Curs DrAdm 2019 2020 ParteaI

UNIVERSITATEA
FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA

“ALEXANDRU IOAN CUZA”
AFACERILOR
din Iaşi
DREPT ADMINISTRATIV
Suport curs
An universitar 2019-2020
Conf.univ.Dr. Ana-Maria BERCU

CUPRINS
INTRODUCERE ............................................................................................................................ 3
UNITATEA DE STUDIU I ........................................................................................................... 4
DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC....................................... 4
1.1 Noţiuni generale privind dreptul administrativ ..................................................................... 5
1.2. Evoluţia şi definirea dreptului administrativ........................................................................ 8
1.3. Obiectul dreptului administrativ .......................................................................................... 9
1.4. Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia publică
................................................................................................................................................... 10
1.5. Dreptul administrativ european – consideraţii generale .................................................... 11
UNITATEA DE STUDIU II ......................................................................................................... 14
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ........................................................................ 14
2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ......................................................................... 15
2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept ......................................................................... 15
2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ.................................................................... 16
2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ....................................................................... 17
2.4. Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european ................................ 19
UNITATEA DE STUDIU III ....................................................................................................... 25
NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV ........................................ 25
3.1. Definiţia şi structura normelor de drept administrativ ....................................................... 26
3.2. Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ ........................................ 26
3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ ..................................................................... 28
3.4. Codificarea normelor de drept administrativ ..................................................................... 28
3.5. Definiţia raportului de drept administrativ ....................................................................... 29
3.6. Clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ ........................................... 30
Bibliografie ................................................................................................................................... 32
INTRODUCERE
Dreptul administrativ este o disciplină de specialitate, proprie studiului științelor

juridice și științelor administrative. Acumularea cunoştinţelor specifice acestei discipline trebuie
facilitată de parcurgerea în mod obligatoriu a altor materii, precum Drept constituțional, Teoria
generală a statului și dreptului.
Studierea disciplinei Drept administrativ permite studenților acumularea cunoştinţelor
de specialitate privind organizarea și funcționarea administrației publice prin analiza juridică a
raporturilor ce se instituie între aceasta, ca parte integrantă a sistemului de guvernare și
celelalte subiecte de drept, state, organizații publice și/sau private, persoane fizice și/sau
juridice. Amplul proces de guvernare presupune înțelegerea de către viitorii specialiști din
administrației publice a tuturor mecanismelor de funcționare și organizare a structurilor,
proceselor și fenomenelor administrative în scopul prestării unor servicii publice calitative. În
consecinţă, în activitatea profesională viitoare, studenții vor fi capabili să identifice
specificitatea unui organ administrativ sau autoritate administrativă în funcție de modul de
organizare și funcționare, având în vedere normele juridice de drept administrativ aplicabile.
Studenții vor fi capabili să soluționeze potențiale conflicte din activitatea administrației publice
cu celeritate și eficiență, prin raportare la norma de drept.
În ceea ce priveşte învăţarea materiei, este recomandată parcurgerea capitolelor în ordinea
prezentării lor.
Citiţi cursul cu atenţie, subliniind noţiunile importante care trebuie reţinute. Astfel, veţi
putea ulterior să faceţi o trecere în revistă rapidă a principalelor noţiuni învăţate.
Nu treceţi la următorul capitol fără să fi înţeles pe deplin noţiunile din capitolul anterior,
procesul de învăţare fiind în acest caz lacunar şi lipsit de eficienţă.
Nu încercaţi să memoraţi textul acolo unde nu înţelegeţi. Reţinerea noţiunilor poate fi
realizată mai uşor dacă apelaţi la exemple ipotetice din cotidian şi, de asemenea, la
bibliografia recomandată.
Alocaţi mai multe şedinţe de studiu pentru capitolele ample pentru care timpul necesar
de învăţare este mai mare de 200’. Reveniţi ori de cîte ori este nevoie asupra noţiunilor
explicate în curs.
După parcurgerea fiecărei unităţi de studiu, rezolvaţi testele de evaluare inserate la
sfîrşitul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu-vă doar un model de
evaluare. Răspunsurile la întrebări le găsiţi la finalul cursului.
UNITATEA DE STUDIU I
DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC
Cuprinsul Unității de Studiu I

I.1 Noţiuni generale privind dreptul administrativ
I.2 Evoluţia şi definirea dreptului administrativ
I.3 Obiectul dreptului administrativ
I.4 Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia publică
I. 5 Dreptul administrativ european – consideraţii generale
Obiective specifice:
- definirea noțiunii de drept administrativ și includerea acestuia în ramura dreptului public;
- analiza evoluției științei dreptului administrativ și evidențierea atributelor sale juridice;
- identificarea obiectului de studiu al dreptului administrativ în raport de alte discipline
juridice de drept public;
- determinarea principalelor izvoare ale dreptului administrativ;
- identificarea particularităților dreptului administrativ european.
Cuvinte cheie:
- drept public, administrație publică, administrație privată, fenomen administrativ, drept
european.
Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 150 minute
Bibliografie selectivă:
1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I şi II, ediţia a IVa, Editura All Beck,
Bucureşti, 2005.
2. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generală, Editura All Beck,
Bucureşti, 2003.
3. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Cătălin Silviu Săraru, Drept administrativ european,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2005.
4. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008.
5. ***Constituţia României
1.1 Noţiuni generale privind dreptul administrativ
Modalităţile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de-a lungul timpului,

