ANALELE ŞTIINŢIFICE ALE UNIVERSITĂŢII DE STAT

„BOGDAN PETRICEICU HASDEU‖ DIN CAHUL,

volumul II, 2006

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ŞI SISTEMUL POLITIC

Ina FILIPOV,
Catedra de Administraţie Publică

The Public Administration and Political System is a very actual problem, because it is one of the
most debatable subject connected with the relationship between Public Administration and the Political
System, and the influence of the political environment on the public administration, and vice versa.
The given research is based on the relationship between Public Administration and the Political
System, establishing the ways through which it is realized and at the same time the types of relation
between the Public Administration and the Political System: subordinate, super ordinate and co-operation
relations. Being the basic elements of the political system, political parties, constitutional system, political
regime, legislative power, pressure groups, etc. are analyzed in the given study and especially the
relationship between them and the public administration is pointed out. The study contains references to
the western type of Democratic Administration which, either suppose the subordination of administration
to the political power that is performed in several ways or the separation of politics from administration.

Un studiu profund asupra Administraţiei Publice nu poate neglija relaţiile pe care le are aceasta cu
mediul înconjurător (mediul social, mediul politic şi mediul juridic). În această ordine de idei este evidentă
studierea problemelor cu privire la influenţa mediului social, mediului politic şi a mediului juridic asupra
administraţiei. Dintre acestea întâietate ar avea analiza relaţiilor dintre mediul politic şi mediul
administraţiei precum şi interacţiunea lor. Acest lucru se explică prin faptul că pentru organizarea şi
funcţionarea unui stat este necesar ca administraţia şi puterea politică să colaboreze.
Sistemul administraţiei publice este inseparabil legat de realizarea politicii statului, având în
vedere natura activităţii pe care o desfăşoară, şi anume, realizarea valorilor politice prin care se exprimă
interesele generale ale societăţii organizate în stat. [1] În acest sens, putem desprinde funcţiile pe care le
are administraţia în raport cu puterea politică:
- funcţia de pregătire a deciziilor politice sau de colaborare la adoptarea lor;
- funcţia de organizare a executării decizilor politice;
- funcţia de executare a deciziilor politice;
- funcţia de purtător al cererilor, dorinţelor şi nevoilor legitime ale membrilor societăţii în faţa
autorităţilor competente a adopta decizii asupra acestora.
La rândul său, puterea politică reprezintă o zonă structurală a sistemului social global, un
susbsistem cu rol de organizare, administrare şi de orientare a vieţii sociale.[2] Astfel, putem observa că
obiectul comun al administraţiei şi sistemului politic este apărarea interesului general. Puterea politică este
mereu pusă în sistuaţia de a alege, de a satisface prin deciziile sale anumite solicitări sociale şi de a
respinge altele, întrucât autorităile publice, au rolul de a reglementa relaţiile sociale şi de a soluţiona
conflictele majore, asigurând ordinea socială şi coexistenţa grupurilor de interese economice şi orientărilor
politice şi culturale.
Sistemul politic, ca ansamblu de elemente prin care se realizează politica, cuprinde statul ca
instrument principal al puterii politice, dar şi partidele politice, unele grupări sociale care au un rol
important pentru structurarea interesului general ca valoare politică. Sistemul administraţiei publice, având
rolul de realizare a unor valori politice, se află într-o complexitate de relaţii cu sistemul politic. În acest fel
mediul politic constituie o dimensiune esenţială a administraţiei publice.
Legăturile dintre administraţie şi mediul politic sunt atât de ordin teoretic, cât şi de ordin practic,
deoarece administraţia are o poziţie de subordonare faţă de puterea politică. Administraţia execută
sarcinile încredinţate de puterea politică. Atribuţiile administraţiei sunt stabilite de puterea politică, care
prin aceasta îşi asumă răspunderea conţinutului lor, chiar dacă ele au fost inspirate de organele

