Conceptul de sistem de servicii publice i caracteristicile generale ale acestuia

Conceptul de sistem este de dat relativ recent i poate fi definit ca un ansamblu de elemente corelate ntre ele prin diverse forme de interaciune i interdependen. O universitate, un spital, o fiin, o carte etc. constituie exemple de sisteme, adic mulimi de persoane, obiecte, procese etc. asamblate (organizate) dup anumite principii. Dei asupra conceptului de sistem se poart nc discuii, acesta poate fi definit (caracterizat) dac sunt ndeplinite urmtoarele condiii: este un ansamblu de elemente (entiti) interdependente; este delimitat de un domeniu care-l difereniaz de mediul exterior; este n general interdependent cu mediul prin tipul intrrilor dinspre mediu i ieirilor ctre mediu; funcioneaz conform unei (unor) finaliti cunoscute sub denumirea de obiective sau misiuni; satisface nite restricii sau valori limit. Noiunea de sistem este foarte general. Att bunurile materiale, ct i fiinele pot fi abordate prin prisma concepiei sistemice, nregistrndu-se urmtoarele dou mari grupe de sisteme: nensufleite (tehnice); vii. De exemplu, televizorul este un sistem tehnic ntruct: este format din componente mecanice, electrice, electromecanice, electronice; este delimitat de o cutie; este interdependent cu mediul prin semnalul video captat de o anten, alimentare de la o reea, aciunea utilizatorului asupra butoanelor (intrri); furnizeaz imagini; furnizeaz sunet. Acea parte a unui sistem care, considerat ca atare, ntrunete condiiile definiiei sistemului, poart denumirea de subsistem. Aadar, din punct de vedere logic, noiunile de sistem i subsistem sunt echivalente. Noiunea de subsistem este util pentru a putea descrie compunerea unui sistem complex n mai multe trepte de detaliere, punnd n eviden funciuni i caracteristici specifice mai uor de neles (cuprins). De exemplu, omul este un sistem viu complex format din subsistemele respirator, digestiv, circular, nervos etc. care sunt interdependente. Exist o delimitare de mediu prin tegument (piele), are relaii cu mediul prin intrri materiale (alimente, aer, ap etc.) i informaionale, precum i ieiri materiale (micri, dejecii etc.), iar finalitatea se concretizeaz n conservarea speciei (general) sau funcionarea n condiii ct mai prielnice, respectiv ct mai plcute (individual). De asemenea, exist restricii de funcionare a acestui sistem (via): temperatur extern, presiune, grad de poluare a atmosferei etc. n vederea satisfacerii acestora acioneaz nite subsisteme automate de aprare (homeostaz) care se adaug aprrii prin aciuni contiente. Economia naional este, de asemenea, un sistem extrem de complex care este format dintr-o multitudine de subsisteme a cror finalitate este reprezentat prin eficien, eficacitate, etic etc., industria, agricultura, comerul, serviciile, gospodria comunal i locativ, ocrotirea sntii i protecia social, nvmntul, tiina, cultura, sportul etc. Unele sisteme sunt formate att din subsisteme tehnice, ct i din subsisteme vii: fabrici, uzine, coli, spitale, universiti etc. Acestea sunt cunoscute sub denumirea de sisteme quasi-vii. ntruct obiectivul (misiunea) acestor sisteme este de natur economic sau social, ele pot fi grupate din acest punct de vedere n dou categorii: sisteme economice; sisteme sociale. Caracteristica se definete ca fiind o nsuire comun a tuturor elementelor (subsistemelor) sistemului ale crei valori difer de la o unitate la alta sau de la un grup la altul. Caracteristicile generale ale sistemului serviciilor publice Sistemele, indiferent de natura lor, prezint anumite caracteristici, ntre care amintim: 1. Structura sistemului care reflect modul de organizare a acestuia, respectiv descrierea subsistemelor i a relaiilor ce se stabilesc ntre ele. n cazul sistemelor tehnice structura este definit o dat cu proiectarea sistemului, ea putnd suferi modificri ulterioare, o dat cu dezvoltarea, modernizarea acestuia. n cazul sistemelor vii, structura este definit de informaia genetic, ea putnd fi eventual modificat prin accident. n baza informaiei genetice, dup concepie, sistemele vii evolueaz o durat prenatal ntrun mediu suport, se nasc, se dezvolt, se reproduc, mbtrnesc i mor. Structura sistemelor quasi-vii este iniial proiectat i se modific ulterior, ori de cte ori realizarea obiectivelor finale sau satisfacerea restriciilor impun acest lucru.

