Sunteți pe pagina 1din 528

Dr.

Diana Marilena Popescu Petrovszki

STATUTUL FU CIO ARILOR PUBLICI DI ROM IA I DI U IU EA EUROPEA


Principii, drepturi i obligaii

I STITUTUL ROM PE TRU DREPTURILE OMULUI Bucureti

Redactori: Gheorghe Prvan; Mircea Voinea

Descriere CIP a Bibliotecii aionale a Romniei POPESCU PETROVSZKI, DIA A MARILE A Statutul funcionarilor publici din Romnia i din Uniunea European: principii, drepturi i obligaii/ dr. Diana Marilena Popescu Petrovszki.-Bucureti: Editura I.R.D.O, 2011 Bibliogr. ISBN 978-973-9316-91-0 35.08(498) 341.217(4) UE

Copyright 2011

Institutul Romn pentru Drepturile OMULUI Bucureti, B-dul Nicolae Blcescu, nr.21, etaj 4, sector1 Telefon: 40-21-3114921 Fax: 40-21-3114923 e-mail: office@irdo.ro I.S.B. . 978-973-9316-91-0

Cuvnt nainte
Statutul funcionarilor publici n dreptul administrativ romn i statutul funcionarilor europeni prezint un deosebit interes teoretic i practic deoarece de ndeplinirea drepturilor i obligaiilor acestora depinde n mare msur respectarea drepturilor omului n relaia administraie-cetean. Examinarea statutului funcionarilor publici este o problem de actualitate n condiiile crizei existente, care duce la restructurri n administraia public, fcndu-se resimite problemele nceputului i sfritului carierei funcionarilor publici i chiar ale drepturilor i libertilor de care acetia beneficiaz. n acest context este binevenit tratarea subiectului n mod comparativ prin prezentarea statutului funcionarilor publici romni i a celui al funcionarilor din diferite state europene. Acest demers tiinific i are suportul n apartenena Romniei la Uniunea European, n condiiile n care relaiile dintre funcionarii romni i cei ai statelor europene dobndesc o nou configuraie. Autoarea insist asupra necesitii unei reforme a administraiei publice, care s pun accentul pe obiective, cum ar fi eficacitatea, responsabilitatea, onestitatea, integritatea, dinamismul i atitudinea nonpartizan. n acest context, n opinia Dianei Petrovszki, obiectivul esenial, ce trebuie realizat, l reprezint crearea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil, neutru din punct de vedere politic, competent s elaboreze strategiile i politicile privind managementul funciei publice, care s contribuie la eficientizarea sistemului administrativ i la mbuntirea relaiilor dintre administraie i societatea civil. Evident, la elaborarea statutelor naionale ale funcionarilor publici o important surs de inspiraie a constituit-o statutul funcionarilor Uniunii Europene. Acest statut reprezint o generalizare a experienelor statelor europene n determinarea statutului funcionarilor europeni fr ca aceasta s duc la uniformizarea celor dou nivele. Dup definirea conceptului de administraie i de administraie public, a conceptului de serviciu public i relaia dintre serviciul public, funcia public i funcionarul public, autoarea prezint statutul funcionarului public, definete funcia public utiliznd cele dou mari accepiuni ale acestuia, prima viznd raportarea la conceptul de autoritate public, iar cea de-a doua la autoritile i instituiile publice din sfera puterii executive.

Gestionarea funciei publice n Romnia este privit n lucrare din perspectiva material-funcional, indicndu-se mijloacele manageriale deduse din lege, acestea fiind, n ordine, planul naional de ocupare a funciei publice, recrutarea, promovarea i dezvoltarea carierei i managementul perfecionrii continue la nivelul ntregului sistem. Suportul legal al problematicii funciei publice n Romnia l constituie Legea 188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare, care definete inclusiv gestiunea resurselor umane i a funciilor publice. Statutul funciei publice este organic legat de cariera funcionarilor publici, proces n cadrul cruia se integreaz recrutarea funcionarilor publici, procedurile de organizare i desfurare a concursului, actul de numire a funcionarilor publici, perioada de stagiu a funcionarilor publici debutani i promovarea n funcie a acestora. Pe aceast cale, autoarea ajunge la analiza drepturilor i obligaiilor funcionarilor romni i europeni prezentnd pe rnd, principiile care guverneaz exercitarea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici i funcionarilor europeni, noiunile de drepturi i liberti, dreptul funcionarilor publici romni i europeni, obligaiile funcionarilor publici, deontologia funcionarilor publici, etica i morala, ca valori sociale, alte aspecte privind deontologia funcionarilor publici europeni prin prisma dispoziiilor Codului de conduit a funcionarilor publici romni i ale Codului european de bun conduit administrativ. Dup analiza drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici, este evideniat n carte rspunderea funcionarilor publici, artndu-se principiile rspunderii juridice: noiunea de rspundere juridic a funcionarilor europeni, formele de rspundere aplicabile funcionarilor publici romni i funcionarilor europeni, cile de atac mpotriva sanciunilor administrativ-disciplinare. Se efectueaz de asemenea i o analiz comparativ ntre rspunderea funcionarilor europeni i rspunderea funcionarilor publici romni. Sunt prezentate, totodat, modificarea, suspendarea i ncetarea raporturilor de serviciu, evideniindu-se faptul c funcionarul public desfoar o activitate util societii bazat pe stabilitate n cadrul unor raporturi de serviciu. Lucrarea se ncheie cu o serie de propuneri de natur s perfecioneze statutul funcionarilor publici de aa manier nct prin activitatea lor profesional acetia s contribuie la promovarea i protecia drepturilor omului.

Prof. univ. dr. Irina Moroianu Zltescu 4

Abrevieri
Alin alineatul A.U.E. Actul Unic European Art. Articol C.E.C. La Confdration europenne des cadres, organizaie profesional pentru salariai C.E.C.O. Comunitatea European a Crbunelui i Oelului C.E.D.F. Carta European a Drepturilor Fundamentale C.E.D.O. Convenia European a Drepturilor Omului C.E.D.O. Curtea European a Drepturilor Omului C.E.E. Comunitatea Economic European C.E.F.P. Centrul European pentru Formare Profesional C.E.S. Confdration Europenne des Syndicats (Confederaia European a Sindicatelor) C.E.S.P.E. Comitetul Economic i Social al Parlamentului European C.E.S.S. Codul European de Securitate Social C.E.S.S.A.C. Convenia European a Securitii Sociale i Acordul Complementar C.J.U.E. Curtea de Justiie a Ununii Europene C.S.E. Carta Social European C.U.E. -Consiliul Uniunii Europene Carta O. .U. Carta Organizaiei Naiunilor Unite C. E. Comunitatea European Comisia Comisia Uniunii Europene D, Dir Directiv, directive Disp. dispoziii D.S.C. Drept Social Comunitar D.S.E. Dreptul Social European D.U.D.O. Declaraia Universal a Drepturilor Omului ed. ediia Ed. editura E.T.F. Federaia european a lucrtorilor din transporturi 5

H. G. Hotrrea Guvernului J.O.C.E. Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene (Journal Officiel des Communauts Europennes) Lit. litera M. Of. Monitorul Oficial al Romniei O.G. Ordonan de Guvern O.U.G. Ordonan de Urgen a Guvernului O.I.M. Organizaia Internaional a Muncii O. .U. Organizaia Naiunilor Unite O.P.O.C.E. Oficiul pentru Publicaii Oficiale ale Comunitilor Europene op. cit opera citat P.E. Parlamentul European p. pagina Parag. Paragraf Prev. prevederi, prevederilor S.T.E. Seria tratate europene S.n., D.M.P Sublinierea noastr Diana Marilena Petrovszki T.P.I. Tribunalul de prim instan T.F.P.U.E. Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene U.E. Uniunea European

Introducere
Adoptarea normelor europene n materie de democraie, stat de drept i economie de pia, are desigur repercusiuni i asupra funciei publice. Integrarea Romniei n Uniunea European implic modernizarea sistemului administraiei publice, reforma gestiunii resurselor umane i ridicarea nivelului calificrii. n acest context, apare evident i necesar reforma administraiei publice, administraie competent care trebuie s participe la redactarea propunerilor de legi i la aplicarea legilor. Reforma administraiei publice pune accent pe urmtoarele obiective: eficacitate, responsabilitate, onestitate, integritate, dinamism, atitudine non-partizan reprezentnd un evantai de valori mult mai mari dect n trecut. Se urmrete, totodat, crearea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil i neutru din punct de vedere politic, competent sa elaboreze strategiile i politicile privind managementul funciei publice, care s contribuie la eficientizarea sistemului administrativ i imbuntairea relaiilor dintre administraie i societatea civil, n concordan cu cerinele referitoare la implementarea acquis-ului european si integrarea n Uniunea European. Elaborarea unui Statut al funciei publice a reprezentat o etap necesar n realizarea reformei funciei publice, ntruct funciile publice asigur realizarea reformelor politice, economice i social culturale, deci funcionarea ntregului sistem social. Modernizarea funciei publice reprezint un criteriu important pentru Comisia European n evaluarea performanelor trilor membre ale Uniunii Europene, de aceea este atent examinat legislaia elaborat de aceste ri din punctul de vedere al compatibilitii cu normele europene i capacitatea rilor respective de a pune n aplicare politicile comune i de a respecta dreptul european. Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei, n activitatea sa de sprijinire a democraiei n rile Europei Centrale i de Est a redactat o serie de documente principale, cu recomandri viznd crearea i 7

consolidarea instituiilor democratice care s asigure o administraie public devotat noilor idealuri i cetenilor pe care trebuie s i serveasc, n sensul creterii eficienei i eficacitii n acest sector. Este de remarcat ns, c pentru administraia public din Romnia, nu se pune problema alinierii la un model, sau a ndeplinirii ab initio, n integralitatea lor, a tuturor standardelor europene n materie, ci se impune gradarea de la simplu la complex a pailor privind atingerea acestor standarde. Funcionarii publici reprezint resursele umane ale administraiei publice, care alturi de cele materiale i bneti asigur condiiile de funcionare a acesteia. n exercitarea atribuiilor, funcionarii publici trebuie s nu uite c sunt n slujba cetaenilor, a interesului public, cruia s-i dea satisfacie cu ntietate, comportamentul lor fiind influenat de noile reforme sociale i de internationalizarea crescand a contextului n care ei lucreaz. Avnd n vedere amploarea i varietatea reelei de autoriti i instituii ale administraiei publice i complexitatea sarcinilor pe care aceste autoriti i instituii trebuie sa le indeplineasc pentru organizarea executrii i executarea legii, precum i faptul c administraia public nu este altceva dect activitatea unor oameni n raport cu alti oameni, problematica celor care lucreaz n organele administraiei publice i care formeaz personalul acesteia capat o importan deosebit. Aadar, se poate spune c eficiena autoritilor administraiei publice n realizarea sarcinilor care le revin depinde n mare masur de calitatea uman i capacitatea profesional a celor care alctuiesc aceste organe, fiind necesar o atenie sporit n recrutarea, formarea i motivarea personalului din administraia public. Prin exercitarea funciei publice trebuie s se contribuie la realizarea puterii publice, fie ntr-o forma direct, n cazul funciilor de decizie ce incumb emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate, fie indirect prin aciunile de pregtire, executare i control, strns legate, sau n legatur1 cu exerciiul autoritii publice.
1 Precizarea este necesar deoarece numai astfel distingem funcia public de alte funcii existente chiar in cadrul aceleiasi autoriti.

Dac n Europa Occidental reforma n serviciul public este indreptat spre o cretere a eficienei si productivitii acestuia, n rile central i est europene administraia public, deci implicit serviciul public, a trebuit sa fie restructurat complet, o atenie deosebit acordndu-se conceptului de servire a ceteanului. Cele trei principii eseniale pe care ar trebui s le regsim n administraia romneasc sunt: permanen, profesionalism i neutralitate politic. Obiectivele principale ce trebuie urmrite n acest sens i care vizeaz direct funcionarii publici sunt: selecia iniial a funcionarilor publici, instruirea i dezvoltarea profesionalismului, dezvoltarea carierei, atractivitatea condiiilor de serviciu, ceea ce nseamn abordarea dificilei probleme a remunerrii funcionarului public, iar n final, lupta constant mpotriva corupiei. Venind n ntmpinarea acestor obiective, vom aborda n continuare aspecte cum ar fi recrutarea funcionarilor publici care trebuie s se fac exclusiv pe criteriul competenei profesionale competiia deschis i selectarea dup merit; eliminarea oricror forme de discriminare i clientelism politic; egalitatea anselor la intrarea n corpul funcionarilor publici i la ocuparea funciilor publice de conducere. Problema schimbrilor frecvente, nejustificate, n rndul persoanelor cu funcii de conducere din ntregul sistem al administraiei publice din Romnia este una din problemele cheie care ar trebui rezolvate. Numai funcionarii publici stabili pot contribui la realizarea unei administraii publice capabile s joace un rol esenial n procesul de integrare n Uniunea European i n dezvoltarea unei naiuni moderne, democratice i avansate din punct de vedere economic i socio-cultural. Un program care s fie destinat tinerilor profesioniti are n vedere recrutarea n rndurile funcionarilor publici a persoanelor capabile, chiar din universiti, care au perspective pentru o carier pe termen lung. Formarea profesional a funcionarilor publici, obiectivele acesteia, trebuie s raspund scopurilor principale ale modernizrii serviciului public i anume: s furnizeze funcionarilor publici cunotinele juridice i administrative i tehnicile necesare pentru a-i indeplini funciile i a moderniza administraia; s amelioreze capacitatea de a 9

lua decizii i de a furniza mijloacele necesare analizei politicilor publice; s sporeasc eficacitatea funciei publice; s evidenieze clar aspectele strategiei de dezvoltare ntr-un context specific; s ofere posibilitatea de a nltura cultura birocraiei n sensul ei negativ, furniznd instrumentele de analiz necesare unei planificri, organizri i gestionri a resurselor umane, crerii unei imagini, unui control si a unei evaluri moderne a rezultatelor; s dezvolte competenele n materie de gestiune; s favorizeze procesul adaptrii serviciilor publice ntr-un context de cooperare international i integrare european. De precizat c administraiile publice moderne cheltuie pe instruire aproximativ 5% din costurile totale cu fora de munc. Sub un alt aspect, n cadrul instituiilor europene i desfasoar activitatea funcionari supui unor norme speciale, care reprezint dreptul funciei publice europene. Instituiile Uniunii Europene 2 nu pot fi uor comparate cu instituiile statale tradiionale la nivel naional. Comparaiile pot fi fcute ntotdeauna cu precauie: Comisia European nu este chiar un Cabinet, Parlamentul European nu este chiar un organ legislativ i asa mai departe. Mai mult, instituiile nu formeaz un Guvern n sensul strict al cuvntului, pentru c statele membre nc dein majoritatea puterilor decizionale i sunt responsabile pentru implementarea politicilor europene.
2 Tratatul de la Lisabona intrat n vigoarea la 1 decembrie 2009 modific cele dou tratate funda mentale ale Uniunii Europene: Tratatul privind Uniunea European i Tratatul de instituire a Comunitii Europene. Acesta din urm este redenumit Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. n plus, anexele la Tratat cuprind o serie de protocoale i declaraii. Uniunea European se ntemeiaz aadar pe Tratatul privind Uniunea European si pe Tratatul privind funcionarea Uniunii Europene. Aceste dou tratate au aceeasi valoare juridic i conform lor Uniunea European se substituie Comunitii Europene si i succede acesteia. Tratatele respective au fost publicate n versiune consolidat n Jurnalul Oficial C115 din 09.05.2008. Acest lucru ne determin s nlocuim n prezenta lucrare expresia Comunitile Europene cu expresia Uniunea European, pe cea de funcie comunitar cu aceea de funcie public european i pe cea de funcionar comunitar cu aceea de funcionar public european.

10

Statutul funcionarilor Uniunii Europene3 a influenat regimul general al funciei publice europene, deoarece dup cum se susine n mod ntemeiat despre statutul funcionarilor naionali, aseriune valabil i pentru funcionarii europeni, Statutul general este un cadru global, n interiorul cruia se integreaz corpuri sau cadre de funcionari. Regimul funcionarilor publici europeni a mprumutat unele din dimensiunile regimurilor naionale ale rilor ce aparin Uniunii Europene n privina funciilor publice, peste care s-au suprapus elemente deduse din faptul c ele se realizeaz ntr-un spaiu pe care doctrina l denumete teritoriu european sau spaiu administrativ european. Regimul funciei publice a Uniunii Europene este guvernat de normele de drept deduse din reglementrile Uniunii Europene4 i completate cu principiile jurisprudenei Curii de Justiie a Uniunii Europene. Exist elemente care apropie, dar care i difereniaz statutele celor dou tipuri de funcionari: cel naional i cel al Uniunii Europene. n cazul funcionarului naional, principiul de baz care guverneaz ntreaga sa activitate este cel al supremaiei Constituiei i a legii. Acest principiu se afl, aadar, la baza activitii lor, a comportamentului lor profesional, att in interiorul ct i n afara funciei. n cazul functionarilor europeni ntlnim principiul neutralitii acestora, independenei lor fa de oricare stat, fie el cel din care face parte, sau altul, aflat sau nu, n Uniunea European. Avem, n primul caz, al statutului funcionarului naional, o legatur indestructibil cu elementul intern, national, iar n cel de al doilea caz,
3 Prima etap a reglementrii n acest domeniu o regsim prin Statutul funcionarilor i regimul aplicabil altor ageni ai Comunitii Economice Europene i ai Comunitii Economice ai Energiei Atomice, edictat de Consiliu n baza articolelor 212 C.E.E. i 186 C.E.E.A.(JOCE din 14.06.1962) care coninea prevederi derogatorii fa de Statutul personalului C.E.C.A. din 28.01.1956. A doua etap a reglementrii corespunde unificrii normelor statutare existente, realizat prin Regulamentul C.E.E., C.E.C.A., C.E.E.A. nr. 259/68 din 29 februarie 1968, publicat in JOCE nr. 56/04.03.1968 i modificat de mai multe ori. A treia etap este reprezentat de Statutul funcionarilor Comunitilor Europene, adoptat prin Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 de modificare a Statutului funcionarilor Comunitilor Europene ca i regimul aplicabil altor categorii de ageni ai Comunitilor, publicat n Journal Officiel no L 124 din 27.04.2004, pp. 0001-0118. Acest Statut a fost din nou modificat i completat i ultima dat publicat n Jurnalul Oficial nr. L 127 din 15.05.2008. 4 Principalele dispoziii aplicabile tuturor functionarilor sau ansamblului functionarilor dintr-un sector sunt cuprinse n statutul acestora, care reprezint natura nsi a situaiei funcionarului.

11

o situaie diferit, cea a neutralitii fa de elementul naional. ns, interpretarea acestor elemente dintr-un alt unghi de observatie, poate duce la realizarea unei conexiuni, a unor elemente comune. n acelai timp neutralitatea amintit exclude orice influen de ordin politic, iar dac ne referim la influena politic, putem observa ca i n cazul funcionarului naional, acesta trebuie, n mod similar s-i exercite funcia n afara oricror influene politice, dar supunndu-se legislaiei interne, i demonstrnd devotament fa de statul pe care-l slujete. Analiznd regimul juridic aplicabil celor dou tipuri de funcionari, regsim un alt element comun care comport anumite particulariti n fiecare caz. Astfel, putem spune c ambele tipuri de funcionari au un regim juridic statutar, respectiv, Statutul funcionarilor publici la nivel naional i Statutul funcionarilor la nivelul Uniunii Europene. n aceste statute regsim consacrate dimensiunile regimului juridic aplicabil fiecarui tip de funcionar, drepturile i obligaiile specifice care le revin, principiile care guverneaz activitatea, consecinele care intervin n cazul nclcrii prevederilor Statutelor5 i alte aspecte la care ne vom referi cu ocazia analizelor problemelor legate de funcia public i funcionarii publici. n cazul funcionarilor publici naionali, ordinea de drept creia trebuie s li se supun este constituit din toate izvoarele de drept, nelegnd prin acestea legile fundamentale ale statelor, alte legi i norme specifice i normele prevzute n tratatele internaionale care, fiind ratificate, devin parte integrant a legislaiei interne, iar pentru funcionarii publici europeni ordinea de drept este constituit din reglementri (directive, recomandri, statute etc) ce compun dreptul Uniunii Europene. Cu toate c avem n vedere prezena anumitor deosebiri de la ar la ar, exist totui, o dimensiune european a funciei publice, i anume, necesitatea existenei unui corp de funcionari publici n care politicienii pot gsi specialiti ale caror caliti au fost selectate si testate riguros. n vederea tratrii adecvate a problemelor complexe privind funcia public i funcionarii publici din Romnia i din Uniunea European, n dezvoltarea temei s-a avut n vedere, n principal, sistematizarea efectuat de legiuitorul romn n Statutul funcionarilor publici i de legiuitorul european n Statutul funcionarilor Uniunii Europene.
5 n aceeai categorie includem i anexele statutelor, care n conformitate cu principiul general i universal de drept, fac parte integrant din actul juridic pe care il vizeaz.

12

CAPITOLUL I ADMINISTRAIA PUBLIC I SERVICIUL PUBLIC


1. oiunea de administraie public Termenul de administraie i are originea n limba latin, derivnd din cuvntul administer, format din prepoziia ad(spre, la) i minister(servitor, supus, mai mic) traducndu-se prin agent, ajuttor, servitor sau instrument. De precizat c i cuvntul ministro nseamn a servi, a sluji6. n limba romn a administra are ca sinonime verbele a conduce, a crmui, a gospodri o ntreprindere, o instituie7, iar prin administraie se nelege totalitatea organelor administraiei unui stat. Conceptul de administraie n limbajul curent comport mai multe sensuri: coninutul principal al activitii puterii executive a statului; sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv; conducerea unui agent economic sau instituii social-culturale; un compartiment(direcie, sector, secie, serviciu, birou) din unitile direct productive sau instituii social-culturale, care nu desfoar nemijlocit o activitate direct productiv8. Administraia public are ca obiect realizarea valorilor politice care exprim interesele generale ale societii organizate n stat i care sunt formulate n legi de ctre organele puterii legiuitoare, precum i executarea hotrrilor judectoreti, date n temeiul legii.
Gheorghe Guu, Dicionar latin-romn, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1993, p. 18. 7 Dicionarul explicativ al limbii romne, Academia Romn, Institutul de lingvistic Iorgu Iordan, Ediia a II-a, Ed. Univers Enciclopedic, Bucureti, 1998, p. 13. 8 Ioan Alexandru, Administraia public, teorii, realiti, perspective, ediia a IVa, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 66; Ion Imbrescu, Elemente de tiina administraiei, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2008, p. 18.
6

13

Caracteriznd administraia public drept o activitate n principal organizatoric, desprindem poziia sa de intermediar ntre planul conducerii politice i planul n care se realizeaz valorile politice, deciziile politice. Din analiza dispoziiilor constituionale i a literaturii de specialitate pot fi desprinse urmtoarele caracteristici generale ale administraiei publice9: a) Administraia public constituie un corp intermediar, creat n vederea aciunii. n calitate de corp intermediar creat pentru aciune, administraia public este subordonat dreptului, legii, care i stabilete obiectivele, i fixeaz limitele, i impune respectul unor garanii i depinde de Guvern care, potrivit dispoziiilor art. 102 alin. 1 din Constituie, exercit conducerea general a administraiei publice. b) A doua caracteristic pe care o prezint administraia este aceea de a fi ierarhizat i ordonat. Administraia este ierarhizat, adic divizat pe vertical i n trane orizontale, n grade sau etaje. Organul ierarhic superior exercit o autoritate asupra organelor situate la etajele inferioare. Ierarhia administrativ, care imit ierarhia militar, este un procedeu menit s asigure coeziunea i disciplina administraiei. Ea permite Guvernului s conduc administraia iar, n interiorul administraiei, faciliteaz transmiterea dispoziiilor, repartizarea responsabilitilor i supravegherea executrii. n cadrul ierarhiei se exercit puterea de comandament, de control i disciplin, n special asupra funcionarilor numii. c) Administraia public este remunerat, civil, laic i egalitar. Administraia este remunerat. Exist doar puini ageni ai administraiei care nu primesc o retribuie, un salariu din bugetul public. Funciile publice gratuite sunt o excepie.
9 Henry Puget, Les institutions administratives trangres, Dalloz, Paris, 1969 citat de Ioan Alexandru n Tratatul de administraie public, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2008, p. 85 i urm.; A. L. Nicu, op. cit., p. 113 i urm.; Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Ediia a IV-a, revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 39 i urm.

14

Administraia este n mare parte civil. Exist, ns, n toate rile o armat i o administraie militar, acestea servind sarcinilor speciale pe care le are armata. Nevoile publice, altele dect cele pe care le implic forele armate, sunt rezolvate prin administraia civil. De asemenea, unii militari pot fi nsrcinai cu funcii civile, n special n funcii de autoritate, n perioadele de criz sau de dictatur. Administraia este laic, pentru c ea folosete un personal care nu aparine bisericii i care nu intervine direct pentru asigurarea unor nevoi religioase. Administraia este egalitar, n sensul c ea furnizeaz servicii tuturor, fr a face distincie de origine, de ras, de partide politice, principiu care nu este ntotdeauna i pretutindeni aplicabil. d) Administraia public este formalist, scris i birocratic. Administraia acioneaz dup anumite proceduri, conform unor precedente. Exist un tradiionalism administrativ care poate antrena rutina i care poate duce la un ritm lent. Administraia este scris, ea are la baz documente, fapte, decizii, pstrate, de regul, n arhiv. Administraia acioneaz din birourile sale, adic din interiorul sediului unde se afl i unde personalul su este instalat n mici grupuri, denumite birouri. Formalismul i birocratismul sunt proprii, fie c vrem sau nu, oricrei administraii dezvoltate. Este variabil numai gradul i trebuie evitate exagerrile care au ca rezultat instaurarea unui regim birocratic. e) Administraia este permanent, ea necesit, din ce n ce mai mult, cunoatere, tehnicitate i progres. Administraia face loc reprezentanilor alei ai populaiei, ea folosete auxiliari, ageni temporari, dar folosete, mai ales, funcionari publici permaneni, constituii n corpuri ale funcionarilor publici. Prin aceast permanen a funcionarilor, administraia are o continuitate. Deoarece sarcinile administraiei au devenit din ce n ce mai complexe, necesitatea cunoaterii, a competenei, a tehnicitii speciale este imperioas. Administraia, cu multiplele sale specialiti, trebuie s foloseasc veritabili tehnicieni cum ar fi inginerii, medicii, juritii, economitii, 15

psihologii .a., dar chiar personalul pur administrativ trebuie s aib, cel puin la ealoanele superioare, o formaie extrem de solid i trebuie s-i nsueasc n serviciul pe care l ocup o parte din tehnicitate. f) Administraia public este ntr-o continu dezvoltare10. Alturi de aspectele eseniale ale administraiei publice nsi, se produce un fenomen de ordin general: administraia se dilat, ea este n expansiune, se dezvolt n mod continuu. De peste o jumtate de secol, n toate rile lumii, administraia se dezvolt, n special prin creterea numrului serviciilor publice. Au aprut noi servicii sociale i servicii economice i alturi de serviciile publice ale statului, exist numeroase servicii ale colectivitilor locale. Expansiunea administrativ rezult dintr-o tendin intern a administraiei, o tendin natural de a se extinde, de a prolifera. Dezvoltarea serviciilor publice are consecine majore. Numrul agenilor, numrul funcionarilor a crescut. Cheltuielile pentru servicii au crescut i, deci, trebuie gsite resurse, trebuie extinse serviciile financiare11. n consecin, se caut ci de perfecionare a modului de organizare i funcionare a administraiei publice12. Administraia public are ca obiectiv i raiune de a fi, satisfacerea unor interese de ordin general, interese publice, fr a urmri un profit material implicit. n raport cu aceasta administraia particular i propune s realizeze avantaje personale sau de grup, ctiguri materiale. Scopul administraiei publice l reprezint satisfacerea interesului public13. Administraia public are un rol tot mai important n cadrul societilor moderne, ca principal prghie n realizarea obiectivelor pe care i le propune statul. Ea este aceea care vine s transpun n
10 11

A. L. Nicu, op. cit., p. 117. I. Alexandru, op. cit.(2008), p. 90. 12 A. L. Nicu, op. cit., p. 117. 13 M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Ed. Cerma, Bucureti, 1996, p. 39.

16

practic, prin organizare a executrii, dar i de executare, valorile politice exprimate prin acte normative. Folosirea teoriilor i proceselor manageriale, politice i juridice n vederea realizrii mandatelor de guvernare, definete la modul general administraia public n complexitatea ei, cu rolul de a asigura reglementrile i serviciile pentru societate n ansamblu ct i pentru segmentele acesteia. Prin activitatea lor, autoritile administraiei publice trebuie s asigure deplina egalitate n toate domeniile vieii economice, politice, juridice, sociale i culturale pentru toi cetenii rii fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, sex, limb, religie, opinie, apartenen politic, avere sau origine social i s garanteaze posibilitatea participrii tuturor cetenilor la viaa politic, economic, social i cultural. Promovarea tuturor acestor drepturi, duce la aplicarea principiului conform cruia nimeni nu este mai presus de lege (art. 16 din Constituie). Activitatea administraiei presupune un mecanism complex de previziune, programare, comand sau luare a deciziilor, coordonare a procesului de execuie, dar i de control al acestuia14. Aa cum s-a artat n literatura juridic de specialitate15, administraia public este o activitate de organizare a executrii i de executare n concret a legii, prin activiti cu caracter dispozitiv i prestator, activitate care se realizeaz, n principal, prin sistemul organelor administraiei publice, dar n subsidiar i prin alte organe situate n alte sisteme de organizare a puterii statului-sistemul puterii legiuitoare i sistemul puterii judectoreti-precum i n cazul unor organizaii particulare care ndeplinesc activiti de interes public i care dobndesc, n aceste mprejurri, calitatea de autoriti administrative, opinie la care ne raliem16
14 15

I. Alexandru, op. cit., p. 67. Al. Negoi, op. cit., p. 13-14. 16 I. Popescu Slniceanu .a., op. cit., p. 13.

17

2. oiunea i trsturile serviciului public Definite n sens larg serviciile publice sunt ansambluri de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supus autoritii i controlului acesteia. Serviciile urbane, de exemplu, sunt acelea pe care colectivitatea este chemat s le furnizeze cetenilor datorit imposibilitii de a fi realizate individual: comunicaiile, transporturile, serviciile potale, locuinele, energia, educaia i cultura, sntatea, sportul etc. Principiile organizrii i funcionrii serviciilor publice sunt urmtoarele: descentralizrii, egalitii, eficienei, neutralitii, cuantificrii, continuitii i adaptrii. Organizaiile care pot presta servicii publice sunt organele administraiei publice, instituiile publice i regiile autonome de interes public, organizate la nivel naional sau local. Pentru a fi n prezena unui serviciu public sunt necesare urmtoarele condiii: s satisfac cerinele membrilor societii; nfiinarea lor s se fac prin acte de autoritate; activitatea lor se desfoar n realizarea autoritii publice, iar o parte din personal are calitatea de funcionar public; sunt persoane juridice avnd toate drepturile i obligaiile specifice acestora; mijloacele lor materiale s fie asigurate prin subvenii bugetare sau venituri proprii17. Activitatea serviciilor publice trebuie s fie att de important nct s funcioneze n mod regulat i continuu. nfiinarea unui serviciu public fiind legat organic de coexistena celor 2 elemente, anume cerina social (interes general) i lege (actul de voin a autoritilor legiuitoare), presupune ns, n afara condiiilor de fond i de form, i respectarea a patru principii de baz ale organizrii i funcionrii sale, care sunt unanim admise n dreptul public, dup cum urmeaz: principiul continuitii (n legtura cu permanena serviciului public);
17

Ioan Alexandru, op. cit.(2008), p. 319.