210
 ANALELE ŞTIINŢIFICE ALE UNIVERSITĂŢII DE STAT
„BOGDAN PETRICEICU HASDEU‖ DIN CAHUL,
volumul II, 2006

administrative. Astfel, putem afirma cu încredere că sistemul politic influenţează administraţia, care, nu
este altceva decât una din formele de realizare a puterii politice, este unul din instrumentele de bază de
care dispune puterea politică.[3]
Odată ce am menţionat despre influenţa mediului politic asupra administraţiei publice, vom
încerca să determinăm modul în care se realizează acest lucru şi, totdată, vom încerca să stabilim ce tip de
relaţii există între administraţie şi sistemul politic, relaţii de subordonare, relaţii de supraordonare ori
relaţii de colaborare. Cert este că, indiferent de tipul de relaţii, scopul comun, atât al administraţiei publice
cât şi al puterii politice este satisfacerea interesului general al societăţii, menţinerea ordinii publice şi
ocrotirea vieţii umane. Astfel, întrepătrunderea dintre acestea este inevitabilă. Şi cum elemente de bază ale
sistemului politic sunt partidele politice, puterea legislativă, grupele de presiune (şi alţi factori precum
regimpul politic, regimul constituţional etc) ne vom opri, în mod prioritar, asupra raporturilor dintre
acestea şi administraţia publică.
Între sistemul administraţiei publice şi partidele politice ca elemente ale sistemului politic, există
relaţii diferenţiate de la un stat la altul şi în funcţie de sistemul de guvernământ.[4]
În statele democratice bazate pe sisteme pluripartidice, sistemele administrative au legături
indirecte cu partidele de guvernământ şi cele care participă în coaliţiile de guvernare. Persoanele
desemnate de aceste partide sau acceptate de ele ocupă funcţii politice în organele puterii executive şi prin
aceasta, influenţează sistemul administraţiei publice în funcţionalitatea sa.
În unele state, precum SUA, funcţionarii superiori din administraţie sunt numiţi de autoritatea
politică şi îşi părăsesc funcţiunile o dată cu instalarea la putere a altui partid. În alte state, cum este Franţa,
România, garanţiile juridice reglementate într-un statut al funcţionarilor publici au scopul ca activitatea
funcţionarilor să fie neutră faţă de luptele politice.[5]
La nivelul administraţiei locale, reprezentanţii partidelor politice aleşi în organele administraţiei
locale au acelaşi rol cu privire la structura şi funcţionalitatea acestei componente a sistemului
administraţiei publice. Din acest punct de vedere, se poate spune că prin aceste pârghii se conturează o
anumită politică administrativă, sub influenţa factorilor participanţi la realizarea puterii politice în cadrul
sistemului administraţiei publice.
În sistemele de guvernământ bazate pe existenţa unui singur partid politic sistemul administraţiei
publice este subordonat structural şi funcţional acestui partid politic. Partidul poate să lase în seama
administraţiei numai responsabilitatea gestiunii curente. În aceste condiţii este foarte greu să se facă
distincţie între conducerea de stat şi cea de partid. Totuşi, partidele şi formaţiunile politice, ca elemente ale
sistemului politic, nu se supraordonează administraţiei publice, aşa cum se petreceau lucrurile în statul
totalitar, în care deşi se declara în textele Constituţiei că întreaga putere aparţine poporului, însă întreaga
activitate a administraţiei avea drept obiectiv realizarea voinţei politice a partidului unic.[6]
Voinţa partidelor politice nu se poate impune administraţiei publice decât cu respectarea limitelor
prevederilor Constituţiei şi a celorlalte legi, care precizează cu exactitate tehnologia transformării
opţiunilor politice, iar apoi în norme juridice, acestea din urmă fiind singurele obligatorii pentru
administraţia publică. Acest lucru se exlică prin faptul că intervenţia structurlior de conducere ale
partidelor politice distruge practic posibilitatea de punere în funcţiune normală a instituţiilor
constituţionale care ar pute să acţioneze pe planul reformei administrative.
Într-un regim politic rolul administraţiei depinde, de asemenea, de influenţa pe care o au grupele
de presiune. În toate statele există o activitate a grupelor de presiune, dar mijloacele lor de acţiune sunt
diferite.[7]
Grupul de presiune este un termen de sociologie politică folosit pentru a caracteriza într-o manieră
uniformă un spectru larg de asociaţii, grupări, comitete, ligi, cluburi etc. Care influenţează în mod legal şi
indirect „jocul politic‖ adică raporturile între factorii guvernamentali şi chiar conduita, acţiunea separată a
unuia sau a altuia dintre aceştia. Aceste grupuri sunt direct interesate în adoptarea de către factorii politici
a unei conduite (ex. adoptarea unei legi de către Parlament, înfiinţarea unei instituţii etc).[8]