deşi, în esenţă, specialiştii au fost preocupaţi de analiza aceloraşi instituţii fundamentale.
Prezentarea acestor instituţii se realizează din triplă perspectivă: legislativă, jurisprudenţială şi
doctrinară.
Perspectiva legislativă presupune interpretarea instituţiilor de drept administrativ în acord
cu dispoziţiile constituţionale şi legale în materie.
Perspectiva jurisprudenţială presupune analiza soluţiilor pronunţate de instanţele
judecătoreşti unor cauze determinate, soluţii care se bazează pe litera şi spiritul legii.
Perspectiva doctrinară presupune abordările de natură teoretică ale fenomenelor juridice
de către teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate, monografii,
manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practică judiciară, analize, investigaţii,
interpretări pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic1.
Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie să se
facă o delimitare între dreptul public şi dreptul privat. În accepţiunea teoreticienilor 2 dreptul
public cuprinde normele care se referă la organizarea şi funcţionarea autorităţilor publice,
raporturile dintre aceste autorităţi, dintre stat şi particulari, precum şi raporturile dintre state.
Aceste norme sunt grupate după obiectul de reglementare în ramuri ale dreptului public, cum
ar fi: dreptul constituţional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. .
Unii autori3 consideră că dreptul administrativ a apărut înaintea altor ramuri ale dreptului
public, deoarece înaintea oricăror activităţi şi preocupări, omul a trebuit să o opună pe cea
privind modul în care-şi organizează comunitatea, cum se apără împotriva duşmanilor, acestea
fiind dimensiuni ale activităţii administrative4.
Dreptul privat determină raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie dintre
acestea şi persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu în vederea realizării
puterii publice, ci în nume personal. În dreptul privat se înscriu ramura dreptului civil, ramura
dreptului familiei, ramura dreptului muncii şi securităţii sociale, ramura dreptului comercial
etc..
Autorii dreptului contemporan5 fac o remarcă privind distincţia dintre dreptul privat şi cel
public, în sensul că această demarcaţie nu trebuie absolutizată, ci, dimpotrivă, din raţiuni
puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat în viaţa publică şi invers.
În studiul dreptului administrativ, ramură a dreptului public, noţiunea de administraţie
publică ocupă o poziţie centrală6.
1
N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria generală a dreptului, editura All Beck, ed. 2, Colecţia Curs Universitar,
Bucureşti, 2005, p. 170.
2
I. Muraru, E. S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, Bucureşti, 2005,
p. 5.
3
E. Molcuţ, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editură şi Presă „Şansa” SRL, Bucureşti, 1995, p. 7-8.
4
V. Vedinaş, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediţia a IIIa revăzută şi adăugită, Bucureşti, 2007, p. 9.
5
Ibidem, p. 5.
6
D. Aposol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediţia a 2a, editura CH Beck, Bucureşti, 2008, p. 4.
Administraţia publică se prezintă într-o multitudine de concepte şi teorii menite să o
definească şi să o explice. Dinamica vieţii sociale determină o schimbare şi o modelare a tuturor
structurilor, instituţiilor, organismelor care compun şi fac ca administraţia publică să
funcţioneze. Timpul prezent demonstrează că teoria şi practica administraţiei publice sunt într-
o perpetuă şi radicală schimbare sub influenţa unor factori contextuali extrem de diferiţi: factori
istorici, politici, geografici, culturali, economici. Înţelegerea tuturor mecanismelor de
funcţionare a acesteia reclamă înainte de toate cunoaşterea sensurilor atribuite. Termenul de
„administraţie” provine din latinescul „administer”, cuvânt compus din prefixul „ad” care arată
direcţia, sensul şi substantivul „minister” care înseamnă servitor, ajutător, agent. Verbul
„administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicţionarul limbii române
explică verbul „a administra” prin a conduce, a cârmui, iar pentru sintagma „administraţie
publică” – totalitatea autorităţilor administrative existente într-un stat, secţie sau serviciu, care
se ocupă de problemele administrative ale unei instituţii sau agent economic. În „Dictionary of
American Government and Politics”, editat la The Dorsey Press, Chicago, în 1988, sub
îndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public
administration îi sunt date mai multe explicaţii. Astfel că, administraţia publică înseamnă
funcţia executivă în Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea şi conducerea
poporului şi a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernării, arta şi ştiinţa conducerii
aplicată la sectorul public. Se poate constata că numeroasele explicaţii atribuite termenului nu
fac altceva decât să demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determină
în egală măsură găsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administraţiei publice, astfel încât
aceasta să poată fi înţeleasă.
O problemă de o importanţă deosebită se pune între conţinutul sintagmelor
administraţie publică şi administraţie de stat. Astfel că, în doctrina, legislaţia şi jurisprudenţa
interbelică din ţara noastră a fost utilizată în ţara noastră sintagma de administraţie publică, la
care s-a revenit şi după anul 1990, în perioada postbelică a fost utilizată exclusiv noţiunea de
administraţie de stat, consacrată prin Constituţiile socialiste şi legislaţia epocii.
Este necesar a se delimita sfera celor două sintagme. Din analiza regimurilor
constituţionale româneşti, caracteristice fiecărei epoci, rezultă că, spre sfârşitul secolului al XIX-
lea şi prima parte a secolului XX prin noţiunea de administraţie publică se avea în vedere atât
activitatea administraţiei centrale, cât şi a celei locale. Drept urmare, sintagma administraţie
publică era mult mai cuprinzătoare decât cea de administraţie de stat. În timpul regimului
socialist, dimpotrivă, administraţia publică centrală era supraordonată celei locale, astfel încât
terminologia utilizată era de administraţie de stat pentru toate structurile administrative.
Anii de după 1990 marchează transformări în accepţiunile date acestor sintagme, astfel
că, prin dobândirea de către autorităţile locale a autonomiei locale şi descentralizării, se
recâştigă de către acestea regimul de putere publică. Ca urmare, prin administraţie publică se
înţelege atât administraţia publică centrală (de stat) cât şi administraţia publică locală de la
nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei şcoli într-o localitate
reprezintă o problemă de interes pentru colectivitatea locală a comunei respective, de care va
trebui să se preocupe autorităţile administraţiei publice locale. Pe de altă parte, exercitarea
7
Alexandru Ioan, Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007, p. 65.
atribuţiilor de autoritate tutelară prezintă un caracter statal, fiind vorba despre o activitate ce
se regăseşte la nivelul fiecărei localităţi8.
Conceptul de administraţie publică presupune două sensuri:
a. din punct de vedere funcţional, material, administraţia publică este înţeleasă
ca activitate specifică realizată de anumite structuri administrative.
b. din punct de vedere organic, noţiunea de administraţie publică desemnează
organele, structurile administrative care realizează activitatea de
administraţie publică.
Din punct de vedere funcţional, administraţia publică reprezintă activitatea de
organizare a executării şi executare în concret a legilor, urmărindu-se satisfacerea interesului
general prin asigurarea unei bune funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor
prestaţii către particulari.
Din punct de vedere organizatoric, administraţia publică este constituită dintr-un
ansamblu de autorităţi publice care, în regim de putere publică, duc la îndeplinire legile sau, în
limitele legii, se prestează servicii publice.
Se impune în acest sens, delimitarea noţională a următoarelor categorii: autoritate
publică, organ de administraţie publică, serviciu public, regim de putere publică, instituţie
publică, interes public.
Din analiza reglementărilor constituţionale şi legale actuale, se poate observa faptul că
se utilizează cu predilecţie termenul de autoritate a administraţiei publice şi mai puţin cea de
organ al administraţiei publice. Profesorul Iorgovan afirma că între cele două noţiuni nu există o
distincţie care s-ar putea face, ele fiind una şi aceeaşi categorie juridică, desemnându-se
structurile prin intermediul cărora se înfăptuieşte administraţia publică 9. Sensul principal al
sintagmei autoritate publică este acela de organ public, adică o colectivitate organizată de
oameni care exercită prerogative de putere publică, la nivel statal sau local ori, altfel formulat,
o structură organizatorică ce acţionează în regim de putere publică, pentru realizarea unui
interes public.
Noţiunea de serviciu public desemnează o activitate cu caracter continuu şi regulat
organizată sau autorizată de o autoritate a administraţiei publice în vederea satisfacerii unui
interes public. Într-o altă accepţiune10, serviciul public este acea activitate desfăşurată sau
autorizată de un organ public, prin care se realizează nevoi sociale de interes public.
Noţiunea de putere publică desemnează drepturile speciale, exorbitante (prerogativele)
de care dispune orice autoritate a administraţiei publice şi, implicit, orice autoritate publică, în
vederea exercitării atribuţiilor sale şi pentru satisfacerea interesului public, care în cazul unui
conflict cu cel particular trebuie să se impună11.
Noţiunea de instituţie publică se deosebeşte fundamental de cea de autoritate publică.
Instituţia publică are în vedere structurile subordonate unor autorităţi ale administraţiei
publice, care funcţionează ca urmare a alocării de resurse financiare bugetare. Instituţiile
publice se află în raporturi de subordonare ierarhică faţă de autoritatea care le-a înfiinţat şi care
8
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere, Organizare administrativă. Funcţia publică, ed. 4,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p.83.
9
A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60.
10
V. Vedinaş, op. cit., 2007, p. 13.
11
A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.
va exercita puterea de instrucţie şi puterea de control asupra lor. În literatura de specialitate se
utilizează şi noţiunea de stabiliment public ca un corespondent al noţiunii de instituţie publică.
Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit să dea o mai bună satisfacţie interesului
general.
1.2. Evoluţia şi definirea dreptului administrativ
Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat în două

accepţiuni. Pe de o parte, desemnează o ramură de drept, adică un ansamblu de norme juridice
având un obiect propriu de reglementare a unor relaţii sociale specifice. Pe de altă parte,
dreptul administrativ este o ştiinţă care studiază fenomenul administrativ din perspectivă
juridică.
În opinia unor reputaţi specialişti12, dreptul administrativ a fost primul instrument ştiinţific
de investigare şi modelare a administraţiei.
Doctrina dreptului administrativ consideră că obiectul reglementării reprezintă criteriul
obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voinţa
legiuitorului, de interesul forţelor politice care conduc societatea. În acest sens, obiectul şi
metoda de reglementare identifică dreptul administrativ ca ramură a dreptului public care
cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii şi a celorlalte acte normative cu
putere de lege.
Profesorul Iorgovan defineşte dreptul administrativ ca „ramură a dreptului public care
reglementează concret sau cu valoare de principiu relaţiile sociale din sfera administraţiei
publice, precum şi pe cele de natură conflictuală dintre autorităţile publice sau structurile
private, învestite cu autoritate publică, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile lor prin actele
administrative ale acestor autorităţi, pe de altă parte13.
În istoria dreptului administrativ regăsim definiţii care edifică aspecte ale rolului şi locului
ocupat de administraţia publică în cadrul statului şi a raporturilor juridice dintre aceasta şi
celelalte persoane fizice şi/sau juridice.
Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinzând regulile după care statul
exercită funcţiunea executivă, precum şi pe acelea care guvernează raporturile dintre stat şi
individ născute în urma unui act administrativ14.
E. D. Tarangul formula definiţia dreptului administrativ de o manieră mai sintetică:
„organizarea autorităţilor administrative şi funcţionarea serviciilor administrative”15
În opinia noastră, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de
norme juridice care reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice,
raporturile dintre aceasta şi alte autorităţi publice şi persoane fizice şi /sau juridice, cele care
privesc organizarea şi funcţionarea ei, precum şi răspunderea şi sancţiunile aplicabile pentru
nerespectarea acestor norme.
Din această definiţie se desprind următoarele trăsături ale dreptului administrativ:
12
I. Alexandru. M. Cărăuşan, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 83.
13
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122.
14
D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citându-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. A IIIA,
Institutul de Arte Grafice „Eminescu” S.A., Bucureşti, 1929, p. 14.
15
Ibidem, citând pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 54.
a. dreptul administrativ – ramură a dreptului public, reglementând relaţiile dintre
administraţie şi celelalte autorităţi, precum şi între aceasta şi persoanele fizice
şi/sau juridice în raport de putere publică.
b. sintagma administraţie publică trebuie înţeleasă în accepţiunea sa de autoritate
publică, statală sau locală, dar şi de agent privat autorizat să presteze anumite
servicii publice care înfăptuieşte activitatea de administraţie publică. Este stipulat în
Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, în art. 2, alin. (1) litera b că
noţiunea de autoritate publică este definită ca orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public.
c. deşi nu mai este precizat regimul de putere publică care caracterizează activitatea
administraţiei publice, acesta se subînţelege, întrucât administraţia poate acorda
drepturi particularilor, dar le poate încredinţa şi obligaţii, fără a cere
consimţământul acestora. Regimul de putere publică dă dreptul administraţiei să
emită sau să adopte acte administrative care se supun principiului executio ex
officio (executării din oficiu) astfel încât, administraţia publică poate să treacă direct
la executarea lor, fără a mai fi necesară parcurgerea unor proceduri de învestire cu
formulă executorie.
d. dreptul administrativ reglementează două categorii de relaţii sociale: o categorie
care vizează raporturile dintre administraţia publică şi celelalte categorii de subiecţi
de drept şi vizează executarea legii, emiterea de acte normative cu forţă juridică
inferioară legii sau egală acesteia, prestarea de servicii publice, în limitele legii. Cea
de-a doua categorie face referire la relaţiile de natură conflictuală dintre
administraţia publică şi cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime.
1.3. Obiectul dreptului administrativ
În literatura juridică s-au conturat trei mari direcţii privind obiectul dreptului
administrativ:
a. taza unicităţii care susţine că dreptul administrativ este singura ramură de drept
aplicabilă administraţiei publice.
b. teza pluralităţii conform căreia dreptul administrativ se aplică administraţiei publice,
alături de alte norme aparţinând altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atâta vreme
cât prin administraţia publică înţelegem, în final, o activitate în regim de putere publică,
logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care conturează acest regim, să
nu de „impulsuri” pentru conţinutul şi sfera rezervată reglementării normelor de drept
privat, garantând totodată, executarea actelor de drept privat16.
c. teza subsidiarităţii consideră că dreptul administrativ se aplică nu doar activităţilor
desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, ci şi acţiunilor de natură
administrativă realizate de alte autorităţi publice.
16
A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.
Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care
reglementează relaţiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale exercitate prin autorităţile lor.
Între dreptul administrativ şi alte ramuri de drept există interdependenţe, după cum
urmează. Dreptul constituţional se caracterizează prin teza dublei naturi juridice a unor
raporturi sociale, teză ce porneşte de la ideea că toate relaţiile sociale reglementate de normele
constituţionale sunt raporturi de drept constituţional , calitate ce nu exclede, dimpotrivă,
îngăduie, calificarea unor raporturi juridice şi din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum
este şi dreptul administrativ. Astfel că, dispoziţiile constituţionale referitoare la puterea
executivă, administraţia publică centrală şi locală, contenciosul administrativ, funcţia publică au
o dublă natură juridică, fiind în principal norme de drept constituţional, iar în subsidiar şi norme
de drept administrativ.
De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant17, ca urmare a
desprinderii în timp a unor instituţii ale sale în veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu:
dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc.
Interdependenţa dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. întregeşte
reglementările privitoare la competenţa autorităţilor administraţiei publice, acestea din urmă
situându-se într-un raport subsecvent faţă de normele dreptului administrativ.
Relaţiile externe, cooperarea dintre state sunt parte componentă a activităţii de
administrare a statului şi fac obiectul reglementărilor prin norme juridice de drept administrativ
în cooperare cu cel internaţional public.
În literatura de specialitate18 se susţine că obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul
organizării administraţiei publice, studiul activităţii administrative, studiul mijloacelor de
acţiune ale administraţiei (personalul utilizat-funcţionarii publici, bunurile materiale-domeniul
public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul juridicţional
al administraţiei), dar şi al controlului administrativ sau al mecanismelor nejurisdicţionale, la
care se poate adăuga instituţia răspunderii administrative cu cele trei forme ale sale:
contravenţională, disciplinară şi patrimonială.
1.4. Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia

publică
Constituţia României de la 1991, revizuită prin legea de revizuire nr. 429/2003, consacră
un regim politic semiprezidenţial, parlamentarizat sau atenuat19, sau un regim
semiparlamentar. Legea fundamentală consacră de asemenea şi executivul bicefal, respectiv
Guvernul şi Preşedintele. Capitolul V al titlului III din Constituţia României este consacrat
Administraţiei publice.
Aceasta grupare a autorităţilor administraţiei publice într-un capitol distinct al titlului
consacrat autorităţilor statului, impune precizarea că , în conformitate cu principiul separaţiei
17
D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40.
18
C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediţia a IVa revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2007, p. 54.
19
Verginia Vedinaş, op. cit., p. 13.
puterilor în stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere
constituţional, răspunzând cerinţelor democraţiei constituţionale. Ideea de democraţie
constituţională trebuie înţeleasă din perspectiva cooperării şi colaborării dintre puterile
statului, fiind exclusă subordonarea unei autorităţi faţă de alta.
Revizuirea Constituţiei a avut ca rezultat includerea între prevederile sale a unor
dispoziţii care au fundamentat procesul de integrare europeană în structurile euroatlantice.
Perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a
pune în consonanţă administraţia publică naţională cu structurile administrative ale statelor
membre ale acesteia. În acest sens, s-a impus reorganizarea şi compatibilizarea nu numai a
structurilor de administraţie publică, ci şi a regimurilor serviciilor publice20. Acquis-ul comunitar
contribuie la crearea unei convergenţe la nivelul politicilor administrative dezvoltate de
guvernele naţionale, contribuind în acest sens la crearea unui Spaţiu Administrativ european. Se
poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ naţional către cel european unitar.
Trebuie specificat faptul că armonizarea legislativă nu pretinde statelor membre o
identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini între instituţii şi competenţele
acestora, respectarea unor principii largi de organizare şi funcţionare ce ţin de scopul
reglementării şi nu de mijloacele prin care finalitatea este atinsă21. Este cunoscut faptul că,
dreptul european este preeminent dreptului naţional, drept urmare principiile de organizare şi
funcţionare a administraţiei publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. În art.
120, Capitolul V, Titlul III din Constituţia României se stipulează că: „administraţia publică din
unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale
şi deconcentrării serviciilor publice”. Principiul european al subsidiarităţii, înscris în art. 5 al
Tratatului de la Maastricht, completează aceste prevederi: „decizia trebuie luată cât mai
aproape de nivelul de bază”.
1.5. Dreptul administrativ european – consideraţii generale
Noţiunea dreptului administrativ european implică cunoaşterea determinărilor,

evoluţiilor şi trăsăturilor caracteristice ale noilor reglementări juridice care au fundamentat
Uniunea Europeană. Dreptul administrativ european22 reprezintă ansamblul normelor juridice
cuprinse în tratatele de institutire sau în actele adoptate de instituţiile comunitare prin care
sunt reglementate structurile, rolul si funcţiile instituţiilor Uniunii Europene si raporturile
acestora cu instituţiile naţionale, se aplică în cadrul comunităţilor europene ca un drept intern
al acestora, dar nu şi relaţiilor cu un pronunţat caracter intern al statelor23(statuare facută de
Curtea de Justiţie a Comunitaţii Europene). Aceste norme sunt cuprinse în tratate sau sunt
20
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9.
21
Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativă-componentă a integrării europene, articol în Caietul
ştiinţific nr. 6/2004, Institutul de Ştiinţe Administrative al României „Paul Negulescu”, Secţiunea pentru ştiinţe
juridice şi administrative, p. 90.
22
Dumitru Mazilu, Integrarea europeană, Drept comunitar şi instituţii europene, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2004, p. 54
23
Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 105
emise de instituţii, obiectul lor fiind Comunităţiile si exercitarea competenţelor lor. Ca atare,
dreptul administrativ european are întâietate faţă de dreptul naţional al fiecarui stat membru 24.
În cazul reglementărilor europene elaborate de către instituţiile comunitare vom întâlni
atât norme juridice de drept comercial, drept financiar şi bancar, dreptul muncii şi securităţii
sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurărilor, dreptul
societăţilor comerciale. Aceste dispoziţii cuprinse in reglementările comunitare sunt studiate în
cadrul disciplinilor juridice de ramură, iar în România vor fi studiate tot in cadrul acestora, pe
măsura receptării lor de către legislaţia internă, in cadrul amplului proces de armonizare a
acesteia ca acquis-ul comunitar25.
Dreptul administrativ comunitar reglementează raporturile juridice din cadrul
Comunităţiilor Europene şi dintre acestea şi statele membre, în baza competenţelor instituţiilor
europene, precum şi a raporturilor juridice dintre aceste instituţii şi organismele statelor
membre.
Dreptul comunitar este alcătuit din două categorii de norme juridice:
 cele cuprinse în tratatele constitutive, care au valoare constituţională;
 cele cuprinse în acte juridice emise de instituţii comunitare care constituie legislatia
comunitară ordinară.
Metoda comunitară are la baza permanentul dialog dintre interesele naţionale şi
interesele comune, respectând diversitatea naţională, dar în acelaşi timp afirmând şi propria
identitate a Uniunii. Ea a apărut cu scopul de a depaşi antagonisme seculare, pentru a şterge
aerele de superioritate şi pentru a aboli recursul la forţă ce marca relaţiile dintre state. Această
metodă va permite realizarea unei Europe democratice, atasată valorilor libertaţii, generată de
nevoia popoarelor de astăzi de a construi un nou continent în care să nu mai existe
antagonismul Est-Vest26.
Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile în ordinea juridica comunitară, dreptul
comunitar este complex şi original. Aceste caracteristici îşi găsesc reflectarea şi în sistemul
izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egală măsură diverse şi ierarhizate (corespunzator
autorităţii care le este recunoscută în sistem).
Dreptul administrativ comunitar european se aplică pe teritoriul statelor membre exact
ca şi un drept naţional intern, având o forţă juridică specifică din care rezultă şi caracterele
dreptului:
a) Normele juridice comunitare dobândesc automat, chiar de la adoptare, statutul de
drept pozitiv în ordinea juridică internă, deci are un caracter de aplicabilitate imediată.
b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele însele de a crea drepturi şi obligaţii
pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate directă.
c) Normele comunitare conferă particularilor drepturi individuale chiar dacă nu sunt
destinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe verticală. Potrivit acestor norme
particularii pot să le invoce în litigiile împotriva altor particulari, rezultă şi caracterul de efect pe
orizontală a dreptului administrativ comunitar.
24
Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139
25
Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 6
26
Dana Victoria Savu, Integrare europeană, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117
d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate faţă de normele naţionale, deci
dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial în raport cu dreptul naţional intern. In
dreptul comunitar se aplică teoria monistă privind relaţiile care trebuie să existe între dreptul
naţional si cel comunitar. Această teorie exclude discontinuitatea între aplicarea normelor.
Sistemul dualist existent în unele state ale Uniuni Europene consideră că ordinea juridică
internaţională şi ordinea juridică naţională sunt doua sisteme de drept distincte şi paralele.
Teste de autoevaluare
1. Analizați specificitatea dreptului administrativ în sistemul juridic de drept public.