18

principiul adaptabilitii (necesitatea adaptrii permanente a serviciului public la schimbrile i exigenele interesului general); principiul neutralitii; principiul egalitii18. Atunci cnd se ivesc nevoi sociale noi, se pot crea servicii publice care s vin n sprijinul satisfacerii acelor necesiti sau se vor adapta serviciile deja existente la exigenele noilor solicitri. Serviciile publice pot, prin abilitri legale, s-i stabileasc ele nsele propriile statute i regulamente de organizare i funcionare. Cheltuielile i costurile funcionrii serviciilor sunt de obicei suportate de ctre colectivitatea care a instituit i iniiat acel serviciu, dar acestea mai pot fi acoperite, att total ct i parial, din veniturile provenite din funcionarea serviciului sau cu concursul particularilor i se afl mereu sub tutela i dependena colectivitii care le-a creat. 3. Relaia serviciu public funcie public funcionar public Rolul primar al investiiilor publice este n primul rnd acela de a oferi un serviciu beneficiarului. Serviciul oferit publicului poate fi legat de pli (efectuarea sau primirea acestora), consultan sau informare, precum i de domeniul sntii, educaiei sau transporturilor. n cadrul serviciilor publice exist funcii publice. n literatura romneasc19, s-a artat c funcia public este complexul de competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, destinat a fi ocupat, n mod temporar, de unul sau mai muli titulari, persoane fizice, care exercit atribuiile n limitele competenei legale, urmrind realizarea scopului pentru a care a fost creat funciunea. Factorul comun i definitoriu pentru toate funciile publice este existena unui complex de atribuii (drepturi i obligaii) prevzute de lege, pe care unii l denumesc situaie juridic obiectiv20. Aceste atribuii reprezint de altfel competena unei anumite autoriti sau instituii publice, ntr-un anumit domeniu al activitii de organizare a executrii i de executare a legii i a celorlalte acte normative.
Ibidem, p. 322. Mihai. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Editura Cerma SRL, Bucureti, 1997, p. 318. 20 Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1997. p. 175.
19 18

19

Atribuiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competena celor care ndeplinesc funciile respective, ca n regim de drept administrativ sa fac acte juridice, operaiuni administrative sau materiale n mod legal.21 Sub un alt aspect, atribuiile cu care sunt dotate funciile publice reprezint din punctul de vedere al funcionarilor publici care le ocup, drepturi i obligaii stabilite pentru ei prin lege sau prin acte juridice emise n baza i n executarea legii. Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie public, potrivit schemei de organizare, cu diviziunile i subdiviziunile sale structurale componente, constituie statul de funcii al respectivei autoriti sau instituii22, aprobat potrivit legii. Dimensionarea statului de funcii al unei autoriti sau instituii publice depinde att de interesele publice care se cer satisfcute, dar i de mijloacele umane i materiale pe care societatea i serviciul public respectiv le pot aloca satisfacerii acestor interese generale. n cadrul organizrii sistemului administraiei publice, atribuiile unei funcii publice, se mpart pe posturi23. Postul este funcia public individualizat, atribuiile unei funcii publice fcnd necesar adesea organizarea mai multor posturi. Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor decurgnd din funcia public i care revin titularului, se stabilesc prin fia postului, aceasta exprimnd i diferenierile fa de alte posturi similare. n contextul amintit putem arta c funcionarul public este ceteanul numit n condiiile legii ntr-o funcie public, n serviciul unei autoriti publice centrale sau locale ori, dup caz, ntr-o instituie public aflat sub autoritatea organelor centrale ale administraiei publice sau a consiliilor judeene ori locale. Acestor funcionari li se aplic regimul prevzut de dreptul public i sunt salarizai pentru activitatea depus, exercitndu-i sarcinile n vederea realizrii competenei, a atribuiilor specifice serviciului public n care sunt ncadrai.

Al. Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 42. R. Ionescu, Drept administrativ, Ed. Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 171 i I. Santai, op. cit., p. 79. 23 Al. Negoi, op. cit. (1996) p. 97.
22

21

20

CAPITOLUL II FUNCIA PUBLIC. NOIUNE, TRSTURI, CATEGORII


1. oiunea i trsturile funciei publice Funcia public a fost definit ca un complex de puteri i de competene, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, n vederea ocuprii, n chip temporar, de un titular(sau mai muli), persoan fizic, care, executnd puterile n limitele competenei, urmrete realizarea scopului pentru care a fost creat funciunea24. n sensul precizat, caracterele funciei publice sunt urmtoarele: este instituit ntr-un mod unilateral de ctre o autoritate public; realizeaz atribuii de stat; se desfoar continuu; se coreleaz cu sistemul ierarhizat de funcii. Conceptul de funcie public are dou accepiuni: 1. ntr-o prim accepiune, funcia public se identific printr-o raportare la conceptul de autoritate public, incluznd persoanele investite cu prerogative de putere publica, n cadrul autoritilor din sfera clasicelor puteri n stat (parlamentari, magistrai, minitri), dar si din cadrul unor autoriti publice care exced celor trei clasice puteri. 2. ntr-o a doua accepiune, funcia public se definete prin raportare la instituiile publice din sfera puterii executive, ea evocnd statutul oricrei persoane care exercit prerogativele unei funcii sau demniti n stat, indiferent de tipul nvestiturii, de tipul organului sau de nivelul la care se exercit. Conceptul de funcie public l regsim n Frana i n sistemul francofon prin sintagma fonction publique, n Regatul Unit prin civil service, iar n Germania prin affentlicher dienst. Acestora le corespund, de asemenea, denumiri specifice pentru personalul care ndeplinete o funcie public, respectiv fonnctionaires n Frana si Luxemburg, civil servants n Anglia i n Irlanda, beamter n Germania, funcionario n Spania i n Portugalia, tjenestemaend
24

Paul Negulescu, op.cit., p. 571.

21

n Danemarca, impiegato civile dello stato n Italia, ambtenaar n Olanda, ypallelor n Grecia sau agent de lEtat in Belgia25. Pentru o mai bun percepie asupra sistemului funciei publice i funcionarilor publici din Romnia au fost operate unele modificri i completri de substan ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici26 prin Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei27 i prin Legea nr. 251/2006 pentru modificarea i completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici28. Prin Legea nr. 188/1999, republicat, modificat i completat, au fost redefinite noiunile de funcie public i funcionar public. Aceast modalitate de reglementare va determina o mai bun gestionare a serviciului public i a corpului funcionarilor publici. Fa de vechea reglementare, Legea nr. 188/1999 n forma actual enumer limitativ activitile care implic exercitarea prerogativelor de putere public ce sunt desfurate de funcionarii publici, i totodat, enumer categoriile de funcionari publici care pot beneficia de statute speciale, ceea ce ofer posibilitatea unei gestionri unitare i coerente a corpului funcionarilor publici din Romnia. Potrivit prevederilor art. 2 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, modificat i completat, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritile administrative autonome. O inadverten a legii cu privire la definiia dat funcionarilor publici, este aceea c enumer distinct autoritile administrative
25 Prezentele denumiri au fost extrase din Jaccques ZilIer, Egalite et merite, Lacces a la fonction publique dans les Etats de la Communaute Europeenne, Bruylant, Bruxelles, 1998, p. l3. 26 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007 i din nou modficat i completat. 27 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003. 28 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 574 din 4 iulie 2006.

22

autonome dei ele fac parte din administraia public central sau din cea local. n ceea ce ne privete, considerm c funcia public este un complex de atribuii specifice, prestabilite legal, cu care sunt dotate serviciile publice, atribuii exercitate n mod continuu de ctre persoane fizice legal nvestite, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local29. Din definiia menionat pot fi identificate urmtoarele trsturi ale funciei publice: 1. Orice funcie public este o totalitate de atribuii (drepturi i obligaii) din cele ce formeaz competena cu care este dotat un serviciu public (autoritate sau instituie public) n vederea nfptuirii sarcinilor/prerogativelor acestuia de organizare a executrii i de executare a legii, n regim de putere public. Aceast totalitate de atribuii trebuie s fie un ansamblu omogen, astfel dimensionat nct s fie ndeplinite sarcinile serviciului public n condiii de calitate i eficien maxim. 2. Atribuiile care formeaz coninutul funciei publice trebuie s aib un caracter legal, s fie prevzute pentru fiecare funcie public prin lege sau prin acte emise n baza i n executarea legii, s fie aadar expresia legii. Sub acest aspect se poate spune c funcia public este predeterminat legal, c drepturile i obligaiile care intr n coninutul ei sunt prestabilite. De aceea, ele nu pot fi modificate, nlocuite sau suprimate, extinse sau restrnse de titularul lor sau de ctre alte subiecte de drept, chiar supraordonate, crora legea nu le-a conferit un asemenea drept. Modificarea sau desfiinarea funciei publice se realizeaz aadar prin lege sau de ctre instituia care a nfiinat-o prin acte juridice de aceeai natur, date n baza legii. 3. Competena, atribuiile ce constituie coninutul funciei publice nu pot fi stabilite printr-un contract, ci doar prin lege, sau prin acte emise pe baza i n executarea legii, dat fiind c prin funcia public, folosindu-se prerogative de putere public, se realizeaz interese
29 Ion Popescu-Slniceanu, Andy Puc, Cosmin Ionu Enescu, Diana Marilena Petrovszki, Drept administrativ, vol. II, Editura Universitar Danubius, Galai, 2009, p. 7 i urm.

23

generale, ce nu pot fi negociate ntre subiectele raportului de funcie public, raport ce este de drept administrativ. Competena administrativ este conferit, n primul rnd, organelor administraiei publice i, n subsidiar, celorlalte subiecte de drept din alte sisteme, iar n baza acestei competene, subiectele de drept active (inclusiv funcionarii publici) pot face numai actele juridice sau operaiunile administrative i materiale prevzute de normele juridice. n dreptul administrativ competena funciei publice are un caracter impersonal, spre deosebire de dreptul civil, unde capacitatea civil de folosin i de exerciiu sunt strns legate de persoan. Totodat, competena din dreptul administrativ are trei dimensiuni: material, teritorial i temporal, ceea ce nu se ntlnete la capacitatea juridic civil. 4. Atribuiile corespunztoare funciilor publice se stabilesc n raport de sarcinile specifice, de specialitate pe care fiecare serviciu public le exercit pentru satisfacerea unui anumit interes general. Gruparea atribuiilor i responsabilitilor pe funcii se face n raport de sarcinile serviciului public, prin respectarea principiilor ierarhiei compartimentelor, specializrii, profesionalizrii i a raportului corespunztor ntre atribuiile de conducere i de execuie, fiindc n competena unei funcii publice se gsesc att atribuii de conducere fa de funciile inferioare ct i atribuii de subordonare fa de funciile superioare. Aceste duble atribuii exprim de altfel regimul de drept administrativ, creat pe baza legii n activitatea de organizare a executrii i de executare a legii30. Aceast subordonare este expresia faptului c organele administraiei publice, considerate ntr-o ordine de succesiune, se constituie ntr-o ierarhie administrativ, iar fiecare funcionar, n limitele competenei sale, reprezint legea i autoritatea public. Rezult astfel c funcia public are un caracter propriu, n sensul c prin coninutul i limitele ei contribuie n mod distinct la realizarea competenei instituiei n conformitate cu atribuiile stabilite n actul normativ.
30 V. Dabu, Responsabilitatea juridic a funcionarului public, Editura Global Lex, Bucureti, 2000, p. 113, 114.

24

Fiind vorba de exercitri de competen bine stabilite, distincia ntre funcii, chiar similare, se face prin delimitri de ordin material, teritorial, personal sau temporal. O funcie nu epuizeaz ntreaga sfer de atribuii a unei instituii, dect n mod excepional, n cazul organelor unipersonale. n celelalte cazuri, corespunztor diversitii de sarcini ale unei instituii, vor trebui exercitate mai multe funcii i numai din ansamblul realizrii lor se nfptuiete competena instituiei publice sau a unei structuri interne a acesteia31. 5. Prin exercitarea funciei publice trebuie s se contribuie la realizarea puterii publice, fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie, care presupun emiterea actelor juridice de putere, de autoritate, fie ntr-o form indirect, prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate, sau n legtur cu exerciiul autoritii publice. Datorit acestei caracteristici distingem funcia public de alte funcii existente chiar n cadrul aceleiai instituii, deoarece mai ales la nivelul structurilor funcionale interne (ex. secretariat) menite a asigura doar buna funcionare a instituiei, exist numeroase funcii nelegate de exerciiul propriu-zis al puterii publice. Prin urmare, n funcia public se reflect n mod esenial trsturile activitii de baz, constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea (instituia) public n care se integreaz funcia respectiv. 6. Funciile publice sunt create pentru a da satisfacie intereselor generale, iar nu n mod direct intereselor individuale. 7. Funcia public exist nainte de a fi numit pe postul respectiv viitorul funcionar public, neputndu-se pune problema declanrii concursului doar pe ideea c funcia public respectiv urmeaz a se nfiina. O situaie special o constituie transformarea funciei de execuie de nivel mediu ntr-o funcie superioar pentru a fi ocupat prin examen de promovare, de funcionarul care o ocup i care ntre timp a absolvit studii superioare. Crearea funciei publice se face, de regul, odat cu nfiinarea serviciului public i rareori, ulterior, n raport de noile interese publice, naionale sau locale.
31

I. Santai, op. cit., vol. I, p. 93.

25

Aa cum arta i M. Hauriou32 situaia funcionarului este o situaie juridic legal, guvernat de dreptul obiectiv i supus variaiunilor acestui drept. Ea nu este creat prin actul de numire. Numirea are drept scop aplicarea unei situaii existente, respectiv, funcia, unui individ oarecare. 8. Funciile publice au caracter continuu, n sensul c sunt create pentru a da satisfacie intereselor generale pe toat perioada existenei lor (i activitatea serviciului public este continu). Aceasta nu nseamn c activitatea prin care se realizeaz funcia public nu ar putea fi exercitat intermitent, o singur dat sau niciodat, n funcie de situaie. Cu privire la acest aspect, prof. Romulus Ionescu 33 arta c nu trebuie confundat existena funciei cu realizarea ei, n conformitate cu specificul ei. Sub un alt aspect, continuitatea funciei nu este acelai lucru cu stabilitatea n funcie, care privete persoana funcionarului public, numit legal ntr-o funcie public i care nu poate fi desprit de aceasta dect n cazurile strict prevzute de lege. Considerm, totodat, c nu trebuie confundat caracterul de continuitate al funciei publice cu cel de permanen, care nsemneaz existena ei pe o perioada nedeterminat. Din cte se cunoate, n raport de interesele publice, un serviciu public poate fi nfiinat i pentru o perioad de timp prestabilit34 i astfel i funciile publice din acest serviciu sunt nfiinate pe aceast durat limitat. Caracterul continuu al funciei publice, indiferent c este nfiinat pe durat nedeterminat sau determinat presupune exercitarea ei cu continuitate, ori de cte ori este necesar, pe ntreaga durat de existen a funciei publice.
M. Hauriou, Precis de droit administratif et de droit public, Paris, 1919, p. 597. A se vedea i V. Dabu, op. cit., p. 113. 33 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p. 177. 34 P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureti, Ed. Mrvan, ed. a IV-a, 1934, vol I, p. 607, 608.
32

26

9. Funcia are caracter obligatoriu, aa cum a artat i I. Santai35, n sensul c drepturile i obligaiile ce-i alctuiesc coninutul trebuie exercitate, existnd o ndatorire n acest sens i nu o facultate, o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau nu, dup propria voin, n raporturi juridice conform interesului propriu. S-a artat astfel, n ceea ce privete funcia public administrativ, c aceasta trebuie exercitat n orice mprejurare care-i solicita aciunea, chiar dac, fa de o anumit atribuie, autoritatea n cauz are un drept de apreciere sau de alegere n soluionarea acesteia. Aceast ndatorire de rezolvare sau de pronunare chiar fa de o solicitare care nu impune neaprat intervenia de drept a autoritii sau instituiei publice, opereaz n mod permanent, deoarece neexprimarea sau neluarea de poziie din partea unei autoriti sau instituii publice prin nesoluionarea n termen sau prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept recunoscut de lege permit declanarea procedurii judiciare pe calea contenciosului administrativ, care se poate finaliza cu tragerea la rspundere a autoritii sau instituiei publice i implicit a funcionarului public vinovat prin obligarea la plata unor daune materiale sau morale. 10. Prin exerciiul efectiv al funciei se realizeaz competena autoritii sau instituiei publice conform atribuiilor de specialitate, legal stabilite. Pentru realizarea acestui lucru, funcia trebuie ncredinat unei persoane fizice, care are capacitatea fizic i psihic necesar i care ndeplinete i celelalte condiii prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice, conform art. 54 din Statutul funcionarilor publici. n anumite momente pot exista i funcii neocupate de titulari, iar uneori chiar funcii neexercitate, dar aceasta nu afecteaz realizarea, n ansamblu, a atribuiilor instituiei, ci doar integralitatea ndeplinirii acestora.36 11. Fondurile pentru finanarea funciilor publice sunt asigurate de la bugetul de stat sau de la bugetele locale.
35 36

I. Santai, op. cit., vol. I, p. 93. Ibidem.

27

Aadar, factorul comun i definitoriu pentru toate funciile publice este existena unui complex de atribuii (drepturi i obligaii) prevzute de lege, pe care unii l denumesc situaie juridic obiectiv37. Aceste atribuii reprezint de altfel competena unei anumite autoriti sau instituii publice, ntr-un anumit domeniu al activitii de organizare a executrii i de executare a legii i a celorlalte acte normative. Atribuiile stabilite prin lege sau potrivit legii dau competena celor care ndeplinesc funciile respective, ca n regim de drept administrativ sa fac acte juridice, operaiuni administrative sau materiale n mod legal.38 Sub un alt aspect, atribuiile cu care sunt dotate funciile publice reprezint din punctul de vedere al funcionarilor publici care le ocup, drepturi i obligaii stabilite pentru ei prin lege sau prin acte juridice emise n baza i n executarea legii. Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie public, potrivit schemei de organizare, cu diviziunile i subdiviziunile sale structurale componente, constituie statul de funcii al respectivei autoriti sau instituii39, aprobat potrivit legii. Dimensionarea statului de funcii al unei autoriti sau instituii publice depinde att de interesele publice care se cer satisfcute, dar i de mijloacele umane i materiale pe care societatea i serviciul public respectiv le pot aloca satisfacerii acestor interese generale. n cadrul organizrii sistemului administraiei publice, atribuiile unei funcii publice, se mpart pe posturi40. Postul este funcia public individualizat, atribuiile unei funcii publice fcnd necesar adesea organizarea mai multor posturi. Coninutul concret al drepturilor i obligaiilor decurgnd din funcia public i care revin titularului, se stabilesc prin fia postului, aceasta exprimnd i diferenierile fa de alte posturi similare.
37 38

Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo Sat, Arad, 1997. p. 175. Al. Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p. 42. 39 R. Ionescu, op. cit., p. 171 i I. Santai, op. cit., p. 79. 40 Al. Negoi, op. cit. (1996) p. 97.

28

2. Clasificarea funciilor publice n Romnia41 n sensul prevederilor articolului 2 alineatul 5 din Legea nr. 188/ 1999 republicat i modificat, totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. Tot despre corpul funcionarilor publici se menioneaz i n articolul 21 alineatul 1 din lege, prin care se stabilete rolul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a crea un corp de funcionari, profesionist, stabil, imparial42. Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) Dup caracterul lor, se clasific n funcii publice generale i funcii publice specifice. Funciile publice generale reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general i comun, tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. Lista funciilor publice generale este cuprins n anexa la Legea nr. 188/1999 republicat, ea putnd fi completat cu denumirile altor funcii publice generale care se stabilesc cu avizul conform al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Funciile publice specifice reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. Ca i n cazul funciilor publice generale, lista funciilor publice specifice aflat n anexa la lege poate fi completat cu alte funcii publice specifice care se stabilesc de autoritile i instituiile publice cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Lista cuprinznd categoriile de funcii publice (generale i specifice) i a funcionarilor publici care le ocup, este prezentat mai jos, dup cum urmeaz:
41 Denumirea acestui capitol a fost introdus prin Legea nr. 161/2003, modificndu-se astfel denumirea iniial care era Categorii statutare de funcionari publici i clasificarea funciilor publice. 42 Verginia Vedina, op.cit., p.33.

29

Categoria funciei publice

Funcionarii publici care ocup funciile publice generale i specifice conform anexelor la Statut

secretar general al Guvernului; secretar general adjunct al Guvernului; secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale inspector guvernamental prefect subprefect director general din cadrul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; director general adjunct din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; Funcii publice generale43 secretar al judeului i al municipiului Bucureti; director din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i director executiv n cadrul instituiei prefectului, n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora; director adjunct din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, director executiv adjunct din cadrul instituiei prefectului, n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora; secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei; ef serviciu; ef birou consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector; referent de specialitate; referent.
43

Anexa la Legea nr. 188/1999.

30

arhitect -ef; inspector de concuren inspector vamal Funcii publice specifice44 inspector de munc controlor delegat Comisar expert n tehnologia informaiilor i a telecomunicaiilor

b) Dup apartenena i nivelul teritorial al autoritilor i instituiilor publice, funciile publice se clasific n funcii publice de stat, funcii publice teritoriale i funcii publice locale. Funciile publice de stat sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor i altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Funciile publice teritoriale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Funciile publice locale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. c) n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice ntlnim funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II-a i funcii publice din clasa a III-a. Clasa I cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de lung durat cu diplom de licen sau echivalent. Clasa a II-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de scurt durat cu diplom. Clasa a III-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii medii liceale cu diplom.
44

Idem.

31

n ceea ce privete studiile, este vorba de studiile care sunt cerute pentru ocuparea unei funcii publice i nu acelea pe care le are persoana fizic. De pild, o funcie pentru care se cer studii medii poate fi ocupat de o persoan care posed studii superioare, ns acea persoan nu poate pretinde un salariu mai mare ca cel al funciei pe care o ocup. Lista cuprinznd categoria funciilor publice de execuie i funcionarii care ocup funciile de diferite clase este redat mai jos, dup cum urmeaz:
Categoria funciei publice de execuie Funcionari publici care ocup funciile publice de diferite clase

expert consilier Clasa I inspector consilier juridic auditor Clasa a II-a Clasa a III-a referent de specialitate referent

n conformitate cu dispoziiile articolului 15 din Statut, funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz: superior, ca nivel maxim; principal; asistent; debutant. Trebuie menionat faptul c funcionarii publici numii n funciile publice din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale. d) Conform dispoziiilor articolului 11 din Legea nr. 188/1999 republicat, modificat i completat, funciile publice se mai pot clasifica dup gradul de acces la funcia public, n funcii ocupate de funcionari publici debutani sau de funcionari publici definitivi. Funcionari publici debutani sunt persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice, ns nu ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice definitive. 32

Funcionarii publici definitivi sunt funcionarii publici care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultate corespunztoare la evaluare, persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea cores pun ztoare funciei publice, de minim 12 luni, 8 luni i respectiv 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite, precum i persoanele care au promovat programe de formare specializat n administraia public pentru numirea ntr-o funcie public definitiv. e) Cel mai important criteriu de clasificare a funciilor publice, conform Statutului este dup natura atribuiilor stabilite n realizarea competenei unei autoriti sau instituii publice . Sub acest aspect, funciile publice se mpart n trei categorii: funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici, funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere i funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Funciile publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici sunt: secretar general al Guvernului, secretar general adjunct al Guvernului, secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefect, subprefect i inspector guvernamental. Instituia nalilor funcionari publici, ca elit a serviciului public, este ntlnit i n state precum Frana, Marea Britanie, Germania i Belgia. Aceast instituie reprezint un sistem structurat i recunoscut al managementului de personal destinat celor mai nalte poziii nonpolitice din cadrul Guvernului i altor autoriti. Aceast instituie trebuie s reprezinte un serviciu public de carier, avnd ca scop asigurarea stabilitii i a profesionalismului nucleului de topmanageri, oferind concomitent i flexibilitatea necesar pentru a face fa schimbrilor n componena Guvernului45.
45 Cristina Cerchez, Monica Dimitriu, Reglementarea instituiei nalilor funcionari publici, n Revista Economie i Administraie local, nr. 12/decembrie 2002, pag. 29.

33

Conform dispoziiilor art. 16 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, pentru a ocupa o funcie public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici persoana trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) cele prevzute la art. 54, pentru orice funcionar public; b) studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; d) s fi absolvit programele de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici ori a exercitat un mandat complet de parlamentar; e) a promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici. Corpul nalilor funcionari publici constituie un mijloc de asigurare a continuitii i coerenei deciziilor administrative necesare implementrii politicilor publice, precum i existena unei voine clare i constante la nivelul superior al serviciului public.46 Ct privete funciile de conducere i funciile de execuie distincia dintre acestea const n gradul diferit de rspundere i independen47. Pentru prima categorie, ntlnim funcionari de decizie i control. Putem preciza c funciile de conducere nelese n sensul larg al conducerii (prevedere, organizare, coordonare, ndrumare i control) sunt n acelai timp i funcii de decizie. Este posibil ca unele funcii de conducere s priveasc, n mod preponderent, anumite atribute ale procesului decizional (organizare, coordonare, control etc.), n funcie de competena material a organului administrativ respectiv. Funcii publice de conducere sunt: director general din cadrul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, director
46 Romeo Paul Postelnicu, Propuneri privind profesionalizarea funciei de prefect, n Economie i Administraie Public Local, nr. 12/2002, pag. 30. 47 Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 178.

34

general adjunct din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, secretar al judeului i al municipiului Bucureti, director din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, director executiv n cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora, director adjunct din cadrul autoritilor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, director executiv adjunct n cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora, secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, al oraului i comunei, ef serviciu i ef birou. f) Categoria funciei de manager public. Prin derogare de la dispoziiile Legii nr. 188/1999, Ordonana de Urgen nr. 92/2008 reglementeaz statutul special al funcionarilor publici numii ntr-o funcie public specific de manager public48. n exercitarea funciei publice specifice, managerul public are rolul de a asigura sprijin pentru politicile de reform ale Guvernului Romniei n ceea ce privete proiectarea i implementarea de la nivelurile strategice la cele operaionale a procedurilor i activitilor viznd accelerarea reformei administraiei publice centrale i locale. n ndeplinirea rolului lor, managerii publici au responsabiliti ce privesc coordonarea de programe, proiecte i activiti menite s dezvolte capacitatea administrativ, s promoveze descentralizarea competenelor i s modernizeze administraia public central i local, cu scopul de a crete calitatea actului administrativ i a serviciilor publice furnizate ceteanului.
48

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 484 din 30 iunie

2008.

