Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
Consideraii generale
Dup cum am vzut n capitolele anterioare, analiza si planificarea strategica reprezint un demers des ntlnit in cazul firmelor particulare, viznd asistarea conducerii in realizarea misiunii sale de coordonare strategica a organizatiei. Strategia poate fi definita in acest context ca o alegere de criterii de decizie numite strategice pentru ca ele vizeaz sa orienteze de o maniera determinanta si pe termen lung activitatile si structurile organizatiei.1. Se considera, de obicei, ca organizatia trebuie s procedeze la punerea in practica a unor strategii pentru a obine cit mai multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezenta forelor concurentiale ce risca sa ii pun in discuie supravieuirea. Astfel definit demersul strategic poate prea, in cazul sectorului public, prea puin pertinent, avind in vedere absenta, teoretica, a marjelor de manevra strategica si caracterul ilegitim al concurentei.
Astfel, planificarea strategic este strns legat de: 1. marj de manevr 2. fore concureniale. Nu putem vorbi de o adevrat strategie n cazul unei organizaii n care perimetrul de activitate este cu totul limitat sau n care "produsele" sunt definite de lege. De asemenea se consider, n general, c o organizaie trebuie s procedeze la punerea n practic a unor strategii pentru a obine ct mai multe avantaje dintr-un mediu marcat de prezena forelor concureniale ce risc s i pun n discuie supravieuirea. Astfel definit demersul strategic poate prea, n cazul sectorului public, prea puin pertinent avnd n vedere absena, teoretic, a marjelor de manevr strategic i caracterul ilegitim al concurenei. Marja de manevr a organizaiilor publice n materie de afectare a resurselor este restrns semnificativ de dispoziiile statutare; dac o organizaie public intenioneaz s i diversifice activitatea exist o posibilitate crescut a apariiei unor aprecieri negative din partea corpurilor de control.
1 2
P.Tabatoni, P. Jarniou, Les systems de gestion, politique et structures, PUF, Paris, 1975 J.M.Bryson, Strategic Planning for public and nonprofir otganization: A guide to strenghthening and sustaining organizational achievments, San Francisco, Jossey Bass,1995 3 ibidem
Existena unei marje de libertate decizional a managerilor reprezint o condiie prealabila a demersului strategic. Nu putem vorbi de o adevrata strategie in cazul unei organizaii in care perimetrul de activitate este cu totul limitat sau in care produsele sunt definite de lege. Concurena poate viza, n cazul organizaiilor publice, dou aspecte: concurena vis--vis de o alt organizaie public; concurena vis--vis de o firm privat.
managementul participanilor - participanii cheie evalueaz organizaia i formuleaz strategii de tratare a tuturor participanilor (participanii includ indivizi sau grupuri care prezint un interes major pentru organizaie - sindicate, clieni, furnizori, etc.). analiza competitiv analizeaz forele majore prezente ntr-un sector particular - fora cumprtorilor i furnizorilor, produsele substituibile, concurena n ideea ctigrii unui avantaj semnificativ prin intermediul unor strategii precum diferenierea fa de concuren i selectarea segmentelor industriale n care exist anse mari de control. managementul problemelor strategice - vizeaz identificarea problemelor cruciale pentru capacitatea organizaiei de a-i atinge obiectivele i luarea deciziei referitoare la modalitatea n care un grup din interiorul organizaiei va rspunde acestor probleme; Abordrile bazate pe negocieri strategice trateaz luarea deciziilor strategice ca un proces profund politizat i ofer modaliti de abordare a acestor negocieri continue; incrementalismul logic accentueaz natura incremental a deciziilor strategice.
Modelul tradiional de administraie public a fost deseori criticat. ndeplinirea sarcinilor specifice se fcea fr o strategie pe termen lung, administraie fiind prea puin preocupata de aspectele strategice ale activitatii ei. Tratarea cetateanului ca subiect al administrrii s-a ncadrat intr-o viziune mai larga ce percepea rolul serviciului public ca o aplicare mecanica a ordinelor politicienilor, care erau singurii abilitai sa dezvolte politici si strategii.4 In cadrul noii filosofii manageriale, obinerea rezultatelor se plaseaz in centrul ateniei institutiilor publice, iar preocuparea pentru stabilirea strategiilor pe termen lung este inevitabila. Dimesiunea strategica analizeaz organizatia in mediul ei, specifica obiective si scopuri distincte, pregateste organizatia s nfrunte un viitor nesigur5 Instituiile administrative si funcionarii sunt chemai sa isi asume formularea de strategii, obiective si prioritari ca parte integranta a activitatii manageriale.