2. Argumentați sintagma „preeminența drptului european asupra dreptului administrativ”.
3. Explicați tezele formulate în literatura de specialitate cu privire la obiectul dreptului
administrativ.
4. Evidențiați diferențele dintre sintagma administrație publică și administrație de stat.
5. Eplicați principiul executio ex officio.
UNITATEA DE STUDIU II
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
Cuprinsul Unității de Studiu II

II.1 Caractere generale ale izvoarelor de drept
II.2 Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
II.3 Izvoarele scrise ale dreptului administrativ
II.4 Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european
- definirea noțiunii de izvor de drept;
- identificarea izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ și analiza acestora;
- identificarea izvoarelor scrise ale dreptului administrativ și analiza acestora;
- cunoașterea principalelor izvoare de drept administrativ european.
Cuvinte cheie:
- izvor de drept, legitate, izvor scris, izvor nescris, cutumă, jurisprudență, lege, act normativ.
Bucureşti, 2003.
3. Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2007.
4. Ion Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2006.
5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universităţii Lucian Blaga, Sibiu, 2007.
6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004.
7. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IIIa revăzută şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2007.
9. ***Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi
completările ulterioare.
2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept
Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al

discuţiilor teoretice. Abordarea clasică a noţiunii de izvor de drept presupune analiza izvoarelor
materiale şi a celor formale. Astfel, abordarea clasică a izvoarelor unei ramuri autonome de
drept, şi analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului, au fost puse în lumină două
categorii de accepţiuni ale acestei noţiuni: izvor de drept în sens material si izvor de drept în
sens formal. Numite de către Georges Ripert ,,forţele creatoare ale dreptului”, iar de către Jean
Louis Bergel ,,izvoare substanţiale”, izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului
pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relevă condiţiile materiale, concrete care generează
norma juridică. Ele reprezintă infrastructura oricărui sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este
creaţia conştiinţei juridice a societăţii respective. Din relaţiile sociale care se cumuleaza şi se
generalizează apare acel curent general de opinie pe care îl numim constiinţă juridică colectivă
a societăţii respective. Din această constiinţă colectivă a societăţii se iveşte dreptul pozitiv, fie
că este vorba de un drept cutumiar, constituit într-un mod inconştient şi latent, fie că este
vorba de legea scrisă, care se formează prin acţiunea conştientă a legiuitorului. Dar, dreptul
pozitiv este rezultatul conştiinţei juridice, mai mult sau mai puţin generalizate, a societăţii
respective.
Într-o altă definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale,
ideologice, etc.) reprezintă factorii ce dau conţinut concret dreptului pozitiv, concentrând
nevoile reale ale vieţii şi relevându-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale
(comenzi sociale), şi sunt concepute ca adevarate “dat”-uri ale dreptului, realităţi exterioare,
sau dau naştere unor reguli izvorâte din necesităţile practice şi reprezintă condiţiile sociale care
determină adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie
pentru cei cărora li se adresează , este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică, prin
care voinţa guvernanţilor să devină voinţa de stat obligatorie pentru membrii societăţii, pentru
a putea să intervină în caz de nevoie forţa de constângere a statului.
Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezintă un
interes deosebit, care au în vedere o multitudine de aspecte şi modalităţi prin care semnificaţia
normei de drept este regula de conduită socială şi se impune ca model de urmat în relaţiile
interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic inţelegem exteriorizarea unei reguli de
conduită printr-o anumită formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptări optime de
catre destinatarii săi.
Izvoarele formale ale dreptului reprezintă una din necesităţile cele mai de seama, care
asigura ordinea juridică, corespunzând unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societăţii.
Studiul izvoarelor formale ale dreptului dezvăluie existenţa unei diversităţi de asemenea
izvoare, această diversitate fiind motivată de multitudinea şi varietatea relaţiilor sociale care
reclamă reglementare juridică. În evoluţia îndelungată a societăţii toate tipurile de drept de
până acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele
formale de drept în cuprinsul unui sistem de drept se modifică în raport de gradul dezvoltării
sale, fiind influenţat de complexitatea relaţiilor pe care le reglementează (de pildă în cazul
dreptului feudal principala formă de exprimare e obiceiul, pe când în cadrul dreptului
contemporan pondere a căpătat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau
emise de autorităţiile publice competente, acte ce conţin norme juridice, reguli de conduită
generale, obligatorii, imperative. Într-o formulare succintă, izvoarele formale reprezintă
formele juridice de exprimare a vointei guvernanţilor27.
2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ
In ceea ce priveşte izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt: obiceiul
(cutuma), jurisprudenţa, principiile generale ale dreptului şi doctrina.
Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectarea unor condiţii.
Cutuma este o regulă nescrisă, care a fost aplicată în mod repetat o perioadă indelungată de
timp şi care a fost acceptată ca obligatorie de o colectivitate umană. Pentru ca obiceiul să fie
izvor de drept, trebuie să existe o prevedere scrisă a legii ,care să permită utilizarea obiceiului în
anumite situaţii. In ceea ce priveşte dreptul administrativ, este puţin probabil posibilitatea
recurgerii la cutumă, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept în
dreptul civil. Astfel potrivit Constituţiei ,obligaţiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de
lege sau care decurg din obicei28.
Jurisprudenţa ca izvor de drept are o situaţie diferită în funcţie de sistemul de drept. Prin
jurisprudenţă se înţelege un ansamblu, o totalitate de hotărâri judecătoreşti. În sistemul de
drept francez, ca şi în alte state, hotărârile instanţelor judecătoreşti nu sunt considerate a fi
izvor de drept, întrucât se porneşte de la ideea că rolul insţantelor judecătoreşti este de a aplica
legea la cazurile concrete, prin soluţionarea de litigii juridice, şi nicidecum de a crea legea ca
izvor de drept prin hotărârile prin care se pronunţă. În alte sisteme de drept (de exemplu în
dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adică hotărârile judecătoreşti pronunţate anterior,
este socotit drept izvor de drept, făcându-se apel la asemenea hotărâri pentru soluţionarea
unor litigii asemănătoare.
Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei
ramuri de drept. În doctrină a fost susţinută necesitatea de a se face distincţie între acele
principii care sunt prevăzute în acte normative, situaţie în care chiar acele acte normative sunt
izvoare ale dreptului administrativ, după cum s-a menţionat mai sus, şi acele principii care, fără
a fi prevăzute expres în vreun act normativ, se degajă prin generalizare, capătând valoarea unor
izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale dreptului administrativ
care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate în administraţia
activă şi sunt impuse acesteia de instanţele judecătoreşti, atunci când sunt încălcate. Regimul
juridic al actelor administrative se sprijină în bună parte pe principii de drept formulate de
doctrina juridică şi aplicate în practica instanţelor de contencios administrativ care controlează
27
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol 1, Editura. All Beck, Bucureşti 2003, p.48;
28
Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea generală, Editura Universităţii Titu Maiorescu, Bucureşti 2003,
p. 52;
legalitatea administraţiei publice. Spre exemplu, principiul revocării actelor administrative nu
este prevăzut expres în nici un text de lege, deşi exisţa propuneri în acest sens, dar el se deduce
din actele normative care reglementează organizarea şi funcţionarea administraţiei publice.
Privit ca operaţiunea de încetare definitivă a producerii de efecte juridice de un act
administrativ, acest principiu ar trebui prevăzut expres în viitorul Cod de procedură
administrativă .
În doctrina occidentală au fost identificate ca principii aplicabile în ipoteza absenţei
bazei legale, în activitatea administraţiei comunitare, principiul egalităţii şi nediscriminării
principiul securităţii juridice şi a protecţiei increderii legitime, principiul proportionalităţii pe
langă cel al legalităţii şi al libertăţii de decizie a administratiei30. Referitor la doctrina părerile
sunt impărţite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. În ceea ce ne
priveşte, ne situăm de partea autorilor care susţin că, în sens strict, riguros tehnic juridic,
doctrina în general, şi doctrina de drept public, în particular, nu constituie un izvor de drept, dar
nu e mai puţin adevarat ca are o influenţă decisivă asupra jurisprudenţei. În toate statele
civilizate un judecător nu-şi poate ingădui să motiveze o soluţie fără să aducă argumente din
doctrină, fiind peste tot lucrări de drept care sunt invocate ,,ratio scripta” de tribunale. Trebuie
menţionat că dacă dreptul intern al statelor naţionale dispune de mijloace coercitive de aplicare
şi respectare a normelor lor, Comunităţile dispun de dreptul administrativ comunitar ca un
mijloc integrator pentru a impune statelor membre obţinerea obiectivelor în vederea cărora au
fost create. Ca regulă generală, se ştie că dreptul legitimează, organizează comportamentul şi,
în acelaşi timp, fixează şi limitele raporturilor sociale, fiind astfel o formă constitutivă a lor.
Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin instituţii
şi alte organisme specifice. Ele sunt proprii şi dreptului administrativ comunitar, cu menţiunea
că trebuie ridicate la scară Comunităţilor, pentru ca dreptul administrativ comunitar este
supranaţional şi are în toate situaţiile întaietate asupra dreptului naţional. Această pozitie a
determinat o bogată jurisprudenţă a Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene care pe parcursul
timpului a definit natura şi ordinea juridică comunitară. O decizie a Curţii a reafirmat ca
tratatele au forţa de lege în toate statele membre din moment ce acestea le-au ratificat şi că ele
primează, în întregul lor ansamblu asupra dreptului intern al statelor. O altă decizie precizează
ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se înscrie astfel ca
foţa executorie a dreptului comunitar este egală pentru toate statele, ca preeminenţa dreptului
administrativ comunitar înseamnă că şi alte acte, cum sunt de pildă regulamentele, au valoare
obligatorie şi sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor parţi din suveranitatea statelor
facute în favoarea Comunităţiilor, potrivit dispoziţiilor din tratate constituie de fapt o limitare
definitiva şi voluntară din dreptul suveran al statelor şi care nu se pot prevala de un act ulterior
de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scapă de obligaţiile lor.
2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ
Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituţia şi legile
constituţionale, legea organică şi legile ordinare, ordonanţele de Guvern, decretele în vigoare
30
Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53;
ale fostului Consiliu de Stat, hotărâri de Guvern, actele administraţiei ministeriale, ordinul
prefectului, actele autorităţilor administraţiei publice locale, tratatele internaţionale.
Constituţia este actul fundamental al oricărui stat. Ea cuprinde în dispoziţiile sale decizii
obligatorii pentru întreaga societate, având rolul de a adopta măsuri pentru asigurarea
siguranţei publice a fiecărui cetăţean, să reflecte interesele generale şi aspiraţiile unei anumite
populaţii, exprimate la nivel constituţional27. Constituţia este cel mai important izvor de drept
administrativ. Trebuie precizat faptul că nu toate prevederile constituţionale constituie izvor de
drept administrativ, ci numai cele care se referă, de exemplu, la organizarea şi funcţionarea
celor mai importante autorităţi ale administraţiei publice (Guvern, Preşedinte, Administraţie de
stat, administraţie publică locală, administraţie de stat în teritoriu). De asemenea, normele
constituţionale care privesc drepturile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor a căror
realizare revine administraţiei publice reprezintă izvor de drept administrativ. Legea
fundamentală face referire expresă şi la raporturile dintre administraţia publică şi celelalte
autorităţi publice, precum şi cu cetăţenii. Se poate aprecia, în acest sens, faptul că legea
fundamentală este principalul izvor de drept, în general, şi de drept administrativ, în subsidiar.
În literatura de specialitate28 se apreciază că legea fundamentală este cel mai important
izvor de drept administrativ din următoarele considerente:
a. consacră principii cu caracter general care guvernează statul român;
b. reglementează principiile şi instituţiile fundamentale privind administraţia publică în mod
expres;
c. consacră izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevăzându-le sau trimiţând la
actul normativ care urmează să le prevadă.
Legile constituţionale, adică cele de revizuire a Constituţiei, sunt izvor de drept
administrativ numai în măsura în care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei
ramuri de drept. Actuala Constituţie a României a fost revizuită prin Legea de revizuire nr.
429/2003. unele dintre dispoziţiile sale fac trimitere expresă către instituţiile dreptului
administrativ: Preşedintele României, guvernul, prefectul, funcţia publică, contenciosul
administrativ. Din această perspectivă, legea de revizuire constituie un izvor de drept
administrativ.
Legile organice (în acord cu prevederile Constituţiei, art. 73) sunt legile ce pot fi
adoptate doar în materiile expres prevăzute de Constituţie, deci se constituie ca izvor de drept,
în general, şi de drept administrativ, în special. De exemplu, Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, cu completările şi modificările ulterioare, Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu completările şi modificările ulterioare.
Legile ordinare (în acord cu prevederile art. 73 din constituţie) reprezintă ansamblul
legilor care reglementează domeniile vieţii economico-sociale care nu fac obiectul legilor
constituţionale sau al celor organice. Dacă aceste legi au ca obiect de reglementare instituţii sau
relaţii sociale care fac obiectul administraţiei publice atunci se constituie ca izvor de drept
administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ
27
Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, p. 1.
28
Verginia Vedinaş, op. cit., p. 45.
menţionăm: Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Legea
nr. 315/2004 privind dezvoltarea regională în România etc.
Ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, cu regimul lor specific consacrat de art.
115 din Constituţie, sunt acte normative cu forţă juridică egală legii. Având în vedere organul
emitent putem aprecia că ele se constituie ca izvor de drept administrativ, însă nu excledem
ideea ca ele să fie şi izvoare ale altor ramuri de drept dacă obiectul de reglementare vizează alte
domenii şi relaţii ale vieţii economico-sociale. Aşa cum prevede Constituţia, art. 108 şi art. 115,
ordonanţele sunt rodul instituţiei delegării legislative, adică a împuternicirii pe care o primeşte
Guvernul de la Parlament.
Ordonanţele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de
Parlament „în domenii care nu fac obiectul legii organice”. Pe cale de consecinţă, acest tip de
ordonanţă poate interveni în domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare.
Ordonanţele de urgenţă, despre care constituantul se rezumă să statueze că „intervin
doar în situaţii extraordinare” (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice.
Rolul ordonanţelor de urgenţă este de a completa şi sprijini mecanismele statului de drept,
drept urmare Parlamentul permite Guvernului să suplinească o parte a activităţii sale,
intervenind cu acte normative adoptate cu o procedură mai suplă şi mai rapidă decât cea a legii.
Decretele în vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite în baza vechii reglementări
constituţionale de la 1965, constituie izvoare de drept, însă, nu trebuie uitat că menţinerea în
vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituţionale şi
interpretate în litera şi spiritul acestora.
Hotărârile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit „pentru organizarea executării
legilor”. Ele se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia
punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei lor în cazul
nepublicării. O excepţie de la principiul obligativităţii publicării în Monitorul Oficial, în acord cu
prevederile art. 108 alin 4 din Constituţie este cel rpivitor la hotărârile care au caracter militar şi
care urmează să se comunice instituţiilor interesate.
Actele administraţiei ministeriale, ale autorităţilor administrative centrale autonome, ale
autorităţilor administraţiei publice locale, ale prefecţilor constituie izvor de drept administrativ
numai în măsura în care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit după criteriul
sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adresează tuturor,
conţinând reguli generale şi impersonale, oricine putând intra sub incidenţa lor la un moment
dat.
Tratatele şi convenţiile internaţionale reprezintă izvoare ale dreptului administrativ
numai cu îndeplinirea atrei condiţii:
a. să fie de aplicaţie directă, nemijlocită;
b. să fi fost ratificate potrivit dispoziţiilor constituţionale;
c. să cuprindă reglementări ale relaţiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ.
2.4. Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european
Ca urmare a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene, sistemul normativ