35

Autoritile i instituiile publice din administraia public identific nevoile privind angajarea de manageri publici i profilurile acestora i le comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Autoritile i instituiile publice din administraia public nfiineaz, n condiiile legii, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, posturile corespunztoare funciilor publice specifice de manager public, pe baza Planului de repartizare. Posturile menionate se nfiineaz prin transformarea funciilor publice vacante n funcii publice specifice de manager public sau prin crearea de noi posturi, n condiiile legii. Autoritile i instituiile publice colaboreaz, n condiiile legii, cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici n vederea asigurrii managementului funciilor publice specifice de manager public i persoanelor care ocup aceste funcii i transmit acesteia, n termen de 10 zile lucrtoare, orice modificare intervenit n derularea raporturilor de serviciu ale managerilor publici. n vederea lurii msurilor necesare recuperrii debitelor provenite din nerespectarea prevederilor angajamentului semnat, Agenia Naional a Funcionarilor Publici comunic de ndat Direciei generale juridice din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor ncetarea raporturilor de serviciu ale persoanelor care au deinut calitatea de manager public, cu precizarea perioadei n care acestea au ocupat o funcie public, n condiiile amintitei ordonane de urgen. Autoritile i instituiile administraiei publice comunic Direciei generale juridice din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor date despre ncheierea i ncetarea contractelor de munc cu persoanele care au deinut anterior calitatea de manager public, n termen de 10 zile de la data ncheierii, respectiv ncetrii acestor contracte. Potrivit dispoziiilor art. 3 alin. 1 din O.U.G. nr. 92/2008, pot ocupa o funcie public specific de manager public, n condiiile acestei ordonane de urgen, absolvenii urmtoarelor programe: a) programul de formare specializat n administraia public, cu durata de 2 ani, organizat pentru obinerea statutului de manager public; 36

b) programul de formare specializat n administraia public, cu durata de un an, organizat pentru obinerea statutului de manager public; c) programul Bursa special Guvernul Romniei, organizat pentru formarea managerilor din sectorul public, cu condiia ca acesta s fie urmat de un program intensiv de formare specializat n administraia public, n Romnia, ca o completare a cursurilor prevzute la art. 32 din Hotrrea Guvernului nr. 1516/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 157/2004 privind instituirea bursei speciale Guvernul Romniei pentru formarea managerilor din sectorul public 49 , cu modificrile i completrile ulterioare50, care s permit evaluarea absolvenilor acestei burse n aceleai condiii i respectnd aceleai criterii utilizate n cazul absolvenilor programelor prevzute la lit. a i b. n vederea participrii la programele de formare prevzute la art. 3 alin. 1 lit. a i b, pot fi recrutate persoanele care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: a) pentru programul de formare prevzut la art. 3 alin. 1 lit. a), s fie absolveni cu diplom ai studiilor universitare de licen, respectiv absolveni cu diplom de licen sau echivalent ai studiilor superioare de lung durat; b) pentru programul de formare prevzut la art. 3 alin. 1 lit. b), s fie funcionari publici sau personal contractual din sectorul public, cu experien de minimum un an n sectorul public;
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 466 din 25 mai 2004. Art. 32 din H.G. nr. 1516/2004, prevede c n vederea valorificrii studiilor efectuate n strintate pentru integrare i specia lizare, la revenirea n ar absolvenii care au beneficiat de burs vor urma un program intensiv suplimentar de pregtire i integrare n domeniul administraiei publice din Romnia, cu durata cumulat de 2 3 luni, organizat de ctre Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii de formare continu, din cuantumul de fonduri administrative prevzute n bugetul programului de burse. Din fondurile administrative prevzute n bugetul programului de burse, Comisia, cu sprijinul partenerului de implementare, poate organiza programe suplimentare de orientare, pregtire, integrare, seminarii, reuniuni, informare i comunicare intern i a asociaiei beneficiarilor programului. H.G. nr. 1516/2004 a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 905 din 5 octombrie 2004.
50 49

37

c) s aib vrsta cuprins ntre 24 i 35 de ani; d) s aib cetenie romn i domiciliul n Romnia; e) s cunoasc limba romn, scris i vorbit; f) s aib capacitatea deplin de exerciiu; g) s aib o stare de sntate corespunztoare, atestat pe baz de examen medical de specialitate; h) s nu fi fost condamnate pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) s nu fi deinut calitatea de lucrtor sau colaborator al securitii, aa cum sunt definite n Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 24/ 2008 privind accesul la propriul dosar i deconspirarea securitii51; j) s nu fi fost destituite dintr-o funcie public sau s nu le fi ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; k) s cunoasc o limb de circulaie european; l) s nu aib restricii de a cltori n strintate pentru acele ri avute n vedere de ctre programul de formare la care particip. n baza dispoziiilor art. 17 din O.U.G. nr. 92/2008, funcia public specific de manager public este structurat pe 3 grade profesionale, dup cum urmeaz: a) asistent; b) principal; c) superior, ca nivel maxim. Numirea n funcia public specific de manager public se face ncepnd cu gradul profesional asistent. 3. Clasificarea posturilor funciei publice europene dup natura i nivelul funciilor crora le corespund Statutul funcionarilor europeni cuprindea pn la data de 1 mai 2004, patru categorii de posturi clasate, n funcie de natura i de nivelul funciilor crora le corespundeau, desemnate n ordine
51

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 182 din 10 martie

2008.

38

ierarhic descresctoare prin literele A, B, C i D. La acestea se mai adaugau posturile din categoria LA corespunztoare cadrelor din domeniul lingvistic. 1. Posturile din categoria A erau corespunztoare funciilor de conducere (Director general; Director; ef de divizie; Administrator principal; Administrator ; Administrator adjunct), activitile desfurate fiind de concepie i de studiu, cum ar fi cele de elaborare a politicilor, de pregtire a proiectelor actelor juridice i rapoartelor precum i de aplicare a legislaiei europene, necesitnd aadar cunotine de nivel universitar sau o experien profesional de nivel echivalent. Cele 8 grade ale categoriei A i funciile corespunztoare erau prevzute n Anexa 1 la Statut. Un candidat de succes pentru o funcie de grad A avea nevoie de abiliti speciale n managementul resurselor umane i materiale, dinamism i, n mod necesar, imaginaie i spirit de iniiativ fiind vorba de activiti de concepie. Cea mai mare parte a oportunitilor de angajare, spre exemplu n cadrul Comisiei Europene, era n administraie i management, fiind ns deschise i multe alte oportuniti. Un funcionar de categoria A putea, spre exemplu n cadrul Comisiei, s lucreze la un proiect de lege, s ia parte la negocierile cu o ar candidat pentru integrarea n Uniunea European sau s ajute la realizarea politicii agricole europene. Avnd n vedere natura activitilor desfurate de funcionarii ce ocupau posturi de gradul A, putem aprecia c rolul unor astfel de funcionari nu era unul pur execuional, acetia contribuind n mod efectiv la conturarea politicii europene. 2. Posturile din categoria B erau corespunztoare funciilor de aplicare ce necesitau cunotine de nivel de nvmnt liceal, funcionarii posednd o diplom de bacalaureat sau o alt diplom sau certificat echivalent ce permitea accesul la nvmntul superior. n categoria B intrau posturile acelor funcionari care primeau i analizau informaiile necesare elaborrii politicii Uniunii. Din categoria B faceau parte doar 5 grade corespunztoare funciilor de Asistent principal; Asistent, Asistent tehnic, Asistent de secretariat; Asistent adjunct, Asistent tehnic adjunct, Asistent adjunct de secretariat. 39

Personalul din categoria B era, n principal responsabil pentru sarcini executive i putea participa n orice zon de activitate a instituiei europene. 3. Posturile de categoria C erau corespunztoare funciilor de execuie, activitatea specific fiind aceea de secretariat, arhiv, necesitnd aadar o diplom ce atesta terminarea studiilor de nivel secundar i o experien profesional de minimum doi ani n domeniul funciei pe care candidau. Asemntor categoriei anterioare, 5 grade erau corespunztoare categoriei C, referitor la funciile de Secretar de direcie, Secretar principal, Funcionar principal; Secretar stenodactilograf, Curier; Dactilograf, Curier adjunct. Personalul din categoria C era, n principal, responsabil de activiti de secretariat nelegnd prin acesta activitatea de arhivare i de asigurare a operativitii activitii administrative a instituiilor. 4. Posturile din categoria D erau corespunztoare funciilor manuale sau de serviciu i necesitau doar cunotine de nivel de nvmnt primar, eventual completate de cunotine tehnice. Posturile din categoria D erau grupate n 4 grade, corespunztor funciilor de ef de grup; Agent calificat, muncitor calificat; Agent necalificat, Muncitor necalificat. Personalul din categoria D era angajat, n principal, n activiti manuale sau de serviciu, incluznd activiti de mesagerie, oferii, precum i personalul ce desfura activiti cu caracter administrativ sau de serviciu. 5. Posturile din categoria LA cuprindeau funciile de traductori i de interprei. Era o categorie ce reunea 6 grade corespunztoare gradelor A 3 A 8, pentru funciile de ef de secie al unei secii de traduceri i interpretri; ef de echip de traduceri i interpretri, Revizor, traductor principal, interpret principal; Traductor, Interpret; Traductor adjunct, Interpret adjunct. Trebuie menionat c pentru ocuparea funciei de traductor n cadrul Curii Europene de Justiie i Tribunalului de prim instan era necesar o diplom n drept. Ca urmare a extinderii Uniunii Europene la 27 de state membre, cu o populaie de circa 480 milioane de persoane, Consiliul Uniunii Europene a aprobat reformele administrative cele mai radicale propuse de Comisia European nc din anul 1968, anul adoptrii 40

Statutului funcionarilor Comunitilor Europene ca i regimul aplicabil altor categorii de ageni ai Comunitilor52. Gestiunea resurselor umane n cadrul instituiilor europene nu a urmat evoluia profilului posturilor intervenite n decursul ultimelor decenii, n consecin, procedura gestiunii, recrutrii, structura i evoluia carierelor, evaluarea personalului, politicile sociale i politicile de formare profesional nu mai rspundeau exigenelor unei administraii dinamice i moderne. Aceast constatare a justificat necesitatea reformrii politicii de personal, din momentul recrutrii pn n momentul pensionrii funcionarilor europeni. La 1 martie 2000 a fost adoptat Cartea Alb, document care traseaz strategiile de reform propus de Comisia European53, exercitndu-i, prin aceasta dreptul de iniiativ n materie legislativ, acordat acestei instituii prin Tratatul de la Roma.
52 Prima etap a reglementrii n acest domeniu o regsim prin Statutul funcionarilor i regimul aplicabil altor ageni ai Comunitii Economice Europene i ai Comunitii Economice ai Energiei Atomice, edictat de Consiliu n baza articolelor 212 C.E.E. i 186 C.E.E.A.(JOCE din 14.06.1962) care coninea prevederi derogatorii fa de Statutul personalului C.E.C.A. din 28.01.1956. A doua etap a reglementrii corespunde unificrii normelor statutare existente, realizat prin Regulamentul C.E.E., C.E.C.A., C.E.E.A. nr. 259/68 din 29 februarie 1968, publicat in JOCE nr. 56/04.03.1968 i modificat de mai multe ori. A treia etap este reprezentat de Statutul funcionarilor Comunitilor Europene, adoptat prin Regulamentul (CE, EURATOM) nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004 de modificare a Statutului funcionarilor Comunitilor Europene ca i regimul aplicabil altor categorii de ageni ai Comunitilor, publicat n Journal Officiel n L 124 din 27.04.2004, pp. 0001-0118. Acest Statut a fost din nou modificat i completat i ultima dat publicat n Jurnalul Oficial nr. L 127 din 15.05.2008. 53 Cele trei mari prioriti stabilite de Cartea Alb au fost urmtoarele: modernizarea n profunzime a gestiunii, controlului i auditului financiar i instituirea unui sistem de gestiune a mijloacelor financiare, ntemeiat pe definirea clar a responsabilitilor; introducerea unui sistem de planificare strategic n care resursele s fie armonizate cu obiectivele de ndeplinit; modernizarea politicii de personal n scopul utilizrii, formrii i motivrii personalului nalt calificat. n acest sens, Comisia a adoptat apoi, la 28 februarie 2004, o serie de orientri care au fcut obiectul a numeroase consultri, att interne, pe lng serviciile de personal, ct i pe lng alte instituii care le-au tradus n propuneri concrete. n ce privete aceast a treia prioritate, de exemplu, modificarea dispoziiilor interne referitoare la politica de formare i la sistemul de evaluare i de promovare a personalului au fost posibile n cadrul statutar adoptat n 2004.

41

Reforma administrativ a fost iniiat de Comisia european pentru a reforma practicile i procedurile acumulate pe parcursul a decenii care au limitat eficiena acestei instituii n contextul extinderii Uniunii Europene i care nu corespund rolului de motor al integrrii europene jucat de Comisie. De aceea reforma administrativ a fost declarat de Comisie ca fiind un proiect politic de prim importan. Obiectivul propus a fost constituirea unei funcii publice capabil s serveasc, n civa ani, aproximativ jumtate de miliard de ceteni europeni, o funcie public orientat ctre interesele cetenilor i care s rspund aspiraiilor acestora, anume o funcie public independent, responsabil, eficace, transparent i care s reprezinte noua form de guvernare european. Din aceste motive, pstrarea unei clasificri a funciei publice, ntemeiat pe nivelul studiilor absolvite, a devenit desuet. Modificrile statutare au vizat deci o redefinire a funciilor, trecerea mai rapid de la o categorie la alta, atribuirea unei importane mai ridicate experienei profesionale deinute de funcionari. n acelai timp s-a urmrit realizarea unei corelri mai bune a remuneraiei cu munca prestat. Propunerea de modificare a Statutului a fixat o perioad de tranziie de 2 ani de la data intrrii n vigoare, la 1 mai 2004 pn la 30 aprilie 2006, perioad n care s-au meninut categoriile de funcii existente cu urmtoarea structur: categoria A cuprindea 12 grade (A5-A16); categoria B cuprindea 9 grade (B3-B11); categoria C cuprindea 7 grade (C1-C7), iar categoria D cuprindea 5 grade (D1-D5). ncepnd cu 1 mai 2004, posturile sunt clasificate, n raport cu natura i nivelul funciilor crora le corespund, ntr-un grup de funcii de administratori, numit AD i un grup de funcii de asisteni, numit AST. 1. Categoria de funcii AD comport 12 grade ce corespund funciilor de direcie, de concepie i de studiu, precum i funciilor lingvistice sau tiinifice. Candidaii pentru un post de administrator, (fosta categorie A) n cadrul instituiilor europene, trebuie s dea dovad de dinamism, iniiativ i competen n gestionarea resurselor umane i materiale. 42

Perspectivele de carier pentru un funcionar din aceast categorie sunt stimulative. Cea mai mare parte a posturilor aparinnd acestei categorii sunt posturi de administrare i gestiune n sens larg i multe dintre acestea sunt deschise absolvenilor diferitelor specializri. Un funcionar poate exercita atribuii n domenii variate. De exemplu, poate participa la procesele legislative i bugetare ale Uniunii Europene sau la coordonarea politicilor economice generale ale statelor membre ori la asigurarea respectrii i interpretrii uniforme a dreptului european. Exist, de asemenea, posturi n domenii precum cel al mediului nconjurtor, al negocierii cu alte ri sau punerea n aplicare a politicii agricole comune. Marea diversitate a activitilor Uniunii Europene ofer posibilitatea funcionarilor de a avea o carier motivant. Posturile de natur lingvistic din categoria AD reunesc traductori i interprei, funcionari ale cror cunotine lingvistice sunt, bineneles motivul pentru care au fost angajai. Candidaii pentru astfel de posturi trebuie s justifice calitile lingvistice i trebuie s fie titularii unei diplome universitare. Pentru numirea n gradele 5 i 6 ale categoriei de funcii AD54 (fostele grade A5 i A6) este necesar un nivel de studii corespunztor unui ciclu complet de studii universitare de 3 ani cel puin, atestate printr-o diplom sau dac interesul de serviciu o justific, o formaie profesional de nivel echivalent. n vederea numirii n gradele de la 7 la 16 ale categoriei de funcii AD 55 (fostele grade A7 A16) este necesar un nivel de studii corespunztor unui ciclu complet de studii universitare de 4 ani cel puin, atestate printr-o diplom sau un nivel de studii corespunztor unui ciclu complet de studii universitare atestat de o diplom i de o experien profesional corespunztoare de cel puin un an, n cazul n care durata studiilor este de cel puin 3 ani ori dac interesul de serviciu o justific, o pregtire profesional de nivel echivalent.
54 n conformitate cu dispoziiile articolului 5 alineat 3, litera b din Statutul funcionarilor Uniunii Europene. 55 n conformitate cu dispoziiile articolului 5 alineat 3, litera c din Statutul funcionarilor Uniunii Europene.

43

2. Categoria de funcii AST comport 11 grade ce corespund funciilor de aplicaie, de natur tehnic i de execuie. Candidaii pentru posturile din categoria AST (fosta categorie B*) sunt nsrcinai cu atribuii de execuie, acoperind toate domeniile activitii Uniunii Europene. Acetia pot, de asemenea, juca un rol important n administraia intern a instituiilor, n special n domeniul bugetar i financiar sau n gestiunea resurselor umane, n informatic sau n documentare. Pentru a candida pe un post din categoria AST persoanele trebuie s aib o experien profesional n domeniul funciei pentru care candideaz. Funcionarii din categoria AST (fosta categorie C) ndeplinesc sarcini de secretariat i de birou, arhivare i au grij de bunul mers al unei structuri administrative. Avnd n vedere specificitatea atribuiilor de secretariat i pentru a asigura o gestiune mai eficient a personalului, concursurile pentru recrutarea personalului de secretariat pot fi organizate separat, pentru fiecare limb . Pentru numirea ntr-o funcie din categoria AST sunt necesare56: studii superioare, atestate printr-o diplom universitar, sau studii medii atestate printr-o diplom care ofer accesul la nvmntul universitar i o experien profesional n domeniu de cel puin 3 ani, sau dac interesul de serviciu o justific, o formaie profesional sau o experien profesional de acelai nivel. Situaia actual a posturilor tipice ale fiecrei categorii n conformitate cu dispoziiile articolului 5 alineatul 3 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene este menionat n anexa nr. 1 a prezentei lucrri. Situaia reprezentnd mprirea categoriilor de funcii publice europene pe grade i ealoane, este menionat n anexa nr. 2.

56 n conformitate cu dispoziiile articolului 5 alineat 3, litera a din Statutul funcionarilor Comunitilor Europene.

44

CAPITOLUL III Funcionarul public


1. oiunea i trsturile funcionarului public Pornind de la coninutul funciei publice, funcionarul public a fost definit n literatura de specialitate57 ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal nvestit cu exerciiul unei funcii publice executive, de regul pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus58. Sub imperiul dispoziiilor art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicat, putem spune c funcionarul public este ceteanul numit n condiiile legii ntr-o funcie public, n serviciul unei autoriti publice centrale sau locale, ori, dup caz, ntr-o instituie public aflat sub autoritatea organelor centrale ale administraiei publice sau a consiliilor judeene ori locale59. Persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. S-a mai artat c funcionarii publici desfoar activiti ce implic exercitarea prerogativelor de putere public.

I. Santai, op. cit. p. 98. nainte de a preciza elementele ce definesc funcionarul public administrativ, n sensul amintit facem precizarea c n prezent, pentru funcia public ce a fost cunoscut tradiional ca executiv, este preferabil termenul de funcie public administrativ, iar locul autoritii de stat, trebuie luat de noiunea de autoritate public, folosit de Constituie i care este acoperitoare i pentru autoritile administraiei publice locale autonome. 58 Pentru alte definiii A. Iorgovan, V. Gilescu, Drept administrativ i tiina administraiei. Partea introductiv. Funcia public din administraia de stat, Tipografia Universitii din Bucureti, 1986 p. 224. 59 nainte de apariia Legii nr. 188/1999, Al. Negoi a artat c ntotdeauna directorii i contabilii efi ai oricror regii autonome i societi comerciale cu capital de stat sunt funcionari publici (op. cit., 1996, p. 89, 90).

57

45

Din definiiile prezentate i din prevederile legii, putem reine urmtoarele elemente60, unele explicite, altele care se subneleg i anume: 1. Funcionar public romn poate fi ceteanul romn cu domiciliul n ar pentru c potrivit disp. art. 16 pct. 3 din Constituie funciile i demnitile publice civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetenie romn i domiciliul n ar. Aadar, o funcie public nu poate fi ncredinat unui apatrid sau unei persoane cu domiciliul n strintate. 2. Funcionar public este doar ceteanul numit ntr-o funcie public vacant din cadrul unui serviciu public, nu i cel ales. n definiie s-a evitat folosirea expresiei nvestire n funcie pentru c aceasta presupune nu numai numirea, ci i repartizarea, alegerea etc. nvestirea n funcie se face prin numire, pentru c aceasta presupune integrarea funcionarului public ntr-o ierarhie ce ine de natura administraiei publice, n regim de putere public. Prin numire sau, altfel spus, titularizare de ctre autoritatea competent, i se confer persoanei calitatea de funcionar public i este integrat n ierarhia administrativ. Totodat, prin actul de numire funcionarul public devine parte ntrun raport de funcie public ce presupune fidelitate, aspect care de altfel relev regimul de drept public, atras de actul de numire n funcie. Aa cum arta i E. Tarangul, urmare actului de numire n funcie, funcionarul public dobndete o situaie juridic obiectiv, deoarece statul determin pe cale general i impersonal toate drepturile i obligaiile funcionarului. Datorit acestui lucru, doar statul pe cale unilateral poate modifica statutul funcionarului public, pe cale contractual neputndu-se deroga de la drepturile i obligaiile stabilite. Ct privete funcia public n care va fi numit ceteanul, aceasta trebuie s fie vacant, pentru c, n caz contrar, numirea este nelegal i prin urmare actul de numire poate fi anulat. 3. Numirea funcionarilor publici are loc n condiiile legii, ceea ce presupune c cel numit trebuie s ndeplineasc toate condiiile generale i speciale prevzute de lege pentru accesul la ocuparea unei funcii publice. Viitorul funcionar public va fi recrutat i promovat dup criterii obiec tive i echitabile, dup competen i pregtire practic
60

I. Popescu-Slniceanu .a., op. cit.(Drept administrativ, vol. II), p. 25 i urm.

46

profesional, condiie sine qua non pentru ncredinarea funciilor superioare . Numirea n condiiile legii presupune ca viitorul funcionar s posede studii n specialitatea funciei publice, o experien exprimat adesea ntr-o anumit vechime n funcie, s aib vrsta de 18 ani mplinii, dac legea special nu cere o vrst mai mare, numirea s se fac n urma promovrii unui concurs organizat n condiiile legii, s nu existe o stare de incompatibilitate, iar dup numire s i declare averea, s depun un jurmnt etc. 4. Numirea n funcia public trebuie fcut, de regul, pe o perioad nedeterminat fiindc acest element asigur funcionarului public stabilitatea n funcie i eventual inamovibilitatea. Numai ceteanul numit ntr-o funcie public pe o perioad nedeterminat, o poate exercita ca pe o profesie, poate face din exerciiul funciei publice o carier. Sunt ns i cazuri n care exercitarea unei funcii poate avea caracter temporar, cnd nsui organul din care face parte funcia are caracter temporar. Potrivit prevederilor Legii nr. 188/1999 republicat, regula pentru regimul juridic al funciei publice o reprezint exercitarea raporturilor de serviciu pe o perioad nedeterminat dar, prin excepie, n condiiile legii, regula poate fi abandonat61. Numirea pe o perioad nedeterminat nu poate avea loc dect ntro funcie public cu caracter permanent, n sensul de a fi nfiinat pe o durat nedeterminat i nu prestabilit. Evident c pe parcursul carierei funcionarului public pot fi momente cnd el este trecut temporar i n unele funcii cu caracter predeterminat, dar nu ca o regul i nu cu scopul vdit de a-i nclca stabilitatea n funcie. Ct privete stabilitatea i inamovibilitatea pe care o au funcionarii publici, aceste noiuni vor fi lmurite ntr-o alt parte a lucrrii. 5. Funcionarii publici au reglementate drepturile i obligaiile, rspunderea, incompatibilitile i n general regimul de ocupare i exercitare a funciei, ntr-un statut special, expresie a situaiei juridice a acestora.
61 A

se vedea art. 4 din Legea nr. 188/1999.

47

Fiind vorba de un regim de drept public, n spe de drept administrativ, ce derog de la dreptul comun, acesta presupune i drepturi i obligaii speciale care au n vedere c funcionarii publici sunt exclusiv n serviciul interesului public i c trebuie s pun naintea oricror interese personale sau de partid, interesele publice, generale, cutnd pe toate cile s nlture aspectele birocratice din regimul funciilor publice, cu care sunt dotate serviciile administraiei statului i ale colectivitilor locale. Ct privete drepturile, acestea nu reprezint avantaje create n reprezentarea funcionarului public, ca persoan, ci n vederea exercitrii n bune condiii a funciei n care a fost numit. Acest statut, care concretizeaz regimul juridic administrativ la care sunt supui funcionarii publici, este reglementat conform disp. art. 73 alin. 3, lit. j) din Constituie printr-o lege-cadru, Legea nr. 188/1999, republicat, modificat i completat, pentru anumite categorii de funcionari publici putnd fi stabilite statute speciale (oricum, respectivele acte normative trebuie s fie de nivelul legii organice). Potrivit art. 5 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice i consulare; autoritatea vamal; poliia i alte structuri ale Ministerului Administraiei i Internelor; alte servicii publice stabilite prin lege. Potrivit art. 6 din Legea nr. 188/1999 republicat, prevederile ei nu se aplic: personalului contractual salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care desfoar activiti de secretariat, administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, paz, precum i altor categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public. Persoanele care ocup aceste funcii nu au calitatea de funcionar public i li se aplic legislaia muncii; personalului salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; 48

corpului magistrailor; cadrelor didactice; persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public. Conform Statutului, funcionarii publici constituii n ierarhie administrativ, n raporturi de subordonare, sunt supui unei rspunderi disciplinare deosebite fiind, de regul, sancionai mai sever dect alte categorii de funcionari, i uneori pentru fapte pentru care ali funcionari nu sunt sancionai. Totodat, funcionarilor publici le este recunoscut dreptul la aprare, ca oricror persoane supuse unei aciuni disciplinare. Pentru exercitarea n bune condiii a funciei publice, funcionarii publici beneficiaz i de alte garanii speciale prevzute n lege, inclusiv de cele menionate n Convenia European a Drepturilor Omului62. 6. Funcionarii publici i exercit sarcinile n vederea realizrii competenei, a atribuiilor specifice serviciului public respectiv. Avem astfel n vedere, acele atribuii de putere public, prin care fiecare serviciu public i exercit o anumit competen specific, proprie, cu care a fost investit prin lege sau prin acte juridice date n baza i n executarea legii. 7. Fiind vorba de servicii publice, funciile publice sunt alimentate din fonduri publice i prin urmare funcionarii publici sunt salarizai din fonduri publice, de la bugetul de stat sau bugetele locale. 2. Rolul funcionarilor publici i regimul juridic al activitii acestora Administraia public presupune aciunea nentrerupt care are drept scop asigurarea condiiilor pentru desfurarea ritmic a vieii statului, fiind un proces continuu i fiind supus regulilor actualizrii funciilor, ca o garanie a adaptrii sale la condiiile permanent dinamice oferite de mediul social63. Avnd n vedere c administraia nseamn a conduce cu oameni o aciune determinat n favoarea altor oameni i c valoarea unei
62 A se vedea Vincent Berger, Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, RA Monitorul Oficial, Bucureti, 1998, p.439-443. 63 Ioan Alexandru, tiina admnistraiei, Editura Economic, Bucureti, 2001.

49

administraii i eficiena ei depind de valoarea i productivitatea oamenilor ce o compun, se are n vedere necesitatea unei formri, a unei pregtiri ct mai complete a acestora, profesional-teoretic, performant i difereniat pe ramuri sau domenii de aciune. Politica de personal n administraia public trebuie s in seama de coordonate cum ar fi: s aib un rol funcional, scopul ei s se regseasc n nfptuirea optim a sarcinilor administraiei publice; s se desfoare cu respectarea ferm a criteriilor etico-morale i profesionale de aprecieri; s aib un caracter unitar pentru toate autoritile administraiei publice. Funcionarii publici i exercit sarcinile n vederea realizrii competenei, a atribuiilor specifice serviciului respectiv, iar activitile pe care le desfoar, ce implic exercitarea prerogativelor de putere public sunt, potrivit art. 2 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, urmtoarele: punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor necesare realizrii i implementrii politicilor publice, precum i a documentaiei necesare executrii legilor, n vederea realizrii competenei autoritii sau instituiei publice; consilierea, controlul i auditul public intern; gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; colectarea creanelor bugetare; reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Pentru ca funcionarii publici s poat servi mai bine interesele generale n mod obiectiv, imparial, fr discriminare s-a preconizat pentru acetia urmtorul regim juridic: 50

scoaterea lor de sub influena politicului prin instituirea stabilitii sau inamovibilitii i prin profesionalizarea lor (li se cere o anumit pregtire i ocupare prin concurs a funciilor publice); asigurarea independenei economice fa de alte surse; existena unui control specializat, eficient, inclusiv al societii civile asupra funcionarilor publici; un regim exigent fa de cauzele i condiiile care ar genera coruperea funcionarilor publici; un regim mai sever de disciplin profesional i de rspundere, dat fiind ierarhia din administraia public sub aspectul reglementrii stricte a competenelor i controlului ierarhic; solicitarea mai pronunat de a manifesta bun credin n exercitarea sarcinilor i fidelitate; datorit riscurilor asumate, funcionarii beneficiaz de o protecie deosebit prin incriminarea i sancionarea unor fapte care lezeaz prestigiul, demnitatea, viaa i integritatea lor. 3. Funcia public i funcionarul public Aa cum s-a artat n literatura de specialitate64, ntre funcia public privit, n general, ca situaie juridic i funcionarul public n calitatea sa de titular al unei astfel de funcii exist o strns legtur. Astfel, funcia public fiind o situaie juridic, obiectiv, o creaie a legii sau actelor juridice bazate pe lege, exist independent de titularul ei, funcionarul public, pentru c exist datorit nevoilor practice ale organizrii puterii publice. n al doilea rnd, funcia public nu se poate exercita fr titularul nvestit cu nfptuirea ei i care poart denumirea de funcionar public. n al treilea rnd, funcia public ocupat nu epuizeaz ntregul coninut al atribuiilor i sarcinilor ce revin unui funcionar, fiindc acesta mai poate primi i alte nsrcinri, legate sau diferite de funcia deinut, fie n temeiul legii, fie n baza dispoziiilor superiorilor ierarhici.
64 I. Santai, op. cit., p. 97, I. Popescu-Slniceanu, Funcia public, Editura Infodial, Bucureti, 2000, p. 112, 113.

51

n al patrulea rnd, exercitnd funcia n baza unei nvestiri legale, funcionarul nu poate refuza executarea atribuiilor acesteia dect n cazul n care este vorba de ordine vdit nelegale primite de la superiorii si. Ct privete puterea public cu care este nvestit funcionarul public i care-i confer o autoritate proprie, aceasta nu este deinut de el de la persoana care l-a numit, ci de la lege sau celelalte acte juridice emise pe baza ei, prin care se organizeaz funcia i serviciul public, cu atribuiile i obligaiile sale. 4. Categorii de funcionari publici n literatura de drept public interbelic65 funcionarii publici au fost clasificai dup mai multe criterii: dup regimul juridic aplicabil au fost deosebii funcionari care exercitau o funcie public cu caracter permanent i se supuneau unei situaii juridice speciale, exorbitante (funcionari ai statului) i ageni angajai, care nefcnd parte din cadrele permanente, desfurau activiti n baza unui contract ncheiat cu serviciul public respectiv (funcionari contractuali); dup caracterul funciei, distingeau ntre funcionari de carier care exercitau o funcie cu caracter permanent, ca pe o profesie i funcionari politici care rmneau n funcie ct timp se bucurau de ncrederea autoritii care deinea puterea politic (Parlament, Guvern etc.) ; dup obiectul activitii, se deosebea ntre funcionari de deciziune (cei aflai la conducere i control minitri, prefeci etc.); de preparaiune a deciziilor administrative i de execuiune n practic, a deciziilor administrative66. Criteriul respectiv a fost totui apreciat ca deficitar pentru c o departajare rigid ntre aceste trei categorii nu se poate face, fiecare categorie fcnd i acte sau fapte care se ncadreaz n celelalte categorii.
65 E. Tarangul, op. cit., p. 231 i urm.; P. Negulescu op. cit. (1934) p. 561si urm.; A se vedea i V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti, 1998, p. 405. 66 P. Negulescu, op. cit. p. 561-562.

