Tema 1: Noţiuni generale privind administraţia publică

1. Noţiuni generale privind administraţia (conducerea) în domeniul social

2. Noţiuni generale şi esenţa conducerii statale
3. Noţiunea „administraţia publică" şi trăsăturile sale definitorii

1.Noţiuni generale privind administraţia (conducerea) în domeniul social

Termenul administrare este de origine latină, format din prepoziţia ad („la" sau „către") şi
substantivul minister („servitor" sau „supus"). Respectiv, cuvântul administer ne apare într-o
semnificaţie directă - ca ajutor al cuiva, slujitor, executant. Ulterior, acest termen a început să se
folosească pentru a indica orice fel de activitate pe care o îndeplinim la ordinele cuiva (sub
comandă).
In acelaşi timp, în sens larg, administrare înseamnă conducere cu cineva sau cu ceva.
Conducerea cu cineva ar fi în esenţă conducerea socială. însă activitatea administrării are un
caracter universal, fiind caracteristic nu doar pentru sisteme sociale, dar şi pentru sisteme de
natură diferită - biologică (cum ar fi organismul uman), tehnică (diferite maşinării sau
computerul), animală (unele animale, în special în scopul vânatului, sunt organizate în grupuri)
etc. Fenomenul administrării în sens larg se distinge prin următoarele trăsături:
1. Administrarea funcţionează în cadrul unor sisteme care pot fi în primul rând de natură
socială, dar pot fi şi de natură biologică, tehnică etc., asigurând integritatea şi menţinerea
regimului optimal de activitate a sistemului respectiv.
2. Administrarea reprezintă o calitate internă a unui sistem integru, ale cărui elemente
principale sunt: 1) subiectul (sau elementul conducător) şi 2) obiectul (sau elementul condus),
care permanent interacţionează pe bazele autoorganizării şi autoconducerii.
3. Administrarea presupune nu doar o interacţiune internă a elementelor sistemului, dar şi
interacţiunea dintre sisteme de diferit nivel ierarhic, presupunând efectuarea unor funcţii de
administrare atât în cadrul sistemului, cât şi între sisteme.
4. Administrarea, conform esenţei sale, se reduce la influenţa subiectului asupra obiectului,
al cărui conţinut este punerea în ordine a sistemului, asigurarea funcţionării sale în corespundere
deplină cu legităţile de existenţă şi de dezvoltare.
5. Administrarea este reală numai atunci când există subordonarea obiectului subiectului de
administrare.
Societatea reprezintă un organism integru cu o structură complicată, cu diferite manifestări
individuale şi cu caracter general. Apare necesitatea obiectivă de a asigura legătura şi unitatea
proceselor sociale care îşi găseşte exprimarea în cadrul efectuării conducerii sociale. Astfel
conducerea socială este una din condiţiile primordiale de funcţionare şi dezvoltare normală a
societăţii. La rândul ei,conducerea sau administrarea în domeniul social, de asemenea, se
exprimă prin anumite semne, derivate din trăsăturile generale caracteristice fenomenului
administrării, şi prin particularităţile de organizare a vieţii sociale. Aceste semne sunt
următoarele:
1. Conducerea socială apare şi există numai acolo unde are loc activitatea comună a
oamenilor, adică apare mai devreme decât statul. Orice activitate în comun necesită o
interacţiune necesară a membrilor ei în scopul atingerii scopurilor generale.
2. Conducerea socială are ca scop principal să pună în ordine, cu ajutorul influenţei,
membrii activităţii comune, dând în acelaşi timp acestei activităţi un caracter organizat. în
asemenea mod, se asigură concordanţa acţiunilor individuale ale participanţilor activităţii în
comun şi se îndeplinesc sarcinile generale ale acestei activităţi, de exemplu planificarea,
coordonarea, controlul etc.
1
 3. Principalul obiect de influenţă al conducerii sociale este comportarea (faptele)
participanţilor la activitatea comună şi relaţiile dintre ei.
4. Fiind un regulator al comportării oamenilor, conducerea socială îşi atinge scopurile sale
în cadrul relaţiilor sociale, care, după esenţă, sunt raporturi de administrare. Ele apar între obiect
şi subiect în legătură cu realizarea practică a funcţiilor conducerii sociale.
5. Conducerea socială se bazează pe o anumită subordonare a voinţei oa- menilor-
participanţi la relaţiile de administrare, deoarece aceste relaţii au o manifestare volitiv-conştientă.
Voinţa celor ce conduc este prioritară voinţei celor conduşi. De aici apare şi autoritatea
conducerii sociale, care indică că subiectul administrării formează şi realizează „voinţa
dominantă", iar obiectul administrării se subordonează ei.
6. Şi, în final, conducerea socială necesită un mecanism deosebit de realizare, care
personifică subiecţii administrării. În acest rol, apare o grupă concretă de oameni, care este
formată din punct de vedere organizatoric din structuri ale administrării obşteşti sau statale,
persoane concrete, împuternicite pentru aceasta, activitatea lor, având o destinaţie specială şi
forme speciale de exprimare, activitate de administrare.
Prin urmare, conducerea socială într-un sistem social contemporan cuprinde în sine două
mari forme de activităţi sociale:
- activitatea sau conducerea statală, exercitată de un sistem de structuri statale (cu funcţii
legislative, executive şi judecătoreşti) prin intermediul puterii de stat;
- activitatea sau conducerea nestatală (obştească), exercitată de diferite formaţiuni
obşteşti, structuri comerciale, instituţii private, grupuri de iniţiativă etc. care, de regulă, aplică
măsuri de influenţă cu caracter moral şi, doar în cazul celor mai importante relaţii sociale, recurg
la suportul puterii de stat, inclusiv prin aplicarea mijloacelor juridice. Cea mai mică formă a
acestei activităţi sociale ar fi familia.