al Comunităţii creat prin tratatele internaţionale încheiate între state se caracterizeaza prin
două trăsături fundamentale:
- prima trăsătură constă în ordinea juridică comunitară, adică într-un sistem de norme
ierarhizate şi diversificate care înglobează tratatele constitutive precum şi diferitele categorii de
acte emise de instituţii şi alte organe în baza abilitării lor de către tratate precum şi principiile
generale cărora acţiunea Comunităţilor trebuie să li se supună;
- o a doua trăsătura caracteristică a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se aplică
numai Comunităţilor în întegralitatea lor organică şi funcţională ci se integrează în ordinea
juridică internaţională. Sunt doua trăsaturi care determină originalitatea constructiei
comunitare31. Cu alte cuvinte, ordinea juridică comunitară are întâietate, este unitară,
supranaţională şi imperativă, ea rezultă din diferenţierea normelor conform izvoarelor lor de
formare şi din ierarhizarea acestor norme după autoritatea care le-a fost conferită. Ca orice altă
ordine juridică, ordinea juridică comunitară este constituită dintr-un ansamblul organizat de
norme care îşi trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse în tratate. Astfel se distinge
dreptul primar, constituit din norme cuprinse în tratatele constitutive şi dreptul derivat ce
cuprinde norme juridice emise în baza tratatelor constitutive şi cu respectarea procedurilor
expres prevăzute de aceste tratate32.
Normele de drept au aplicabilitate imediată, fie ele de drept primar, fie de drept derivat,
în sensul ca îşi ocupă locul în ordinea de drept naţional ca drept administrativ comunitar, fără a
mai fi necesară o procedură specială de introducere. Judecătorii din statele membre sunt
obligaţi să aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitatea lor este nu numai imediată, ci
şi directă, ele dau naştere la drepturi şi la obligaţii statelor membre şi persoanelor particulare.
Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrării lor în vigoare, indiferent dacă exista norme
de drept naţional incompatibile cu cele de drept comunitar. De aici, obligaţia statelor membre
de a interzice aplicarea normelor interne care intra în conflict cu normele comunitare. Voinţa
statelor de a configure anumite norme juridice este determinată de realitaţile dezvoltării
economice şi sociale europene ajunse la un anumit nivel, care presupune sancţionarea din
punct de vedere juridic a regulilor de conduită şi trasformarea lor în norme de drept. Normele
juridice comunitare se exprimă printr-o varietate de mijloace juridice ce formeaza izvoarele
dreptului comunitar33.
În regula generală, se disting două categorii esenţiale de izvoare ale dreptului
comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)34. In prima categorie izvoarele
primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunităţii Europene, precum şi din
Tratatele şi actele care le modifică, completează şi adoptează. Cu alte cuvinte este vorba despre
un număr impresionant de instrumente conveţionale şi în categoria acestor izvoare s-ar putea
include şi acordurile internaţionale prin care Comunităţile s-au obligat, inclusive acordurile cu
unul sau mai multe state sau organizaţii internaţionale incheie în exercitarea competenţelor
externe.
Tratatele comunitare
Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel
naţional cu dreptul constituţional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii şi
31
Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile omului, Editura Institutul Roman, Bucuresti,
2005, p.83
32
Jean Paul Jacque, Droit institutionnel de l’Union Europenne, Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493
33
Viorel Marcu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77
34
Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20
precizează competenţa instituţiilor din sistemul care participă la procesul de luare a deciziilor,
procedurilor legislative, precum puterile şi prerogativele care sunt recunoscute acestor
instituţii. Mai mult decât atât, tratatele formează obiectul negocierilor directe între guvernele
member pentru fiecare stat în parte (în principiu prin aprobare de catre parlamentul naţional
sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind
o Comunitate Europană şi Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute în vedere şi Tratatul
instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state decât
cele fondatoare şi protocoale.
O prezentare exhaustivă de actualitate a acestor tratate şi acte modificatoare este dificil
de realizat, dacă nu chiar imposibil, în măsura în care modificările şi completările aduse
Tratatelor institutive rezultă nu numai din tratate propriu-zise, ci şi din actele instituţiilor
comunitare, sau din acte care au o natura juridică specială, ,,deciziile’’ care trebuie să fie
ratificate de catre statele membre. Însă, dintre cele mai importante modificari aduse celor trei
tratate originare de-a lungul timpului, reţinem atenţia, dupa cum urmează, actele prin care s-au
pus bazele instituţiilor comune: Convenţia cu privire la anumite instituţii comune, semantă şi
intrată în vigoare în acelaşi timp cu Tratatele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic şi o
Comisie Unica pentru Comunităţii şi Protocolul Unic cu privire la imunităţi şi privilegii, semnate
la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 şi intrate în vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare cu privire la
creşterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970
(intrat în vigore la 1 Ianuarie 1971) şi la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat în vigoare la 1 Iulie
1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la alegerea reprezentanţiilor Adunării prin
sufragiu universal direct, fondată, în special, pe articolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea
Europeană, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de aderare care adaptează şi completează
tratatele anterioare35.
Actul Unic European, semnat la Laxemburg şi la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986, intrat
în vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7 Februarie
1992 şi Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoare ale dreptului
administrativ comunitar şi au un caracter compozit.
Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, decât în măsura în care acestea, prin
dispoziţiile pe care le conţin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV, din
Tratatul de la Maastricht). În schimb, celelalte dispoziţii, în special cele care sunt înscrise la
Titlurile V şi VI, care corespunde pilonilor doi şi trei, fac parte, în cel mai fericit caz, din categoria
dreptului administrativ european complementar36.
Tratatul de la Amsterdam are o structura inedită, in trei parţi.
Prima, cea mai substanţială, conţine modificările de fond aduse Tratatului asupra
Uniunii Europene şi celor trei tratate comunitare.
A doua parte realizează o simplificare a tratatelor comunitare, cuprizând şi anexele şi
protocoalele lor, în scopul suprimării dispoziţiilor şi adaptării, în consecinţa, a textului din
anumite dispoziţii. De asemenea, tot aici, este prevăzută şi abrogarea Convenţiei din 25 Martie
1957, cu privire la anumite instituţii comune şi a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie 1965.
35
Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala, Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50
36
Augustin Fuerea, op, cit, p.51
A treia parte, în afara dispozitiilor generale şi finale, obişnuite într-un astfel de tratat,
realizează o renumerotare făcând să dispară astfel juxtapunerea articolelor identificate prin
cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene şi din Tratatul instituind Comunitatea
Europeană.
Deşi Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferinţa a decis să-i adauge ,
la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor două tratate. Deci, nu este
vorba despre noi tratate, ci despre tratatele iniţiale aşa cum se prezintă ele după modificările
de fond, simplificările şi renumerotarea realizate prin Tratatul de a Amsterdam 37.
Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european
Această a două categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este formată
din ansamblul actelor unilaterale ale instituţiilor, nemaifiind, deci, în prezenţa unui drept
conveţional, ci în prezenţa unui drept ,,legiferat’’ adică a unui grup de reguli (acte, norme
realizate chiar de către Comunitate, în şi pentru aplicarea tratatelor)55.
Denumirea de drept derivat (legislaţie sau drept secundar) indică atât funcţia pe care
actele o îndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevăzute de tratate) cât şi subordonarea lor în
raport cu tratatele. Ca expresie a subordonării menţionate, dreptul derivat nu poate deroga de
la cel originar, iar instituţiile comunitare nu pot adopta decât actele necesare îndeplinirii
misiunii lor.
Termenul “act comunitar” înseamna orice instrument legislativ sau administrativ
adoptat de autorităţile administrative ale comunităţilor. Având caracter derivat, dreptul
secundar nu poate contraveni dreptului primar; în caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. În
acelasi timp, dreptul secundar trebuie să fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale
Comunităţilor şi obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt înfaptuite prin intermediul
diverselor politici comunitare şi, chiar dacă Tratatul nu enunţă expres obiective specifice ale
unei anumite activităţi, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare.
Ele, însa, trebuie să fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative
european comunitar, în sensul că, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie să respecte
principiul nediscriminării, inclusiv atunci când regulile de aplicare acorda unui stat membru o
perioadă mare de implementare, precum şi prohibiţiile specifice enuntaţe de Tratat în diverse
domenii.
Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care îl constituie sunt subordonate
dispoziţiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituţiile comunitare sunt abilitate să
emită astfel de acte, numai în condiţiile în care ele sunt necesare pentru aducerea la îndeplinire
a obiectivelor lor şi dacă tratatele prevăd această atribuţie 56. Sunt acte interne cu caracter
juridic obligatoriu, privitoare la organizarea şi funcţionarea instituţiilor comunitare, sau acte
funcţionale preparatorii. În anumite circumstanţe, în practică, au mai apărut şi alte acte care
37
J.P. Jacgue, Le traite d’Amsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport
explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels
Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997
38
Augustin Fuerea, op, cit, p. 52
55
Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european, Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 36
56
Irina Moroianu Zlătescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituţional european, Editura Olimp, Bucureşti, 1999,
p.146
produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care atribuie noi
obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la mărirea numărului
de avocaţi generali şi altele. Nomenclatura acestor acte este variată, dar există corespondenţe
care permit stabilirea şi a unei nomenclaturi comune.
Aşa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau „recalificate” de
către Curte, dacă nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de
asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiţie a Comunităţi Europene, adoptarea
oricărui act normativ de organele comunitare trebuie să fie motivată, fiind considerat ca viciu
de formă, atât lipsa motivaţiei, cât şi insuficienţa acesteia.
Analizate după modul în care sunt definite în tratatele constitutive, izvoarele derivate
sunt clasificate în:
- regulamente: sunt de aplicabilitate generală, fiind obligatorii şi direct aplicabile statelor
membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament şi Banca Centrală
Europeană. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de bază sau de
execuţie. Cele de bază sunt de competenţa Consiliului sau a cuplului Consiliu/Parlament, iar
cele de execuţie sunt emanaţia celorlalte organe abilitate.
- directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar în atingerea scopului
pentru care sunt adoptate, însă lasă la latitudinea autorităţilor naţionale alegerea formei şi a
mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevăzute57; în principiu, ele nu au influenţă
generală, deoarece se adresează direct unui stat membru şi nu au nici aplicabilitate directă în
ordinea juridică internă.
- decizii: se caracterizează prin faptul că nu sunt de aplicabilitate generală, ci se adresează unor
destinatari precis determinaţi şi identificaţi, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care îi
desemnează.
- recomandări şi avize: sunt acte comunitare fără forţă juridică obligatorie, neavând efect
constrângător, deoarece ele solicită numai adoptarea unei anumite conduite de către statele
comunitare.
Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european
Spre deosebire de izvoarele derivate şi de cele care sunt constituite din

