Administratia Publica

Dr.
Daiana Maura Vesma general
Drept administrativ. Partea
TEMA 2. Noiunea i concepiile asupra administraiei publice. 2.1. Executivul, administraia public i sfera guvernrii. Istoria constituional a statelor este, dincolo de disputele generate de problematica formal a dobndirii i exercitrii puterii de ctre guvernani n raport cu guvernaii, istoria efortului de a concilia voina i interesele indivizilor i societii asupra crora se exercit actul de guvernare, cu voina i interesele subiectelor titulare ale autoritii politice exclusive, cu alte cuvinte de a stabili un raport ntre legitimarea social i legitimitatea n sine dezvoltat de orice putere statal. Cuceririle teoretice ale secolului XX, care n plan politico-juridic au consacrat conceptul statului de drept , democratic i social, au generat realitatea unor state n care puterea a fost structurat i supus dreptului, un drept, stabilit n competiia dintre interese i valori promovate n raport cu nevoile umane, un drept pus, mai mult sau mai puin eficient, n slujba cetenilor si. Coninutul dreptului este stabilit n jocul politic la care particip ca actori nu numai instituiile statului cu competen de reglementare dar i societatea civil prin intermediul partidelor politice, grupurilor de interese i de presiune, mass-mediei, sau societatea internaional, care sunt interesate, deopotriv, i n realizarea acestui drept. Aa cum am precizat deja, statul contemporan de drept nu este numai statul asigurrii drepturilor ceteneti (statul de drept formal) dar i statul realizrii drepturilor ceteneti (statul de drept material) , care alturi de binele public, securitatea juridic i bunstarea general formeaz coninutul valoric fundamental al reglementrilor constituionale occidentale contemporane. Societatea reprezint o structurare a relaiilor interumane n vederea coexistenei libertilor, tot mecanismul social concurnd la aceasta. Legea reprezint mijlocul prin care statul i societatea realizeaz acest scop. Chiar dac conlucrarea i echilibrul dintre modul cum diferite autoriti statale realizeaz o funcie statal sau alta, este n contemporaneitate dificil de delimitat, nu putem s nu observm c dac autoritile executive dobndesc uneori o poziie dominant n raport cu autoritatea legislativ aceasta se petrece pentru c el contribuie n mod esenial la exerciiul funciei legislative, care este primordial. Legea se plaseaz, n statul de drept, n centrul edificiului social n ansamblul su i n raport cu ea trebuiesc configurate toate celelalte funciuni statale. In acest sens nici ncercarea de a funcionaliza vechiul cadrul al separaiei puterilor i nici modul organic de a determina funciunile statului ori de a gsi noi funciuni care s explice rolul autoritilor statului contemporan, nu ne pot satisface. In schimb, dac introducem constatrile contemporane, cu privire la rolul organelor de stat, ntr-un nou cadru general, care nu se rezum la nivelul instituional statal ci cuprinde i nivelul societii civile i pe cel
Dr.Daiana Maura Vesma general
internaional, i dac definim legea n sens material i nu formal i legm funciunile de rolul autoritilor statale, nimic nu ne impiedic s pstrm, in acest cadru extins, mprirea n funciune legislativ, funciune executiv i funciune jurisdicional. Din perspectiva restrns a modului cum diferite autoriti statale realizeaz aceste funciuni, respectiv din perspectiva rolului diferitelor organe statale n executarea mandatului reprezentativ statal, parlamentele dein rolul predominant n exercitarea funciunii legislative, deinnd nu numai rolul legislativ propriu-zis dar mai ales rolul de control i limitare a tuturor celorlalte impulsuri legislative, n primul rnd ale guvernelor, iar guvernele rolul predominant n activitatea de realizare a legii, sens n care conduc aparatul administrativ. Guvernele particip ns, cu largul concurs al tehnocraiei, i la exercitarea funciunii legislative, prin intermediul a cel puin 5 proceduri: orientarea i iniiativa legislativ, n unele sisteme chiar exclusiv, participarea la dezbaterile parlamentare, participarea la stabilirea ordinii de zi i organizarea dezbaterilor parlamentare, procedura votului de ncredere cu privire la un text legislativ, delegarea legislativ. Funcia executiv se exercit, cel puin formal constituional, la nivelul Executivului. Ca i n cazul funciei legislative, o pluralitate de organe concur la exerciiul ei : Guvern, eful statului, autoritile administraiei publice, Parlamentul, instanele judectoreti. Executivul este cel care are oficial rolul de a organiza executarea legii i de a executa, prin acte de realizare concret, legea. Este adevrat c Parlamentul, spre pild nu poate adapta direct reglementarea general la situaiile particulare, dar poate impune, din afar, o anumit aplicare, prin mijloacele de control i sanciune pe care le are la dispoziie, ceea ce nseamn c exercit indirect funciunea executiv. In statul contemporan, dac eful statului este plasat in mod formal n cadrul Executivului n majoritatea constituiilor occidentale, rolul su n exerciiul celorlalte funciuni statale este de necontestat. Dac ne referim numai la rolul su n exercitarea funciei legislative observm cel putin 4 procedee: sanciune, promulgare, dreptul de a cere o nou deliberare, veto-ul legislativ. eful statului poate de asemenea influena legiferarea prin dreptul de a dizolva Parlamentul. Cnd acest drept exist, ceea ce constituie regula, el poate fi utilizat ca o arm pentru a obine un anumit efect legislativ. In fine, indiferent de rolul pe care constituiile i legile l rezerv administraiei, este de necontestat c aceasta joac un rol crucial n materia politicii publice, att din perspectiva stabilirii ei prin legiferare ct i din perspectiva realizrii ei prin executare. In primul rnd administraia ofer informaia necesar oricrei legiferri: a informa inseamn a selecta, iar a selecta nseamn a decide. Parlamentele i Guvernele nu vd intotdeauna realitatea ci imaginea pe care administraia o ofer despre aceast
realitate, uneori chiar n interes propriu, promovnd sau minimaliznd anumite cerine sociale. In al doilea rnd datorit complexitii i mai ales caracterului tehnic al problemelor actuale, administraiei i revine rolul de a pregti proiectele de decizie legislativ sau executiv ntruct ea dispune de experii necesari. Dup cum remarc un autor contemporan: tehnicienii administraiei sunt doar asisteni. Dar aceast asisten pune autoritatea formal de decizie ntr-o situaie de dependen. In al treilea rnd, actele administraiei sunt acte creatoare ntruct n condiiile statului contemporan, decizia politic consacrat n lege, nu mai trebuie s fie doar executat, adic aplicat, ci realizat eficient, n beneficiu public. In fine, astzi, administraia funcioneaz ca un puternic grup de presiune, organizat n marginea organigramei instituionale decizionale i care folosete atribuiile i mijloacele puse la dispoziia (autoriti administrative i ageni care realizeaz servicii publice) pentru a influena decizia n interesul membrilor si. n ceea ce privete funcia jurisdicional, departe de a se rezuma la a aplica legea la cazuri concrete, justiia, constituional, administrativ sau ordinar, o re-creaz. Dreptul jurisprudenial reprezint o parte important a dreptului, indiferent de textele constituionale sau legale, inclusiv din domeniul dreptului public. In sistemele n care, instanele ordinare controleaz aplicarea legii de ctre administraie, judectorul particip i la aplicarea legii din punct de vedere administrativ. El poate anula pentru ilegalitate actele administraiei, ceea ce reprezint deja un amestec n exercitarea funciei executive, dar poate chiar s oblige administraia s emit un anumit act, caz n care se substituie acesteia n opera de executare. Cum acest control se manifest de regul i asupra actelor Guvernului este evident c judectorul particip la guvernare, deci nu este strin de exerciiul funciei executive. La nivelul statului contemporan nu ne mai putem raporta propriu-zis, la un nivel instituional divizat n centre distincte de impuls politic, acesta fiind mcinat de impulsiuni contrare numai la suprafa, trebuie s observm c statul tinde, indiferent care ar fi nivelul instituional ce acioneaz, s reglementeze totul, s ncadreze juridic orice comportament individual sau de grup. Acestei tendine i se opune tendina societii civile de a scpa de aceast reglementare, de a exercita puterea public n afara cadrului normativ propriu-zis. Societatea este n acest sens politic activ, ea caut s alimenteze i s domine nivelul instituional statal, reacia sa n faa constrngerilor statale nu mai este fuga, ci atacul. Participarea cetenilor, partidelor politice, grupurilor de presiune i interese, mass-mediei, la procesul de guvernare, nu pot fi ignorate, cci n organismul social nu exist nimic izolat sau izolabil, chiar dac aceast participare comport grade diferite n sistemele constituionale actuale. Partidele politice,structura, dimensiunea i alianele lor, influeneaz asupra autoritii guvernamentale. Ele au o influen
major asupra executrii legii, dominnd, uneori subordonndu-i chiar, funcia executiv a statului. Executivul este dependent de sprijinul partizan i, deci, se va face exponentul intereselor partizane atunci cnd aplic el nsui legea sau cnd controleaz aplicarea legii de ctre aparatul administrativ, ca i atunci cnd numete pe anumii funcionari ai administraiei din subordine. Cnd statul de drept nu este suficient de consolidat, cum este cazul n Romnia de astzi, dar i n alte state cu o istorie constituional frmntat de contradicii, aceast influen imbrac forma nepermis a translegalitii, n care politicul reuete, n parte sau n totalitate, s-i subordoneze partinic ideea de legalitate i ideea de interes public. Dac conducerea statului i conducerea partidelor nu este pstrat distinct, organizarea i funcionarea instituiilor va avea de suferit. Nu ntmpltor, n unele sisteme,inclusiv cel romnesc actual, Preedintele trebuie s renune la apartenena la un partid, pentru a fi un arbitru ntre forele politice. Prezena grupurilor de presiune i interese n exercitarea funciei executive este marcat prin participarea acestora la comisiile guvernamentale, prin cooptarea lor la procesul decizional, prin ntlnirile oficiale cu reprezentanii Guvernului, prin campaniile pe care acestea le susin pentru a influena opinia public, prin demersurile lor pe lng partide i conductorii acestora, prin manifestaii, greve i alte forme ale aciunii directe, prin tentativele de blocare a sistemului administrativ sau a aplicrii deciziilor politice, .a. Mass media concur i ea la executarea legii prin influena pe care o are prezena i aciunea sa asupra stilului guvernanilor, care acord din ce n ce mai puin timp guvernrii i din ce n ce mai mult formrii imaginii lor mediatice, prin relevarea unor nevoi i interese sociale, generale sau locale, n raport cu altele, prin influena pe care o pot avea asupra unei msuri guvernamentale datorit susinerii sau respingerii ei, prin influena asupra realegerii guvernanilor, etc. Dac n procesul decizional partidele politice, grupurile de presiune i mass media dein un rol mai important, n procesul administrrii directe a treburilor publice participarea direct a cetenilor devine mai accentuat, fie s ne referim numai la atitudinea pasiv, neconstructiv, n legtur cu implementarea unei anumite decizii administrative care face imposibil realizarea acesteia lipsind de finalitate orice reglementare. In sistemul anglo-saxon de guvernmnt aceast participare este nu numai tradiional dar chiar instituionalizat Sistemele moderne de guvernmnt romano-germanic acord i ele o importan din ce n ce mai pronunat acestei influene. Legea administraiei publice locale, din Romnia nr.215/2001, consacr i ea, n conformitate cu Charta European a Autonomiei Locale , principiul consultrii cetenilor n probleme de interes local deosebit, ca i principiu fundamental al administraiei publice locale. Societatea internaional particip i ea la executarea legilor prin controlul pe care l exercit asupra aplicrii lor n materia