2. Noţiuni generale şi esenţa conducerii statale

Termenul „conducerea statală" este un termen general, semnificând că o astfel de activitate
face parte din conducerea socială şi se deosebeşte de conducerea nestatală (obştească) care este
efectuată de diferite organizaţii private, partide, asociaţii obşteşti etc.
Pentru a înţelege esenţa conducerii statale, trebuie să pornim de la premisa că orice activitate
umană constă din decizie (planificarea activităţii), realizarea (executarea) ei şi controlul
executării.
În esenţă, pe această bază este creat şi aparatul de stat, adică totalitatea organelor ce exprimă
puterea de stat şi exercită conducerea statală. Respectiv, în limitele acestui aparat are loc
„diviziunea muncii", ceea ce în domeniul dreptului se numeşte şi principiul „separaţiei puterilor
în stat".
Astfel pe seama organelor puterii legislative era pusă luarea deciziilor privind cele mai
importante probleme ale vieţii sociale prin intermediul unor norme cuprinse în legi sau alte acte
normative, adoptate conform legilor. Organele puterii executive, în temei, realizează executarea
în practică a normelor respective, iar organele puterii judecătoreşti efectuează o funcţie de
ocrotire a valorilor stabilite, inclusiv soluţionarea litigiilor apărute.
Puterea de stat sau conducerea statală întotdeauna este unică în manifestările sale principale:
legislaţie, executarea legislaţiei şi justiţie. Astfel conducerea de stat, într-o societate democratică,
nu poate aparţine unei singure persoane sau unui organ statal, deoarece creează pericol în
instruirea unui regim totalitar, antidemocratic. De aceea a şi apărut necesitatea unei verigi
specializate de administrare în cadrai aparatului de stat. Prin urmare, activitatea executivă
(puterea executivă) include în sine o influenţă de caracter administrativ, care are ca scop
realizarea sarcinilor general-statale.