2. Eficacitatea arat gradul de satisfacere a finalitii sistemului. De exemplu, dac obiectivul unui sistem tehnic este reglarea automat a presiunii sau temperaturii, atunci eficacitatea este definit ca fiind precizia cu care e realizeaz reglarea acestora, cu alte cuvinte abaterea de la valoarea prescris. n cazul sistemelor quasi-vii, obiectivul fiind de natur economic sau social, eficacitatea este definit de abaterea relativ sau absolut de la valoarea dorit a unui indicator economic sau social. 3. Eficiena este raportul matematic dintre rezultatele (realizrile) sistemului i consumul de resurse ocazionat de funcionarea sistemului (exemplu: randamentul unui motor este raportul fluxului de energie produs i fluxului de energie consumat). n cazul n care rezultatele (efecte) i resursele (cheltuielile) pot fi exprimate ca valori financiare, se vorbete de eficien economic (exemplu: rentabilitatea). 4. Robusteea este proprietatea sistemului de a funciona normal n condiiile prezenei unor perturbaii generate de mediul exterior, n limita unor restricii. 5. Ultrafiabilitatea este definit ca fiind acea capacitate a sistemului de a-i menine eficacitatea n condiiile n care o parte din structura acestuia i pierde funcionalitatea (se defecteaz). Ultrafiabilitatea se realizeaz, de obicei, prin creterea complexitii sistemului, respectiv, prin introducerea de elemente (subsisteme) i relaii suplimentare (de rezerv) care s intre n funciune atunci cnd celelalte se defecteaz. (exemplu: navetele spaiale; reactoarele nucleare CANDU de la Cernavod etc.). 6. Adaptabilitatea este proprietatea de a modifica automat funcionalitatea i/sau structura n vederea meninerii (maximizrii) eficacitii (eficienei) n condiiile unui mediu variabil (turbulent). De regul, sistemele vii i sistemele quasi-vii sunt sisteme adaptabile (exemplu: transportul aerian). 7. Autoadaptarea este proprietatea sistemului de a acumula experien i de a o folosi pentru creterea eficienei i/sau eficacitii cu care funcioneaz. Sistemele vii sunt autoinstruibile. 8. Interdependena se definete prin faptul c cel puin o ieire a unui sistem poate fi utilizat ca intrare a altui sistem, cel puin la nivelul unor fluxuri de informaii. Interdependena presupune, n primul rnd, anumite legturi ntre sisteme. Legtura dintre sistem i mediu este cunoscut sub denumirea de interfa. n cazul sistemelor vii, interdependena presupune adoptarea unor reguli generale prin instruire i educare: reguli lingvistice, alfabet, convenii de notaii, definiii logice i matematice etc. n al doilea rnd, interdependena presupune existena unor canale de comunicaie dintre interfeele sistemelor interconectate. Prin definiie, subsistemele unui sistem se bucur de proprietatea de conectivitate. 9. Interoperativitatea este definit ca fiind acea proprietate ca mai multe sisteme interconectate s funcioneze ca un sistem unic. Prin definiie, subsistemele unui sistem sunt interoperabile. 10. Sinergia este acea capacitate a elementelor i/sau subsistemelor unui ansamblu interconectat i interoperabil, de a produce mai mult mpreun dect separat. Cu alte cuvinte, putem spune c sinergia este acea stare n care se poate afirma c sistemul este mai mare, mai eficace i mai eficient dect suma subsistemelor componente. Sinergia poate fi realizat n condiiile n care exist: compatibilitate ntre obiectivele sistemelor; posibilitatea utilizrii n comun a unor resurse.