drepturilor omului. Acest control mbrac diferite forme i cunoate diferite intensiti. Se poate afirma ns c exist cteva tendine clare, n primul rnd, se constat o independen, din ce n ce mai accentuat, a controlului internaional fa de state, n al doilea rnd, o juridicizare a acestuia i o jurisdicionalizare a sa. In al treilea rnd se constat o prezen din ce n ce mai larg a individului n calitate de subiect de drept internaional, cnd este vorba de nclcarea drepturilor omului. Intervenia nivelului internaional se face pornind de la cenzura unui act de aplicare a legii. Individul are in acest context ci eficiente i deschise prin care poate ataca n faa unei instane internaionale, actele interne de aplicare a legii cnd aceastea ncalc drepturile omului. Cum a controla exerciiul funciunii inseamn a participa la aceasta se poate afirma c societatea internaional particip, ntr-o msur mai larg sau mai restrns, la exerciiul funciei executive n statul contemporan. ntre aceste centre de impuls politic, cel instituional statal, cel al societii civile i cel al societii internaionale, justiia, n special cea constituional, joac un rol de arbitru, de pivot. Jurisdicia constituional i administrativ limiteaz puterea statului asupra societii i, n acelai timp, tendina prea accentuat de eliberare a societii civile prin, de exemplu, posibilitatea de a interzice unele partide politice pentru c ele submineaz ordinea constituional. Analiznd, pe de o parte, interdependenele dintre diferitele categorii de autoriti la nivel instituional statal, i, pe de alt parte, dintre acest nivel i celelalte elemente ale sistemului social global, vom ncerca s delimitm sfera guvernrii i s observm dac, i n ce cadru se poate pune problema distinciei dintre Executiv i administraia public n statul contemporan, problem clasic n doctrina de drept public, inclusiv romneasc. Acest demers, circumscris de imperativele, caracteristicile i coordonatele formale i de coninut ale statului de drept, democratic i social, contemporan, impune obligatoriu o viziune teleologic, orientat spre scopul i finalitatea activitii statale. Dac, din aceast perspectiv, privim statul de drept ca fiind statul pus n slujba cetenilor si, fa de care i asum o serie de obligaii constituionale, fiind chemat s realizeze, n regim de putere public, o serie de sarcini ce decurg din nevoile sociale valorizate politic i consacrate legislativ ca intrnd n sfera interesului general, suntem obligai s privim i scopul guvernrii, n ansamblul su, ca pe un ansamblu de sarcini statale, obligatorii pentru autoritile publice, sarcini ce vor fi realizate, prin activiti specifice, n conformitate cu competena constituional i legal a acestor autoriti, n beneficiu public. Aceast realizare este condiionat i limitat de influena i concursul tuturor elementelor sistemului social global, aa cum am ncercat s demonstrm mai sus. Sfera guvernrii cuprinde astfel, n opinia noastr, ansamblul activitilor autoritilor publice care fixeaz, cu putere normativ, n limitele cadrului constituional existent,
scopuri politice i mijloace de aciune, necesare realizrii valorilor fundamentale ale statului, reprezentrii externe i integrrii n societatea internaional. Dintre aceste activiti, unele au caracter originar, fiind instituite, la nivel naional, de ctre autoritatea reprezentativ suprem a poporului, n forma legii, beneficiind de o for juridic superioar oricror altor reglementri normative i aprnd ca o manifestare direct a suveranitii poporului. Alte activiti au un caracter derivat , actele ndeplinite de autoritile publice competente a le realiza la nivel central, regional sau local, nu mai constituie expresia direct a organului reprezentativ ci se impun respectului general n temeiul legii, care determin condiiile i organele de care pot fi emise. Dintre acestea unele exced, datorit importanei lor sau situaiilor excepionale n care sunt emise, controlului judectoresc prin contenciosul administrativ putnd fi supuse controlului prin recurs pentru exces de putere, atunci cnd se estimeaz c ele nu aplic ci ncalc legea, cu depirea sferei atribuiilor fixate prin Constituie i legi . Prima categorie de activiti formeaz coninutul politic i juridic al funciei legislative , iar cea de a doua categorie, coninutul politic i juridic al funciei executive a statului, la realizarea crora contribuie, ntr-o msur difereniat constituional i legal, diferite autoriti publice, dar i societatea n ansamblul su. Dac funcia legislativ a statului se infptuiete numai prin acte juridice, subordonate normelor constituionale, cu caracter general i impersonal, n cadrul funciei executive se procedeaz att pe cale de acte juridice generale i impersonale subbordonate legii, ct i pe cale de acte individuale, fapte materiale juridice i operaiuni tehnico-materiale individuale i concrete. Dac, definim funcia executiv a statului ca fiind ansamblul de activiti prin care se realizeaz coninutul legii, care au ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a legilor, asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice instituite n acest scop, precum i emiterea de acte normative i individuale sau efectuarea de operaiuni materiale, prin care, pe baza legii, se intervine n viaa particularilor pentru a le dirija activitatea sau a le face anumite prestaii, precizm, c,la ora actual, tinndu-se seama de noile realiti constituionale, doctrina opereaz cu noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoriti cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia public, formnd, de fapt, conducerea acesteia. Funcia executiv nu se reduce la aplicarea legii, domeniul ei fiind mult mai larg, cuprinznd realizarea integral a legii, n cadrul ei putndu-se recurge nu numai la emiterea de norme cu caracter general, secundum legem, ci, n anumite cazuri legea acord autoritilor administrative o adevrat , n temeiul creia acestea, alegnd n anumite limite putere discreionar ntre anumite soluii, adopt norme praeter legem.
Dac regimul de putere public este fundamental pentru exercitarea oricrei activiti ce ine de procesul guvernrii, funcia executiv, cu alte cuvinte realizarea legii, presupune att activiti de conducere i organizare a executrii, avnd un coninut politic i un caracter normativ, activiti de asigurare a executrii , avnd un coninut tehnicadministrativ i un caracter normativ, dar i activiti de executare concret a legii prin acte administrative individuale sau ncheierea de contracte administrative. Subiectele care realizeaz guvernarea n dimensiunea ei executiv au fie calitatea de persoane juridice politicoteritoriale (statul i unitile administrativ teritoriale) fie calitatea de autoriti publice. Toate celelalte subiecte de drept public, instituii de stat, regii autonome i societi comerciale cu capital integral sau parial de stat prin intermediul crora se presteaz servicii publice, persoane private (instituii, organizaii neguvernamentale, alte organizaii cu sau fr personalitate juridic, societi comerciale, indivizi) special autorizate a presta servicii publice, constituie structuri publice ori de interes public, prin intermediul crora se implementeaz msurile cu caracter executiv, administrativ. Folosind o terminologie de sorginte anglosaxon, acestea poart denumirea generic de agenii publice ori de interes public sau folosind terminologia doctrinei romneti interbelice, stabilimente publice ori de interes public . In aceast activitate de implementare, subiectele enumerate mai sus sunt supuse unui regim de drept public, realiznd sarcini administrative, n baza unei delegaii de putere, din partea autoritilor publice. In concluzie, noiunea de guvernare , mai precis sfera guvernrii, poate fi privit, n opinia noastr ntr-un sens larg care cuprinde ansamblul activitilor ce formeaz coninutul funciilor legislativ i executiv ale statului, care au ca scop realizarea valorilor i sarcinilor statale cuprinse n reglementri cu caracter constituional , dar poate fi privit i ntr-un sens restrns la sfera executivului, ca ansamblu de activiti prin care, se realizeaz efectiv, comandamente statale, nevoi i interese publice, consacrate ca atare n coninutul legii. In acest din urm sens restrns, putem conferi Executivului att o dimensiune politico-administrativ, decizional, cuprins n norme cu caracter general i impersonal, subordonate legii, elaborate de autoriti publice cu competen politico-decizional general, ct i o dimensiune tehnic-administrativ, cuprins n norme de asigurare a executrii i n acte de aplicare concret a legii, elaborate de autoriti administrative cu competen special i specializat. n concluzie, trebuie s privim noiunea de administraie public integrat i inseparabil de cea de executiv , ambele constituind noiuni cheie ale fenomenului guvernrii n sens restrns. Executivul, n ansamblul su, asigur, n sistemul constituional romnesc actual, realizarea politicii interne i externe
a rii n primul rnd pe calea conformrii liber consimite a subiectelor de drept la prescripiile normelor juridice, ca rezultat firesc al conformitii lor cu interesele i sentimentele unor categorii mai largi sau mai restrnse ale populaiei . Pentru a asigura o realizare a dreptului ct mai cuprinztoare pe aceast cale, executivul folosete metode i forme politice i juridice pentru detalierea i explicitarea coninutului i scopului legii, coopernd cu organismele sociale interesate. Administraia public , a crei conducere general este exercitat de ctre Guvern, particip i ea, n nume propriu dar n temeiul puterii publice, la aplicarea dreptului, n limitele de competen ale fiecreia dintre autoritile care o alctuiesc structural. Spre deosebire de realizarea dreptului sub forma respectrii liber consimite a prescripiilor normelor juridice de ctre subiectele de drept crora li se adreseaz, n aplicarea dreptului autoritile statului i exercit, n nume propriu, prerogativele de putere ce le sunt conferite prin lege, pe baza competenei legale de care dispun. De regul, n raporturile juridice de acest gen, autoritile administraiei publice trebuie doar s constate drepturile i obligaiile ce revin subiectelor i nicidecum s le stabileasc, ex novo. Drepturile i obligaiile subiectelor raporturilor juridice i au izvorul, de regul, n normele de drept a cror aplicare este n sarcina autoritilor abilitate ale statului. n acest mod, att autoritile administraiei publice ct i alte autoriti publice abilitate s aplice dreptul, sunt inute s se conformeze ntocmai legilor i celorlalte acte normative emise, n baza legilor, de ctre autoritatea legiuitoare sau autoritile executive competente. Din aceast perspectiv , am putea privi raportul dintre executiv i administraia public, ca un raport n care, n contextul general al formelor i mijloacelor prin care dreptul se poate realiza, administraia, n accepiunea ei clasic, este chemat, prin structurile sale specializate, s asigure executarea legii i s aplice n concret legea, pe cnd executivul, cu dimensiunea lui politico-constituional,mai larg, este chemat s decid cu competen general i cu considerarea tuturor factorilor de care depinde actul de guvernare, cu privire la conducerea i organizarea acestei executri. Autoritile publice care realizeaz, ca atribuiune principal, funcia executiv a statului romn contemporan, se pot grupa aadar, dup cum realizeaz dimensiunea politicoadministrativ a guvernrii sau numai dimensiunea tehnicoadministrativ a acesteia. In cadrul primei categorii, o poziie special este ocupat de Preedintele Romniei, ca autoritate reprezentativ a statului romn, garant al independenei i integritii teritoriale a Romniei, i mediator public ntre puterile statului precum i ntre stat i societate pentru buna funcionare a autoritilor publice i respectarea Constituiei.
