrative cu caracter general. Acestea se adoptă sau se emit de autorităţile
administraţiei publice care au o competenţă materială generală (de ex.: Decretele
preşedintelui României, hotărâri de guvern şi ordonanţele guvernului; hotărârile consiliilor
judeţene şi cele ale consiliilor locale, unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale
primarilor).
 acte administrative de specialitate. Aceste acte sunt emise de organele de specialitate ale
administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale (ex.: ordinele şi
instrucţiunile emise de miniştrii şi conducătorii celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale; regulamentele, îndrumările, circularele, precum şi cele emise
de conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale).
4.După competenţa teritorială a organului emitent, distingem :

 acte administrative adoptate / emise de organele administraţiei publice centrale Aceste acte
produc efecte juridice pe întreg cuprinsul ţării (ex: decretele preşedintelui României, hotărâri
de guvern şi ordonanţele Guvernului)
 acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale (ex.:
hotărâri ale Consiliilor judeţene şi locale; dispoziţiile primarilor, ordinele prefecţilor). Aceste
23
Romulus Ionescu, "Drept administrativ", Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, pag.178
acte produc efecte în limitele unităţii administrativ teritoriale, în care funcţionează autorităţile
care le emit.
5. După gradul de întindere al efectelor juridice, distingem :

 acte administrative normative, care produc efecte juridice cu caracter general şi impersonal
(ex: decretele preşedintelui României, hotărâri de guvern şi Ordonanţele de Guvern, ordinele
prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor).
 acte administrative individuale, care produc efecte juridice numai către persoane fizice sau
juridice determinate (ex.: decretele preşedintelui României, ordinele miniştrilor, hotărâri de
guvern, actele emise de preşedintele Consiliului Judeţean şi de către primar etc.)
 circulare, norme metodologice, regulamente care produc efecte juridice numai faţă de
funcţionarii publici dintr-un minister, celelalte organe de specialitate al administraţiei publice
centrale, precum şi ale organelor administraţiei publice locale. Acestea sunt denumite acte
administrative cu caracter intern individuale sau normative.
6.După natura efectelor juridice pe care le produc :

 acte administrative care acordă drepturi impersonale şi generale sau individuale pentru
subiectul căruia i se adresează (ex: actul de atribuire a unui teren în vederea construirii unei
locuinţe proprietate personală conferă titularului posibilitatea realizării acestui drept,
determinat clar de actele normative în vigoare în frunte cu legea fundamentală).
 acte administrative care constată existenţa unui drept. Din această categorie fac parte actele
care sunt adoptate sau emise pentru constatarea că un particular e titularul unui drept (ex:
titlurile de proprietate emise în temeiul art. 8 (alin.3) Legea 18/1991 - Legea fondului funciar,
modificată şi completată cu Legea nr. 169/1997; diplomele de absolvire).
Aceste acte au mai fost denumite şi acte care conferă un statut personal.
 acte administrative de autoritate care suprimă un drept. Această suprimare poate fi definitivă
sau temporară .
 acte de aplicare a constrângerii administrative (actele administrative de sancţionare)
 acte administrative jurisdicţionale.
7. După autoritatea care le emite, distingem:

 acte administrative emise de organele puterii executive (autorităţile administraţiei publice
locale/centrale). Din această categorie fac parte toate actele administrative de autoritate
adoptate sau emise de organele administraţiei publice centrale şi locale, cu competenţă
materiala generală sau de specialitate, precum şi cu competenţă teritorială centrală sau locală
(ex: actele administrative de autoritate emise de preşedintele României)
 acte administrative adoptate de Parlament (ex. : Planul naţional de amenajare a teritoriului
care se aprobă în baza Legii nr. 5 0/1991)
 acte administrative emise de instanţele judecătoreşti (ex.: cele emise pentru executarea
hotărârilor judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile)
8. După forma serviciului public care le adoptă :

 acte administrative adoptate sau emise de organele administraţiei publice;
 acte administrative emise de instituţiile publice;
 acte administrative emise de regiile autonome de interes public: ordine, instrucţiuni,
regulamente etc.
9. După perioada de timp în care produc efecte juridice :

 acte administrative permanente (produc efecte juridice de la data intrării în vigoare şi până la
abrogare)
 acte administrative temporare (produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de
timp)24
1.4 Regimul juridic al actelor administrative
Prin regim juridic al actelor administrative înţelegem un ansamblu de reguli, de fond şi de formă
ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte25.
Actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, având în acest sens un
regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifestă cu privire la
legalitatea actelor de drept administrativ, forţa lor juridică şi forţa lor probantă, mod de intrare în
vigoare, de executare şi de încetare a efectelor juridice Astfel, actele administrative dispun de
prezumţia de legalitate, sunt obligatorii şi se pun direct în executare. Se evidenţiază caracterul lor de
acte de putere sau de autoritate prin opoziţie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale căror efecte
vizează, de regulă, numai părţile participante la raportul juridic respectiv.
Analizând regimul juridic al acestor acte trebuie să-1 distingem de natura juridică a efectelor
sau raporturilor pe care le generează. Astfel, un act normativ (o hotărâre a Guvernului) rămâne un act
24
25
Santai I. Dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Risoprint, Cluj-Napoca 2010, pag.34
de drept administrativ chiar dacă reglementează raporturi civile, natura sa juridică fiind distinctă de
faptul că el constituie un izvor al dreptului civil. Un act individual de drept administrativ poate
genera şi raporturi juridice de altă natură, fără ca aceste raporturi, de cu totul altă factură (de ex.
civilă), să-i modifice natura juridică proprie.
Faptul că un act de drept administrativ este reglementat prin norme aparţinând mai multor
ramuri de drept nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului în cauză, atunci când regimul
juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toată pluralitatea de norme care îl reglementează .
Actul de drept administrativ, ca act juridic, nu se confundă cu înscrisurile materiale sau "actele"
constatatoare ale manifestărilor de voinţă producătoare de efecte juridice . Numeroase acte de drept
administrativ trebuie sa îndeplinească în mod imperativ cerinţa formei scrise, astfel încât existenţa
actului juridic este condiţionată de însăşi existenţa înscrisului a cărui lipsă antrenează inexistenţa
respectivei manifestări de voinţă.26
Cu toate că nu există o unanimitate de opinii, putem spune că specialiştii în dreptul

administrativ au convenit, de-a lungul timpului, asupra problematicii generale a acestui regim juridic,
anume:
 reguli (condiţii) de valabilitate a actului administrativ;
 reguli ce guvernează efectele pe care actul le produce;
Elementul central al acestui regim juridic, indiferent că-1 privim în forma tipică sau în forme
atipice, îl reprezintă legalitatea, analizată în mod diferit de autorii români în raport cu oportunitatea.27
După un curent de gândire (Şcoala de la Cluj), legalitatea este calificată drept o condiţie de
valabilitate a actelor administrative, alături de oportunitate . După alţi autori (şcoala de la Bucureşti),
legalitatea este corolarul condiţiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerinţă (o dimensiune) a
legalităţii.
Autorii din primul curent de gândire subliniază că actul este nevalabil, indiferent dacă este
ilegal sau inoportun, numai că modalităţile de încetare a efectelor juridice diferă.28
Neîndeplinirea condiţiilor de legalitate atrage după sine anularea sau revocarea actelor, în timp
ce neîndeplinirea condiţiei de neoportunitate are drept consecinţă revocarea sau abrogarea lor.
26
27
28
Acest punct de vedere a fost criticat, pentru simplul motiv că lasă să se înţeleagă că ar exista
o limită a valabilităţii actelor administrative "dincolo" de limitele legalităţii. Or, actele administrative
sunt supuse unui anumit regim juridic, tocmai pentru a se asigura legalitatea lor, principiul legalităţii
în sistemul constituţional actual fiind unul din principiile fundamentale ale administraţiei publice29.
Principiul legalităţii actelor administrative semnifică conformarea acestor acte cu legile adoptate
de Parlament, precum şi cu actele normative care au o forţă juridică superioară, putem spune că
principiul legalităţii actelor administrative este o consecinţă a conformităţii întregului drept cu
Constituţia.
29
CAPITOLUL II.REVOCAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
2.1 DEFINIȚIA REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE
Revocarea este operaţia prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul
ierarhic superior desfiinţează acest act.Revocarea constituie o specie a nulităţii, dar în acelaşi timp şi
o regulă, un principiu al regimului juridic al actelor administrative. Cu toate că nu există încă un text
special care să consacre expres acest principiu, el nu poate fi pus la îndoială, mai ales dacă avem în
vedere art. 21 coroborat cu art. 52 din Constituţia republicată, precum şi litera şi spiritul Legii nr.
554/2014, noua lege a contenciosului administrativ. Dacă puterea judecătorească poate să corijeze
actele administrative, este normal ca acest drept să aparţină şi administraţiei însăşi.
Principiul revocabilităţii actelor administrative ne apare ca un efect firesc al trăsăturilor