211
 ANALELE ŞTIINŢIFICE ALE UNIVERSITĂŢII DE STAT
„BOGDAN PETRICEICU HASDEU‖ DIN CAHUL,
volumul II, 2006

În Franţa este organizată participarea grupelor de presiune la adoptarea unor decizii ale
administraţiei, prin unele comisii consultative sau printr-o reprezentare a administraţilor, efectuându-se
consultări care asigură mai mult un cadru de negocieri decât raporturi de subordonare.
În SUA relaţiile dintre administraţie şi grupele de presiune se stabilesc mai uşor deoarece
administraţia apelează adesea la personalul de conducere al firmelor private, considerându-se organizarea
din sectorul privat mai eficientă.
Sistemul administraţiei publice este legat din punct de vedere organizatoric şi funcţional şi de
puterea legiuitoare, administraţia fiind chemată să execute legea nemijlocit, să organizeze şi asigure
executarea acesteia.[9] În acest sens, legislativul este autorizat să stabilească structurile organizatorice şi
modul de funcţionare al administraţiei publice, conducerile acestora; adoptând norme de organizare şi
funcţionare pentru toate autorităţile administraţiei publice. Acţiunea legislativului asupra administraţiei se
poate exprima în diverse forme, cum ar fi: stabilirea unor reglementări directe, forma unor interdicţii,
recomandări etc. [10]
Situaţia administraţiei în interiorul sistemului politic depinde şi de regimul constituţional şi
structura statului.[11]
Astfel, regimul constituţional influenţează sistemul administrativ, după cum este vorba de un
regim parlamentar sau de unul prezidenţial. Regimurile parlamentare acordă o însemnătate considerabilă
Parlamentului, care devine de fapt adevăratul forum politic de guvernare.[12] Guvernul – condus de un
prim ministru cu largi puteri este obligat să dea socoteală Parlamentului, care îi poate retrage oricând
încrederea fîrî prea mari dificultăţi, în condiţiile în care apreciază că nu-şi îndeplineşte mandatul.
Preşedintele republicii este în asemenea condiţii, o figură mai mult decorativă, având un rol politic minor.
În regimurile prezidenţiale, administraţia este supusăunui control riguros şi se află în sfera de
influenţă a luptei pentru putere. Dependenţa faţă de instituţia prezidenţială este netă, deoarece se practică
sistemul nominalizării pentru funcţiile publice şi mai puţin cel al meritului.
La rândul său structura statului, care poate fi federală sau de tip unitar, exercită influenţe
semnificative asupra sistemului administrativ. Federalismul antrenează suprapunerea a două administraţii
distincte, în care fiecare exercită competenţe proprii prin intermediul funcţionarilor supuşi unui statut
specific. Statele unitare, dimpotrivă, asigură unitatea sistemului administrativ, dar nu interzic o structură
diversificată a acestuia.
Statele unitare pot recunoaşte existenţa colectivităţilor locale, dotate cu personalitate juridică şi
conduse de reprezentanţi aleşi care dispun de atribuţii limitate (în condiţiile descentralizării) sau sunt
suspuşi puterii centrale (în cazul centralizării), căreia îi încredinţează ansamblul afacerilor administrative.
Alt aspect care subliniază legătura administraţiei publice cu mediul politic îl constituie regimul
politic, care poate fi totalitar sau democratic, regim politc care îşi pune amprenta asupra administraţiei
publice şi în special cu referire la organele represive ale statului. În regimurile totalitare administraţia
trebuia să facă dovada unei loialităţi absolute faţă de sistemul politic, nu era decât un instrument
indispensabil de realizare a obiectivelor partidului unic, cea ce nu se poate afirma despre regimurile
democratice, unde cea mai mare importanţă o are asigurarea bunei funcţionari a instituţiilor publice pe
baza principiilor statului de drept.
Sistemul administraţiei publice nu-şi limitează funcţia la realizarea valorilor politice formulate de
puterea publică, cu participarea specifică a fiecăruia din elementele componenete ale sistemului politic.[13]
Oamenii care compun sistemul administraţiei publice participă în diferite forme la activităţile care
se desfăşoară în cadrul sistemului politic. Astfel, birourile şi serviciile administraţiei publice pregătesc în
mare măsură proiectele de decizii pe care le iau organele de conducere ale puterii executive. De asemenea,
îşi dau concursul la elaborarea proiectelor de lege pe care le votează organele puterii legiuitoare,
contribuind la precizarea domeniului de reglementare. Astfel, puterea executivă este cea care asigură
conducerea şi controlul întregului sistem al administraţiei publice, pentru realizarea puterii statului. De
aceea, în structura sistemului administraţiei publice există importante funcţii de conducere cu caracter
politic, prin care se coordonează activitatea sistemului administraţiei publice.