Modelul de public
management
strategic
administraia
Managementul strategic privete functionarii publici situati in posturi de rspundere, functionarii ce nu trebuie doar sa ndeplineasc mecanic munca de zi cu zi, ci sa se raporteze la obiectivele generale ale organizatiei. El este insa, mai ales, legat direct de funcionarii publici aflai la niveluri superioare, acolo unde se elaboreaz deciziile de ordin strategic. Putem considera ca managementul strategic desemneaz acea componenta a activitatiii unui manager
4
P.C.Nutt i R.W.Backoff, Strategic Management of Public and Third Sector Organization: A handbook for Leaders, San Francisco, Jossey Bass, 1992 5 ibidem
public care consta in a largi orizonul imediat pentru a gndi in perspectiva aciunea entitatii pe care o conduce. El conine doua aspecte majore: 1. Definirea obiectivelor, a strategiei, a structurii si principiilor de funcionare a acestei entitati; 2. Msurarea impactului, in spaiu si timp, a unei masuri ce este luata. Planificarea strategic este parte a conducerii strategice i este esenial pentru managementul programelor guvernamentale, succesul acestora fiind deseori sinonim cu succesul etapei de planificare strategic. Esena planificrii strategice este analiza mediului extern, identificarea oportunitilor i a ameninrilor la adresa organizaiei publice i exploatarea sau combaterea acestora prin decizii luate n prezent. Planificarea influeneaz ntreaga activitate a administraiei publice. Determin limitele responsabilitii guvernamentale, alocarea resurselor i distribuirea cheltuielilor, piaa muncii samd. Anvergura problemelor curente cum ar fi poluarea aerului sau a apei, exploatarea accentuat a resurselor naturale sau declinul standardului de via sunt consecinele unei planificri deficitare. Pentru a furniza un cadru sistematic i acoperitor pentru nelegerea noiunii de management strategic n sectorul public vom prezenta i analiza modelul raional de planificare strategic. n conformitate cu acest model, pentru a se realiza o planificare raional este necesar parcurgerea a urmtoarelor 5 etape. 1. identificarea problemei/problemelor necesar a fi soluionate precum i a oportunitilor mediului extern 2. elaborarea unor soluii alternative sau a unor cursuri de aciune(politici, programe, planuri) care s soluioneze problemele identificate sau s msoare oportunitile identificate; se va avea n vedere n aceast etap determinarea consecinelor i eficienei pentru fiecare dintre soluiile alternative 3. compararea i evaluarea alternativelor ntre ele i alegerea alternativei al crei impact este cel mai aproape de condiiile iniiale dorite; 4. dezvoltarea unui plan de aciune pentru implementarea alternativei selectate, incluznd bugetul alocat, programul activitilor sau reglementrile necesare. 5. evaluarea planului de aciune pe msur ce acesta este derulat. Dei aceste etape sunt prezentate separat i ntr-un mod liniar, n practic ele se desfoar n mod ciclic.