52

Acelai lucru se poate spune i cu privire la mprirea de ctre prof. Berthlemy67 a funcionarilor publici n funcionari de autoritate (exemplu, prefectul) i funcionari de gestiune (exemplu, un inginer, un arhitect). Teoria a fost considerat imprecis pentru c cei mai muli funcionari publici fac att acte de autoritate ct i de gestiune. Distincia s-a bazat pe aceea care exist ntre actul de autoritate i cel de gestiune, ns pe drept cuvnt Paul Negulescu68 a artat c nu se poate transporta agentului ceea ce legea zice numai despre act. Plecnd de la noiunea funcionarului public n sens larg, de persoan care concur la funcionarea unui serviciu public, s-a fcut distincia ntre guvernani i ageni69. n opinia lui Romulus Ionescu70 patru erau criteriile dup care deosebea funcionarii publici i anume: dup gradul de independen n exercitarea funciei, deosebea ntre funcionari cu munci de rspundere i cei fr munci de rspundere; dup gradul de strictee a disciplinei, deosebea ntre funcionari civili i funcionari militari; dup gradul de tehnicitate, deosebea funcionari care exercitau funcii cu un pronunat grad tehnic i funcionari care exercitau funcii cu un grad productiv mai ridicat; dup modul de recrutare mprea funcionarii n alei i numii. coala de la Cluj reprezentat de Ilie Iovna71 recunotea trei categorii de funcionari ai administraiei de stat n funcie de rolul lor n realizarea activitii executive, anume, funcionari de decizie, de control i de execuie. n literatura de specialitate actual V. Priscaru 72 s-a oprit la trei criterii de clasificare:
67 68

Citat de P. Negulescu n op. cit. (1934) p. 563. Idem, p. 544. 69 Ibidem, p. 538. 70 R. Ionescu, op. cit., p. 181. 71 I. Iovna, op. cit., p. 177 i 180. 72 V. Priscaru, op. cit. p. 267-271.

53

dup gradul de pregtire profesional, a deosebit ntre funcionari cu studii superioare de lung durat, cu studii superioare de scurt durat i cu studii medii liceale sau postliceale; dup competen, a reinut categoria funcionarilor de conducere i aceea a funcionarilor de execuie iar, dup vechimea n specialitate a deosebit ntre debutani sau definitivi. Antonie Iorgovan73 a folosit pentru clasificarea funcionarilor publici aceleai patru criterii ca i pentru clasificarea funciei publice i anume: dup importana funciei i preponderena activitii (de conducere i de execuie); dup gradul de strictee al disciplinei (funcionari civili i militari); dup modul de desemnare a titularilor (funcii care presupun numirea titularilor i funcii care presupun repartizarea acestora); dup regimul juridic aplicabil (statutul general sau statute speciale profesionale i/sau disciplinare). 5. ecesitatea unui Statut al funcionarilor publici n literatura de specialitate74, s-a artat c existena unei legicadru cu caracter de drept comun care s reglementeze funcia public i statutul unora dintre cei care ocup funciile publice, nltura lipsa de unitate a reglementrilor din domeniu. Legea nr. 188/1999 reglementeaz regimul general al raporturilor juridice dintre funcionarii publici i stat sau administraia public local, prin autoritile administrative autonome ori prin autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale, denumite n continuare raporturi de serviciu. Aceast lege a fost adoptat n scopul de a asigura n conformitate cu dispoziiile legale un serviciu public stabil, profesionist transparent, eficient, imparial, n interesul cetenilor precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia public central
73

74 Ioan

A. Iorgovan, op. cit.(2001), vol. I, p. 567 i urm. Alexandru .a., Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999.

54

i local. Tot n lege se menioneaz faptul c raportul de serviciu se nate i se exercit pe baza actului administrativ de numire, emis n condiiile legii. Pentru respectarea principiului legalitii administraiei publice nu este suficient ca atribuiile care formeaz diferite funcii publice n cadrul structurilor administraiei s aib un caracter legal, fiind necesar s fie deinute n mod legal de cei care le exercit, n concluzie s fie abilitai, investii legal. Funcionarii publici sunt investii prin actul unilateral de numire. Funcia public este exercitat n general de ctre persoane fizice care i fac din aceasta o carier, fiecare funcionar public are drept personal la avansare n funcie, la inamovibilitate sau stabilitate, la salariu etc. Prin individualizarea efectuat la numirea n funcia public, dreptul la ocuparea funciei publice devine subiectiv, avnd un titular, iar funcionarul poate s l apere n conformitate cu dispoziiile legale. Astfel de drepturi sunt publice, iar funcionarul le deine temporar, doar pe durata exercitrii funciei publice, fiind conferite n interes general cu scopul de a acorda titularului funciei garanii n ndeplinirea atribuiilor sale. Fiind atribuite n interes general aceste drepturi pot fi amplificate, dimensionate sau suprimate prin lege, n scopul creterii eficacitii serviciului public. n Statutul adoptat prin lege-cadru s-au prevzut condiiile de baz referitoare la funcia public i care s aib aplicabilitate la toate funciile publice dintr-un domeniu. n acest Statut este reglementat situaia juridic a funcionarilor publici care i desfoar activitatea n sistemul administraiei publice, fcnd din aceasta o profesie, o carier. Statutul a adoptat standardele Uniunii Europene n domeniul reglementat i a urmrit crearea unui funcionar neutru din punct de vedere politic, capabil s ndeplineasc sarcinile de serviciu ntr-o structur administrativ compatibil cu structuri similare din rile Uniunii Europene. Prevznd numirea n funcie printr-un act administrativ de autoritate, s-a consacrat pentru funcionarul public un regim statuar, unilateral, diferit de regimul contractual de dreptul muncii aplicabil 55

salariailor sau de regimul conveniilor civile (crora li se aplic dreptul civil). La baza elaborrii Legii privind statutul funcionarilor publici a stat sistemul conceptual privind triada serviciu public funcie public funcionar public. Pe linia consacrrii caracteristicii de lege-cadru a Statutului funcionarilor publici se arat c dispoziiile sale se aplic tuturor funcionarilor publici, cu excepia celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale. Condiiile pentru a ocupa o funcie public au cutat s mbine calitile i inuta de cetean i de specialist. Pe linia accentului pus pe profesionalism s-a prevzut c n caz de incompeten are loc trecerea ntr-o funcie inferioar sau chiar eliberarea din funcia public. Pentru desfurarea corespunztoare a activitii i protejrii funcionarului public fa de schimbrile de ordin politic s-a introdus conceptul de stabilitate n funcie. n seciunea consacrat ndatoririlor funcionarului public un accent deosebit s-a pus pe obligaia acestora de a-i ndeplini sarcinile de serviciu cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici(art. 43 alin. 1). Obligaia de a pstra secretul de stat i de serviciu (n condiiile legii) i a confidenialitii n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n executarea funciei este o ndatorire de baz, n lege fiind menionat interzicerea transmiterii ori comunicrii ctre teri a documentelor de serviciu contrare regulamentelor. n acest sens s-a prevzut i faptul c funcionarii publici nu pot deine dou funcii publice n acelai timp i nu pot deine funcii n organele de conducere ale regiilor autonome, societi comerciale sau a altor uniti cu scop lucrativ. Pe linia prevenirii corupiei, Legea nr. 188/1999 menioneaz c funcionarii publici nu pot desfura la societi comerciale cu capital privat activiti cu scop lucrativ care au legtur cu atribuiile ce le revin din funciile publice pe care le dein i nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o ndeplinesc. 56

n aceeai lege, n art. 75 al Capitolului 8, privind rspunderea funcionarilor publici, se menioneaz c nclcarea cu vinovie a ndatoririlor de serviciu duce la rspunderea disciplinar administrativ, civil sau penal i c formele acestei rspunderi nu se exclud dac sunt ndeplinite condiiile prevzute de lege pentru fiecare form de rspundere. Pentru rspunderea disciplinar sunt enumerate faptele considerate abateri disciplinare i sanciunile disciplinare cum sunt suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani i destituirea din funcia public, echivalent al desfacerii disciplinare a contractului de munc. Articolul 79 din Statut prevede c n instituiile publice se constituie comisii de disciplin, competente s cerceteze i s propun sanciunile aplicabile funcionarilor publici din instituiile respective, comisii constituite prin acordul conductorului instituiei, membri comisiilor desemnndu-se pe o perioad de 3 ani. Sunt reglementate foarte riguros modificarea, suspendarea i ncetarea raportului de serviciu, innd seama de interesele serviciului public i ale funcionarului public. n articolul 103 din Statut se prevede c la modificarea, la suspendarea i la ncetarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu. Pentru o bun colaborare ntre funcionarii publici i autoritile publice Statutul instituie obligaia ca n cadrul fiecrei instituii publice s se constituie o Comisie paritar compus n numr egal din reprezentani desemnai de ctre conductorul serviciului public i de sindicatul funcionarilor publici. Aceast comisie, avnd caracter consultativ, d aviz scris i motivat cu privire la luarea msurilor viznd condiiile de munc, sntate i securitate a muncii funcionarilor publici n timpul exercitrii atribuiilor, pentru buna funcionare a serviciului public i n oricare alte situaii la solicitarea conductorului unitii. Se are n vedere crearea i administrarea unei baze de date informatizate a serviciului public pentru meninerea evidenei funciilor publice i a funcionarilor publici. Prin garantarea n Statut a stabilitii n funcia public i a posibilitii funcionarilor publici de a se adresa instanei de contencios 57

administrativ cnd le sunt vtmate drepturile legitime, se creeaz baza pentru formarea unui corp profesionist de funcionari publici, independent politic, reprezentnd un element de continuitate a sistemului democratic n pofida oricror schimbri politice normale, constituionale. Prin statutele speciale se pot reglementa funcii publice specifice, drepturi, ndatoriri i incompatibiliti specifice, altele dect cele prevzute n Ordonana de Urgen nr. 92/2008 ce reglementeaz Statutul funcionarului public denumit manager public75. Aa cum am mai artat, funcia public exist doar n cadrul serviciului public, n raport cu sarcinile pe care acesta trebuie s le ndeplineasc pentru satisfacerea intereselor generale ale membrilor societii la nivel naional sau local i are ca obiectiv organizarea executrii i executarea n concret a legii n regim de drept administrativ. n lume exist dou categorii importante de sisteme de servicii publice i anume: a) tip post construit dintr-un ansamblu de funcii sau meserii, definit prin nivelul i caracteristicile postului i b) tip carier bazat pe conceptul de stabilitate i de continuitate n carier. Acest al doilea tip de serviciu public este astfel mprit ntr-un anumit numr de corpuri n care se intr prin concurs i n care funcionarul poate rmne pe toat durata vieii sale active. Referindu-ne la impactul serviciului public asupra beneficiarului, acesta poate fi msurat prin elemente cum sunt: punctualitate, cantitate, accesibilitate sau avantaje materiale, disponibilitate, acuratee, siguran, oportunitate, alturi de factori des ntlnii precum simplitate, caracter agreabil i simplificare administrativ. Creterea calitii serviciilor poate fi condiionat de stimularea concurenei, managementului calitii totale, inovarea procesului privind activitile , descentralizarea procesului decizional, separarea funciilor de prestare a serviciilor de cele strategice. Serviciile publice trebuie s ofere o larg varietate de servicii ctre comunitate. Calitatea, viteza de prestare, politeea i eficiena
75 Publicat

n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.484 din 30 iunie 2008.

58

trebuie s fie elemente de baz i simultane. Se simte nevoia mbuntirii radicale a prestrii serviciilor publice. Schimbrile produse n societate nu se reflect suficient n sistemele instituionale, nu numai n ceea ce privete structura lor, ci i funcionarea lor zilnic, explicnd astfel atitudinea cetenilor tot mai pretenioas cu privire la informare, democraie, transparen, participare la decizie76. Administraia public nu este caracterizat printr-o existen independent, ci se regsete ntr-o anumit perioad istoric, ntr-un context economic i politic specific pe care are datoria s-l gestioneze i s-l modeleze. Modul n care autoritile publice i ndeplinesc obligaiile n privina cetenilor se afl n continu schimbare, misiunile organizaiilor publice fiind ndreptate spre prestarea serviciilor pentru ceteni precum i elaborarea i punerea n practic a politicilor publice. Ca mod de gndire, trebuie schimbat mentalitatea cadrelor superioare din aparatul administraiilor, prin introducerea principiului conform cruia nu poate fi tolerat randamentul inferior unei norme calitative. Guvernul va trebui s insiste n perfecionarea reformei administrative, prin perfecionarea funcionarilor de nivel superior. Promovarea eficient a carierei, condiie fundamental a succesului reformei administraiei publice, trebuie s aib n vedere stabilirea anual a normelor de formare i perfecionare precum i motivarea acestora, investirea cu autoritate i insistarea pe obligaiile necesare prestrii unui serviciu public eficient. Funcionarii publici trebuie s aib la baz mndria de a avea o carier n funcia public, convini c sunt condui i perfecionai n interesul lor i al societii. Tot n sarcina guvernanilor intr i simplificarea structurii posturilor i a grupurilor profesionale, reducerea palierelor de gestiune n cadrul ministerelor i structurii autoritilor publice precum i adoptarea unui regim bazat pe principiul primirii ntr-un rang deosebit n funcia public a celor ce urmeaz cursuri de perfecionare.
76

Lucica Matei, Servicii Publice, Editura Economic, Bucureti, 2004.

59

Promovarea eficient a carierei este o condiie fundamental a succesului reformei administraiei publice, pentru a pstra ncrederea cetenilor. coala Naional de Studii Politice i Administrative are ca obiectiv principal necesitatea formrii unui corp de nali funcionari publici prin recrutarea primilor absolvenii ai fiecrui an i orientarea lor ctre carier. Corpul nalilor funcionari publici, sau corpul de cadre superioare, este un sistem structurat i recunoscut de gestionare a personalului pentru posturi nepolitice, de nivel nalt din cadrul administraiei. Ne referim la funcia public de carier, ce furnizeaz i formeaz persoane experimentate pentru numirea n posturi de conducere. Corpul nalilor funcionari publici este administrat de instituii menite s garanteze profesionalismul i stabilitatea grupului central de cadre superioare, ce permite flexibilitatea necesar pentru a rspunde schimbrilor din guvern. 6. Analiza comparativ a categoriilor de funcii i funcionari publici din Romnia i din Uniunea European77 Dorim mai nti expunerea individual a sistemului categoriilor de funcii i funcionari publici n ambele sisteme de drept i a nu ne limita exclusiv la analiza comparativ a lor deoarece: n primul rnd, funcia public european, fiind o funcie public supranaional, dei inspirat din sistemele de funcie public a statelor membre, are numeroase particulariti, o organizare reprezentat de categorii de funcii i funcionari publici specifice, o mprire n categorii, grade i ealoane a funciilor publice care nu se regsesc la nivelul funciei publice romneti, iar n al doilea rnd, am dorit s prezentm evoluia categoriilor de funcii publice europene, ncepnd cu perioada dinaintea datei de 1 mai 200478, momentul din care o nou structur a carierei a fost aplicat,
77 Aa cum am artat mai sus(nota de subsol nr.2), n lucrare vom nlocui expresia Comunitile Europene cu expresia Uniunea European, pe cea de funcie comunitar cu funcie public european i pe cea de funcionar comunitar cu funcionar public european. 78 n literatura juridic de specialitate, i anume n lucrarea autoarelor Constana Clinoiu i Verginia Vedina, din 2007, este prezentat structura funciilor publice astfel cum a fost modificat n 2004 , dar efectiv aplicabil ncepnd cu 1 mai 2006.

60

aceast perioad constituindu-se ntr-o perioad de tranziie (care s-a ncheiat la data de 31 aprilie 2006) ce a fcut legtura cu perioada din care noua structur a carierei, aa cum este reglementat de Statutul funcionarilor Comunitilor Europene79, modificat, Statut care s-a aplicat, sub acest aspect, ncepnd cu data de 1 mai 2006. Concluziile care se pot desprinde din analiza comparativ a celor dou sisteme de funcie public sunt urmtoarele: n ambele sisteme de drept, prin noiunea de post definim funcia individualizat, este chiar locul de munc ocupat de o persoan anume, n condiiile legii i care este finanat de la bugetul de stat sau bugetele locale, n cazul funciei publice din Romnia i din bugetul Uniunii Europene n ce privete funcia public european; la rndul ei, noiunea de corp al funcionarilor publici, care n perioada comunist din Romnia era desemnat prin noiunea de cadre, grupeaz funcionarii de categorii, clase i grade diferite care au un anumit statut profesional i disciplinar; Dup criteriul gradului de acces la funcia public, att funcionarii publici romni, ct i cei europeni sunt grupai n funcionari publici debutani i definitivi. Deosebirea n cadrul acestor categorii const n durata perioadei stagiului, care la nivelul funciei publice europene este de 9 luni nedifereniat n funcie de categoriile de funcii publice, iar la nivelul funciei publice din Romnia aceasta este de 12 luni pentru funcionarii publici din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a i 6 luni pentru cei din clasa a III-a. n ce privete corpul funcionarilor publici europeni, acesta grupeaz funcionarii ce au un statut profesional i disciplinar deosebit. Funcia public european, spre deosebire de cea romn care este clasificat n categorii, clase i grade, se mparte n categorii, grade, i ealoane, ealoanele reprezentnd subdiviziunea romneasc a gradelor. Fiind ataat persoanei, gradul este conferit funcionarului public romn n momentul numirii, sau dobndit pe parcursul carierei, urmare a avansrii.
79 Am pstrat denumirea de Statut al funcionarilor Comunitilor Europene i dup Tratatul de la Lisabona, pentru c Statutul actual se refer i la funcionarii publici ai Comunitii Europene ai Energiei Atomice.

61

n cadrul funciei publice europene funcionarul nou recrutat este numit ntr-un grad la baza categoriei corespunztoare postului pentru care a candidat, acesta promovnd apoi n ealoanele din cadrul unui grad. Funcionarul care nsumeaz doi ani de vechime ntr-un ealon din gradul su, trece automat la ealonul urmtor din cadrul aceluiai grad. Funcionarul numit ntr-un grad superior este clasat cel puin la primul ealon al acestui grad. La nivelul funciei publice europene clasificarea funciilor publice s-a fcut, aa cum am artat, n perioada de tranziie n 4 categorii: A, B, C i D, iar din data de 1 mai 2006 categoria A a fost transformat n categoria AD(administratori), categoriile Bi C au fost transformate n noua categorie AST(asisteni), n timp ce categoria D a fost desfiinat. Aceast clasificare se face n exclusivitate n raport cu nivelul studiilor sau pregtirii necesare ocuprii acestor funcii, neexistnd ca n cazul funciilor publice romne mai multe clasificri n funcie de diferite criterii. n raport cu nivelul studiilor necesare, funciile publice din ara noastr sunt clasificate, aa cum am artat, n trei clase: clasa I, clasa a II-a i clasa a III-a. Clasa I, ce cuprinde funcionarii care au absolvit studii superioare este echivalent categoriei Administratori, gradele de la 7 la 16. Clasa a II-a, ce cuprinde funcionarii care au absolvit studii de nivel colegial este echivalent categoriei Administratori, gradele 5 i 6. Clasa a III-a, ce cuprinde funcionarii care au absolvit studii liceale este echivalent categoriei Asisteni. Categoria Administratori, gradele 13-16 poate fi echivalat cu categoria funcionarilor publici de conducere, n ambele categorii regsindu-se funciile de director general, director, ef birou care sunt funcii de conducere, de decizie i control. Comparaiile pe care le putem realiza n ce privete clasa I comport asemnri, regsind att la nivelul funciei publice europene, ct i al funciei publice romne aceeai titulatur n cazul posturilor de expert, consilier, inspector, acestea nefiind ns integrate, la nivelul funciei publice europene n categoria funciilor de execuie, ci n aceea a funciilor de control, studiu i concepie. Comparaia clasei a II-a, considerat clas cu atribuii de execuie cu cea a Administratorilor, gradele 5 i 6, din punctul de vedere al nivelului 62

studiilor, nu comport similitudini din punctul de vedere al atribuiilor posturilor ce corespund gradelor 5 i 6, acestea nefiind considerate funcii de execuie, ci de cercetare i studiu i de interpretare. Funcionarii publici din clasa a III-a, ce ocup numai funcii publice de execuie pot fi asimilai celor din categoria Asisteni la nivelul funciei publice europene, categorie compus din funcionari nsrcinai cu atribuii de execuie. O categorie aparte de funcionari publici europeni care nu-i gsesc echivalentul la nivel naional sunt cei numii generic lingviti, anume traductorii i interpreii care fac parte din categoria Administratori, gradele de la 7 la 14. Alt categorie care nu-i gsete echivalent, de data aceasta la nivelul administraiei publice europene este aceea a nalilor funcionari publici. Sub aspectul titulaturii, aceast noiune exist i este atribuit categoriei funcionarilor publici de ncadrare superioar, gradele AD 15 i AD 16, numii nali funcionari publici, dar noiunea desemneaz posturile de directori generali i nu poziii similare celor din Romnia, de secretar general i secretar general adjunct al Guvernului, secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, prefect, subprefect i inspector guvernamental. Dac ne raportm la clasificarea funciilor publice dup nivelul atribuiilor stabilite n realizarea competenei unei instituii, la nivelul funciei publice europene exist numai funcii publice corespunztoare categoriilor funcionarilor publici de conducere i de execuie, categoria nalilor funcionari neavnd corespondent. nalii funcionari publici europeni care ocup posturile de directori generali la nivelul funciei publice europene, din punctul de vedere al atribuiilor ataate postului, i gsesc corespondena n categoria funcionarilor publici de conducere care ocup postul de directori generali n ara noastr. Categoria managerilor publici la nivelul funciei publice romneti corespunde categoriei funcionarilor europeni de ncadrare intermediar din categoria AD i sunt numii pe postul de ef de unitate, putnd fi ncadrai ntre gradele AD 9 i AD 14. 63

Ambele categorii de funcii publice sunt ncadrate n categoria funciilor publice de conducere. La nivelul funciei publice europene, funcia amintit presupune conducerea permanent i continu a unei uniti administrative80. Aceast categorie de ef de unitate, este numit stlpul administraiei publice europene deoarece aceti manageri ai funciei publice europene trebuie s dein competene n materia managementului resurselor umane, aptitudini de lider demonstrate n capacitatea de a defini i de a se concentra asupra prioritilor unitii pe care o conduce, de a urmri i evalua progresele membrilor echipei sale, capacitatea de a-i alege colaboratorii api a duce la ndeplinire n mod eficient obiectivele propuse, capacitatea de a delega responsabiliti membrilor echipei, capacitatea de a stimula i motiva personalul aflat n subordine, capacitatea de a comunica i de a se exprima n mod clar i simplu, capacitatea de a negocia81. Acestea sunt considerate abiliti principale. Funcionarul manager trebuie s posede cunotine n domeniul administrativ, financiar i de control. Totodat, trebuie s cunoasc circuitele administrative i financiare din instituia n care lucreaz. O experien n acest domeniu i cunoaterea procedurilor aferente acestor circuite reprezint un atu suplimentar. Un grad nalt de competen n gestionarea resurselor bugetare reprezint un avantaj cheie. Cunotinele specializate cuprind cunotinele politicilor, limbilor i programelor europene, n special cele legate de natura postului pentru care se candideaz. Menirea postului de manager public n Romnia a fost dorina de a atrage i a implica tinerii profesioniti bine pregtii n administraia public romneasc pentru a desfura activiti specifice programelor i proiectelor legate de reforma administraiei publice i integrarea n Uniunea European. n ce privete calitile managerului public romn, prevzute n fia postului, acestea se refer la posibilitile de82: ndeplinire a rolului de agent al schimbrii; rezolvare eficient a obiectivelor i a problemelor;
80 n conformitate cu dispoziiile articolului 2 al Deciziei Comisiei Europene din 28 aprilie 2004 cu privire la personalul de ncadrare intermediar. 81 n conformitate cu dispoziiile Anexei nr. II, punctul I, al Deciziei Comisiei Europene din 28 aprilie 2004 cu privire la personalul de ncadrare intermediar.

64

autoperfecionare i de valorificare a experienei dobndite; analiz i sintez; planificare i acionare strategic; a lucra eficient in echip; a lucra eficient independent; consiliere i ndrumare; organizare i coordonare; control i depistare a deficienelor; delegare a atribuiilor; gestionare a resurselor alocate; adaptabilitate; asumare a responsabilitii; creativitate i spirit de iniiativ; abiliti de comunicare; abiliti n gestionarea resurselor umane; abiliti de mediere i negociere. Cerinele specifice postului sunt: Revizuirea procedurilor i regulamentelor curente n conformitate cu standardele de calitate i eficien ale Uniunii Europene; Aplicarea de principii i tehnici moderne privind: 1. bugetarea i managementul financiar din sectorul public; 2. managementul operaional, supervizarea i controlul calitii; 3. managementul resurselor umane; 4. managementul proiectelor, 5. comunicarea i transferul de cunotine. Competena managerial are n vedere urmtoarele: ntrirea capacitii instituionale, prin mbuntirea sectorului de resurse umane, precum i a metodelor existente; evaluarea, revizuirea si propunerea de recomandri pentru mbuntirea practicilor curente; identificarea de lacune, suprapuneri sau dublri n relaiile organizaionale existente; formulri de politici, strategii i proceduri noi, actualizate sau mbuntite; elaborarea de planuri de aciune pentru implementarea politicilor i strategiilor; estimarea, asigurarea i gestiunea resurselor umane, financiare, tehnice, materiale; managementul sistematic al informaiei; monitorizarea i evaluarea implementrii, dup caz, de politici, strategii, programe; implementarea de planuri i strategii de comunicare intern i extern; orice alte domenii specifice instituiei i postului. Alte atribuii: 1. Revizuirea, evaluarea i propunerea de recomandri pentru simplificarea, modernizarea i mbuntirea interfeei serviciilor publice la nivelul furnizrii; 2. Propunerea i implementarea de strategii de comunicare i management la nivel intra i interinstituional;
82 Aceast fi a postului este cea propus de ctre organizaia Proiectul tinerilor profesioniti

65

3. Conducerea de activiti, proiecte, programe, departamente, instituii sau servicii publice; 4. Identificarea ariilor care ar putea beneficia de asistena extern privind reforma administraiei publice, precum i a proiectelor corespunztoare; 5. Proiectarea de cadre de monitorizare continu i control al calitii activitilor privind reforma administraiei publice i integrarea european; 6. Susinerea de prezentri publice i asumarea rolului de purttor de cuvnt; 7. Elaborarea de rapoarte privind activitile cheie ale reformei administraiei publice i integrarea european; 8. Analizarea si elaborarea de documente legate de afacerile europene; 9. ndeplinirea oricror atribuii n limita competenelor dispuse de eful ierarhic; 10. Evaluarea personalului coordonat pe perioada derulrii proiectului sau programului. 7. Personalul contractual din sistemul public Personalul angajat n autoritile i instituiile administraiei publice, anume personalul contractual, formeaz cea mai mare parte a personalului acestora i nu sunt funcionari publici. Acest personal este angajat pe baz de contract individual de munc i li se aplic dispoziiile din legislaia muncii, n principal din Codul muncii83. Echivalentul personalului contractual care i desfoar activitatea n cadrul instituiilor i autoritilor administraiei publice din Romnia i gsete corespondena la nivelul personalului angajat n instituiile Uniunii Europene n unele categorii ale agenilor al cror regim juridic este reglementat att prin Regimul aplicabil agenilor Uniunii Europene, dar i prin diferite tipuri de contracte, crora le este aplicabil att dreptul european, ct i cel naional. Acetia se mpart n: ageni de execuie
83 Legea nr. 53 din 24 ianuarie 2003, Codul muncii, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 72 din 5 februarie 2003.

66

Regimul juridic al acestora este reglementat de Regulamentul (CE) nr. 58/2003 al Consiliului din 19 decembrie 2002 i privete statutul agenilor de execuie care ndeplinesc sarcinile relative la gestiunea programelor europene84. Executnd sarcini precise, precum calcularea i lichidarea drepturilor pecuniare individuale sau activiti legate de gestiunea imobilelor, grdinrit, cumprturi, inventariere, logistic sau servicii interne, aceti ageni permit personalului permanent s se consacre sarcinilor eseniale. ageni temporari Datorit multitudinii de dispoziii ce reglementau diversele condiii de angajare a personalului, Cartea Alb a prevzut adoptarea unor reguli uniforme care s vizeze ntregul personal ncadrat n instituiile europene. De aceea reforma funciei publice europene a acordat o atenie sporit regimului aplicabil agenilor temporari care i desfoar activitatea n cercetare. Comisia European dorete, de asemenea transformarea tuturor posturilor temporare n posturi permanente, cu excepia posturilor din cadrul Oficiului european de lupt mpotriva fraudei. n viitor, Comisia European prevede angajarea de ageni temporari pe posturi permanente pentru a-i acoperi o eventual penurie de personal, pentru ndeplinirea unor sarcini specifice temporare, pentru cabinetele comisarilor, pentru acoperirea unor nevoi specifice n cadrul sectorului tiinific. Agenii temporari care vor ocupa posturi permanente pot avea un contract cu o durat maxim de 6 ani. ageni temporari n sectorul tiinific n cazul acestor ageni temporari din sectorul tiinific, contractul lor va fi ncheiat pentru o perioad de maxim 3 ani, pentru a permite recrutarea continu a personalului specializat din mediile universitare sau din alte sectoare ale cercetrii, cum ar fi, de exemplu, experii naionali detaai, aceasta cu scopul de a rspunde nevoilor specifice sau pentru a rezolva probleme tiinifice urgente. ageni auxiliari Auxiliarii sunt persoane angajate pentru a nlocui temporar un funcionar absent din cauz de boal, de sarcin sau pentru orice alt
84

Publicat n JO nr.L 011 din 16 ianuarie 2003.