212
 ANALELE ŞTIINŢIFICE ALE UNIVERSITĂŢII DE STAT
„BOGDAN PETRICEICU HASDEU‖ DIN CAHUL,
volumul II, 2006

Legătura dintre administraţie şi puterea politică este evidentă şi atunci când ne refrim la situaţia
juridico-socială a unor persoane care compun administraţia publică. [14] Există persoane care îşi justifică
prezenţa în administraţia publică prin apartenenţa politică, fiind desemnaţi în funcţie pe cale electorală,
prin alegerea sau desemnarea lor de autoritatea publică.
De multe ori în literatura de specialitate se pune problema dacă administraţia publică influenţează
mediul politic. Este evident că şi administraţia publică la rândul său influenţează sistemul politic având în
vedere rorlul acesteia de realizare a unor valori politice.
Deciziile politice sunt influenţate de administraţia publică mai ales în conţinutul lor (de exemplu, o
lege este pregătită sub forma proiectului de lege de către administraţie sau decizia guvernului ori a unui
ministru, aceste aceste acte sunt pregătite de funcţionarii administraţiei publice).
Chiar partidele politice, în formele în care se manifestă ca partide de guvermământ sau aflate în
opoziţie, concepţiile acestor partide sunt alimentate de particularităţile de ordin tehnic pe care le implică
activităţile administrative.
Analiza teoretică pe care am făcut-o ne permite să afirmăm că pentru organizarea şi funcţionarea
unui stat este necesar ca administraţia şi puterea politică să colaboreze, mai exact, să existe un echilibru
politic între toate puterile statului. În acest sens putem face trimiteri la modelul ocidental de
administraţie democratică.
Idealul unei administraţii publice în cadrul unui stat trebuie să fie bazat pe o stabilitate politică,
capabilă de a dirija cu întregul mecanism de autoguvernare. [15]
Esenţa modelului european de administraţie publică se bazează pe o anumită concepţie a
raporturilor dintre administraţie şi politic, deci o anumită apropiere de puterea politică bazată pe
democraţie electivă şi pluralistă şi pe principiul separării puterilor.
Asigurarea subordonării administraţiei faţă de putere politică, în regimurile occidentale, se face
prin mai multe mijloace dintre care pot fi menţionate:
- existenţa în interiorul aparatului administrativ, a organelor a căror recrutare este mai degrabă
politică şi care fac legătura între putere politică şi administraţie (înalţi funcţionari, recrutaţi şi
eventual revocaţi pe baza criteriilor politice);
- existenţa cabinetelor ministeriale, al căror rol este politic, dar conţin mai întotdeauna membri
din înalata administraţie (exemplul Franţei sau al Germaniei);
- uneori prezenţa funcţionarilor în rândurile adunărilor politice facilitează transmiterea ordinelor
politice autorităţilor administraţiei publice însărcinată de ale executa.

