REFERAT:

Administraţia publică centrală în Vechiul Regat

(1866-1918)

1. Introducere
2. Organele administraţiei publice centrale
2. 1. Guvernare şi administrare
2. 2. Monarhul
2. 3. Consiliul de Miniştri
2.4. Preşedintele Consiliului de Miniştri
2. 5. Miniştrii
2. 6. Ministerele şi serviciile publice
2. 7. Funcţionarii administraţiei centrale
Bibliografie

1. Introducere
România a fost recunoscută ca stat independent în urma Războiului de Independență din
1877-1878. În anul 1878 domnitorul (principele) Carol I de Hohenzollern a primit titlul de
„alteță regală”. În anul 1881 a fost modificată Constituția din 1866, pentru a specifica, printre
altele, faptul că din acel moment șeful statului va fi numit rege, iar România, regat sau monarhie
constituțională (Regatul României, ceremonia de încoronare a avut loc pe 10 mai 1881.). Aceaşi
constituție completa forma de guvernământ a monarhie constituționale cu regimul politic
parlamentar de unde şi denumirea de monarhie constituțională parlamentară.
Sintagmei administraţie publică centrală i se confereau mai multe sensuri, delimitate în
funcţie de competenţa conferită anumitor organe administrative. În primul rând, în funcţie de
întinderea totală a acestei competenţe, administraţia publică centrală desemna acele organe
administrative a căror competenţă se întindea pe întreg teritoriul ţării. Aceste organe aveau în
vedere guvernul, ministerele şi alte servicii publice autonome sau aflate în subordinea
ministerelor, localizate în capitală. În al doilea rând, având în vedere interesul promovat de
organele administrative prin competenţa lor, administraţia publică centrală urmărea realizarea
interesului general. Prin aceasta, ea se opunea administraţiei publice locale sau autonome care
urmează realizarea intereselor specifice ale diferitelor colectivităţi locale teritorile.

