UNIVERSITATEA “DANUBIUS” DIN GALAŢI

FACULTATEA DE DREPT

MASTER: DREPT ȘI ADMINISTRAȚIE PUBLICĂ EUROPEANĂ

DISCIPLINA: DEONTOLOGIA FUNCȚIONARULUI PUBLIC

LUCRARE DE DISERTAȚIE

Îndrumător științific,
Lect.univ.dr. IULIAN SAVENCO

Absolvent,
STOIAN G. VASILE

Galați, 2020
POLITIZAREA FUNCȚIEI PUBLICE

2
 CUPRINS

CAPITOLUL I
CONSIDERAŢII INTRODUCTIVE REFERITOARE LA
DEONTOLOGIA FUNCŢIONARULUI PUBLIC................................................................3
I.1. Noţiuni generale cu privire la deontologia funcţionarului public.........................................3
I.2. Scurte observații cu privire la noțiunea de funcție publică respectiv funcționar public.......5

CAPITOLUL II
CONCEPTUL DE POLITIZARE A FUNCŢIEI PUBLICE................................................8
II.1. Conceptul de politizare versus neutralitate.........................................................................8
II.2. O abordare normativă a noţiunii de politizare prin simbolistică.......................................11
II.3. Relaţia dintre putere, putere politică şi politizare.............................................................12
II.3.1. Politizarea administraţiei publice............................................................................15
II.3.2. Activităţile politice nelegitime ale birocraţiei.........................................................17
II.3.3. Miza politizării........................................................................................................18
II.3.4. Efectele negative ale influenţei politicului asupra administraţiei publice..............20

CAPITOLUL III
FORMELE POLITIZĂRII. MOTIVAŢIA AGENŢILOR POLITICI.............................24
III.1. Formele politizării funcţiei publice..................................................................................24
III.2. Precizări privind motivaţia agenţilor politici...................................................................25
III.3. Combaterea politizării prin unele schimbări în sistemul motivaţional al
funcţionarului public..........................................................................................................26

3
CAPITOLUL IV
DEPOLITIZAREA STRUCTURILOR ADMINISTRAŢIEI PUBLICE.........................28
IV.1. Soluții posibile pentru combaterea fenomenului de politizare........................................28
IV.2. Cazuri de politizare în administraţia publică românească...............................................29
IV.3. Posibile măsuri pentru depolitizarea administrației publice în ansamblu.......................32

STUDIU DE CAZ PRIMĂRIA MUNICIPIULUI RÂMNICU SĂRAT............................34

CONCLUZII ŞI PROPUNERI..............................................................................................40

BIBLIOGRAFIE.....................................................................................................................45

4
 Capitolul I
Consideraţii introductive referitoare la deontologia funcţionarului public

I.1. Noţiuni generale cu privire la deontologia funcţionarului public

Deontologia - conform dicționarului limbii române - reprezintă acea parte a eticii care
studiază normele și obligațiile specifice unei ativități profesionale, este o teorie despre
originea, caracterul și normele obligației morale în general.
Potrivit sorgintei sale, deontologia poate fi definită că știință a ceea ce trebuie și cum
trebuie să facem în profesia noastră, ca o permanentă căutare a acelui „mijloc” dintre
extremele false ce există în cadrul unei profesii.
Termenul deontologie provine din cuvintele grecești deon-deontos care înseamnă
obligație, datorie, ceea ce trebuie făcut și logos care semnifică rostire, justificare rațională,
rațiune. Deci, din punct de vedere etimologic, cuvântul din limba română deontologie
(deont(o) + logos) se referă la totalitatea îndatoririlor care îi revin persoanei în cadrul
exercitării profesiei, îndatoriri care se formează pe baza codurilor deontologice și tradițiilor
profesiei (Ivanoff, 2004, p.306).
Prin urmare, se poate vorbi despre o deontologie profesională a avocatului, a
judecătorului, a medicului, a profesorului, a jurnalistului, a salariatului. Plecând de la normele
comune consacrate de acesta, se poate discuta și despre un specific al deontologiei
funcţionarului public. Acele reguli deontologice care guvernează o anumită activitate sau
profesie sunt cuprinse și sintetizate în „coduri”, care reprezintă în formă concentrată,
sedimentările valorice şi normative ale noii societăţi exprimate printr-un limbaj adecvat
(Ivanoff, 2004, p.306).
Codurile profesionale sunt definite de asemenea ca declarații de valori împărtășite, din
care rezultă o prescripție pentru acțiuni corecte. Referindu-ne la conținutul necesar al unui
astfel de cod se poate afirma că „un cod profesional complet enumeră atât privilegiile cât și
obligațiile activității sau profesiei căreia îi sun atașate. Drepturile ca și îndatoririle unui grup
profesional sunt direct sau indirect legate de satisfacerea nevoilor care ar trebui să fie

5
promovate de membrii grupului. Obligația fermă a profesioniștilor este să satisfacă cerințele,
să promoveze interesele și să respecte valorile clientelei lor, căci realizarea acestei obligații
constituie fundamentul poziției lor privilegiate în societate. Astfel, un cod profesional este
specific specializării și contextului, este un acord de grup, un contract, un ghid al modului în
care să se folosească competențele de specialitate. Ca o consecință a specificului obiectului
său de cercetare, deontologia se află la limita între drept şi morală și poate fi definită că fiind
totalitatea normelor ce determină un anume tip comportamental privat sau profesional. Din
punct de vedere juridic, o parte din aceste norme sunt consacrate, și pot fi impuse prin
intervenția statului în mod coercitiv, altele sunt sancţionate doar de opinia publică, înscriindu-
se în categoria normelor etice.
Una dintre categoriile de profesii cu un mare risc de a prejudicia persoanele cu care
sunt în contact, prin modul în care aceasta se exercită, este funcţia publică. În cele mai mutle
cazuri funcţia publică presupune un contact direct cu cei care au nevoie de serviciile publice.
Datorită faptului că în general funcţionarul public duce la îndeplinire prevederile legii, dar
acestea în foarte multe cazuri nu sunt corect înţelese de către cei care cad sub incidenţa lor,
pot apărea mai multe probleme.
Deontologia funcţiei publice este un ansamblu de reguli de conduită a funcţionarilor
publici, pentru a funcţiona, în administraţia publică, în cadrul unui post al activităţii specifice,
folosindu-şi cu responsabilitate, pregătirea, calităţile şi aptitudinile individuale, pentru
aplicarea legilor în mod corect, în interesul cetăţeanului şi al progresului ţării (Mocioi, 2001,
p.9).
Când vorbim despre deontologia funcţionarului public scopul acesteia este acela de a
realiza eficienţa serviciului public şi de a satisface nevoile cetăţenilor.
Eficienţa nu reprezintă numai rezultatul unei bune organizări şi conduceri a unei
activităţi. Obţinerea unei eficienţe maxime depinde şi de gradul de conştinciozitate de
atitudinea conştiincioasă faţă de îndatoririle de serviciu a funcţionarului public (Popescu, p.1).
În administraţie în general, persoanele care lucrează trebuie să fie oameni integri
moral, pentru care prioritar trebuie să fie binele public și nu propria persoană sau interesele
partidului cu ajutorul căruia a fost numit în funcția publică.

6
 I.2. Scurte observații cu privire la noțiunea de funcție publică respectiv
funcționar public

Referitor la prezența moralei, în viaţa indivizilor, dar şi în cea a cetăţii, se poate

constata că există o moștenire valorică reprezentată atât de perpetuarea în rândul purtătorilor
noului ethos de obiceiuri, mentalități, atitudini sau prejudecăți, cât și de readucerea în
actualitate, păstrarea și conservarea a ceea ce s-a structurat într-o anumită etapă a vieții.
Până la analiza funcției publice, se impune necesitatea unei definiri a acesteia și
anume, în literatura de specialitate funcţionarul public este considerat ca fiind “persoana fizică
ce face parte dintr-o autoritate sau instituţie publică aflată în raporturi ierarhice şi care a fost
legal învestită cu exerciţiul unei funcţii publice executive, de regulă, pentru o perioadă de
timp nedeterminată, fiind salarizată pentru activitatea depusă” (Rusu, 2008, p.37).
Codul administrativ1 definește mai mult sau mai puțin exhaustiv funcționarul public ca
fiind “persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică”. Funcționarii „iau decizii
şi/sau desfăşoară activităţi cu caracter tehnic, pentru a asigura continuitatea funcţionării în
interes public general a autorităţilor şi instituţiilor publice.”
Definițiile sunt criticate de anumiți specialiști deoarece se limitează numai la funcția
publică administrativă, generând o stare generală de confuzie și nebulozitate. Această
afirmație este susținută și de definiția din art. 175, alin. 1 (a) din Codul Penal conform căreia
funcționarul public este “este persoana care, cu titlu permanent sau temporar, cu sau fără o
remuneraţie exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor puterii legislative, executive sau judecătoreşti”.
În Codul penal este menționat inclusiv termenul de “public” prin care se înţelege tot ce
priveşte autorităţile publice, instituţiile publice sau alte persoane juridice care administrează
sau exploatează bunurile proprietate publică. (art. 176), dar și folosirea și exploatarea
bunurilor proprietate publică. În consecință, exista minime diferențe între definițiile oferite de
legiuitor pentru noțiunea de funcționar public și readucând în discuție confuzia și
incertitudinea create se impune stabilirea unui acord referitor la crearea unui concept unanim
acceptat (Profiroiu, 2005,p.5).
În ce privește conduita funcționarului public reținem că, în conformitate cu prevederile
articolului 447 din Ordonanţei de urgenţă nr. 57 / 2019 (Codul Administrativ): “(1) În relaţiile

1
OUG 57/2019 privind Codul administrativ.
7
cu persoanele fizice şi cu reprezentanţii persoanelor juridice care se adresează autorităţii sau
instituţiei publice, funcţionarii publici sunt obligaţi să aibă un comportament bazat pe respect,
bună-credinţă, corectitudine, integritate morală şi profesională. (2) Funcţionarii publici au
obligaţia de a nu aduce atingere onoarei, reputaţiei, demnităţii, integrităţii fizice şi morale a
persoanelor cu care intră în legătură în exercitarea funcţiei publice, prin: a) întrebuinţarea
unor expresii jignitoare; b) acte sau fapte care pot afecta integritatea fizică sau psihică a
oricărei persoane. (3) Funcţionarii publici trebuie să adopte o atitudine imparţială şi justificată
pentru rezolvarea legală, clară şi eficientă a problemelor cetăţenilor. (4) Pentru realizarea unor
raporturi sociale şi profesionale care să asigure demnitatea persoanelor, eficienţa activităţii,
precum şi creşterea calităţii serviciului public, se recomandă respectarea normelor de conduită
prevăzute la alin. (1) - (3) şi de către celelalte subiecte ale acestor raporturi. (5) Funcţionarii
publici trebuie să adopte o atitudine demnă şi civilizată faţă de orice persoană cu care intră în
legătură în exercitarea funcţiei publice, fiind îndrituiţi, pe bază de reciprocitate, să solicite
acesteia un comportament similar. (6) Funcţionarii publici au obligaţia de a asigura egalitatea
de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice, principiu conform căruia
funcţionarii publici au îndatorirea de a preveni şi combate orice formă de discriminare în
îndeplinirea atribuţiilor profesionale.”