administraţiei publice, al raţiunii însăşi de a fi a actelor administrative. Administraţia publică,
presupune o actvitate de conducere şi execuţie efectivă a procesului complex de aplicare în viaţă a
valorilor politice stabilite prin lege, respectiv de prestare a celor mai diverse servicii publice, în
limitele legii. Ea trebuie, într-o riguroasă viziune ştiinţifică, să dea dovadă în permanenţă de
receptivitate atât faţă de legea care îi formulează sarcina, obiectivul, cât şi faţă de social, de viaţa
reală, către care se adresează, sub forma unui model abstract, legea. Administraţia publică trebuie să
dea dovadă de elasticitate şi nu de închistare, de birocratizare, să fie, în acelaşi timp, operativă,
consacrată şi diferenţiată. Tocmai de aceea, structura organizaţională a administraţiei publice este
bazată pe anumite reguli, între care şi subordonarea ierarhică administrativă. Regulile regimului
juridic nu pot fi stabilite decât pe baza regulilor ce stau la baza structurii organizaţionale a
administraţiei publice.În felul acesta, ajungem la înţelegerea revocabilităţii actelor administrative ca
fiind o regulă a structurii funcţionale a administraţiei publice.
Revocarea intervine pentru toate condiţiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condiţiile
referitoare la oportunitate. Cauzele revocării pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii
actului administrativ. În primele două ipoteze, revocarea va produce efecte cu caracter retroactiv. În
ultimul caz, efectele revocării vor fi ex nunc.
Dreptul de revocare implică, după caz, dreptul de reformare sau dreptul de instrucţiune.
Dreptul de instrucţiune (de a da îndrumări obligatorii) intervine numai în cazurile în care organul
ierarhic superior a revocat acte administrative de competenţa exclusivă a organelor subordonate.
De la principiul revocabilităţii sunt mai multe excepţii, efect firesc al dispoziţiilor expres ale
legii ori al naturii drepturilor şi obligaţiilor care s-au născut în urma actlui administartiv. Toate aceste
excepţii privesc doar actele administrative individuale, deoarece actele administrative normetive sunt
întotdeauna şi oricând revocabile.
Pot fi identificate următoarele categorii de excepţii:
a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziţie expresă a legii;
b) actele administrative cu caracter jurisdicţional;
c) actele administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare formelor răspunderii din

dreptul administrativ;
d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;
e) actele administrative care dau naştere la contracte civile;
f) actele administrative care sunt emise ca urmare a existenţei unor contracte civile;
g) actele administrative care dau naştere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilităţii;
h) actele administrative care au fost executate material.
2.2 TRĂSĂTURILE REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE
Revocarea este definită de majoritatea autorilor ca fiind operaţiunea juridică prin intermediul
căreia organul emitent sau organul ierarhic superior, acestuia desfiinţează un act.30
30
Antonie Iorgovan, op. cit., p.320
Unii autori limitează instituţia revocării doar la posibilitatea pe care o are un anumit organ de
a hotărî ca actul pe care l-a emis să nu-şi mai producă efecte juridice, deci să înceteze producere
acestor efecte, operaţiune care mai este cunoscută şi sub denumirea de retractare.31
Alţi autori, deşi admit, de principiu, că revocarea unui act se poate face atât de organul
emitent cât şi de organul ierarhic superior, denumesc operaţiunea respectivă ca "retragerea actului
administrativ", concept care evocă, prin semnificaţia lui, doar revocarea dispusă de organul
emitent.32
Într-o altă opinie se susţine concepţia potrivit căreia, revocarea este o operaţiune juridică ce
poate consta în două forme de exprimare:
a) retractarea, atunci când desfiinţarea actului se face de organul emitent;
b) revocarea propriu-zisă atunci când se face de organul ierarhic superior celui emitent.33
Precizând că revocarea se face fie de organul care a emis actul, fie de organul ierarhic
superior acestuia, subliniem implicit că desfiinţarea efectelor unui act administrativ de către un alt
organ al administraţiei publice decât organul emitent, pe calea unei proceduri asemănătoare cu cea
judecătorească, nu se încadrează în noţiunea de revocare.34
2.3 CAUZELE REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE

Motivele care duc la revocarea actului administrativ sunt ilegalitatea sau inoportunitatea lui.
În ceea ce priveşte primul motiv de revocare, din moment ce organul administraţiei publice a
emis în mod unilateral un act ilegal, acest organ precum şi organul ierarhic superior au posibilitatea
de a-1 revoca tot pe calea unilaterală, fără intervenţia instanţelor judecătoreşti. Administraţia este cea
care trebuie sã respecte şi să organizeze aplicarea legii, aşa încât ea nu poate să se complacă în
situaţia ca un act administrativ să fie emis cu încălcarea legii şi să producă efecte de drept.35
Aşadar, această revocare a actelor administrative de către organul care le-a elaborat sau de
către organul superior poate să aibă loc, în primul rând, atunci când se constată că sunt ilegale.
Referitor la al doilea motiv de revocare, subliniem că ori de câte ori legea recunoaşte
organelor administraţiei publice o apreciere în alegerea soluţiei concrete, organele administraţiei
publice emitente şi organele ierarhic superioare vor fi chemate să verifice nu numai dacă actul este
31
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Editura All, 1996, p.230
32
Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 138-140
33
Verginia Vedinaş, op. cit., p. 133
34
Tudor Drăgan, op. cit., p. 183
35
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p.260
legal, ci, concomitent cu acesta, şi dacă el corespunde nevoilor societăţii sau colectivităţii locale în
momentul dat, putând să-l revoce atunci când este neoportun.
Astfel, problema oportunităţii actelor de drept administrativ nu se pune decât în cadrul
verificării legalităţii lor.36
Cu toate acestea se poate întâmpla ca un act sã fie legal, dar să nu fie oportun. Un exemplu de
act administrativ legal dar inoportun este cel emis cu respectarea condiţiilor de legalitate dar nu în
momentul cel mai potrivit. În această situaţie ne vom afla în cazul revocării unui act legal pentru
motiv de inoportunitate.
Actul de revocare trebuie elaborat cu respectarea condiţiilor şi formelor prevăzute în acest