2. Organele administraţiei publice centrale

 2. 1. Guvernare şi administrare
În cursul secolului al XIX-lea, conceptul de “guvernare” a cunoscut în teoria şi practica
administrativă europeană un proces de nuanţare semantică. În cadrul acestui proces, activitatea
de executare propriu-zisă a legilor s-a separat treptat de activitatea mult mai complexă de
direcţionare a politicii generale a statului. Sub influenţă franceză, doctrina administrativă
românească a preluat şi ea cele două sensuri, făcând la rândul său distincţie între cele două
activităţi ale puterii executive, pe care le-a denumit: administrare şi guvernare. În acest context
teoretic, guvernarea se ocupa cu aplicarea prevederilor constituţionale referitoare la raporturile
puterii executive cu legislativul, precum şi cu direcţionarea intereselor generale ale statului în
interior şi în exterior. Aceasta însemna că guvernului îi revenea dreptul de a trasa liniile generale
de dezvoltare a statului, în funcţie de o anumită ideologie politică pe care şi-o asumau membrii
săi. Prin urmare această componentă a activităţii guvernamentale a devenit una esenţialmente
politică, guvernământul identificându-se cu ideologia partidului politic care câştigase alegerile şi
ajungând astfel să formeze guvernul. În ceea ce priveşte activitatea de administrare, aceasta a
rămas să se ocupe cu punerea în aplicare a legilor de interes general şi a actelor de guvernământ.
Deşi cele două activităţi au fost separate cu precizie, trebuie spus totuşi că în practică nu
au ajuns să fie rupte una de cealaltă, întrucât între ele exista o relaţie de interdependenţă. Fără
activitatea de administrare care să pună în practică ideile politice ale guvernului, activitatea de
guvernarea ar fi rămas un simplu exerciţiu teoretic. Acesta este motivul pentru care doctrina
franceză atribuia guvernământului rolul de cap al societăţii, în vreme ce administraţiei rolul
mâinii care execută. În cadrul acestui raport, politica trebuie să guverneze, oferind direcţia şi
scopul, în vreme ce administraţia trebuie să lucreze, concentrându-se asupra detaliilor executării.
Acest raport de subordonare poate să producă însă şi efecte negative asupra eficienţei
actului de guvernare, mai ales atunci când politicul ajunge să se interfereze în sfera
administrativului. Prevăzând această potenţială disfuncţie a sistemului de guvernământ, a fost
introdus principiul potrivit căruia politicul se opreşte la marginile executivului. Dincolo de
această limită se află funcţionari publici profesionişti, care au un statut propriu şi sunt recrutaţi
pe criterii complet diferite de cele care funcţionează în sfera politicului. Întrucât executivul
guvernează şi administrează în acelaşi timp, în funcţionarea sa a existat în permanenţă tendinţa
de a confunda cele două activităţi, cu atât mai mult cu cât ele erau exercitate de multe ori de
aceleaşi persoane. Astfel, în sfera executivului se aflau: a) monarhul, titular al puterii executive,
care, deşi nu era implicat în actul de guvernare, avea totuşi atribuţii în sfera administrativă; b)
Consiliul de Miniştri sau Guvernul, cel care conducea atât activitatea de guvernare, cât şi pe cea
a aparatului administrativ; c) miniştrii şi subsecretarii de stat, care, luaţi individual, aveau
atribuţii exclusiv administrative în fruntea ministerelor.
2. 2. Monarhul
Potrivit Constituţiei din 1866, monarhul (numit iniţial Domn, apoi Rege) deţinea puterea
executivă. El nu era însă şi proprietarul suveran al acesteia, era doar depozitarul puterii
executive, motiv pentru care el o deţinea în calitate de înalt funcţionar al statului. Având calitatea
de conducător al puterii executive, monarhul era în acelaşi timp şi şef al guvernământului şi şef
al administraţiei publice. Textul Constituţiei nu îi atribuia însă acţiunea de guvernare, întrucât
2
aceasta revenea miniştrilor săi. În ciuda acestui fapt, monarhul era totuşi un element activ în
viaţa politică şi administrativă a ţării. El organiza, comanda, proteja şi administra în limitele pe
care le fixase Constituţia şi în baza propriei sale voinţe. Prin urmare, atât Guvernul, cât şi
administraţia publică trebuiau să colaboreze cu el pentru a-şi putea desfăşura activitatea.
Monarhul desemna persoana primului ministru, numea şi revoca din funcţie pe miniştri, făcea
regulamente pentru punerea în aplicare a legilor, numea sau confirma în funcţiile publice,
conferea decoraţii, era comandantul suprem al armatei, acorda graţierea şi amnistia, avea drept
de a bate moneda, încheia tratate şi convenţii cu alte state.