Nevoia social factor principal de apariie i diversificare a serviciilor

Sfera serviciilor capt dimensiuni tot mai mari n viaa social-economic a unei ri civilizate, ca urmare a aciunii unor factori obiectivi. Stimulentul esenial al apariiei i amplificrii serviciilor l constituie nevoia social (dorin, cerin). Nevoia social poate fi definit ca fiind ansamblul dorinelor a cror satisfacere este considerat de membrii unei colectiviti ca fiind indispensabil pentru asigurarea unui nivel i stil de via n conformitate cu nivelul de dezvoltare i statutul grupului. Nevoile sociale sunt o creaie a istoriei i a structurilor sociale. Ele variaz n funcie de nivelul de dezvoltare a societii, de sfera i structura trebuinelor, de impulsul tiinei i tehnicii etc. De exemplu, atunci cnd distana de la i pn la locul de munc este mare, cnd se anuleaz garnituri de tren sau se suspend linii ale mijloacelor de transport n comun, este adesea necesar un vehicul individual; autoturismul este, n acest caz, o nevoie social obiectiv.

Nevoia social nu trebuie confundat cu cererea de produse i servicii. Aceasta din urm, fiind o categorie a pieei, are o sfer mai restrns cuprinznd numai o parte a nevoii sociale care este satisfcut prin procesul de vnzarecumprare. Pentru a nelege modul n care nevoia social determin apariia de servicii se impune o clasificare a acestora dup anumite criterii, ntre care reinem: Din punct de vedere al ariei de cuprindere: 1. Nevoi individuale care se manifest ca cerine directe ale fiecrui membru al colectivitii; 2. Nevoi generale care reprezint un ansamblu de cerine individuale, manifestate nu direct de fiecare membru al societii (colectivitii) ci, indirect, ca cerine ale ntregii societi (colectiviti). Nevoile individuale, la rndul lor, se mpart n trei categorii: nevoi primare (fiziologice) care sunt indispensabile vieii, cum ar fi: hrana, mbrcmintea, nclmintea etc.; nevoi secundare (spirituale) care sunt necesare pentru instruirea i educarea speciei umane, dar nu indispensabile pentru a supravieui (cultur, art, nvmnt); nevoi sociale care sunt determinate de interesul fiecrui individ i al societii de a conserva sntatea i de a da longevitii i vieii un sens pozitiv (odihn, recreare, ocrotirea sntii etc.). Termenul de nevoie este folosit cel mai adesea n legtur cu fiina uman, dar uzana face ca acelai termen s fie utilizat, nu de puine ori, pentru a caracteriza ansamblul mijloacelor necesare pentru atingerea unui anumit obiectiv (misiuni). n acest sens, se va vorbi de nevoi ale aparatului de producie. Nu se pot produce bunuri i nu pot fi prestate servicii dect punnd n funciune maini, prelucrnd resurse materiale i angajnd mn de lucru n proporie i caliti care sunt definite prin consideraii tehnice. Structura i nivelul calitativ al bunurilor i serviciilor trebuie s rspund nevoilor sociale, n caz contrar, ele rmnnd simple aspiraii. Aflndu-se permanent naintea produciei, a posibilitilor societii de a le satisface, nevoile sociale constituie un impuls al produciei materiale i spirituale. Odat aprut i devenit contient, nevoia social poate fi satisfcut pe mai multe ci: consum de produse din gospodrie proprie, cumprare de mrfuri, cumprare de servicii, servicii oferite de societate. Progresele nregistrate n tiin i tehnic antreneaz apariia, dezvoltarea i diversificarea nevoilor spirituale i sociale care sunt satisfcute pe seama serviciilor. Astfel, noile exigene n raport cu fora de munc impun creterea preocuprilor pentru educarea, instruirea, formarea i perfecionarea acesteia, de unde decurge atenia deosebit ce trebuie acordat nvmntului. De asemenea, mutaiile structurale ce intervin n economie, procesul de urbanizare i ali factori care nsoesc R.T.S. contemporan genereaz noi cerine sociale: protejarea mediului nconjurtor, ocrotirea sntii oamenilor fa de eventuale nociviti, ntreinerea i revitalizarea drumurilor etc., toate acestea realizndu-se pe seama serviciilor: cultur, art, turism, odihn, sport etc. Chiar i n structura unora dintre nevoile sociologice apar modificri. Astfel, n condiiile vastului proces de urbanizare, nevoia de locuin capt noi dimensiuni. Satisfacerea acestei nevoi presupune nu numai existena locuinei ca spaiu de desfurare a activitii casnice, ci i existena unui anumit confort: instalaii i dotri de nclzire, instalaii