sens de lege, care pot fi altele decât cele necesare pentru emiterea actului iniţial. Dacă legea nu cere
condiţii speciale pentru revocarea actului, aceasta se va face prin elaborarea unui act cu un conţinut
contrariu.
Aceastã situaţie intervine, în special, atunci când, după ce actul a fost emis, au intervenit
dispoziţii normative noi care modifică procedura de elaborare pentru această categorie de acte. Ori
de câte ori o asemenea situaţie se produce, este evident că actul administrativ va fi revocat pe calea
unor forme diferite decât cele utilizate la elaborarea lui.37
Împotriva tezei că şi organele ierarhic superioare au dreptul de a verifica oportunitatea actelor
administrative, s-ar putea ridica obiecţia că una din regulile dreptului nostru administrativ este că
organele superioare nu se pot substitui organelor ierarhic superioare, pentru a exercita atribuţii date
de lege în competenţa acestora din urmă.
A recunoaşte organelor administrative ierarhic superioare dreptul de a anula actele
neoportune ale organelor inferioare ar fi o formă de amestec în activitatea organelor inferioare, în
contrazicere cu această regulă.38
Potrivit unei opinii, dreptul de anulare recunoscut organelor administrative ierarhic
superioare nu ar putea duce în nici un caz la substituirea lor în competenţa organelor inferioare.
Aceasta pentru ca anularea unui act administrativ, mărginindu-se la desfiinţarea efectelor lui juridice,
nu duce la elaborarea de către organul ierarhic superior a unui nou act, care să înlocuiască pe cel
anulat. În cadrul anulării, organul ierarhic superior nu face decât sã paralizeze efectele juridice ale
actelor organului inferior. Prin urmare, această anulare fie că este făcută pentru ilegalitate, fie pentru
36
Tudor Drăgan, op. Cit., p. 187
37
Tudor Drăganu, op. cit., p.189
38
neoportunitate, nu aduce atingere competenţei organului inferior, întrucât tot acesta va elabora noul
act, chemat să umple golul creat prin anularea măsurii ilegale sau neoportune.39
Organul emitent care îşi revocă actul poate să-1 şi modifice.
În ce priveşte modificarea actelor administrative de către autoritatea supraordonată, problema
trebuie pusă nuanţat.
Actele administrative normative pot fi modificate de către autoritatea supraordonată prin
emiterea unor noi acte normative, care fiind înzestrate cu forţă juridică superioară, le vor modifica pe
cele ale autoritãþilor subordonate.40
Actele administrative individuale care sunt de competenţa exclusivă a autorităţii inferioare
nu pot fi modificate de către autoritatea supraordonată, chiar dacă aceasta le-a revocat ca fiind
ilegale, deoarece o asemenea modificare ar echivala cu o substituire în atribuţiile autorităţii
inferioare.41
Totodată, modificarea de către organul superior a unui act administrativ individual inoportun,
pe care l-a revocat şi care este de competenţa exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar
contraveni dreptului de apreciere de care se bucură organul emitent. În acest sens, s-a arătat că din
moment ce legiuitorul a prevăzut că o anumită măsură este de competenţa organului administrativ
inferior, orice act al organului superior prin care el însuşi ar lua această măsură sau obliga organul
inferior să o adopte ar fi contrară legii şi principiului independenţei operative.42
Dacă însă organul superior se limiteazã la a obliga organul inferior să examineze o anumită
situaţie în scopul de a lua măsuri, este limpede că aceasta nu contravine principiului independenţei
operative. Organul administraţiei publice subordonat este singurul în măsură să aprecieze momentul
cel mai potrivit în care se impune să fie modificat, implicaţiile pe care le antrenează executarea
actului modificat şi altele. În sfârşit, faptul că organul administrativ procedează la modificarea
propriului act individual inoportun luând o altă măsură decât cea indicată de organul superior
ierarhic, nu înseamnă că ea devine automat ilegală, fiind necesar ca aceasta să contravină normelor
juridice în vigoare.43
2.4 EFECTELE REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE
39
40
Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p.261
41
J J. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Sibiu, 1992, p. 116
42
43
Revocarea are drept consecinţă stingerea raporturilor juridice care au luat fiinţă pe baza
actului revocat. Dacă anularea actului s-a făcut pentru motivul că este ilegal, efectele revocării se
produc nu numai pentru viitor (ex nunc), dar şi pentru trecut (ex tunc), şi anume din momentul când
actul a fost emis de organul administrativ respectiv. Aceasta, pentru că un act nul se consideră că nu
a existat niciodată şi, prin urmare, nu poate produce vreun efect juridic.
Faptul că anularea unui act ilegal antrenează nulitatea tuturor raporturilor juridice ce au luat
naştere pe baza lui nu înseamnă însă că această anulare poate să ducă la ştergerea tuturor
consecinţelor actului. Într-adevăr, numai efectele juridice ale actului sunt paralizate prin anulare, în
timp ce consecinþele lui, de fapt, sunt o realitate care s-a produs în trecut şi care, deci, nu poate fi
ignorată.44
Aşa, de exemplu, o trupă de teatru obţine o autorizaţie pentru utilizarea unei săli de spectacol.
Ulterior, această autorizaţie este revocată de organul competent ca ilegală. Această autorizaţie fiind
nulă, trebuie socotită că n-a existat niciodată. Totuşi, împrejurarea că, pe baza acestei autorizaţii, au
avut loc un număr de reprezentaţii, este o consecinţă de fapt asupra căreia anularea actului nu poate
avea nici un efect şi, prin urmare, trupa respectivă va fi obligată să plătească chiria sălii pentru
timpul cât a folosit-o.
Dacă, în principiu, revocarea actului pentru ilegalitate produce efecte ex tunc, situaţia este în
schimb, alta atunci când anularea actului nu se face pentru acest motiv, ci pentru că ar fi inoportun.
Cum, în acest caz, actul administrativ a fost făcut de un organ competent în cazul atribuţiilor lui
legale şi cu respectarea tuturor formelor prevăzute de lege, este evident că nu se va putea considera
cã el n-a produs efecte juridice în trecut. Din acest motiv, revocarea lui nu va putea produce efecte
juridice decât pentru viitor, toate efectele juridice produse de el înainte de revocare rămânând
valabile.
44
CAPITOLUL III.ANULAREA ACTELOR ADMINISTRATIVE
3.1 NOȚIUNI GENERALE
Orice act juridic, inclusiv actul administrativ, produce efecte juridice până în momentul în
care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act.
Se cuvine să facem distincţie între încetarea producerii de efecte juridice, în general, şi
încetarea producerii unor efecte determinate, şi anume obligaţia de executare.
Potrivit unei opinii, încetarea efectelor actelor administrative prin acte juridice este posibilă
numai prin acte de putere.45
În realitate, o asemenea renunţare nu duce nemijlocit la încetarea efectelor actului
administrativ, pentru că aceasta este o manifestare unilaterală de voinţă a organului executiv. De
asemenea, actul administrativ are acest caracter şi atunci când este emis la cerere.46
Este adevărat că există unele acte administrative care, potrivit legii, se emit numai la cererea
celor interesaţi. Dar, chiar şi în cazul acestor acte, ceea ce produce efecte juridice este exclusiv
declaraţia unilaterală de voinţă a organului administrativ emitent, iar consimţământul beneficiarului
este cel mult o condiţie prealabilă a valabilităţii lor. Astfel fiind, ar fi greu de admis ca un asemenea
act să-şi piardă eficienţa printr-o simplă manifestare de voinţă, fără sã existe o dispoziţie legală
expresă în acest sens.47
În consecinţă, atunci când un subiect de drept renunţă la beneficiul actului administrativ,
pentru ca acesta să înceteze a mai produce efecte juridice este necesar a fi revocat de către organul
emitent ori de organul superior. Până în momentul revocării, beneficiarul dreptului va putea reveni
asupra renunţării sale.48
Obligaţia de executare a actului administrativ poate înceta, ca orice obligaţie, prin
îndeplinirea ei. Este necesar, totuşi, ca această încetare să fie prevăzută în mod expres de un alt act
administrativ cu cel puţin aceeaşi forţă juridică, de lege sau de o hotărâre judecătorească.49
45
Ilie Iovănaş, op. cit., p. 53
46
Ilie Iovănaş, op. cit., p. 53
47
Tudor Drăganu, op. cit., p. 183
48
Ilie Iovănaş, op. cit.., p.54
49
Antonie Iorgovan, op. cit., p.320
Încetarea obligaţiei de executare a actului administrativ nu se datorează în toate cazurile
acţiunii unor organe de stat ci şi unor fapte materiale.
Faptele materiale, ca transformări intervenite în lumea materială înconjurătoare, produc
numai arareori încetarea efectelor juridice ale unor acte administrative, şi anume dacă legea leagă de
producerea acestora un efect sau, după caz, dacă din evenimentul respectiv rezultă o imposibilitate
obiectivă (absolută şi definitivă) de executare (moartea persoanei în sarcina căreia se află obligaţia de
a plăti o amendă administrativă, expirarea termenului de valabilitate şi altele).50
3.2 NULITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE
După adoptare şi comunicare (publicare) actul administrativ trebuie să fie aplicat pentru a-şi
produce efecte juridice, întrucât a fost emis tocmai în acest scop.
În principiu, actele administrative se aplică de la intrarea lor în vigoare, producând efecte
juridice pentru viitor. Intrarea în vigoare a actelor administrative are loc, de regulă, de la data
adoptării (emiterii) lor, dacă însuşi actul nu prevede o dată ulterioară pentru intrarea în vigoare51.
În legislaţia noastră este consacrată regula că momentul de la care actul produce efecte juridice
este cel al publicării actelor administrativ normative şi ,respectiv, al comunicării actelor individuale.
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare,
executarea lor încetând să mai fie obligatorie, datorită unor vicii care afectează valabilitatea actelor.
Scoaterea lor din vigoare se face, de regulă, de către organul emitent, de organul său ierarhic
superior, ori de instanţele judecătoreşti. In speţă, este vorba de retractare, revocare sau, după caz,
anulare.
Anularea unui act juridic este definită în general, în toate ramurile de drept, ca fiind operaţia
juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea
actului şi deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta.
Pentru dreptul administrativ şi ,în special, pentru categoria actelor administrative unilaterale
emise în regim de putere publică, particularităţile teoriei nulităţii sunt determinate de:
 regimul juridic aplicabil actelor în cauză, caracterizat în special prin emiterea lor în regim de
putere publică, precum şi prin forţa juridică a acestora şi caracterul executoriu sau
obligatoriu;
50
51
Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economicǎ 2005, pag. 513
 efectele juridice pe care le produc, în acest sens putând produce efecte juridice doar în
materia dreptului administrativ sau şi asupra altor relaţii sociale, în special în ipoteza
raporturilor juridice cu o dublă natură juridică.
Cu privire la admiterea sau nu a teoriei nulităţii absolute şi relative, opinia dominantă, cu toate
nuanţările de la un autor la altul şi, respectiv, de la dreptul civil la dreptul administrativ, este axată pe
răspunsul pozitiv. Astfel majoritatea autorilor de drept administrativ au admis că şi în materia actelor
administrative operează nulitatea absolută, respectiv nulitatea relativă în funcţie de:
 interesul ocrotit de norma juridică încălcată prin actul ilegal;
 gravitatea viciilor de ilegalitate;
 raporturile care există între normele cu un caracter imperativ şi cele cu caracter dispozitiv
aplicabile activităţii administraţiei publice.
Nerespectarea condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ face ca actul respectiv să nu-şi
producă efectele sale juridice. Astfel, un act de impunere fiscală care n-a fost emis de organul
financiar competent, ci, de exemplu, de o dactilografă din compartimentul financiar respectiv, nu
