UNIVERSITATEA LUCIAN BLAGA SIBIU

FACULTATEA DE DREPT
SPECIALIZAREA DREPT
CENTRUL: SIBIU

DREPT ADMINISTRATIV II
PROCEDURA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Conf. Univ. dr. Daiana Vesmas

STUDENT : TEFNEL ALEXANDRU-FLORIN
ANUL: II - ID

PROCEDURA ACTELOR ADMINISTRATIVE

Una dintre caracteristicile principale ale sistemului nostru administrativ, comun tuturor
regimurilor inspirate din modelul european continental, l reprezint faptul c administraia public
acioneaz de obicei n temeiul unor formaliti, a unor ritualuri: punnd n aplicare legea aceasta se
vede obligat s acioneze n limitele i scopul impuse de lege i n conformitate cu prevederile
normelor juridice. Activitatea juridic a administraiei se face n temeiul i pentru realizarea dreptului
este ntotdeauna o activitate formalizat, i n mare parte urmnd proceduri predeterminate legal.
Aceast circumstan de aciune este n fapt cea care distinge administraia de persoanele de drept
privat, care, n principiu, acioneaz informal, sau, n mare parte astfel.
Unele Constituii europene impun stabilirea prin lege a procedurii administrative, precum, de
exemplu, art. 105 lit. c) din Constituia spaniol, care dispune c Legea va reglementa: ...c) procedura
privind aciunile administrative i cnd dup caz a ascultrii persoanelor interesate.
Sarcinile asumate de ctre stat sunt aduse la ndeplinire prin intermediul instituiilor sale i a
procedurilor aferente, respectiv a formelor concrete de realizare a acestor sarcini. Raiunile existenei
procedurilor administrative i au izvorul, pe de-o parte, n exigenele pentru normalizarea funcional a
marilor organizaii publice, menite a asigura eficiena principiului ierarhiei i a raionaliza funcionarea
organizaiei iar, pe de alt parte, de ordin birocratic, din nevoia de a crea rutine comportamentale uor
observabile, a elimina tensiunile derivate din exigenele de inovare, a frna ingerinele puterii politice
n aciunea administraiei publice ce urmrete eficiena, eficacitatea, obiectivitatea, neutralitatea,
imparialitatea. Situaiile zilnice de aciune n cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice
sunt extrem de numeroase i variate iar existena unor proceduri standard este de natur a spori
randamentul, poate elimina arbitrariul i asigura egalitatea de tratament a administrailor. Nu n ultimul
rnd, existena procedurilor administrative faciliteaz modalitile de control extern asupra activitii
administraiei. Procedurile administrative unitare pot facilita intervenia soluiilor de optimizare a
activitii unei instituii.
Modele de proceduri administrative. La nivel teoretic, pot fi distinse trei mari modele ori
tipuri de proceduri administrative: modelul austriac, modelul american i modelul spaniol. Modelul
austriac a fost construit ncepnd cu legea din 1925 (o real codificare de procedur, general revizuit
n 1950 i n 1991), care a fost modelul unor legi similare adoptate n Polonia (1928), Cehoslovacia
(1928) i Iugoslavia (1930), fiind influenat de pozitivismul juridic, caracterizat prin extinderea
reglementrilor procedurale, hiperformalizarea procedurii, elaborat plecnd de la modelul
jurisdicional.
Cu o structur intern complet diferit i o capacitate de protecie semnificativ, legea federal
de procedur administrativ nordamerican reprezint al doilea model. Este vorba de o lege puin
extins, alctuit din principii de baz care fundamenteaz un model de procedur caracterizat prin
deformalizare i consacrarea publicitii i transparenei ca principii cu caracter absolut.
Un al treilea model este legea de procedur administrativ a Spaniei din 1958, care mbin
caracteristicile celor dou modele, devenind astfel un prototip divers ce a inspirat state precum Suedia
(1968), Germania (1976), Argentina (1972), Venezuela (1982), Portugalia (1989), Chile (2003).
Tendinele actuale n materia reglementrii procedurii administrative converg spre adoptarea
unor reglementri unitare, sub forma codurilor sau a legilor de procedur administrativ, tendine
manifeste i la nivelul administrativ al Uniunii Europene. n Romnia, cu toate c necesitatea adoptrii
unui cadru reglementar unitar n materie a fost semnalat de literatur i practica administrativ nc de
la nceputul secolului trecut, abia la finele acestuia s-a putut elabora un proiect de cod n aceast
materie. Acesta a fost inclus n programul anterior de guvernare dar fr a se fi reuit n acel madat
adoptarea acestuia prin lege. Actualul Guvern are constituit la nivel ministerial un grup de lucru menit a
actualiza proiectul pentru a-l nainta Parlamentului a iniiativa sa legislativ.
2