67

motiv, ori datorit unui exces de munc. Acetia pot, de asemenea, s completeze aciunea funcionarilor n domenii specifice, n care experiena specializat a acestora este necesar. ageni contractuali Agenii contractuali sunt angajai n toate instituiile Uniunii Europene pentru a executa sarcinile funcionarilor din fosta categorie D. Exist 2 tipuri de ageni contractuali : agenii de tip 3a ce ndeplinesc sarcini care nu sunt considerate eseniale. Contractul acestora are o durat de maxim 5 ani, care poate fi rennoit o singur dat i este susceptibil de a fi transformat ntr-un contract pe durat nedeterminat. Acetia lucreaz n oficii. agenii de tip 3b care ndeplinesc sarcini auxiliare. Contractele acestora au o durat minim de 3 luni i maxim de 3 ani i nlocuiesc agenii auxiliari. consilieri speciali Consilierii speciali sunt personaliti angajate n cadrul instituiilor europene datorit cunotinelor, renumelui i calificrii profesionale excepionale recunoscute. experi naionali detaai Detaarea temporar a funcionarilor statelor membre i n special a statelor candidate vizeaz nu numai mbuntirea legturilor cu ministerele naionale, dar i mbuntirea cunotinelor de politic european. Altfel spus, experii statelor membre furnizeaz rapid instituiilor europene accesul la cunotine specializate care pot fi necesare ntr-o situaie de criz, de exemplu. n ce privete durata contractelor experilor naionali detaai aceasta a fost extins de la 3 la 4 ani. Agenii angajai pe baz de contracte de drept privat se deosebesc de funcionarii publici europeni prin regimul juridic ce reglementeaz raportul de munc, cel al agenilor fiind de natur convenional, n timp ce situaia juridic a funcionarilor este de natur statutar. Agenii angajai pe baz de contract pe perioad determinat sau nedeterminat, nu au dreptul la carier, aa cum au dreptul funcionarii europeni, activitatea lor fiind necesar numai pentru a satisface unele nevoi specifice ale instituiei europene n care i desfoar activitatea. Astfel, acetia nu beneficiaz de stabilitate i le sunt aplicabile prevederile contractelor n baza crora au fost angajai, ct i unele dispoziii statutare generale. 68

Reforma funciei publice europene a permis simplificarea, sau n anumite cazuri renunarea la anumite categorii de ageni. Este vorba despre agenii locali, angajai n cadrul reprezentanelor Comisiei Europene n statele membre ale Uniunii Europene i agenii locali angajai n delegaiile din exteriorul spaiului European. Aceste dou categorii au fost nlocuite, iar sarcinile de serviciu ale acestora au fost preluate de ctre agenii contractuali. Acelai lucru s-a ntmplat i cu agenii interimari, angajai prin intermediul unei agenii de recrutare. Deoarece se apreciaz c n viitor se va apela mai puin la acest tip de personal, acetia vor fi autorizai s lucreze n cadrul Comisiei Europene, de exemplu, doar pentru o durat maxim de ase sptmni pentru a rspunde la solicitri de scurt durat. Cu toate acestea, pentru a asigura supleea personalului instituiilor europene, durata contractelor agenilor auxiliari a fost extins de la 1 an la 3 ani, fapt care permite garantarea unei anumite conduite conforme cu interesul serviciului i folosirea mai eficient a calificrii i formrii agenilor auxiliari. Puine schimbri vor fi efectuate n ce privete consilierii speciali. Ei pot fi angajai, indiferent c desfoar alte activiti profesionale, datorit aptitudinilor lor excepionale. Se recurge la acest tip de contract, de exemplu, n angajarea nalilor reprezentai ai Comisiei Europene din domeniul politicii externe a regiunilor aflate n criz. 8. atura juridic a raportului dintre funcionarul public i serviciul public Natura juridic a raportului dintre funcionarul public i serviciul public n care i desfoar activitatea, este considerat, n conformitate cu dou curente de opinie, fie contractual (prin contract de locaie de servicii, contract de mandat, contract de munc, contract civil nenumit, contract administrativ) fie cu caracter legal sau regulamentar datorit faptului c actul de numire a funcionarului public n funcia public este un act unilateral de drept administrativ. Unii autori strini85 consider c izvorul raportului dintre stat i funcionarul public este un contract de nchiriere de servicii n baza cruia funcionarul presteaz servicii pentru stat n schimbul 69

remuneraiei, printr-un raport contractual de drept public ncheiat ntre angajator i persoana angajat n funcia public. n dreptul administrativ francez din perioada interbelic, s-a considerat c funcia de stat are un statut legal, actul de instituire al acesteia fiind ntotdeauna un act de autoritate, iar cel ce exercit funcia exercit autoritatea statal i nu drepturile decurgnd dintr-o situaie contractual86. Raportul dintre stat i funcionari are la baz statutul legal derivat dintr-un act legal de autoritate, de numire i nu dintr-un contract stabilit prin acordul de voin al prilor. Nici competena (coninutul funciei) nu se stabilete prin acordul prilor, ci este stabilit prin lege, avnd caracter de continuitate, ritmicitate, iar numirea i eliberarea din funcie a funcionarului, are loc pe cale unilateral printr-un act al autoritii administraiei publice. ntregul fundament juridic al relaiei funcie public funcionar public serviciu public are caracter legal, ceea ce conduce la necesitatea ca puterea, competena funcionarului public de a face acte juridice s fie stabilit n legea de organizare a serviciului n care i desfoar activitatea, fiind caracterizat printr-un caracter obiectiv i impersonal fr privilegii negociabile pentru anumii funcionari. Drepturile i ndatoririle ce revin funcionarului public sunt stabilite n vederea bunei funcionri a serviciului public, nicidecum pentru privilegiul funcionarului, nerespectarea normelor juridice statutare atrgnd sanciuni disciplinare. n literatura romn de specialitate87, se pune accent pe teoria statutului legal al funciei publice, raportul de funcie public avnd la baz actul de numire ca act administrativ de autoritate i se menioneaz c n cazul n care funcionarii publici nu sunt investii legal cu competen, actele emise de acetia sunt lovite de nulitate absolut. Funcionarul nu se poate abate de la statutul su legal, de la faptul c drepturile sale constituie n acelai timp i obligaii i nici nu poate solicita modificarea situaiei sale juridice. Acest lucru ar duce la
85 Perriquet, Letat des functionnaires publiques citat de Ion PopescuSlniceanu, Funcia public, Editura Infodial, Bucureti, 2000, p. 123. 86 M. Hauriou, Prcis lmentaire de droit administratif, Paris 1930, p. 263 i urm. 87 Ioan Alexandru, Administraia public. Teorii. Realiti. Perspective, Ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002.

70

modificarea legii sau a actelor juridice emise pe baza i n executarea legii, fapt considerat ilegal. Drepturile i obligaiile persoanei nvestite n funcia public au valabilitate strict pe perioada prestrii funciei, sunt menionate n actul normativ de numire i nceteaz n momentul ncetrii raportului de serviciu, iar nclcarea lor de ctre angajator poate fi contestat n contenciosul administrativ. La rndul su, Ion Popescu-Slniceanu88, expunndu-i punctul de vedere cu privire la reglementarea legal a funciei publice n interesul serviciului public, consider c astfel se urmrete crearea unei situaii uniforme pentru fiecare categorie de funcionari publici, neoferindu-ise, n acelai timp, posibilitatea funcionarului s cear modificarea statutului su juridic, lucru ce ar duce la situaia n care acesta s poat cere modificarea legii sau a actelor juridice emise n baza ei. Totodat, autorul pune accent pe faptul c funcionarul nu poate renuna la drepturile care i sunt conferite prin lege deoarece acestea au fost prevzute n interesul bunei funcionri a serviciului public i reprezint obligaii corelative. Actul de numire, devenit act-condiie prin care se aplic unei persoane un regim general, impersonal i prestabilit, fiind un act de putere public, este opozabil tuturor dup ce funcionarul a fost investit cu atribuiile funciei. Actul-condiie este un act intermediar ntre lege sau actul juridic emis n baza legii i actul individual prin care funcionarul accept regimul general i impersonal. Regimul juridic statutar aplicabil funcionarului public a fost reglementat pentru prima dat n ara noastr prin Legea din 19.06.1923 intrat n vigoare la 01.01.1924, act normativ dezbtut n acea perioad n literatura juridic romneasc i generator al unei jurisprudene deosebit de divers. Ideea adoptrii Statutului funcionarilor publici a fost susinut att nainte ct i dup Decembrie 1989, unele acte normative fcnd trimitere la acest Statut cum sunt: Legea nr. 69/1991 privind administraia public local (abrogat n prezent) i Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi89.
88

I. Popescu Slniceanu, op. cit., (Funcia public), p. 103 i urm.

89 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009.

71

CAPITOLUL IV GESTIUNEA FUNCIEI PUBLICE


1. oiunea de gestiune a funciei publice Conceptul de gestiune a funciei publice poate fi analizat ntr-un sens material-funcional i ntr-unul formal-organic, aa cum de altfel sunt analizate i conceptele de administraie public, sistem al administraiei publice i serviciu public. n sens material-funcional prin gestiunea funciei publice se neleg actele juridice i operaiunile administrative i tehnicomateriale prin care se recruteaz funcionarii publici i se materializeaz situaia lor profesional (notri, avansri etc.) de ctre structurile organizate n acest scop. n sens formal-organizatoric se au n vedere autoritile, organismele implicate n derularea operaiunilor de gestionare a funciei publice de stat sau a celei din cadrul autoritilor administrative autonome90. Astzi, gestiunea funciei publice are n vedere c aceast important instituie, care este funcia public, reprezint un ansamblu de atribuii legale, pe care funcionarul trebuie s le exercite n interes public i c acestea nu constituie drepturi ale sale patrimoniale, aa cum n trecut ofierul se considera proprietarul gradului su. Pentru crearea i dezvoltarea n cadrul instituiilor publice a unui corp de profesioniti, conform unor standarde comune, trebuie organizat cariera funcionarului de la debut pn la nalt funcionar public sau la ncetarea raportului de funcie public. Aceast activitate de organizare a carierei este cunoscut sub denumirea de gestiunea funciei publice. Potrivit prevederilor art. 2 din H.G. nr. 611/2008, cariera n funcia public cuprinde ansamblul situaiilor juridice i efectele produse, care intervin de la data naterii raportului de serviciu al funcionarului public pn n momentul ncetrii acestui raport, n condiiile legii.
90 A se vedea Jean-Marie Auby, Robert Ducos Ader, Droit administratif, VIIme dition, Dalloz, Paris, 1986, capitolul Gestiunea funciei publice.

72

Aa cum s-a artat n literatura juridic strin ,91 n prezent, gestiunea funciei publice are la baz dou principii ce sunt aparent opuse i care trebuie armonizate. Este vorba de principiul autoritii sau ierarhiei, care-l plaseaz pe funcionarul public sub autoritatea superiorului ierarhic, n ceea ce privete dirijarea activitii i hotrrile n privina situaiei lui profesionale. n acest caz, funcionarul public nu poate interveni, permindu-ise doar s conteste la organele jurisdicionale competente, deciziile pe care le consider abuziv luate fa de el. Astzi, n mai toate rile problema subordonrii, care este de esen pentru instituia funciei publice, este conceput ca o subordonare atenuat, att n sensul limitrii prerogativelor efilor ierarhici, ct i n sensul acordrii unor garanii pentru funcionarul public, pentru a se elimina pe ct posibil arbitrariul din partea efilor ierarhici. Cel de-al doilea principiu este cel al democratizrii funciei publice. Fr a se renuna la ierarhie, care este considerat de natura funciei publice, prin democratizarea funciei publice se armonizeaz dreptul superiorului ierarhic de a decide soarta profesional a subordonatului cu dreptul acestuia din urma de a influena destinul su profesional printr-o implicare efectiv n gestionarea carierei sale. Astfel, funcionarul se implic n activitatea de stabilire a condiiilor de munc, n modul n care sunt prevzute i respectate drepturile i obligaiile sale etc. Pentru o mai bun gestionare a funciei publice s-au impus mai multe categorii de autoriti cu competen diferit, la nivel statal, teritorial, la nivelul diferitelor instituii sau la nivelul unor structuri private autorizate s presteze diferite servicii publice. n Romnia, gestiunea funciei publice, din perspectiv materialfuncional, se realizeaz prin patru importante mijloace manageriale deduse din lege, i anume: 1) planul naional de ocupare a funciei
91 Jean Marie Auby, Robert Ducos Ader, op. cit., Capitolul Gestiunea funciei publice.

73

publice, 2) recrutarea, 3) promovarea i dezvoltarea carierei i 4) managementul perfecionrii continue la nivelul ntregului sistem. Potrivit reglementrilor art. 22 din Legea nr. 188/1999 republicat, Planul de ocupare a funciilor publice stabilete: a) numrul maxim al funciilor publice rezervate promovrii funcionarilor publici; b) numrul maxim al funciilor publice care vor fi rezervate n scopul promovrii rapide; c) numrul maxim al funciilor publice care vor fi ocupate prin recrutare; d) numrul maxim al funciilor publice care vor fi nfiinate; e) numrul maxim al funciilor publice care vor fi supuse reorganizrii; f) numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i pe grade profesionale; g) numrul maxim al funciilor publice de conducere i al funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici. 2. Rolul Ageniei aionale a Funcionarilor Publici n gestiunea funciei publice O prioritate major a Guvernului Romniei o reprezint realizarea unei reforme reale prin care administraia public din ara noastr s ating nivelul standardelor europene i s se caracterizeze prin transparen, predictibilitate, responsabilitate, adaptabilitate i eficacitate. La intrarea n vigoare a Statutului funcionarilor publici i anume n 1999, o prim problem care se cerea rezolvat a fost, ca de altfel n toate structurile administrative din Europa de Est, lipsa coordonrii i lipsa unor standarde de management al resurselor umane din administraia public. Astfel, prin Legea nr. 188/1999 a fost nfiinat Agenia Naional a Funcionarilor Publici, a crei misiune const n definirea cadrului legal, crearea mecanismelor de implementare, precum i monitorizarea i controlul efectiv al aplicrii dispoziiilor legale n domeniul funciei publice. n Statutul funcionarilor publici, reglementat de Legea nr. 188/1999 republicat, la art. 24 se prevede c gestiunea curent a resurselor 74

umane i a funciilor publice este organizat i realizat, n cadrul fiecrei autoriti i instituii publice, de ctre un compartiment specializat n domeniu, care colaboreaz direct cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici, ce este nfiinat n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor, ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic. Agenia Naional a Funcionarilor Publici, organ de specialitate al administraiei publice centrale cu personalitate juridic s-a nfiinat, n subordinea Guvernului, conform Legii nr. 188/1999 privind Statutului funcionarilor publici, pentru crearea i dezvoltarea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial. Prin O.U.G. nr. 291/2000 privind stabilirea de msuri referitoare la organizarea i funcionarea unor ministere, Agenia s-a reorganizat i a funcionat ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor. Regulamentul de organizare i funcionare a fost aprobat prin H.G. nr. 109/2000, iar apoi prin H.G. nr. 299/2001 de aprobare a Regulamentului de reorganizare i funcionare a Ageniei se stipula c Agenia Naional a Funcionarilor Publici, asigur aplicarea Strategiei i a Programului de Guvernare n domeniul managementului funciei publice i al funcionarilor publici92. Misiunea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici const n crearea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil i neutru din punct de vedere politic. n acest scop, elaboreaz strategiile i politicile privind managementul funciei publice prin care s contribuie la eficientizarea sistemului administrativ i mbuntirea relaiilor dintre administraie i societatea civil, n concordan cu cerinele referitoare la implementarea aquis-ului european i integrarea n Uniunea European. Agenia este condus de un preedinte, cu rang de secretar de stat, numit de ctre primul-ministru la propunerea ministrului Administraiei i Internelor i ajutat de un vicepreedinte, cu rang de subsecretar de stat.
92 A se vedea Cartea Alb a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, 2001-2004, p. 13.

75

Preedintele reprezint Agenia n raporturile cu Guvernul i autoritile administraiei publice centrale i locale, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie. n exercitarea atribuiilor sale, preedintele emite ordine cu caracter normativ i individual. Prin modificarea Statutului funcionarilor publici adus de Legea nr. 161/2003, rolul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici a crescut att prin stabilirea dreptului preedintelui acesteia de a emite ordine i instruciuni cu caracter normativ, ct i prin creterea competenelor sale. Potrivit prevederilor art. 3 alin. 5 din Regulament, preedintele poate delega, n condiiile legii, prin ordin, vicepreedintelui unele din atribuiile ce i revin. Pe lng preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici se organizeaz i funcioneaz Colegiul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici ca organ consultativ. Secretarul general al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici este funcionar public i este numit n funcie n condiiile legii, exclusiv pe criterii profesionale. El trebuie s aib studii superioare juridice, economice sau administrative de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent. Agenia Naional a Funcionarilor Publici este finanat de la bugetul de stat. Potrivit dispoziiilor art. 22 din Legea nr. 188/1999, Agenia Naional a Funcionarilor Publici are urmtoarele atribuii: a) elaboreaz politicile i strategiile privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; b) elaboreaz i avizeaz proiecte de acte normative privind funcia public i funcionarii publici; c) monitorizeaz i controleaz modul de aplicare a legislaiei privind funcia public i funcionarii publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice; d) elaboreaz reglementri comune, aplicabile tuturor autoritilor i instituiilor publice, privind funciile publice, precum i instruciuni privind aplicarea unitar a legislaiei n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici; 76

e) elaboreaz proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcionarii publici; f) stabilete criteriile pentru evaluarea activitii funcionarilor publici; g) centralizeaz propunerile de instruire a funcionarilor publici, stabilite ca urmare a evalurii performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici; h) stabilete tematica specific programelor de formare specializat n administraia public i de perfecionare a funcionarilor publici; i) ntocmete i administreaz baza de date cuprinznd evidena funciilor publice i a funcionarilor publici; j) realizeaz recrutarea i promovarea pentru funciile publice pentru care organizeaz concurs, monitorizeaz recrutarea i promovarea pentru celelalte funcii publice, n condiiile prezentei legi; k) realizeaz redistribuirea funcionarilor publici crora le-au ncetat raporturile de serviciu din motive neimputabile lor; l) acord asisten de specialitate i coordoneaz metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor administraiei publice centrale i locale; m) particip la negocierile dintre organizaiile sindicale reprezentative ale funcionarilor publici i Ministerul Administraiei i Internelor; n) colaboreaz cu organisme i cu organizaii internaionale din domeniul su de activitate; o) elaboreaz anual, cu consultarea autoritilor i instituiilor publice, Planul de ocupare a funciilor publice, pe care l supune spre aprobare Guvernului; p) ntocmete raportul anual cu privire la managementul funciilor publice i al funcionarilor publici, pe care l prezint Guvernului; q) constat contravenii i aplic sanciuni, n condiiile legii. Agenia Naional a Funcionarilor Publici ndeplinete orice alte atribuii stabilite prin lege. Agenia Naional a Funcionarilor Publici are legitimare procesual activ i poate sesiza instana de contencios administrativ competent cu privire la: 77

a) actele prin care autoritile sau instituiile publice ncalc legislaia referitoare la funcia public i funcionarii publici, constatate ca urmare a activitii proprii de control; b) refuzul autoritilor i instituiilor publice de a aplica prevederile legale n domeniul funciei publice i al funcionarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept. Preedintele Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici poate sesiza i prefectul n legtur cu actele ilegale emise de autoritile sau instituiile publice locale. n situaia n care Agenia Naional a Funcionarilor Publici constat c nu sunt ndeplinite condiiile legale privind organizarea i desfurarea concursurilor de recrutare i de promovare n funcii publice din cadrul autoritilor i instituiilor publice, dispune, dup caz, amnarea sau suspendarea organizrii i desfurrii con cursului. O instituie care pe parcursul anilor a avut un rol deosebit n formarea specializat i n perfecionarea pregtirii funcionarilor publici a fost Institutul Naional de Administraie93, nfiinat n 2001, pentru a deveni o coal practic dedicat formrii profesionale pentru funcia public. El elabora i asigura aplicarea strategiei Guvernului privind gestiunea unitar a procesului de formare continu, care cuprinde perfecionarea i specializarea pregtirii
93 Institutului Naional de Administraie a fost nfiinat prin O.G. nr. 81 din 30 august 2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 542 din 1 septembrie 2001. Prin H. G. nr. 1373 din 18 noiembrie 2009 pentru reglementarea unor aspecte determinate de aplicarea msurilor de reorganizare stabilite de Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autoriti i instituii publice, raionalizarea cheltuielilor publice, susinerea mediului de afaceri i respectarea acordurilor-cadru cu Comisia European i Fondul Monetar Internaional i pentru modificarea i completarea Hotrrii Guvernului nr. 1.000/2006 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 805 din 25 noiembrie 2009, Agenia Naional a Funcionarilor Publici se reorganizeaz prin urmtoarele modaliti: a) desfiinarea prin comasare prin absorbie a Institutului Naional de Administraie i preluarea activitii de ctre o direcie nou care se nfiineaz n cadrul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici; b) desfiinarea centrelor regionale de formare continu pentru administraia public local i preluarea activitii de ctre instituii nou-nfiinate n subordinea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici; c) reducerea de posturi.

78

profesionale pentru personalul din administraia public central i local. Agenia Naional a Funcionarilor Publici joac un rol important n ntrirea capacitii administrative a autoritilor i instituiilor publice care au misiunea de a implementa instituiile juridice europene n sistemul administraiei publice romneti. Managementul funciei publice i al funcionarilor publici urmrete dezvoltarea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil i neutru din punct de vedere politic, care s contribuie la creterea eficienei sistemului administrativ i mbuntirea relaiilor dintre administraie i societatea civil, n concordan cu principiile care stau la baza exercitrii funciei publice: legalitate, imparialitate i obiectivitate; transparen; eficien i eficacitate; responsabilitate; orientare ctre cetean; stabilitate n exercitarea funciei publice; subordonare ierarhic.94 Potrivit prevederilor art. 8 alin. 1 fraza a II-a din H.G. nr. 611/2008 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, care a abrogat dispoziiile similare din H.G. nr. 1209/2003, condiiile specifice de participare la concursul pentru ocuparea funciilor publice specifice se stabilesc de autoritile i instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. n practica judiciar95 s-a apreciat c avizul ANFP, dei are caracterul unui aviz conform, i obligatoriu pentru autoritatea care l-a cerut, nu a produs efecte juridice, prin el nsui, n legtur cu ocuparea funciei publice de conducere respective. S-a reinu c acest aviz avnd caracterul unui act care nu a produs efecte juridice prin el nsui, fiind un act premergtor emiterii actului administrativ care stabilea rezultatul concursului i ocuparea funciei publice de conducere respective, avizul emis de ANFP n condiiile art. 8 (1) fraza a II a din H.G. nr. 1209/2003, putea fi contestat doar mpreun cu actul administrativ productor de efecte juridice, asupra cruia instana putea i era datoare s se pronune n condiiile art. 11 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ.
94 A se vedea Managementul Funciilor Publice i al Funcionarilor Publici Raport 2003Bucureti-2004. 95 I.C.C.J., secia de contencios administrativ i fiscal, decizia nr. 8355 din 18 noiembrie 2004 http://www.scj.ro.

79

3. Managementul funciei publice i al funcionarilor publici Reforma administraiei publice se nscrie n aciunea Guvernului Romniei pentru promovarea unei societi moderne i solidare, deservit de o administraie apropiat de ceteni i capabil s ndeplineasc serviciile care i-au fost conferite prin norme de drept, la nivelul standardelor moderne, europene. Accelerarea reformei n administraia public i exigenele referitoare la integrarea Romniei n Uniunea European au adus n prim plan necesitatea managementului funciei publice i al funcionarilor publici, bazat pe o strategie de gestiune previzional a resurselor umane n domeniul funciei publice. Avnd n vedere c, n mare msur, punerea n practic a deciziilor politice depinde de funcionarea sistemului administrativ, este fireasc atenia care trebuie acordat mbuntirii managementului resurselor umane. De asemenea, este esenial, ca managementul resurselor umane s asigure o mai mare deschidere, diversitate i profesionalism, ntr-o administraie public n care funcionarii acioneaz n mod real i eficient pentru realizarea interesului public. Obiectivele referitoare la funcia public au asigurat dezvoltarea resurselor umane, n mod evident, componenta cheie a reformei administraiei publice. Acestea, au constituit, de asemenea, suportul pentru aplicarea msurilor de reform: pe termen mediu (2004 2006), dezvoltarea managementului schimbrii si pe termen lung (2007 2010), stabilizarea i consolidarea sistemului funciei publice. De asemenea, pentru asigurarea coerenei reformei pe termen scurt i lung, n cadrul strategiei, se face distincie ntre msurile ce implic managementul resurselor umane i cele care implic dezvoltarea resurselor umane96.

96 Strategia actualizata a Guvernului privind accelerarea reformei in administraia publica 2004 2006, Cap.3.1., p. 17 aprobat prin H.G. nr. 699/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 542/17.06.2004.

80

Managementul reformei funciei publice


Managementul resurselor umane Dezvoltarea capacitii de formulare a politicilor publice prin ntrirea rolului nalilor funcionari publici si a funcionarilor publici de conducere Implementarea prevederilor legale privind cariera funcionarilor publici de conducere Dezvoltarea resurselor umane Dezvoltarea carierei nalilor funcionari publici Dezvoltarea de programe de formare specializata pentru nalii funcionari publici Funcionari publici de conducere Dezvoltarea oportunitilor privind cariera pentru funcionarii publici de conducere prin schema tinerilor profesioniti (YPS) Dezvoltarea unui sistem de formare a funcionarilor publici de conducere Formarea funcionarilor publici

Dezvoltarea resurselor umane. Strategii de management al schimbrii

Termen lung Strategii de stabilizare si consolidare

Managementul resurselor umane din cadrul administraiei publice. (ANFP)

(ANFP)

Procesul mbuntirii managementului resurselor umane n administraia public este de durat i poate fi definit prin cteva direcii importante: elaborarea la nivelul fiecrei instituii publice a propriei strategii a resurselor umane i includerea acesteia n strategia instituiei ca o component prioritar; elaborarea strategiilor privind resursele umane de la nivelul fiecrei instituii n concordan cu principiile i liniile directoare nscrise n strategia cadru; punerea accentului pe creativitatea i flexibilitatea n gndire i aciune a funcionarului public; profesionalizarea managerilor din administraia public pentru asigurarea eficienei, eficacitii i calitii serviciilor publice; 81

dezvoltarea unui nou tip de cultur organizaional n cadrul instituiilor publice, bazat pe ncredere, stimularea colaborrii intra i inter-instituional97. Abordrile privitoare la tendinele noii societi informaionale consider capitalul uman o resurs strategic cel puin la fel de important ca i capitalul financiar. Planul anual de ocupare a funciilor publice constituie un instrument managerial pentru planificarea ocuprii funciilor publice, precum i de estimare i previzionare a costurilor serviciului public n Romnia. Acest plan a fost introdus n legislaia privind funcia public i funcionarii publici de Legea nr.161/2003. Prin planul anual de ocupare a funciilor publice se dorete crearea unei politici manageriale constante i unitare, asigurarea continuitii serviciului public, cunoaterea efortului bugetar necesar implementrii unui sistem de salarizare propriu funcionarilor publici, toate acestea avnd drept rezultat dobndirea unei capaciti administrative reale. Planificarea resurselor umane reprezint un obiectiv fundamental al managementului funciei publice i al funcionarilor publici, iar Planul de ocupare al funciilor publice este instrumentul managerial prin care Agenia Naional a Funcionarilor Publici creeaz un sistem unitar de organizare i sistematizare a funciei publice i poate prognoza, astfel, i dinamica funciilor publice n urmtorii ani. Un sistem de management corespunztor pentru gestionarea problemelor funcionarilor publici asigur legtura funcional ntre Agenia Naional a Funcionarilor Publici i celelalte autoriti sau instituii ale administraiei publice n ceea ce priveste monitorizarea situaiilor privind evidena funciilor i a funcionarilor publici, mobilitatea carierei i deontologia profesional. Atribuia principal a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, stipulat n Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat, anume managementul funciei publice, presupune un ntreg complex de aciuni i msuri, printre care: evaluarea cadrului actual al funciei publice; identificarea problemelor ntmpinate n funcionarea sistemului;
97 A se vedea Managementul Funciilor Publice i al Funcionarilor Publici Raport 2003Bucureti-2004.

82

soluionarea problemelor, prin conceperea unor instrumente adecvate; monitorizarea implementrii msurilor preconizate i evaluarea rezultatelor obinute; armonizarea eforturilor pe vertical i orizontal n cadrul ntregului sistem administrativ, n scopul evitrii suprapunerii de responsabiliti i a creterii eficienei instituiilor publice. Managementul funciei i al funcionarilor publici reprezint o preocupare constant a autoritilor din Romnia, dup cum dovedesc documentele programatice existente. Astfel, Strategia actualizat a Guvernului privind accelerarea reformei n administraia public, 2004-2006, adoptat prin H.G. nr. 699/200498, a stabilit ca obiectiv prioritar, la acea dat, reforma funciei publice, alturi de reforma administraiei publice locale, prin continuarea procesului de descentralizare deconcentrare, precum i prin mbuntirea procesului de formulare a politicilor publice. Principalele deficiene ale sistemului funciei publice identificate prin Strategie, unele care se constat i n prezent, se refereau la: insuficienta reglementare a managementului personalului din administraia public, mai precis, cel cruia nu i se aplic Statutul funcionarilor publici; capacitatea instituional limitat a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, din punct de vedere al resurselor materiale i umane; dezvoltarea redus a sistemului informaional integrat, cuprinznd evidena funciilor i a funcionarilor publici, la nivelul administraiei publice; lipsa unui sistem de salarizare unitar a funcionarilor publici; deficienele sistemului de recrutare, promovare i evaluare n funcia public. Obiectivele cheie ale reformei funciei publice prevzute n Strategie au fost: Dezvoltarea i implementarea unui sistem de recrutare, evaluare i promovare bazat pe merit i competen n funcia public;
98

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 542 din 17 iunie

2004.