poate avea valoare juridică, fiind nul. De asemenea este nul actul făcut de o persoană căreia i-a
încetat angajarea în serviciul statului.
Şi înlăturarea sau anularea actelor administrative de autoritate se poate cere fie că prin aceste
acte s-a violat numai o lege privitoare la formă, fie că s-a violat o lege privitoare la fond.
Profesorul T.Drăganu apreciază că actele administrative care nu satisfac condiţiile legii sunt
nevalabile şi deci nu pot produce efecte juridice.52
Nulitatea în dreptul administrativ apare ca o sancţiune care intervine după ce o dispoziţie legală
a fost încălcată lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea căruia a fost emis. În
consecinţă se apreciază că nulitatea este o sancţiune aplicabilă exclusiv actelor juridice ale
administraţiei de stat. Faptele materiale ale administraţiei de stat, chiar ilegale, nu pot fi anulate.
Întrucât ele constau în transformări aduse lumii materiale ar fi un nonsens să li se aplice sancţiunea
nulităţii, căci bunul transformat printr-un fapt material nu poate fi readus în starea anterioară decât
tot printr-un fapt material, iar nu printr-o simplă manifestare de voinţă, cum este un act de anulare.
Dimpotrivă, actul juridic fiind o manifestare de voinţă, va putea fi desfiinţat în efectele lui juridice
tot printr-o manifestare de voinţă.
52
3.3 ANULABILITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE
Consecintele nerespectarii conditiilor de validitate la adoptarea sau emiterea actelor administrative
sunt stabilite prin lege, iar atunci cand legea nu le prevede, consecintele sunt determinate de
principiul legalitatii ce guverneaza adoptarea sau emiterea actelor administrative, acte ce
reglementeaza raporturile juridice dintre un serviciu public administrativ si un alt serviciu public
administrativ, precum si dintre acestea si particulari (persoane fizice sau juridice).
In functie de importanta conditiei de validitate nerespectate, cu alte cuvinte, in functie de gravitatea
incalcarii, vom constata ca sanctiunile sunt si ele corespunzatoare. In raport cu acest criteriu,
sanctiunile aplicabile actelor administrative de autoritate sunt:
a) anulabilitatea;
b) nulitatea;
c) inexistenta.
In dreptul administrativ, ramura a dreptului public, problema nulitatii actelor pe care le adopta sau le
emit autoritatile administratiei publice si conducatorii acestora, se pune oarecum in alti termeni decat
in dreptul privat, in primul rand datorita existentei mai multor categorii de interese, si anume:
interesul general, interesul statal, interesul local, al judetelor, al oraselor si comunelor, precum si
interesul individual, adica interesul administratiilor .
Legea trebuie sa tina seama de aceste interese si sa le concilieze. Uneori ea declara inexistenta
actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea fata de anumite persoane.
Astfel, incalcarea prevederilor legale atrage sanctionarea activitatii ilegale, in concret, a actului
administrativ, prin anularea sau inexistenta sa .
Anularea unui act juridic este definita, de regula, ca reprezentand operatia juridica prin care se
dispune desfiintarea acelui act, incetarea definitiva a producerii de efecte juridice de catre acesta.
Anularea actului administrativ poate fi dispusa, in conditiile legii, de un organ al administratiei
publice ierarhic superior sau de un organ al puterii judecatoresti, in urma judecarii unei cereri
intemeiate pe prevederile Legii contenciosului administrativ 554/2004. Astfel, instanta
judecatoreasca de contencios administrativ, solutionand actiunea, poate sa anuleze in tot sau in parte
actul administrativ care a cauzat unui particular un prejudiciu.
Anularea este o forma specifica de incetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ce nu poate
fi aplicata faptelor materiale juridice care produc transformari in lumea materiala, pentru ca bunul
transformat printr-un fapt material juridic nu poate fi readus in starea initiala printr-un act de anulare,
ci, tot printr-un fapt material juridic .
Fata de preocuparile specialistilor in drept civil si in teoria generala a dreptului vizand problema
nulitatii, in doctrina postbelica, autorii de drept administrativ au cautat sa lamureasca urmatoarele
aspecte.
a) posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si a nulitatii relative.
b) posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii.
c) posibilitatea admiterii teoriei inexistentei.
d) raportul dintre nulitate si revocare.
a) In prima problema, opinia dominanta este axata pe raspunsul pozitiv. Majoritatea autorilor de
drept administrativ au admis ca si in materia actelor administrative opereaza nulitatea absoluta,
respectiv nulitatea relativa, in functie de: interesul ocrotit, de norma incalcata prin actul ilegal, de
gravitatea viciilor de ilegalitate sau de "opozitia care exista intre legile imperative si cele
dispozitive".
b) In ce priveste teoria anulabilitatii, in raport de gravitatea nerespectarii conditiilor de valabilitate
ale unui act administrativ, in doctrina postbelica, s-a sustinut ca sunt nule acele acte care nu intrunesc
conditiile esentiale pentru a lua fiinta si, anulabile, actele ce contin incalcari de mica insemnatate a
conditiilor cerute pentru existenta lor si care, fara a inceta sa fie obligatorii, pot fi contestate pe cale
administrativa sau judecatoreasca.
In doctrina actuala, anulabilitatea, este definita ca reprezentand acea forma a nulitatii actelor
administrative, care se aplica atunci cand acestea au fost adoptate sau emise cu nerespectarea unor
conditii de valabilitate pentru care legea prevede ca aceste acte sunt anulabile, adica pot fi anulate
daca cei interesati cer organului competent anularea actului, iar daca nu se solicita acest lucru, actul
respectiv produce efectele pentru care a fost adoptat sau emis .
a) Teoria inexistentei a fost in mod constant sustinuta de doctrina interbelica si cea postbelica,
fiind pe deplin mentinuta si in doctrina actuala.
b) Cu privire la relatia dintre nulitate si revocare sunt autori, atat dintr-o orientare teoretica, cat si
din alta, care inteleg revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o privesc distinct, ca o
institutie de sine statatoare.
Distinctia dintre nulitatea in dreptul civil si nulitatea in dreptul administrativ, o identifica profesorul
Ioan Santai, printr-o serie de deosebiri pe care le vom evoca succint in continuare.
In primul rand, nulitatea in dreptul administrativ este determinata de ilegalitate, iar dupa unele opinii
si de neoportunitate, in timp de nulitatea in dreptul civil este antrenata, de incalcarea legii.
In al doilea rand, in dreptul administrativ, nulitatea deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de
forma ale actelor administrative, fara sa mai fie necesara existenta unor prevederi legale expres in
acest sens, cum este regula in dreptul civil.
In concluzie, in cazul distinctiei dintre nulitatile totale si partiale exista unele diferentieri dupa cum
actul administrativ este individual sau normativ. Astfel, in cazul actelor administrative normative
care includ, mai multe norme, nulitatea partiala se poate manifesta afectand numai o parte a actului
juridic, adica una sau mai multe norme care contravin normelor cu forta juridica superioara. In cazul
actelor administrative individuale, este mai greu sa se faca o distinctie atat de exacta intre nulitatea
totala si nulitatea partiala, deoarece actul este unitar prin existenta unei singure cauze si a unui singur
obiect, motiv pentru care nulitatea nu poate fi decat totala.
CAPITOLUL IV.NULITATEA ȘI INEXISTENȚA
3.1 GENERALITĂȚI
După adoptare şi comunicare (publicare) actul administrativ trebuie să fie aplicat pentru a-şi
produce efecte juridice, întrucât a fost emis tocmai în acest scop.
În principiu, actele administrative se aplică de la intrarea lor în vigoare, producând efecte
juridice pentru viitor. Intrarea în vigoare a actelor administrative are loc, de regulă, de la data
adoptării (emiterii) lor, dacă însuşi actul nu prevede o dată ulterioară pentru intrarea în vigoare53.
În legislaţia noastră este consacrată regula că momentul de la care actul produce efecte juridice
este cel al publicării actelor administrativ normative şi ,respectiv, al comunicării actelor individuale.
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul scoaterii lor din vigoare,
executarea lor încetând să mai fie obligatorie, datorită unor vicii care afectează valabilitatea actelor.
Scoaterea lor din vigoare se face, de regulă, de către organul emitent, de organul său ierarhic
53
superior, ori de instanţele judecătoreşti. In speţă, este vorba de retractare, revocare sau, după caz,
anulare.
Anularea unui act juridic este definită în general, în toate ramurile de drept, ca fiind operaţia
juridică ce constă într-o manifestare de voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea
actului şi deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta.
Pentru dreptul administrativ şi ,în special, pentru categoria actelor administrative unilaterale
emise în regim de putere publică, particularităţile teoriei nulităţii sunt determinate de:
 regimul juridic aplicabil actelor în cauză, caracterizat în special prin emiterea lor în regim de
putere publică, precum şi prin forţa juridică a acestora şi caracterul executoriu sau
obligatoriu;
 efectele juridice pe care le produc, în acest sens putând produce efecte juridice doar în
materia dreptului administrativ sau şi asupra altor relaţii sociale, în special în ipoteza
raporturilor juridice cu o dublă natură juridică.
Cu privire la admiterea sau nu a teoriei nulităţii absolute şi relative, opinia dominantă, cu toate
nuanţările de la un autor la altul şi, respectiv, de la dreptul civil la dreptul administrativ, este axată pe
răspunsul pozitiv. Astfel majoritatea autorilor de drept administrativ au admis că şi în materia actelor
administrative operează nulitatea absolută, respectiv nulitatea relativă în funcţie de:
 interesul ocrotit de norma juridică încălcată prin actul ilegal;
 gravitatea viciilor de ilegalitate;
 raporturile care există între normele cu un caracter imperativ şi cele cu caracter dispozitiv
aplicabile activităţii administraţiei publice.
Nerespectarea condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ face ca actul respectiv să nu-şi
producă efectele sale juridice. Astfel, un act de impunere fiscală care n-a fost emis de organul
financiar competent, ci, de exemplu, de o dactilografă din compartimentul financiar respectiv, nu
poate avea valoare juridică, fiind nul. De asemenea este nul actul făcut de o persoană căreia i-a
încetat angajarea în serviciul statului.
Şi înlăturarea sau anularea actelor administrative de autoritate se poate cere fie că prin aceste
acte s-a violat numai o lege privitoare la formă, fie că s-a violat o lege privitoare la fond.
Profesorul T.Drăganu apreciază că actele administrative care nu satisfac condiţiile legii sunt
nevalabile şi deci nu pot produce efecte juridice.54
Nulitatea în dreptul administrativ apare ca o sancţiune care intervine după ce o dispoziţie legală
a fost încălcată lipsind actul juridic viciat de efectele juridice în vederea căruia a fost emis. În
54
consecinţă se apreciază că nulitatea este o sancţiune aplicabilă exclusiv actelor juridice ale
administraţiei de stat. Faptele materiale ale administraţiei de stat, chiar ilegale, nu pot fi anulate.
Întrucât ele constau în transformări aduse lumii materiale ar fi un nonsens să li se aplice sancţiunea
nulităţii, căci bunul transformat printr-un fapt material nu poate fi readus în starea anterioară decât
tot printr-un fapt material, iar nu printr-o simplă manifestare de voinţă, cum este un act de anulare.
Dimpotrivă, actul juridic fiind o manifestare de voinţă, va putea fi desfiinţat în efectele lui juridice
tot printr-o manifestare de voinţă.
4.2 FORMELE NULITĂȚII ACTELOR ADMINISTRTIVE