Valorile administraiei
Evaluarea
Premise
1. Premisele planificrii
La stnga modelului se gsesc cele trei premise ale planificrii n administraia public. Prima premis, obiectivele socio-economice fundamentale se refer la acele obiective care trebuie ndeplinite de ctre administraie n satisfacerea cerinelor cetenilor i a societii. Cu alte cuvinte, societatea cere ca administraia public s utilizeze resursele de care dispune pentru a satisface cerinele cetenilor i ale colectivitilor. Aceast premis explic c pe msur ce administraia se dezvolt iar complexitatea societii crete, cerinele acesteia devin tot mai numeroase i uneori contradictorii. A doua premis este legat de valorile celor care administreaz i acestea pot fi de exemplu: eficiena administraiei, conservarea resurselor, echitate, participare. In aceast premis ar putea fi incluse i valorile celor alei sau numii n poziii politice care guverneaz(la nivel local sau central). n primele etape ale planificrii, cnd se iau deciziile politice, influena acestora prin intermediul reglementrilor - este decisiv. Trebuie s subliniem c deseori valorile clasei politice nu coincid cu cele care se regsesc n administraia public. Ultima premis se refer la identificarea factorilor externi/interni ce pot influena activitatea administraiei publice. Dup cum am artat n analiza mediului extern, un bun manager de strategie va ti ntotdeauna s exploateze oportunitile i s evite ameninrile(problemele) care se pot ivi. Previziunea este esenial n aceast etap. De aceea, cea de-a treia premis implic fr ndoial, mai mult dect o bun anticipare a evenimentelor. Managerul de strategie va trebui s discerne cu o foarte mare acuratee tipul problemei i s poat s o enune corect. De exemplu: problema srciei: poate fi enunat n mai multe moduri. Dac se definete n termeni de lips a necesitilor de baz(hran, educaie), atunci soluiile pe care administraia public le va identifica se vor axa pe programe care s furnizeze aceste necesiti populaiei. Dac problema srciei se va identifica n termeni de omaj, programele se vor axa pe atragerea investitorilor n zonele specificate, generarea de noi afaceri i posibilitatea creterii ofertei de locuri de munc. Felul n care problema este identificat are deci o relevan covritoare.
Organizaiile publice tind s fie mai mult reactive dect pro-active n relaia cu mediul, iar acest lucru are efecte n definirea procesului strategic.
Lucica Matei Management Public, Ed. Economic, 2001 P.C.Nutt i R.W.Backoff, Strategic Management of Public and Third Sector Organizations: A handbook for leaders, Jossey Bass, 1992 8 Cristina Mora, Clin Hinea, Abordarea managerial n studiul administraiei publice, Revista Transilvan de tiine Administrative, 2002
exagerare excesiv n ceea ce privete controalele formale i regulamentele, cu slab considerare pentru evaluarea rezultatelor activitilor; lipsa unei viziuni unitare a organizaiei preferndu-se concepia "clasic" de tip bipolar; predomin formarea juridic a funcionarilor; slaba comunicare ntre diferitele nivele ale organizaiei i, n mod specific, ntre vrful ierarhiei i funcionarii din ''prima linie", cei mai apropiai de cetenii-beneficiari; evident tendin pentru specializare, cu precdere pentru capacitile profesionale ale indivizilor mai degrab dect pentru o viziune sistemic a organizaiei publice; lipsa unei programri eficace; rezisten n faa folosirii tehnicilor cantitative de msurare a prestaiilor n munc; carene n procesul de leadership; tendina spre conservatorism.
De regul organizaiile de succes din sectorul public i cel al societii civile beneficiaz de declaraii ale misiunii, i de strategii generate de aceste misiuni. n consecin ele dedic o foarte mare parte a procesului planificrii strategice elaborrii acestor misiuni i a obiectivelor strategice. O misiune bine definit ajut organizaia s fie mai disciplinat i face ca eforturile sale s nu fie irosite n activiti neproductive. Organizaia public care are stabilit o misiune, va ncuraja apariia unor idei noi, acestea fiind motorul schimbrii mentalitii existente n sectorul public i al incrementalismului caracteristic administraiei. n elaborarea misiunii n cazul organizaiilor publice acest lucru presupune examinarea atent a mandatelor oferite de ctre autoritile externe prin intermediul legislaiei i reglementrilor (acest lucru are o greutate deosebit n cazul sectorului public; n timp ce organizaia privat poate s i stabileasc finalitile n mod direct i flexibil, organizaia public trebuie s in seama n activitatea sa, de limitele specificate de legislaie);10
4. Implementarea
Este pasul n care se aloc resursele i se detaliaz activitile pentru ca obiectivele s fie atinse. Reprezint etapa cea mai important n procesul de planificare strategic, etapa n care politicile publice sunt implementate. nc din 1930 s-au dezvoltat o varietate de aciuni menite s implementeze politicile publice. Osborne i Gaebler au identificat 36 de instrumente prin care strategiile pot fi implementate. Dintre acestea amintim: grant-uri, contractri, achiziii, licene, parteneriate public-privat, parteneriate public-public, investiii, asisten tehnic, voluntariat, asigurri, informaie, impozite, subvenii. Este la ndemna autoritilor publice s aleag instrumentele i mijloacele de implementare a acestor instrumente.