angajamentele externe ale Comunităţilor, care rezultă ambele din exercitarea de către
inst ituţ iile comunitare a competenţelor ce le-au fost atribuite prin tratate, în acest caz
avem de-a face cu izvoare care rezultă din acordurile încheiate între statele membre în
domeniile de competenţă naţională. în măsura în care obiectul lor se situează în câmpul şi în
prelungirea obiectivelor definite de tratate, poartă denumirea de, drept (izvoare)
complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar şi pot fi considerate norme
de drept comunitar, în sens larg 74.
Alături de actele comunitare precizate în articolul 249 Tratatul Comunităţi Europene,
există o serie de acte derivate numite „atipice", deoarece nu apar în clasificarea făcută de
articolul menţionat. în această categorie intră următoarele acte comunitare: aşa-numitele
acte interne, care cuprind regulamente de organizare şi funcţionare a organelor sau
57
Viorel Marcu, Drept instituţional comunitar, Ediţia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 110-111
74
I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44
instituţiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de altă parte, actele
sui generis, şi anume: hotărâri cu caracter general, rezoluţii, declaraţii, concluzii, programe
de acţiune, comunicări ale Comisiei, acorduri inter-instituţionale.Adoptarea acestui tip de
acte a fost legitimată de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva ca acestea să
nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de altfel, pentru
întregul drept derivat ai cărui emitenţi sunt instituţiile comunitare.
Actele interne ale instituţiilor comunitare
Aceste acte privesc activitatea internă a instituţiilor. Aşa cum precizam mai sus, este
vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare
dintre instituţiile comunitare are dreptul, prevăzut de Tratate, de a-şi elabora Regulamentul
de organizare internă şi de funcţionare. De asemenea, putem da ca exemple care intră în
această categorie: actele adoptate de o instituţie în executarea statutului funcţionarilor
comunitari, regulamentele financiare prevăzute de articolul 27 a Tratatului Comunităţii
Europene75.
Acte pregătitoare în cadrul etapelor procesului decizional în această categorie intră:
propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie să le adopte instituţiile;
recomandarea adresată de Comisie Consiliului în vederea încheierii unui acord
internaţional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea şi încheierea unui acord
internaţional. Acte care modifică dispoziţiile instituţionale ale Tratatelor. Astfel, articolul din
Tratatului Comunităţii Europene, prevede că, la cererea Curti de Justiţie a Comunităţii
Europene, Consiliul, statuând cu unanimitate, poate creşte numărul judecătorilor şi poate
face adaptările necesare modului de organizare a sesiunilor Curţii în plen sau în Camere.
Aceste acte nu produc, în general, efect juridic decât în cadrul relaţiilor inter -
instituţionale, există situaţii în care efectele se extind şi în afara acestui cadru. Astfel,
Statutul funcţionarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele
adoptate de instituţii în baza Statutului pot determina efecte juridice în afara administraţiei
comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedură al Curţi de Justiţie a Comunităţii
Europene determină, evident, şi efecte externe, şi exemplele pot continua.
1. Explicați conceptul de izvor de drept și delimitați izvoarele dreptului administrativ.