8
 Capitolul II
Conceptul de politizare a funcţiei publice

II.1. Conceptul de politizare versus neutralitate

Deși este cunoscut faptul că România era frământată de „morbul" politizării

administrației publice și, respectiv, al sistemului instituțional și de cadre care girau această
administrație încă din perioada interbelică, dependența administrației publice de factorul
politic ca și decident a fost și mai este încă o realitate trista a României contemporane.
(Alexandru, 2004, p.80).
Orice funcționar public este - înainte de orice altceva - un cetățean. Și, ca oricare alt
cetățean este îndreptățit să-și exercite drepturile recunoscute prin lege și care sunt intim legate
de aceasta calitate, inclusiv pe acelea legate de implicarea într-o activitate de natură politică
(Mora, 2009, p.10).
Însă, apartenența funcționarului public la corpul profesional al lucrătorilor din
administrație îl obliga la a nu implica în jocul politic - prin manifestările pe care le
exteriorizează - autoritatea sau instituția publica în a cărei structura de personal își desfășoară
activitatea ori imaginea unei astfel de entități. Aceasta obligativitate decurge din caracterul
principial, pregnant tehnic al administrației publice și reprezintă o consecință a sistemului
închis al funcției publice, caracterizant pentru administrațiile Europei continentale.
Funcționarului public nu îi sunt oprite convingerile de natură politică, dar i se pretinde o
obligație de rezervă în privință exteriorizării unor atare convingeri și, respectiv, de
imparțialitate politică fată de raporturile întreținute cu terțe persoane cu care vine în contact în
calitatea profesională de funcționar public.
În literatura juridică de limbă franceză, regăsim faptul că noțiunea de neutralitate
politică - care, în cazul de față, interesează corpul profesional al funcționarilor publici - nu
este simplu de conturat din mai multe cauze, și anume:
a) legea nu definește în vreun fel noțiunea de “neutralitate politică”;

9
b) dimensiunea și, respectiv, consistența “neutralității politice” pe care legea o pretinde
funcționarilor publici diferă sensibil de la o categorie la alta în funcție de poziția pe care
aceștia o ocupă în cadrul instituțional al administrației publice; într-adevăr, atunci când
reglementează această delicată chestiune a neutralității politice a funcționarilor publici, norma
juridică este mult mai restrictivă în cazul înalților funcționari publici și al funcționarilor
publici cu funcții de conducere și mai permisiva în privință funcționarilor publici cu funcții de
execuție (Johnson, M., 2007, p.24).
Faptul că această noțiune de “neutralitate politică” a funcționarului public, are o
semantică fluidă este determinat și de aspectul că o astfel de categorie nu poate fi analizată
decât în strânsă legătură și circumstanțial față de alte două noțiuni, și anume cu rezerva și cu
imparțialitatea funcționarului public; analiza circumstanțială a noțiunii de “neutralitate
politică” a funcționarului public presupune evaluarea acesteia în situații distincte, fie raportat
la propria sa persoană, fie în relația cu colegii săi, superiorii și, mai ales inferiorii săi, fie în
toate acele ocazii în care funcționarul public intră în contact cu beneficiarii serviciului public
pe care îl slujește. Este în afara oricărui dubiu faptul că atunci când legea impune
funcționarului public - în termeni mai mult sau mai puțin riguroși - o îndatorire de
neutralitate, o face cu un anumit scop, acela de a-l supune pe acest angajat al administrației
publice unor (speciale) interdicții și restricții (Alexandru, 2004, p.72).
Din momentul în care intră în corpul profesional al funcționarilor publici, indirect,
persoana în cauză, acceptând să devină un tip de cetățean ,,de clasa a doua”, consimte la o
autolimitare a capacității sale juridice.
Această idee pe care o regăsim în jurisprudență americană, este definitorie pentru
situația juridică în care se găsește un funcționar public, care, din momentul învestirii sale este
obligat să-și ducă existența între cele două calități, aparent antagonice pe care le
însumează: cea de cetățean, care, în mod principial, se bucură de plenitudinea drepturilor și
libertăților constituționale, pe de o parte și cea de funcționar public supus unor condiționări,
prohibiții și restricții în virtutea statutului profesional căpătat din momentul numirii sale, pe
de altă parte. Între noțiunea de „neutralitate politică" a funcționarului public și
„imparțialitatea" care este pretinsă acestui tip de angajat din administrație, exista o legătură ce
nu poate fi ignorată. Ca să-și poată păstra neutralitatea politică, funcționarul public trebuie să
acționeze imparțial, adică să îi trateze echitabil pe toți beneficiarii serviciului public în slujba
căruia se află, în așa fel încât nici unul dintre ei să nu fie ori să nu se simță discriminat
raportat la criteriul opțiunii politice pe care o împărtășește. Imparțialitatea politică a

10
funcționarului public și, implicit a administrației publice ca sistem, caracterizează acțiunea
acestui exponent al administrației, respectiv - atitudinile, faptele, conduitele - exprimate de
acesta (Rusu, 2008, p.37). Practic, imparțialitatea politică a funcționarului public reprezintă
coordonata dinamică a neutralității sale politice. În virtutea obligației de imparțialitate se
pretinde funcționarului public să își exercite atribuțiile de serviciu fară a fi influențat ori
motivat de convingerile politice pe care el le împărtășește ori de care s-au atașat beneficiarii
acțiunii administrative cu care funcționarul public vine în contact cu prilejul îndeplinirii
atribuțiilor sale profesionale. Din acest motiv se considera că funcționarul public și-a încălcat
obligația de imparțialitate daca în relația cu terții cu care interacționează în locul în care își
exercita atribuțiile aferente postului ocupat, el își exteriorizează opiniile politice împărtășite,
ori îi supune pe interlocutorii săi unor investigații (mai mult sau mai puțin vădite) având ca
scop aflarea interesului lor politic. Un funcționar public nu poate fi nici socialist, nici social-
democrat, nici liberal și nici conservator; el trebuie să apară în ochii beneficiarilor serviciului
public ca un element plasat „deasupra clivajelor sociale" ori a „antagonismelor existente între
clase", în afara oricărei apartenențe politice (Radu, 2011, p.63).
Lipsa de neutralitate politică în sânul corpului profesional al funcționarilor publici,
conduce - aproape în mod natural - la fenomenul de politizare a administrației de stat și a
unităților sale administrativ-teritoriale. Politizarea administrației publice, ca noțiune, are un
sens cu două valențe: ea presupune fie un fenomen în desfășurare de impregnare a structurilor
administrației publice cu persoane „vasalizate" politic ,sau de subordonare a actului
administrativ voinței unui partid politic sau aliate politice care, într-un fel sau altul, și-a
asumat exercițiul guvernării, fie la o realitate existentă de aservire a aparatului administrației
publice unei formațiuni politice anume (și numai acesteia) ori unei structuri echipolente. În
aceasta situație nu mai este vorba despre o administrație în interesul unei colectivități date, ci
în interesul unui partid politic (Peters, 2004, p.2).
Loialitatea funcționarilor publici - pe care aceștia o datorează, în principiu, statului -
ajunge să fie pusă astfel în slujba respectivului partid. Aceeași noțiune de „politizare a
administrației publice" poate duce și la ideea recunoașterii prin lege a unui însemnat rol
politic în favoarea ori în beneficiul corpului (profesional) al funcționarilor publici (Stingu,
2006, p.170). Nicio astfel de realitate nu este lipsită de riscuri pentru buna funcționare a
administrației publice. În măsura în care punctul de plecare este acela că funcționarii publici
au un consistent rol politic în interiorul sistemului instituționalizat al administrației publice,
nu se poate ajunge decât la următoarele concluzii:

11
a) politizarea administrației publice este o realitate;
b) decizia politică nu mai este asumată în exclusivitate de către un decident distinct, detașat de
aparatul tehnic al administrației, ci chiar de către acest din urma aparat și astfel, prin statutul
lor, funcționarii publici devin agenții politici ai autorităților publice;
c) intrarea în corpul funcționarilor publici nu mai este un proces guvernat (în exclusivitate) de
principiul competenței, iar primirea unei persoane într-un atare corp se face pe baza opțiunilor
și a simpatiilor politice;
d) că, de lege lata, funcționarilor publici nu le mai poate fi pretinsă îndatorirea de neutralitate,
respectiv, de imparțialitate ori de rezervă politică, ci - dimpotrivă - o obligație de promovare a
partidului de guvernământ, a dogmei sale ori a programului sau;
e) că funcționarilor publici le este permis să se manifeste politic în interiorul societății

Fenomenul de “politizare exacerbată a corpului de funcționari publici” este ușor de

identificat în regimuri politice nedemocratice în care funcționarul public devine „omul
guvernământului", activitatea lui este pusă în slujba guvernului și nicidecum a comunității ori
a interesului public. Într-o astfel de situație, relația este reciproc avantajoasă și nu implică
aproape deloc nici comunitate nici beneficiarul serviciului public (Alexandru, 2004,72). Este
astfel o relație duală în care funcționarul public devine un conștiincios propagandist al
guvernului și al politicilor sale, iar guvernul, în mod discreționar, gestionează cariera
funcționarilor publici chiar cu ignorarea prevederilor legii având că singur reper de evaluare a
calității activității lor profesionale, loialitatea pe care o manifestă nu față de stat sau interesul
public, ci față de culoarea politică a guvernului. În lipsa loialității reale sau presupuse a
funcionarului public față de guvern, sau acesta va fi epurat, plasat în afara funcției sale, sau
chiar îndepărtat din rândul personalului administrației fară ca o atare acțiune să presupună
prezervarea unor minime garanții (procedurale ori, după caz, materiale) pentru respectivul
funcționar public.

II.2. O abordare normativă a noţiunii de politizare prin simbolistică

Interpretarea legislației privitoare la funcția și funcționarul public a făcut ca doctrina

de specialitate să ajungă la următoarele concluzii:
- funcționarilor publici le este interzisa afișarea în cadrul sediilor autorităților și instituțiilor
publice a însemnelor ori a obiectelor inscripționate cu sigla sau denumirea partidelor politice

12
ori a candidaților acestora atât pe durata programului lor de munca, cât și când se află în afara
acestui program, dar fizic, se află în interiorul clădirilor sau a spatiilor care adăpostesc
autoritatea sau instituția publică;
- funcționarilor publici le este interzisă afișarea în cadrul sediilor autorităților și instituțiilor
publice a însemnelor ori a obiectelor inscripționate cu sigla sau numele candidaților
independent angajați în cursa electorală pentru obținerea unui mandat de demnitar sau de ales
local (prevederile legale aplicându-se în mod corespunzător, prin analogie, și însemnelor
electorale ale candidaților independenți) (Profiroiu, 2005, p.5).
Plecând de la cele menționate de doctrină putem vorbi despre politizarea prin
simbolistică. Simbolurile politice sunt emblemele, drapelele, culorile, imnuri și altele și sunt
folosite cu scopul de a stimula aderența disponibilității de susținere a acțiunilor puterii
politice. La diverse evenimente simbolismul este folosit prin promovarea unor simboluri:
săgeata, ochiul, calul, unul sau trei trandafiri reprezentând identificarea rapidă a partidului
politic. Simbolurile ajută la politizare, stânga – dreapta spectrului politic, tradiționalul stânga
semnifică – solidaritate, justiție socială în timp ce dreapta vine cu – anticomunism, monarhie,
ordine, proprietate privata, competiție și altele.
Arsenalul simbolistic al politicii trebuie evaluat și apreciat permanent, obiectiv si
impartial pentru ca în spatele acestor simboluri să nu fie ascunse intenții negative, pentru ca
afectivul sa nu devină cognitivul, iar imaginea omului politic sa conteze mai mult decat
programul său.