10
J.M.Bryson, Strategic Planning for public and nonprofir otganization: A guide to strenghthening and sustaining organizational achievments, San Francisco, Jossey Bass,1995
11
J.M.Bryson, Strategic Planning for public and nonprofir otganization: A guide to strenghthening and sustaining organizational achievments, San Francisco, Jossey Bass,1995 12 Clin Hinea, Cristina Mora, Management Strategic n administraia public, Revista Transilvan de tiine Administrative, 2002
Guvernul poate alege spre exemplu s reduc consumul de droguri folosind campaniile publicitare(instrument - informaia). Cine va face aceast campanie? i cum va fi ea fcut? 13 Prima decizie este una care ine de alegerea instrumentelor iar cea de a doua de implementare. Prima decizie necesit o analiz mai atent din punctul de vedere al legturii care se stabilete ntre instrumente i consecinele implementrii strategiilor elaborate. Fezabilitate; ct de dificil este s stabileti strategia de implementare, instrumentele de implementare i n ce fel strategia aleas este operabil? Eficien; analiza costuri-beneficii Echitate; beneficiile sunt distribuite n mod echitabil, indiferent de sex, regiune, venituri, vrst samd Un alt aspect important reliefat este alegerea sectorului n care instrumentele utilizate produc efectele dorite. Figura 6.2.(sursa: Osborne i Gaebler, 1993)
Sectorul privat
Sectorul public
Societate civil
5. Evaluarea
Ultima etap n planificarea strategic. Este axiomatic faptul c o planificare eficient implic o evaluare periodic prin care se asigur nu numai c strategia este implementat aa cum a fost stabilit ci i c rezultatele sunt cele ateptate o afirmaie care nu ntotdeauna este onorat de ctre administraia public. Aceasta nseamn n primul rnd ca rezultatele implementrii strategiilor s poat fi msurate. Feed-back-ul este un factor decisiv n modelul raional de planificare strategic.Feed-back-ul permite o informare a palierului politic i al celui administrativ de nivel superior asupra modului n care strategiile implementate au dus la rezultate ateptate.14 Cu ajutorul feed-backului se pot face ajustrile necesare urmare modificrilor din mediul extern sau intern administraiei. Exist dou feluri de feed-back. Cele pozitive care determin dinamica sistemului n sensul creterii acestuia, i negative reprezentate de control i stabilitate i care conduc la reechilibrarea sistemului.
13 14
Ce se ntmpl dac strategiile sunt implementate i nu exist feed-back ? n primul rnd organizaiile continu s opereze cu date expirate. Un exemplu relevant este Rural Electrification Administration(REA) din SUA, care a fost fondat n 1935 cu scopul de a furniza energie electric mediului extra-vilan din America. Dei, 99 la sut dintre casele aflate n mediul rural beneficiaz de electricitate, totui REA funcioneaz n continuare. Au fost realizate studii care s-au concentrat pe modalitatea n care organizaiile publice i definesc i implementeaz n realitate obiectivele strategice. Astfel, a fost relevat o influen major a elementelor distinctive ale sectorului public asupra acestui domeniu. Au fost identificate patru tipuri de strategii distincte promovate de instituii publice15: 1. o strategie de dezvoltare n acest caz managerii au o independen n structurarea capacitilor, resurselor i performanei organizaiei; este cazul instituiilor publice ce dein obiective i surse independente de finanare; 2. o strategie de transformare- strategia vizeaz modificarea modulului de funcionare a instituiilor, de la simpla gestionare la promovarea unui management performant strategia este elaborat urmare presiunilor bugetare i a celor venite din partea grupurilor externe; 3. o strategie de protecie n cazul n care instituiile publice sunt nevoite s suporte valuri de critic din partea mass media i legislativului, la care se adaug cerinele tot mai crescnde i diversificate ale cetenilor precum i posibile scderi ale alocaiilor bugetare. Strategia n acest caz vizeaz ntrirea controlului intern, consolidarea relaiilor cu legislativul, reducerea profilului public al organizaiei i protejarea surselor de finanare. 4. o strategie politic apare n momentul n care grupurile sau indivizii ce pot influena organizaia sufer schimbri majore n configuraie Greeli frecvente n activitatea de planificare: Dorina de a face prea mult; Dorina de a rezolva imposibilul Implicarea sentimentelor Supraplanificarea Neglijarea importanei structurii organizaionale Nenelegerea a ceea ce nseamn leadership n administraie Cele mai importante categorii de rezerve identificate la adresa aplicrii managementului strategic n sectorul public sunt urmtoarele:16 o procesul formal de planificare strategic este prea rigid i ncet pentru a rspunde n mod adecvat unui mediu n schimbare; o procesul formal de planificare este prezentat a fi mult mai raional i analitic dect este cu adevrat; o designul acestuia este prea abstract pentru a putea lua n calcul dinamica socio-politic specific oricrei organizaii; procesul formal de planificare acioneaz mpotriva creativitii i inovaiei.