83

Crearea i implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcionarilor publici motivant, simplu i transparent, care s reflecte importana i rezultatele activitii depuse i s permit atragerea i meninerea n sistem a funcionarilor publici competeni; Dezvoltarea capacitii instituionale a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici de a elabora, implementa, monitoriza i coordona aplicarea politicilor privind managementul resurselor umane n sistemul funciei publice. Modernizarea managementului resurselor umane. Dintre obiectivele i aciunile stabilite prin Strategia actualizat au fost realizate urmtoarele: Obiectiv 1: Dezvoltarea i implementarea unui sistem de recrutare, evaluare i promovare bazat pe merit i competen n funcia public. mbuntirea sistemului de recrutare, evaluare i promovare s-a realizat prin: monitorizarea i gestionarea eficient a concursurilor organizate pentru ocuparea funciilor publice, astfel nct comisiile de concurs i de soluionare a contestaiilor s funcioneze pe baza principiului neutralitii, imparialitii i transparenei; aplicarea consecvent a principiului angajrii funcionarilor exclusiv pe criterii de competen profesional prin avizarea desfurrii concursurilor i participarea reprezentanilor ANFP n comisiile de concurs pentru recrutarea funcionarilor publici; standardizarea procedurilor i asigurarea unor practici unitare, ca urmare a elaborrii a unor ghiduri practice care ofer instrumente i tehnici necesare n procesul de recrutare, evaluare i promovare; asigurarea transparenei procedurilor de recrutare i selecie prin publicarea pe pagina web a ANFP a concursurilor pentru care a fost demarat procedura de organizare a concursurilor. Obiectiv 2: Crearea i implementarea unui sistem unitar de salarizare a funcionarilor publici motivant, simplu i transparent, care s reflecte importana i rezultatele activitii depuse i s permit atragerea i meninerea funcionarilor publici competeni. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar au fost realizate urmtoarele: studiu comparativ privind salarizarea funcionarilor publici din statele membre ale Uniunii Europene; 84

analiza privind diferenele salariale existente ntre funcii publice similare, respectiv diferenele dintre remuneraia n sectorul public i cel privat; elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor; elaborarea mai multor opiuni privind sistemul de salarizare i estimare a costurilor financiare, mpreun cu Ministerul Finanelor Publice, Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, cu consultarea partenerilor de dialog social, n final salarizarea funcionarilor publici fcnd obiectul Legii nr. 330/2009 privind salarizarea unitar a personalului pltit din fonduri publice99. Obiectiv 3: Dezvoltarea capacitii instituionale a Ageniei aionale a Funcionarilor Publici de a elabora, implementa, monitoriza i coordona aplicarea politicilor privind managementul resurselor umane n sistemul funciei publice. n cursul anului 2004 a fost realizat de ctre experii SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management, n traducere Sprijin pentru mbuntirea guvernrii i managementului) o evaluare a sistemului funciei publice, iar experii DFID (Departament for International Development, n traducere Departamentul pentru dezvoltare internaional) au realizat o evaluare a activitii i a necesarului de personal, evaluare care s-a concretizat ntr-un document naintat conducerii ANFP. Procesul de certificare a calitii n cadrul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici a fost finalizat prin ncheierea auditului de certificare, conform standardelor ISO 9001/2001. Personalul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici a fost instruit n cadrul programului Phare R0. 0106.04 Elaborarea i implementarea de mecanisme pentru aplicarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici pe diverse domenii specifice funciei publice. Obiectiv 4: Modernizarea managementului resurselor umane Dezvoltarea capacitii de planificare a resurselor umane prin: elaborarea unor instruciuni cadru privind ntocmirea planului de ocupare a funciilor publice;
99

Publicat n Monitorul oficial al Romniei, Partea I, nr. 762 din 9 noiembrie

2009.

85

instruirea personalului Ageniei i a responsabililor compartimentelor de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor publice, cu privire la gestionarea previzional a personalului; elaborarea planului anual de ocupare a funciilor publice. Promovarea transparenei n sistemul funciei publice s-a realizat prin: publicarea raportului anual privind managementul funciei publice i al funcionarilor publici; realizarea i publicarea lunar a Buletinului informativ al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici; realizarea de reuniuni trimestriale, cu participarea principalilor factori cu responsabiliti n domeniul funciei publice; organizarea de dezbateri periodice cu reprezentanii societii civile, referitoare la proiectele de lege; publicarea pe site-ul ANFP a tuturor proiectele actelor normative elaborate n scopul lrgirii cadrului de participare a societii civile la procesul decizional; realizarea n cadrul programului PHARE R0. 0106.04 a unui studiu privind motivarea funcionarilor publici100. Direciile pe care s-a concentrat managementul funciei publice i al funcionarilor publici au fost urmtoarele: activitatea de strategie, reglementare i planificare; activitatea de monitorizare, control i contencios; activitatea de gestionare a procedurilor administrative; activitatea de comunicare i programe cu asisten extern; activitatea de eviden, certificare i redistribuire a funcionarilor publici. Rolul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici este de a aplica politicile i strategia Guvernului n domeniul managementului funciei publice i funcionarilor publici, de a crea i coordona aplicarea instrumentelor necesare realizrii unui management eficient i performant n cadrul autoritilor i instituiilor publice. Obiectivul principal al Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici const n crearea i dezvoltarea unui corp al funcionarilor
100 Studiul s-a aflat pe pagina de internet a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici: www.anfp-map.ro.

86

publici, profesionist, stabil i neutru. Acest obiectiv se poate realiza prin urmtoarele sub-obiective: 1. Consolidarea sistemului funciei publice prin: ntrirea rolului Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i a compartimentelor de resurse umane; crearea unui cadru legislativ suplu i eficient; aplicarea unitar i coerent a dispoziiilor legale privind funcia public i funcionarii publici; mbuntirea imaginii corpului funcionarilor publici; elaborarea unor politici i strategii capabile s dezvolte i s menin capacitatea instituiilor i autoritilor publice de a-i ndeplini atribuiile; colaborarea cu organizaii interne si internaionale in vederea armonizrii legislaiei romaneti cu legislaia european. 2. Profesionalizarea corpului funcionarilor publici prin: dezvoltarea i monitorizarea sistemului de perfecionare profesional a funcionarilor publici; identificarea necesitilor de instruire, pregtire i perfecionare a funcionarilor publici; crearea i implementarea unui sistem de salarizare motivant; implementarea Codului de conduit; implementarea sistemului de management bazat pe obiective i creterea responsabilitii funcionarilor publici, ca un prim pas pentru introducerea managementului calitii; elaborarea reglementrilor comune privind funciile publice, evaluarea, gradarea i clasificarea posturilor; elaborarea documentelor de organizare intern n autoritile i instituiile publice, care s conin obiectivele, sarcinile, competenele i responsabilitile funcionarilor publici; dezvoltarea unei culturi organizaionale n cadrul autoritilor i instituiilor publice, orientat ctre realizarea obiectivelor, avnd ca scop obinerea performanei; crearea sentimentului de apartenen la corpul funcionarilor publici. Pentru a rspunde necesitilor impuse de diversificarea permanent a cerinelor cetenilor i a mediului economic, precum i de procesul de integrare, este necesar crearea i dezvoltarea unui corp profesionist de funcionari publici, stabil i neutru din punct de 87

vedere politic, capabil s asigure funcionarea unei administraii publice eficiente, aflat ntr-o continu transformare i adaptare. n scopul asigurrii unui act de conducere performant, managementul funciilor publice i al funcionarilor publici trebuie s aib n vedere i gestionarea corpului nalilor funcionari publici nvestii cu o competen specific. Beneficiarii Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici sunt urmtorii: A. Funcionarii publici prin urmtoarele aciuni: monitorizarea eficient a aplicrii Legii nr.188/1999 i a legislaiei secundare, astfel nct s fie respectat principiul transparenei n organizarea i dezvoltarea carierei n funcia public; planificarea posibilitilor de carier n funcia public prin elaborarea planului de ocupare a funciilor publice, astfel nct s fie asigurat respectarea principiilor egalitii de anse, competenei, competiiei, profesionalismului i motivrii; crearea unor mecanisme de recompensare a performanelor individuale, dar i a realizrilor colective; sistem eficient de redistribuire a funcionarilor publici; crearea instrumentelor motivaionale; asigurarea sistemului unitar de salarizare a funcionarilor publici; perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor publici. B. Autoritile i instituiile publice ale administraiei publice centrale i locale prin: aplicarea coerent i unitar a reglementrilor legale n domeniul funciei publice i funcionarilor publici; comunicarea inter-instituional eficient; coordonarea metodologic a compartimentelor de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor publice; colaborarea cu alte instituii i organisme similare din strintate n domeniul administraiei publice. C. Cetenii prin: implementarea Legii nr. 188/1999 cu modificrile i completrile ulterioare, n scopul asigurrii unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial, n interesul cetenilor; eficientizarea managementului funciei publice i funcionarilor publici, pentru asigurarea continuitii i celeritii serviciului public; 88

asigurarea unei informri eficace cu privire la obligaiile pe care le au funcionarii publici n raporturile cu cetenii; implementarea dispoziiilor Legii pentru aprobarea Codului de conduit a funcionarilor publici din Romnia. Conform Programului de Guvernare pentru perioada 2005-2008, valorile pe care Guvernul Romniei i le-a asumat i le-a promovat au fost democraia, capitalismul i valorile europene n scopul dezvoltrii economice durabile a Romniei, creterii bunstrii cetenilor i redobndirii demnitii naionale. Totodat, angajamentul a vizat realizarea actului de guvernare cu respectarea a cinci principii fundamentale: 1) principiul comunicrii i transparenei, 2) principiul participrii, 3) principiul responsabilitii, 4) principiul eficienei i 5) principiul coerenei. Aplicarea respectivelor principii s-a fcut cu respectarea a dou axe instituionale: proporionalitatea ntre puterea deinut de administraia central cu privire la competenele de reglementare i implementare a politicilor i cea deinut de autoritile locale, societatea civil ori sectorul privat; subsidiaritatea, respectiv recunoaterea competenei de intervenie a administraiei publice centrale numai n situaiile n care obiectivele de dezvoltare pe plan local nu pot fi realizate n mod eficient i suficient de ctre administraia public i comunitatea local. n prezent, n baza Hotrrii Parlamentului Romniei nr. 39 din 23 decembrie 2009 pentru acordarea ncrederii Guvernului101 este n vigoare Programul de Guvernare pentru perioada 2009-2012. n ceea ce privete obiectivele stabilite n domeniul reformei administraiei publice, n perioada 2005-2008, funcia public s-a regsit abordat n mod distinct n cadrul msurilor privind ntrirea capacitii instituionale. Dei, n timp, s-a dovedit necesar adaptarea obiectivelor predefinite, ideea central de reformare a sistemului de management al resurselor umane din administraia public, n general, i a sistemului funciei publice, n particular, a rmas aceeai, ca linii directoare urmrindu-se: actualizarea i adaptarea la noile realiti socio-economice i administrative la cadrul normativ privind funcia public i funcio101 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 907 din 23 decembrie 2009.

89

narii publici, n ceea ce privete recrutarea, cariera, evaluarea performanelor, formare profesional, salarizarea, regimul disciplinar i, nu n ultimul rnd, dialogul social n relaia autoritate sau intituie public funcionar public; demonopolizarea sistemului de formare profesional a funcionarilor publici i ntrirea capacitii acestuia de a rspunde obiectivului de profesionalizare a corpului funcionarilor publici; ntrirea capacitii autoritilor i instituiilor publice de a rspunde cerinelor de etic i integritate n funcia public, att prin actualizarea cadrului normativ privind conduita i cel privind regimul disciplinar, respectiv adoptarea de msuri administrative corespunztoare implementrii, ct i, n egal msur, prin asigurarea premiselor necesare unei creteri a gradului de asumare a responsabilitii n ceea ce privete comportamentul n exercitarea funciilor deinute de ctre funcionarii publici; instruirea funcionarilor publici n domenii corespunztoare asumrii de ctre Romnia a statutului de stat membru UE, respectiv n domenii n care au fost introduse msuri de reform; depolitizarea funciei publice, prin adoptarea de msuri care s aib ca rezultat o mai bun delimitare a palierului politic de palierul administrativ, respectarea principiilor bunei guvernri prin fundamentarea administrativ a deciziei politice i, nu n ultimul rnd, refor marea sistemului de management al funciilor publice din categoria nalilor funcionari publici. Prin Programul de Guvernare 2009-2012, n ceea ce privete reforma administraiei publice au fost stabilite drept obiective de guvernare: continuarea reformei n administraia public bazat pe creterea autonomiei colectivitilor locale prin realizarea att a autonomiei decizionale, ct i a celei financiare i patrimoniale, concomitent cu declanarea real a procesului de descentralizare, cu respectarea principiului subsidiaritii; restructurarea profund a administraiei publice centrale i locale, urmrindu-se realizarea unui model organizaional eficient al structurilor administrative, n paralel cu reducerea drastic a cheltuielilor publice; reducerea birocraiei i eficientizarea serviciilor publice. 90

n atingerea obiectivelor de guvernare, direciile de aciune stabilite expres n domeniul gestiunii resurselor umane funcia public i funcionarii publici vizeaz: adoptarea proiectului Legii privind sistemul unitar de salarizare a funcionarilor publici(aciune realizat prin Legea nr. 330/2009); dezvoltarea i implementarea unui sistem de recrutare, evaluare i promovare bazat pe merit i competen n funcia public, n vederea creterii eficienei funcionarilor publici n prestarea serviciilor publice; ameliorarea imaginii funciei publice, prin creterea transparenei actului administrativ i luarea unor msuri anticorupie mai ferme, vizibile pentru opinia public. Pe baza datelor transmise de autoritile i instituiile publice pentru a fi nregistrate n baza de date a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici cu titlu de planificare a resurselor umane prin planurile de ocupare, numrul total de funcii publice din administraia public din Romnia nregistrat la finalul perioadei de referin (2009) este de 133.346. Dintre acestea, conform criteriului apartenenei la nivelul administrativ, pentru aparatul propriu al instituiilor administraiei publice centrale i al serviciilor publice deconcentrate au fost nregistrate 71.078 funcii publice, iar pentru aparatul propriu al consiliilor judeene, consiliilor locale i al altor autoriti publice locale, 62.268 funcii publice. Alte date importante, tabele i grafice cu privire la gestiunea funciilor publice i a corpului funcionarilor publici aflate n Raportul privind managementul funciilor publice i funcionarilor publici pentru anul 2009102 sunt prezentate n anexa nr. 3. Politica de personal n rile membre ale Uniunii Europene cu privire la funcia public Multe din rile membre ale UE au analizat necesitatea reducerii angajrii in sectorul public pentru a reduce cheltuielile publice i a respecta presiunile financiare. Modalitile de a face acest lucru au fost diferite, depinznd de fiecare ar. ntr-un sondaj realizat de OECD in 1996-1997, au aprut semnificative diferenele n elaborarea, implementarea i prioritile
102

Publicat pe site-ul http://www.anfp.gov.ro.

91

modificrii funciei publice, n ceea ce privete sistemul carierei, n rile bazate pe sistemul funciei publice. n sistemele bazate pe carier multe categorii de personal sunt protejate mpotriva unor msuri generate de programe ce au ca scop identificarea surplusului de personal. Destituirea este adesea utilizat i este o msura disciplinar primar. Se poate spune c n arile cu o funcie public bazat n principal pe carier, abordarea a dus la limitarea cheltuielilor publice mai ales prin neangajarea de personal si ngheri de salarii. Situaia de mai sus s-a regsit n cazul Austriei, Belgiei, Germaniei, Franei, Spaniei, Portugaliei si Greciei unde reducerile de personal au venit din procese de uzur naturale(de ex: pensionarea si demisia). n aceste ari, principala tendin a fost de a utiliza schemele de reorganizare a personalului, pentru reducerea personalului i nghearea salariilor i, n general, luarea unor msuri pentru reducerea costurilor. n rile unde prevaleaz ca tendint general funcia public ce are la baz postul, a fost promovat o funcie public orientat spre rezultate i spre management cu scopuri specifice. n sistemele bazate pe funcii au fost reduceri de personal care nu mai era necesar, de obicei cu compensaii sau cu alte beneficii. Acesta este cazul Marii Britanii, Olandei, Suediei si Danemarcei. Totui, chiar i n sistemele bazate pe funcii a fost o tendin de a pstra funciile prin folosirea schemelor de reorganizare sau de a cuta soluii alternative la destituire cnd aveau de-a face pe o scara larg cu probleme cum ar fi, de exemplu, schemele de pensionare timpurie. n rezumat, putem spune ca una din principalele funcii ale administraiei publice a fost i aceea orientat ctre reducerea costurilor. Principalul scop al acelui efort nu a fost s se identifice un nou rol pentru Stat sau s redefineasc dimensiunea funciei publice n consecin, ci de a reduce mrimea si costul acesteia. 4. Modul de ntocmire i gestionare a dosarului profesional al funcionarilor publici Agenia Naional a Funcionarilor Publici administreaz evidena naional a funciilor publice i a funcionarilor publici, pe baza datelor transmise de autoritile si instituiile publice. Trebuie remarcat c n completarea prevederilor legale din Statutul funcionarilor publici cu privire la dosarul profesional, legiuitorul a 92

venit cu o completare de mare interes n dezvoltarea acestei problematici i mai ales a carierei funcionarilor publici103. In scopul asigurrii gestionrii eficiente a resurselor umane precum i pentru urmrirea carierei funcionarilor publici(aa cum se dispune n alin. 3 al art. 25 din Legea 188/1999, republicat), autoritile publice ntocmesc dosarul profesional pentru fiecare funcionar public. Formatul standard al evidentei funciilor publice i funcionarilor publici, precum i coninutul dosarului profesional, s-a stabilit prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Aceast dispoziie legal a fost adus la ndeplinire prin adoptarea H.G. nr. 432/2004104 privind dosarul profesional al funcionarilor publici, modificat i completat prin H.G. nr. 522 din 30 mai 2007 105 , care reglementeaz modul de ntocmire a dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i registrul de eviden a funcionarilor publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice. Art. 2 alin. 1 din HG nr. 432/2004, prevede c: n scopul asigurrii gestionarii unitare si eficiente a resurselor umane, precum i pentru urmrirea carierei funcionarului public, conductorii autoritilor i instituiilor publice rspund de ntocmirea, actualizarea, rectificarea , pstrarea si evidenta dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i a registrului de eviden a funcionarilor publici Aadar , autoritile i instituiile publice rspund de ntocmirea i actualizarea dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i asigur pstrarea acestora n condiii de siguran . Conductorii autoritilor i instituiilor publice rspund de asigurarea condiiilor pentru satisfacerea operativ a cererilor privind eliberarea documentelor care s ateste activitatea profesional desfurat de funcionarul public, vechimea n munca, n specialitate i n funcia public.
103

Ioan Alexandru, op.cit., p. 349. nr. 341 din 19 aprilie 2004. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 397 din 13 iunie 2007.

104 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, 105

93

Art. 16 alin. 1 din H. G. nr. 432/2004 dispune c autoritile i instituiile publice, au obligaia ca n caz de transfer sau de ncetare a raporturilor de serviciu, s pstreze o copie a dosarului profesional iar originalul s se nmneze funcionarului public, pe baza de semntur. Autoritile i instituiile publice au de asemenea obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, orice modificare intervenit n situaia funcionarilor publici, n termen de 10 zile lucrtoare. Persoanele care au acces la datele cuprinse n evidenta naional a funciilor publice, a funcionarilor publici i la dosarul profesional al funcionarilor publici, au obligaia de a pstra confidenialitatea datelor cu caracter personal, n condiiile legii. ntocmirea, actualizarea, rectificarea, pstrarea i evidenta dosarelor profesionale ale funcionarilor publici i a registrului de evident a funcionarilor publici se desfoar potrivit alin. 2 al art. 16 din hotrrea amintit, n compartimentele de resurse umane din cadrul autoritilor i instituiilor publice, cu respectarea legislaiei n vigoare, privind protecia datelor cu caracter personal. Persoanele responsabile cu ntocmirea i actualizarea dosarelor profesionale sunt obligate s certifice nscrierile efectuate, n termenele prevzute de lege, prin semntur i prin menionarea n clar a numelui i funciei deinute. n cazul n care, autoritatea sau instituia public nu are un compartiment de resurse umane, activitile de ntocmire i gestionare a dosarelor profesionale, precum i a registrului de evident a funcionarilor publici vor fi realizate de persoana care are prevzute n fia postului, atribuii cu privire la evidena personalului. Conform art. 3 din H.G. nr. 432/2004 n vederea gestionrii unitare i coerente, la nivelul autoritilor i instituiilor publice, a evidenei dosarelor profesionale, fiecrui funcionar public i se atribuie un numr de referin. Numrul de referin este numrul sub care funcionarul public este nregistrat n registrul de eviden a funcionarilor publici i se regsete n formularul A al dosarului de personal al acestuia . Art. 4 alin. 1 din H. G. nr. 432/2004 prevede c dosarul profesional al funcionarului public se ntocmete n formatul standard 94

prevzut n Anexa nr.1 i cuprinde date cu caracter personal i profesional. Pentru fiecare funcionar public, potrivit art. 4 alin. 3 din hotrre, se ntocmete un singur dosar profesional n termen de 10 zile de la intrarea n corpul funcionarilor publici. Datele cu caracter personal, cele cu caracter profesional i celelalte documente care trebuie s se afle obligatoriu n dosarul profesional sunt menionate n articolul 5 din hotrrea amintit. Documentele se ndosariaz n dosarul profesional n ordinea cronologic a emiterii acestora. Articolele 11 si 12 din H. G. nr. 432/2004 cuprind reglementari privind accesul la dosarul profesional i la registru att al funcionarilor publici, ct i al altor persoane (conductorii autoritiilor/ instituiilor publice, conductorii compartimentelor, membrii comisiei de disciplin, funcionarii publici din cadrul compartimentului de resurse umane cu atribuii n acest sens, instanele judectoreti i organele de cercetare penal). Art.12 alin 2 prevede c accesul la dosarul profesional al persoanelor prevzute la alin 1 al aceluiai articol, se face n prezena titularului dosarului. Articolele 13 i 14 prevd dispoziii privind rectificarea i completarea datelor cuprinse n dosarul profesional i n registru. Datele cuprinse n dosarul profesional sau n registru pot fi rectificate sau completate n urmtoarele situaii : la solicitarea scris i motivat a funcionarului public; la solicitarea scris i motivat a conductorului compartimentului de resurse umane sau, dup caz, a persoanei care are atribuii cu privire la evidena personalului, prevzute n fia postului, cu aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice i cu ntiinarea funcionarului public n cauz; pe baza hotrrii judectoreti definitive i irevocabile. Rectificarea sau completarea datelor din dosarul profesional se face pe baza documentelor doveditoare prezentate n original. Documentele doveditoare se restituie titularului, iar copiile de pe acestea , certificate pentru conformitate cu originalul de ctre persoana care are atribuii cu privire la evidenta personalului, se pstreaz n dosarul profesional. 95

Art. 15 21 din H. G. nr. 432/2004 prevd dispoziii referitoare la pstrarea dosarelor profesionale i a registrului. n vederea pstrrii dosarelor profesionale i a registrului de eviden a funcionarilor publici n bune condiii, conductorii instituiilor sau autoritilor publice sunt obligai s ia msuri pentru organizarea n mod special a locului unde se pstreaz aceste documente. Locul trebuie s ndeplineasc condiiile necesare pentru pstrarea corespunztoare, n condiii de siguran. Menionm faptul c reglementrile din H.G. nr. 432/2004, care privesc registrul de eviden a funcionarilor publici, au fost aplicabile ncepnd cu data de 01 ianuarie 2007. Registrul devine document oficial de la data nregistrrii i se pstreaz la sediul autoritii sau instituiei publice. n cazurile de transfer sau de ncetare a raportului de serviciu al funcionarului public, conductorul compartimentului de resurse umane sau, dup caz persoana care are atribuii cu privire la evidenta personalului, certific valabilitatea i exactitatea nregistrrilor. Funcionarul public are obligaia ca n termen de 5 zile de la realizarea transferului, s predea originalul dosarului profesional autoritii sau instituiei publice n care se transfer. Dosarul profesional al funcionarului public al crui raport de serviciu este suspendat n condiiile legii, se pstreaz de ctre autoritatea sau instituia public. n cazul desfiinrii autoritii sau instituiei publice i a prelurii atribuiilor acesteia de ctre o autoritate sau instituie public nounfiinat, dosarele profesionale ale funcionarilor publici preluai de ctre autoritatea sau instituia public nou-nfiinat, precum i registrul/registrele de evident a funcionarilor publici vor fi transmise acesteia pe baz de protocol de ctre autoritatea sau instituia public supus reorganizrii. n cazul desfiinrii, n condiiile legii, a unei autoriti sau instituii publice, fr ca activitatea acesteia s fie continuat de o alt autoritate ori instituie public, copiile de pe dosarele profesionale, precum i de pe registre, n baza crora se elibereaz copii certificate i extrase privind drepturile individuale ale funcionarilor publici, sunt preluate i pstrate la casele judeene de pensii sau ale sectoarelor municipiului Bucureti. 96

Articolele 22 si 23 din H. G. nr. 432/2004 prevd dispoziii privind reconstituirea i arhivarea documentelor cuprinse n dosarele profesionale. Copiile dosarelor profesionale ale funcionarilor publici ale cror raporturi de serviciu cu o autoritate sau instituie public nceteaz se arhiveaz, n condiiile legii. Declaraia pe propria rspundere a titularului dosarului c nu a desfurat activiti de poliie politic, precum i declaraia de avere, se arhiveaz n cadrul autoritii sau instituiei publice, dup 5 ani de la ntocmirea lor. n caz de furt , pierdere sau distrugere a dosarului profesional, se va ntocmi i se va elibera funcionarului public n cauz, un duplicat, de ctre ultima autoritate sau instituie public cu care acesta a avut raporturi de serviciu. Articolul 24 din H. G. nr. 432/2004, prevede contravenii i sanciuni pentru urmtoarele fapte: a) nerespectarea dispoziiilor art.2 alin 1 si ale art. 4 alin 3; b) fotocopierea i/sau transmiterea unor fotocopii de pe documentele aflate n dosarul profesional ctre tere persoane, fizice sau juridice n alte situaii dect cele prevzute de lege; c) refuzul de a nscrie, la solicitarea ntemeiat a funcionarului public i n condiiile legii, modificrile n dosarul profesional; d) refuzul de a elibera dosarul profesional la ncetarea raporturilor de serviciu sau n caz de transfer; e) refuzul de a elibera copii de pe fila/filele de registru la ncetarea raporturilor de serviciu n caz de transfer; f) refuzul accesului la dosarul profesional n condiiile prevzute de lege; g) ntocmirea defectuoas, netransmiterea sau transmiterea cu ntrziere nejustificat temeinic a documentelor cuprinse n dosarul profesional, solicitate de Agenia Naionala a Funcionarilor Publici ori de celelalte persoane fizice sau juridice ndreptite, n condiiile prevzute le lege. Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor se fac de ctre persoanele mputernicite prin ordin al preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. 97

Articolul 25 alin 2 din H. G. nr. 432/2004 prevede actele care nu pot fi incluse n dosarul profesional i , mai ales, semnificaia valorilor pe care le vizeaz aceste acte i care la rndul lor se ntemeiaz pe drepturi i liberti fundamentale care trebuie ocrotite i anume : libertatea gndirii, a opiniilor, a credinelor religioase, a contiinei, care potrivit art. 29 alin. 1 din Constituie nu pot fi ngrdite sub nici o form ; dreptul de asociere, garantat de articolul 40 din Constituie, alte liberti, ocrotite de Constituie. Autoritatea sau instituia public este obligat s elibereze un document care s ateste activitatea desfurat de funcionarul public, vechimea n munc a acestuia, n specialitate i n funcia public. n dosarul profesional al funcionarului public trebuie s existe dou documente importante, respectiv declaraia de interese i declaraia de avere. Ct privete prima declaraie, Legea nr. 161/2003 prevede c n termen de 15 zile de la numirea n funcie, funcionarul public este obligat s depun declaraia de interese, pe propria rspundere, cu privire la funciile i activitile pe care le desfoar, astfel: a) calitatea de asociat sau acionar la societi comerciale, companii/societi naionale, instituii de credit, grupuri de interes economic, precum i membru n asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvernamentale; b) funcia de membru n organele de conducere, administrare i control ale societilor comerciale, regiilor autonome, companiilor/societilor naionale, instituiilor de credit, grupurilor de interes economic, asociaiilor sau fundaiilor ori al altor organizaii neguvernamentale; c) calitatea de membru n cadrul asociaiilor profesionale i/sau sindicale; d) calitatea de membru n organele de conducere, administrare i control, retribuite sau neretribuite, deinute n cadrul partidelor politice, funcia deinut i denumirea partidului politic. Dac apar modificri la declaraia iniial, funcionarii publici au obligaia s actualizeze declaraia n termen de 30 de zile, de la producerea acestor modificri sau ncetri ale funciilor sau activitilor. 98

Declaraiile de interese sunt publice. Acestea se depun de ctre funcionarii publici la compartimentul de resurse umane din cadrul autoritilor, instituiilor publice sau unitilor din care fac parte. Declaraiile de interese ale funcionarilor publici se consemneaz ntr-un registru special numit Registrul declaraiilor de interese, al crui model se stabilete prin hotrre a Guvernului. n afar de declaraia de interese, funcionarii publici sunt obligai n temeiul Legii nr. 115/1996 pentru declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, a altor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici, astfel cum a fost modificat prin Legea nr 161/2003, s dea i o declaraie de avere. Declaraia de avere se depune la compartimentul de resurse umane din cadrul autoritilor, instituiilor publice sau unitilor din care fac parte. Persoana din compartimentul de resurse umane , desemnat s primeasc declaraiile de avere, are obligaia s primeasc i s pstreze aceast declaraie, s elibereze depuntorului o dovad de primire i s ia msuri pentru publicarea acesteia. Funcionarii publici au obligaia s actualizeze anual declaraia de avere n cazul n care dobndesc bunuri de natura celor prevzute n lege. Legea nr. 161/2003 cu modificri prevede potrivit art.6 alin 3, c persoanele numite n funcii publice pe perioade mai mari de 4 ani sau pe durat nedeterminat, au obligaia s depun o declaraie de avere actualizat, din 4 n 4 ani. O.U.G. nr. 14/2005 privind modificarea formularelor pentru declaraiile de avere i de interese106, a modificat art.111 alin 2 din Cartea I., Titlul IV. Cap.VI din Legea nr. 161/2003. Nedepunerea declaraiei de avere la 31 decembrie a fiecrui an, sau din 4 in 4 ani, dup caz, atrage dup sine , declanarea din oficiu a procedurii de control. Ct privete dosarul personal al funcionarului public european, potrivit art. 26 din Statut, acesta conine: a) toate documentele privind situaia sa administrativ i toate rapoartele privind competena, eficiena sau comportamentul su;
106

Publicat in M.Of. Partea I , nr. 200/09.03.2005.

99

b) observaiile formulate de funcionar cu privire la respectivele documente. Orice document trebuie nregistrat, numerotat i arhivat n ordine, fr ntrerupere; instituia nu poate utiliza sau cita documentele menionate la litera a mpotriva unui funcionar n cazul n care acestea nu au fost communicate funcionarului n cauz nainte de a fi arhivate. Comunicarea oricrui document se certific prin semntura funcionarului sau, n lipsa acesteia, prin scrisoare recomandat trimis la ultima adres comunicat de funcionar Dosarul personal al funcionarului nu poate conine nici o referire la activitile i opiniile sale politice, sindicale, filozofice sau religioase, la originea sa rasial sau etnic ori la orientarea sa sexual. Fiecrui funcionar i poate corespunde un singur dosar personal. Orice funcionar are dreptul, chiar i dup ncetarea raporturilor de munc, de a lua la cunotin de toate documentele din dosarul su i de a face copii dup acestea. Dosarul individual este confidenial i nu poate fi consultat dect la birourile administraiei sau pe un suport electronic securizat. Cu toate acestea, dosarul este transmis Curii de Justiie a Uniunii Europene atunci cnd se introduce o aciune n justiie care l privete pe funcionar. Potrivit art. 26a din Statut, funcionarul are dreptul de a lua cunotin i de dosarul su medical, n conformitate cu normele adoptate de fiecare instituie.