În funcţie de importanţa condiţiei de validitate nerespectată, adică de gravitatea încălcării,
sancţiunile aplicabile actelor administrative de autoritate sunt: anulabilitatea, nulitatea şi inexistenţa.
Anularea unui act juridic este definită, de regulă, ca reprezentând operaţia juridică prin care se
dispune desfiinţarea acelui act, încetarea definitivă a producerii de efecte juridice de către acesta.
Anularea actului administrativ poate fi dispusă, în condiţiile legii, de un organ al administraţiei
publice ierarhic superior sau de un organ al puterii judecătoreşti, în urma judecării unei cereri
întemeiate pe prevederile Legii contenciosului administrative 554/2004. Astfel, instanţa
judecătorească de contencios administrativ, soluţionând acţiunea, poate să anuleze în tot sau în parte
actul administrativ care a cauzat unui particular un prejudiciu.
Anularea este o formă specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative, ce nu
poate fi aplicată faptelor materiale juridice care produc transformări în lumea materială, pentru că
bunul transformat printr-un fapt material juridic nu poate fi readus în starea iniţială printr-un act de
anulare, ci, tot printr-un fapt material juridic.55
Nulitatea este sancţiunea de drept civil care lipseşte actului juridic civil de efectele contrarii
normelor juridice edictate pentru încheierea să valabilă. În alte cuvinte, nulitatea este sancţiunea ce
intervine în cazul în care, la încheierea actului juridic civil nu se respectă dispoziţiile legale
referitoare la condiţiile de validitate ale actului juridic civil (indiferenţa că sunt condiţii de fond sau
condiţii de formă).
Din această definiţie pot fi desprinse trăsăturile caracteristice nulităţii, anume:
· nulitatea actului juridic civil este sancţiune de drept civil;
· priveşte numai actele juridice, şi faptele juridice strict sensu;
55
· intervine atunci când sunt încălcate normele juridice care reglementează condiţiile de
validitate ale actului juridic;
· consta în lipsirea actului juridic de efectele ce contravin normelor juridice edictate pentru
încheierea valabilă a actului juridic, deci nu priveşte actul juridic în întregul lui;
· pentru stabilirea concordantei sau neconcordantei cu legea a afectelor actului juridic, se
recurge la finalitatea legii în sensul că actul juridic este lipsit de numai de acele efecte care
contravin scopului urmărit de dispoziţia legală încălcată;
· momentul în raport cu care se apreciază conformitatea actului juridic cu legea este acela al
încheierii actului juridic.
Inexistenta actului juridic apare în situaţia în care actul administrativ nu prezintă nici măcar o
aparenţă de legalitate fiind în mod evident ilegal, este înlăturată astfel prezumţia de legalitate a
actului administrativ.
4.3 INEXISTENȚA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Teoria actelor juridice inexistente a apărut în doctrina juridică franceză în a doua jumătate a
secolului al XIX-lea, de unde a fost preluată şi la noi, în perioada interbelică, în literatura 56 şi în
practica judecătorească a vremii. Actele inexistente erau definite ca acele acte cărora le lipseşte unul
din elementele constitutive necesare şi esenţiale pentru formarea actului juridic în general, sau pentru
formarea acelui act special („lipsit de orice fundament şi forţă legală”) fiecare purtându-se faţă de
dânsul ca şi când nu ar exista.57
În doctrina administrativă din Europa inexistenţa actului administrativ are statut de sancţiune
excepţională, pentru o ilegalitate gravă şi flagrantă a acestui act.
Prin adoptarea Constituţiei României din 1991, instituţia inexistenţei, ca sancţiune juridică ce
afectează actele administrative, capătă un suport constituţional, prin consacrarea în dispoziţiile art.
100 alin. (1)58 şi art. 108 alin. (4)59 din legea fundamentală. În cazurile acolo menţionate sancţiunea
inexistenţei intervine urmare a încălcării obligaţiei de publicare a actelor administrative, publicarea
apărând ca o condiţie de validitate a actului60, în sensul că decretul, hotărârea sau ordonanţa, chiar
56
Paul Negulescu, op. citată, pp. 430-431
57
Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român, p. 340, 341
58
„În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României.
Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”.
59
„Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care
au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa
hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.”
60
Rodica N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, p. 211
legal adoptate, sunt valabile şi deci pot fi aplicate numai de la data publicării lor în Monitorul Oficial
al României61. Într-o analiză având ca obiect primul text constituţional menţionat 62, se arată de altfel
faptul că această normă are valoare de principiu, care, prin analogie, se aplică şi la celelalte autorităţi
ale administraţiei publice, deşi este prevăzută expres numai pentru hotărârile şi ordonanţele
Guvernului. De altfel, în jurisprudenţa Curţii Supreme de Justiţie textul a fost interpretat extensiv, în
sensul că nepublicarea oricărui act normativ se sancţionează cu inexistenţa, ca urmare a nerespectării
acestei condiţii de validitate. Inexistenţa devine astfel nu doar o noţiune, dar şi o instituţie de ordin
constituţional.
Menţionarea expresă a acestui text în Constituţie este de natură a tranşa disputele teoretice
anterioare şi a evidenţia deosebirile esenţiale faţă de sancţiunea nulităţii, în sensul că inexistenţa
operează ope legis63 şi încălcarea condiţiilor sancţionate cu inexistenţa actului administrativ atrag
neoperarea prezumţiei de legalitate şi a caracterului executoriu din oficiu.
Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unora sau tuturor elementelor sale
esenţiale, fără de care actul nu poate fi conceput64. Actele inexistente sunt lovite de vicii atât de
vizibile, încât o persoană cu inteligenţă mijlocie, cum se exprimă prof. Tudor Drăganu, nu le poate
recunoaşte, nici măcar o singură clipă, caracterul obligatoriu65.
Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din perspectiva excepţiilor de la controlul
judecătoresc exercitat asupra actelor administrative în condiţiile Legii nr.554/2004. Astfel, dacă
instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra legalităţii tuturor actelor administrative, prin
intermediul excepţiei de ilegalitate ar putea fi contestată însă existenţa tuturor acestora. Mai mult, s-a
arătat66 că dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ de a se apăra în faţa oricărei
autorităţi publice prin invocarea inexistenţei actului trebuie admisă ca o regulă a regimului juridic al
actelor administrative şi, corespunzător, obligaţia autorităţilor publice respective de a constata
inexistenţa actului administrativ.
În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor administrative sunt următoarele67:
- Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează caracterul executoriu
al acestuia. În consecinţă, existenţa actului poate fi contestată, iar executarea lui poate fi refuzată;
- Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de orice subiect de
drept interesat şi oricând, neoperând prescripţia;
61
Antonie Iorgovan, în Mihai Constantinescu ş.a., Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All
Beck, Bucureşti, 2004, p. 192
62
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ediţia a II-a, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p.322
63
În perioada interbelică profesorul Paul Negulescu arăta că „actele inexistente nu mai au nevoie de nici o constatare”.
64
Tudor Drăganu, op.cit., p. 59
65
Ibidem, p. 64
66
Antonie Iorgovan, op.cit., p. 76
67
Ioan Santai, op.cit., vol. II, pp. 150-151
- Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de orice instanţă
judecătorească68, independent de competenţa materială şi teritorială ale acesteia;
- Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot exercita oricând;
- Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din categoria celor definitive
sau irevocabile, problema stabilităţii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizează numai
actele legal emise69, nu şi pe cele inexistente;
- Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte
administrative inexistente se desfiinţează după procedura specifică acelor ramuri de drept;
- Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici pentru trecut, nici
pentru viitor;
- Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual în temeiul unui
act normativ inexistent şi nici să execute un act individual inexistent
- Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului administrativ
conduce la nevalabilitatea acestuia din urmă.
În dreptul comunitar actual se apreciază 70 că inexistenţa este legată de necompetenţă, ca
viciul cel mai grav care poate afecta un act administrativ, indiferent dacă autorul actului nu a avut
calitatea publică sau, dacă a avut-o, el nu avea nici o atribuţie în sensul de a face actul71.
4.4 COMPETENȚA CONSTATĂRII NULITĂȚII ACTELOR ADMINISTRATIVE
Indiferent cum înţelegem nulitatea actelor administrative (nulitate de drept, nulitate