Fr a intra acum ntr-o analiz detaliat a acestei instituii aa cum a fost reglementat n Titlul III Cap.II al Constituiei Romniei trebuie s observm, n primul rnd, c ea nu poate fi integrat, fr dificultate, n sistemele constituionale tipice, trebuind raportat, nemijlocit, la mprejurrile istorico-politice n care a fost adoptat noua Constituie a Romniei. Cert este c din cuprinsul art.80 rezult c Preedintele, ca i reprezentant al statului romn, este garantul valorilor superioare ale poporului romn, privit n ansamblu, ca i titular al suveranitii naionale. Acelai rol rezult de altfel i din coninutul jurmntului pe care Preedintele l depune, n conformitate cu art. 82. Legitimitatea i suportul electoral al Preedintelui din partea titularului suveranitii, sunt identice cu cele ale Parlamentului, dei legiuitorul constituant le confer roluri diferite n sistemul organizrii statale a puterii publice, mprejurare de natur a explica, n esena sa, filosofia constituional privind raporturile dintre Parlament i Preedinte. Din ansamblul reglementrilor constituionale, chiar dac ne apare problematic calitatea Preedintelui de ef al executivului, i chiar dac legiuitorul constituant a evitat, voit credem noi, orice caracterizare, ntlnit frecvent n alte constituii contemporane,n acest sens, crend, n opinia noastr, o anumit preeminent, a Parlamentului n raport cu Preedintele i a Guvernului n raport cu acesta n guvernarea statului, este indiscutabil c acest rol exist i se manifest i n sfera executivului printr-o serie de atribuii constituionale i mai ales, prin puterea de a putea emite, este adevrat numai n situaii cu caracter excepional sau de urgen, decrete cu caracter normativ. Autoritatea central prin intermediul creia se exercit,n cea mai mare msur, funcia executiv a statului, este Guvernul Romniei, cruia, Constituia i confer att un rol politicoadministrativ decizional ct i un loc suprem n cadrul autoritilor administrativ-statale, respectiv o competen general i naional. Astfel, potrivit art.102 al Constituiei, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Din cuprinsul acestui articol coroborat cu celelalte articole care se refer la atribuiile i actele Guvernului, rezult pe de o parte c politica intern i extern a trii, se stabilete n afara sferei executivului dar cu largul concurs al acestuia, la nivelul Parlamentului prin lege, i, pe de alt parte, c n asigurarea realizrii acestei politici, Guvernului i se confer o competen general i o larg putere discreionar, politic i reglementar . In ceea ce privete dimensiunea tehnic-administrativ a guvernrii, Guvernul este plasat n vrful piramidei administrative de unde exercit conducerea general a acesteia . Din aceast plasament rezult n primul rnd c actele tuturor celorlalte autoriti administrative, autonome sau subordonate ierarhic, au o for juridic inferioar actelor administrative ale Guvernului, neputnd fi contrare acestora . (Ordinele i instruciunile minitrilor, actele conductorilor altor organe centrale de specialitate subordonate ministerelor, actele prefectului, ale
comisiei consultative judeene, actele conductorilor serviciilor publice desconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei de specialitate, pe de o parte, i pe de alt parte actele conductorilor autoritilor centrale administrative autonome, actele autoritilor publice locale autonome, consilii judeene i autoritile subordonate acestora, consilii locale, primari.) eful Guvernului este Primul Ministru i prin aceasta, n opinia noastr, eful propriu-zis al Executivului , chiar dac acest rol, sub aspectul formal al reprezentrii statului, poate fi atribuit i Preedintelui, i chiar dac, n postura sa de candidat la aceast demnitate n stat, este desemnat i apoi numit n funcie de ctre Preedintele Romniei, pe baza votului de ncredere al Parlamentului n condiiile art.85(1). Aceast poziie rezult i din instituia remanierii guvernamentale reglementat de acelai art.n al.(2) potrivit cruia iniiativa remanierii aparine Primului Ministru, dar i dintr-o serie de alte texte constituionale, dac ar fi s amintim numai cu titlu de exemplu, art.100 (2) potrivit cruia decretele normative ale Preedintelui sunt supuse contrasemnrii din partea Primului Ministru. La nivel teritorial, rolul Guvernului, n ambele sale dimensiuni este realizat prin intermediul instituiei Prefectului, care este reprezentantul Guvernului pe plan local i conduce serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i celorlaltor organe centrale din unitile administrativ-teritoriale. Constituia actual a Romniei plaseaz instituia Prefectului n Seciunea a 2-a a Cap.V al Titlului III, intitulat: Administraia public local, nu cu scopul de a conferi acestei autoriti o dimensiune local sau descentralizat, ci pentru a sublinia, n opinia noastr, c, prin intermediul prefectului, Guvernul realizeaz la nivel local o tutel administrativ restrns, asupra autoritilor administrative cu competen administrativ politico-decizional general i local. O alt categorie de autoriti prin intermediul crora se realizeaz dimensiunea politico-administrativ decizional a funciei executive n statul romn contemporan, este compus din autoritile autonome ale administraiei publice locale: consiliile locale, primari, consiliile judeene i structurile subordonate acestora, preedinii consiliilor judeene. Avnd n vedere principiul fundamental al autonomiei autoritilor administraiei publice locale, consacrat n art.120 al Constituiei i definit n cuprinsul art.3 i 4 ale Legii nr. 215/2001legea administraiei publice locale -, principiu potrivit cruia: autonomia local reprezint dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale, de a rezolva i de a gestiona, n numele i n interesul colectivitii locale pe care le reprezint, treburile publice, n condiiile legii precum i principiul eligibilitii directe a consiliilor locale, primarilor i consiliilor judeene,dup modificarea legislativ intervenit prin Legea 25/1996, se poate afirma nu numai c autoritile care realizeaz la nivel teritorial autonomia administrativ local au o competen material general dar i c au o origine politic, respectiv o competen politico-decizional proprie,
limitat numai de lege, sens n care actele lor sunt supuse controlului judectoresc de legalitate ce poate fi declanat de prefect. In acest sens puterea discreionar a acestor autoriti, tipic administrative, se ntinde i n sfera politicului, ele fiind chemat s deserveasc nevoi i interese cu caracter local sau regional. Schimbnd datele tutelei administrative fa de perioada interbelic, Constituia Romniei, a schimbat i modul de reglementare a competenei acestor autoriti, din coroborarea dispoziiilor constituionale i legale n materie reieind realitatea potrivit creia consiliile locale, primarii, consiliile judeene, pot avea atribuii n orice domeniu dac nu exist o interdicie expres sau implicit a legii. De aici rezult principiul dup care orice serviciu public care, nu mai este organizat sau autorizat de stat, dar care rezolv treburi publice din comune, orae sau judee, devine de plin drept, un serviciu public local, n sarcina autoritilor administrative autonome locale . Din punct de vedere al relaiilor n cadrul sistemului administraiei publice din Romnia, activitatea acestor autoriti se subordoneaz doar legii, n sens larg, i din aceast perspectiv Guvernului, imputernicit constituional s conduc i s organizeze executarea legii. Din perspectiva autoritilor care realizeaz, n principal, dimensiunea tehnic-administrativ, respectiv special i specializat, a funciei executive, la nivel central Constituia reglementeaz administraia ministerial i administraia central autonom, iar la nivel local, serviciile publice desconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale n teritoriu. Fr a intra, la acest moment, ntr-o discuie de fond cu privire la conceptul de serviciu public n doctrina contemporan, considerm totui c, aceste din urm servicii sunt de fapt autoriti publice, i n acest sens adopt acte administrative prin care, cu competen special i specializat, organizeaz i realizeaz servicii publice n sectorul (ramura) lor de activitate, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. De aceea, credem c termenul de serviciu public desconcentrat , utilizat de legiuitorul constituant, ncearc doar s plaseze aceste autoriti n sfera administraiei specializate, lucrative i nu deliberative, i nu s nege rolul acestora de organe de stat prin intermediul crora se realizeaz autoritatea de stat la nivel teritorial. Din perspectiva relaiilor lor administrative cu Guvernul, ministerele se pot organiza numai n subordinea acestuia, prin lege, alte organe centrale de specialitate se organizeaz fie n subordinea direct a Guvernului, fie n subordinea ministerelor, fie ca autoriti administrative autonome. Autoritile administrative desconcentrate n teritoriu se organizeaz n subordinea ierarhic a ministerelor i celorlalte organe ale administraiei de specialitate. Autoritile autonome ale administraiei centrale de specialitate se nfiineaz fie direct n baza Constituiei fie prin lege organic, activitatea lor, autonom din punct decizional i funcional
fa de Guvern, fiind supus unui control parlamentar special, prevzut de Constituie. Desigur c viziunea cu privire la modalitile n care nevoile i interesele sociale pot fi servite prin structurile de guvernare ale statului de drept, democratic i social, sunt diferite i uneori controversate, chiar antagonice. Procesul n care se stabilesc prioriti politice n coninutul legii i se realizeaz efectiv coninutul legii, este un proces complex, ce trebuie s se desfoare ns n cadrul democratic i descentralizat, conceput de Constituie. Realizarea sarcinilor statale nseamn pentru toate elementele sistemului social global, un drum lung i complicat, imprevizibil i dependent de natura presiunilor politice, profesionalismul guvernanilor, resursele existente, receptivitatea i disponibilitatea social. De la formularea scopurilor statale n coninutul legii i pn la decizia concret cu privire la realizarea lor n acest proces sunt implicai o multitudine de factori, autoriti publice, partide politice, grupuri de presiune i interese, ceteni, societatea internaional, fiecare avnd nevoi i interese proprii, de grup sau individuale, uneori opuse celor cu caracter general. Faptul c statul democratic, descentralizat i diversificat ridic cerine valorice i de profesionalism, de toleran i nelepciune, nu nseamn c el este neguvernabil i ineficient, realitate demonstrat de altfel de istoria statelor dezvoltate ale lumii, ci c poporul ca titular suveran al puterii publice a ales, prin legiuitorul su constituant, s instituie un sistem de guvernare, intemeiat pe competiia politic, naional, regional i local, dintre nevoi, interese i valori. NTREBRI PENTRU EXAMEN: 1. Explicai raportul dintre executiv i administraia public n statul romn contemporan 2. Definii sfera guvernrii 3. Artai care sunt subiectele care realizeaz funcia executiv a statului n dimensiunea sa politicodecizional i n dimensiunea sa tehnicoadministrativ. 2.2.Delimitri conceptuale i metodologice Ca activitate uman instituionalizat i organizat, administraia public face parte din sfera acelor fenomene sociale ce nsoesc i influeneaz permanent viaa oamenilor i comunitilor sociale de la natere i pn la dispariie. Datorit gradului mare de varietate a activitilor acoperite, noiunea de administraie public nu este uor de definit din perspectiv tiinific. n doctrina mai veche sau mai nou, inclusiv romneasc, administraia public a fost cercetat, distinct sau mpreun, din cel puin trei perspective fundamentale :
politic, juridic i economic (managerial). Fiecare din aceste perspective au oferit i ofer repere valorice i abordri instituionale diferite formulnd att metode i pachete informaionale distincte, ct i definiii proprii ale fenomenului administrativ, n general, i ale administraiei publice, n special. Ceea ce poate fi considerat ca fiind comun celor trei perspective de abordare a fenomenului administrativ este faptul c: a. Toate vd administraia public att ca activitate de reglementare (regulatoare) ct i ca activitate de prestaie; b. Spre deosebire de administraia privat, administraia public servete nevoi i interese cu caracter public , fiind circumscris de noiuni precis determinate precum Constituia, puterea public sau suveranitatea, legea, competena, etc., dar i de o serie de noiuni imprecis determinate n coninutul lor, precum interesul public, ordinea public, bunstarea general sau binele public, etc; c. Administraia public, neleas n sensul ei cel mai larg, include ideea de aciune orientat spre realizarea unor scopuri politice, este ea nsi politic ori se afl n strns legtur cu procesul politico-decizional, este concentrat la nivelul funciei executive a statului i se realizeaz, prin intermediul unor organe investite cu competen legal, ntr-un regim de putere public (suveranitate). d. Scopul fundamental al administraiei publice este realizarea coninutului legii, respectiv organizarea executrii, asigurarea executrii i executarea n concret a legilor i a tuturor celorlalte acte normative adoptate la nivelul autoritilor publice. n statul de drept, administraia public este limitat de ctre lege n scop i n aciune , i difer de administraia ntreprinderilor, instituiilor i celorlalte grupuri de interese private cu care este ns obligat s coopereze. Astfel, administraia public se deosebete de administraia privat din cel puin trei puncte de vedere: cadrul constituional de manifestare i aciune, natura interesului de realizat, poziia pe care se plaseaz n raport cu forele i legitile pieii economice libere i, desigur, regimul su juridic, derogatoriu fa de dreptul comun. n primul rnd, n statele constituionale ale lumii, Constituia delimiteaz i circumscrie principial fenomenul administrativ n raport cu toate celelalte fenomene sociale, cu caracter statal sau nestatal. Constituia fragmenteaz puterea de decizie i controlul asupra administraiei publice, plasnd-o sub trei centre de autoritate: legislativul, executivul i puterea judectoreasc. Dei n mod tradiional monarhul, preedintele i/sau eful guvernului sunt considerai a fi efii executivului i prin aceasta ai administraiei publice, trebuie observat c, n realitatea constituional contemporan att legislativul ct i puterea judectoreasc posed cel puin tot atta autoritate ct i executivul n raport cu sfera de activitate public pe care o denumim administraia public.