2. Analizați izvoarele directe ale dreptului administrativ.
3. Argumentați interpretarea dată tratatelor europene ca izvoare de drept administrativ.
4. Explicați importanța cunoașterii izvoarelor complementare ale dreptului administrativ
european în practica administrației publice.
5. Legea –principal izvor de drept administrativ.
75
I.P.Filipescu, op.cit. p 45
UNITATEA DE STUDIU III
NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV
Cuprinsul Unității de Studiu III

III.1 Definiţia şi structura normelor de drept administrativ
III.2 Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ
III.3 Clasificarea normelor de drept administrativ
III.4 Codificarea normelor de drept administrativ
III. 5 Definiţia raportului de drept administrativ
III. 6 Clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ
- definirea noțiunii de normă de drept administrativ;
- analiza structurii normei de drept administrativ;
- cunoașterea clasificării normelor de drept administrativ în funcție de criterii specifice;
- analiza necesității codificării normelor de drept administrativ prin raportare al exemple de
bune practici;
- definirea și clasificarea raportului de drept administrativ și evidențierea specificității
acestuia față de alte tipuri de raporturi juridice.
Cuvinte cheie:
- normă juridică, criteriu de clasificare, codificare, raport juridic.
Bucureşti, 2005.
2. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti,
2004.
3. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Ilie Gorjan, ş. a., Dreptul Administrativ în Uniunea
Europeană, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007.
3.1. Definiţia şi structura normelor de drept administrativ
În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită ca „celula de bază” a

dreptului, este sistemul juridic elementar. În conţinutul oricărei norme juridice este
înmaganizată o anumită reprezentare conştientă a legiuitorului în legătură cu conduita posibilă
sau datorată a subiectelor participante la relaţiile sociale. Pe cale de consecinţă, norma juridică
este un etalon, un model de comportament, ce reflectă pretenţiile şi exigenţele societăţii faţă
de conduita membrilor săi în anumite categorii de relaţii29.
Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementează raporturile sociale
care apar între autorităţile administraţiei publice în realizarea sarcinilor administrative, între
acestea şi particulari.
În doctrină au fost formulate o serie întreagă de definiţii care sunt menite să explice
conţinutul şi aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridică reprezintă o regulă de
conduită instituită de puterea publică sau recunoscută de aceasta, a cărei aplicare este
asigurată prin conştiinţa juridică, iar, la nevoie, prin forţa de contrângere a statului. Normele de
drept administrativ sunt reguli de conduită ale subiecţilor care participă, într-o formă sau alta,
la realizarea administraţiei publice. Dumitru Brezoianu defineşte norma juridică de drept
administrativ ca acele reguli juridice care reglementează relaţiile sociale ce fac obiectul
dreptului administrativ, ca ramură de drept30.
Ca urmare, normele de drept administrativ reprezintă regula socială de comportament
caracterizată prin generalitate, impersonalitate şi obligativitate, instituită sau recunoscută de
autoritatea publică având acest atribut conferit de societate şi a cărei aplicare se asigură prin
acceptare conştientă de către destinatarii ei, nerespectarea fiind sancţionată de forţa
specializată a statului31.
Autorii de drept administrativ sunt de părere că norma juridică are o structură tripartită,
din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea.
Structura externă sau tehnico-juridică este reprezentată de forma exterioară pe care o îmbracă
norma juridică: articole şi alineate în cadrul actelor normative.
3.2. Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ
Ipoteza poate face referire la:

a. împrejurările, condiţiile, situaţiile în care se aplică norma juridică (ea poate conţine, spre
exemplu, definiţii, pincipii, scopul activităţii unui organ, înţelesul unor termeni etc.).
Ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltată pentru a oferi
subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente în vederea identificării cadrului
legal al acţiunii lor;
b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidenţa
normei;
După modul de determinare ipoteza poate fi:
29
N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria generală a dreptului, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 130.
30
D. Brezoianu, Drept administrativ român, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004.
31
Radu Stancu, Norma juridică, Ed. Tempus, 2002, p. 43.
a. absolut determinată, când legea impune cu precizie administraţiei un anumit
comportament, îi dictează ce anume trebuie să facă, iar aceasta trebuie să se supună
întocmai. Este vorba în acest sens de o competenţă legată.
b. relativ determinată, când legea crează cadrul general şi lasă posibilitatea administraţiei
publice să aprecieze, în funcţie de circumstanţe, dacă va face sau nu ceea ce ea consacră
în termeni generici. În această situaţie este vorba de puterea discreţionară a
administraţiei publice sau competenţa de apreciere a acesteia.
Dispoziţia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conţine
prescripţia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva32.
Dispoziţia normei de drept administrativ cuprinde fondul, conţinutul reglementării, indicând
conduita pe care trebuie să o urmeze subiectele la care se referă, ce trebuie să facă sau să
nu facă acestea. Administraţia publică se desfăşoară în regim de putere publică şi are ca
scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziţia normei de drept administrativ
va fi imperativă, categorică, impunând o anumită prestaţie sau interzicând o anumită
activitate.
Se cunosc trei categorii de dispoziţii, care se regăsesc într-un mod specific în sfera
acestui tip de norme juridice:
a. dispoziţii imperative, prin care se impune o anumită conduită subiectului de drept;
b. dispoziţii prohibitive, prin care se interzice o anumită conduită subiectului de drept;
c. dispoziţii permisive, atunci când se prevede o anumită acţiune, lăsând la alegerea
subiectului de drept dacă va face sau nu ceea ce norma îi permite, dar nu-l obligă.
Ca şi ipoteza, dispoziţia poate fi absolut determinată sau relativ determinată.
Sancţiunea normei de drept administrativ prevede consecinţele juridice ce decurg în
cazul nerespectării normei. În teoria dreptului, sancţiunea este analizată din două perspective:
a. în sens larg, sancţiunea înseamnă orice măsură de natură să asigure respectul regulii de
drept, fie prin a împiedica violarea normei (sancţiune preventivă), fie prin a reprima
această violare (sanţiune represivă).
b. în sens restrâns, prin sancţiune se înţelege orice măsură de represiune împotriva violării
regulilor de drept.
Sancţiunile normei de drept administrativ se clasifică după următoarele criterii:
a. după obiect:
- sancţiuni cu privire la acte juridice (anulări, suspendări etc.);
- sancţiuni cu privire la persoane, instituţii, autorităţi publice (amendă, avertisment);
- sancţiuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcţii ilegale);
- sancţiuni mixte (destituirea şi anularea unui act emis de un funcţionar public).
b. din punct de vedere al temeiului obiectiv:
- sancţiuni administrativ-disciplinare (intervin în cazul săvârşirii ilicitului administrativ
propriu-zis, sub forma unei abateri administrative);
- sancţiuni administrativ-contravenţionale (intervin în cadrul săvârşirii ilicitului
contravenţional);
- sancţiuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci când s-a săvârşit o faptă cauzatoare
de prejudicii materiale şi morale).
32
Radu Stancu, op. cit., p. 58.
Normele de drept administrativ sunt cuprinse în cele mai diferite acte juridice normative,
ele putând să îmbrace cele mai variate forme33.
3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ
Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează:

a. după obiectul de reglementare:
- norme organice care reglementează înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea structurilor
administrative;
- norme de drept material care vizează drepturile şi obligaţiile corelative ale autorităţilor
administraţiei publice sau agenţilor autorizaţi implicaţi în activitatea administrativă;
- norme de drept procedural (procesual) al căror obiect îl reprezintă procedura de
concretizare a activităţii administrative.
b. după caracterul normelor:
- norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaţii- să facă – norme onerative
sau să nu facă- norme prohibitive;
- norme permisive, care îngăduie o conduită determinată, care dă posibilitatea
subiectului de drept de a avea o anumită conduită, de a uza de anumite drepturi fără a i
se impune acest lucru.
c. din punct de vedere al întinderii sferei lor de aplicare:
- norme cu caracter general, care se aplică tuturor organelor de administraţie publică sau
unei sfere mari de organe;
- norme speciale care se referă la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici cu modificările şi completările ulterioare).
d. după izvoarele de drept care le consacră:
- norme cuprinse în Constituţie;
- norme cuprinse în legi organice şi ordinare;
- norme cuprinse în ordonanţe de Guvern, simple sau de urgenţă;
- norme cuprinse în hotărâri de Guvern şi acte ale autorităţilor centrale de specialitate;
- norme cuprinse în acte ale autorităţilor autonome locale etc.
3.4. Codificarea normelor de drept administrativ
Codificarea juridică reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului, codurile constituind,

pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun în materie34. Problema codificării
dreptului administrativ a preocupat şi preocupă pe specialiştii domeniului. Trebuie precizat
faptul că, în ierarhia sistemului actelor administrative codul are forţa juridică a unei legi, însă nu
33
A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 145.
34
Ioan Şantai, Codificarea administrativă, cerinţă a statului de drept şi a integrării europene a României, în Revista
de drept public nr. 1/2003, p. 58.
una obişnuită: codul trebuie să reflecteze structura internă a ramurii de drept respective35. Una
dintre calităţile pe care trebuie să le îndeplinească un cod este unitatea de concepţie, care
obligă pe toţi autorii unui act normativ de o asemenea importanţă să aibă capacitatea de a
depăşi disensiunile, diferenţele de concepţie, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere
legislative unitare.
Există o serie de dificultăţi pe care o eventuală codificare a dreptului administrativ le-ar
ridica:
- diversitatea şi caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al
acestei ramuri de drept;
- numărul mare de autorităţi publice competente să edicteze reguli administrative;
- multitudinea textelor care reglementează activitatea administrativă;
- specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia,
administraţia publică, aflată într-o continuă schimbare şi transformare, pentru a putea
face faţă unei realităţi.
În ciuda acestor dificultăţi, ne raliem la părerea conform căreia o administraţie publică
modernă, într-un stat democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile
omului, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic sunt valori
supreme şi garantate, nu poate fi decât o administraţie transparentă, iar transparenţa nu este
de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute de toată lumea. Statul de drept
nu înseamnă pluralitate de proceduri administrative, dimpotrivă, reguli pe cât posibil identice şi
când este vorba de colectorul de taxe şi când este vorba de Guvern36.
3.5. Definiţia raportului de drept administrativ
Raportul juridic este o relaţie socială guvernată de norma juridică. Particularizând pe

raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezintă acele relaţii care apar în sfera de
realizare a administraţiei publice şi care sunt supuse normelor dreptului administrativ.
O problemă importantă a fost reprezentată de momentul naşterii raportului juridic. În
acest sens s-au conturat două mari curente de opinie: primul, susţinut cu prioritate de
specialiştii teoriei dreptului este adeptul tezei că raportul juridic ia naştere numai după ce a
intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susţine că pentru
naşterea raportului juridic nu este nevoie să intervină un anumit act omenesc, că de fapt
raportul se naşte chiar din normă, direct şi fără nici o mijlocire. Acest curent este susşinut de
penalişti şi teoreticienii dreptului administrativ.
Pornind de aici s-au conturat două mari categorii de raporturi:
- raporturi de cooperare (conformare) care durează cât norma de drept este respectată;
- raporturi de conflict, când norma de drept administrativ a fost încălcată şi intervine
forţa de coerciţie statală.
35
Liliana Vişan, Diana Iuliana Pasăre, Mutaţii aduse instituţiei contenciosului administrativ de revizuirea
Constituţiei. Necesitatea codificării normelor de procedură administrativă în contextul integrării europene a
României, în Caietul ştiinţific nr. 6/2004, Reformele administrative şi judiciare în perspectiva integrării europene,
Secţiunea pentru ştiinţe juridice şi administrative, Institutul de Ştiinţe Administrative „Paul Negulescu”, Sibiu, p.
55-56.
36
A. Iorgovan, op. cit., p. 148.
3.6. Clasificarea şi trăsăturile raporturilor de drept administrativ
Potrivit sistemului constituţional şi legal actual se conturează următoarele categorii de

raporturi de drept administrativ:
a. raporturi de subordonare ierarhică (de exemplu, dintre Guvern şi ministere, dintre
ministere şi alte autorităţi centrale de specialitate subordonate lor, între Guvern şi alte
autorităţi subordonate);
b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar şi consiliul local, dintre Preşedinte şi
Guvern);
c. raporturi de tutelă administrativă(raporturi între autorităţile autonome locale, inclusiv la
nivelul judeţului şi Guvern, prin reprezentantul acestuia în teritoriul, prefectul);
d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local şi cel judeţean).
Trăsăturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate astfel:
- din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au în mod
obligatoriu un purtător al autorităţii publice, care, potrivit prevederilor constituţionale
ar putea fi: statul, prin organele sale, unităţile administrativ-teritoriale, un organ al
administraţiei publice sau o altă autoritate publică, potrivit art. 52 din Constituţie,
stabilimente publice şi de utilitate publică etc.;
- conţinutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul
drepturilor şi obligaţiilor părţilor care participă la procesul de înfăptuire a administraţiei,
respectiv executarea legii şi prestarea de servicii publice în limitele legii, precum şi
emiterea de acte normative cu forţă juridică inferioară legii;
- trăsătura generală a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului
lor este aceea că acţiunea subiectelor sau inacţiunea lor, în general conduita părţilor se
realizează într-un regim de putere publică, raporturile de drept administrativ fiind
raporturi de putere publică.
Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela
administrativă. Tutela reprezintă o limită impusă autorităţilor administrative locale , în vederea
asigurării legalităţii şi apărării interesului public. Constituţia consacră în art. 123 alin. 5 instituţia
tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizată de Legea nr. 215/2001 şi Legea nr.
340/2004 privind instituţia prefectului.
Potrivit acestor reglementări, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercită un control
asupra activităţii autorităţilor autonome locale şi judeţene sau asupra organ executiv creat,
potrivit legii, la nivel judeţean, putând ataca în contencios administrativ actele acestora atunci
când le consideră ilegale.
Raporturile de tutelă administrativă au următoarele trăsături:
a. subiectele acestora au o reprezentare constituţională şi legală, ele fiind reprezentate
de Guvern, respectiv prefect, precum şi de autorităţile autonome locale şi cele
judeţene;
b. naşterea şi realizarea lor exprimă voinţa legiuitorului.
Raporturile de tutelă administrativă se nasc din lege, tutela neexistând nici fără text, nici
dincolo de text37.
37
V. Vedinaş, op. cit., p70.
1. Evidențiați structura normei de drept administrativ și analizați ipoteza.
2. Argumentați importanța tutelei administrative în raporturile dintre autorități și alte
subiecte de drept.
3. Explicați raportul de subordonare ierarhică dintre autoritățile de administrație publică.
4. Expuneți un punct de vedere personal cu privire la necesitatea codificării normelor de
drept administrativ.
5. Prezentați și exemplificați o normă administrativă care să aibă dispoziție imperativă.
Bibliografie
1. Ana-Maria Bercu, Pregătirea profesională și cariera personalului din administrația

publică, Editura Universitară, București, 2009.
Bucureşti, 2005.
Bucureşti, 2003.
5. Cristian Ionescu, Instituţii politice şi drept constituţional, Editura Juridică, Bucureşti,
2004.
6. Dacian Cosmin Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii,
Editura All Beck, Bucureşti, 2005.
7. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I şi II, Editura All. Beck, Bucureşti, 2003.
8. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008.
9. Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureşti,
2007.
10. Florin Oprea, Drept constituțional și instituții politice, suport curs, anul I, Administrație
publică, 2014, 2015.
11. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000.
12. Ioan Alexandru, Mihaela Cărăuşan, Ilie Gorjan, ş. a., Dreptul Administrativ în Uniunea
Europeană, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2007.
15. Razvan Viorescu, Drept administrativ, Curs universitar, Editura Universul Juridic,
București, 2015.
17. Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ediţia a IXa revăzută şi actualizată, Editura
Universul Juridic, Bucureşti, 2015.
19. ***Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu modificările şi
20. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
21. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificările şi
22. ***Legea nr. 340/2004 privind instituţia Prefectului, republicată în M. Of. Nr. 225/24
martie 2008.
23. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările
ulterioare.

Curs DrAdm 2019 2020 ParteaI

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Curs DrAdm 2019 2020 ParteaI

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

UNIVERSITATEA

FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA

Conf.univ.Dr. Ana-Maria BERCU

Dreptul administrativ este o disciplină de specialitate, proprie studiului științelor

DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMURĂ A DREPTULUI PUBLIC

Cuprinsul Unității de Studiu I

Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 150 minute

Modalităţile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice de-a lungul timpului,

1.2. Evoluţia şi definirea dreptului administrativ

Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat în două

1.3. Obiectul dreptului administrativ

1.4. Fundamentele constituţionale actuale privind dreptul administrativ şi administraţia

1.5. Dreptul administrativ european – consideraţii generale

Noţiunea dreptului administrativ european implică cunoaşterea determinărilor,

1. Analizați specificitatea dreptului administrativ în sistemul juridic de drept public.

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Cuprinsul Unității de Studiu II

Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 180 minute

Ca pentru orice disciplină juridică, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al

2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

2.4. Izvoarele primare şi secundare ale dreptului administrativ european

Ca urmare a jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Comunităţi Europene, sistemul normativ

Spre deosebire de izvoarele derivate şi de cele care sunt constituite din

Actele interne ale instituţiilor comunitare

1. Explicați conceptul de izvor de drept și delimitați izvoarele dreptului administrativ.

NORMA ȘI RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV

Cuprinsul Unității de Studiu III

Timpul mediu necesar asimilării cunoștințelor: 90 minute

În teoria generală a dreptului, norma juridică este definită ca „celula de bază” a

3.2. Ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea normei de drept administrativ

Ipoteza poate face referire la:

3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ

Normele de drept administrativ se clasifică, după cum urmează:

3.4. Codificarea normelor de drept administrativ

Codificarea juridică reprezintă chintesenţa sistematizării dreptului, codurile constituind,

3.5. Definiţia raportului de drept administrativ

Raportul juridic este o relaţie socială guvernată de norma juridică. Particularizând pe

Potrivit sistemului constituţional şi legal actual se conturează următoarele categorii de

1. Ana-Maria Bercu, Pregătirea profesională și cariera personalului din administrația

S-ar putea să vă placă și