Pe de altă parte, altă constantă a modelului democratic de administraţie publică este separarea
politicului de administraţie, care, pe lângă cealaltă constantă şi anume subordonarea, asigură stabilitatea
politică.[16] Fără o administraţie depolitizată, profesionistă, stabilă şi motivată, progresul nu este posibil. În
ţările Europei se susţine teza depolitizării, în primul rând, al funcţiei publice, deci se cere o respectare
riguroasă a statutului funcţionarilor publici, deoarece intervenţia politică în promovarea înalţilor funcţionari,
chiar dacă nu este legată direct de politica partidelor de guvernământ tinde să politizeze administraţia.
În Occidentul democratic, s-a pus problema depolitizării chiar la niveluri mai mari ale puterii
executive. Astfel, în Italia, la un moment dat, a fost adusă în discuţie necesitatea autonomiei preşedintelui
Consilului de Miniştri(primul ministru al Guvernului) faţă de partide, chiar dacă a fost propus de ele şi
autonomia lui în ceea ce priveşte alegerea miniştrilor, autonomie care este prevăzută în Constituţie, dar
care a fost confiscată în fapt de excesul de putere pe care îl au partidele.
Separaţia administraţiei de sfera influeneţelor politice ar trebui să constituie unul dintre punctele
importante ale reformei sistemului administrativ, alături de transparenţa sistemului decizional din
administraţie, combaterea şi gestionarea fenomenului birocratic sau descentralizarea.[17]
Instituţiile publice trebuie să interpreteze aspiraţiile partidelor în forme necesare, dar cu
respectarea rolului oferit fiecăruia dintre ele de legislaţie. Partidele politice ar trebui să ordoneze opinia
publică, să determine decizii corecte în ceea ce priveşte reforma în adminisraţie şi nu să impună
politizarea corpului de funcţionari publici.

213
 ANALELE ŞTIINŢIFICE ALE UNIVERSITĂŢII DE STAT
„BOGDAN PETRICEICU HASDEU‖ DIN CAHUL,
volumul II, 2006

În final, reflecţiile făcute asupra relaţiiei dintre administraţie şi sistemul politic ne aduc la
concluzia că între acestea există relaţia de la parte la întreg. Astfel, administraţia şi sistemul politic nu pot
exista în mod separat, ele coexistă, se intercondiţionează reciproc în cadrul sistemului social global.
Stabilitatea politică dintre administraţie şi sistemul politic poate fi asigurată numai prin relaţii de
colaborare şi nici într-un caz prin relaţii de subordonare ori suprordonare, fiindcă rolul acestora este unul
semnificativ – apărarea interesului general al societăţii.

Referinţe:

1. Ticames Emilian. Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei.- Iaşi, 2003,- p.53
2. Fulga, Gheorghe. Cunoaşterea socială şi universul politic. Studii de sociologie politică.- Bucureşti,
Editura Economică, 2003, - p.189
3. Oroveanu Mihai. Tratat de ştiinţa administraţiei. – Bucureşti, 1996, - p. 44
4. Ticames Emilian. Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei.- Iaşi, 2003,- p.55
5. Oroveanu Mihai. Tratat de ştiinţa administraţiei. – Bucureşti, 1996, - p. 46
6. Alexandru Ioan. Criza administraţiei. – Bucureşti, Editura ALLBECK, 2001, - p. 144
7. Oroveanu Mihai. Tratat de ştiinţa administraţiei. – Bucureşti, 1996, - p. 47
8. Ionescu Cristian. Drept constituţional şi instituţii politice, Vol.I.- Bucureşti, Lumina Lex, 1997,- p. 332
9. Alexandru Ioan. Politică, administraţie, justiţie.- Bucureşti, Editura ALL BECK, 2004, - p.145
10. Alexandru Ioan. Criza administraţiei. – Bucureşti, Editura ALLBECK, 2001, - p. 144
11. Filip Gherghe, Onofrei, Mihaela Administraţie Publică.- Iaşi, Editura fundaţiei „Gherghe Zane‖,
1999, - p.174
12. Ionescu Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol.I.- Bucureşti, Lumina Lex, 1997,- p. 357
13. Ticames Emilian. Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei.- Iaşi, 2003,- p.56
14. Ticames Emilian. Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei.- Iaşi, 2003,- p.56
15. Chiper Natalia. Factori decisivi ai administraţiei publice ce contribuie la integrarea europeană //Caiet
Ştiinţific, nr. 7, IŞA al Romăniei „Paul Negulescu‖.- Sibiu, 2005,- p.10
16. Filip Gherghe, Onofrei Mihaela. Administraţie Publică.- Iaşi, Editura fundaţiei „Gherghe Zane‖,
1999, - p.191
17. Mina Simona. Imixtiunile politicului în administraţie. Particularizare în administraţia centrală //
Ştiinţific, nr. 7, IŞA al Romăniei „Paul Negulescu‖.- Sibiu, 2005, - p.373

Recenzent: Svetlana Cojocaru, dr., şef catedră EMP, Academia de Administrare Publică
Prezentat la 18.09.2006.

214