100

CAPITOLUL V CARIERA FUNCIONARILOR PUBLICI ROMNI I A CELOR EUROPENI


1. Sediul materiei Sediul materiei n ce privete recrutarea funcionarilor publici romni l reprezint Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat i H. G. nr. 611 din 4 iunie 2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici107. Sediul materiei recrutrii funcionarilor europeni l reprezint Statutul funcionarilor Uniunii Europene, mai precis Capitolul I intitulat Recrutarea, din cadrul Titlului III ce reglementeaz Cariera funcionarului european. Att legiuitorul european, ct i cel romn reglementeaz materia recrutrii ca parte integrant a carierei funcionarului european i respectiv romn. Precizm c, n forma anterioar a Statutului funcionarilor publici romni, condiiile pentru ocuparea funciei publice erau prevzute la nceputul legii, n articolul 6, pentru ca n prezent s se opteze pentru soluia ca ele s fie consacrate n capitolul care reglementeaz recrutarea funcionarilor publici, n aceeai form pe care o adopt i Statutul funcionarilor Uniunii Europene, la nceputul capitolului respectiv. 2. Principiile recrutrii funcionarilor publici romni i funcionarilor publici europeni Ct privete principiile recrutrii funcionarilor publici romni i europeni acestea au fost nelese de legiuitorul romn i european ntr-o manier distinct, anume, legiuitorul european a ales s le individualizeze i s le statueze n primul articol al primului capitol intitulat Recrutarea al Titlului III ce reglementeaz Cariera funcionarului european, sub forma principiilor recrutrii funcionarilor
107

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008.

101

europeni, n timp ce legiuitorul romn le enumer n cadrul articolului 57 alineatul 3 din Legea nr. 188/1999 republicat i modificat sub forma principiilor ce stau la baza concursului pentru ocuparea unei funcii publice. Datorit faptului c n Statutul funcionarilor publici din Uniunea European sunt tratate expres principiile recrutrii, n analiza comparativ se va ncepe cu acestea. Primul principiu ce vizeaz recrutarea funcionarilor europeni privete selecia celor mai competente persoane, ale cror caliti ca urmare a educaiei i instruciei dobndite pn la data recrutrii vor oferi randamente deosebite n cadrul postului n care sunt recrutai. Principiul competenei recrutrii funcionarilor publici romni se regsete printre principiile ce stau la baza concursului n articolul 57 alineatul 3. Att n privina funcionarilor europeni, ct i a celor romni cerinele ce vizeaz competena profesional trebuie ntotdeauna stabilite n limitele cerinelor necesare funciei publice pentru care se organizeaz concursul. Legiuitorul romn nelege s aprofundeze mai mult dect cel european accesul la funcia public, incluznd printre principiile concursului, pe cel al meritului profesional. Meritul profesional ar trebui s determine rezultatul obinut de candidat, atunci cnd exist egalitate ntre candidai i ar trebui realizat departajarea. Astfel, conceptul de merit profesional nu vizeaz meritul demonstrat pn la data concursului, ntr-o funcie sau ntr-o succesiune de funcii, ci meritul profesional pentru funcia public pentru care se desfoar concursul. Privit din aceast perspectiv meritul implic o gndire n perspectiv: prezint acest candidat cea mai bun combinaie de aptitudini, experien, caliti personale i potenialul de dezvoltare care s l fac potrivit pentru a obine acea funcie? Astfel, difereniem ntre competen profesional, prin care legiuitorul romn nelege numai formarea obinut pn n momentul concursului i merit profesional prin care este desemnat potenialul candidatului de a fi potrivit postului pentru care candideaz, ndeplinirea condiiei meritului profesional constituinduse n legtura dintre trecutul profesional i viitorul profesional. 102

Meritul profesional poate fi testat n cadrul interviului, ce constituie a treia etap a concursului n funcia public romn, deoarece obiectivul urmrit este ca interviul n ansamblu s exploreze totalitatea aptitudinilor i a potenialului candidatului pentru postul respectiv. Procedura general a concursurilor ntr-o funcie public european, dei aceasta difer de la un concurs la altul comport dou etape, etapa de preselecie i etapa de selecie din care proba interviului face parte. n cadrul acestei probe este verificat conformitatea profilului candidatul cu profilul postului pentru care acesta candideaz, deci tocmai acest merit profesional pe care legiuitorul romn l ridic la rangul de principiu i pe care legiuitorul european l integreaz principiului competenei profesionale. Al doilea principiu al recrutrii funcionarilor europeni este reglementat de articolul 27 i se concretizeaz n selecia acelor persoane care s posede cele mai nalte caliti privind integritatea necesare dobndirii statutului de funcionar al unei instituii europene. Acest principiu al recrutrii n funcia public european nu este prezent n legislaia romneasc ce reglementeaz recrutarea funcionarilor publici romni, ns integritatea moral, ca principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s accepte direct sau indirect pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n considerarea funciei publice pe care o dein sau s abuzeze n vreun fel de aceast funcie guverneaz conduita funcionarilor publici romni. Considerm c normele romneti n materia recrutrii ar trebui s se inspire din cele europene astfel nct s fie prevzute printre condiiile sau principiile ce stau la baza concursului n funcia public romneasc, acest principiu al moralitii sau integritii, att de important la nivel european, care este statuat i n articolul 28 al Statului funcionarilor Uniunii Europene printre condiiile ce trebuie ndeplinite pentru numirea ntr-o funcie public european. Trebuie s precizm, ns, c principiul integritii morale este unul din principiile care guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici, aa cum este prevzut de articolul 3, litera f) 103

din Legea 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici romni. Integritatea moral trebuind s fie o calitate a funcionarului public, se impune s se constituie ntr-o condiie nsi a recrutrii viitorului funcionar public. Dac, ns, justificm principiul integritii sau moralitii prin inexistena cazierului judiciar, atunci putem concluziona c acest principiu a fost integrat i de legiuitorul romn printre principiile accesului la funcia public, deoarece articolul 54 litera h) prevede c poate ocupa o funcie public persoana care nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea. Coninutul celui de-al treilea principiu l constituie recrutarea pe baze geografice suficient de largi, nct s se asigure accesul la funciile europene a ct mai multor resortisani din statele membre ale Uniunii Europene. Astfel, pe lng criteriile de competen i interesul serviciului, trebuie avut n vedere existena unui echilibru geografic ntre cetenii statelor membre ale Uniunii. Respectarea principiului recrutrii pe baze geografice suficient de largi trebuie asigurat fr a nclca ns dispoziiile principiului coninut n articolul 27 care dispune c nici un post nu poate fi rezervat resortisanilor unui anumit stat membru. Cu toate acestea, asigurarea echilibrului geografic este subsidiar competenei i randamentului cerut funcionarilor europeni n scopul asigurrii optimei funcionri a serviciului. Interesul serviciului, justific numeroase recrutri atacate n faa Tribunalului de prim instan sau Curii de justiie, care au ca i condiie principal, esenial, chiar exclusiv pentru obinerea unui post cunoaterea aprofundat a unei anumite limbi europene, n defavoarea respectrii echilibrului geografic. Principiul recrutrii pe baze geografice ct mai largi este specific funciei publice europene i aplicabil numai recrutrii n funcia public european. 104

ncercnd totui realizarea unei comparaii cu principiile concursului funciei publice romneti, considerm principiul competiiei deschise ca fiind n slujba aceluiai scop, anume c toate concursurile trebuie s fie deschise tuturor persoanelor care ndeplinesc condiiile legale de participare, ncurajnd n acelai timp diversitatea i reprezentarea la nivelul funciei publice centrale i locale a tuturor regiunilor Romniei. Diversitatea obinut prin aceast modalitate de recrutare mbogete corpul funcionarilor publici cu ceteni din diferite regiuni ale rii care cunosc foarte bine realitiile acelor regiuni, fiind crescui i educai n acele pri de ar, de ale cror cunotine se poate profita la nivel central, atunci cnd instituiile i organele administraiei publice centrale colaboreaz cu cele din teritoriu, de exemplu. Cel de-al patrulea principiu l constituie nediscriminarea. n forma anterioar a Statutului funcionarilor Uniunii Europene, n vigoare pan la data de 1 mai 2004, la alineatul 2 al articolului 2a7 era prevzut c funcionarii sunt alei fr deosebire de ras, credin religioas sau sex. Nediscriminarea rmne un principiu al recrutri funcionarilor publici europeni i un drept al acestora, iar protecia funcionarilor mpotriva discriminrii reprezint o obligaie corelativ a instituiilor Uniunii Europene. Alineatul 2 amintit a fost de fapt nlocuit cu dispoziiile exhaustive ale articolului 1d alineatul 1 care vizeaz nu numai instituia recrutrii, ci toate aspectele legate de funcia public european, i prevede: n aplicarea prezentului statut se interzice orice discriminare, precum discriminarea bazat pe sex, ras, culoare, origine etnic sau social, caracteristici genetice, limb, religie sau convingeri, opinii politice sau de orice alt natur, apartenena la o minoritate naional, avere, natere, handicap, vrst sau orientare sexual108. Pentru a promova egalitatea de anse i de tratament ntre femei i brbai, toate instituiile europene au demarat programe de aciune
108 n aplicarea dispoziiilor acestui articol, toate instituiile au creat n cadrul lor cte un Comitet pentru egalitatea de anse, mai mult sau mai puin dezvoltat n funcie de atribuii sau au desemnat responsabili care s se ocupe cu supravegherea egalitii de anse.

105

destinate a favoriza recrutarea i promovarea femeilor n categoriile profesionale n care acestea sunt mai slab reprezentate, n principal, n poziiile superioare cu responsabiliti manageriale . nc din anul 1957, Tratatul de la Roma instituia prin articolul 119, principiul plii egale la o munc egal a brbailor i femeilor, a crui respectare devenea astfel o obligaie pentru statele membre. Importana acestui articol const, n primul rnd n definirea plii egale, ce nseamn nu doar plat egal pentru munc egal, ci i pentru munc de valoare egal. n sensul acestui articol, tratamentul echitabil implic plata salariilor egale pentru prestarea unor servicii diferite considerate de valoare egal 109. ncepnd cu 1975, o serie de directive au lrgit aria acestui principiu, astfel nct el s cuprind i accesul la locuri de munc, formarea profesional i promovarea n carier n vederea eliminrii oricrei forme de discriminare la locul de munc. Tratamentul egal a fost apoi extins la asistena social, fondurile de pensii statutare si complementare. In anii 80, recunoaterea acestui principiu a dus la promovarea egalitii anselor prin intermediul unor programe multianuale. Tratatul de la Amsterdam a completat fostul articolul 119 (actualul articol 141), care are o aplicabilitate destul de restrns, referindu-se numai la plata egal, incluznd promovarea egalitii ntre brbai si femei ca una dintre sarcinile europene prevzute n articolul 2 al Tratatului de constituire a Comunitii Europene . n februarie 1997, Parlamentul European a adoptat o rezoluie referitoare la modificarea Statutului funcionarilor Comunitilor Europene, ce coninea unele amendamente. Parlamentul a cerut n special respectarea principiului egalitii anselor, n momentul recrutrii funcionarilor i nfiinarea unui comitet pentru egalitatea anselor care s aib drept mandat controlarea respectrii principiului egalitii anselor. Ca urmare a acestor amendamente, Consiliul Uniunii Europene a modificat Statutul funcionarilor Comunitilor Europene pentru a transforma principiul egalitii de anse ntr-o norm statutar ce
109 Irina Moroianu Zltescu, Egalitate de anse, egalitate de tratament, Institutul Romn pentru Drepturile Omului, Bucureti, 2000, p. 56.

106

reglementeaz funcia public european i care nu se limiteaz a viza numai recrutarea funcionarilor europeni. Noul regulament invit, de asemenea, instituiile europene s-i defineasc aciunile pozitive destinate a promova egalitatea de anse n domeniile acoperite de Statut. n acest sens, n prezent, dispoziiile Statutului modificat impun, n sensul asigurrii unei totale egaliti ntre brbai i femei n ce privete viaa profesional110, ca instituiile s menin sau s adopte msuri care s faciliteze exercitarea activitii profesionale de sexul subreprezentat sau s previn i s compenseze dezavantajele n cadrul carierei profesionale, n principal n sensul remedierii inegalitilor care afecteaz ansele femeilor n domeniile prevzute de Statut111. Legiuitorul romn a ales s foloseasc o terminologie distinct pentru a se referi la principiul nediscriminrii integrndu-l n acelai timp ntr-un principiu mai larg, i anume cel al egalitii accesului la funciile publice. Astfel, principiul nediscriminrii nu este individualizat i enumerat printre principiile ce stau la baza recrutrii funcionarilor publici romni, aa cum a ales s o fac legiuitorul european. Nu considerm ns o lacun neintegrarea principiul nediscriminrii printre principiile recrutrii funcionarilor publici romni, deoarece acesta este statuat n legislaia romneasc, n prevederile privind accesul la funcia public. n conformitate cu dispoziiile articolului 27 alineatul 2 din Statutul funcionarilor publici Este interzis orice discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, de apartenen sindical, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur. Textul reprezint o particularizare, n materia funcionarilor publici, a principiului constituional al nediscriminrii, nscris n articolul 4 alineatul 2 din Constituie112.
110 111

n conformitate cu dispoziiile articolului 1 alineatul 2. n conformitate cu dispoziiile articolului 1 alineatul 3. 112 V. Vedina, op.cit., p.75.

107

Potrivit Conveniei O.I.M. nr. 111/1958, ratificat de Romnia n 1973, termenul de discriminare evoc urmtoarele aspecte113: orice difereniere, excludere sau preferin ntemeiat pe ras, culoare, sex, religie, convingeri politice, ascenden naional sau origine social care au impact asupra ocuprii sau exercitrii unei anumite profesii; orice alt difereniere, excludere sau preferin care are asemenea efecte. Diferenierile, excluderile, sau preferinele ntemeiate pe calificativele cerute pentru o anumit profesie nu constituie discriminri. n dreptul naional sediul materiei l reprezint O.U.G. 137/2000 privind prevenirea i sancionare tuturor formelor de discriminare114. Astfel, n articolul 1 alineatul 1 al Ordonanei Guvernului nr. 137/2000 se stipuleaz c n Romnia, ca stat de drept, democratic i social, demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane reprezint valori supreme i sunt garantate, iar n alineantul 2 litera c, se statueaz c principiul egalitii ntre ceteni, excluderea privilegiilor i discriminrii sunt garantate n exercitarea drepturilor politice, i anume drepturile electorale, dreptul de a participa la viaa public i de a avea acces la funcii publice. Acest principiu exist pentru a permite competiia fr discriminri i accesul la funciile publice oricrui cetean care ndeplinete condiiile legale. Considerm c aceast prevedere trebuie interpretat ca un corolar al tuturor reglementrilor referitoare la discriminare. Cel de-al cincilea principiu l reprezint transparena. Acest principiu este enumerat de legiuitorul romn ca al doilea dintre principiile ce stau la baza concursurilor pentru funcia public romneasc n cadrul articolului 51 alineatul 3. El este prevzut i de alte legi n vigoare, anume Legea nr. 544/2001 privind liberul acces
113 Andrei Popescu, Dreptul internaional al muncii, Editura Holding Reporter, Bucureti, 1999, p. 257. 114 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei , Partea I nr.431 din 2 septembrie 2000, aprobat cu modificri prin Legea nr. 48/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei , Partea I, nr. 69 din 31 ianuarie 2002 i modificat i completat prin Ordonana de Urgen nr. 77/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.619 din 30 auguast 2003.

108

la informaiile de interes public115, precum i Legea nr. 677/2001 pentru protecia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date116. n conformitate cu acest principiu candidaii au anumite drepturi de acces la documentele elaborate de comisiile de concurs, transparena putnd fi definit n acest context ca inexistena unor procese sau elemente ascunse, responsabilitatea pentru aplicarea acestui principiu revenind tuturor membrilor comisiei de concurs. Principiul transparenei administraiei europene sau al procedurilor instituiilor europene, dei nu este enumerat printre principiile accesului la funcia public european, este prevzut distinct n art. 15 din Tratatul de la Lisabona i vizeaz dreptul cetenilor Uniunii i al persoanelor juridice cu sediul ntr-un Stat membru sau nregistrate ntr-un Stat membru de a avea acces la documentele instituiilor Uniunii, n condiiile legii. Particulariznd la instituia accesului la funcia public european i la procedura concursurilor, transparena se traduce prin dreptul cetenilor europeni candidai, aflai n etapa de preselecie de a obine la cerere, ntr-un termen de o lun de la data primirii rezultatelor o copie a foii lor de rspuns, precum i o copie a grilei cu rspunsurile exacte. Pentru proba scris candidaii pot obine la cerere, ntr-un termen de o lun de la data primirii rezultatelor, o copie a probei scrise ntocmit de ei, precum i copia fiei de evaluare ntocmit de juriu ce conine observaiile formulate de juriu n privina respectivei lucrri. 3. Recrutarea funcionarilor publici romni i a funcionarilor publici europeni analiz comparativ 3.1. Condiiile recrutrii funcionarilor publici romni i a funcionarilor publici europeni analiz comparativ Sediul materiei Sediul materiei n ce privete condiiile privind recrutarea funcionarilor publici romni l reprezint articolul 54 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat.
115

116 Publicat

Publicat n Monitorul Oficial nr. 663 din 23 octombrie 2001. n Monitorul Oficial nr. 544 din 12 decembrie 2001.

109

Sediul materiei ce reglementeaz condiiile recrutrii funcionarilor europeni l reprezint articolul 28 al Capitolului I intitulat Recrutarea, din cadrul Titlului III Cariera funcionarului din Statutul funcionarilor Uniunii Europene. n doctrina romneasc de specialitate117, au fost analizate condiiile prevzute n articolul 28 literele a-f din Statutul funcionarilor Uniunii Europene i anume: condiia naionalitii; condiia privind exerciiul drepturilor civile; condiia de a fi satisfcut obligaiile prevzute de legile de recrutare n materie militar; condiia privind garaniile de moralitate; condiia privind reuita, sub rezerva dispoziiilor articolului 29 alineatul 2, la un concurs pe baza titlurilor, pe baz de probe sau a unui concurs pe baz de titluri i probe, n condiiile prevzute de anexa III a Statutului funcionarilor Uniunii Europene; condiia privind aptitudinile fizice cerute pentru exerciiul funciilor sale; condiia ca persoana s fac dovada cunoaterii, n mod aprofundat, a uneia dintre limbile Uniunii i a unei cunoateri satisfctoare a unei alte limbi a Uniunii, n msura necesar exercitrii funciei pe care este chemat s o ndeplineasc, sunt considerate de literatura de specialitate romneasc, condiii fixe, ele fiind acelai pentru toi candidaii, n timp ce condiiile privind: diplomele, nivelul de experien, meritul profesional, vechimea ntr-un anumit grad sunt considerate condiii variabile. Achiesm la aceast mprire a condiiilor accesului la o funcie public european n fixe i variabile numai cu luarea n seam a urmtoarelor considerente: apreciem c autoarele au considerat condiiile enumerate n articolul 28 literele a-f din Statutul funcionarilor europeni ca fiind fixe, deoarece aceste condiii sunt obligatorii pentru a candida pe oricare post vacant din cadrul instituiilor europene, n vederea numirii ca funcionar european. Pentru anumite categorii de posturi ns, ndeplinirea acestor condiii, trebuie nsoit de ndeplinirea altor condiii considerate de
117 C.

Clinoiu, V. Vedina, op cit., p.34 i urm.

110

autoare ca fiind variabile, deoarece acestea variaz de la un post la altul, de la o instituie la alta ns, pentru obinerea acelui post, ele sunt considerate, de fapt, condiii fixe. n cea mai mare parte a cazurilor, este cerut candidailor s dein o experien profesional n specializarea postului pentru care candideaz118. situaia expus mai sus se fundamenteaz pe faptul c aplicarea dispoziiilor Statutului este completat de reguli de aplicare. Astfel, dispoziiile referitoare la personal nu trebuie s se fondeze n mod obligatoriu pe dispoziiile Statutului, instituiile europene putnd s adopte reguli administrative aplicabile personalului instituiei respective. Numai Comisia european a adoptat astfel de dispoziii generale de execuie n ultimii 40 de ani. Aceast practic a fost creat deoarece Statutul este considerat o lege-cadru, ale crui norme generale sunt puse n aplicare i explicate prin dispoziiile generale de execuie. Mai mult, dispoziiile generale de execuie pot varia de la o instituie la alta, ele fiind adoptate de fiecare instituie n parte i se aplic numai n problemele de personal ce vizeaz acea instituie. Toate Direciile de personal sunt obligate ns, s consulte Comitetul Personalului i s ia avizul Comitetului pentru Statut, n cadrul crora sunt reprezentate, de altfel, toate instituiile europene, garantndu-se astfel o coordonare a politicii de personal. Referindu-ne la condiiile recrutrii funcionarilor europeni, inem s precizm c acestea au fost aceleai i nu au suferit nici o modificare pe parcursul celor 90 de modificri aduse Statutului funcionarilor Comunitilor Europene din anul 1962 cnd prima versiune a Statutului funcionarilor Comunitii Economice Europene i Comunitii Europene a Energiei Atomice a intrat n vigoare119, statut ce a precedat fuziunea celor trei Comuniti realizat prin Tratatul de fuziune din 8 aprilie 1965, al crui articol 24 a impus stabilirea unui regulament al personalului unic i comun tuturor instituiilor europene.
118 Sophie Perez, Levolution de la fonction publique communautaire, Annuaire Europeen dadministration publique, Volume XXVI, 2003 p.327. 119 Acest regulament al Consiliului coninea dispoziii contrare Statutului aplicabil personalului Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului din 28 august 1956.

111

1. Condiia naionalitii i a domiciliului Condiia naionalitii Aceast condiie este reglementat de articolul 54 litera a) din Legea nr. 188/1999 i de articolul 28 litera a) din Statutul funcionarilor Uniunii Europene ca o prim condiie n vederea accesului la funcia public romn i european cu unele diferenieri. Plasarea condiiei ceteniei pe primul loc nu este o alegere ntmpltoare a legiuitorilor romn i european, deoarece de ndeplinirea acestei condiii, sunt legate, de fapt toate celelalte condiii enumerate ulterior n cuprinsul articolelor 54 i 28. n ce privete accesul la funcia public romneasc, ne referim la cetenia romn, ntruct calitatea de funcionar public este dependent de cea de cetean al statului respectiv. Menionm c textul articolului 54 a fost modificat fa de forma anterioar care, n consonan cu articolul 16 alineatul 3 din Constituia din 1991, impunea condiia ceteniei romne exclusive i a domiciliului n Romnia. Modificarea condiiei ceteniei exclusive cu condiia ceteniei romne, permindu-se astfel, cel puin dubla cetenie, soluioneaz, pe de o parte, criticile aduse n doctrina de specialitate, deoarece nu permitea cetenilor din diaspor care i meninuser cetenia romn, dar dobndiser i cetenia unui alt stat, accesul la funcia public romneasc i, pe de alt parte, att dispoziiile legii organice, ct i cele ale legii fundamentale au fost aliniate la normele Uniunii Europene n materie. Ne referim la normele Uniunii Europene n materia ceteniei europene, a exercitrii drepturilor politice dincolo de graniele statului al crui cetean este o anumit persoan120. Mai mult, condiia ceteniei vizeaz i cetenii naturalizai. Avnd n vedere succesiunea cronologic a intrrii n vigoare a Legii 188/1999 modificat i republicat i cea a Constituiei
120 A se vedea comentariile extinse fcute n prezenta lucrare referitor la condiia ceteniei i la dispoziiile articolului n cadrul capitolului intitulat Drepturile i obligaiile funcionarilor publici analiz comparativ i la interpretarea articolului 39 (4) din Tratatul instituind Comunitatea European, de ctre Curtea de Justiie a Comunitilor Europene.

112

Romniei revizuit, putem spune c legiuitorul organic a luat-o naintea celui constituant, formul care riguros juridic nu era corect pn la aprobarea prin referendum a proiectului de revizuire a Constituiei121. Articolul 18 litera a), teza I din Statutul funcionarilor Uniunii Europene instituie condiia ceteniei europene, anume ca persoana s fie resortisant al unui stat membru al Uniunii, urmat de derogarea prevzut n teza a II-a ce instituie competena autoritii nvestite cu puterea de numire a fiecrei instituii europene de a decide contrar, pentru motive speciale, temeinic justificate. Condiia domiciliului Aceast condiie se constituie n teza a II-a a articolului 54 litera a) din Legea nr. 188/1999 i se practic n mai toate sistemele constituionale, ea reprezentnd alturi de cetenie, o garanie a ataamentului persoanei fa de ara la guvernarea creia particip, n calitate de demnitar sau funcionar public122. n analiza noiunii de domiciliu folosit att de legiuitorul organic, ct i de cel constituant, nu considerm c prezint relevan distincia din dreptul civil ntre domiciliu i reedin, considernd aplicabil definiia dat de articolul 13 din Decretul nr. 31/1954, anume persoana care trebuie s ndeplineasc condiia domiciliului n Romnia fiind aceea persoan care locuiete efectiv, stabil i nentrerupt n Romnia. Este astfel suficient ca persoana s fie cetean romn, fie prin natere fie prin naturalizare i s aib domiciliul n Romnia n momentul concursului, neimpunndu-se nici o perioad obligatorie de reziden, pentru a ndeplini prima condiie a accesului la funcia public, aa cum reiese ea din dispoziiile articolului 54 litera a din lege. Aceeai interpretare a noiunii de domiciliu este adus i de legiuitorul european. Astfel n dispoziiile Statutului funcionarilor Uniunii Europene noiunile de reedin i de domiciliu sunt folosite
121 Verginia Vedina, Legea 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile ulterioare, republicat, Comentat, Ediia a III-a revzut i adugit, Lumina Lex, Bucureti 2004, p.159. 122 Ioan Muraru, Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 189.

113

pentru a exprima aceeai obligaie a funcionarului european de a locui n localitatea unde este repartizat sau la o distan care s nu l mpiedice n exercitarea funciei publice europene. n dreptul european ns, condiia domiciliului nu reprezint o condiie a accesului la funcia public, din raiuni evidente. Resortisanii statelor membre ale Uniunii Europene pot avea domiciliul att n statul ai cror naionali sunt, ct i n oricare dintre statele membre, ei neavnd n majoritatea cazurilor domiciliul n rile pe teritoriul crora i au sediul instituiile Uniunii Europene. Condiia domiciliului reprezint numai o condiie a exercitrii funciei publice europene i este prevzut n Titlul al II-lea Drepturile i obligaiile funcionarului, n articolul 20 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene123. Considerm c att n intenia legiuitorului romn, ct i n cea a legiuitorului european, impunerea condiiei domiciliului este justificat de necesitatea ca funcionarul s poat fi n orice moment la dispoziia instituiei, funcionarii europeni fiind obligai prin dispoziiile articolului 55 alineatul 3, ca ntre altele, datorit nevoilor serviciului sau a exigenelor normelor de securitate a muncii n afara duratei normale de lucru s fie la dispoziia instituiei la locul lor de munc sau la domiciliul lor. Obligaia domiciliului privit din aceast perspectiv reprezint, de altfel, un principiu care guverneaz regimul juridic al realizrii prerogativelor funciei publice europene. Interpretarea acestui principiu a fost realizat de ctre Curtea de Justiie a Uniunii Europene124, care a statuat c instituia european trebuie s cunoasc i s dispun de toate informaiile necesare localizrii i intrrii n contact cu funcionarii si la domiciliul acestora, iar refuzul unui funcionar de a comunica administraiei adresa sa personal constituie o nendeplinire a obligaiilor ce rezult din prevederile articolului 55 alin. 1 din Statut i antreneaz o sanciune disciplinar.
123 n conformitate cu dispoziiile articolului 20 Funcionarul este obligat s aib reedina n localitatea unde este afectat sau la o asemenea distan care s nu-l jeneze n exercitarea funciei sale. 124 CJCE 21 aprilie 1994, Anna-Maria Campogrande mpotriva Comisiei, cazul C-22/93P, Recueil de jurisprudence 1994 p.I-1375.

114

2. Condiia deinerii capacitii civile de exerciiu i condiia de vrst Condiia privind exerciiul drepturilor civile reprezint teza a doua a articolului 28 alineatul 1 al Statutului funcionarilor Uniunii Europene, considerat a avea aceeai importan ca naionalitatea n accesul la funcia public european. Legiuitorul romn o plaseaz ca a patra condiie privind accesul la funcia public romn, dup condiia limitei inferioare de vrst125 care reprezint cea de-a treia condiie. Am ales s studiem mpreuna condiia capacitii depline de exerciiu i pe cea a vrstei de minimum 18 ani mplinii, deoarece considerm c pot fi concentrate ntr-o singur condiie din urmtoarele considerente: n cazul funcionarului public romn, momentul n care o persoan dobndete aptitudinea de a fi recrutat ntr-o funciei public este identic cu acela n care aceasta dobndete deplina capacitate de exerciiu, potrivit legii civile, adic la mplinirea vrstei de 18 ani126, iar
125 Aproape toate statele membre fixeaz limite de vrst minime i maxime pentru accesul la funcia public, cu excepia Olandei, a Suediei, a Irlandei i a Regatului Unit al Marii Britanii. n acest ultim caz, este stipulat n mod explicit faptul c nu pot exista discriminri bazate pe vrst, iar funcionarul numit trebuie s fie capabil s satisfac serviciul pe o perioad rezonabil de timp nainte de a iei la pensie, n mod normal la vrsta de 60 de ani. n Belgia, limita maxim de vrst este n general de 60 de ani, dar ministerele pot fixa limitele de vrst minime pentru accesul la concurs sau diferite limite de vrst maxim pentru anumite posturi. n Luxemburg exist diferite criterii de vrst minim pentru fiecare concurs, pentru cariera superioar, limita de vrst este de 25 de ani fa de 21 pentru cariera medie i 19 pentru cariera inferioar. n Danemarca, acest criteriu de vrst minim este de 20 de ani pentru a accede direct la funcia public fr o perioad de prob i de formare. n Austria, vrsta maxim este de 40 de ani, n Danemarca i Finlanda, nu exist limit maxim. n Italia aceast vrst este ntre 41 i 46 de ani, n funcie de situaia familial a candidatului, iar n Luxemburg limita maxim este de 40 de ani. n Germania, n principiu, nu exist nici o limit de vrst, doar pentru serviciile de pregtire, aceasta este fixat la 30 de ani. n Suedia, legea sau reglementrile pot stipula condiii de vrst minim. n Frana, pentru concursul corespunztor categoriei A, limita de vrst variaz ntre 27 i 45 de ani. ( Danielle Bossaert, Christoph Demmke, Koen Nomden, Robert Polet, Funcia public n Europa celor cinsprezece. Noi tendine i evoluii. Bucureti, Editura Economic, 2002, p. 93 . 126 Verginia Vedina, op. cit., p.164.