15
B.Wechleser i R.W.Backof-Policy Making and Administration in State Agencies: Strategic Management Approaches, Public Administration Review, 1986 16 J.B.Olsen i DC Eadie The Game Plan: Governance with foresight, Council of State Planning Agencies, Washington DC, 1982
Metode de previziune.
Dei literatura de specialitate studiaz mai multe metode de previziune noi ne vom opri doar la 3 dintre acestea cele mai relevante pentru analizarea mediului extern i a factorilor determinani pentru administraia public.
1.Expertiza.
Este cea mai veche i cea mai intuitiv dintre metode. n acest caz dac cineva dorete s afle ce se poate sau nu ntmpla ntr-un anumit sector de activitate, pur i simplu apeleaz la un expert. Este metoda care a dat cele mai multe eecuri de previziune. Pentru a se limita aceste eecuri au fost dezvoltate anumite tehnici. Cea mai rspndit fiind metoda Delphi. ntr-un exerciiu de tip Delphi un grup de experi este ntrebat dintr-un anumit domeniu(economic, politic, tehnologic samd) ce dac un anumit eveniment se va petrece. Rspunsurile acestora, mpreun cu motivarea fiecruia sunt apoi analizate, sumarizate i trimise napoi grupului de experi pentru o nou discuie. Acest proces poate fi repetat de mai multe ori avnd sperana c grupul de experi ajunge i va reduce paleta de opinii diferite.
2.Extrapolarea tendinelor
Dac se accept ideea c tendinele stabilite n ultimii ani vor continua atunci metoda extrapolrii tendinelor este aceea care se folosete. Tendinele pot urma parametri liniari(fig.6.3) sau exponeniali(fig.6.4.).
Timp 3:55 3:50 3:45 3:40 3:35 3:30 3:20 1930 1950 1970 1990 2000 2020 Extrapolare
A Saturaie
Param etri(populaia)
A stzi
T p im
Fig.6.4.Dilema tendinelor de extrapolare
prevenirea problemelor nainte de apariia acestora critici ale agendei manageriale relaiile dintre ceteni i funcionarii publici sunt mult mai complexe, beneficiarii serviciilor publice sunt n primul rnd ceteni i mai apoi consumatori obiective bine definite, strategii clare caracteristice sectorului privat, f. rar ntlnite n sectorul public
18
Argumente pro i contra n utilizarea conceptului de marketing in sectorul public Contra noiunile de client i pia nu se aplic n sectorul public Cel mai adesea utilizatorul nu pltete (direct) i nu i alege furnizorul inseamn c relaia nu este de natur comercial Pro- sectorul public s-a interesat dintotdeauna de utilizatorii si necesitatea cunoaterii nevoilor populaiei tocmai pentru a i putea oferi servicii de calitate satisfacerea necesitii clienilor
18 19
Lucica Matei Management Public, Ed. Economic, 2001 Clin Hinea, Cristina Mora, Management Strategic n administraia public, Revista Transilvan de tiine Administrative, 2002