Actul administrativ ca element structural central al procedurii administrative. Dup cum

se arat n doctrina de specialitate, actul administrativ reprezint forma principal de activitate a
administraiei publice prin care aceasta i exercit prerogativele de putere public ntreaga procedur
administrativ fiind structurat n jurul acestuia. Actul administrativ este rezultatul unui proces raional,
care pornete de la sesizarea necesitii adoptrii sau emiterii lui i continu cu colectarea, n acest
scop, a informaiilor necesare, preluarea acestora, elaborarea mai multor variante i alegerea variantei
optime, dezbaterea proiectului, deliberarea i, n final, adoptarea sau emiterea actului. Procedura
adoptrii actelor administrative cuprinde un complex de activiti desfurate de funcionarii
autoritilor publice care adopt actul i ai altor autoriti publice care colaboreaz cu acestea.
ntr-o opinie, procedura administrativ poate fi definit n dou sensuri. Astfel, pe de o parte,
procedura administrativ reprezint ansamblul formalitilor ndeplinite de organele administraiei de
stat n ndeplinirea atribuiilor sale. Pe de alt parte, procedura administrativ cuprinde totalitatea
normelor juridice care reglementeaz forma n care se nfptuiete activitatea executiv sau ansamblu
normelor juridice privind formele i modalitile specifice de elaborare, punere n executare i control
al actelor administrative, precum i de realizare a operaiunilor administrative i tehnico-materiale de
ctre structurile administraiei publice.
n mod tradiional, termenul de procedur a fost legat de noiunea de proces, n sens de litigiu,
de conflict privind aplicarea dreptului. Procedura administrativ se deosebete de procedura judiciar
civil sub mai multe aspecte, printre care citm:
n activitatea executiv nu exist (nc, n Romnia) un Cod de procedur administrativ
care s constituie un ansamblu unitar i sistematizat de norme juridice, acestea rezultnd dintr-o
mulime de acte normative, spre deosebire de procedura instanelor judectoreti care este codificat;
procedura administrativ are un caracter mult mai complex dect procedura judiciar, fiind
reglementat dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite;
procedura administrativ se declaneaz, n general, din oficiu, spre deosebire de procedura
judiciar care se declaneaz numai la sesizarea instanei de judecat de ctre prile din litigiu,
procuror sau alte organe prevzute de lege;
cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, pe cnd hotrrile judectoreti
nu au acest caracter, prin pronunarea lor instanele dezinvestindu-se de soluionarea litigiului.
Fa de normele de drept material, care rspund la ntrebarea ce se face, normele de procedur
relev cum se face administraia public. Termenul general de procedur este definit ca totalitatea
actelor i formelor, ndeplinite n cadrul activitii desfurate de un organ de jurisdicie, de executare
sau alt organ.
n dreptul administrativ sunt consacrate att proceduri contencioase, ct i necontencioase. Dac
procedura judiciar contencioas este reglementat n prezent de un act administrativ special - Legea
contenciosului administrativ, nr. 554/2004, n materia procedurii administrative necontencioase nu
putem vorbi de un cadru reglementar relativ unitar, tendine de sistematizare a reglementrilor n
aceast materie existnd abia n proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei.
Principii ale procedurii administrative
Din legislaie i doctrin s-au putut identifica cteva principii de baz care guverneaz
procedura administrativ, respectiv:
principiul legalitii i oportunitii;
principiul executrii obligatorii i cu bun-credin a competenei legale;
principiul motivrii actelor i msurilor administrative;
principiul exercitrii ierarhice a recursului;
principiul transparenei n activitatea administraiei publice;
principiul obligativitii aducerii la cunotin a actelor adoptate i msurilor dispuse;
3

principiul exercitrii controlului activitii executive, al celeritii rezolvrii problemelor

cetenilor;
principiul colaborrii i cooperrii dintre diferitele autoriti;
principiul rspunderii administrative;
principiul subsidiaritii.
Proiectul Codului de procedur administrativ al Romniei determin, pe de-o parte, principiile
procedurii administrative necontencioase, respectiv: principiul legalitii, oportunitii i eficienei;
principiul executrii obligatorii i cu bun-credin a competenei legale; principiul egalitii n faa
administraiei publice; principiul motivrii aciunii administrative i a msurilor dispuse; principiul
exercitrii ierarhice a recursului; principiul transparenei n activitatea administraiei publice i
accesului liber la informaiile de interes public; principiul obligativitii aducerii la cunotin a actelor
adoptate/emise i msurilor dispuse; principiul exercitrii controlului asupra activitii executive,
celeritii rezolvrii problemelor cetenilor; principiul colaborrii i cooperrii; principiul
responsabilitii i rspunderii; principiul subsidiaritii, la care adaug principii aplicabile n
procedura contencioas, respectiv: principiul contradictorialitii; independenei n activitatea
administrativ-jurisdicional; garantrii dreptului la aprare, reprezentare, precum i la exercitarea
cilor de atac, n faa jurisdiciilor administrative i a instanelor judectoreti; stabilitii i motivrii
actului administrativ-jurisdicional.
Reguli de procedur privind actele administrative
Deoarece regulile procedurii administrative au efecte n materia validitii actului administrativ,
n cele ce urmeaz vom analiza formalitile procedurale anterioare, concomitente i ulterioare
adoptrii/emiterii actului administrativ, ca faze ale procedurii administrative.
Procedura administrativ se poate declana din oficiu, la iniiativa proprie a autoritii
administrative competente, n temeiul dispoziiei organului ierarhic superior sau ca urmare a exercitrii
dreptului la petiionare, de ctre persoane fizice sau organizaii legal constituite, n cazurile i condiiile
prevzute de normele legale. Ca manifestri de voin productoare de efecte juridice, actele
administrative pot proveni de la structuri unipersonale sau colegiale ale administraiei publice.
Corespunztor, se utilizeaz termenul de emitere pentru actul administrativ realizat valabil de ctre
organul unipersonal (de exemplu, ordinul emis de ctre ministru, dispoziia emis de ctre primar .a.)
i, respectiv, de adoptare pentru actul administrativ al unei structuri colegiale (de exemplu, hotrrea
adoptat de consiliul local).
Formaliti procedurale prealabile adoptrii actului administrativ
Pentru a-i realiza competena i a sluji interesul public i privat, autoritile administraiei
publice desfoar o complex activitate de pregtire a adoptrii/emiterii actelor administrative,
realiznd n acest scop o serie de operaiuni de documentare, informare i prelucrare a datelor i
informaiilor, menite a fundamenta respectivele acte. Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor
administrative se bazeaz pe ntocmirea unor formaliti sau acte pregtitoare i efectuarea unor
operaiuni tehnico-administrative, n absena crora nu ar fi posibil adoptarea/emiterea n mod valabil
a actului administrativ, care ns nu produc, prin ele nsele, efecte juridice.
n doctrin se consider c fac parte din categoria formalitilor procedurale prealabile:
sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ, avizele, acordul, precum i alte forme procedurale.
a. Sesizarea reprezint acea form procedural prealabil prin care o autoritate a administraiei
publice ia cunotin despre o situaie ce impune adoptarea/emiterea unui act administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o alt autoritate public (de exemplu, situaia n care primarul
sesizeaz prefectul pentru a constata dizolvarea de drept a consiliului local) sau, de la orice alt
persoan fizic sau juridic (dreptul de petiionare fiind garantat de lege, autoritile publice avnd
obligaia s rezolve petiiile cetenilor i ale organizaiilor legal constituite).

