TEMA DE CONTROL

RAPORTUL DINTRE ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ ȘI

MEDIUL POLITIC, ECONOMIC ȘI SOCIAL

1. Administraţia publică şi mediul politic

Noţiunea de administraţie publică reprezintă noţiunea centrală a
dreptului administrative şi în egală măsură, noţiunea de administraţie constituie
noţiunea fundamentală pentru ştiinţa administraţiei, analizată sub multiple
accepţiuni, în conţinutul complex al acesteia fiind cuprinse imprerativele: a
prevedea, a organiza, a conduce, a coordona şi a controla.
În doctrina de drept public, administraţia, în sensul cel mai larg, a fost
definită ca o activitate ce constă într-o prestaţie a unei persoane sau a unui
grup de persoane în folosul altora, faţa de care prestatorul activităţii se află în
anumite raporturi juridice şi căuia beneficiarul prestaţiei îi pune la dispoziţie
mijloacele materiale şi financiare necesare.
Atunci când activitatea prestată are drept scop realizarea unor interese
particulare, vorbim de o administare particulară, iar dacă are drept scop
satisfacerea unor interese generale, naţionale sau locale, ne aflăm în prezenţa
unei administraţii publice. Interesul general este, de regulă, exprimat prin actele
politice ale celor care deţin puterea, cee ace face ca activitatea prestatoare, în
cauză să aibă un caracter politic.
Cu toate că executivul realizează şi atribuţii administrative, acest fapt nu
ne poate conduce la a-l confunda cu administraţia publică însăşi şi nici la idea
că executivul ar fi limitat numai la conducerea acestuia.
Prin natura ei, administraţia publică este legată în cea mai mare măsură
de puterea executivă (prin scopul ei este legată de puterea legislativă, care
stabileşte finalitatea şi sensul în care administraţia va acţiona prin legiferare, iar
prin hotărârile instanţelor judecătoreşti aplicate şi executate, administraţia
publică este legată şi de puterea judecătorească), dar nu se indentifică cu aceasta
având o sferă mai largă de cuprindere.
Caracterizând administraţia publică drept o activitate în principal
organizatorică, se desprinde poziţia sa de intermediar între planul conducerii
politice şi planul în care se realizează valorile politice, deciziile politice.
Administraţia publică, în statul de drept, reprezintă principala pârghie prin care
se realizează valorile stabilite la nivelul palierului politic.
În dreptul public contemporan, problema fundamentală care îşi păstrează
pe deplin actualitatea o constituie distincţia dintre legislativ şi executiv,
distincţie ce reprezintă şi esenţa structurii puterii politice. La început s-a
apreciatca fiecare autoritate dispunea de o putere proprie ce îi permitea să
contrabalanseze influenţa celorlalte autorităţi, legislativul şi executivul aflându-
se pe poziţii antagonice, de unde şi ideea separaţiei puterilor în stat, idee
regăsită şi în Constituţia României la articolul 1 alineatul 4.
În present, adevărata divizare nu mai este cea dintre puterea de a face
legea şi puterea de a o executa, ci dimpotrivă, între puterea care aparţine
executivului de a conduce politica naţională, utilizând administraţia publică, pe
de-o parte, şi libertatea lăsată legislativului de a controla acţiunea executivului.
Cu alte cuvinte, la ora actuală poate fi identificată tendinţa de a da
guvernului misiunea, dar şi posibilitatea luării marilor decizii politice care se
traduc prin legi sau prin măsurile executive, corpurilor legiuitoare rezervându-
li-se rolul de organisme de reflecţie şi de control al acţiunilor guvernului. În
relaţia executiv-legislativ, guvernului nu i se mairezervă doar un rol secundar, ci
deseori primordial, el devenind “elementul motor şi dinamic al întregului sistem
politic”.
Limitarea puterii în regimurile constituţionale actuale se realizează prin:
asigurarea independeţei autorităţii judecătoreşti, promovarea unor principia cum
sunt principiul supremaţiei Constituţiei şi legii, principiul respectării ierarhiei
normelor jurididce, înfiinţarea unor autorităţi cu atribuţii de control, etc.