2
 Aşadar, conducerea statală într-o societate democrată, sau exercitarea puterii de stat, se
efectuează prin intermediul puterii legislative, puterii executive, puterii judecătoreşti care
conlucrează între ele, bucurându-se în acelaşi timp de o anumită Independenţă. Organelor ce
exercită puterea executivă le revine în rol de primă importanţă în rezolvarea sarcinilor generale
ce stau în faţa societăţii (cum ar fi, sănătatea, educaţia, ordinea publică, cultura etc.). În principal,
activitatea executivă în cadrul statului este realizată prin intermediul administraţiei publice.
3. Noţiunea „administraţia publică" şi trăsăturile sale definitorii
În legislaţia statului nostru, termenul de „administraţie publică" a fost inclus în Constituţia
Republicii Moldova, adoptată la 29 iulie 1994 (intrată în vigoare la 27 august 1994), anterior
fiind utilizat termenul de „administraţie de stat".
Noţiunea de „administraţie publică" are un conţinut mai restrâns decât noţiunea de
„administraţie". Administraţia publică este un gen de administraţie exercitată, în temei, de
organele executive ale statului şi se deosebeşte, de exemplu, de administraţia particulară (din
cadrul unor grupări sociale cu caracter particular, urmărind realizarea unor interese particulare -
societăţi comerciale etc.), care este la fel un gen de administraţie.
Pornind de la prevederile constituţionale şi legislative, această noţiune poate fi definită într-un
sens dublu:
 ca sistem de autorităţi publice. Conform art. 96 al Constituţiei Republicii Moldova
„Guvernul ... exercită conducerea generală a administraţiei publice", adică conduce cu un
sistem de organe statale;
 ca activitate socială de interes public. Astfel, conform art. 102 şi 107 din Constituţia
Republicii Moldova, Guvernul şi alte organe centrale de specialitate organizează şi traduc
în viaţă prevederile legii.
Din cele menţionate, putem conchide că conform legislaţiei administraţia publică poate fi
definită ca un sistem de autorităţi publice in frunte cu Guvernul care monitorizează
activitatea de executare a legilor.
Deşi în literatura de specialitate noţiunea administraţie publică este privită într-un sens mai
complex, adică în sens material şi formal, structural sau organic, spre final vom încerca să
definim administraţia publică în aspect doctrina".
Conform cap.VIII al Constituţiei Republicii Moldova, administraţia publică drept sistem de
organe sau autorităţi publice este formată din:
1. administraţia publică centrală şi
2. administraţia publică locală.
În afară de Guvern, conform art.107 al Constituţiei Republicii Moldova, pentru a desemna
organele administraţiei publice centrale de specialitate, se indică şi ministerele, şi alte autorităţi
administrative. Este folosită noţiunea autoritate administrativă pentru a desemna organele care
emit acte de autoritate (cu caracter de putere). Prin alte autorităţi administrative se are în vedere
agenţii, birouri, servicii etc.
Conform art.l din Legea privind administraţia publică locală din 28 decembrie 2006, prin
„administraţie publică locală" se înţelege totalitatea autorităţilor publice locale constituite, în
condiţiile legii, pentru promovarea intereselor generale ale locuitorilor unei unităţi administrativ-
teritoriale. Adică se are în vedere autorităţile deliberative (cum ar fi consiliile) şi cele executive
(cum ar fi primarii, preşedinţii raioanelor şi aparatul acestora) din sate (comune), oraşe
(municipii), raioane, unitate teritorială autonomă cu statut special.
Noţiunea administraţie publică ar fi mai largă şi mai cuprinzătoare decât noţiunea
administraţie de stat şi putere executivă, deoarece noţiunea administraţie publică cuprinde
noţiunea administraţie de stat (putere executivă) şi nu numai, dar include şi administraţia publică
locală, care priveşte anumite autorităţi publice organizate autonom şi independente de autorităţile
executive centrale. Noţiunea de autoritate publică este mai largă decât noţiunea de autoritate
a administraţiei publice, iar termenul autoritate publică se include parţial în noţiunea autoritate