2. 3. Consiliul de Miniştri
Întrucât activitatea administrativă a executivului trebuia să se caracterizeze atât prin
unitate de acţiune, cât şi prin unitate de direcţie, a fost necesară înfiinţarea unui organ colegial
ministerial, care a purtat denumirea de Consiliu de Miniştri. Rolul acestuia era acela de a-i pune
pe miniştri în situaţia de a delibera şi de a se pune de acord în ceea ce priveşte: a) direcţia
generală imprimată întregii administraţii; b) modul de gestionare a problemelor pe care le aveau
de rezolvat în comun mai multe ministere; c) modul de gestionare a unor probleme importante
care ţineau de un anumit minister, dar care aveau impact major asupra politicii generale a
Cabinetului. Unitatea activităţii administrative a miniştrilor este, de altfel, motivul principal
pentru care aceştia trebuiau să împărtăşească aceleaşi valori politice. Numai având obiective
politice comune, aceştia puteau ajunge la unitate în activitatea de administrare, iar în final, în
aceea de guvernare. Prin urmare, Cabinetul ministerial trebuia să se caracterizeze prin
omogenitate politică, omogenitate conferită de existenţa unui program politic unic, aprobat de
majoritatea parlamentară.
Înţeles astfel, Consiliul de Miniştri apare ca un organ care guverna şi în acelaşi timp
administra. De aici au rezultat şi denumirile diferite pe care le-a primit acest organ colegial
ministerial: el era numit Cabinet sau Guvern atunci când funcţiona ca organ de guvernământ,
respectiv Consiliu de Miniştri, atunci când funcţiona în calitate de organ suprem al
administraţiei publice. Trebuie spus însă că textul constituţional nu a reglementat prea clar
instituţia Consiliului de Miniştri. Enumerarea atribuţiilor sale lipseşte, arătându-se doar că
instituţiei îi revenea exercitarea atribuţiilor constituţionale ale monarhului între momentul morţii
acestuia şi momentul depunerii jurământului de către succesorul său. Cum însă instituţia avea un
trecut funcţional, stabilirea atribuţiilor sale s-a făcut pe cale cutumiară.
2.4. Preşedintele Consiliului de Miniştri
În fruntea Consiliului de Miniştri se afla preşedintele Consiliului de Miniştri. Acesta era
primul ministru sau şeful guvernului, dar ascendentul său asupra celorlalţi miniştri era doar unul
politic. Aceasta întrucât din punctul de vedere al ierarhiei administrative, el era egal cu ceilalţi
miniştri, având la rândul său un minister în administrare. O lege din 1881 îi permitea totuşi
primului ministru să fie ministru fără portofoliu. În afara acestei legi, nu a mai existat însă nici o
altă prevedere legală care să reglementeze funcţionarea acestei instituţii. Prin urmare, atribuţiile
şi responsabilitatea sa politică au fost consacrate prin practica constituţională. Conform acestor
cutume, persoana primului ministru era desemnată de monarh, cel care îi încredinţa sarcina
3
formării Cabinetului. Rezulta de aici o responsabilitate particulară faţă de monarh. Numirea
primului ministru se făcea prin Decret al monarhului, pe care îl putea contrasemna chiar el,
atunci când fostul prim ministru nu putea să facă acest lucru. Conform cutumelor, primul
ministru contrasemna decretele de numire a miniştrilor, avea dreptul de repartizare a portofoliilor
ministeriale, prezida şedinţele Consiliului de miniştri, coordona activitatea ministerelor şi
reprezenta Cabinetul în faţa Parlamentului.