Pentru declanarea procedurii de elaborare a actelor administrative nu este suficient orice

sesizare, ci este necesar ca aceasta s fie adresat unor subiecte prevzute de lege ca avnd dreptul de
iniiativ. Acest drept confer titularului su facultatea de a declana procedura de elaborare i apoi de
adoptare a unui act administrativ. Datorit coninutului dreptului de iniiativ nu se poate afirma c
exist acte administrative emise din iniiativa unor organizaii sau a unor persoane fizice, ci numai acte
emise la sesizarea acestora. n concluzie, relevm c sesizarea poate s provin de la orice subiect, dar
dreptul de iniiativ aparine numai subiectelor determinate de lege.
Sesizarea i iniiativa nu sunt forme procedurale n sine, ci ele conin, de regul, propuneri,
acorduri prealabile sau sunt nsoite de avize.
b. Propunerea reprezint un act pregtitor prin care un organ administrativ sesizeaz un alt
organ n vederea lurii unor msuri n sensul recomandrii fcute de autorul propunerii.
Astfel, consiliul local aprob, la propunerea primarului, n condiiile legii, organigrama, statul
de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de
specialitate.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiionat de existena prealabil a unei
propuneri astfel nct autoritatea administrativ competent s emit/adopte actul administrativ
acioneaz la propunerea alteia.
Elocvente n acest sens ni se par dispoziiile art. 39 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind
finanele publice locale, conform crora: n 5 zile de la expirarea termenului de depunere a
contestaiilor prevzut la alin. (3) proiectul bugetului local, nsoit de raportul ordonatorului principal
de credite i de contestaiile depuse de locuitori, este supus aprobrii autoritilor deliberative, de ctre
ordonatorii principali de credite.
Din analiza textului legal sus-menionat rezult indiscutabil faptul c autoritile deliberative ale
administraiei publice locale (consiliile locale i consiliile judeene) au competena de a aproba, prin
hotrre, bugetele locale dar numai la propunerea ordonatorilor principali de credite (respectiv a
primarilor, primarului general al capitalei i a preedinilor consiliilor judeene).
Propunerile se particularizeaz prin urmtoarele caracteristici:
a) provin de la o alt autoritate dect cea care are competena de a adopta actul;
b) sesizarea cu propunerea revine purttorului propunerii, spre deosebire de avize sau acorduri
care se elibereaz la solicitarea organului emitent;
c) n unele cazuri prevzute de lege, condiioneaz valabilitatea actului administrativ emis.
c. Proiectul actului administrativ reprezint o propunere privind modul de rezolvare a unei
situaii concrete, ntr-o form apropiat sau identic cu cea pe care o va mbrca viitorul act
administrativ.
Proiectele se ntocmesc de ctre organe sau servicii specializate. n redactarea proiectelor
trebuie s se aib n vedere normele de tehnic legislativ cuprinse n Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative i ale H.G. nr. 50/2005 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea i
prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregtitor, o formalitate procedural prealabil
adoptrii actului administrativ.
d. Literatura noastr a reuit, pe fondul lipsei unei legislaii codificate a procedurii
administrative, s construiasc o teorie relativ unitar a avizului. ntr-o opinie de mare autoritate, avizul
reprezint opinia pe care un organ al administraiei publice o solicit altui organ administrativ ntr-o
problem sau n mai multe probleme pentru a se informa i decide n deplin cunotin de cauz. Altfel
spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul actului administrativ o solicit unui alt organ
administrativ, pentru a lua o decizie legal i oportun, respectiv concretizarea prerilor altui organ
dect cel care urmeaz s emit actul administrativ, care nu produc ele nsele efecte juridice i nu sunt
acte administrative de sine stttoare, chiar dac reprezint tot manifestri unilaterale de voin, care
5

condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului

administrativ.
n ciuda aparenei de claritate a noiunii, cercetarea legislaiei i a jurisprudenei a putut releva
confuzii terminologice i de coninut privind noiunea de aviz, cu referire la natura acestuia.
n doctrin, avizele au fost clasificate dup mai multe criterii.
Astfel, dup subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi interne (dac provin chiar de
organul emitent al actului juridic sau de la o structur intern a acestuia), sau externe (cnd eman de la
un alt organ dect cel competent s emit actul).
Un alt criteriu l constituie treapta ierarhic pe care se situeaz organul emitent al avizului.
Acesta poate proveni de la organe inferioare, egale sau superioare ierarhic autoritii competente s
emit actul administrativ.
n sfrit, dup modul de conformare al organului solicitant fa de opinia exprimat, avizele
pot fi: facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are n vedere o dubl obligaie pentru emitentul actului administrativ, respectiv de
a solicita i de a respecta opinia exprimat n aviz.
Avizele facultative se caracterizeaz prin faptul c autoritatea care adopt sau emite actul
administrativ este liber s le solicite sau nu unei alte autoriti, iar n cazul n care le-a cerut, este
liber s li se conformeze sau nu. Adoptarea sau emiterea actului fr solicitarea sau cu ignorarea
acestui aviz, nu are nici o consecin juridic asupra valabilitii lui. De regul, aceast categorie de
avize nu este prevzut de lege.
Avizele consultative se particularizeaz prin faptul c organul care emite/adopt actul
administrativ este obligat s le solicite altui organ, dar nu este obligat s se conformeze acestora.
Nesolicitarea avizului consultativ conduce la nulitatea actului administrativ, pe temeiul c este nclcat
o cerin imperativ a legii i nu pentru nerespectarea avizului.
n sprijinul doctrinei, invocm un text legal concludent. Astfel, conform art. 5 din Ordonana
Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr.48/2003:
(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, n cazurile prevzute la art.3 alin. (1) este
obligatorie. Avizul are caracter consultativ i se emite cu votul majoritii membrilor comisiei, n
termen de cel mult 60 de zile de la data solicitrii. (2) n cazul n care avizul comisiei nu este emis n
termenul prevzut la alin. (1), consiliul local ori judeean, dup caz, poate adopta hotrrea de atribuire
sau schimbare de denumiri i n lipsa acestuia. (3) Hotrrile consiliilor locale i ale consiliilor judeene
adoptate fr solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept. Nulitatea se
constat de ctre instana de contencios administrativ, la sesizarea prefectului sau oricrei persoane
interesate.
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul c, emitentul actului are doar
obligaia legal de a solicita avizul consultativ i nu de a-l respecta.
Aceast categorie de avize reprezint regula n dreptul administrativ i este prevzut de lege.
Avizele conforme se caracterizeaz prin faptul c autoritatea competent s adopte sau s emit
actul administrativ este obligat att s le solicite precum i s se conformeze acestor avize. n
consecin, actul administrativ emis/adoptat fr solicitarea sau cu nerespectarea avizului conform este
nelegal. Avizele conforme sunt prevzute n mod expres de lege.
Spre exemplu, bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, inclusiv
rectificarea acestora, se aprob de ctre conducerea instituiei, cu avizul conform al ordonatorului
principal de credite astfel cum prevd dispoziiile art. 15 lit. c) din O.U.G. nr.45/2003 privind finanele
publice locale.
Menionm c indiferent de categorie, avizele nu produc prin ele nsele efecte juridice.
Dac n regimul contenciosului administrativ romn, aceast categorie de acte poate fi verificat
sub aspectul legalitii numai mpreun cu actul pe care l fundamenteaz, remarcm c n proiectul
6

tratatului instituind o Constituie pentru Europa, (art.I-270 i III-272) avizele sunt exceptate de la
controlul de legalitate exercitat de Curtea de Justiie.
e. Acordul reprezint manifestarea de voin a unei autoriti determinate de lege, prin care
aceasta i d consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt autoritate a
administraiei publice.
n funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi: prealabil, concomitent i ulterior
emiterii sau adoptrii unui act administrativ. acordul prealabil reprezint consimmntul unui subiect
determinat cu privire la emiterea/adoptarea unui act administrativ de ctre o persoan administrativ. El
nu exprim doar o opinie de care emitentul poate s nu in seama, ntruct actul nu poate fi emis fr
acordul prevzut de lege. n practica reglementar se pare c aceasta este i forma de acord cel mai des
ntlnit.
Emiterea acordului nu oblig autoritatea administraiei publice s elaboreze actul administrativ
condiionat de acord, dar lipsa acordului determin nevalabilitatea actului administrativ.
Acordul prealabil nu acoper viciile actului administrativ la care se refer, iar dac se cere
anularea acestuia, n litigiu calitatea de prt o are autoritatea emitent a actului i nu aceea care i-a
dat acordul.
Ct privete acordul prealabil i avizul conform, cu toate c au unele elemente comune, ce
constau n faptul c ambele sunt emise pe baza solicitrii autoritii administrative competente n
adoptarea/emiterea actului administrativ, acestea nu pot fi confundate. n timp ce avizul conform nu
produce efecte juridice, n cazul acordului prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestrii
de voin a dou sau mai multe autoriti. Pentru acest considerent, actele administrative adoptate sau
emise cu acordul prealabil al unui alt organ dect emitentul, precum i cele pentru care legea impune
aprobarea, confirmarea sau ratificarea sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte
se caracterizeaz prin faptul c iau natere ca urmare a reuniunii unui numr de dou sau mai multe
manifestri de voin, care provin de la autoriti diferite dar, care converg spre producerea aceluiai
efect juridic, formnd o unitate juridic.
f. n doctrin sunt citate i alte forme procedurale care mai pot fi ntlnite n etapa pregtitoare
a deciziei administrative, unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune
celor dou categorii, dintre care amintim: supunerea spre aprobare a proiectului, anchetele sau
cercetrile, rapoartele i referatele, drile de seam, procesele-verbale, dezbaterea public, ndeplinirea
unei proceduri jurisdicionale.
Formaliti procedurale concomitente adoptrii actului administrativ
n etapa adoptrii sau emiterii actului administrativ, formalitile procedurale cel mai frecvent
citate n literatura de specialitate sunt: cvorumul, majoritatea necesar pentru adoptarea actului
administrativ, motivarea i redactarea. Dac primele dou formaliti sunt specifice organelor colegiale,
motivarea i redactarea privesc deopotriv organele colegiale i pe cele unipersonale.
a. Cvorumul reprezint numrul de membri necesar a fi prezeni la edin, raportat la numrul
total al membrilor unei autoriti administrative colegiale, pentru ca deliberrile autoritii respective s
se desfoare n mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegial s lucreze n mod valabil poate s fie
prevzut sau nu de lege. Astfel, n cazul Guvernului i al consiliilor locale, legea prevede n mod expres
cvorumul necesar i anume majoritatea membrilor autoritii respective (jumtate plus unu).
ndeplinirea cvorumului este obligatorie ntruct normele ce l reglementeaz sunt stabilite n
legi organice sau ordinare i, n consecin, autoritatea administrativ trebuie s le respecte i s li se
conformeze. Aceste dispoziii constituie o condiie de valabilitate a reuniunii i funcionrii legale a
oricrei autoriti administrative cu componen colegial i, implicit, determin valabilitatea actului
administrativ.