a administraţiei publice. Astfel, noţiunea de autoritate publică depăşeşte perimetrul de organizare
3
a s.sternului administraţiei publice, cuprinzând şi sistemul organelor puterii legislative şi al
puterii judecătoreşti. Termenul autoritate publică, utilizat în Constituţia Republicii Moldova, ar
fi sinonim cu termenul organ statal.
Ca activitate socială în cadrul statului, administraţia publică înfăptuieşte interesul general
exprimat în lege, fiind activitatea care organizează şi execută legea până la fapta materială
concretă. Administraţia publică este strâns legată de celelalte activităţi în cadrul statului. Cu
puterea legislativă administraţia publică este legată şi subordonată prin intermediul caracterului
ei executiv, adică prin însuşi obiectul ei care este organizarea şi executarea legii. Legătura cu
puterea judecătorească se face tot prin intermediul legii, deoarece administraţia publică este
obligată, în procesul executării legii, să execute hotărârile judecătoreşti, uneori recurgând chiar la
măsuri de constrângere. Prin urmare, mecanismul forţei coercitive a statului ţine de sistemul
administraţiei publice.
Având în vedere unele prevederi din doctrină, administrarea publică, spre deosebire de
definiţia ce rezultă din prevederile legislaţiei, ar putea fi definită ca o activitate de organizare şi
de executare concretă a legii cu caracter dispozitiv şi prestator, care se realizează în principal
de autorităţile administraţiei publice şi funcţionarii acestora şi secundar - de alte organizaţii
statale (autorităţi publice, instituţii publice, întreprinderi), precum şi de particulari care
desfăşoară activităţi de interes public.
Dacă autorităţile administraţiei publice îndeplinesc, în principal, activităţi de organizare şi
executare a legii în regim de putere publică, atunci unele structuri ale acestora şi alte servicii
publice îndeplinesc activităţi cu caracter prestator, cum ar fi eliberarea unor certificate, permise,
servicii de asistenţă socială, medicală etc. în asemenea activităţi, pot fi implicaţi şi particularii,
cum ar fi la prestarea serviciilor notariale, servicii de executare a hotărârilor judecătoreşti etc.
Aşadar, administraţia publică ca activitate socială în cadrul statului şi ca sistem de autorităţi
publice are următoarele trăsături:
1. Administraţia publică este un sistem de organizare socială. Administraţia publică
funcţionează la nivel naţional sau la nivelul unor unităţi administrativ-teritoriale.
2. Administraţia publică este legată de mediul social, unde este creată şi, respectiv,
funcţionează. Deci administraţia publică nu este un sistem abstract, dar se caracterizează prin
perioada istorică, nivelul de dezvoltare economică, mediul geografic, îndeletnicirile şi tradiţiile
existente. Din acest considerent, sistemele administrative diferă de la un stat la altul.
3. Administraţia publică trebuie să posede capacitatea de a se autoperfecţiona, adică de a-şi
modifica structura sistemului şi formele de activitate conform necesităţilor societăţii (se creează
noi organe, instituţii, iar altele se reformează).
4. Administraţia publică trebuie să aibă un rol important în cadrul transformărilor din
societate, ea având scopul de a perfecţiona viaţa socială, de a implementa noile realizări ale
ştiinţei, tehnicii (cum ar fi, de exemplu, comunicaţiile electronice) etc. pentru a asigura o mai
bună convieţuire socială.
5. Administraţia publică trebuie să fie în sistem compatibil cu mediul social. Ea trebuie să
se adapteze la mediul social, să admită participarea formaţiunilor obşteşti sau a altor forme de
iniţiativă ale cetăţenilor, existente în societate, la realizarea sarcinilor sale, care luate în ansamblu
ar îmbunătăţi funcţionalitatea sistemului administraţiei publice.
6. Administraţia publică este un element al mecanismului autoritar statal, reprezentând o
capacitate şi o posibilitate de a influenţa comportarea, adică de a subordona ceilalţi membri ai
societăţii voinţei
7. Administraţia publică se manifestă subiectiv. Aceasta înseamnă că ea este personificată
prin activitatea unor subiecţi concreţi care au calitatea de funcţionari publici.