Legislativul are puterea constituional de a crea, prin lege, organe administrative, departamente i agenii guvernamentale, alte categorii de autoriti publice, de a le fixa competenele, dimensiunile, numrul, statutul personalului i bugetul, de a le determina scopul, organizarea, subordonarea i structurile interne, plasamentul teritorial i locaia, procedura de control, etc., exercitnd el nsui un drept de control direct asupra activitii administrative. n mod similar instanele judectoreti exercit puterea de control asupra activitii administraiei publice. n baza acesteia, instanele judectoreti particip activ, chiar dac indirect, la definirea drepturilor i obligaiilor legale, la stabilirea naturii rspunderii pentru eventualele nclcri ale legii, ale autoritilor administrative i funcionarilor publici dar i ale indivizilor i grupurilor de indivizi n raport cu care acioneaz administraia. Extinderea puterii legislativului i autoritii instanelor judectoreti asupra administraiei publice limiteaz puterea efilor executivului asupra sferei de activitate a administraiei publice, acetia dispunnd n realitate de mult mai puin autoritate dect cea pe care o regsim de regul la nivelul efilor executivi din administraia privat cu caracter de profit ori non-profit. Sub Constituie, efii executivului din sectorul public i exercit competena constituional i legal conferit de legislativ dar, este neobinuit i improbabil ca legislativul nsui s nu fie direct interesat i implicat n activiti specifice ale administraiei publice. Separaia puterilor confer, fiecrei categorii de organe, autoritate n raport cu administraia public , i poate aciona n detrimentul ideii de coordonare i colaborare dintre aceste categorii de autoriti i, prin consecint, a activitii administrative n ansamblul su. tiinele politice contemporane arat c att legislativul ct i executivul i puterea judectoreasc sunt sensibile la presiunile politice de cele mai diverse origini i naturi. Dreptul constituional contemporan arat c, autoritatea de legiferare poate fi delegat de la legislativ ctre executiv n anumite domenii ale reglementrii, dar c legislativul, datorit naturii i specificului activitii sale, are dificulti n a exercita, prompt i eficient, controlul cu privire la uzul sau abuzul de autoritate delegat. Parlamentul nu poate, dincolo de Constituie, s investeasc cu competen executiv unele autoriti plasate sub controlul su, precum spre pild Curtea de Conturi, iar eful executivului nu poate folosi fonduri bugetare pentru scopuri interzise expres de Parlament. Pe de alt parte Constituiile contemporane au creat sisteme de descentralizare a autoritii politice sau administrative care, dup caz, au fragmentat i mai mult autoritatea, ngreunnd conlucrarea i colaborarea eficient dintre cele trei puteri statale clasice n realizarea eficient a unor scopuri i sarcini cu caracter administrativ. Astfel, sistemele constituionale federale realizeaz o distincie clar ntre guvernarea federal i guvernarea statelor membre ale federaiei (federalismul dual din
perioada clasic a doctrinei nordamericane), instituind puteri, competene i programe separate, n baza principiului subsidiaritii. n sistemele constituionale ale statelor unitare contemporane, exist forme diferite de descentralizare administrativ, care merg pn la autonomia politico-administrativ puternic a unor structuri administrativ-teritoriale interne (comitate, provincii, departamente, judee, regiuni, etc). Aceste sisteme de exercitare a autoritii guvernamentale ngreuneaz evident coordonarea activitii administraiei publice la nivel statal, motiv pentru care doctrina contemporan admite interimixtiunea nivelului federal cu nivelul statal de guvernare (federalismul cooperativ), precum i a administraiei centrale cu administraia teritorial (principiul solidaritii) n realizarea n comun a unor sarcini administrative n concluzie cadrul constituional al separrii puterilor creaz un mediu constituional foarte complex pentru administraia public contemporan. Aceast complexitate rezult n primul rnd din fragmentarea autoritii care se exercit asupra administraiei publice , fragmentare care nu exist, de regul, n sectorul privat. Chiar dac restriciile i cerinele legii afecteaz managementul privat, totui nu fragmenteaz autoritatea care se exercit asupra sa i nici nu creaz attea organisme cu puteri legale sau statutare egal ndreptite de de a interveni i exercita controlul asupra deciziilor i msurilor organizatorice adoptate de acesta. Cu alte cuvinte, n sectorul public n general, i n administraia public n special, eficiena actului de decizie administrativ , respectiv a atingerii obiectivelor strategice prin implementarea actului de decizie , este de cele mai multe ori subordonat unor valori i comandamente externe precum principiul politic al reprezentativitii, principiul juridic al competenei legale potrivit cruia delegata potestas non delegatur, puterii de interpretare i decizie a instanelor judectoreti, etc. n al doilea rnd, obligaia constituional a administraiei publice de a promova i realiza interesul public, se delimiteaz esenial de comandamentele managementului privat. Dei, n general, este dificil de precizat ce anume este interesul public, totui n doctrin nu exist nici un fel de controvers cu privire la obligaia administraiei publice de a-l considera elementul central i ghidul ntregii activiti proprii. Nendeplinirea acestei obligaii fundamentale ori dup caz plasarea interesului privat sau de grup deasupra interesului public n ndeplinirea competenei legale, atrage dup sine sanciuni specifice, politice i/sau juridice, pentru autoritatea ori funcionarul public vinovat. n legislaiile de specialitate ale lumii contemporane au fost promovate de-a lungul timpului numeroase reglementri care s garanteze c exercitarea puterii publice se face n interes public i nu n scopuri partizane sau private. Astfel au fost elaborate statute ale funcionarilor publici, reglementri cu privire la diferite incompatibiliti i/sau conflicte de interese, legi instituind
rspunderi specifice n sarcina guvernanilor pentru exercitarea necorespunztoare a atribuiilor lor, etc. toate fundamentate pe ideea loialitii n realizarea interesului public. Prin comparaie, n sectorul privat, ntreprinderile economice servesc i ele, n ultim instan, interesul general dar, scopul lor principal este realizarea viguroas a interesului lor economic privat, respectiv a profitului. Acest interes poate fi vzut n primul rnd ca eficien n competiia de pia . n societile capitaliste avansate, profitul este considerat a fi nu numai rezultatul pozitiv al bilanului financiar-contabil ci, mai ales un bun economic i social. ntreprinderile economice sunt mpiedicate de lege s produc prejudicii angajailor, comunitii, mediului nconjurtor, sntii publice, etc., iar rolul de a garanta, prin putere proprie de reglementare i control, c activitile din sectorul privat nu afecteaz interesul public, revine administraiei publice. Cu alte cuvinte, administraia public are o misiune specific n raport cu administraia privat a ntreprinderilor economice. Dac, pe de o parte, administraia are obligaia de a crea un mediu favorabil dezvoltrii liberei iniiative i a libertii economice, ea are, pe de alt parte, i obligaia de a supraveghea ca activitile productive, comerciale ori de servicii ale ntreprinderilor economice s nu genereze fenomene negative, prejudiciabile pentru societate n general, precum : exploatarea muncii infantile, condiii abuzive de munc i salarizare pentru angajai, promovarea muncii la negru, poluare, etc. Este nerealist s considerm c ntreprinderile private resimt de la sine o obligaie moral, nonlegal, de a evita s creeze externaliti prejudiciante pentru alii. Istoricete vorbind, efectele negative ale activitii ntreprinderilor n economiile libere, capitaliste, de pia, au fost vzute adeseori ca i costuri pe care trebuie s le preia societatea i/sau statul. n economiile avansate exist la ora actual puternice presiuni sociale asupra guvernelor de a reglementa i sanciona asemenea practici, mergnd pn la nchiderea ntreprinderilor care produc efecte negative severe asupra comunitii sau mediului nconjurtor. Se poate considera c, n administraia contemporan, exist foarte puine practici prejudiciabile pe care, o dat identificate, administraia public s nu fie obligat s le ngrdeasc ori s le stopeze. Aceast perspectiv oblig administraia public s preia o palet din ce n ce mai larg de responsabiliti, s-i dezvolte flexibilitatea, mobilitatea i adaptabilitatea la cerinele realitii economico-sociale. n acest sens este plauzibil concluzia potrivit creia rolul administraiei publice este n continu cretere i dezvoltare n epoca contemporan, dobndind alturi de caracterul tehnic i din ce n ce mai specializat, conotaii deontologice i morale semnificative. n al treilea rnd, administraia public nu se confrunt cu competiia liber de pia n mod direct, chiar dac, activitatea ei trebuie s fie circumscris i de unele cerine specifice administraiei private, precum productivitate, eficien, atractivitate, gestionare optim a resurselor, bilan i balan financiar pozitive, etc, concepte introduse n cercetarea tiinific
asupra administraiei publice de doctrina nordamerican i preluate ulterior n ntreaga doctrin contemporan european. Spre deosebire de administraia privat, preurile i tarifele pentru diversele bunuri ori servicii publice sunt stabilite prin reglementri bugetare ori prin alte acte normative, i nu fixate prin tranzacii libere ntre pri contractante. Dac veniturile publice sunt realizate, n mod tradiional din impozite i taxe, administraia contemporan recurge din ce n ce mai des la instituirea unor surse proprii de venit ori, dup caz, la contribuii, voluntare i rambursabile, ale usagerilor actului de administraie, cu care se finaneaz diferite proiecte de interes public. n activitatea prestatoare de servicii publice , administraia public acioneaz n interesul general al societii, avnd obligaia de a institui accesul universal la serviciul public prin tarife fixe, egale, suportabile i stabile, indiferent de costurile necesare organizrii, funcionrii i meninerii serviciului public respectiv. Piaa liber constrnge mai puin sectorul public dect cel privat cu toate c, n anumite condiii, piaa va sanciona corespunztor msurile i activitile administrative care nu-i respect legitile obiective specifice . Astfel este, spre pild, notoriu faptul c, pe termen lung, fiscalitatea excesiv din sectorul public, menit s acopere activitatea unei administraii publice ineficiente ori abuzive, va eroda baza de impozitare, determinnd dezvoltarea unor presiuni de pia specifice. n asemenea cazuri, ntr-o societate liber, indivizii i agenii economici vor opta fie pentru ieirea din sistem, prin mutarea sub o alt administraie, fie pentru alte mijloace i metode de natur a eluda constrngerile fiscale resimite ca fiind prea severe. n alte cazuri, consumatorii actului de administraie vor exercita presiuni pentru privatizarea anumitor sectoare ( pot i telecomunicaii, transportul public, distribuia de energie electric i/sau termic, etc) pe care administraia public respectiv ar prefera s le menin sub gestiune proprie i sub monopol. Ca i pe piaa economic liber consumatorii de servicii publice vor cuta s alterneze sursele de bunuri i servicii, veniturile administraiei publice descrescnd corespunztor. Trebuie avut n acest sens n vedere i faptul c alturi de administraia public, ntreprinderile publice i ntreprinderile economice private, pe piaa serviciilor de utilitate public exist ntotdeauna i oferta organizaiilor nonprofit i/sau dup caz a organizaiilor neguvernamentale, dispuse s intre n competiia pentru prestarea unui serviciu de interes general, aductor de venituri. Prin urmare administraia public care nu ia deloc n considerare legitile obiective ale pieei libere va pierde, mai devreme sau mai trziu, controlul asupra serviciilor publice aductoare de venit dar va fi n continuare obligat s finaneze servicii eseniale, dar mari consumatoare de fonduri publice, precum aprarea naional, poliia, reeaua de drumuri publice, conservarea i ntreinerea patrimoniului cultural i artistic , ntreinerea bunurilor i instituiilor publice, ntreinerea sistemului de asigurri sociale, etc. fiind ameninat, n mod firesc, cu falimentul ntruct este ndeobte recunoscut c, n contextul realitilor contemporane ale societii