de iluminat, spaiu special pentru odihn activ i recreare, situarea locuinei la o anumit distan fa de locul de munc etc. Realizarea acestui confort este posibil numai n condiiile existenei unor servicii corespunztoare ca volum i structur: mijloace moderne de transport urban, tehnic modern de dirijare a circulaiei, servicii de administrare locativ, servicii de distribuire a apei, energiei i gazelor, servicii de telecomunicaii etc. Nevoia social de servicii se manifest nu numai sub forma nevoilor individuale, ci i sub forma nevoilor generale. Nevoile generale de consum sunt satisfcute prin intermediul unor servicii publice (nvmnt, sntate, protecia mediului etc.) care sunt subvenionate de la bugetul de stat sau de la bugetele colectivitilor locale, precum i prin intermediul unor servicii private a cror contravaloare este achitat de beneficiarii acestora. Nevoile generale ale aparatului de producie genereaz, de asemenea, apariia unor servicii de cercetare, analize economice, de informatic, de leasing etc. menite s contribuie la creterea eficienei activitii diferiilor ageni economici i, pe aceast baz, la satisfacerea nevoilor individuale ale membrilor societii. Aprecierea nivelului de trai al unei naiuni nu este posibil fr luarea n considerare a unor indicatori care exprim direct sau indirect consumul de servicii: asistena medical, reeaua unitilor de cultur, art i sport,

stocul de nvmnt, volumul serviciilor pe locuitor, potenialul de cercetare, volumul i producerea cheltuielilor pentru cercetare i nvmnt n P.I.B., elevi i studeni/1000 locuitori etc. n concluzie, creterea i diversificarea nevoilor sociale se manifest ca o cerere de servicii.

Regimul juridic al serviciilor publice Crearea i desfiinarea serviciilor publice

Pn nu demult, crearea serviciilor publice a constituit monopol de stat n toate rile, indiferent de ornduirea social. ns, pe msura extinderii democraiei sociale, inclusiv prin descentralizare, s-a nregistrat i se nregistreaz un transfer al acestui monopol de la nivel central la nivel local. n prezent, statul pstreaz monopolul asupra unor servicii publice considerate de interes naional pe care le nfiineaz i le coordoneaz centralizat, cum sunt: poliia, starea civil, prevenirea i stingerea incendiilor etc. Este vorba, n special, de crearea acelor servicii care afecteaz libertile fundamentale ale cetenilor sau care presupun apariia unor categorii de instituii publice. Mutaiile din sfera socialeconomic au determinat schimbri semnificative n doctrina administrativ, ajungndu-se astfel la o soluie viabil: Administraia public poate impune persoanelor private, care presteaz activiti de interes general, s ndeplineasc i obligaii de natura serviciului public. (G. Lebreton n DAG, pag. 12). Colectivitile locale pot nfiina servicii publice prin intermediul organismului deliberativ al acestora, cu respectarea strict a condiiilor stabilite de legislativ: obligaia de a nfiina servicii publice de interes local numai n limitele legii, adic, o competen limitat la acele servicii publice care nu sunt statale. n Romnia, prin Legea administraiei publice locale, se precizeaz c la nivel local, autoritile publice organizeaz servicii publice de gospodrire comunal, transport local, reele edilitare etc.; autoritile administraiei locale au dreptul de a desfura la nivel teritorial servicii publice cu caracter statal cu precizarea c rspunderea revine primarului n calitatea sa de reprezentant al statului; nfiinarea de servicii publice trebuie s urmeze procedura prevzut de lege cu cele trei restricii: stabilirea obiectivului de activitate, organizarea i funcionarea n baza unui regulament emis de administraie, controlul modului n care i realizeaz prerogativele. n prezent, pentru evitarea ngrdirii liberei concurene, s-a generalizat o excepie susinut de jurispruden cu privire la dreptul autoritilor locale de a crea servicii publice industriale i comerciale numai n trei cazuri: atunci cnd serviciul public urmeaz s-i desfoare activitatea pe domeniul public; atunci cnd rspunde unei obligaii legale pe care trebuie s o ndeplineasc o persoan public; dac este complementar altui serviciu public. Suprimarea serviciilor publice se face cu respectarea principiului actului contrar potrivit cruia desfiinarea este de competena aceleiai autoriti care a