II.3. Relaţia dintre putere, putere politică şi politizare 

În România zilelor noastre, o problemă rămasă fară rezolvare este relaţia dintre mediul
politic și administrația publică. Deși este dificil de evaluat cunoașterea exactă a fenomenului,
este evident că fiecare schimbare politică atrage în consecință și alte schimbări importante,
mai ales în administrația publică, la nivelul funcţiilor de conducere. Acest fapt este destul de
greu de acceptat din punctul de vedere al standardelor europene și al altor state cu democraţie
consolidată, dar în țara noastră pare să se perpetueze, în pofida presiunilor venite din partea
Comisiei Europene sau din partea altor organisme internaţionale (Stingu, 2006, p.170).
Este de remarcat totuși că, în ultimii ani fenomenul a cunoscut o atenuare, atât datorită
modificărilor legislative succesive, cât şi datorită unei atitudini ușor schimbate a clasei

13
politice românești. În sprijinul acestei remarci vine și observația că un grup destul de numeros
de secretari de stat au fost promovaţi din rândul funcţionarilor de carieră, neafiliaţi politic,
mulți dintre aceștia păstrându-și funcțiile de-a lungul mai multor guverne succesive (Radu,
2011, p. 69-71). La fel, o serie de funcţionari de conducere din administraţia centrală și-au
continuat activitatea și au supravieţuit mai multor schimbări guvernamentale și politice. În
anumite cazuri se observă o rotație voluntară a celor care ocupă funcții de conducere astfel că
adjunctul ia locul conducătorului instituţiei care se retrage pe o funcţie de adjunct. În cazul
administraţiilor locale, datorita inomogenității politice a structurilor decidente, se
înregistreaza multe situaţii de continuitate a funcţionarilor de conducere, de la o conducere
politică la alta (Mora, 2009, p.10). Totuși nu poate fi încă vorba despre un nivel confortabil de
stabilitate şi protecţie împotriva acţiunii politice specifice administraţiilor moderne. După cum
s-a menționat anterior, rămâne o mare dificultate în dimensionarea fenomenului și anume în
primul rând, mulţi dintre cei care au fost înlocuiţi pe criterii politice au acces în funcţie în
acelaşi mod şi acceptă această schimbare că fiind un fapt firesc. În al doilea rând, există multe
situaţii în care se încearcă prezentarea unor îndepărtări din funcţie datorită incompetenţei sau
chiar datorită unor fapte susceptibile a fi condamnate în justiţie, că fiind de natură politică
(Johnson,M., 2007, p.24).
Există numeroase situații în care persoane care părăsesc funcţia publică pleacă în
mediul privat unde obţin venituri mai mari, în astfel de cazuri, schimbarea liderilor politici
poate fi un determinant al unui astfel de comportament, dar nu cauza principală. Dimensiunea
fenomenului de politizare a administraţiei publice este destul de dificil de determinat și
măsurat şi în ţările cu democraţie consolidată. Peters şi Pierre remarcă faptul că dovezile în
acest sens sunt „adesea subiective, anecdotice sau confuze” (Peters şi Pierre, 2004, p.2).
În literatura de specialitate, fenomenul de politizare a administrației publice este
abordat din perspectiva a două paradigme diferite. Premiza de la care pornește o primă teorie
este existenta unei separaţii totale între cele două domenii, astfel că există domeniul politic
unde se adoptă deciziile care privesc comunitatea şi cel administrativ care implementează
deciziile stabilite.
Sociologul german Max Weber consideră birocraţia ca fiind un instrument perfect,
aflat la dispoziţia politicienilor şi implicit, a societăţii. „Din punct de vedere formal birocraţia
este în primul rând un mijloc, iar acest lucru este în mare măsură valabil şi în practică: cineva
trebuie să furnizeze direcţii de acţiune şi să susţină birocraţia, dacă este necesar chiar prin
intermediul forţei. La conducerea oricărei organizaţii birocratice există în mod necesar un

14
element care nu este pur birocratic” (Weber, 1947). Aceeaşi opinie a exprimat-o şi Woodrow
Wilson în celebrul său eseu intitulat „Studiul administraţiei publice”: „Domeniul
administraţiei publice este un domeniu identic cu cel al afacerilor. Este separat de agitaţia şi
conflictele care caracterizează viaţa politică. Este o parte a acesteia din urmă în aceeaşi
măsură în care maşinile sunt parte a producţiei industriale” (Stillman, 1996, p.6). În Statele
Unite teoria lui Wilson a fost larg împărtăşită în prima jumătate a secolului XX. Autori
precum Frederick Goodnow, considerat de mulţi „părintele” administraţiei americane sau
W.F. Willoughby au susţinut divizarea guvernământului în două structuri complet separate:
cea politică responsabilă cu procesul decizional şi cea administrativă însărcinată cu
implementarea. Trebuie menţionat că eseul lui Woodrow Wilson a apărut într-o perioadă
(1887) în care în Statele Unite se desfăşura o intensă campanie pentru profesionalizarea
administraţiei publice.
Din această perspectivă, pentru cei mai mulţi susţinători ai paradigmei care susține
principiul separației, această divizare are şi un rol de protejare a independenţei şi
profesionalismului administraţiei.
Cea de-a doua paradigmă susține ideea că cele două domenii sunt foarte greu, sau
chiar, imposibil de separat. Analizând procesele de politici publice în cazul marii majorități a
autorităţilor publice se observă interacţiunea strânsă a factorului politic cu cel administrativ ca
şi dificultatea separării rolului pe care unii sau alţii îl joacă. De exemplu, orice decizie
adoptată de către decidentii politici se bazează pe informaţiile sau expertizele furnizate de
către funcţionarii publici, astfel că, aceştia din urmă au inevitabil un rol important în
elaborarea respectivei decizii.
În altă ordine de idei, administrațiile publice moderne sunt caracterizate de o mare
complexitate ce are ca și consecinţă existenţa unui proces continuu de delegare a unor
competenţe spre niveluri administrative inferioare (Profiroiu, 2005, p. 11). Astfel, entități de
mici dimensiuni sau chiar funcţionari publici primesc atribuţii decizionale a căror conotație
politică nu poate fi ignorată (în cadrul unei primării, o structură specializată poate primi
sarcina asigurării calităţii tramei stradale fiind abilitată să adopte măsurile necesare în acest
scop - activitate care poate implica selectarea unor străzi în detrimentul altora, atibuirea în
mod favorizator de contracte anumitor furnizori de servicii, toate aceste activităţi având şi
conotaţii politice). Se pot, de asemenea, identifica și activități în sfera administrativă ale
factorilor politici, exemple elocvente fiind intervenţiile șefilor unor autorităţi publice că
urmare a unor petiţii.

15
 Prin urmare, începând cu cea de-a doua jumătate a secolului XX, paradigma
separaţionistă a fost revizuită. Majoritatea specialiștilor din administrația publică sunt de
acord că, deşi în mod formal rolul celor două domenii, cel politic şi cel administrativ, sunt
diferite, iar sursele de legitimitate, modul de constituire şi funcţionare sunt proprii fiecăreia
dintre ele, activităţile lor nu pot fi separate. Altfel spus, avem de-a face cu autorităţi sau
instituţii publice în cadrul cărora și oameni politici și funcționari publici de carieră acţionează
împreună pentru îndeplinirea scopului pentru care au fost create (Rusu, 2008, p.37).
În concluzie, constatăm că, în zilele noastre, problema relaţiilor politico –
administrative trebuie abordată din perspectiva echilibrului care trebuie să existe între latura
politică şi cea administrativă; interesele celor doi factori nu sunt întotdeauna convergente. În
majoritatea cazurilor politicienii sunt interesaţi de punerea în aplicare a programelor electorale
în baza cărora au fost votaţi indiferent de mijloacele folosite și în acest scop ei au nevoie de
expertiza şi informaţiile pe care le pot obţine de la funcţionarii de carieră. De multe ori aceste
programe politice presupun atât modificări în modul de funcţionare a instituţiilor publice cât
și în felul în care sunt înţelese şi îndeplinite scopurile acestora, provocând reacții de
adversitate din partea birocraţilor (Radu, 2011, p. 63).
Atunci când ne referim la relaţiile politico – adminstrative ies în evidență două tipuri
diferite de preocupări, care sunt influenţate de provenienţa sau afilierea autorităţilor:
- cei care provin din rândul birocraţiei (funcţionari, în primul rând de rang înalt, care au ajuns
să activeze în domeniul academic) sau sunt apropiaţi de aceasta și care insistă asupra
pericolului politizării administraţiei;
- cei care sunt mai apropiaţi de sfera politică și sunt mai preocupaţi de implicarea nelegitimă a
funcţionarilor în procesele decizionale.

II.3.1. Politizarea administraţiei publice

Conform autorilor Guy B. Peters şi Jon Pierre, politizarea reprezintă substituirea

criteriilor bazate pe merit cu cele întemeiate pe considerente politice în procesul de selecţie,
retenţie, promovare, recompensare şi disciplinare a funcţionarilor publici (Peters şi Pierre,
2004, p. 3). Citând un document al Băncii Mondiale, autorii afirmă că există o distincţie între
ţările în curs de dezvoltare la nivelul cărora politizarea se manifestă cu precădere prin
selectarea personalului pe criterii partizane şi ţările dezvoltate, industrializate unde aceasta

16
implică mai ales încercarea de a controla procesele decizionale. Trebuie menționată și acea
formă a politizării care se manifestă prin impunerea de acţiuni partizane administraţiei
publice- activităţi electorale, limitarea accesului la informaţii pentru opoziţia politică sau
manipularea acestora etc.
Principiile pe baza cărora funcţionează administraţia publică sunt profesionalismul,
neutralitatea politică şi tratamenul egal aplicat beneficiarilor (cetăţenilor); aceste principii sunt
cu siguranță afectate dacă cei care activează în administraţie nu sunt selectaţi şi promovaţi pe
criterii de performanţă, sau dacă în cursul activităţii acestora le sunt impuse activităţi care
favorizează (sau defavorizează) persoane sau grupuri de persoane datorită apartenenţei
politice.
Referitor la definiţia politizării anterior prezentate trebuie făcute o serie de menţiuni și
anume: în unele sisteme administrative există un număr de angajaţi care sunt numiţi pe criterii
politice, acest fapt fiind considerat acceptabil (cazul Statelor Unite unde preşedintele şi
membrii cabinetului au dreptul să numească un număr bine precizat de funcţionari din
aparatul federal); în Germania există de asemenea personal, cu precădere din rândul înalţilor
funcţionari publici, care are afiliere politică, dar în privinţa acestora profesionalismul rămâne
un criteriu obligatoriu în procesul de selecţie. Sunt descrise diferite nuanțe în tipul de
intervenţie a politicului în administraţie. Uneori apartenenţa la un grup politic este înlocuită
cu adeziunea la valori politice sau profesionale. Un funcționar public poate fi preferat pentru
că are o abordare liberală în ceea ce priveşte protecţia socială şi în consecință poate ajuta
guvernul să promoveze o astfel de politică în domeniu. În administrația franceza, deşi teoretic
apolitici, prefecții sunt apropiaţi de una din cele două tabere politice şi numirea lor se face şi
în funcţie de acest criteriu; în Marea Britanie, în perioada cabinetului Thatcher, au fost
promovaţi funcţionari care să fie ataşaţi valorilor noi promovate de guvernarea conservatoare.
În unele sisteme administrative se consideră că un anumit grad de interferenţă politică este
acceptabil dacă funcționarea administrației pubice în general este dominată de criterii de
performanță; astfel, îndepărtarea din funcţie a unor înalţi funcţionari poate fi justificată de
opoziția firească a acestora la unele măsuri radicale de reformă. În sfârşit, voinţa politică
poate să conducă la depolitizare; guvernările de lungă durată au uneori ca rezultat constituirea
unor relaţii sau structuri paralele cu cele adminstrative care influenţează partizan procesul de
alocare a resurselor, iar îndepărtarea funcționarilor implicați în aceste structuri paralele poate
fi considerată ca o acţiune de depolitizare (Peters, Pierre, 2004, p.2).