b. Majoritatea de vot necesar adoptrii unui act administrativ este acea formalitate
procedural care are n vedere numrul minim de voturi ce trebuie exprimate n favoarea actului
administrativ pentru ca actul respectiv s fie adoptat n mod valabil.
Majoritatea stabilit de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simpl, absolut
sau calificat.
Majoritatea simpl (sau relativ) reprezint regula i semnific faptul c adoptarea actului
administrativ se realizeaz cu votul favorabil al majoritii membrilor organului colegial prezeni la
edin, dar cu respectarea cvorumului.
Majoritatea absolut presupune adoptarea actului administrativ cu votul favorabil al majoritii
membrilor care compun organul colegial.
Majoritatea calificat impune ca pentru adoptarea actului administrativ s voteze favorabil un
numr legal determinat din membri organului colegial (2/3 sau 3/4 sau consensul, n orice caz mai mare
dect majoritatea absolut).
Cvorumul nu trebuie s fie confundat cu majoritatea necesar pentru adoptarea unui act
administrativ; primul privete numrul necesar de membri prezeni la edin pentru ca o autoritate
administrativ colegial s lucreze n mod valabil, pe cnd cea de-a doua are n vedere numrul minim
de voturi favorabile pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil. Cu alte cuvinte,
cvorumul condiioneaz funcionarea legal a unui organ colegial, pe cnd majoritatea necesar are n
vedere procesul votrii actului administrativ. nclcarea acestor forme procedurale atrage nulitatea
actelor adoptate. Sigur c dac nu este satisfcut cvorumul necesar pentru ca un organ s lucreze
valabil, nici nu se mai pune problema votului.
c. Motivarea este aciunea de reliefare a motivelor pe care se fundamenteaz actul
administrativ, respectiv a considerentelor de fapt i de drept care justific i impun emiterea/adoptarea
unui act administrativ.
Fiind o condiie formal, de procedur, motivarea este un element obiectiv i extern actului
administrativ.
Legislaia i practica administrativ au consacrat obligativitatea motivrii actelor administrative
normative, sub forma notei de fundamentare, a expunerii de motive sau referatelor de aprobare,
ntocmite de iniiatorul actului ori de compartimentul de resort.
Motivarea actelor administrative individuale este prevzut n reglementri speciale. Actele
administrative individuale cu caracter jurisdicional sunt acte motivate n virtutea procedurii specifice
dup care se elaboreaz i a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a acestora.
Coninutul motivrii trebuie s se refere la mprejurrile determinante n emiterea actului. n
cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va releva, printre altele:
a) cerinele care justific intervenia normativ;
b) principiile de baz i finalitatea reglementrii propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmrite n funcie de obiectul
reglementrii;
d) implicaiile pe care le are asupra reglementrilor n vigoare;
e) fazele parcurse n pregtirea proiectului i rezultatele obinute, etc.
n cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la starea de fapt i de drept ce
a determinat emiterea actului, cu indicarea probelor pe baza crora se stabilesc msurile concrete.
Spre pild, conform art. 38 alin. (1) din Codul de procedur fiscal, Actul administrativ fiscal
se emite numai n form scris, iar alin. (2) prevede c: Actul administrativ fiscal cuprinde
urmtoarele elemente: a) denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis i data la care
i produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de fapt; e) temeiul de drept ....
Documentele de motivare trebuie s fie redactate ntr-un stil explicativ, clar, folosindu-se
terminologia proiectului de act normativ pe care l reprezint. n doctrin se relev c atunci cnd un
act, pentru care obligaia motivrii rezult din lege, nu este totui motivat de organul administrativ
8

emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere al procedurii de elaborare i va trebui
considerat nul. Dimpotriv, atunci cnd actul este motivat, dar considerentele sale sunt n contradicie
cu dispoziiile legale n vigoare, actul administrativ va fi emis valabil sub aspect formal, n schimb va
trebui considerat ilegal din punct de vedere al coninutului sau scopului su.
Motivarea este obligatorie i n cazul actelor administrative individuale, cazurile reglementate
fundamentnd aceast concluzie, de regul, n privina actelor administrative care nu dau satisfacie
cererii petentului.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaiunea de ntocmire a unui nscris
(document) care s reflecte deplin i concordant manifestarea de voin exprimat de autoritatea
administraiei publice care adopt/emite actul respectiv. Este cunoscut deja faptul c pentru a putea
produce efecte juridice actele administrative trebuie aduse la cunotin n mod formal, ceea ce
presupune existena unui nscris, oricare ar fi modalitile acestei aduceri la cunotin.
Legea nr. 24/2000, republicat i Hotrrea Guvernului nr.50/2005 stabilesc reguli generale de
tehnic legislativ ce trebuie avute n vedere de autoritile abilitate de lege s iniieze i s adopte acte
administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se refer la:
a) prile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul, formula introductiv,
partea dispozitiv i formula de atestare a autenticitii actului);
b) structura i forma actului, elementul structural de baz fiind articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea i completarea actelor administrative;
d) redactarea i stilul actului normativ.
Potrivit art. 34 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicat: Actele normative trebuie redactate
ntr-un limbaj i stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice
echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie, reguli aplicabile i n cazul
actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redacteaz n form scris n toate cazurile, iar actele
administrative cu caracter individual pot mbrca forma nescris numai n cazurile expres prevzute de
lege. Intr aici n discuie o chestiune de mare importan pentru regulile ce alctuiesc regimul juridic
al actelor administrative: fora probant a acestora, respectiv puterea acestuia de a se constitui ca o
dovad n legtur cu cele cuprinse n coninutul su.
Spre deosebire de actele civile, care se ncheie valabil prin simplul acord de voin al prilor
(cu excepia vnzrii cumprrii de terenuri cu sau fr construcii), pentru actele administrative se
cere, de regul, forma scris. Aceast condiie formal este necesar, printre altele, i pentru a se
constitui, cnd este cazul, n mijloc de prob.
n faa instanelor judectoreti, actele administrative au fora probant a nscrisurilor autentice.
Aceast for probant este dat i de prezumiile de autenticitate i de veridicitate. n consecin,
efectele actului administrativ nu pot fi nlturate dect ca urmare a revocrii, anulrii sau abrogrii
actului administrativ de ctre autoritile competente.
Formaliti procedurale ulterioare adoptrii actului administrativ
Aceast categorie cuprinde formalitile procedurale ce se realizeaz dup momentul constituirii
actului juridic, efectuarea lor avnd menirea de a consfini valabilitatea actului administrativ i a
efectelor sale. n doctrin, sunt consacrate urmtoarele formaliti procedurale ulterioare adoptrii
actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea i contrasemnarea, comunicarea i publicarea
i ratificarea.
a. Aprobarea este n general neleas ca fiind manifestarea de voin a unui organ superior al
administraiei de stat determinat de lege, prin care se ncuviineaz un act deja emis de un organ
ierarhic inferior, act care, fr aceast manifestare de voin ulterioar lui, nu ar produce efecte juridice
conform legii.

n opinia prof. Tudor Drganu i a reprezentanilor colii de drept administrativ de la Cluj

aprobrile mbrac trei forme, respectiv: aprobrile propriu-zise, aprobrile substitutive i aprobrile
improprii.
Aprobrile propriu-zise presupun acordul organelor superioare pentru actele organelor
ierarhic inferioare emise n exercitarea unor atribuii date de lege n competena acestora din urm. n
acest caz, rolul hotrtor l are actul aprobat, aprobarea reprezentnd o cerin de valabilitate i nu de
existen, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptrii sale legale.
Aprobrile substitutive reprezint aprobrile date de organul ierarhic superior unor acte prin
care un organ administrativ inferior acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de activitate i de raporturi
sociale de competena celui supraordonat. n cazul acestui tip de aprobri, elementul esenial l
constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentnd un element de existen a actului administrativ
complex.
Aprobrile improprii sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau propunerilor adresate unor
organe ale administraiei publice. Astfel de aprobri stau la baza eliberrii de permise, certificate,
nscrisuri etc. Aprobrile improprii sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece au o existen
juridic proprie i nu desvresc un alt act juridic.
n opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul colii de drept administrativ de la
Bucureti, aprobarea, confirmarea, comunicarea, publicarea i notificarea sunt considerate a fi condiii
procedurale posterioare adoptrii/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobrii dou semnificaii, dup cum urmeaz:
a) act condiie, n concret manifestare de voin a organului superior, prin care acesta se
declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, care fr aceast manifestare de
voin posterioar lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.
b) act administrativ propriu-zis, situaie n care organul ierarhic superior aprob o propunere a
organului ierarhic inferior.
Spre pild, conform art. 11 din Legea ceteniei nr. 21/1991 acordarea ceteniei romne se face
de ctre Guvernul Romniei, prin hotrre, la propunerea ministrului justiiei.
b. Confirmarea
Aceast form procedural ulterioar adoptrii/emiterii actului administrativ este abordat de
doctrin n mai multe sensuri: confirmare improprie, confirmare propriu-zis i confirmare
aprobativ.
Confirmarea improprie reprezint un act prin care un organ al administraiei publice
ncunotineaz subiectul de drept interesat c nelege s-i menin un act administrativ anterior.
Aceast manifestare de voin nu produce nici un alt efect juridic fa de actul confirmat, iar acesta nu
dobndete caracterul de act complex. Un astfel de exemplu l constituie rspunsul emis de un consiliu
local privind legalitatea hotrrii sale la solicitarea prefectului formulat conform art. 26 alin. (2) din
Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului.
Confirmarea propriu-zis urmrete s acopere un viciu al unui act administrativ emis anterior
de acelai organ sau, s acopere un viciu de care este lovit un act al organului inferior. n acest sens,
confirmarea este un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la valabilitatea acestuia
din urm.
Confirmarea aprobativ reprezint, de fapt, o aprobare dat de un organ administrativ ierarhic
superior n scopul punerii n executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Aceast form de
confirmare nu produce i nu adaug efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul instituiei de
nvmnt superior confirm hotrrile consiliilor facultilor cu privire la rezultatele concursurilor
pentru ocuparea posturilor de asistent.
c. Semnarea i contrasemnarea reprezint condiia de form prin care se atest autenticitatea
actelor administrative. Aceste formaliti sunt reglementate att de Constituie ct i de alte acte
normative.
10