deschise, descentralizrii i internaionalizrii, bugetele publice nu mai pot fi alimentate exclusiv din impozite i taxe instituite n mod arbitrar i abuziv. Pe de alt parte, diminuarea aciunii forelor pieei libere n sectorul public are consecine pozitive profunde asupra cantitii i calitii dar mai ales permanenei i continuitii serviciilor publice. Cnd accesul universal la anumite bunuri i servicii este resimit de societate ca nevoie esenial, el va fi considerat de interes public, i prin urmare administraia va fi obligat s l realizeze. Ori accesul universal nseamn accesul tuturor, indiferent de numrul, natura i cuantumul contribuiei individuale, prin impozite i taxe, la finanarea serviciului public respectiv. Pe de alt parte, accesul universal nseamn c fiecare membru al societii beneficiaz n mod egal de serviciul public, indiferent de venitul individual, localizarea teritorial, prosperitatea economic a unitii administrativ teritoriale de domiciliu, etc. Dac societatea beneficiaz n ansamblul ei de o reea modern de autostrzi ori de un sistem de nvmnt ori sntate de calitate atunci tot societatea, ca ntreg, i nu numai utilizatorii ori beneficiarii direci, trebuie s suporte unele din costurile realizrii acestor bunuri sau servicii publice. Este indiscutabil c dac numai proprietarii de autovehicole ori numai persoanele care au copii ar fi obligai s suporte costurile pentru bunurile i serviciile enunate mai sus, atunci, inevitabil, calitatea lor s-ar diminua vertiginos. Nu ntmpltor, guvernele au preluat n timp, considernd c este n interes public s o fac, responsabilitatea prestrii unor servicii publice de la organizaii neguvernamentale, de multe ori de natur religioas, considernd c sntatea public, asistena social sau nivelul de trai decent (numit charity - mila publica - n doctrina mai veche) nu pot fi asigurate cu succes, pe termen lung, pentru toi membrii societii, numai de ctre organizaii private supuse unor finanri fluctuante sau jocului liber de pia. Diminuarea aciunii forelor pieii libere n sectorul public face ns dificil evaluarea eficienei activitii administrative. Cu alte cuvinte, msurarea performanei i evaluarea eficienei n sectorul public, sunt operaiuni deosebit de dificil de realizat . Guvernele interesate n rezolvarea acestei probleme apeleaz de regul la formula contractrii, n regim de drept public, a realizrii unor sarcini administrative cu diferite ntreprinderi ori organizaii private. n acest fel, teoretic cel puin, organismele private respective vor intra n competiie pe pia i vor ntreprinde toate msurile necesare pentru a obine i a menine, o afacere profitabil n sectorul public. Desigur c numrul activitilor administrative pe care sectorul public le consider potrivite pentru a fi contractate cu sectorul privat, este limitat. De asemenea nu este pe deplin clar care sunt, pe termen lung, implicaiile economice i politice ale contractrii unor activiti administrative tradiionale (ex. serviciile de pot i telecomunicaii, serviciile de transport pe cile ferate, serviciile de paz i ordine, unele activiti de urmrire a infractorilor, managementul penitenciarelor, etc) . Pe de alt parte trebuie avut n vedere c, aa cum am artat mai sus, sectorul
privat, fiind determinat de legitile economice ale pieei libere, va fi dispus s preia numai acele activiti i servicii potenial productoare de venit. n fine, regimul juridic n care se desfoar activitatea administraiei publice este regimul de putere public (drept public) n care, autoritatea cu care este investit administraia public o plaseaz pe aceast ntr-o poziie de inegalitate juridic n raport cu toate celelalte subiecte de drept fa de care are dreptul de a-i manifesta i impune voina unilateral. Aciunile administraiei publice conin, prin urmare, voina delegat a titularului suveranitii, ceea ce nseamn c deciziile adoptate la acest nivel au for normativ, respectiv putere reglementar, fiind garantate n aplicarea lor de ctre fora de constrngere a statului. Mai mult dect att, indiferent de natura lor, actele juridice, ncheiate n sectorul privat dobndesc for juridic numai n condiiile prestabilite de sectorul public. Fiind investit cu exercitarea unui segment al suveranitii, administraia public este, n mod necesar, implicat n procesul stabilirii i implementrii politicii publice. Cu toate c, n doctrina tradiional, ntlnim de cele mai multe ori dihotomia dintre politic i administraie, n care administraia este separat de politic (respectiv considerat apolitic ori nonpolitic) cu scopul de a preveni manifestarea unor fenomene partizane ori electorale la acest nivel, totui, astzi, doctrina contemporan accept, aproape n unanimitate, c: administraia public are un rol legitim i activ n toate fazele ciclului politicii publice. Cu alte cuvinte, teoria i practica administraiei publice contemporane, accept ideea c sistemul politic trebuie s profite de avantajul expertizei i specializrii administraiei publice n toate fazele stabilirii i implementrii politicii publice. De asemenea se admite ideea potrivit creia, adeseori, administraiei publice i se cere s fac opiuni politice, n procesul de executare a legii. Autoritile administraiei publice exercit, n baza competenei cu care au fost investite i n limitele legii ce urmeaz a fi executat, o putere discreionar proprie, ce dobndete uneori conotaii politice, pe baza creia face opiuni selective n procesul de adoptare i implementare a deciziilor proprii. A admite ideea c administraia public particip n procesul de instituire i realizare a politicii publice nu nseamn c la nivelul ei se stabilete politica public i nici c tot ceea ce face administraia are de a face cu acest proces. Pe de alt parte, indiferent ce face administraia public, ea are nevoie, pentru realizarea i eficiena obiectivelor i sarcinilor pe care trebuie s le ating, de suportul membrilor legislativului, efilor i membrilor executivului, partidelor politice i grupurilor de interese, persoanelor individuale, publicului n sensul cel mai larg, ceea ce include i principiul quid pro quo, respectiv negocierea suportului politic sau, dup caz, adaptarea activitilor proprii la cerinele instituite de grupurile de interese cele mai semnificative sau mai puternice. n contextul multiplelor condiionri fa de care este supus, se nate, n mod firesc ntrebarea dac i,mai ales, cum poate administraia public s serveasc interesul general i mai ales s
asigure garaniile realizrii acestuia. Conceptul elaborat de doctrina nordamerican contemporan pentru rezolvarea acestei probleme a fost acela de birocraie reprezentativ. Ideea fundamental din coninutul acestui concept este aceea c, orice demers de definire a noiunii de administraie public trebuie, cu necesitate, s includ ideea de public, respectiv ideea accenturii participrii societii civile la formularea i implementarea actelor de politic public. Doctrina administrativ i de drept public european a preluat, n ultimii ani din ce n ce mai intens, aceste noiuni, idei i concepte. Administraia public fiind investit cu exercitarea unui segment al autoritii publice, actele elaborate la nivelul autoritilor care o compun sunt obligatorii i executorii, putnd fi aplicate, la nevoie, prin intervenia forei coercitive a statului. Activitatea de reglementare este, alturi de activitatea de prestaie, cu care adeseori se ntreptrunde, o component esenial a activitii administraiei publice contemporane. Instituind norme imperative i prohibitive, de constrngere asupra societii civile, administraia public intr adeseori n conflict cu aceasta din urm. Legalitatea msurilor adoptate de administraie constituie o problem ce se soluioneaz la nivelul instanelor judectoreti, astfel autoritile judectoreti i procedura jurisdicional sunt coordonate ce nsoesc permanent, cu relevan juridic bazat pe ideea de constrngere, activitatea administraiei publice contemporane. NTREBRI PENTRU EXAMEN: 1. Precizai care sunt caracteristicile comune ale administraiei publice din perspectiv economic, politic i juridic. 2. Explicai deosebirea dintre regulile aplicabile administraiei publice i cele aplicabile administraiei private 3. Precizai care este regimul juridic aplicabil administraiei publice 4. n ce const principiul birocraiei reprezentative 2.3. Concepiile asupra administraiei publice 1. Concepia managerial asupra administraiei publice Noiunea de administraie public a constituit i constituie i n contemporaneitate o noiune fundamental pentru tiina conducerii (management). Concepia potrivit creia administraia public trebuie privit, cel puin n ceea ce privete serviciul public (activitatea prestatoare a acesteia), n mod funcional, ca fenomen statal i ansamblu de activiti specifice similare managementului marilor ntreprinderi private, la nivelul crora se realizeaz obiective i sarcini cu caracter statal, i are originea n doctrina nordamerican
reformatoare a sec.XIX, fiind fondat de Woodword Wilson i dezvoltat n sec. XX de Leonard White i Frederick Taylor, acesta din urm fiind considerat de altfel, fondatorul conceptului clasic al managementului tiinific (scientific management). Caracterizat prin reducerea, uneori substanial a distinciei dintre sectorul public i cel privat, aceast concepie este asimilat parial, dup cel de al doilea rzboi mondial, de o parte a doctrinei europene, n special britanic i scandinav dar i continental european. n viziunea reformatorilor, pornindu-se de la critica patronajului politic asupra administraiei publice, care, conduce la ineficien, corupie i dezvoltarea unei clase de politicieni-administratori (spoilsmen) incompeteni a realiza profesionist, coninutul actul de guvernare , se concluzioneaz c reforma serviciului public impune ca activitatea prestatoare din cadrul fenomenului guvernamental ( the business part of the government) s se realizeze dup regulile aplicabile n managementul privat (in a businesslike manner). Pentru a funciona dup aceste reguli administraia trebuie s devin apolitic. Prin consecint, investirea n funcii publice trebuie s se fac pe baza unor concepte noi, precum: meritul personal (merit), competent personal (fittness), performan individual (performance) i eficien (efficiency), in paralel cu instituirea, pentru funcionarii publici (civil servants ) a interdiciei de a face parte din partide politice i de a participa activ, altfel dect prin vot, la procesul politic electoral. Justificarea acestor noi criterii de selecie i recrutare a funcionarilor publici se fcea cu trimitere la natura nonpolitic i coninutul atribuional, neutru politic, al funciei deinute. n acest sens Wilson sublinia c administraia public reprezint un domeniu al afacerilor , iar teoreticienii nceputului de secol XX artau c managerii i nu politicienii trebuie s dein controlul asupra administraiei publice iar eficiena trebuie s fie considerat ca bunul ultimativ, axioma numrul unu n scara de valori a administraiei. Dintr-o asemenea perspectiv, conceptul de interes general (public) nu constituie un subiect de dezbatere politic ci un rezultat al analizei stiinifice, raionale. Doctrina managerial tradiional a fost aceea care a dezvoltat i promovat, pentru prima oar, conceptul de birocraie (bureaucracy), n sensul de ansamblu organizat de agenii guvernamentale specializate a realiza sarcinile specifice ale administraiei publice, precum i principiile fundamentale ale acesteia: principiul specializrii funcionale (specialisation), principiul unitii i ierarhiei organizrii (hierarchy) , principiul neutralitii politice, al meritului(merit) n selecia, recrutarea i promovarea funcionarilor publici,etc. Sintetiznd viziunea managerial clasic asupra administraiei publice, Harold Seidman, noteaz: Teoria clasic este preocupat de anatomia organizrii guvernamentale i urmrete, n primul rnd, s se asigure c: (1) fiecare funcie public este distribuit/amplasat n nia corespunztoare din structura