17
 II.3.2. Activităţile politice nelegitime ale birocraţiei

Este vorba de cealaltă faţă a relaţiilor politico-administrative. Mai întâi ne putem referi
la tipuri de activităţi politice ilegitime prestate de către funcţionari publici ca urmare a
intevenţiei factorului politic. Exemplificând, un partid politic aflat la putere ar putea
determina pe unii birocraţi să contribuie la campania electorală sau să prezinte date
distorsionate pentru a induce în eroare opoziţia sau opinia publică etc. Astfel de manifestări
pot apărea la presiunea politicienilor, dar pot fi la fel de bine rezultatul comportamentului
asertiv față de liderii politici aflați în funcție dezvoltat de-a lungul timpului. Mai importanta
însă este acapararea de către administraţia publică a unor zone de activitate care aparţin în
mod legitim politicului, sau încercarea lor de a influența procesul de luare a deciziilor. În
astfel de situații poate fi vorba chiar de afectarea profundă a caracterului democratic al
statului (Rusu, 2008, p.37). Motivația politicienilor este simplă: am primit votul cetăţenilor
pentru un anumit program electoral, iar daca structurile administrative se opun într-un fel sau
altul rezultă că, practic ele împiedică punerea în practică a voinţei electoratului. Nu
întotdeauna implicarea nelegitimă a funcţionarilor în procesele decizionale este rezultatul
unor acţiuni deliberate şi încă mai rar, întreprinse cu rea intenţie. Anumite caracteristici ale
fenomenului birocratic cum ar fi rutina, inerția și utilizare excesiva a procedurilor pot duce la
afectarea modului în care birocraţia răspunde la comenzile primite de la politicieni. Nu în
ultinul rând, anumite politici inițiate de către factorii politici pot duce la încetarea existenţei
unor instituţii birocratice, dar și la scăderea volumului de activitate a acestora şi implicit a
numărului personalului angajat. Pe de alta parte, în numeroase situații instituţiile birocratice
dezvoltă un mare grad de ataşament faţă de scopul pentru care îşi desfăşoară activitatea, iar
anumite măsuri ale factorului politic pot avea că rezultat împiedicarea atingerii acestor
scopuri; desigur că birocrația vă reacționa, dar această reacţie este una de apărare, și nu una
îndreptată în mod voit împotrivă politicienilor. O altă latură foarte importantă în această
relație este expertiza. Datorită specializării și experienței mai mari pe care o au cu politicienii,
funcţionarii au în multe situaţii cunoştinţe mai bune în legătură cu problemele comunităţii.
Desigur că tocmai lipsa acestei expertize, precum şi a informaţiilor reprezintă unul din
punctele slabe ale oamenilor politici. Competiţia pentru voturi are de asemenea, ca rezultat o
neglijare a aspectelor mai puţin convenabile partidelor politice (Alexandru, 2004, p.82).

18
 Ca o consecință a celor mai sus arătate, de cele mai multe ori promisiunile electorale
sunt nerealiste, nici alegătorii neavând pregătirea necesară pentru a le aprecia corect. În astfel
de situații, se poate accepta că acţiunea funcţionarilor în sensul corelării programelor
electorale cu realitatea este una pozitivă, în interesul cetăţenilor şi uneori chiar a politicienilor.
În momentul schimbării guvernelor, problema loialităţii funcţionarilor publici faţă de liderii
politici devine mai acută; iar istoria ultimelor decenii a dovedit însă că funcționarii publici au
tendință de a reacţiona nu atât la schimbarea guvernelor, cât la eventuale ameninţări la adresa
ei (intenţii de reducere a sectorului public, modificări substanţiale de politică în anumite
domenii etc.).
Politizarea instituțiilor publice în România este un instrument de o mare importantă
folosit în mecanismul consolidării organizațiilor de partid, mai precis prin recompensa cu un
post, dar și pentru sifonarea resurselor publice și corupție - așa cum reiese din Raportul anual
al Societăţii Academice din România (SAR) pe anul 2018. Acesta atrage atenția existentei și
persistentei fenomenului de proastă guvernare în țara noastră, cu toată experiența anilor de
prezență în Uniunea Europeană (UE). În România, chiar daca s-au făcut eforturi pentru
consolidarea integrității, statul nu a putut fi reformat în mod profund astfel încât capacitatea
administrativă să sporească pentru a putea fi furnizate servicii publice de o mai bună calitate,
dar și pentru sustenabilitatea creșterii economice. În plus, țara noastră este afectată în
continuare de lipsa de încredere şi cooperare între cetăţeni la nivel individual şi diferite
grupuri ale acestora, că și intre cetățeni și instituțiile statului (Radu, 2011, p.63).

II.3.3. Miza politizării

Raportul SAR (2018) tratează pe larg chestiunea politizării în administrația publică,

din analiza raportului se evidențiază un aspect, și anume că în România nivelul patronajului
politic este al doilea cel mai ridicat din noile democraţii europene, după Grecia. Cea mai
importantă problemă a funcției publice în Romania este politizarea. De cele mai multe ori,
miza politizării aparatului central este captura resurselor care, așa cum reiese din analiza
raporului SAR (2018), sunt concentrate într-o pondere mult mai mare la nivel central
comparativ cu cele de la nivel local, așa cum reiese din analiză.
Astfel, în România se poate observa un nivel relativ asemănător de politizare atât la
nivelul guvernului cât și la cel al administraţiilor publice locale. Prefecturile au devenit

19
aproape irelevante în mandatul lor de control al legalităţii. Deşi trebuie trecut accentul
anticorupţiei pe prevenţie, acest lucru nu se poate realiza dacă majoritatea parlamentară şi
guvernul ,,se concentrează mai degrabă pe penalizarea celor performanţi în loc să îşi ridice
propriul grad de eficienţă”, relevă analiza.
Experţii recomandă un set de măsuri urgente:
- informatizarea administrației publice și interconectarea bazelor de date;
- descentralizarea economică pentru responsabilizarea şi deconectarea autorităţilor locale de la
alocările discreţionare de fonduri centrale;
- înlocuirea hăţişului birocratic cu soluţii informatice performante, atât la nivelul
contribuabilului, cât şi la nivelul autorităţilor fiscale si altele. 
- depolitizarea birocrației - conform raportului SAR 2018 “sume importante sunt alocate
programelor de asistență tehnică ale instituțiilor internaționale pentru dezvoltarea legilor
cadru sau pentru dezvoltarea unor sisteme de recrutare, monitorizare și evaluare a
funcționarilor publici.”
Aceste programe de reformă structurală nu sunt însă „digerate” de instituțiile vizate.
De cele mai multe ori, efectele lor sunt limitate și chiar inexistente. În ultimii ani, schimbarea
unor proceduri în sensul asigurării unei transparențe decizionale și a recrutării obiective a
personalului s-au dovedit a fi eficiente. Un alt element important ar fi creșterea salariilor și în
consecință atragerea de noi angajați.
În situația în care mai mult de 60% din angajații administrației publice au vârstă peste
50 ani, este foarte importantă atragerea tinerilor, aspect ce poate determina o dinamică
pozitivă în dezvoltarea unei noi abordări în managementul funcției publice, foarte important
este însă daca se vă ajunge sau nu la o masa critică de tineri profesioniști în rândul
administrației publice. Pe termen mediu un alt obiectiv important este dezvoltarea unui sistem
performant de formare și pregătire profesională a funcționarilor publici. Lipsește însă în
continuare un sistem de certificare pe ansamblul a categoriilor de funcționari publici, o
pepinieră de cadre fiind necesară pentru dezvoltarea unui aparat administrativ funcțional și
foarte bine pregătit (Stingu, 2006, p.).
Dezvoltarea unui sistem integrat de gestiune a funcției publice este un alt obiectiv
important, iar în acest context ANFP ar putea avea un rol mult mai important în evaluarea și
recrutarea functinarilor publici atât la nivel local cât și la nivel național. Până în prezent nu
este decât un organ de monitorizare fară a avea instrumente concrete de sancțiune sau de
intervenție. Sistemul integrat care ar viza întreg parcursul carierei funcționarilor publici ar

20
putea aduce îmbunătățirea evidentă a profesionalizării administrației publice din România. Ar
mai exista și alte remedii pe care să le folosească factorii politici decidenți ca și societatea
civilă printr-o angajare și participare mai activă pentru implementarea bunelor practici la nivel
instituțional. În primul rând, profesionalizarea administrației publice și a funcției publice în
general cu formarea și dezvoltarea unor echipe noi, capabile să îndeplinească obiective de
dezvoltare mari, cum ar fi atragerea și absorbția fondurilor europene, și care ar fi susținute de
factorii politici pentru că astfel de proiecte îi ajută electoral. Un exemplu destul de evident
este implementare sistemului de management public (managementul public a fost instituit cu
succes la nivelul companiilor de stat, la nivel local introducerea funcției City Manager pare să
crească competitivitatea administrației publice locale. Chiar dacă, în continuare va fi
subordonat factorului decizional politic, un profesionist detașat de relațiile de putere din
interiorul unui partid politic poate avea totuși o perspectivă mai eficientă asupra gestiunii
resurselor publice (Profiroiu, 2005, p.).

II.3.4. Efectele negative ale influenţei politicului asupra administraţiei publice

Corupţia – definită ca fiind „un abuz de funcţiile sau resusele publice pentru beneficiul
privat” (Johnson, 2007, p.24) reprezintă o reală amenințare la stabilitatea democrației și
respectiv a instituțiilor publice. Ea se poate manifesta prin favoritisme, abuz de putere, sau
folosirea de fonduri ilicite pentru finanțarea campaniilor electorale sau a partidelor politice.
Poate fi asimilat corupției și abuzul de autoritate definit de doctrină ca fiind “fapta ilegală a
funcţionarului public care îşi depăşeşte atribuţiile, folosind în mod exagerat puterea cu care a
fost învestit, în vederea impunerii celor pe care îi deserveşte, a unui comportament
obligatoriu, nefiresc” (Ivanoff, 2004, p.153).
Politizarea funcţiei publice poate accentua fenomenul corupţiei deoarece persoanele care se
numesc pe baza criteriilor politice pot face diferite compromisuri în exercitarea funcţiei lor şi
nu posedă o autonomie suficientă în desfăşurarea activităţii, tocmai datorită faptului că
servesc interesele politice cu loialitate. Desfăşurarea activităţilor nelegitime ale birocraţiei
sunt "prestate de către funcționarii publici în urma intervenţiei factorului politic” (Radu, 2011,
p.70), iar dintre acestea se pot enumera campaniile electorale prin care se induc în eroare
opinia publică şi opoziţia.