absolută, nulitate relativă, anulabilitate), ea trebuie să fie constatată şi pronunţată de organele
competente, ea neputându-se produce direct în virtutea legii, aşa cum se poate produce suspendarea
executării sale.72
Nulitatea unui act juridic este considerată a fi o sancţiune care intervine în situaţiile în care
actul este afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii, încălcând astfel principiul ce guvernează
regimul juridic al actelor administrative. În atare situaţii, în care administraţia publică, prin actele şi
68
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60
69
Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86
70
Ana Rozalia Lazăr, Legalitatea ..., p. 111
71
Potrivit art. III-270 alin.(2) din Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, Curtea de Justiţie are competenţa de a
se pronunţa în acţiunile privind incompetenţa iar dacă acţiunea este întemeiată, potrivit art.III-271, declară actul ca nul
şi neavenit.
72
Cezar Corneliu Manda, Drept administrativ - tratat elementar, ediţia a IV-a, revazutǎ şi adaugitǎ, Editura Lumina Lex
2007, pag. 99
acţiunile sale încalcă acest principiu, consecinţa firească este sancţionarea activităţii sale ilegale,
precum şi a funcţionarului public vinovat. În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte
(acte de autoritate şi acte de gestiune - s.n.) trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie făcute cu
respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca agenţii administrativi, în activitatea lor, să
comită acte neregulate, care nu respectă în totalitate cerinţele legii, uneori violând legea pe o
chestiune de principii, alteori pe o chestiune de formă (...) într-un stat de legalitate, trebuie să existe
domnia legilor şi ca o consecinţă, actele făcute cu nerespectarea legilor, trebuie înlăturate. Prin
urmare sancţiunea nerespectării cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât
nulitatea actului”73.
În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de asemănări cu nulitatea din
dreptul civil, precum şi o serie de deosebiri fundamentale. Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este
teza profesorului Jean Vermeulen conform căreia „în raportul privat nu există nulitate fără text, pe
când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea există fără text.”74
Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare constantă a doctrinei de
specialitate şi în funcţie de gravitatea diferită a viciilor de ilegalitate care duc la anularea lor au
apărut două concepţii: cea bipartită, care distinge între actele nule şi anulabile, respectiv cea
tripartită, care distinge între nulitate absolută, nulitate relativă şi inexistenţă.
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca puncte de reper teoria nulităţii
consacrată în dreptul privat şi legile administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi:
- acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
- acte nule de drept, care au o aparenţă legală, dar sunt lovite de un viciu profund ce
poate fi constatat oricând, neputând fi acoperit de trecerea timpului;
- acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce pot fi invocate doar
într-un interval de timp determinat şi numai de acele subiecte de drept care au
interes direct şi personal75.
Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problemele nulităţii actului administrativ,
trebuie să avem în vedere condiţiile de fond şi de formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, să
cercetăm ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia dintre condiţii asupra valabilităţii actului,
cine poate să invoce viciul şi în ce termen. În acelaşi timp, autorul consideră că teoria nulităţii în
dreptul administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe categorii de interese, respectiv:
- interesele generale, adică interesele colectivităţii, reprezentate prin Stat;
73
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1937, p. 424
74
Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, 1947, p. 107
75
Paul Negulescu, op.cit., p. 426
- interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin judeţ, comună sau
stabilimente publice;
- interesul individual, adică interesul particularilor, al administraţilor.
„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze. Uneori ea declară
inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului, alteori numai anulabilitatea, alteori toată
sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru funcţionarul care a făcut actul”.76
De altfel, şi mai recent s-a relevat că teoria nulităţii actelor administrative a fost şi continuă sa
fie amplu cercetată în literatura juridică, într-o manieră care intersectează tezele specialiştilor în drept
administrativ cu cele ale specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte clarificarea
următoarelor problematici77:
- admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative;
- admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii;
- admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei;
- raportul dintre nulitate şi revocabilitate.
Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un autor la altul, de la
dreptul administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de
drept administrativ au admis că şi în materia actelor administrative operează atât nulitatea absolută,
cât şi nulitatea relativă, în funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul administrativ şi de
gravitatea viciilor de ilegalitate78.
În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria anulabilităţii este Mircea
Anghene. Autorul consideră că, în funcţie de gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale
unui act administrativ, viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil. Sunt considerate nule actele care
nu întrunesc condiţiile esenţiale pentru a lua fiinţă, astfel încât nu produc nici un efect juridic, nu dau
naştere la nici un fel de drepturi şi obligaţii. Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de
mică însemnătate ale condiţiilor de valabilitate, astfel încât aceste acte nu-şi pierd caracterul
obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită acestor vicii, actele respective pot fi contestate sau anulate
pe cale administrativă sau judecătorească. În concepţia autorului citat, o caracteristică esenţială a
actelor anulabile o reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin confirmare79.
În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor lovite de nulitate absolută
sau relativă constă în faptul că ele se bucură de prezumţia de legalitate până în momentul când aceste
nulităţi sunt constatate sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste acte nu au fost
76
Ibidem, p. 426
77
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 70
78
Idem, p. 70
79
Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele, doar inexistenţa actului
neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l lipsi de efecte juridice80.
Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în cazurile în care actul
administrativ încalcă o condiţie de legalitate de mică importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la
forma exterioară sau la procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi
nulitatea relativă. El mai adaugă că, în linii generale, există aceleaşi deosebiri juridice între cele două
feluri de nulităţi ce sancţionează ilegalitatea actelor administrative şi anume: nulitate sau nulitatea
absolută şi anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate categoriile actelor juridice81.
Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le determină şi al regimului juridic,
nulităţile se divid în nulităţi absolute şi nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor imperative (prin
care se apără interesul general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor norme dispozitive (ce
ocrotesc interesele personale) determină nulitatea relativă. În categoria normelor imperative intră
prevederile care se referă la elementele esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actului
administrativ, iar normele dispozitive cuprind reguli referitoare la formalităţile procedurale
neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui act administrativ adoptat,
în mod valabil, de un organ colegial82.
Într-o sinteză a teoriilor formulate, se relevă că 83 orice teorie privind nulitatea actelor
administrative trebuie să plece de la faptul că viciile care pot afecta legalitatea unui act nu au
aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce în mod legal efecte juridice, actele
administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de fond şi de formă, încălcarea unora sau a
celorlalte fiind de natură să atragă nulitatea absolută sau, după caz, nulitatea relativă. Nulitatea
absolută intervine în situaţia în care este încălcată o condiţie de legalitate de mare importanţă,
stabilită în mod concret de normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv. Pe de altă
parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul administrativ este lovit de vicii de o mai mică
importanţă.
Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot afecta actele administrative, după
criteriul importanţei lor pentru valabilitatea actului administrativ, este un demers dificil. Deşi
doctrina a consacrat condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative, prezumându-se că
primele ar avea o importanţă mai mare pentru valabilitatea acestora, există situaţii în care, potrivit
unei dispoziţii exprese a legii, nerespectarea unor condiţii de formă ori procedură („de mică
importanţă”) determină nulitatea absolută a actului afectat. Relevante în această problemă apar unele
80
81
Romulus Ionescu, op.cit., p. 276
82
Ioan Santai, op.cit., vol. II, p. 156
83
Antonie Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, pp. 72-75
dispoziţii legale. Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, se
stipulează că procesul-verbal de constatare a contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un
anumit număr de menţiuni, inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice, detalii mai
multe decât cele prevăzute de vechea reglementare. În art. 17 al ordonanţei, sunt precizate menţiunile
a căror absenţă atrag nulitatea actului: „Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea
agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice, a
denumirii şi sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii
agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”. S-a
arătat84 că aceste texte legale susţin teoria potrivit căreia actele administrative afectate de unele vicii
de ilegalitate se sancţionează, după caz, cu nulitatea absolută sau nulitatea relativă (nerespectarea
condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage nulitatea relativă a procesului-verbal, la solicitarea părţii
interesate (contravenientul); nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage nulitatea absolută a
procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul), ori la iniţiativa instanţei
judecătoreşti, din oficiu). S-a arătat de asemenea că teza existenţei în dreptul administrativ a celor
două forme de nulitate (absolută şi relativă) este susţinută şi de alte acte normative, spre exemplu,
art.47 din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 („(1) Nu poate lua parte la
deliberarea şi la adoptarea hotărârilor consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude
până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii
consiliului local. (2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sunt
nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi
introdusă de orice persoană interesată.”)
Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte cuvinte „nulitate absolută”, care
poate fi invocată de orice persoană interesată, per a contrario rezultă că există şi o altă formă a
nulităţii (nulitatea relativă).
Dacă instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în doctrina de specialitate şi se