guvernamental; (2) elementele componente ale ramurii executive sunt corespunztor relaionate i articulate; i (3) atribuiile de autoritate/decizie i responsabilitile sunt clar stabilite. Concepia managerial clasic asupra administraiei publice promoveaz o viziune obiectiv, neutr, egalitarist, aproape dezumanizat asupra individului uman, asimilndu-l componentei unui mecanism tehnic, productiv, performant i eficient, indiferent de poziia acestuia n raport cu administraia public: funcionar public, client sau victim. Aceast viziunea constituie virtutea principal a acestei concepii pentru care reperele valorice fundamentale sunt eficacitatea i eficiena n exercitarea i realizarea actului de guvernare. Max Weber observ n acest sens: Caracteristicile individuale ale unui angajat ocupnd o funcie public nu trebuie s aib nici o relevan n raport cu calificarea ori clasificarea acelei funcii. Din perspectiv cognitiv, aceast concepie dezvolt i promoveaz o metod tiinific proprie de cunoatere, al crei fundament l constituie ideea c administraia public se constituie ntr-o tiin de sine stttoare, numit tiina administraiei (science of administration) care are ca obiect propriu de studiu fenomenul administrativ statal. Acest demers a rmas ns insuficient fundamentat i demonstrat pn n prezent. Totui, o serie de concepte specifice, au rmas valabile pentru teoria i practica contemporan a administraiei publice, dintre care subliniem: sistemul raionalizrii bugetare, mecanismul decizional raional, expertiza tiinific, recrutarea i promovarea personalului administrativ pe criterii de merit i performan, etc. 2. Concepia politic asupra administraiei publice Noiunea de administraie public a constituit i constituie i n contemporaneitate o noiune fundamental i pentru tiinele politice. Analiznd administraia public n complexitatea practic a realizrii ei, n prima jumtate a secolului XX, Wallace Sayre, susine necesitatea perspectivei politice de cercetare a sistemului birocratic, artnd: Administraia public preocup, n ultim instan, teoria politic; problema fundamental ntr-o democraie este responsabilitatea fa de controlul popular, iar responsabilitatea i credibilitatea ageniilor administrative i a birocraiei n faa demnitarilor alei (-electiv officials- efii executivului i reprezentanii legislativului) este de importan central ntr-un guvernmnt bazat, n principal, pe exerciiul puterii discreionare de ctre ageniile administraiei. Spre deosebire de concepia managerial, concepia politic asupra administraiei publice, consider administraia public ca fiind un sistem de interese, instituionalizat i organizat n jurul unor valori proprii, diferite i nuanate n raport cu criteriile raionale ale eficacitii i eficienei manageriale. Cele mai importante dintre valorile care fundamenteaz i circumscriu activitatea administraiei publice, sunt considerate a fi:
reprezentativitatea, accesibilitatea i credibilitatea, apropierea de cetean, responsabilitatea i transparena politic a actului de guvernare, etc. Astfel, se ajunge la critica principiului neutralitii politice, demonstrndu-se caracterul politico-social al sistemului administraiei publice i, n acest context, necesitatea i avantajele pluralismului politic n administraia public . Motivndu-i punctul de vedere pe ideea c realitatea practic demonstreaz c activitatea funcionarilor publici i a ageniile guvernamentale este indispensabil legat de procesul realizrii politicii publice, desfurndu-se, cu necesitate, ntr-un mediu politic, Harold Seidman, noteaz: structura ramurii executive este de fapt un microcosmos social. Inevitabil, ea reflect valorile, conflictele i forele competitive care se regsesc n orice societate pluralist. Idealul unei structuri organizatorice simetrice, unitare i lipsite de friciuni, este numai o iluzie periculoas, iar Norton Lang, afirm: Ageniile i birourile sunt, mai mult sau mai puin mpotriva voinei lor, implicate n procesul de realizare, meninere i consolidare a propriului lor suport politic. Ele acioneaz i n mare parte sunt conduse de de ctre diversele grupuri de interese a cror influen le menine status quo-ul. n mod frecvent, ele conduc i sunt conduse n direcii conflictuale. Aceasta nu se datoreaz unei relative incapaciti de a sesiza contradiciile propriilor aciuni ci, mai ales, este rezultatul naturii contradictorii a suportului politic de care se bucur. De altfel, ntr-o decizie, din anul 1926, a Curii Supreme a S.U.A, pronunat n cazul Myers v.United States (272 U.S.52, 293) se subliniaz : Doctrina separaiei puterilor a fost adoptat prin Convenia din 1787 (Convenia de la Philadelphia, n.n.), nu cu scopul de a promova eficiena ci pentru a prntmpina exerciiul arbitrar al puterii . Scopul nu a fost acela de a evita friciuni, ci dimpotriv, ntemeindu-se tocmai pe ideea inevitabilelor conflicte incidente distribuiei puterii guvernamentale ntre cele trei departamente, acela de a proteja poporul mpotriva autocraiei . Doctrina politic susine ideea c, principiul eligibilitii i reprezentativitii n administraia public, coroborat cu valorile politice specifice i apropierea de ceteni, este crucial pentru procesul de meninere a democraiei constituionale, i obligatoriu a fi incorporat n toate aspectele ce in de procesul guvernrii. Aceast ideea a determinat o serie de reforme succesive ale administraiei publice a S.U.A precum i constituirea, prin lege, unor instituii noi, specifice, precum: comitetele de consultan pentru ceteni, adunrile participative ale acestora, conceptul de publicitate a dezbaterilor i adoptrii actelor administrative, controlul politic asupra administraiei, etc . Admind c o serie de valori i principii promovate de aceast concepie afecteaz, uneori sever, eficiena actului de administraie n termenii duratei perioadei de adoptare, costurilor, compromisului, profesionalismul, tehnicitii etc, teoreticienii acestei doctrine arat c, totui, ele constituie singura modalitate de integrare a indivizilor i diferitelor grupuri sociale ntr-un sistem cu adevrat democratic i transparent, n care s poat
s-i exercite drepturile i controlul, s-i promoveze interesele i s fie protejai mpotriva arbitrariului i abuzului. Interesele organizate sunt mai uor de identificat i definit i, n aceast viziune iar noiunea de interes public, obligatorie pentru administraie, devine mai palpabil i mai realist. nelesul fundamental al ideii de pluralism, din spatele administraiei publice, este acela potrivit cruia atta vreme ct executivul reprezint un centru de elaborare i realizare a politicii guvernamentale, el trebuie s fie structurat n aa fel nct s poat fi n msur s autorizeze i s limiteze competiia de interese, prin asigurarea reprezentativitii politice pentru o varietate comprehensiv de grupuri politice, economice i sociale active, organizate la nivelul societii civile, n sens larg. n msura n care schema de organizare a administraiei publice este realizat pe aceast baz , structura acesteia dobndete caracter politic, astfel nct n interiorul ei se manifest permanent presiunea intereselor organizate, n cutare de reprezentativitate. Fenomenele rezultante sunt uneori suprapunerea de programe i soluii de implementare, competiia i/sau conflictul dintre diferite agenii administrative, deplasarea responsabilitii i deciziei de rezolvare a conflictelor spre legislativ, efii executivului, comitete interguvernamentale sau instane judectoreti, creterea numrului de autoriti i instituii sau structuri interne ale acestora. Ele se datoreaz, ntr-o proporie hotrtoare, cererii politice, diversificate, de reprezentare, la nivelul administraiei publice, a diferitelor grupuri de interese organizate. Aceste fenomene au fost adeseori avute n vedere pentru calificarea unor sisteme ca fiind neguvernabile, ineficiente i costisitoare , partinice, etc. Din punct de vedere cognitiv, aceast concepie folosete metode de cercetare specifice tiinelor politice, cum ar fi, spre exemplu: argumentaia, contra-argumentaia i consensul cu privire la ceea ce este general admis ca fiind adevrat/corect sau nu, etc. Astfel, adeseori se apeleaz la sondarea opiniei publice, la punctele de vedere al diferitelor grupuri de interese sau ale mass-mediei, la argumente politice ori rezultate ale unor dezbateri publice, etc. n ceea ce privete interesul public , identificarea acestuia nu constituie subiect de expertiz tiinific, rolul stabilirii acestuia revine publicului, ori unor segmente ale acestuia. O administraie public informat, reprezentativ (representative) i apropiat de public (responsive), este aceea care reflect opiunea public, indiferent dac, aceasta coincide sau nu cu generalizrile ce pot fi elaborate pe calea demersului tiinific raional. Spre deosebire de concepia managerial care, trebuie recunoscut, a dominat pn de curnd doctrina administrativ nordamerican i prin efect a influenat puternic tiinele administrative din Europa postbelic, doctrina politic concepe bugetele publice, n primul rnd ca documente politice, i mai puin ca documente economice. Alocaiile bugetare reflect,
n primul rnd, declaraii de intenii politice care, arat nu cum resursele disponibile pot fi utilizate mai eficient, ci, mai ales, prioritile i valorile pe care nivelul guvernamental nelege s le promoveze la un moment dat. Bugetul nsui, este vzut ca rezultat al competiiei, ntre diferitele grupuri de interese, cu scopul de a deveni beneficiari ai banului public. Din punct de vedere al procesului decizional acesta este conceput n mod pluralist i prin urmare limitat raional i supus presiunilor i constrngerilor politice. Aceasta nseamn c durata de adoptare a deciziilor se prelungete i se complic n timp i, mai ales c, decizia de implementare a unor obiective politice cu caracter mai mare de generalitate nu poate fi adoptat dect gradual, pas cu pas, cu msurarea permanent a gradului de suport ori opoziie politic i, mai puin, cu calcularea eficienei costurilor implementrii sau ca urmare a unei analize tiinifice raionale. 3. Concepia juridic asupra administraiei publice Originea, particularitile i actualitatea concepiei juridice asupra administraiei publice sunt indisolubil legate de apariia i evoluia dreptului administrativ pentru care constituie noiunea i obiectul fundamental de cercetare. Dreptul administrativ este dreptul comun aplicabil administraiei publice. Ernst Forsthoff constat n legtur cu obiectul dreptului administrativ: De la bun nceput, tiina dreptului administrativ a fost stingherit / ncurcat de definirea propriului ei obiect de cercetare, administraia. Aceeasta nu se datoreaz insuficientei riguroziti a acestei tiine. De fapt nu este vorba despre nici un fel de deficit al doctrinei. Este vorba n primul rnd despre specificul administraiei publice care poate fi descris dar nu poate fi definit. t.n. Aceast caracteristic a administraiei publice de a fi un domeniu mereu n cutare de sine nu este neaprat o tez european modern ci mai degrab o trstur imanent a sistemului de referin, aa cum observ i fondatorii dreptului administrativ nordamerican . Ceea ce este unanim recunoscut ca adevrat n observaiile autorilor citai este c, ntradevr, nu exist i nu poate exista un concept juridic universal i unitar, riguros i limitativ circumscris, care s fie utilizat ori de cte ori este vorba de administraia public ca noiune fundamental ori ca obiect material sau formal de cercetare pentru dreptul administrativ . Aceasta se explic, pe de o parte, prin faptul c este obligatoriu ca acest concept general s rmn permanent deschis pentru orice noi forme de manifestare ale vieii sociale ce trebuiesc ncadrate juridic i, pe de alt parte, prin faptul c legiuitorul este ndrituit, la orice moment, s reglementeze i s interpreteze noiunile i principiile administrative speciale care l compun. Descrierea n sine ni se pare ns insuficient i ngreuneaz cercetarea sistematic a administraiei publice din perspectiv juridic.