21
 În majoritatea țărilor membre ale Uniunii Europene se acordă o atenţie deosebită
codurilor de conduită a funcţionarilor publici, mai ales cu scopul prevenirii şi combaterii
corupţiei. Totuși, s-a evidențiat faptul că nu e suficientă teoretizarea codurilor, deoarece în
practică se constată dificultăţi în respectarea şi implementarea acestora. În literatura de
specialitate au fost menționate diferite forme și dimensiuni ale corupţiei, distingadu-se astfel
corupția politică, profesională și economică. Corupţia profesională se referă la acele încălcări
ale legislaţiei comise de către funcţionarii publici sau alţi angajaţi din administraţia publică
prin care ”încalcă sau transgresează normele deontologiei profesionale, prin îndeplinirea
condiţionată şi preferenţială a atribuţiilor legale” (Ivanoff, 2004, p.153). Corupția politică, în
schimb, se referă la acel ”ansamblu de acte, funcţii şi competenţe care deviază moral şi legal
de la îndatoririle oficiale ale exercitării unui rol public de către anumite persoane sau care
transgresează normele privind interdicţia exercitării anumitor forme de influenţă politică în
scopul obţinerii unor avantaje personale” (Ivanoff, 2004, p.382).
Prevederile Legii nr. 78/2000 referitoare la prevenirea, descoperirea şi sancţionarea
faptelor de corupție sunt valide și în cazul funcționarilor publici, indiferent de felul în care au
fost învestiţi. Astfel, în art. 2 este menționat faptul că aceştia trebuie să îşi îndeplinească
atribuţiile dar cu respectarea întocmai a normelor legale, fără a se folosi de funcțiile lor pentru
dobândirea pentru sine sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite. În
Legea nr. 78/2000 suntprevăzute și infracțiunile de luare de mită, promisiunea, oferirea sau
darea de bani, de daruri sau alte foloase, şamd.
Din perspectiva politicului și al abuzului de autoritate, selecția și promovarea
funcționarilor publici pe criterii politice, ca și manipularea acestora, pot fi considerate forme
ale politizării funcției publice.
În legătură cu greva și libera asociere sindicală anumiți autori susțin faptul că
„libertatea sindicală şi dreptul la grevă au accentuat politizarea administraţiei şi, prin acest
fapt, reticenţa acesteia în a asculta de o putere pe care n-ar apoba-o altfel” (Alexandru,
2004,p.72). Privită astfel, politizarea intervine doar în cazul coroborării dreptului de asociere,
garantat prin Constituţie, cu dreptul la libera asociere și la grevă menționate în reglementările
funcţionarilor publici. Foarte important de menționat este și faptul că, greva poate masca un
caracter politic dacă în spatele anumitor cereri și revendicări se ascund interese personale ale
unor lideri sindicali. Acest fapt este criticat de către funcționarii publici care se declară
nemulțumiți de activitatea sindicatelor, care nu promovează interesele angajaților, dar au o
atitudine obedientă față de liderii poltici și liderii sindicali care își urmăresc propriile interese.

22
 Relația dintre puterea politică și stabilitatea funcției publice - „instabilitatea
funcţionarului public are repercusiuni asupra bunei funcţionări a serviciului public, conducând
cu certitudine la scăderea eficienţei acestuia” (Ivanoff, 2004, p.389). Pentru protecția
funcționarilor publici față de presiunile exercitate asupra lor de către mediul politic sau
extern, pentru eliminarea clientelismului politic, ca și pentru posibilitatea de a-și exercita
atribuțiile cu neutralitate, imparțialitate și eficiență, a fost proclamată stabilitatea în funcția
publică. Deși este garantat prin lege, politicienii identifică aproape mereu diferite metode de a
se abate de la acest principiu pentru a putea numi în funcții publice persoane membre ale unor
partide politice, sau cu afinități politice, acst lucru putându-se realiza prin rotire, mutare,
transfer, delegare, detașare, sau, paradoxal, prin promovare a funcţionarilor publici (Ivanoff,
2004,p.382).
În Marea Britanie, în sistemul administrativ din sec. al-IX-lea, ca și în sistemul
american al aceluiaș secol, influența factorului politic asupra proceselor de selecție și
recrutare a funcționarilor public, se făcea după așa numitul sistem tip ,,spoil system”, în acest
context câștigătorii puterii sau ai alegerilor promovau persoane loiale politicienilor în funcțiile
publice astfel fiind răsplătiți pentru munca depusă în interesul partidelor.
Sistemul a fost caracterizat de lipsa de competență și profesionalism, un grad mare de
corupție și favoritism și abandonarea intereselor comunității în favoarea propriilor interese sau
cele ale politicienilor. Trecerea de la spoil system la merit system, adică un sistem bazat pe
criterii de merit și profesionalism în recrutarea și selecția funcționarilor publici s-a făcut spre
sfârșitul secolului al XIX-lea. Merit system-ul a fost înfiinţat cu scopul selecției și recrutării
personalului pe baza pregătirii, competenței și a expertizei pentru un anumit post, dar și
pentru a înlătura orice discriminare de rasă, etnie, clasă, apartenență politica. Cu toate acestea,
persistă încă situații în care folosirea criteriului meritoriu în selecția funcționarilor publici este
îndoielnică, iar pentru exemplificare se pot menţiona situaţiile în care o instituţie publică
trebuie să furnizeze anumite servicii unei comunităţi minoritare. Merit systemul trebuie să
funcționeze și să se manifeste în oricare democrație pentru că înlătură acţiunile
discriminatorii, ajută la îndeplinirea obiectivelor oricărei societăţi moderne. Și, ca o
consecință, este esenţial faptul că nu sunt suprimate drepturile cetăţenilor sau tratamentul egal
al acestora (Peters, 2004, p.3).
În țara noastră, practic persistă o abordare managerială tradiţională a administraţiei
publice iar ocuparea unei funcţii publice se face adesea după metoda spoil system. Aceasta
determină ca recrutarea, selecţia şi promovarea personalului să se facă nu după criterii

23
profesionale, ci după afilierea politică, nepotism sau favoritism. Astfel, datorită influenței
politice, se întâlnesc frecvent cazuri de selecţie a persoanelor pe baza apartenenţei la un partid
politic, fiind compromisă activitatea instituțiilor publice.

24
 Capitolul III
Formele politizării. Motivaţia agenţilor politici

III.1. Formele politizării funcţiei publice

În ceea ce privește formele politizării funcției publice, Peters a descris cinci forme de
politizare care definesc relația politico - administrativă:
- prima se referă la modelul formal-legal conform căruia rolul funcționarilor pubici se
reduce la cel al unor simpli executanți politici, iar politicienii sunt, de fapt, cei care
formulează deciziile;
- cel de-al doilea model este modelul comunitar conform căruia funcționarii și politicienii
colaborează în luarea deciziilor;
- un al treilea model este cel comunitar-funcțional care aduce ca noutate realizarea
colaborării între sectoare ale domeniului public și cel administrativ;
- modelul caracterizat de numeroase conflicte între politicieni și funcționarii de cariera
este modelul adversial;
- nu în ultimul rând se descrie și un model al statului administrativ în care rolul formulării
deciziilor îi revine administrației publice deciziilor (Radu, 2011, p.69).
De remarcat este faptul că scopul acestor conflicte între factorul politic şi administraţia
publică este puterea. Montesquieu surprinde acest termen prin următoarea sintagmă
“libertatea politică nu se găseşte decât în guvernările moderne, ea nu există întotdeauna nici în
acestea decât atunci când nu se abuzează de putere. Dar aşa cum s-a întamplat întotdeauna
“orice om care are putere, tinde să abuzeze de ea; şi aceasta până îşi atinge limitele”
(Alexandru, 2004,p.72).
Literatura de specialitate conturează și descrie diferite opinii referitoare la aspectul
politizării administrației publice; se statuează astfel faptul că este acceptat un anumit grad de
implicare a politicului în administrația publică cu condiția de a nu fi compromisă selecția
funcționarilor publici pe criterii de competenta și pe baza meritelor. O altă opinie susține că se
poate realiza fenomenul de politizare prin selecția unor funcționari publici afiliați politic sau
loiali unui partid politic. Prin urmare, există posibilitatea că această problemă să difere, iar

25
selecția funcționarilor publici să fie făcută în funcție de apartenență la un anumit partid
politic, o anumită clasă politică, program sau viziune.
Dintr-un alt punct de vedere, modul în care criteriile politice sunt deservite pot
influența performanța unui sistem administrativ (Peters, 2004, p.3). Atfel, dacă sistemul
meritului ar fi sprijinit și susținut și dacă din administrația publică ar fi înlăturați angajații
vechi și inflexibili, în detrimentul celor afiliați politic, acest fapt ar putea să nu fie considerat
dăunător democrației în general sau administrației publice.
Politizarea ar mai putea semnifica și faptul că funcţionarii publici preiau anumite
sarcini care dintr-un anumit punct de vedere ar putea fi considerate că fiind politice sau,
mergând mai departe, că utilizarea criteriului politic ar putea avea o influență mai benefică
pentru garantarea sau asigurarea valorilor democratice în guvernare decât folosirea criteriul
convenţional, de merit (Peters, 2004, p.2).

III.2. Precizări privind motivaţia agenţilor politici

Promovarea în funcție pe baza criteriilor politice și nu a celor profesionale,

nesiguranța locului de muncă sunt doar câteva din problemele care necesită o soluţionare
rapidă, astfel încât exercitarea funcției publice să se poată desfășura într-un cadru liber de
orice ingerinţe de ordin subiectiv – personal (Rusu, 2008, p.30).
Una dintre premisele necesare asigurării unei funcții administrative eficiente,
transparența, derivă din dreptul constituţional al cetăţeanului la informaţie. În legislaţia
românească sunt câteva reglementări care să asigure această condiţie. Acestea sunt însă
incomplete sau defectuos realizate, limitând accesul opiniei publice la informaţie. În
Constituţia României se precizează că „dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie
de interes public nu poate fi îngrădit”. Plecând de la acest fapt, se recomandă că funcţionarii
publici, potrivit competenţelor şi responsabilităţilor ce le revin, să promoveze un sistem
transparent de luare a deciziilor, precum şi o informare corectă a cetăţenilor asupra
problemelor de interes personal.
Dacă o administrație este compusă din funcţionari subordonaţi unui partid pot apărea
tendințe de nerespectare a libertăţilor publice şi de manifestare a unor acte de corupţie. Unor
astfel de manifestări numai o administraţie compusă din funcţionari recrutaţi pe criteriul

26
valoric poate rezista la diferitele influenţe ale grupurilor de presiune şi, implicit, fenomenului
de corupţie.
Există o strânsă corelație între nivelul salarizării unui funcționar şi capacitatea acestuia
de a rezista tentaţiilor corupţiei (Rusu, 2008,p.37). Lipsa stimulentelor materiale și morale,
salariile mici îi determină pe funcţionarii publici să caute modalităţi prin care să le mărească.
La aceasta se mai adaugă şi inexistenţa unui sistem de recrutare şi promovare bazat în mod
exclusiv pe merite şi performanţe, care ar trebui să garanteze stabilitatea poziției
funcţionarului public.
Câtă vreme nivelul salarizării din administraţia publică nu reflectă importanța
activității depuse, nu se aliniază unor standarde decente, astfel încât să permită atragerea de
funcţionari competenţi şi atâta timp cât eforturile nu se vor concentra în sensul implementării
unui sistem de recrutare şi promovare în funcţia publică bazat pe merit, actele de corupție nu
vor putea fi înlăturate sau diminuate (Johnson, 2007, p.24).
Lipsa unei societăți civile responsabilă și activă, atitudinea pasivă a cetăţenilor în
raport cu administraţia publică, neimplicarea societății civile în mod direct în identificarea şi
sesizarea cazurilor de corupţie din administraţie, favorizează perpetuarea acestui fenomen.
Pentru crearea și asigurarea unei mai mari receptivităţi a cetăţenilor privind semnalarea şi
sesizarea cazurilor de corupţie, trebuie să se realizeze posibilitatea unor contacte directe între
aceştia şi instituţiile abilitate în combaterea ei şi a eventualelor bariere administrative.