Astfel, hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern se semneaz de primul-ministru i se

contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. De asemenea, hotrrile
consiliului local se semneaz de preedintele de edin i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre
secretarul comunei sau al oraului.
Ne raliem opiniilor exprimate n doctrina de specialitate cu privire la semnificaia diferit a
semnrii/contrasemnrii actelor administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice cu
componen colegial i respectiv unilateral, dup cum urmeaz:
a) n cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale, semnarea i
contrasemnarea reprezint condiii neeseniale de valabilitate ale actului
administrativ.
b) dimpotriv ns, n situaia actelor emise de autoriti unipersonale, semnarea i
contrasemnarea lor constituie condiii eseniale pentru valabilitatea actului
administrativ, absena lor atrgnd nulitatea actului.
d. Ratificarea este o regul procedural mai puin ntlnit.
Noiunea de ratificare este utilizat n dou sensuri i anume: ratificarea propriu-zis i
ratificarea improprie.
Ratificarea propriu-zis este operaiunea de control asupra unui act administrativ anterior
adoptat de o alt autoritate public, act care i produce n mod propriu i deplin efectele juridice,
urmrindu-se prin ratificare descrcarea de rspundere a organului emitent al actului ratificat. Sunt
vizate, aadar, numai raporturile dintre organele n cauz, fr s fie afectate i efectele actului juridic
fa de teri.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voin a unui organ superior prin care acesta
urmrete s dea valabilitate actului emis de un organ inferior, cu depirea competenei legale a
acestuia din urm, dar n cadrul competenei organului superior.
Constituia Romniei, n art. 91 alin (1), face referire expres la dreptul Parlamentului de a
ratifica tratatele internaionale. Oricum, nu poate fi confundat ratificarea Parlamentului cu aprobarea
Parlamentului.
e. Aducerea la cunotin a actelor administrative este operaiunea prin care emitentul actului
ncunotineaz subiectele pasive ale raportului administrativ cu privire la existena i coninutul
actului. Momentul intrrii n vigoare a actelor administrative prezint o importan deosebit din punct
de vedere teoretic i practic, acest moment genernd o serie de consecine juridice, precum existena
sau inexistena obligaiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc. Cerina ndeplinirii acestei
formaliti procedurale este impus printre altele i de principiul de drept potrivit cruia nici o persoan
nu poate invoca n aprarea sa necunoaterea legii. Prin publicare se ofer posibilitatea cunoaterii
existenei i coninutului normelor juridice.
n ceea ce privete intrarea n vigoare a actelor administrative, n doctrin este consacrat
principiul potrivit cruia actele administrative cu caracter normativ intr n vigoare de la data aducerii
lor la cunotin public prin publicare (avnd n vedere o diversitate de modaliti: publicare n
Monitorul Oficial, n mijloacele mass-media, afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de
difuzare etc.), iar cele cu caracter individual de la data comunicrii. Acest principiu doctrinar trebuie
reconsiderat, ca o consecin fireasc a principiului instituit de art. 78 din Constituia Romniei,
republicat, potrivit cruia: Legea se public n Monitorul Oficial al Romniei i intr n vigoare la 3
zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei.
Fa de dispoziiile cu caracter novator ale Constituiei, legiuitorul ordinar a adoptat
modificrile de rigoare. Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ
pentru elaborarea actelor normative, republicat, intitulat Intrarea n vigoare a actelor normative
statueaz: (1) Legile i ordonanele emise de Guvern n baza unei legi speciale de abilitare intr n
vigoare la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, sau la o dat
ulterioar prevzut n textul lor. Termenul de 3 zile se calculeaz pe zile calendaristice, ncepnd cu
11