aprobat nfiinarea. Dac serviciul public a fost nfiinat prin hotrre a Consiliului local, atunci, acelai consiliu poate dispune prin hotrre contrar desfiinarea; dac serviciul public este de interes naional, atunci aceeai autoritate public Parlament/Guvern poate dispune prin lege/hotrre desfiinarea serviciului respectiv. Este de reinut faptul c acest drept nu este nelimitat: autoritile administraiei locale nu pot desfiina un serviciu public, dac acesta este stipulat prin lege. Pe de alt parte, administraia local poate desfiina un serviciu comercial, atunci cnd servicii similare s-au nfiinat pe plan local i asigur nevoile colectivitii respective (G. Lebreton, DAG, p. 114). Principii i reguli de organizare i funcionare a serviciilor publice nfiinarea serviciilor publice, indiferent de natura i modul lor de gestiune, se face cu condiia respectri unor principii de organizare i funcionare fundamentale: principiul eficienei, principiul echitii i principiul descentralizrii. Principiul eficienei serviciului public este impus de faptul c toate cheltuielile necesare se suport de la buget, adic din taxele i impozitele pltite de contribuabili. n aceste condiii, administraia este obligat s gseasc cel mai bun raport ntre eforturile (costurile) fcute i efectele obinute, respectiv cantitatea i calitatea serviciilor prestate cetenilor. Acest principiu trebuie avut n vedere n toate fazele i etapele de elaborare a capitolelor de cheltuieli bugetare necesare funcionrii serviciilor publice.

Pe de alt parte, eficiena presupune satisfacerea tot mai complet a nevoilor ceteanului, ceea ce face ca, de cele mai multe ori, cheltuielile prevzute n buget s fie depite. Este ns preferabil s fie satisfcut interesul public, chiar dac administraia va face datorii, ntruct scopul de a fi al acesteia este tocmai satisfacerea tuturor condiiilor pentru desfurarea normal a vieii publice. Cu ct serviciul public este mai bine structurat, organizat i condus, cu att banul public este mai bine folosit, cu alte cuvinte, funcioneaz mai eficient. Principiul echitii (egalitii) prestrilor de servicii, este un corolar al principiului egalitii tuturor cetenilor n faa legii i, ca atare, toi cetenii trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice. El se aplic deopotriv agenilor serviciilor publice i utilizatorilor serviciilor publice. Agenii serviciilor publice sunt supui acelorai reguli n ceea ce privete derularea carierei lor sau accesul la posturi. Acest principiu explic, astfel, regula fundamental a funciei publice, aceea a accesului legal la posturile publice. Ea interzice orice discriminare bazat pe motive de ordin religios, rasial, filozofic sau politic. Utilizatorii serviciilor sunt, de asemenea, supui, n general, acelorai reguli. Este de neconceput o administraie public prin care unele categorii de ceteni s primeasc mai mult ap, mai mult cldur sau ap, n detrimental altora. Desigur c n practic apar asemenea discrepane, dar acestea provin din reelele tehnice i organizatorice, nu din principiile administraiei. Jurisprudena admite, cu toate acestea, unele inegaliti de tratament n anumite situaii, atunci cnd utilizatorii se gsesc n situaii de fapt sau de drept care permit ca ei s fie grupai pe categorii, pentru motive care in de interesul general, n temeiul legii. De exemplu, este logic i se practic tarife difereniate pentru transportul fluvial al localnicilor din Delta Dunrii i respectiv turiti din aceast zon. Pentru aplicarea deplin a principiului echitii, administraia trebuie s recurg sistematic la concuren i s asigure transparena pentru furnizorii de servicii publice. Principiul descentralizrii serviciilor publice este prevzut att de Constituia Romniei, ct i de Legea Administraiei Publice Locale (art. 1) i se concretizeaz prin deplasarea centrului de greutate al serviciilor publice de la centru ctre comunitile teritoriale. Dup cum se tie, scopul organizrii serviciilor publice l constituie satisfacerea unor interese generale ale comunitii. De aici rezult c descentralizarea va trebui s in cont, n primul rnd, de acest scop i, n ultimul rnd, de organizarea (mprirea) administrativ-teritorial. Ideea contrar este falimentar, pentru c sacrific interesele cetenilor de dragul autonomiei locale Descentralizarea serviciilor publice este o aciune extrem de