III.3. Combaterea politizării prin unele schimbări în sistemul motivaţional al

funcţionarului public

Concentrarea pe înțelegerea cauzelor profunde ale diverselor forme de manifestare a

fenomenului de politizare, este necesară ca și identificarea unor metode de eliminare sau de
minimizare a acestuia cu scopul de a fi cât mai eficientă prevenirea și combaterea lui (Peters,
2004, p.2).
Funcționarea într-o formă cât mai aproape de normalitate a administrației publice este
dependentă în primul rând de prevederile legale în domeniu; riscul de a ceda tentațiilor
corupției nu poate fi redus în condițiile în care cadrul legislativ este incoerent și insuficientt,
necorelat cu măsuri manageriale eficiente (Mora, 2009, p.10). Cu cât prevederile legale în
vigoare sunt mai concret precizate, mai clare și mai eficiente, cu atât ilegalitatea și arbitrariul

27
vor caracteriza mai puțin. Existența și însușirea unor măsuri legislative specifice au o mare
importantă în combaterea și prevenirea fenomenului corupției. Practica a demonstrat că o
condiție necesară dar nu suficientă ar fi simpla adoptare a unor legi, dar dezvoltarea cadrului
legal ca și modificare lui nu a determinat rezultatul scontat. Poate că acest lucru ar fi posibil
dacă s-ar elimina neclaritățile și lacunele legislative interpretate ca sursa potențială de
ineficiență și de limitare a efortului de combatere a fenomenului de corupție. În contextul
actual, completarea şi armonizarea cadrului legislativ prin adoptarea legii salarizării
funcţionarilor publici, crearea şi implementarea unui sistem de salarizare a funcţionarilor
publici motivant, care să fie adaptat activității desfășurate de aceștia, transparent și simplu,
dar și posibil de susținut financiar, este de o importantă majoră, ce ar contribui în mod
semnificativ şi la diminuarea actelor de corupţie (Johnson, 2007,p.24 ).

28
 Capitolul IV
Depolitizarea structurilor administraţiei publice

IV.1. Soluții posibile pentru combaterea fenomenului de politizare

La momenul actual, când se vorbește din ce în ce mai des și pe un ton cât se poate de
răspicat despre fenomenul de politizare și mai ales despre depolitizarea și, respectiv, despre
tehnicizarea administrației publice, lucrurile stau încă foarte rău din această perspectivă. Este
evident faptul că, raportat la cele de mai sus, întreaga societate românească nu poate rămâne
insensibilă față de o nevoie pe care o resimte cu destul de multă profunzime, adică
depolitizarea aparatului tehnic al administrației publice. Realizarea acestui deziderat nu se
poate face însă înainte de clarificarea unor premize de la care ar trebui construit și mai apoi
aplicat cadrul normativ și instituțional care să facă posibilă și chiar să stimuleze (să
încurajeze) această depolitizare. Clarificarea implică, de fapt, identificarea unui clar și
convingător răspuns la următoarele trei întrebări:
1. Ce trebuie depolitizat din întreaga administrație, respectiv până la ce nivel depolitizăm atât
în administrația publica centrala, cât și în administrația publica locala?
2. Ce interdicții trebuie impuse agenților apolitici ai administrației, astfel încât aceștia să nu se
lase corupți de atracția exercitată asupra lor de mediile politice (partide, grupuri de presiune
cu preocupări similare partidelor, organizații afiliate partidelor)?
3. Cum se pot așeza raporturile dintre agenții depolitizați (neutri) ai administrației publice, pe
de o parte și agenții politici ai aceleeași administrații, astfel încât cei dintâi să nu se simtă
vulnerabili?

29
 IV.2. Cazuri de politizare în administraţia publică românească

Resursele umane din administrație, în contextul legislativ actual, în România, se

circumscriu următoarelor trei mari categorii:
a) funcționari aleși sau numiți în funcții de demnitari publici sau funcții asimilate acestora,
inclusiv aleșii locali, reprezentând palierul politic cu rol decizional în stabilirea de obiective și
acțiuni de guvernare;
b) persoane numite în funcții publice - de conducere, de execuție, sau de înalți funcționari
publici - ca urmare a parcurgerii unor proceduri de selecție și de recrutare specifice,
reprezentând palierul administrativ care este responsabil de exercitarea prerogativelor puterii
publice cu scopul îndeplinirii programului de guvernare;
c) funcționari care au raporturi de muncă sau asimilate acestora cu instituțiile și autoritățile
publice și care constituie acea categorie ce îndeplinește activități care nu presupun, în
principiu, exercitarea de prerogative de putere publică dar contribuie la funcționarea
administrației pubice.
Oricare dintre categoriile menționate mai sus pot face obiectul unor reguli şi
responsabilităţi distincte în ceea ce privește gestionarea funcţiilor şi raporturilor juridice
născute şi exercitate în îndeplinirea acestora. Datorită însă unor carențe rezultate din
caracterul fragmentat al managementului şi în lipsa unei evidențe unice, date şi informaţii
relevante despre situațiile actuale sunt disponibile doar pentru funcțiile publice, inclusiv din
perspectiva ocupării şi a profilului ocupanţilor.
Din punct de vedere statistic, analizele, rapoartele, studiile ultimilor ani vizând resursa
umană din administraţia publică au concluzionat că din totalul de 1.183.608 funcţii ocupate în
sectorul public din România, doar aproximativ 10% sunt funcţii publice din categoria celor
gestionate de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (ANFP) - conform Strategiei
privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020.
Concret, persistă o abordare managerială cu tradiție în România a administraţiei
publice iar ocuparea unei funcţii publice se face cel mai adesea după metoda spoil system.
Aceasta înseamnă că recrutarea, selecţia şi promovarea personalului nu se face mereu după
criterii profesionale, ci mai frecvent după afilierea politică, nepotism sau diferite favoritisme.
Se cunosc cazuri frecvente de selecție și recrutare pe baza apartenenței politice și, astfel,
datorită influenței politice este compromisă întreaga activitate a instituțiilor publice. Această

30
activitate putând fi afectată chiar dacă funcționarii publici din funcțiile de conducere nu fac
parte din partidul aflat la guvernare, iar politicienii ce au la dispoziție resursele necesare unei
bune funcționări a instituțiilor pot recurge la constrângeri și manipulări în scopul obținerii
unor beneficii sau cu scopul de a obstrucționa diferite activități în cadrul instituției (Rusu,
2008, p.37).
Sfera politică poate interveni în domeniul funcţiei publice prin „înfiinţarea funcţiilor
publice ca recompensă, desfiinţarea unor funcţii publice pentru a scote din sistem persoanele
incomode şi în paralel înfiinţarea altor funcţii în raport de pretenţiile clientelei politice, şi
încălcarea sub diferite forme a principiului stabilităţii funcţionarului public” (Ivanoff,
2004,p.382).
Îndeplinirea condițiilor obiective, formale, care permit accesul unei persoane la funcția
publica poate fi consatată de autoritatea care organizează concursurile prin recrutarea și
selecția funcționarilor publici. Aceasta poate interveni și un mod subiectiv prin aprecieri care
pot politiza aceste activități.
În România având în vedere cele mai sus menționate, se poate remarca același grad de
politizare și la nivelul administratiior publice locale și la nivelul administrației publice
centrale. Ținând cont de dimensiunea corpului funcționarilor publici din România,
influențarea politică a acestor funcții ar putea fi o pârghie extrem de importantă pentru
consolidarea organizațiilor de partid - prin recompensa cu un post - și pentru corupția și
sifonarea resurselor publice - prin cobntrolul unor instituții și departamente cheie (Radu,
2011, p.70).
Există tendința clară de creștere a numărului de funcționari publici atunci când privim
la guvernele ultimilor ani, cele mai mari creșteri fiind înregistrate în anii imediat următori
alegerilor electorale. În 2013, crește astfel numărul total de funcționari publici în cele 14
ministere existente la acea vreme, cu 469 de persoane, de la 4528 de persoane în 2012 la 4997
în 2013. Principala creștere la acea vreme este înregistrată în Ministerul Educației. Un alt
exemplu, în anul 2017, crește numărul total al funcționarilor publici din Guvern cu 704
persoane, i.e. de la 4.555 în 2016, la 5.259 în 2017. În instituții cu remunerație generoasă se
dezvoltă presiuni semnificative pentru pozițiile lucrative. La Agenția pentru Supraveghere
Fiscală au fost, pe parcursul ultimului an, aproximativ 60 de consilieri. Au fost ținuți în
poziția foarte bine remunerată de consilier o perioadă, după care au fost transferați în poziții
permanente în departamentele din subordine. Mai mult, instabilitatea la nivelul proceselor
instituționale este derivată din frecvența numirilor și revocărilor în funcție a secretarilor și

31
secretarilor generali adjuncți. Nivelul instabilității funcțiilor publice de conducere (secretari
generali și secretari generali adjuncți) este cel mai ridicat în cazul Ministerului Economiei, pe
locul doi fiind Ministerul Afacerilor Interne (MAI) urmat de Ministerul Mediului. Indicele de
Rotație, ne arată o medie anuală de șase schimbări aferente acestor funcții în ME și MAI. Mai
mult decât atât, aproximativ 60% din schimbările înalților funcționari publici s-au produs
imediat după schimbarea în funcție a ministrului. Dacă aceste poziții ar fi fost de personal
contractual, adică aparat de lucru al ministrului, nu ar fi fost nimic neobișnuit. Fiind însă
menite ca o contrapondere de stabilitate birocratică, aceste schimbări indică o extensie
nefirească a arbitrariului politic.
La fiecare schimbare de guvern se înregistrează o creștere alarmantă a avizelor emise
de ANFP pentru reorganizarea activității și modificarea structurii de funcții publice cu valori
care depășesc de 4-5 ori valorile anterioare ale numărului total de avize solicitate și acordate
în acest scop. Mai mult, se constată că după fiecare nivel maxim, nielul mediu se plasează pe
un nivel anterior mai ridicat. Astfel media anilor 2014-2015 este cu peste 30% mai mare decât
media anilor 2011-2012, care la rândul ei este tot cu mai mult de 30% mai mare decât media
anilor 2006-2009.
Se constată astfel, dincolo de nivelul foarte mare al valorilor maxime şi o creştere
medie a instabilităţii structurii funcţiilor şi activităţilor administrative - reorganizări tot mai
multe, chiar în anii "obişnuiţi". Acest lucru reflectă cu prioritate gradul de discreţionaritate în
deciziile privind funcţia publică tot mai mare, cu efecte clar negative asupra
profesionalismului şi autonomiei funcţionarilor publici, amintit ca problemă în analiza
cauzelor structurale.
O tendinţă similară se observă şi în ceea ce priveşte numărul de avize pentru
exercitarea temporară a funcţiilor publice de conducere şi specifice înalţilor funcţionari
publici. Spre deosebire de cazul modificării structurii de funcţii publice/reorganizarea a
activităţii, detaliat anterior, în acest caz observăm cum media de după maximul din 2010 se
stabilizează la un nivel mult mai mare decât anterior acestuia; media anilor 2013-2015 este de
peste 2 ori mai mare decât media anilor 2006-2008. Din cele arătate mai sus reiese faptul că
există o accentuare a instabilităţii la nivel de management, devenită o situație permanentă,
cronică, lucru demonstrat și de dinamica mai mare a creşterii avizelor de exercitare temporară
decât dinamica creşterii numărului de funcţii de conducere.
Toate acestea sunt în primul rând rezultatul unui stil de reglementare adhoc şi
discreţionar - lucru care se poate observa şi din numărul foarte mare al modificărilor aduse