data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei i expir la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la
publicare. (2) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, sub condiia depunerii lor prealabile la Camera competent s fie
sesizat, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. (3) Actele normative prevzute la art.
10 alin. (1), cu excepia legilor i a ordonanelor, intr n vigoare la data publicrii n Monitorul Oficial
al Romniei, Partea I, dac n cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Atunci cnd nu se
impune ca intrarea n vigoare s se produc la data publicrii, n cuprinsul acestor acte normative
trebuie s se prevad c ele intr n vigoare la o dat ulterioar stabilit n text.
Fa de cele de mai sus, se desprind urmtoarele reguli privind intrarea n vigoare a unor acte
normative din perspectiva ndeplinirii acestei formaliti procedurale ulterioare:
a) Legile i ordonanele simple, adoptate n baza unei legi speciale de abilitare, intr n vigoare
la 3 zile dup publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n
textul acestora;
b) Ordonanele de urgen ale Guvernului intr n vigoare la data publicrii n Monitorul
Oficial al Romniei, Partea I, sau la o dat ulterioar prevzut n textul lor, cu condiia de a fi depuse
n prealabil la una dintre cele dou camere ale Parlamentului competent a fi sesizat potrivit legii
fundamentale;
c) Actele normative adoptate de Parlament cu excepia legilor, hotrrile Guvernului, actele
normative ale autoritilor administrative autonome i cele ale organelor administraiei publice centrale
de specialitate intr n vigoare de la data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I sau de la
o dat ulterioar prevzut expres n textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului: Ordinul
prefectului care conine dispoziii normative, devine executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin
public. Ordinul prefectului, cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre
persoanele interesate
S-a constat c, dei este o lege intrat n vigoare dup republicarea Constituiei Romniei cu
modificrile i completrile aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul nostru nu a realizat
corelarea cu dispoziiile novatoare aduse de legea fundamental n aceast materie.
Pe de alt parte, n legtur cu intrarea n vigoarea a actelor administrative ale administraiei
locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000, republicat: n vederea intrrii lor n vigoare, actele normative
adoptate de autoritile administraiei publice locale se aduc la cunotin public, n condiiile Legii nr.
215/2001, prin afiare n locuri autorizate i prin publicare ntr-un cotidian local de mare tiraj.
n consecin, din coroborarea celor dou texte legale rezult urmtoarele reguli:
a) hotrrile consiliilor locale i consiliilor judeene, cu caracter normativ, devin obligatorii i
produc efecte de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale de la comunicare (art. 50
i art. 109). Menionm c aducerea la cunotin public a hotrrilor cu caracter normativ se poate
face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea
administraiei publice locale nr.215/2001.
b) dispoziiilor emise de primari i de preedinii consiliilor judeene li se aplic aceleai reguli
privind intrarea n vigoare, astfel cum rezult din art. 71 i art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea
administraiei publice locale.
n sfrit, relevm c prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicat se instituie n sarcina
autorilor actelor normative obligaia de a insera n dispoziiile finale data intrrii n vigoare a fiecrui
act. Textul menionat are urmtorul coninut: (1) Dispoziiile finale cuprind msurile necesare pentru
punerea n aplicare a actului normativ, data intrrii n vigoare a acestuia conform art. 11 (i art. 78, n
opinia noastr), implicaiile asupra altor acte normative, ca: abrogri, modificri, completri, precum i
dispoziia de republicare, dac este cazul. Aceast operaiune se poate realiza pe dou ci: comunicare
sau publicare.
12

Sunt exceptate de la obligaia publicrii n Monitorul Oficial, dac legea nu dispune altfel,
ordinele, instruciunile i alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementri din sectorul de
aprare, ordine public i siguran naional
Comunicarea este operaiunea prin care autoritatea administrativ competent aduce la
cunotina persoanei interesate un act administrativ, predndu-l direct acesteia sau unui membru din
familie, prin afiare la domiciliul sau sediului persoanei n cauz, etc. Comunicarea este utilizat, de
regul, n cazul actelor administrative individuale care oblig la o anumit prestaie, n cazul actelor
administrativ-jurisdicionale i al celor cu caracter sancionator-contravenional. Comunicarea opereaz
cu privire la subiectul destinatar al actului individual, dar i n cazul unor persoane ndreptite la
valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuii.
Uneori, comunicarea se ntlnete i n cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale
acestora care se comunic direct celor interesai sau, al hotrrilor de guvern cu caracter militar.
Corespunztor, publicarea actelor individuale poate avea loc n situaia n care este imposibil s se
comunice aceste acte ctre toate persoanele interesate, ca de exemplu, listele candidailor reuii la un
concurs, listele electorale.
n principiu, actele administrativ produc efecte pentru viitor, sunt acte active, i nu acte
retroactive. De la principiul neretroactivitii actelor administrative exist i unele excepii n care actul
retroactiveaz, excepii datorate dup caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative,
actele administrative jurisdicionale, ori actele adoptate n baza unei hotrri judectoreti), sau unor
dispoziii exprese ale legii.
Cea mai important categorie a actelor administrative care fac obiectul acestor excepii o
constituie actele declarative sau recognitive. Aceste acte recunosc sau constat existena unor drepturi
i obligaii care au luat natere datorit unor fapte juridice produse anterior emiterii sau adoptrii
actului administrativ (spre exemplu, actele de stare civil certificatul de natere, de deces ori actele de
aprobare sau de confirmare).

13

Bibliografie :
1. Paul Negulescu Tratat de drept administrativ, Vol. I, Principii
generale, Ed. IV, Ed. E. Marvan, Bucureti,
2. Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ, Vol I i II, Ed.
Nemira, Bucureti
3. Mircea Preda Tratat de drept administrativ, Editura Lumina Lex,
Bucureti.

14