2
 Privind delimitarea guvernare-administrare, după cum în mod constant s-
a subliniat în doctrina franceză, în timp ce guvernarea vizează decizii esenţiale
ce angajează viitorul naţiunii, administrarea reprezintă activitatea prin care
autorităţile publice asigură satisfacerea necesităţilor de interes public, folosind
prerogativele de putere publică de care dispun.
În practică este dificil de stabilit unde începe şi unde se sfârşeşte impulsul
politic la nivelul puterii executive. Atât Preşedintele, cât şi Guvernul se
comportă preponderant ca autorităţi politice în raport cu Parlamentul.
Între Preşedinte şi Guvern, reprezentat de primul-ministru, nu există
răporturi de subordonare, ci doar de colaborare, regimul politic actual fiind
caracterizat ca un regim semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat,
apropiat de un regim parlametar classic sau semi-parlamentar.
În orice societate există mai mulţi factori care stabilesc obiectivele,
sarcinile, oganizarea internă şi competenţele administraţiei publice. Toţi aceşti
factori depind însă de puterea politică, de organizarea politică a statului şi de
structura forţelor politice, economice şi sociale, respectiv de partidele politice şi
de grupurile de presiune.
Subordonarea administraţiei publice organelor politice este explicată prin
faptul că prima, spre deosebire de a doua nu are o ideologie proprie, de unde
rezultă faptul că va trebui să o primească întodeauna din exterior.
Între administraţia publică şi puterea politică dintr-un stat există o
colaborare foarte strânsă în toate domeniile vieţii economice şi sociale, dar mai
ales în domeniul organizării executării şi executării concrete a actelor
normative. Astfel, într-un regim prezidenţial, şeful administraţiei, preşedintele şi
secretarii de stat nu răspund în faţa legislativului. În acest regim, administraţia,
nu dispune de un ecran politic protector în faţa legislativului, acesta găsindu-se
în contact direct şi transmiţându-i influxul său politic, mai ales prin legea
bugetară. Controlul este uşor de realizat, administraţia nu beneficiază de nici o
protecţie politică ce să o protejeze de întrebările legislativului.

3
 Într-un regim parlamentar, administraţia publică are o existenţă autonomă
relativ mare, guvernul fiind reprezentat de majoritatea parlamentară, de unde
reiese faptul că controlul parlamentar asupra administraţiei este oarecum lipsit
de consistenţă (Parlamentul nu poate pune în discuţie funcţionarea
administraţiei fără a aduce acuze, în acelaşi timp, acţiunii guvernamentale), iar
funcţia publică este supusă impulsului politic al Parlamentului, prin intermediul
Guvernului.
Dacă statul este unitar sau federal, şi administraţia publică va fi unitară
(cu nuanţele corespunzătoare sistemului descentralizării administrative) sau
federal (la care se vor adăuga administraţiile statelor componente, federate).
Administraţia publică este influenţată şi de regimul politic existent într-o
anumită perioadă într-un stat sau altul. Spre exemplu: în regimul liberal,
administraţia publică se găseşte organizată sub autoritatea Guvernului, sau în
reguimul totalitar (autoritar), ea este dependentă direct şi complet de executiv.
Metodele de guvernare ale deţinătorilor puterii politice influenţează şi ele
organizarea şi funcţionarea administraţiei publice. De exemplu, dacă deţinătorii
puterii politice şi-au fixat ca obiectiv o transformare rapidă a structurii
economice şi sociale ale unei socieţăţi, vor folosi tehnici autoritare, stabilind
largi competenţe administraţiei, expropriind şi intervenind în activitatea privată,
sacrificând chiar şi drepturile şi libertăţile individuale. Dimpotrivă, dacă se
doreşte o transformare şi o dezvoltare bazată pe jocul pieţii şi al forţelor
economice, se vor folosi procedee democratice, iar administraţia va avea atunci
competenţe determinate prin lege şi mai multă preocupare pentru activitatea de
respectare a legalităţii.
Toate regimurile politice se caracterizează prin existenţa unor autorităţi
cu caracter constitutional şi origine politică aflate în fruntea administraţiei,
diferite de la o guvernare la alta.
2. Administraţia publică şi mediul social