32
legii cadru a funcţiei publice - Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare: unele dintre acestea prin ordonanţe de urgenţă declarate ulterior neconstituţionale,
dar care au produs bulversări importante în sistem.
O ultimă constatare este şi creşterea cu aproape 50% a numărului de funcţii de
conducere între anii 2006-2015, şi de 80% între anii 2009-2015, raportat la creşterea
numărului total de funcţii publice gestionate prin sistemul de evidenţă naţională gestionat de
ANFP, care a fost de mai puţin de 30% între 2006 - 2015 şi puţin peste 20% în perioada 2009
– 2015 - conform Strategiei privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020.

IV.3. Posibile măsuri pentru depolitizarea administrației publice în ansamblu

Deoarece societatea românească este într-o permanentă schimbare și într-o dinamică

accentuată, se evidențiază nevoia unei reforme la nivelul administrațiilor publice și a
modernizării acestora pentru a putea fi în concordanță cu cerințele pe care le ridică societatea.
Reformarea administrației publice presupune adoptarea unui ansamblu de măsuri care să
permită „crearea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi neutru din punct de
vedere politic” (Profiroiu, 2005, p.5).
În domeniul funcției publice, în România s-au întreprins diferite acţiuni, adoptându-se
diferite strategii şi schimbându-se în permanenţă cadrul legislativ. Se militează pentru
formarea continuă a funcţionarilor publici sau managementul funcţiilor publice conform unor
obiective sau principii care ar trebui să orienteze reforma funcţiei publice. Astfel, un prim
criteriu ar consta în „dezvoltarea unui serviciu public orientat spre cetăţean” (Stîngu, 2006,
p.170), aceasta însemnând că autorităţile publice, implicit funcţionarii publici, trebuie să fie
ghidaţi în activitatea lor de principiile imparțialității, eficienței, corectitudinii, raţionalităţii
economice, transparenței, fiind necesar să existe o pondere mai mare a implicării cetățenilor
în procesul decizional. Creșterea prerogativelor ANFP, perfecționarea continuă a
funcționarilor publici cu scopul creșterii eficientei activității instituțiilor publice, a reducerii
costurilor și orientării către cetățean, obiective bine stabilite ale managementului ca și
depolitizarea funcției publice și nu în ultimul rând a administrației publice, sunt alte obiective
majore.
De asemenea, este evidentă necesitatea implementării “unui sistem de evaluare a
posturilor şi a unui sistem de salarizare a funcţionarilor publici motivant, simplu şi

33
transparent, care să reflecte importanţa activităţii depuse, să permită atragerea de funcţionari
competenţi şi să poată fi susţinut financiar” (Stîngu, 2006, p.170). În țara noastră reforma în
domeniul administrației publice a parcurs diferite etape ale evoluției și anume, anterior
aderării la Uniunea Europeana a fost implementat managementul schimbării, iar după
integrarea europeană atenția s-a focusat pe consolidarea și stabilizarea sistemului funcției
publice.
Pentru crearea unui model bazat pe imparțialitate și pentru asigurarea unei birocrații
mai eficiente, depolitizarea funcţiei publice ar tebui să aibă la bază principiile
managementului funcţiei publice: imparţialitate, obiectivitate, transparenţă şi responsabilitate.

34
 Studiu de caz Primăria Municipiului Râmnicu Sărat

Metodologia de studiu a costat în realizarea unui sondaj de opinie care a urmărit

exprimarea opiniei atât a cetățenilor, cât și a funcționarilor publici aflați în funcții de execuție
în cadrul primăriei municipiului Râmnicu Sărat cu privire la politizarea funcției publice și a
consecințelor acesteia. S-au chestionat 84 de cetățeni și 49 funcționari publici care au răspuns
următoarelor întrebări:

- Credeți că selecția funcționarilor publici este realizată pe criterii politice?

- Care sunt șansele unui tânăr absolvent de a fi selectat într-o funcție publică în funcție de
afilierea politică?

- Măsura în care fapte de corupție se datorează influenței politicului asupra activității

funcționarilor publici?

- Ce interese se află pe primul plan în activitatea funcționarilor publici?

35
Figura 1: Perspectiva cetățenilor: Selecția funcționarilor publici se realizează pe criterii
politice?

Figura 2: Selectia funcționarilor publici pe criterii politice – perspectiva funcționarilor

publici pe funcții de execuție

36
Figura 3: Sansele unui tanar absolvent de a fi selectat intr-o functie publica in functie de
afilierea politica

Figura 4: Masura în care faptele de corupție se datorează influenței politicului asupra

activității funcționarilor publici

37
Figura 5: Ce interese se află pe primul plan în activitatea functionarilor publici –
perspectiva cetatenilor

Figura 6: Ce interese se afla pe primul plan in activitatea functionarilor publici –

perspectiva functionarilor publici

38
Rezultatele studiului:
Analiza graficelor de mai sus evidențiază faptul că, în opinia cetățenilor, tranparenţa
procesului de selecţie a funcţionarilor publici depinde de nivelul de politizare al acestuia.
Acest fapt influențează negativ calitatea activităţii funcţionarilor publici.
A doua categorie chestionată, cea a funcționarilor publici ca și în cazul procesului de
reorganizare al instituțiilor publice ne arată că nivelul de transparență depinde de gradul de
implicare politică în activitatea instituțiilor.
Din perspectiva rezultatelor obţinute la chestionarea în privinţa influenţei sferei
politice asupra proceselor de recrutare şi selecţie a funcţionarilor publici acestea indică faptul
că 66,3% dintre cetățenii chestionați consideră că transparența publicării posturilor este
ineficientă datorită implicării politicului.
Se observă că în proporție de 72,3%, selecția funcționarilor publici se face pe criterii
politice (fig. 1), această opinie fiind exprimată și de 65,3% dintre funcționarii publici (fig. 2).
Remarcăm de asemenea că un procent de 86% dintre funcționarii publici chestionați
consideră că șansele unui tânăr absolvent de a fi selectat într-o funcție publică sunt mai mari
daca acesta este afiliat politic (fig. 3). Sondajul de opinie realizat a evidențiat faptul că opinia
conform căreia corupția este datorata în mare măsură sau mai mult decât atât, într-o foarte
mare măsură implicării politicului în activitatea funcționarilor publici este exprimată de
90,5% dintre funcționari (fig. 4). Interesele proprii sau ale partidului aflat la guvernare
primează în detrimentul intereselor cetăţenilor în activitatea funcţionarilor publici (fig. 5, fig.
6).
În ceea ce privește reorganizarea instituției publice, se evidențiază o relație negativă
intre gradul de intervenție al influenței politicului în activitatea funcționarilor publici
(predominant ridicat) şi nivelul de transparenţă al reorganizării instituţiei (predominant
scăzut). 68,1% dintre funcţionarii publici chestionaţi considerând că alcătuirea criteriilor de
selecţie în vederea încetării raporturilor de muncă au favorizat candidaţii afiliaţi politic.
Pentru a se putea crea o legătură între “piața muncii” și selecția funcționarilor publici
toate persoanele chestionate au exprimat faptul că “piața muncii” din domeniul public este
influențată în mod negativ de fenomenul politizării, multe posturi ocupându-se în baza unor
recomandări venite pe filieră politică fapt ce conduce la creșterea procentului de politizare a
administrației publice din Romania.
Nivelul de influență a politicului administrația publică se reflectă, inclusiv asupra
cerințelor de angajare cu repercursiuni negative asupra stabilității în funcția publică. Însă piața

39
muncii din domeniul public nu este afectată doar de sfera politică ci și de promovarea
intereselor de castă (din interiorul organizațiilor), a nepotismului și a favorizării intereselor
personale.
Deși există reglementări legale ample, în ceea ce privește transparența procesului de
recrutare prin publicitatea sau informarea privind situația posturilor vacante corespunzătoare
funcției publice, acest lucru nu e suficient deoarece toți cei chestionați exprimă lipsa
transparenței procesului de recrutare, întrucât nu se respectă spiritul legii, iar angajatorii
recurg la diferite stratageme pentru a selecta anumite persoane într-o funcţie publică.
Politicienii sunt interesați de punerea în practică a programelor electorale în baza
cărora au fost votați, iar funcționarii publici insistă asupra pericolului politizării administrației
și implicarea lor nelegitimă în îndeplinirea acestor scopuri.

40
 Concluzii şi propuneri

Relaţiile politico-administrative prezintă, aşa cum reiese din cele de mai sus, forme
diferite de manifestare, fiecare ţară având practic propriile caracteristici. De la ţări în care
birocraţia este extrem de puternică şi factorul politic are un rol redus în construirea politicilor
publice la ţări în care politicienii au găsit modalităţi de reducere a rolului funcţionarilor de
carieră în procesele decizionale.
Cvasi-majoritatea studiilor probează abilitatea politicienilor de a evita obstacolele
instituţionale, mulţi dintre aceştia reuşind să ocupe poziţii în ierarhia administrativă. Existenţa
fenomenului în cvasi-majoritatea statelor indică dorinţa naturală şi până la un punct legitimă a
oamenilor politici de a deţine un control asupra proceselor de politici publice. Cifrele indică o
tendinţă de accentuare a fenomenului de politizare a administraţiei. Complexitatea din ce în ce
mai mare a activităţilor administrative are ca rezultat menţinerea acestui fenomen la nivelurile
superioare ale sistemelor publice. Important este, pentru funcţionarea optimă a
guvernământului, menţinerea unui echilibru relativ între cele două tabere, aparent aflate în
conflict, dar care trebuie şi de cele mai multe ori o fac să conlucreze.
Ar fi necesar elaborarea unor strategii și politici pentru managementul funcției publice
și administrației publice ca sistem care să ducă la eficientizarea lor dar și la îmbunătățirea
relațiilor dintre societatea civilă și administrație în concordanță cu necesitatea respectării
prevederilor europene. Să înceapă practic restructurarea de fond a personalului din
administrația publică prin dezvoltarea unui corp profesionist de funcţionari publici, stabil şi
neutru din punct de vedere politic. Se impune de asemenea și măsură reducerii numărului de
funcționari publici cât și a numărului funcțiilor de conducere și atragerea în cadrul
administrației publice a personalului cu studii superioare. O altă necesitate ar fi și întinerirea
personalului precum și descentralizarea serviciului public, deconcentrarea unor activităţi de la
nivelul autorităţilor centrale.
În consecință, procesul corect de selecție a funcționarilor publici ar tebui să fie urmat
de aducerea în cadrul instituțiilor publice a acelor funcționari care se înscriu cât mai aproape
de standardele de performanță stabilite care pot pune în aplicare și realiza obietivele
individuale și ale organizației. Plecând de la acest aspect, organizarea şi desfăşurarea