2. 5. Miniştrii
Miniştrii erau organe ale administraţiei publice centrale care conduceau departamente
ministeriale distincte. Începând cu anul 1859 ei poartă şi denumirea de secretari de stat, ca o
dovadă a faptului că ei îşi desfăşurau activitatea în nume propriu, având deplină responsabilitate.
Recrutarea lor se făcea pe criterii politice de către persoana căreia monarhul îi încredinţa sarcina
formării Guvernului. Miniştrii erau aleşi adesea din rândurile parlamentarilor majoritari, ceea ce
le asigura accesul în cadrul şedinţelor Parlamentului, precum şi dreptul de vot în timpul
deliberărilor. În afara miniştrilor cu portofoliu, practica guvernării a statuat şi posibilitatea
prezenţei în Guvern a unor miniştri secretari de stat fără portofoliu. Ulterior, această cutumă a
primit şi consacrare legală prin intermediul unei legi adoptate în anul 1881. Existenţa acestei
categorii de miniştri a fost justificată prin existenţa unor sarcini politice care puteau fi puse în
practică mai eficient atunci când cel responsabil nu avea atribuţii de administrare a unui
departament ministerial.
În practica politică şi guvernamentală existau şi situaţii în care unul dintre ministere,
dintrun motiv sau altul, rămânea fără titular. În aceste cazuri, conducerea temporară a
ministerului nu putea fi exercitată decât de un alt ministru al aceluiaşi Guvern, care îşi asuma
responsabilitatea pentru actele semnate de către monarh în domeniul de competenţă al
ministerului rămas vacant. Soluţia excludea aşadar, atât exercitarea atribuţiilor respective de
către monarh, cât şi exercitarea aceloraşi atribuţii de către un înalt funcţionar din ministerul
respectiv. Se întâmpla acest lucru pentru că monarhul, potrivit Constituţiei era iresponsabil, deci
actele sale nu produceau efecte fără contrasemnătura unui ministru, în vreme ce funcţionarii
publici nu aveau responsabilitatea politică a unui ministru. Miniştrii guvernau şi administrau în
numele monarhului, asumându-şi responsabilitatea în locul acestuia prin contrasemnarea actelor
emise de către acesta în domeniul lor de competenţă. Întrucât numirea şi revocarea miniştrilor se
făceau prin Decret al monarhului contrasemnat de primul ministru, ei se aflau în ierarhia
administrativă imediat după monarh, pentru a da expresie puterii executive deţinute de acesta din
urmă. În pofida acestui fapt, totuşi între monarh şi miniştri nu era stabilit un raport de
subordonare ierarhică. Fiind numiţi pe criterii politice, miniştrii aveau statutul de funcţionari
politici. Totuşi, ca orice funcţionar public, miniştrii prestau la intrarea în funcţie un jurământ faţă
de monarh, primeau salariu, iar anii petrecuţi în funcţie erau calculaţi la pensie.
Atribuţiile miniştrilor se grupau potrivit specificului activităţii lor în două categorii:
atribuţiile de natură politică (desfăşurate în cadrul activităţii guvernamentale şi în raporturile cu
legislativul) şi atribuţiile de natură administrativă (legate de coordonarea activităţii ministerului
4
propriu). La rândul lor, atribuţiile administrative se divizau în două categorii: atribuţiile comune
tuturor miniştrilor (contrasemnarea actelor emise de monarh, controlul actelor subalternilor,
administrarea intereselor generale ale statului) şi atribuţii specifice (legate de particularităţile
propriului minister).
2. 6. Ministerele şi serviciile publice
Ministerele erau grupări de servicii publice ale administraţiei centrale înzestrate cu o
competenţă materială specială, care se aflau sub conducerea unor miniştri. Din punct de vedere
ierarhic, ele se aflau în vârful structurii administrative a statului, deasupra lor neexistând nici o
altă structură administrativă care să aibă o competenţă mai largă şi o autoritate superioară. În
consecinţă, orice serviciu public, mai mult sau mai puţin autonom, trebuia să se afle în
componenţa unui minister, sub tutela unui minister sau în subordinea unui minister. Dată fiind
competenţa sa specifică, fiecare minister urma să satisfacă doar un anume interes general sau un
anumit grup de interese generale. În ceea ce priveşte competenţa teritorială a ministerelor,
aceasta se întindea la nivelul întregii ţări. Organizarea ministerelor s-a făcut prin intermediul
legilor şi nu al Constituţiei. Motivul a fost acela că legea prezintă un grad sporit de maleabilitate,
ea putând fi mai uşor adoptată sau modificată pentru a răspunde rapid la nevoile societăţii. De
altfel una dintre trăsăturile organizării ministeriale, în general, este tocmai dinamica acestor
structuri: ele pot apărea şi dispărea, pot fi reorganizate sub alte denumiri, pot încorpora diverse
servicii publice sau pot renunţa la ele, în funcţie de evoluţia intereselor publice.
Serviciile publice grupate la sediul unui mister reprezentau administraţia centrală a
ministerului, în fruntea căreia se afla un ministru. Acestor servicii le era încredinţată atingerea
unor obiective care urmau apoi să fie obţinute în cadrul propriilor structuri organizatorice
ierarhizate. Plecând de la obiectivele urmărite, serviciile publice din componenţa ministerelor se
divizau în două categorii: serviciile specifice fiecărui minister şi serviciile care se regăseau în