bucură de consacrare normativă, se cuvine a sublinia că materia are în primul rând un suport şi o
consacrare de ordin constituţional, în art. 21, art. 52 alin. (1) şi art. 126 alin. (6) din Constituţia
republicată. Între celelalte categorii de acte normative ce constituie izvor al materiei, un loc central îl
ocupă noua Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004.
Definiţiile date anulării actului administrativ în special, a actelor juridice în general, o
reprezintă ca fiind „operaţiunea juridică ce constă într-o manifestarea de voinţă în scopul de a
determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci, încetarea definitivă a efectelor juridice produse
84
Iordan Nicola, op.cit.
de acesta”85. Într-o altă opinie86, „anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea
aplicată acestora pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei
de stat ierarhic superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele
procuraturii”. Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de drept civil, care
lipseşte actul juridic de efectele contrarii normelor juridice edictate pentru încheierea sa valabilă.87”
Analiza acestor definiţii evidenţiază în nulitate o sancţiune aplicabilă actelor administrative
afectate de vicii de legalitate, prin care se urmăreşte desfiinţarea actului şi încetarea efectelor sale,
indiferent că este vorba de actele administrative cu caracter normativ sau de acte cu caracter
individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă de motive care vizează
nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ, anularea se dispune exclusiv pentru cauze de
nelegalitate sau netemeinicie ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot viza nelegalitatea
actului administrativ, în sensul încălcării condiţiilor de fond, formă şi procedură prevăzute de lege
pentru valabilitatea sa, precum şi netemeinicia actului, cu alte cuvinte aplicarea eronată a legii la
situaţia de fapt reglementată prin actul administrativ.
Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut (ex tunc), cât şi pentru
viitor (ex nunc).
O problemă referitor la instituţia anulării actelor administrative o constituie regimul acesteia,
şi din această perspectivă se impune a şti dacă în dreptul administrativ sunt valabile principiile
dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv a nulităţii relative.
Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează nerespectarea unor norme
legale de importanţă deosebită sau care ocrotesc interesul general. Nulitatea relativă este aceea
sancţiune aplicabilă actelor administrative afectate de vicii cu o importanţă mai mică sau care
ocrotesc un interes particular88. Sub aspectul celor două categorii de nulităţi ce pot sancţiona actul
administrativ, regăsim atât asemănări precum şi deosebiri faţă de regimul juridic aplicabil actului
civil în cazul nulităţii absolute şi a celei relative. Spre exemplu, sub aspectul cauzelor care le
generează, observăm că se menţine distincţia din dreptul civil conform căreia nulitatea absolută
intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale pentru valabilitatea actului, spre deosebire
de nulitatea relativă care intervine ori de câte ori sunt încălcate condiţii de mai mică importanţă,
neesenţiale pentru valabilitatea actului.
85
Antonie Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, pp. 69-70
86
Ioan Santai, op.cit., vol. II, p. 145
87
Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, Casa de Editură „Şansa”
S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178
88
A se vedea Antonie Iorgovan, op.cit., vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op.cit., pp. 117-119
În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea unor condiţii de formă, care
în mod firesc ar trebui să determine nulitatea relativă, determină totuşi nulitatea absolută. Pe de altă
parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, din punct de vedere al efectelor juridice,
nulitatea actului administrativ diferă de cea a actului civil, astfel89:
- în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor de valabilitate care au
fost încălcate, organul competent va putea să dispună anularea actului;
- dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi înlăturate prin
confirmare, în dreptul administrativ pot fi confirmate, după caz, ambele categorii de
nulităţi sau numai nulităţile relative, potrivit legii.
Pe baza realităţilor juridice anterioare, era unanim admis în literatura de specialitate că anularea
putea fi pronunţată de organele puterii de stat, de organele administraţiei de stat, de organele
judecătoreşti şi, în anumite cazuri, şi de organele procuraturii. Pe cale de consecinţă logică, se
susţinea că aceleaşi organe erau în măsură să pronunţe şi inexistenţa actelor administrative,
admiţându-se, totodată, că inexistenţa putea fi constatată de orice subiect de drept căruia i se adresa
actul.
Nimănui nu-i este permis să-şi facă singur dreptate. Atunci când se socoteşte că a fost încălcată
legea printr-un act administrativ, trebuie să se ceară organului competent să constate acest lucru şi să
împiedice ca actul respectiv să mai producă efecte juridice. Deci să pronunţe nulitatea actului
administrativ.
Profesorul I.Santai 90 apreciază că anularea actelor de drept administrativ reprezintă sancţiunea
aplicată acestora pentru considerente de ilegalitate şi poate fi dispusă de către organele administraţiei
de stat ierarhic superioare, de organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele
procuraturii. Anularea poate privi atât acte normative cât şi acte individuale. Ea este determinată de
cauze anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării actelor administrative. Aceste cauze pot viza
atât ilegalitatea actului administrativ, în sensul unei încălcări a condiţiilor de formă sau procedurale
ale acestor acte, cât şi, uneori, netemeinicia lor, adică aplicarea greşită a legii la situaţiile ce îşi
găsesc rezolvarea prin actele administraţiei de stat.
Anularea reprezintă o încetare definitivă a efectelor juridice, întocmai ca şi revocarea, deoarece
ilegalitatea actului este dovedită cu certitudine.
89
I. Iovănaş, op.cit., p. 63
90
I.Santai, "Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei", vol.II, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca, 2000,pag.l91
Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor
subordonate asupra cărora exercită un drept de control general. Organele de administraţie activă nu
vor putea, cu unele excepţii, anula actele organelor administrative de jurisdicţie.
Organele ierarhic superioare ale administraţiei de stat, care nu dispun de un drept de control
general şi care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcţional, ca de exemplu, prefectul în
raporturile sale cu serviciile publice în teritoriu ale autorităţilor centrale, au numai un drept de
suspendare a actelor administrative ilegale aparţinând organelor în cauză.
Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercită un drept de
control general asupra organelor subordonate, există chiar dacă nu este expres prevăzut de lege,
tocmai ca o consecinţă a acestui control. În schimb, când un organ administrativ superior sau central
nu dispune de dreptul de control general, el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a
actelor inferioare numai atunci când acestea sunt expres consacrate de lege.
Organele judecătoreşti au un drept de control general asupra legalităţii actelor administrative
individuale cu caracter ilegal în condiţiile stabilite de lege respectiv, "orice persoană fizică sau
juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva cererea
referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru
anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată").91
Organele de procuratură pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare şi de
urmărire penală, acte de drept procesual penal, în calitatea lor de organe de supraveghere a urmăririi
penale.
Procuratura poate însă anula actele administrative ale organelor de deţinere şi de executare a
pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum şi propriile acte de administraţie internă.
În opinia prof. R.Ionescu 92 trebuie să distingem două situaţii principale în ceea ce priveşte
organele competente să pronunţe anularea unui act administrativ.
O primă situaţie e aceea a anulării unui act administrativ de către organul de la care emană acel
act, precum şi organele administraţiei de stat ierarhic superioare acestuia, pe linie orizontală şi pe
linie verticală. Deşi dreptul de revocare nu trebuie să fie prevăzut expres de vreun text de lege,
pentru ca el să intre în competenţa organelor respective, totuşi multe texte îl reglementează, fie în
mod general pentru un organ sau altul, fie în mod special pentru anumite acte administrative.
Cu privire la procedura necesară, trebuie precizat că în cazul când această procedură este expres
prevăzută de normele juridice, urmează să se aplice acele dispoziţii speciale. Dacă nu există
91
Ioan Alexandru, Drept administrativ european - Ediţia a II-a, revǎzuta şi adaugitǎ, Editura Universul Juridic 2010, pag.
112
92
R.Ionescu, "Drept administrativ", Ed.Ştiinţifică şi Pedagogică,1970, pag.173
dispoziţii speciale, actele administrative sunt revocabile numai printr-un act având cel puţin aceeaşi
forţă juridică, conform regulii lui contrarius acto. Problema forţei juridice superioare nu se poate
pune decât în cazul anulării de către organul de la care emană, deoarece dacă emană de la un organ
superior este categoric că actul are forţă juridică superioară. În asemenea caz e necesar, ca o condiţie
de legalitate, ca retractarea să se facă cu aceeaşi procedură cu care a fost emis şi actul supus anulării.
În lipsa unei dispoziţii derogatorii exprese, revocarea se poate face de către organul competent, fie
din proprie iniţiativă, fie în urma executării căii administrative de atac, fie în urma unui ordin din
partea organelor puterii şi a administraţiei de stat sau instanţelor judecătoreşti competente. Organele
competente pot proceda chiar şi la revocarea actelor organelor inferioare care nu li se subordonează
în mod direct, adică omisso medio.
Subliniem că, deşi în general textele care reglementează unele cazuri de revocare a actelor
administrative, prevăd revocarea numai pentru cauza de ilegalitate, totuşi, atunci când revocarea e
admisibilă, în principiu, ea se poate face şi pentru cauză de neoportunitate.
O a doua situaţie principală, în ce priveşte organele competente să pronunţe anularea unui act
administrativ, o constituie competenţa în această privinţă a instanţelor judecătoreşti. Această
categorie de organe ale statului are, în principiu, o competenţă generală pentru soluţionarea litigiilor
privitoare la actele administrative şi deci, în general, să şi anuleze aceste acte.93
In afară de aceste organe ale statului, ca regulă generală, în principiu, nici un alt organ al
statului nu poate fi competent să anuleze un act administrativ.
Astfel, în baza principiilor de drept, organele puterii şi administraţiei de stat care nu sunt
superioare ierarhic organului administrativ de la care emană actul în cauză, nu pot să procedeze la
anularea sa, deoarece nu au nici o putere de control asupra acestui organ, ci numai aceea care
eventual li s-ar recunoaşte în mod expres.
Tot astfel, nici organele procuraturii nu pot, în principiu, proceda la anularea unui act
administrativ, deoarece forma de activitate a statului pe care o realizează ele, supravegherea
respectării legii, nu implică luarea unei măsuri efective în cazul constatării unei ilegalităţi, ci numai
sesizarea organelor competente a lua asemenea măsuri. Totuşi în supravegherea exercitată asupra
acelor organe administrative ce realizează şi o activitate de cercetare penală există o astfel de
posibilitate.
93
Ioan Alexandru, Drept administrativ european - Ediţia a II-a, revǎzuta şi adaugitǎ, Editura Universul Juridic 2010, pag.
113
CONCLUZII
Administraţia publică reprezintă totalitatea serviciilor publice, prin mijlocirea cărora se