4
            Sistemul administrativ se afla in relatii de interconditionare cu mediul
sau sistemul social de care este determinat si asupra caruia actioneaza. In
acceptiune de mediu, sistemul social este format din mai multe elemente
distincte asezate intr-o structura ierarhizata, dar aflate in interactiune. In aceasta
acceptiune, componentele sistemului social sunt, conform opiniei lui
J.W.Lapierre, urmatoarele:
·        sistemul politic, compus din institutiile si organizatiile politice;
·        sistemul biosocial. Acesta cuprinde ansamblul proceselor sociale care in
gruparile umane, asigura conditiile necesare cresterii demografice;
·        sistemul ecologic, care cuprinde relatiile populatiei cu spatiul pe care il
amenajeaza si pe care traieste;
·        sistemul economic, care se refera la modul de organizare a activitatilor de
productie si de schimburi de bunuri si servicii;
·        sistemul cultural, definit prin ansamblul valorilor materiale si spirituale
create de societatea omeneasca de-a lungul istoriei. El cuprinde in sens larg,
obiceiurile, normele, institutiile si organizatiile prin care se propaga valorile
culturale in societate.
Este de admis ca absenta sistemului administrativ dintre componentele
sistemului social implica integrarea sa in sistemul politic, ceea ce contravine si
principiului de separatie a puterilor in stat. Totusi, aceste sisteme sunt
interdependente si unele dintre ele exercita influente determinante asupra
evolutiei altora. In consonanta cu cele de mai sus, prezinta interes teza liberala
a primatului politicului. Pentru liberali, sistemul politic guverneaza prin
propriile sale legi, poseda o realitate proprie, ireductibila la alte subsisteme
sociale, si mai mult, functionarea sa regulatoare, este fundamentala pentru
ansamblul societatii. Potrivit acestor interpretari, autonomia politicului
semnifica faptul ca sistemul politic isi gaseste in el insusi principiile explicative.
Desi sunt conditionate de elemente exterioare, structurile politice determina
structurile economice si sociale. Astfel, proprietatea privata asupra mijloacelor

5
de productie nu determina intr-o atat de mare masura natura institutiilor politice,
iar succesiunea lor nu este legata de transformarile tehnice. In aceasta viziune,
puterea politica, se considera a fi la originea sistemului economic, a claselor
sociale si a constiintei de clasa.
            Inca de pe vremea lui Aristotel, teoreticienii politici au incercat sa
descopere legile obiective care guverneaza fenomenele politice; ei s-au straduit
sa clasifice regimurile politice in functie de caracteristicile proprii (ex:
Montesquieu) sau sa analizeze mijloacele prin care, in toate statele, o clasa
conducatoare accede la putere si incearca sa si-o mentina (ex: Pareto, Mosca,
Michels).
            In viziunea liberala traditionala, sistemul politic este indispensabil
pentru a asigura ordinea si pacea sociala. Argumentele aduse, in acest sens, sunt
urmatoarele:
·        pentru a deveni o realitate istorica, orice societate are nevoie de o forta de
impuls, iar aceasta forta este puterea politica;
·        politica este in cautarea binelui comun; ea transcede interesele particulare
in numele interesului general;
·        istoria a dovedit ca vointa politica, nu numai ca invinge conditiile social-
economice, dificultatile geografice, traditiile culturale si structurile familiale,
dar mai ales, le modifica profund.
            Pe aceeasi traiectorie se inscrie si opinia sociologilor americani, care
considera ca politica este in centrul integrarii tuturor componentelor analitice
ale sistemului social (Parsons). Sistemul politic uneste interesele indivizilor si
ale grupurilor, asigura comunicarea si socializarea politica. Vointa politica
conduce la convertirea cererilor provenind din mediu in decizii si in actiuni care
asigura regularizarea sistemului social, in ansamblu.
Teza cu privire la primatul politicului asupra sistemului social a fost
contrazisa de Marx, care considera ca structura economica a societatii este
fundamentul real al edificiilor juridic si politic. El avea sa fundamenteze teza cu