n doctrina clasic au fost formulate numeroase i variate definiii juridice negative sau pozitive care circumscriu noiunea de administraie public, n sensul material al acesteia. Cea mai celebr definiie negativ aparine fondatorului teoriei juridice generale a administraiei germane (Verwaltungsrechtslehre) , Otto Mayer, care arat c administraia reprezint acea categorie de activiti statale care nu este nici legiferare (Gesetzgebung) i nici justiie (Rechtsprechung) necesar pentru ndeplinirea unor scopuri statale specifice, sub un regim juridic propriu. Aceast concepie a fost nsuit ulterior de o serie de autori europeni celebri ai perioadei clasice, precum i de reprezentani de marc ai doctrinei clasice romneti. Totui, dei constituie poate cea mai sintetic i pragmatic circumscriere juridic a fenomenului administrativ statal, aceast definiie negativ nu este nici ea de natur a satisface n totalitate. Administraia public nu este i nu poate fi ceea ce rmne dup delimitarea pozitiv a coninutului material al celorlaltor funciuni statale ci, dimpotriv constituie, n opinia noastr, funciunea de baz, constanta funcional, a vieii sociale organizate politic, n stat. Activiti i acte cu caracter administrativ se regsesc n acest sens i n cadrul procesului de legiferare precum i a celui de nfptuire a justiiei. Neclare rmn, ntr-o asemenea viziune, raportul cu noiunea de guvernare, respectiv cu dimensiunea politico-juridic decizional a executivului precum i ntreaga problematic a autonomiei funcionale a administraiei care nu poate fi, n nici un caz, ncorsetat ntre legislativ i puterea judectoreasc. Delimitarea juridic a actelor administrative de autoritate precum i sfera drepturilor persoanelor vtmate de autoritile publice, respectiv sfera contenciosului administrativ, devin, din aceast perspectiv, destul de problematice. n paralel, doctrina clasic european a fost preocupat i de elaborarea unor definiii pozitive ale administraiei publice care fie stabilesc anticipat, axiomatic, care anume activiti sunt publice sau administrative (ansamblul definiiilor descriptive) fie ncearc s surprind numai ceea ce este tipic administraiei n comparaie cu toate celelalte activiti statale fr a lua n considerare activitile cu caracter administrativ care se desfoar la nivelul celorlalte autoriti ale statului i fr a reui s delimiteze activitile administrative de cele ce in de procesul de guvernare. Concluzia general la care se ajunge este i ea corect dar nendestultoare, i anume c administraia public reprezint exerciiul puterii executive sub un regim de putere public. Doctrina clasic din ara noastr conine i ea, n spiritul doctrinei occidentale a vremii, ample discuii i dispute teoretice precum i o varietate de soluii asupra coninutului i sferei noiunii de administraie a statului, raportului dintre executiv i administraie, raporturilor dintre puterea executiv i celelalte puteri statale n cadrul constituional al separaiunii puterilor n stat, etc.n acelai timp, utilizndu-se categoriile clasice ale teoriei generale a statului i dreptului, noiunea de administraie public este definit ntr-un sens material, identificndu-se
elementele materiale, de coninut, ale activitii subiectelor de drept administrativ, precum i ntr-un sens formal, identificnduse elementele formal-juridice ale organizrii i actelor acelorai subiecte . Evoluia doctrinei europene de drept administrativ n perioada modern i contemporan, a fost puternic marcat de dezvoltarea i liberalizarea vieii constituionale i sociale care au impus reconsiderarea unor concepte clasice precum: serviciul public, interesul public, ordinea public, domeniul public, funcia public, decizia administrativ i actul administrativ, ierarhia administrativ, relaia dintre legiferare, administraie i justiie n procesul guvernrii, contenciosul administrativ etc. De asemenea, au fost preluate i internalizate anumite concepte aparinnd doctrinei anglo-saxone i nordamericane deschizndu-se i complicndu-se, fr precedent, sfera raporturilor sociale supuse reglementrii prin norme de drept administrativ. Dreptul internaional public i dreptul comunitar european au produs i ele n perioada contemporane mutaii profunde n legtur cu sfera de autoritate i aciune a autoritilor administrative n anumite domenii de activitate, supunndu-le deciziilor unor organe externe, cu caracter suprastatal. Acest fenomen a determinat necesitatea adaptrii i uniformizarea unor concepte, reguli i proceduri aplicabile administraiei publice din statele europene, la norme juridice cuprinse n acte normative cu caracter internaional sau supranaional. n acelai timp, n mod aproape unanim, se admite ideea c participarea diferitelor autoriti publice la treburile administrative variaz n funcie de regimurile politice, c n toate regimurile politice n fruntea administraiei sunt plasate autoriti constituionale de sorginte politic, c acte administrative se pot regsi n sfera de activitate a oricrei autoriti publice, c autoriti administrative pot dobndi prin Constituie putere de reglementare primar, c domeniile de competen ale diferitelor autoriti administrative sunt stabilite prin decizia politic a unor autoriti interne sau internaionale, consacrat n coninutul legii, etc. Pentru delimitarea concepiei juridice asupra administraiei publice n statul de drept contemporan trebuie aadar avute n vedere, alturi de dreptul administrativ pozitiv ca drept comun n materie, dreptul constituional la nivelul cruia se instituie i garanteaz, n condiii de egalitate i echitate, drepturile i libertile individuale ale cetenilor n raport cu activitatea autoritilor publice indicndu-se i remediile mpotriva violrii unor drepturi ori interese legitime. n acelai timp trebuie avut n vedere normele de drept internaional i comunitar european cu efecte asupra competenei administrative precum i ansamblul de norme juridice, inclusiv procedurale, care reglementeaz i circumscriu procesul de soluionare a conflictelor dintre particulari i autoritile publice. Nu de puine ori, judectorul, prin pronunarea soluiei, creaz ori interpreteaz norme de drept administrativ , inclusiv de competen. De altfel, doctrina contemporan recunoaste, n general, practica instanelor de
contencios administrativ ca izvor al dreptului administrativ, fiind imperios necesar ca i doctrina i legislaia romneasc contemporan s admit, mai devreme sau mai trziu, aceast realitate. Conceptul statului de drept i/sau principiul legalitii (rule of law) impune prioritatea concepiei juridice asupra administraiei publice n statul contemporan , respectiv revalorizarea dreptului n concepia asupra administraiei publice. El implic un sistem normativ aplicabil administraiei publice, circumscris de o serie de valori i principii constituionale fundamentale, supreme. Astfel, spre exemplu, n sistemul constituional romnesc sub imperiul Constituiei din 1991, activitatea administraiei publice nu poate aduce, dect n condiiile excepionale prevzute de lege, atingere, vtmri, restrngeri ori ngrdiri (art.53) demnitii i liberei dezvoltri a personalitii umane, drepturilor i libertilor fundamentale ceteneti, justiiei ori pluralismului politic (art.1(3)). Cetenii romni sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii ori discriminri (art.16) avnd dreptul s se adreseze autoritilor publice prin petiii i s primeasc rspuns (art.51), s pretind recunoaterea i repararea drepturilor subiective vtmate prin acte ale autoritilor publice (art.52), s aib acces liber la justiie (art.21) etc. n al doilea rnd, autoritile administraiei publice nu pot aciona dect n virtutea unei abilitri juridice speciale, prealabile i limitative (competena administrativ) i orice folosire a forei publice trebuie s fie bazat pe o norm juridic preexistent. Exercitarea puterii se transform ntr-o competen instituit i ncadrat de drept. Reglementarea primar, respectiv instituirea primar a normelor de drept se realizeaz la nivelul unor autoriti plasate n exteriorul sistemului autoritilor administrative , administraia fiind obligat s realizeze coninutul acestor norme (aciune secundum legem ) sub putere proprie, autonom, de decizie (puterea discreionar ). n msura n care organele de stat sunt inute s respecte normele juridice superioare, statul de drept tinde s se prezinte sub aspectul formal al ierarhiei normelor. Autoritile administrative acioneaz praeter legem dar nu pot aciona contra legem.Legalitatea activitii administraiei publice n statul de drept este garantat prin instituirea unui control jurisdicional special, realizat fie de ctre instane de drept comun fie de ctre tribunale speciale, plasate n afara sistemului autoritilor administrative. Judectorul, independent i inamovibil, este cel chemat s se pronune i s decid asupra coninutului unor acte administrative cu caracter normativ sau individual cu scopul de a proteja n acelai timp drepturile i interesele legitime ale celor administrai mpotriva abuzurilor puterii dar i ordinea juridic mpotriva atingerilor ce i-ar putea fi aduse. Statul de drept legitimeaz astfel creterea n putere a autoritii jurisdicionale, mai nti a judectorului administrativ, apoi cea a judectorului constituional n sfera de activitate a administraiei publice.
La nivel politic, mecanismele juridice tind s-i amplifice rolul n jocul politic, prin reformularea mizelor politice n termeni juridici. Avntul i autoritatea jurisdiciilor constituionale i administrative contemporane tinde s modifice n profunzime echilibrul politic. Dei libertatea de apreciere este lsat la ndemna aleilor politici, judectorul constituional sau administrativ tinde s devin un actor de fapt al jocului politic, iar jurisprudena sa, s apar ca un argument de greutate n dezbaterile politice. Pe de alt parte, invocarea constrngerii juridice permite eschivarea responsabilitii politice a aleilor i poate regla avantajos anumite conflicte politice n situaii de criz. Cu tot pericolul potenial de juridicizare a politicului nu se poate afirma c, n statul de drept, administraia public contemporan este numai juridic sau c politica este sau poate fi pus n ntregime sub dominaia dreptului. NTREBRI PENTRU EXAMEN: 1. Care sunt principalele repere teoretice ale concepiei economice (manageriale) asupra administraiei publice. 2. Care sunt principalele repere teoretice ale concepiei politice asupra administraiei publice. 3. Care sunt principalele repere teoretice ale concepiei juridice asupra administraiei publice. 2.4. Noiunea juridic a administraiei publice 1. Coninutul material al noiunii de administraie public Delimitarea coninutului material al noiunii de administraie public presupune identificarea domeniilor de activitate proprii ale acesteia precum i a trsturilor caracteristice care-i confer autonomie i specificitate, n condiiile raportrii limitative la scopul rezolvrii treburilor publice. n limbaj politico-juridic, substantivul public desemneaz un numr nedeterminat de persoane. Prin consecin administraia public, poate fi vzut, n primul rnd, ca administraie a treburilor unui numr neidentificat i neidentificabil de persoane. n al doilea rnd, n acelai limbaj, atributul public desemneaz o anumit categorie special a generalitii, un anumit grup de persoane neidentificabile , un grup de persoane cu anumite caracteristici comune, anumite nevoi, interese sau valori etc. Astfel, prin cuvntul public se nelege polis, populus, respectiv o anumit comunitate politic constituit , poporul n stat, colectivitile locale n comune, orae, judee sau regiuni, reprezentanii colectivitilor locale n asociaii de comune, reprezentanii popoarelor sau colectivitilor locale n asociaii i organizaii internaionale sau transfrontaliere, etc.
Dac prin noiunea de administraie public nelegem asumarea si rezolvarea unor treburi publice atunci noiunea nseamn, n sens material, c o colectivitate uman, politic organizat, poate avea, independent de numrul i nevoile individuale ale membrilor si, anumite interese generale ce trebuiesc identificate i rezolvate n beneficiul tuturor. Faptul c aceste interese reprezint nevoi generale, eseniale, i nu ntmpltoare sau colaterale, ale tuturor membrilor colectivitii, transform o colectivitate uman, politic organizat, ntr-o comunitate de interese cu caracter public. Treburile publice sunt, prin urmare, treburile comunitilor politico-teritoriale precum i ale membrilor acestor comuniti, n general. Nu orice administrare a treburilor publice constituie ns administraie public n sens material . Pentru a delimita coninutul activitii administraiei publice de orice alte activiti care servesc realizrii intereselor generale ale comunitilor politicoteritoriale, este nevoie i de formularea unui criteriu formal limitativ. Din ansamblul activitilor de interes general, administraia public realizeaz numai acele treburi publice care sunt recunoscute ca atare n coninutul legii, fiind asumate i realizate de ctre o varietate de subiecte specializate ale unei comuniti politico-teritoriale. Rezult c, pentru a vorbi de administraie public trebuie s ne plasm ntr-un anumit sistem politico-juridic de referin , respectiv n cadrul unei comuniti umane politic organizate, la nivelul creia interesele generale ale membrilor neidentificai i neidentificabili ai acesteia, consfiinite ca atare n cuprinsul legii, se pot asigura pentru toi n mod unitar i continuu, planificat i orientat spre realizarea anumitor scopuri politice. ntr-un asemenea sistem, subiecii politici ai organizaiei fixeaz, prin intermediul organelor lor reprezentative, scopurile administraiei publice i determin, la fiecare moment istoric dat, care anume dintre activitile de interes general vor fi considerate ca avnd caracter public, respectiv vor fi obligatorii de realizat, ca atare, de ctre administraia public. ntr-un regim politic democratic, subiecii politici originari sunt poporul organizat n stat i colectivitile locale organizate n uniti administrativ-teritoriale, care dobndesc calitatea de persoane politico-teritoriale, dispunnd de capacitate juridic deplin de drept public i privat, spre deosebire de organele reprezentative ale acestora care dispun numai de competen constituional sau legal, respectiv de putere public delegat i limitat prin lege. Subiecii politici originari stabilesc direct sau prin organele lor reprezentative, acele activiti care urmeaz a fi extrase din sfera individual de interese, supuse unui proces de evaluare politic i de consacrare normativ, urmnd a fi ndeplinite ca treburi publice. Treburile publice dobndesc astfel, pentru guvernani, caracterul unor sarcini statale care reclam intervenia autoritile administraiei publice i altor subiecte calificate, sub un regim de drept public. Administraia public nseamn, prin consecin, realizarea organizat a sarcinilor statale consfinite n cuprinsul legii, ca fiind