componenţa tuturor ministerelor. Primele urmăreau obiectivele speciale care intrau în
competenţa specifică fiecărui minister; celelalte urmăreau sarcini comune tuturor administraţiilor
ministeriale (Secretariatul general, Cabinetul ministrului, Personalul, Registratura, Arhiva şi
Contabilitatea). Gruparea acestor servicii nu s-a făcut însă în mod uniform. La cumpăna
secolelor XIX-XX s-a ajuns în cele din urmă la implementarea unei organizări relativ uniforme a
serviciilor ministeriale; s-a stabilit acum faptul că direcţia era formată din servicii, iar serviciile
erau structurate pe birouri.
2. 7. Funcţionarii administraţiei centrale
Pentru realizarea obiectivelor asumate de ministere, structura centrală a ministerelor
dispunea de o serie de funcţionari publici care intrau în componenţa tuturor compartimentelor
organizatorice. Aceştia funcţionari erau: directori de minister, şefi de diviziuni, şefi de servicii,
şefi de birou, subşefi de birou, arhivari, registratori, verificatori, redactori, copişti. Statutul
acestor funcţionari a fost precizat prin introducerea distincţiei nete între funcţionarii de
autoritate şi funcţionarii de gestiune. În prima categorie intrau cei care exercitau puterea
publică (aşa cum erau miniştrii, subsecretarii de stat, directorii de minister), în vreme ce în
categoria a doua intrau funcţionarii care nu exercitau puterea publică, având doar sarcini tehnice.
Distincţia avea menirea să reglementeze în special accesul străinilor şi al femeilor în funcţiile din
5
administraţia centrală. Acestora le era interzis să ocupe funcţii de autoritate, fiindu-le permis
doar accesul în funcţiile de gestiune. Motivele erau legate de prezumţia de infidelitate aplicată
cetăţenilor străini, respectiv de absenţa drepturilor politice în cazul femeilor.
Constituţia din 1866 stipula că pentru buna funcţionare a administraţiei publice, trebuia
adoptată o lege care să precizeze condiţiile de accesibilitate şi de înaintare în funcţiile publice. În
perioada 1866-1923, legiuitorul nu a adoptat o lege unitară, ci a considerat că este suficient să
reglementeze statutul funcţionarilor prin intermediul legilor de organizare ale fiecărui minister
sau serviciu public. În acest fel au fost create numeroase discriminări şi instaurându-se şi aici
dezordinea generală care caracteriza organizarea ministerelor.
Recrutarea funcţionarilor publici avea o singură regulă fixă: aceea că numirea şi
revocarea lor din funcţii se făcea de către monarh. În practică, numirea lor avea la bază o
propunere venită din partea ministrului de resort, iar actul de numire era contrasemnat de către
acesta din urmă. În funcţiile de mică importanţă, practica a stabilit că recrutarea se făcea în baza
unei decizii de numire emise de către ministrul de profil.
Condiţiile impuse pentru numirea în funcţiile publice făceau referire la deţinerea
cetăţeniei române, sexul candidaţilor, împlinirea unei anumite vârste şi satisfacerea serviciului
militar. Nu puteau fi numite în funcţii publice persoanele puse sub interdicţie în justiţie,
persoanele condamnate la pedepse infamante şi faliţii care nu fuseseră reabilitaţi. Pe lângă aceste
condiţii, un rol foarte important revenea pregătirii profesionale. Ea apare ca o condiţie de bază
menţionată în aproape toate legile ministerelor. Ca regulă generală, pentru funcţiile superioare se
cerea licenţa, doctoratul sau diploma de absolvire a unei şcoli speciale în domeniul de
specialitate al funcţiei; pentru funcţiile inferioare, se cerea diploma de absolvire a unui liceu sau
a unei şcoli speciale în profilul postului; în vreme ce pentru funcţiile cele mai prost plătite, se
cerea dovada absolvirii unei şcoli elementare. În anumite funcţii, numirea se făcea în urma unui
examen de aptitudine şi de capacitate care avea atât menirea să îl aducă în funcţie pe cel mai bun
dintre candidaţi, cât şi să evite abuzurile şi arbitrariul. La intrarea în slujbă, funcţionarii publici
îşi asumau statutul prin depunerea unui jurământ de credinţă.
Funcţionarii publici aveau dreptul la promovare în funcţie. În acest sens, funcţiile erau
împărţite pe grade, iar gradele în clase, în interiorul acestora fiind posibilă înaintarea numai după
împlinirea unui stagiu minim de trei ani. A fost stabilit de asemenea şi un cursus honorum foarte
clar care prevedea în cazul avansării obligativitatea promovării în clasa cea mai mică a gradului
superior. Se dădea în acest fel prioritate experienţei în faţa pregătirii profesionale. Trebuie spus
însă că existau şi cazuri în care titlul academic avea prioritate în faţa experienţei. Înaintarea de la
o clasă la alta se făcea fie prin decizie ministerială, fie prin Decret al monarhului, la propunerea
ministrului.
Activitatea depusă de funcţionarii publici era remunerată cu o leafă. Din păcate, aceasta
nu reprezenta echivalentul muncii depuse, ci mai mult importanţa socială a acesteia. A rezultat
de aici, plata egală a funcţionarilor de aceeaşi clasă. Această realitate a încurajat nemunca, în
condiţiile în care funcţionarul ştia că şi dacă munceşte şi dacă nu munceşte, el primeşte aceeaşi
leafă.