delicat. Ea trebuie s in cont de gradul de specializare al acestora i de necesitatea continuitii lor. Astfel, orict de mult s-ar dori descentralizarea unui serviciu public, administraia local nu va putea realiza acest deziderat n lipsa specialitilor necesari acestui serviciu. Este de neconceput ca o comun s-i nfiineze un post de radio fr electroniti sau redactori, o coal fr profesori sau un spital fr medici. Pentru ca serviciile publice s fie prestate n condiii de eficien, este necesar ca administraia public s aplice anumite reguli, ntre care amintim: regula continuitii; regula adaptrii sau flexibilitii; regula cuantificrii. Regula continuitii este impus de faptul c, prin natura interesului public asigurat, multe servicii publice nu pot fi ntrerupte fr riscul dereglrii sau periclitrii vieii publice. Aceste servicii vitale pentru orice comunitate trebuie s fie asigurate n mod continuu i uneori n mod permanent. De exemplu, spitalele i serviciile de paz contra incendiilor trebuie s funcioneze non stop, n timp ce serviciul strii civile este continuu, fr a fi ns permanent. Continuitatea este esena serviciului public, ea determinnd responsabilitatea administraiei fa de modul n care este respectat. De aceea, administraia are obligaia de a prevedea mijloacele i modalitile de intervenie, de a face stocuri de materii prime i combustibili, de a pregti forme alternative de satisfacere a nevoilor cetenilor n cazuri excepionale etc. Continuitatea serviciului genereaz i alte consecine pentru administraia public, mai ales cu privire la regimul contractelor administrative i al concesionrii. Cei care preiau astfel de situaii pe baz de contracte sau concesionare trebuie s asigure funcionarea regulat a serviciului ncredinat, sub ameninarea unor sanciuni, n caz contrar sau, nu de puine ori, pot primi un ajutor financiar din partea persoanei publice care face concesiunea, pentru a putea asigura continuitatea serviciului respectiv. De asemenea, acest principiu a stat mult timp la baza interzicerii

absolute a grevei pentru agenii din cadrul serviciilor publice. Ulterior, dreptul la grev a fost recunoscut, dar n situaii cu totul speciale i numai dup ce au fost epuizate toate soluiile de reconciliere. Regula adaptrii (flexibilitii) la nevoia social este determinat de faptul c nevoile sociale sunt n continu diversificare i modificare cantitativ i calitativ, iar serviciul trebuie s rspund prompt i eficient la evoluia nevoilor colective i exigenele interesului general. Adaptarea serviciului public la nevoia social se realizeaz prin Statutul de organizare i funcionare a prestatorului de servicii: regie autonom, societate comercial, instituie public etc. Este de reinut faptul c statutul oricrui serviciu public este definit de o autoritate a administraiei publice i c dezvoltarea, restrngerea, transferul sau ncetarea acestuia se hotrte de ctre administraie. Ca atare, serviciile publice create de administraie rmn sub autoritatea acesteia, indiferent de modul de organizare i funcionare a lor. n cazul persoanelor juridice care au n obiectul lor de activitate prestri de servicii, dar nu se afl sub autoritatea administraiei publice, indiferent de forma n care se presteaz serviciul public (locaie, nchiriere, concesiune), administraia trebuie s prevad condiii contractuale obligatorii pentru prestator i posibilitatea adaptabilitii serviciului la cererea social. n cazul acestor contracte administrative, ne gsim n situaia special regulilor de drept public ntruct administraia rspunde la comanda social, indiferent cui a delegat gestiunea serviciului public. Clauzele obligatorii n sarcina prestatorilor de servicii nu ncalc principiul libertii de voin a prilor contractante, ci exprim, n termenii dreptului public, atributul administraiei ca reprezentant a cetenilor, calitatea de autoritate public. Regula cuantificrii rezultatelor serviciului public este determinat de cel puin dou motivaii concrete: a) necesitatea aprecierii corecte a modului n care serviciul public satisface cerinele sociale ale cetenilor i, implicit, evaluarea rapid a activitii serviciului; b) necesitatea asigurrii transparenei fa de ceteni, acetia putnd, graie cuantificrii, s controleze modul n care se desfoar activitatea serviciilor publice, asigurndu-se n acest fel principiul echitii acestora.