publice. Aceasta nseamn c sensul material al noiunii cuprinde acea categorie de activiti a autoritilor publice care are ca obiect realizarea, n interes public, a unor scopuri i obiective statale cu caracter politic. Sarcinile autoritilor administrative sunt astfel dependente de puterea politic iar caracterul, semnificaiile i implicaiile acestora sunt diferite de la un regim politic la altul, i chiar de la un stat la altul. n acest context poate fi identificat parial, i sensul funcional al noiunii de administraie public, respectiv al formelor i modalitilor juridice sau nejuridice prin care, n regim de putere public, se realizeaz sarcini statale n cele mai variate domenii ale vieii sociale. Noiunea de administraie public evoc astfel acte juridice i operaiuni materiale prin care se execut legea, fie prin emiterea de norme subsecvente, fie prin organizarea sau, dup caz, prestarea direct de servicii publice. Realizarea organizat a sarcinilor administrative presupune aadar att conducerea i organizarea activitilor complexe de executare a legii pe baza unor acte juridice de autoritate, ct i asigurarea executrii sau, dup caz, prestarea de servicii publice care nu implic, n mod obligatoriu, exercitarea puterii reglementare secundum legem, a autoritilor publice ci realizarea, nemijlocit sau mijlocit, a unor activiti de gestiune, operaiuni tehnicomateriale sau activiti de prestaie propriu-zis n domeniul serviciilor publice. n coninutul material al noiunii de administraie public, aa cu l-am formulat, pot fi cuprinse aadar i serviciile publice realizate, pe baz de delegaie ori autorizaie, de ctre diferite persoane sau structuri organizatorice de drept privat . Realizarea concret, material a unor sarcini i obiective de interes public de ctre persoane de drept privat, pe baz de autorizaie, nu scoate activitile realizate de aceste persoane din sfera de reglementare a dreptului public pozitiv ci exprim dezvoltarea dinamic a societii i, consecvent, lrgirea sferei de cuprindere i a rolului social pe care administraia public l-a dobndit n epoca contemporan. ncercnd o sistematizare sintetic a treburilor publice ce pot compune sfera de activitate a administraiei publice putem considera urmtoarele categorii exhaustive: activiti administrative propriu-zise (sntatea public, nvmntul public, igiena public, gospodrirea comunal, crearea i asigurarea reelelor publice comerciale, de transport, etc) activiti administrative cu caracter nestatal, desfurate sub un regim special de drept public (asistena i reprezentarea juridic, activitatea de notariat, radio-televiziunea public, etc.) activiti administrativ-statale nemijlocite ( aprarea naional, poliia i asigurarea ordinii publice, administrarea finanelor publice, evidena populaiei, etc) activiti administrativ-statale mijlocite (administraia public local, administrarea unor fonduri publice, etc)
n concluzie, administraia public n sens material nseamn asumarea i rezolvarea, n baza i sub rezerva legii, prin intermediul unor subiecte calificate, investite cu capacitate i/sau competen de drept administrativ, a unei diversiti de treburi publice cu caracter statal sau nestatal, n interesul comunitilor politico-teritoriale i membrilor acestora, sub un regim de drept public. 2. Caracteristicile specifice ale administraiei publice n sens material 1. Administraia public este, n sens material , aciune orientat spre rezolvarea unor treburi publice . n acest sens, vorbim de caracterul activ al administraiei publice. Ea este deci mai mult dect executarea sau aplicarea concret a legii. Ea i asum, nemijlocit, identificarea, promovarea, realizarea efectiv, difereniat i adecvat condiiilor concrete, precum i finalitatea unor activiti cu caracter public.Administraia are n acest sens un rol regulator, o putere decizional proprie , instituit la nivelul autoritilor publice investite cu competen administrativ. Ea are, n acelai timp un important rol consultativ, de aviz i asisten de specialitate pentru autoritile publice cu caracter politico-decizional n procesul de guvernare. n fine, administraia public are rolul de a proceda la executarea legii n raporturi juridice concrete precum i rolul de a presta sau, dup caz, de a organiza i asigura prestarea unor servicii publice. 2. Activitile ce compun sfera de activitate a administraiei publice, sunt pre- i extern determinate. n acest sens, vorbim de caracterul extern determinat al administraiei publice. Sarcinile, scopurile, condiiile, limitele, formele i modalitile aciunii administrative, precum i competenele autoritilor administrative, se stabilesc n afara sistemului administraiei publice, prin Constituie, legi i alte acte normative ale autoritilor politico-decizionale. Administraia public ndeplinete i aplic, cu putere de constrngere proprie, politica public stabilit i realizat la nivelul autoritilor politicodecizionale competente. n acest sens administraia public este o activitate subordonat fa de activitatea de instituire a politicii publice, la nivel statal guvernamental . Conducerea administraiei publice se realizeaz de autoriti care au origine politic i competen general, politico-decizional. Aceasta nseamn c activitatea administraiei publice este, n acelai timp, dependent de caracterul, nivelul de dezvoltare i coerena politicii publice i dreptului pozitiv . Administraia public nu este ns limitat rigid i strict la executarea deciziilor condiional preexistente ale autoritilor guvernamentale. Ea dispune de atribuiin virtutea crora acioneaz, din proprie iniiativ, n vederea meninerii i dezvoltrii relaiilor sociale existente i reglementate la nivelul societii organizate politic, la un moment istoric dat. Complexitatea acestor relaii sociale (juridice, economice,
tehnologice, culturale, financiare,etc) oblig administraia public s se informeze i s identifice modalitile specifice i oportune n care se poate raporta la caracteristicile concrete ale mediului social. n aceste condiii, administraia public trebuie s poat decide, n mod autonom i sub proprie responsabilitate, asupra modalitilor concrete n care, cu mijloacele avute la ndemn, vor fi realizate obiectivele i scopurile politice obligatoriu de ndeplinit ca sarcini statale. Astfel, autoritile administrative competente realizeaz ele nsele ori deleag altor subiecte realizarea concret a acestor sarcini, controlnd procesul de implementare a deciziilor politico-juridice i a deciziilor administrative proprii. Administraia public i creaz astfel propriul mediu, propria sfer autonom de decizie i aciune, n care trebuie neleas executarea legii. Aceast sfer autonom, circumscris de regulile principiului specialitii, nu poate fi, n statul de drept al separaiunii exercitrii funciilor statului, supus unor ingerine sau nclcri din partea autoritilor legislative sau judectoreti. 3. Activitile realizate de administraia public sunt orientate spre exterior, spre beneficiarii sau usagerii aciunii administrative, respectiv comunitile politicoteritoriale i membrii acestora. n acest sens, vorbim de caracterul extern orientat al administraiei publice. Aciunile administraiei publice au ca finalitate realizarea interesului public. Societatea civil are n acest raport dreptul de a pretinde administraiei publice s instituie i s menin ordinea public, s organizeze i s asigure realizarea unor servicii publice ori de interes public, s protejeze i s serveasc individul i asociaiile de interese particulare ale acestuia, ca membri ai societii. Prin consecin, administraia public, ca specie a activitii publice, este o activitate de deservire a vieii sociale, pe care nu o produce, nu o conduce, dar o nlesnete, o faciliteaz, i o promoveaz ca via public. Asigurarea funcionrii vieii publice implic, n acest sens, nu numai activiti de prestaie ci i activiti de dirijare, organizare, echilibrare i stabilizare a acesteia n interes public i pentru realizarea binelui public. Administraia public nu deine ns monopolul realizrii i asigurrii binelui public. Asigurarea binelui public constituie scopul fundamental al ntregii activiti statale, cu alte cuvinte al activitii tuturor autoritilor publice, dar i al unor organizaii cu caracter neguvernamental, care din proprie iniiativ i propun a servi i servesc acelai obiectiv i aceeai categorie de interese. 4. Administraia public acioneaz sub proprie responsabilitate fiind supus unor diferite forme de control asupra modului n care i ndeplinete sarcinile i atribuiile conferite de lege. Complexitatea activitilor care i compun coninutul material determin complexitatea controlului ce se exercit asupra administraiei publice i actelor sale. Astfel, controlul care se exercit asupra administraiei publice poate fi intern sau extern iar natura sa poate fi de strict de specialitate, juridic sau de legalitate,
bugetar sau financiar, disciplinar, politic, etc. n atari condiii, administraia public nu poate, n pofida puterii discreionare de care dispune, s acioneze n mod arbitrar sau abuziv, fiind cenzurat i cenzurabil pe calea unor proceduri specifice de drept administrativ (revocarea i anularea actelor administrative) ori pe calea recursului (aciunii) pentru exces de putere. Administraia public este inut, n statul de drept, la respectarea prescripiilor formal juridice ale dreptului pozitiv n procesul de derulare a activitilor sale specifice . Aceasta nu nseamn c toate raporturilor administraiei cu cei administrai sunt, pot fi sau trebuiesc reglementate prin norme speciale de drept administrativ i nici c activitatea administraiei publice este de drept administrativ atunci cnd se desfoar n conformitate cu legea. Dreptul privat fundamenteaz adeseori diferite raporturi ori situaii n care administraia public este chemat s intervin ori s acioneze, iar aciunea ilegal a administraiei atrage dup sine rspunderea acesteia. Acesta este motivul pentru care administraia public nu acioneaz formal juridic n conformitate cu legea ci n baza (sub prioritatea) i sub rezerva legii. 5. Autoritile administraiei publice dispun de autoritate public, respectiv de putere public delegat . Puterea public cu care sunt investite, prin lege, autoritile administraiei publice, este o putere legal. Ea este n acelai timp o putere limitat la sfera de competen cu care au fost investite aceste autoriti. Competena autoritilor care compun administraia public este o competen special i specializat. Ea rezult din natura intereselor i activitilor pe care autoritile administrative sunt chemate s le realizeze. Acestea sunt, dup caz, interesele i treburile publice ale ntregii comuniti statale, ale unor comuniti politico-teritoriale sau ale membrilor neidentificai i neidentificabili ai acestora. Puterea public de care dispune administraia este, prin consecin, i o putere legitim care are ca scop, realizarea intereselor cu caracter public, n cadrul unei ordini juridice, materiale, specifice. n cadrul acesteia interesul public prevaleaz, datorit faptului c profit tuturor, asupra interesului privat al oricror persoane identificabile n cadrul comunitii. n raporturile care privesc asigurarea interesului public, subiectele care realizeaz administraia public se plaseaz ntr-o poziie de inegalitate fa de celelalte subiecte de drept, acionnd cu drepturi (posibiliti, faculti, prerogative sau puteri) exorbitante fa de dreptul comun . Inegalitatea juridic n raporturile de drept administrativ ce se stabilesc ntre dou sau mai multe autoriti publice investite cu putere sau cu autoritate public delegat este dat de principiul specializrii competenei administrative. 6. Regimul juridic aplicabil administraiei publice este regimul de drept public, dreptul aplicabil administraiei publice fiind dreptul administrativ , ca drept comun n materie.
n concluzie, Administraia public reprezint ntr-o formulare generic, ansamblul activitilor cu caracter statal i nestatal care se realizeaz sub un regim de putere public de ctre subiecte special investite de lege cu faculti, prerogative sau drepturi legale exorbitante fa de dreptul comun, n scopul realizrii treburilor publice. Treburile publice se neleg ca fiind adevrate sarcini statale, respectiv obiective obligatorii ale activitii statale care circumscriu i/sau determin coninutul concret al interesului public, fiind prevzut expres sau implicit n Constituie i lege. NTREBRI PENTRU EXAMEN. 1. Care sunt elementele fundamentale ce compun coninutul material al noiunii de administraie public 2. Care sunt activitile care compun administraia public privit din punct de vedere material. 3. Definii administraia public din punct de vedere al coninutului ei material 4. Enumerai caracteristicile fundamentale ale administraiei publice 3. Noiunea administraiei publice n sens organizatoric i formal organic. Delimitarea sensului organizatoric i formal al noiunii de administraie public presupune identificarea subiectelor care realizeaz administraia public n sens material precum i a condiiilor formal juridice n care aceast realizare se produce sau se poate produce . Coninutul material al administraiei publice este realizat, n sens organizatoric, de o varietate de subiecte, persoane individuale sau colective de persoane, crora normele de drept administrativ le recunosc drepturi (faculti, prerogative i puteri) i/sau obligaii n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului. Sensul organizatoric pe care l avem n vedere este un sens larg care cuprinde ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal i nestatal care particip, n calitate de subiecte calificate, sub un regim de drept public, la realizarea sarcinilor i activitilor ce compun sfera administraiei publice n sens material . ntr-un sens mai restrns, formal-organic, administraia public este realizat de autoriti publice i/sau organe investite, prin norme imperative de drept administrativ, cu competen legal n cadrul i pentru realizarea funciei executive a statului. Sensul formal-organic vizeaz aadar ansamblul structurilor organizatorice cu caracter statal care sunt investite cu autoritate public delegat n baza creia acioneaz, cu putere proprie de decizie, n vederea conducerii i organizrii activitilor ce compun sfera administraiei publice n sens material.
Sensul formal al noiunii de administraie public vizeaz totodat i ansamblul cerinelor i condiiilor procedurale obligatorii privind regimul juridic al actelor administrative precum i jurisdiciile administrative. NTREBRI PENTRU EXAMEN: 1. Precizai ce se nelege prin sensul organizatoric al noiunii de administraie public 2. Precizai ce se nelege prin sensul formal al noiunii de administraie public Bibliografie minimal pentru tema II. 1. Daiana Maura Vesma, Drept administrativ - Partea general, Teoria general a organizrii administrative, Edit.Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005 Bibliografie minimal complementar: 1. Daiana Maura Vesma, Fenomenul guvernrii- Repere fundamentale, Editura Burg, Sibiu, 2003 2. Ioan Santai, Drept administrativ I tiina administraiei. Vol.I, Edit. Risoprint, Cluj-Napoca, 2004 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ , Vol.I, Edit. All Beck Bucureti, 2003 Legislaie obligatorie: Constituia Romniei din 1991, modificat I completat prin Legea 429/2003 I republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I., nr.767 din 31 octombrie 2003

Administratia Publica

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Administratia Publica

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Dr.

Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general

Drept administrativ. Partea

Dr.Daiana Maura Vesma general