6
 Funcţionarii publici aveau dreptul la concediu, în condiţiile stabilite de lege. În acelaşi
timp, le era însă interzisă întreruperea lucrului după bunul plac, pentru ca funcţionarea
serviciului în care lucrau să nu aibă de suferit. Anumiţi funcţionari publici de gestiune şi cei de
autoritate care nu erau recrutaţi politic, se bucurau de inamovibilitate. În ceea ce-i priveşte pe
funcţionarii politici, aceştia prin însăşi raţiunea recrutării lor, trebuiau să poată fi revocaţi atunci
când nu mai respectau linia politică impusă de Guvern. Inamovibilitatea era aplicată totuşi destul
de rar în legislaţia vremii. De ea se bucurau doar membrii corpului didactic şi ofiţerii. Legislaţia
vremii le impunea funcţionarilor şi o serie de obligaţii. Era vorba în principal despre un anumit
cod deontologic, destul de vag reglementat, pe care îl reclama importanţa şi formalismului
funcţiei exercitate. În principiu, funcţionarii nu trebuiau să îşi dezonoreze funcţia exercitată. În
consecinţă, ei trebuiau să îşi controleze comportamentul chiar şi în afara programului de lucru.
Funcţionarii publici trebuiau să se supună ordinelor venite din partea superiorilor pe care îi aveau
pe linie ierarhică; în acelaşi timp, ei trebuiau să îşi îndeplinească în mod legal şi conştiincios
atribuţiile conferite prin lege. Pentru încălcarea acestor obligaţii, autorităţile superioare aveau la
dispoziţie un drept de sancţionare disciplinară a funcţionarilor, ele putând să aplice avertismente,
amenzi, mustrări, suspendarea, transferarea sau chiar demitere.

Bibliografie

 M. Guțan, Istoria administraţiei publice româneşti, ediţia a 2-a, Edit. Hamangiu,

București, 2012, pp. 208-226;
 R. Carp, Responsabilitatea minisiterială, Ed. All Beck, Bucureşti, 2003, pp. 163-192;
 Mamina, Monarhia constituţională în România. Enciclopedie politica 1866-1938, Ed.
Enciclopedică, Bucureşti, 2000;