înfăptuiesc sarcinile puterii executive în vederea asigurării satisfacerii intereselor generale ale
particularilor şi ale statului.
Administraţia publică are ca obiectiv şi raţiune de a fi, satisfacerea unor interese de ordin
general, interese publice, fără a urmări un profit material implicit.
Actul administrativ este acea formă juridică principală aactivităţii organelor administraţiei
publice, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, de amodifica
sau stinge drepturi sau obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al
instanţelor judecătoreşti.
Actul administrativ constituie forma principală prin care se realizează administraţia publică şi
care constă într-o manifestare expresă devoinţă prin care se creează, se modifică şi se sting raporturi
juridice dedrept administrativ.
Actele administrative reprezintă o modalitate juridică de organizare a executării şi de

executare în concret a legii. De aceea între actul administrativ şi lege există un raport de
subordonare, totdeauna actul administrativ trebuie să aibă o bază legală. Legalitatea actelor
administrative este o condiţie esenţială pentru valabilitatea acestor acte.
Actele administrative pentru a fi valabile şi a produce efecte juridice trebuie să îndeplineasă

anumite condiţii: să fie emise de către autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale; să fie
emise în forma şi potrivit procedurii stabilite de lege.
Nulitatea actelor administrative de autoritate constă în adoptarea sau emiterea unor asemenea
acte cu nerespectarea condiţiilor de validitate, indiferent de faptul că această sancţiune este sau nu
prevăzută de lege.
În sistemul nostru legislativ, nulitatea se pronunţă de instanţele judecătoreşti de contencios

administrativ la cererea celor care se consideră vătămaţi într-un drept al lor recunoscut de lege sau la
cererea prefectului judeţului sau al municipiului Bucureşti, precum şi de unele instanţe judecătoreşti
de drept comun - judecătorii şi tribunale, dacă au primit, prin lege, această competenţă.
Actele administrative sunt emise în scopul de a produce efecte juridice, adică în vederea
creării, modificării sau stingerii anumitor raporturi juridice. Ele încep să producă efecte juridice din
momentul publicării, în cazul actelor administrative normative şi cel al comunicării, în cazul actelor
administrative individuale.
Efectele juridice se produc de la intrarea în vigoare a actelor administrative.
Modificarea sau retragerea actelor administrative este necesară uneori, şi se justifică prin
aceea că evoluţia societăţii este într-o continuă schimbare şi actele administrative trebuie în anumite
situaţii modificate pentru a fi in concordanţă cu situaţia din acel moment.
Revocarea (retragerea) reprezintă operaţiunea juridică prin care efectele juridice ale actelor
administrative încetează definitiv ca urmare a constatării nelegalităţii sau inoportunităţii acestor
acte.
Anularea este manifestarea de voinţă a unei anume autorităţi, făcută în scopul de a determina
încetarea definitivă pentru viitor şi trecut a efectelor juridice ale unui act administrativ, fie normativ,
fie individual, pe considerente de ilegalitate.
În concluzie, nerespectarea condiţiilor de fond şi formă prevăzute de lege cu privire la

emiterea sau adoptare unui act administrativ conduce la aplicarea sancţiunii nulităţii actului
administrativ respectiv
BIBLIOGRAFIE
1. Alexandru Ioan, Administraţia publică, teorii, realităţi, perspective, ediţia a IV-a, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 2007
2. Apostol Tofan Dana - Drept administrativ, vol. I, Editura All Beck, Bucureşti, 2003
3. Bălan E. - Elemente de drept administrativ, Editura Trei, Bucureşti, 2000
4. Dicţionarul explicativ al limbii române, Academia Română, Institutul de lingvistică „Iorgu

Iordan”, Ediţia a II-a, Editura Univers Enciclopedic, Bucureşti, 1998
5. Drăganu Tudor - Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959
6. Drăganu Tudor - Nulităţile actelor administrative individuale, în „Studia Napocensia”,

Editura Academiei, Bucureşti, 1974
7. Dumitru Brezoianu, Mariana Oprican - Administraţia publică în România, Editura C. H.

Beck, Bucureşti, 2008
8. Giurgiu L. - Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 2001
9. Gheorghe Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1993
10. Ionescu Romulus - Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970
11. Iovanaş Ilie - Dreptul administrativ, Activitatea administraţiei publice, Controlul exercitat
asupra activităţi administraţiei publice, Editura Servo - Sat, 1997
12. Iorgovan Antonie, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 2001
13. Iorgovan A. - Tratat de drept administrativ, vol. I, Ediţia 4, Editura All Beck, 2002
14. Imbrescu Ion, Elemente de ştiinţa administraţiei, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2008
15. Lazăr Rozalia Ana, Legalitatea actului administrativ, Editura All Beck, Bucureşti, 2004
16. Manda C. - Drept administrativ - tratat elementar, ediţia a IV-a, revăzută şi adăugită, Editura
Lumina Lex, 2007
17. Mircea N. Costin - Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică Bucureşti, 1980
18. Negoiţă Al. - Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996
19. Oroveanu M.T. - Tratat de drept administrativ, Editura Cerma, Bucureşti, 1996
20. Petrescu Rodica Narcisa, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004
21. Popescu-Slăniceanu Ion, Drept administrativ, Editura Independenţa Economică, Piteşti, 2011
22. Prisăcaru I. - Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1995
23. Trăilescu A. – Drept administrativ, Ediţia a IV-a, Editura C.H.Beck, Bucureşti, 2010
24. Vedinaş Verginia, Drept administrativ, ediţia a II-a revăzută şi actualizată, Editura Universul
Juridic, Bucureşti, 2006

.ACTE Fin

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

.ACTE Fin

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

UNIVERSITАTEА CREŞTINĂ ,,DIMITRIE CАNTEMIR”

FАCULTАTEА DE ŞTIINŢE JURIDICE ŞI АDMINISTRАTIVE

PROGRАMUL DE STUDII UNIVERSITАRE DE LICENŢĂ

FАCULTАTEА DE ŞTIINŢE JURIDICE ŞI АDMINISTRАTIVE

PROGRАMUL DE STUDII UNIVERSITАRE DE LICENŢĂ

REGIMUL JURIDIC AL ACTELOR ADMINISTRATIVE

Formând o categorie specială de norme juridice deoarece reglementează o anumită grupare de

· Norme care reglementează organizarea autorităţilor şi instituţiilor administrative publice CIL

· Norme care reglementează funcţionarea autorităţilor administraţiei publice şi care compun pe

NOȚIUNEA ȘI TRĂSĂTURILE ACTELOR ADMINISTRATIVE

1.1 NOȚIUNI GENERALE

Dreptul administrativ se plasează, ca ramură de drept, în cadrul dreptului public. Ca ramură a

Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfăşurare a activităţii administraţiei,

Dreptul administrativ, că dreptul aplicabil administraţiei, poate fi definit ca ramură a

Trăsături caracteristice ale dreptului administrativ:

a) dreptul administrativ este o ramură a dreptului public român;

b) normele juridice ce constituie ramura dreptului administrativ reglementează modul de

c) normele dreptului administrativ au caracter aproape exclusiv imperativ, constituind un regim

d) dreptul administrativ cuprinde şi normele juridice care reglementează statutul juridic al

1.2 Trăsăturile actelor administrative

Actul administrativ e forma juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice.

Prin faptul că au o pondere principală calitativă în activitatea organelor administraţiei de stat nu

Această trăsătură ajută la delimitarea actului administrativ de operaţiunile tehnico -

În literatura de specialitate necesitatea ca voinţa juridică să fie expres manifestată se consideră a

În ceea ce priveşte cerinţa pentru actul administrativ de a fi unilateral, care îl deosebeşte de

Ceea ce caracterizează manifestarea de voinţă juridică, în cazul actului administrativ, este

Pe baza acestei trăsături specifice, a manifestării unilaterale de voinţă, actele administrative se

1. hotărâri comune a două sau mai multe organe administrative;

Unii autori au considerat că renunţarea din partea beneficiarului la obligaţia de executare

b) această manifestare de voinţă trebuie să emane de la subiectul singurului raport juridic

După părerea noastră16, renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă o modalitate legală de

3. Actul administrativ este emis numai în realizarea puterii publice

Această trăsătură a actelor administrative fundamentează deosebirea actului administrativ

Autoritatea publică, în particular organul administraţiei publice, dobândeşte dreptul de a emite

Caracterul actului administrativ de a fi emis în realizarea puterii publice nu trebuie confundat cu

"Forţa de constrângere a statului intervine pentru a se înfrânge o rezistenţă a subiectelor de

Deşi controversată, această trăsătură a actului administrativ ne ajută să deosebim actul

În literatura juridică de specialitate unii autori 20 consideră că manifestarea unilaterală de voinţă

Considerăm important a fi studiat şi caracterul obligatoriu al actelor administrative.

1.3. Clasificarea actelor administrative

Clasificarea actelor administrative cunoaşte mai multe variante în literatura noastră de

Deoarece nu toate clasificările au o importanţă practică, considerăm că un interes deosebit îl

1. După natura juridică actele administrative pot fi:

a) acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere publică). Acestea se

c) acte administrative jurisdicţionale. Acestea se emit în mod unilateral de organele de

2. După categoria organului de la care emană, distingem:

3. După competenţa materială a organului emitent, distingem :

4.După competenţa teritorială a organului emitent, distingem :

5. După gradul de întindere al efectelor juridice, distingem :

6.După natura efectelor juridice pe care le produc :

7. După autoritatea care le emite, distingem:

8. După forma serviciului public care le adoptă :

9. După perioada de timp în care produc efecte juridice :

1.4 Regimul juridic al actelor administrative

Cu toate că nu există o unanimitate de opinii, putem spune că specialiştii în dreptul

2.1 DEFINIȚIA REVOCĂRII ACTELOR ADMINISTRATIVE

Principiul revocabilităţii actelor administrative ne apare ca un efect firesc al trăsăturilor

Pot fi identificate următoarele categorii de excepţii:

a) actele administrative declarate irevocabile de o dispoziţie expresă a legii;

b) actele administrative cu caracter jurisdicţional;

c) actele administrative de aplicare a sancţiunilor corespunzătoare formelor răspunderii din

d) actele administrative de punere în executare a actelor procedurale penale;

e) actele administrative care dau naştere la contracte civile;