41
concursurilor şi a examenelor pentru ocuparea funcţiei publice trebuie să aibă drept
caracteristică principală transparenţa, pentru a înlătura astfel suspiciunile în privinţa unor
presupuse nereguli la încadrarea într-o funcţie publică.
Procesul de descentralizare și de consolidare a autonomiei locale, procesele de
reorganizare în cadrul instituțiilor administrației publice, aplicarea acelui principiu al
subsidiarității ca și perspectiva creată de noile roluri ale administrației publice pot fi realizate
doar prin implicarea majoră a funcționarilor publici și, bineînțeles, prin perfecționarea
continuă a acestora.
Accesul cetățenilor la informațiile necesare și crearea posibilității că
disfunctionalitățile să fie sesizate în mod operativ, pot determina schimbarea de fond a relației
cetățean- funcționar public.
Introducerea unui sistem de salarizare individual pentru corelarea responsabilităților
funcționarilor publici cu salariile dar și a acestora cu complexitatea muncii depuse și
capacitatea persoanei de a o îndeplini, este un factor important de care depinde realizarea
atribuțiilor și a sarcinilor funcționarilor publici cu profesionalism. Este posibil astfel că
efectul obținut să fie creșterea nivelului de cointeresare a funcționarilor pentru realizarea
obiectivelor stabilite și reducerea riscului ca aceștia să cedeze tentaţiilor corupţiei.
Cand spunem, politizare spunem trei lucruri:
1) putere în loc de eficiență. Scopul politizării unei instituții nu este eficiența ei manageriala
ori calitatea serviciului public, ci controlul ei total și exploatarea resurselor ei financiare,
materiale sau umane;
2) obediența totală și relații de supunere, legea tăcerii și comportament discreționar al
superiorilor;
3) incompetența generalizată în loc selectare și promovare pe criterii de performanță,
falsificarea oricărui concurs, personalizarea și compromiterea oricărui proces de selecție și
evaluare.
Putem admite că pot să existe excepții de la acest fenomen al politizării prin supunere,
că ici și colo oameni onești se înconjoară de alți oameni ca ei și fac să meargă lucrurile în
interesul public. Dar experiența cotidiană ne înfățișează mai degrabă eșecul repetat al tuturor
instituțiilor presupuse a-i servi pe cetățeni: poliția, jandarmeria, magistratura, sistemul de
sănătate, sistemul școlar și universitar, transportul public, administrațiile locale, agențiile
naționale, toate revin în actualitate periodic, cu catastrofe, drame, eșecuri, scandaluri, cu răniți

42
și morți,cu bolnavi umiliți, cu oameni simpli supuși umilințelor unei birocrații de partid
niciodată satisfăcută pe deplin de performanțele ei în materie de absurditate.
Evident este faptul că această caracatiță a coruperii politice a vieții instituționale din
România, așezată peste societate, nu poate fi înlăturată de jos în sus. Societatea civilă și
militanții ei individuali, în ciuda eroismului lor punctual, nu pot lupta cu un sistem care
dispune de resurse practic infinite și controlează toate instituțiile de forță ale statului veghind
la conservarea puterii. De aceea, schimbarea trebuie să fie tot politica. Dar pentru că
schimbarea să fie posibila, o alt fel de politică trebuie să fie posibilă. O politică în stare să
aducă la conștiința publică faptul că politizarea va menține Romania în chingile unei puteri
lipsite de viziune. Instituțiile vor rămâne tot structuri feudale, sufocate de corupție și de
ineficiență, indiferent de partidul care le va numi conducătorii. E nevoie de o campanie largă
de sensibilizare a cetățenilor români la ideea că orice post public din țara asta trebuie să fie
ocupat de oameni care se pricep la ce fac, care merită promovați pentru performanțele lor sau
sancționați pentru greșelile lor, oameni cu cariere predictibile și nu supuși capriciilor unei
puteri. O campanie care să continue cu mobilizarea celor mai pricepuți oameni din domeniile
lor, din țară și din străinătate, care să stabilească responsabilități clare, criterii precise și
transparente de selecție și de evaluare a personalului angajat pe bani publici în diferitele
specialități de lucru.
Pe baza legislației și a normelor metodologice de aplicare și cu sprijinul unui corp
de experți evaluatori apolitici se pot lansa concursuri pentru numirea pe fiecare post a
persoanei celei mai competente pentru acea poziție. Desigur, un asemenea mecanism trebuie
elaborat în detaliu, dar în primul rând el trebuie însușit ca voință politica de către guvernanți.
Ideile de depolitizare, de concurs, de excelența, de responsabilitate, de transparență trebuie nu
doar să intre în vocabularul partidelor politice, ci și să poate fi traduse pe înțelesul tuturor,
astfel încât oamenii de rând să înțeleagă faptul că nici directorul, nici polițistul, nici doctorul
nu sunt stăpânii lui, ci sunt în serviciul lui. Trebuie ca oamenii politici ajunși la putere să
inducă ideea că orice post trebuie ocupat de cel mai bun dintre noi și nu de soția, fiul,
cumnatul, prietenul, colegul de partid, că pentru orice post public - în ministere, în ambasade,
în inspectorate, în agenții, în spitale, în instituțiile culturale etc. - e nevoie de concurs, de
concurs cinstit, transparent, organizat de oameni cinstiți și pricepuți. Îi putem aduce înapoi pe
cei mai buni dintre cei plecați din țară dacă le oferim șansa unor concursuri în care să ne
demonstreze că sunt cei mai buni și că pot să facă mai mult bine pentru noi toți.

43
 Au rămas însă destul de fragile și fragmentate multiple aspecte ale schimbărilor
realizate la nivelul administrației publice; lipsa unui consens politic privitor la probleme de
substanță și spre care se îndreaptă, eșecul în combaterea politizării subjacente, slăbiciunea și
instabilitatea instituțiilor de baza ale administrației publice au făcut că sustenabilitatea să fie
adesea compromisă. Lipsa unei conduceri profesioniste și imparțiale care să poată îndruma și
determina procesul de modernizare a dus la zădărnicirea a numeroase modificări legislative ce
nu au putut fi urmate de practici de lucru. Se impune punerea în aplicare a unor măsuri și
strategii cu adevărat eficiente de atragere a unui personal competent, de asigurare a
transferului de cunoștințe și de oferire a unor posibilități de dezvoltare a carierei.
În mod comun, politizarea este percepută că o luare în stăpânire destul de primitivă și
care irosește resurse în ,,războaie de nimicire a adversarilor, și abdicând de la sensul clasic al
termenului și anume buna guvernare a cetății.
Funcționarului public si implicit administratiei publice ca sistem i se pretinde să nu-și
exercite atribuțiile de serviciu sub influența sau motivat de convingeri politice de care sunt
atașați sau pe care le împărtășesc uzuarii serviciului public în care aceștia își desfășoară
activitatea.
Desigur, imparțialitatea politică a unui funcționar public determină coordonata
dinamică a neutralității sale politice, aceeași imparțialitate politică caracterizează acțiunea
unui funcționar public ca agent al administrației publice ca sistem, dar și conduita, faptele și
atitudinea lui atât față de instituția în slujba căreia se află, cât și față de beneficiarii serviciului
public.
Funcționarul public nu poate fi afiliat politic - nu poate fi nici liberal, nici social-
democrat, nici socialist, nici conservator - el trebuie ca pentru beneficiarii serviciului public să
fie situat în afara antagonismelor existente în sânul clasei politice sau a clivajelor sociale.
Se poate afirma că funcția publică face parte din categoria acelor profesii cu un mare
risc potențial de afectare a celor cu care titularul ei intră în contact ca o consecință a activității
sale. Să nu uităm că funcționarul public duce la îndeplinire prevederile legii care nu sunt de
fiecare data corect înțelese de către cei care cad sub incidenta ei. De aici deriva și modul
diferit în care este percepută legea de cei care o pun în aplicare iar din acest punct de vedere
se înțelege că funcționarul public își încalcă îndatorirea de imparțialitate în cazul în care
atunci când, în relația cu cei cu care interactionează în locul în care își desfășoară atribuțiile
aferente postului ocupat el își exprimă și exteriorizează opiniile politice.

44
 Rezultă că, în zilele noastre, problema relațiilor politico-administrative trebuie
abordată din perspectiva echilibului care trebuie să existe între latura politică și cea
administrativă a activităților administrației publice, deși nu întotdeauna intersele celor doi
factori sunt convergente.

45
 Bibliografie

1.Alexandru, I., Politică, administraţie, justiţie, Bucureşti: Editura All Beck, 2004.
2.Ivanoff, I. V., Deontologia funcţiei publice-exerciţiul onest şi patologic al funcţiei publice,
Târgovişte: Editura University Press, 2004.
3.Johnson, M., Corupţia şi formele sale. Bogăţie, putere şi democraţie, Iaşi: Editura Polirom,
2007.
4.Mora, C. şi Ţiclău, T., Introducere în administraţia publică, Cluj-Napoca: Editura Accent,
2009.
5.Peters, G., Pierre, J., Politicization of the Civil Service in Comparative Perspective, NY,
London: Routledge, 2004.
6.Radu, L., Mora, C., Administraţie publică, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2000.
7.Radu, L., Radu, B., Sisteme administrative comparate-suport de curs, Cluj-Napoca, 2011.
8.Rusu, M., Funcţionarul public şi corupţia, Sibiu: Editura Universităţii „Lucian Blaga‟,
2008.
9.Stîngu, G., Reforma administraţiei publice în contextul Integrării Europene, Arad: Editura
„Vasile Goldiş‟ University Press, 2006.
10.Profiroiu, Marius, Modernizarea administraţiei publice din România, 2005, [online]
disponibil -http://www.ramp.ase.ro/_data/files/articole/5_02.pdf.
11.Codul penal al României, republicat.
12.Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României nr. 767 din 31
octombrie 2003, Bucureşti: Editura All Beck, 2004.
13. Legea nr. 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie,
actualizată prin legea nr. 69/2007, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 219
din 18 mai 2000.
14. https://publicatii.romaniacurata.ro/Raport anual de analiza si prognoza-România 2018-12
ani în UE. Evoluție sau involuție?
15. Guvernul României - Anexă din 27 iulie 2016 Strategia privind dezvoltarea funcţiei
publice 2016-2020
16. Mocioi I., Deontologia funcţiei publice, Ed. Spicon, Târgu-Jiu, 2001.

46
17. Popescu I., Dincă D., Alistar V., Cocoşatu M., Deontologia funcţionarilor publici,
Bucureşti, accesat la adresa
licenta.ucoz.ro/999676applicationDeontologia_Functionarului_Public.pdf
18. OUG 57/2019 privind Codul administrativ.

47