6
privire la primatul infrastructurilor. Pentru marxisti, relatiile fundamentale din
societate sunt raporturile de productie dintre oameni si natura sau dintre oameni
si locul lor de munca. Ele releva urmatorii factori: conditiile naturale, tehnice,
organizarea si diviziunea sociala a muncii. Modurile de productie determina
institutiile familiale, religioase, politice, juridice care formeaza suprastructurile
societatii.
            Din acest motiv, puterea politica nu ar reprezenta decat un instrument de
dominare a unei clase de catre alta. Dreptul devine expresia raporturilor sociale
impuse in sistemul capitalist de catre burghezie, in calitate de clasa
conducatoare. Ideologia era un ansamblu de valori si convingeri prin care
burghezia dorea sa impuna intregii societati un "mod de viata", in care statul sa
fie reprezentantul interesului general al societatii.
            Totusi, este de admis ca statul nu este un simplu instrument al clasei
dominante, ci dispune de o anumita autonomie fata de aceasta. Aceasta
autonomie a statului ii permite, in egala masura, sa satisfaca interesele
economice ale gruparilor sociale care detin puterea politica, dar sa realizeze si
alte obiective de interes public larg.
            Institutiile puterii de stat poseda insa o coeziune interna specifica.
Potrivit analizei marxiste, sistemul administrativ contine doua componente:
aparatul represiv de stat si aparatele ideologice de stat.
            Aparatul represiv de stat este unic si apartine in intregime domeniului
public. El functioneaza in caz de violenta si restabileste, prin forta, conditiile
politice in vederea asigurarii unui climat normal raporturilor economice si
sociale.
            Aparatele ideologice de stat sunt multiple si provin, atat din domeniul
public, cat si din cel privat. Ele functioneaza in exclusivitate pe criterii
ideologice. Nici o clasa politica nu poate sa detina in mod durabil puterea de
stat, fara a recurge la structurile ideologice si culturale, care sa constituie cadrul
luptei politice. Aceste structuri dobandesc si pastreaza o autonomie relativa.

7
 Ideologia are rolul de a ascunde contradictiile reale si anume raporturile
dintre agentii economici privite ca raporturi de clasa. In opinia lui Gramsci,
conceptul de "hegemonie" indica o situatie istorica in care dominatia unei clase
este fondata, nu numai pe forta si violenta, ci mai ales pe consimtamantul activ
al claselor dominate.
            Totodata, ideologia are rolul de a "masca" anumite disfunctionalitati ale
modului de productie care pot fi valorificate sub forma de capital politic. Exista
chiar o anumita modestie a clasei dominante, care in dorinta realegerii, se
autodenigreaza si isi recunoaste greselile, inainte ca adversarii politici sa faca
asa ceva. Aceasta aparenta modestie, alaturi de vidul politic, confuzia elitelor si
lipsa de curaj a clasei politice sunt factorii generatori ai tehnocratiei. Astfel, "in
loc de "vizionari" se pun "gestionari", functionari care continua sa populeze
cabinetele ministeriale, ducand la expansiunea tehnocratilor si generand
performante mediocre in administratia publica".
            Asadar, sistemul administrativ public trebuie sa se adapteze
constrangerilor provenind de la elementele sistemului social, care o influenteaza
extrem de mult. Dar, dupa cum am vazut, analiza liberala traditionala, bazata pe
voluntarism politic, face din administratia publica un instrument de actiune
asupra sistemului social.
            Analiza marxista plaseaza administratia printre mijloacele de
constrangere ale statului si o considera ca o superstructura determinata de
raporturile de productie, dar dispunand de o relativa autonomie.

Bibliografie:
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, Volumul I, Ediţia 3, editura C.
H. Beck, Bucureşti 2014
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, ed. 4, Ed. All
Beck, Bucureşti, 2005

8
 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constitutional şi instiţuţii
politice, vol. II, ed a XIV-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013