115

categoriile de persoane lipsite de capacitate deplin de exerciiu sunt persoanele care nu au mplinit vrsta de 14 ani (persoanele ntre 14 i 18 ani au capacitate de exerciiu restrns) i alienaii sau debilii mintal pui sub interdicie pe cale judectoreasc. Astfel, considerm instituirea condiiei deinerii capacitii depline de exerciiu pentru a permite accesul la funciile publice naionale suficient, ea presupunnd att mplinirea vrstei de 18 ani, ct i inexistena lipsei de discernmnt a candidatului. Mai mult, dac raportm condiia limitei inferioare de vrst la condiia studiilor impus prin clasificarea funciilor publice dup nivelul studiilor n clasele I, II i III, constatm c pentru ocuparea unui post din clasa a III-a sunt necesare studii medii liceale, absolvite cu diplom, iar vrsta la care se ncheie studiile liceale este de 18 ani. Mai departe, accesul la funciile din clasele a II-a i I impune condiia studiilor superioare de scurt durat i, respectiv a studiilor superioare de lung durat, care atrage, de asemenea, candidai ce au mplinit vrsta de 18 ani. Aceast raiune a corelrii condiiilor de vrst cu condiiile de studiu este adoptat de legiuitorul european, acesta nemenionnd condiia celor 18 ani mplinii printre condiiile accesului la funcia public european, nestabilind, de altfel nici o limit inferioar de vrst, limitnd-se la instituirea condiiei exerciiului drepturilor civile. Menionm c n ce privete vechea structura a carierei funcionarilor europeni n vigoare pn la data de 1 mai 2004, nivelul studiilor necesare n vederea ocuprii posturilor de categoriile C i D, erau pentru categoria C studiile de nivel secundar i o experien profesional de minimum 2 ani n domeniul funciei pe care candida, iar pentru categoria D studiile de nivel primar, eventual completate de cunotine tehnice. n ce privete noua structura a carierei, n care categoriile C i D au fost transformate n categoria Asisteni, nivelul studiilor cerute sunt cele liceale i numai n msura n care interesul serviciului o justific este admis o formaie sau o experien profesional de nivel echivalent. 3. Condiia de limb Raportat la accesul la funcia public romneasc se impune cunoaterea limbii romne scris i vorbit. Nu se specific nici un mod de verificare a respectivei competene, dar acesta este implicit, dat 116

fiind faptul c concursul se va desfura n limba romn i cuprinde att o prob scris, ct i un interviu. Condiia de a cunoate limba romn scris i vorbit se explic n raport cu prevederile articolului 13 din Constituia Romniei, revizuit, care consacr limba romn ca limb oficial n Romnia. Aceast condiie era prevzut i de legea interbelic n materia funciei publice. Reglementarea respectiv i Regulamentul de punere a ei n aplicare prevedeau faptul c funcionarii publici urmau s fie testai dac cunosc sau nu limba romn. Dac nu o cunoteau aveau la dispoziie o perioad de timp n care s o nvee, dup care erau din nou testai. Dac nici dup trecerea acestei perioade de timp nu ddeau dovad c stpnesc limba oficial a statului, erau eliberai din funcie127. Considerm mult mai indicat prevederea Statutului din 1924 dect cea a Legii nr. 188/1999 privind obligaia de a cunoate limba romn scris i vorbit care nu prevede aceast derogare a nvrii sau perfecionrii limbii romne ulterior accesului la funcia public. Spunem acest lucru, avnd n vedere, de fapt, permiterea accesului la funcia public romn a resortisanilor statelor membre ale Uniunii Europene din momentul n care Romnia a devenit membr a Uniunii i care nu cunosc limba romn scris i vorbit. Faptul c textul de lege nu face nici o precizare n ceea ce privete nivelul cunoaterii limbii romne (ex. cunoatere aprofundat, cunoatere satisfctoare, aa cum o face Statutul funcionarilor Uniunii Europene n ce privete ndeplinirea condiiei de limb pentru accesul la funcia public european), permite o anumit marj de manevr pentru a ncuraja accesul resortisanilor europeni la funcia public romn. Condiia cunoaterii limbii romne trebuie corelat cu dispoziiile articolului 108 din Statut care prevd c n unitile administrativteritoriale n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere de peste 20%, unii funcionari publici din serviciile care au contacte direct cu cetenii vor cunoate i limba minoritii naionale respective.
127

Verginia Vedina, op.cit., p. 162.

117

n ce privete accesul la funcia public european, condiia limbii se traduce prin necesitatea ca persoana candidat s fac dovada cunoaterii n mod aprofundat, a uneia din limbile Uniunii i a unei cunoateri satisfctoare a unei alte limbi a Uniunii, n msura necesar exercitrii funciei pe care este chemat s o ndeplineasc128. La fel ca n cazul candidailor romni nu este prevzut un test de limb pentru accesul la funcia public european pentru a se verifica nivelul cunotinelor lingvistice ale candidailor, ns totalitatea examenelor scrise i orale prevzute la intrarea n funcia public au i aceast menire. Trebuie precizat n acest context c dispoziia Statutului este oarecum czut n desuetudine, deoarece n prezent, la capitolul cunotine lingvistice, instituiile europene pretind candidailor cunoaterea aprofundat a limbii materne i a unei alte limbi europene, considerate limbi principale i cunoaterea satisfctoare a unei alte limbi europene, considerat limb secundar. Astfel, n afara limbii materne este cerut cunoaterea altor dou limbi ale statelor membre ale Uniunii Europene. Cunoaterea aprofundat a trei limbi europene este o condiie nu numai pentru accesul la funcia public european, dar i n evoluia carierei funcionarului european pentru promovarea n grade superioare n cadrul aceleiai clase sau ntr-o clas superioar, promovare care este fondat exclusiv pe nivelul meritului profesional demonstrat de la un an la altul. Astfel bugetul destinat pregtirii lingvistice a crescut de la un an la altul. 4. Condiia unei stri de sntate corespunztoare n reglementarea articolului 54 litera e) candidatul trebuie s certifice pe baz de examen medical de specialitate c deine o stare de sntate corespunztoare funciei pentru care candideaz. n legislaia european, aceast condiie este reglementat de articolul 28 litera e) printr-o alt formulare mai larg, i anume
128 n conformitate cu dispoziiile articolului 28 litera f din Statutul funcionarilor Uniunii Europene.

118

condiia aptitudinilor fizice necesare pentru exerciiul funciilor, care nglobeaz i starea de sntate corespunztoare. n cazul funcionarilor europeni, condiia unei stri de sntate corespunztoare nu este o condiie prealabil nscrierii la concursul pentru accesul la funcia public cum este n cazul funciei publice romne. Verificarea ndeplinirii condiiei aptitudinilor fizice corespunztoare funciei n care este numit este realizat anterior numirii candidatului n funcia public, dup parcurgerea tuturor etapelor de selecie, n conformitate cu dispoziiile articolului 33 alineatul 1. Examenul medical este realizat de ctre un medic consilier din cadrul instituiei. Atunci cnd rezultatul examinrii este negativ, candidatul are posibilitatea ca, n termen de 20 de zile, s solicite reverificarea de ctre o comisie constituit din trei medici consilieri din cadrul instituiei, ce vor audia pe cel care a realizat prima verificare129. Considerm nepotrivit reglementarea european cu privire la momentul realizrii examenului medical nainte de numirea n funcia public i nu naintea concursului, deoarece candidatul nu ar mai trebui s treac prin tot stresul etapelor de preselecie i selecie, fr a-i fi confirmat ab initio, faptul c starea sa de sntate este corespunztoare exercitrii atribuiilor funciei pentru care candideaz. Aceast procedur se explic ns prin faptul c toate cheltuielile efecturii unui examen medical sunt suportate integral de instituia pentru care candideaz respectiva persoan, iar cu titlu de exemplu, n anul 2003, cu prilejul unui concurs general organizat de ctre Comisia European pentru categoria A, din 30 000 de candidai admii s concureze, numai 825 au fost convocai pentru proba oral, iar dintre acetia numai 470 au fost nscrii pe lista de rezerv i un numr mai mic a fost numit n posturile vacante scoase la concurs. Astfel, numai 1,56% din candidaii admii pentru a participa la concurs au reuit.
129 n conformitate cu dispoziiile articolului 33 alineatul 2, confirmarea rezultatului primei verificri atrage dup sine obligativitatea pentru candidat de a suporta jumtate din cheltuielile aferente (onorariile medicilor i cheltuielile accesorii) examinrii sale.

119

Dac includem i numrul candidailor care nu au fost admii la concurs, dar care i-au trimis candidaturile, concluzionm c mai puin de un candidat dintr-o sut, a intrat n funcia public european cu prilejul acelui concurs. 5. Condiia de studii Condiia studiilor reprezint una din cele mai importante condiii, prin implicaiile pe care le are asupra profesionalismului cu care se exercit o anumit funcie public130. Prevederea articolului 54 litera f) n conformitate cu care candidatul trebuie s ndeplineasc condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public, se interpreteaz prin prisma prevederilor privind clasificarea funciilor publice, anume: o numire ntr-o funcie din clasa I solicit studii superioare de lung durat, o funcie din clasa a II-a solicit studii superioare de scurt durat, iar funciile din clasa a III-a solicit studii medii. Sub aspectul felului acestei condiii, profesorul Antonie Iorgovan, a considerat-o ca fiind una cu caracter general i care nu ine seama de doctrina actual cu privire la formaia celor care vin spre funcii publice, care cere, ca principiu, studii administrative de specialitate131. n ce privete enumerarea condiiilor ce permit accesul la funcia public european, aceast condiie a studiilor nu se regsete, putnd-o ns desprinde din dispoziiile articolului 28 litera d care prevede condiia privind reuirea, sub rezerva dispoziiilor articolului 29 alineatul 2, a unui concurs pe baza titlurilor, pe baz de probe sau a unui concurs pe baz de titluri i probe. Adoptm aceast interpretare deoarece reuita la concursul de acces la funcia public european presupune ndeplinirea condiiilor studiilor cerute pentru postul pe care se candideaz i la care am fcut referire n partea privind condiiile de acces la ocuparea funciilor publice europene din categoriile AD i AST.
Vedina, op. cit. p.167. Antonie Iorgovan, Tratat de Drept administrativ, vol. I, Ediia a III-a, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 582.
131 130 Verginia

120

Astfel, pentru numirea ntr-o funcie din categoria AST sunt necesare132: studii superioare, atestate printr-o diplom universitar, sau studii medii atestate printr-o diplom care ofer accesul la nvmntul universitar i o experien profesional n domeniu de cel puin 3 ani, sau dac interesul de serviciu o justific, o formaie profesional sau o experien profesional de acelai nivel. Pentru numirea n gradele 5 i 6 ale categoriei de funcii AD133 sunt necesare: studii corespunznd unui ciclu complet de studii universitare de 3 ani cel puin, atestate printr-o diplom, sau dac interesul de serviciu o justific, o formaie profesional de nivel echivalent. Pentru numirea n gradele de la 7 la 16134 ale categoriei de funcii AD sunt necesare: studii corespunznd unui ciclu complet de studii universitare de 4 ani cel puin, atestate printr-o diplom, sau un nivel de studii corespunznd unui ciclu complet de studii universitare atestat de o diplom i de o experien profesional corespunztoare de cel puin un an, n cazul n care durata studiilor este de cel puin 3 ani, sau dac interesul de serviciu o justific, o pregtire profesional de nivel echivalent. 6. Condiia vechimii n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei pentru care candideaz Aceast condiie este enumerat exclusiv de Legea romn, nefiind gsit n Statutul funcionarilor Uniunii Europene.
n conformitate cu dispoziiile art. 5 alin. 3, litera a din Statutul funcionarilor Uniunii Europene. 133 n conformitate cu dispoziiile articolului 5 alineat 3, litera b din Statutul funcionarilor Uniunii Europene. 134 n conformitate cu dispoziiile articolului 5 alineat 3, litera c din Statutul funcionarilor Uniunii Europene
132

121

Aceste condiii specifice sunt reglementate de articolul 57 alin. 5 i 6 din Legea nr. 188/1999. Potrivit textului de lege, candidaii trebuie s ndeplineasc condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice prevzute n fia postului pentru care candideaz, dup cum urmeaz: minimum 5 ani, pentru funciile publice de conducere, cu excepia celei de ef de birou, ef de serviciu, secretar al comunei, precum i al funciilor publice specifice asimilate acestora pentru care se cere o vechime de minimum 2 ani; minimum 9 ani, pentru funciile publice de execuie de grad profesional superior; minimum 5 ani , pentru funciile publice de execuie de grad profesional principal; minimum 1 an, 8 luni, respectiv 6 luni n funcie de nivelul studiilor absolvite, cerute pentru funciile publice de execuie de grad profesional asistent. 7. Condiia lipsei antecedentelor penale n conformitate cu dispoziiile articolului 54 litera h) din Legea nr. 188/1999, candidatul la funcia public romn nu trebuie s fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea. Considerm enumerarea fcut de legiuitor ca fiind enuniativ i nu limitativ, teza final a articolului trimind spre orice alt infraciune svrit cu intenie care ar atrage incompatibilitatea cu exercitarea unei funcii publice. Lipsa antecedentelor penale presupune ndeplinirea att a unei condiii subiective, anume deinerea unor garanii de moralitate, a unei reputaii ireproabile necesare exercitrii funciei publice, ct i a unei condiii obiective, anume lipsa antecedentelor penale care 122

poate fi probat prin eliberarea unui certificat de cazier judiciar de ctre organele competente. Ne alturm opiniei exprimate de prof. univ. dr. Verginia Vedina, considernd adecvat formularea adoptat de legiuitor135, n sensul c nu se impune lipsa oricrui antecedent penal, ci doar a acelor antecedente care ar face incompatibil persoana cu funcia pentru care candideaz136. Menionm, n acest context, existena unor categorii de funcionari precum, poliitii, pentru care se impune inexistena oricrei condamnri penale, indiferent de natura ei, i, corelativ, intervenia unei asemenea condamnri atrage ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public respectiv137. n ce privete condiia lipsei antecedentelor penale ale funcionarilor publici europeni, aceast condiie este reglementat de articolul 28 litera c din Statutul respectiv sub denumirea de condiia ndeplinirii garaniilor de moralitate cerute pentru exerciiul funciilor publice europene, dar a cror prob se realizeaz tot printrun certificat de cazier eliberat de autoritile competente ale statului al crui resortisant este candidatul. Mai mult, integritatea candidatului poate fi demonstrat prin anumite referine sau recomandri care se ataeaz pieselor justificative ce compun dosarul candidatului. 8. Condiia de a nu fi destituit dintr-o funcie public n ultimii apte ani Aceast condiie nu exista n forma anterioar a legii, reprezentnd o noutate. Pentru a judeca temeinicia ndeplinirii acestei condiii trebuie mai nti s prezentm reglementarea acesteia de ctre articolul 101 alin. 1
Vedina, op. cit. p. 170. De exemplu, o infraciune svrit din culp, privitoare la circulaia rutier nu ar fi incompatibil cu funcia public. 137 n conformitate cu dispoziiile articolului 10, alin. 1, lit. b) din Legea nr.360/2002, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I., nr. 440 din 4 iunie 2002.
136 135 Verginia

123

din Statut care prevede c destituirea poate interveni ntr-una din cele dou situaii: a) ca sanciune disciplinar, aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave i b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Dac situaia de fapt prevzut la litera a sancionat prin destituire ni se pare un motiv temeinic pentru a justifica imposibilitatea accesului la o funcie public, datorit caracterului repetitiv al abaterii disciplinare sau a consecinelor grave produse, situaia reglementat la litera b care intervine ca urmare a unui caz legal de incompatibilitate pare a nu justifica acelai deznodmnt. O reglementare similar nu exist la nivelul legislaiei europene, neputndu-se realiza, prin urmare nici o analiz comparativ. 9. Condiia efecturii stagiului militar Aceast condiie nu a fost integrat printre condiiile ce reglementeaz accesul la funcia public romn, dei a fost prevzut n forma de proiect a legii, ea fiind ns o condiie a accesului la funcia public a Uniunii Europene, prevzut de articolul 28 litera b din Statut. Reglementarea situaiei militare, prin prestarea serviciului militar constituie coninutul obligaiei i dreptului, n acelai timp, al ceteanului de a-i apra ara. Aprarea rii este un drept, ca expresie juridic a dragostei de patrie. Nimeni nu poate fi exclus de la exerciiul acestui drept, aa cum nu poate fi oprit s-i apere propria fiin. Ori, n fiina fiecruia este i fiina naional138.

138 Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, n Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, I. Deleanu, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida Constituia comentat i adnotat, R. A. Monitorul Oficial, Bucureti 1992, p.125.

124

10. Condiia de a nu fi desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege Legiuitorul romn face trimitere la dispoziiile O.U.G nr. 24 din 5 martie 2008 privind accesul la propriul dosar i deconspirarea Securitii. De precizat c n perioada dictaturii comuniste s-a exercitat, n special prin organele securitii statului, ca poliie politic, o permanent teroare mpotriva cetenilor, a drepturilor i libertilor fundamentale. Expresia poliie politic evoc toate acele structuri ale securitii create pentru instaurarea i meninerea puterii totalitar-comuniste, precum i pentru suprimarea sau ngrdirea drepturilor i libertilor fundamentale. Aceast prevedere este probat fie prin intermediul unei declaraii pe proprie rspundere a candidatului, fie printr-o adeverin eliberat de Consiliului Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii. ndeplinirea unei astfel de condiii nu este cerut pentru accesul la funcia public european. 3.2. Procedura de organizare i desfurare a concursului analiz comparativ Egalitatea de anse, ca principiu de acces la funcia public nu semnific dreptul de acces al tuturor la funcia public: trebuie s se aleag dintre candidai. Aceast alegere are o dubl funcie: departajarea candidailor i recrutarea elementelor bune139. Dac respectul principiului egalitii de anse impune unele constrngeri din partea administraiei, voina recrutrii candidailor capabili, tinde s lrgeasc puterea de apreciere a acesteia. ndeplinirea celor dou criterii realizeaz att interesul administraiei, ct i al candidatului, n sensul de a nu permite intervenia n apreciere, a elementelor strine nevoilor veritabile ale serviciului public.
139 Jacques Ziller, Egalite et merite: Lacces a la fonction publique dans les Etats de la Communaute europeenne, European Institute of Public Administration, 1998, p.162.

125

Solicitarea unui numr ct mai mare de candidaturi pentru a selecta, n final pe cei mai buni, este n interesul administraiei publice romneti i europene. Multitudinea candidaturilor este o condiie prealabil posibilitii de a opera o selecie benefic. Planul de ocupare a funciilor publice Articolul 11 al Hotrrii Guvernului nr. 611/2008 prevede c intrarea n corpul funcionarilor publici se face prin concurs de recrutare, organizat potrivit prevederilor acestei hotrri sau potrivit regulilor stabilite pentru persoanele care ocup, n condiiile legii, o funcie public specific de manager public, i prin transformarea posturilor ocupate n regim contractual n funcii publice. Funciile publice care urmeaz a fi ocupate prin recrutare sunt stabilite n Planul de ocupare al acestora. n conformitate cu articolul 9 din Instruciunile pentru elaborarea Planului de ocupare a funciilor publice, aprobate prin Ordinul preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici nr. 7660/2006 140, acest plan este elaborat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici i Ministerul Finanelor Publice, pe baza propunerilor formulate de ctre autoritile i instituiile publice, i se supune spre aprobare Guvernului. Planul de ocupare a funciilor publice stabilete: a) numrul maxim al funciilor publice rezervate promovrii funcionarilor publici; b) numrul maxim al funciilor publice care vor fi rezervate n scopul promovrii rapide; c) numrul maxim al funciilor publice care vor fi ocupate prin recrutare; d) numrul maxim al funciilor publice care vor fi nfiinate; e) numrul maxim al funciilor publice care vor fi supuse reorganizrii; f) numrul maxim de funcii publice pe fiecare clas, categorie i pe grade profesionale;
140

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 742 din 31 august

2006.

126

g) numrul maxim al funciilor publice de conducere i al funciilor publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici. n mod excepional, n conformitate cu dispoziiile din H.G. nr. 611/2008, este posibil organizarea unui concurs n cazurile n care funcia nu a fost prevzut n planul de ocupare. Autoritile i instituiile publice pot organiza concurs sau pot solicita organizarea acestuia, atunci cnd o funcie public devine vacant n timpul anului datorit unor condiii neprevzute. La nivelul funciei publice europene, nu exist un astfel de plan de ocupare a funciilor publice care s determine numrul funciilor publice vacante ce urmeaz a fi ocupate n conformitate cu dispoziiile articolului 29 din Statutul european, prin: promovare sau mutare n cadrul instituiei; transfer al funcionarilor de acelai grad din cadrul altor instituii europene; organizarea unui concurs intern n cadrul instituiei, deschis numai agenilor temporari; sau, dup studierea tuturor acestor posibiliti, prin deschiderea procedurii concursurilor pe baza titlurilor, pe baza probelor, sau pe baza titlurilor i probelor. Inexistena unui plan de ocupare a funciilor publice europene se explic prin faptul c: n primul rnd, organizarea concursurilor are loc, de regul, nainte de a fi cunoscut bugetul i numrul de posturi care pot fi ocupate; n al doilea rnd nu se dorete impunerea unui regim de cot, deoarece accesul la funcia public european trebuie s respecte principiul echilibrului geografic, ngduind resortisanilor din ct mai multe ri membre accesul la funciile publice europene; n al treilea rnd, promovarea unui concurs pentru accesul la funcia public european nu implic numirea automat n funcia public pentru care s-a candidat. Este posibil, pe de o parte, ca promovarea concursului s fie urmat de efectuarea obligatorie a stagiului ca urmare a numirii persoanei n funcia public, iar pe de alt parte, s fie urmat de includerea candidatului pe o list de rezerv la care se va apela n momentul n care un post devenit vacant va trebui ocupat. 127

Mai mult, potrivit articolului 29 alineatul 1 din Statut, concursurile se pot organiza i numai pentru a constitui o rezerv de cadre141. n doctrin, concursul a fost definit ca fiind o operaiune destinat s asigure recrutarea colaboratorilor administraiei142. Astfel, candidaii la un concurs de acces la funcia public european fac obiectul unui clasament, pe baza rezultatelor obinute, oferind o rezerv de cadre necesare pentru completarea vacanelor ulterioare, cu respectarea echilibrului geografic. Organizarea concursurilor Conform dispoziiilor art. 16 din H.G. nr. 611/2008, organizarea concursului presupune derularea etapelor cuprinse ntre solicitarea avizului, respectiv ntiinarea Ageniei, i asigurarea publicitii concursului, n condiiile legii. Recrutarea funcionarilor publici se face prin concurs organizat n limita funciilor publice vacante prevzute anual n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice.
141 Modalitatea de selectare a funcionarilor publici este abordat diferit n statele membre ale Uniunii Europene. Astfel, exist state n care selecia unui candidat este urmat n mod direct de numire. Att selecia ct i numirea se realizeaz de ctre aceeai autoritate n Danemarca, Germania i Grecia. n alte state nu exist o legtur direct ntre autoritatea care face selecia i cea care face numirea, de exemplu, n Marea Britanie i Irlanda. n Marea Britanie, selecia pentru Serviciul Civil Britanic se realizeaz de ctre o comisie constituit din funcionari independeni, numii de guvern, ntr-un sistem de liber competiie (open competition). Numirea este realizat de autoritatea creia aceast comisie i nainteaz recomandarea de numire. O a treia categorie cuprinde statele care organizeaz concurs, ns funcionarii sunt inui n rezerv i numii n msura vacantrii posturilor (Portugalia, Belgia, Italia). Acest din urm model a fost avut n vedere i pentru funcionarii europeni n ce privete modelul romnesc, acesta este apropiat de primul dintre cele enunate. Potrivit art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i completat, intrarea n corpul funcionarilor publici se face numai prin concurs organizat de autoritatea sau instituia public interesat. Organizarea unui concurs se face doar n condiiile existenei unui post vacant. Candidaii reuii la concurs sunt numii funcionari publici (art.52 i urm din Legea nr.188/1999). 142 J.M.Auby, J.B. Auby Droit de la fonction publique, op. cit., p. 88 citat de Constana Clinoiu, Verginia Vedina Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, p. 38.

128

Concursul de recrutare a funcionarilor publici se organizeaz, de regul, trimestrial. La concursul de recrutare organizat pentru ocuparea unei funcii publice poate participa orice persoan care ndeplinete condiiile generale prevzute de lege i condiiile specifice stabilite pentru ocuparea respectivei funcii publice. Concursul de recrutare pentru ocuparea funciilor publice vacante se organizeaz potrivit competenelor stabilite la art. 58 alin. (1) i (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat. Condiiile specifice de participare la concursul de recrutare pentru ocuparea funciilor publice vacante se stabilesc, pe baza fiei postului, dup cum urmeaz: a) pentru funciile publice pentru care competena de organizare a concursului aparine Ageniei, condiiile specifice se aprob de Agenie, la propunerea autoritilor i instituiilor publice; b) pentru funciile publice pentru care competena de organizare a concursului aparine autoritilor i instituiilor publice din administraia public central, condiiile specifice se stabilesc de autoritile sau instituiile publice n al cror stat de funcii se afl funcia public vacant, cu avizul Ageniei; c) pentru funciile publice pentru care competena de organizare a concursului aparine autoritilor i instituiilor publice din administraia public local, condiiile specifice se aprob de conductorul autoritii sau instituiei publice n al crei stat de funcii se gsete funcia public pentru care se organizeaz concursul, cu ntiinarea Ageniei. Condiiile specifice referitoare la studiile necesare pentru ocuparea funciilor publice vacante din clasele I i a II-a se stabilesc n conformitate cu nomenclatoarele domeniilor i specializrilor din nvmntul universitar de lung durat i scurt durat, respectiv nomenclatoarele domeniilor de studii universitare de licen i specializrilor i programelor de studii din cadrul acestora. n unitile administrativ-teritoriale n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere de peste 20% unii funcionari publici din serviciile care au contacte direct cu cetenii vor cunoate i limba minoritii naionale respective. 129

n cazul accesului la funcia public european, organizarea unui concurs este decis de ctre autoritatea nvestit cu puterea de numire cu avizul Comisiei paritare, n condiiile n care postul vacant nu poate fi ocupat n interiorul instituiei prin modalitile, prevzute de articolul 29 deja enumerate. n ceea ce privete aceast form de ocupare a posturilor vacante, Curtea European de Justiie143 a decis c articolul 29 din Statut referitor la deschiderea procedurii de concurs reclam ndeplinirea acelorai condiii indiferent dac recrutarea se realizeaz prin competiie intern sau prin competiie deschis celor din afara instituiei. Aceast interpretare a Curii de Justiie este reflectat n dispoziiile articolului 29 care prevede posibilitile de a organiza un concurs intern deschis numai funcionarilor i agenilor temporari. n conformitate cu dispoziiile articolului 29 punctul 3 fiecare instituie poate organiza concursuri interne pe baza titlurilor i probelor, pentru fiecare grup de funcii, de nivelul gradului AST 6 sau grade superioare, precum i pentru gradele AD 9 sau superioare. Aceste concursuri sunt deschise numai agenilor temporari ai instituiei. Se impune totui o condiie de vechime, ca i condiie a accesului la funcia public european, anume ca agentul s aib cel puin 10 ani de vechime n funcia sa de agent temporar, i de a fi fost angajat n urma unei proceduri de selecie care s asigure respectarea acelorai criterii ca pentru selecia funcionarilor144. Parlamentul European organizeaz la fiecare 5 ani un concurs intern pe baza titlurilor i probelor , pentru fiecare grup de funcii, de gradul AST 6 sau superioare, precum i pentru gradele AD 9 sau superioare145. Recrutarea funcionarilor publici europeni se face exclusiv prin intermediul Oficiului European pentru Selecia Personalului ca urmare a solicitrii unei instituii, cu excepia gradelor AD 16, 15,
Decizia Curii Europene de Justiie C340/97 F.C.Ferrero mpotriva Parlamentului European, 18 martie 1999, publicat n Raportul pe anul 1999 al Curii Europene de Justiie p. I-01749. 144 n conformitate cu articiolul 12 alineatul 4, litera a din Regimul aplicabil agenilor Uniunii Europene. 145 n conformitate cu dispoziiile articolului 29 punctul 4.
143

130

sau n cazuri excepionale pentru funciile care cer calificri speciale, n conformitate cu dispoziiile articolului 29 punctul 2. Oficiului European pentru Selecia Personalului a fost creat la data de 26 iulie 2002, fiind operaional ncepnd cu data de 1 ianuarie 2003 i reprezint punctul unic de contact pentru cei care vor s lucreze n instituiile Uniunii Europene. n conformitate cu dispoziiile articolului 7 din Anexa II a Statutului funcionarilor Uniunii Europene, Oficiul are misiunea de a lua msurile necesare pentru a garanta aplicarea uniform a normelor n procedura de selecie a funcionarilor Uniunii. Atribuiile Oficiului sunt urmtoarele: a) la cererea instituiei s organizeze concursurile generale de selecie a unui personal cu nalte calificri profesionale n vederea recrutrii acestora n cadrul instituiilor europene; b) la cererea instituiei organizeaz concursuri generale; c) la cererea instituiei furnizeaz sprijin tehnic concursurilor interne organizate de aceasta; d) s organizeze desfurarea tuturor probelor organizate de instituii, cu scopul de a garanta aplicarea armonizat i coerent a dispoziiilor articolului 4 bis alineatul 1 litera c); e) s-i asume responsabilitatea general de a defini i organiza evaluarea cunotinelor lingvistice, cu scopul de a garanta aplicarea armonizat i coerent a dispoziiilor articolului 4 bis alineatul 2. Oficiul poate, la cererea instituiei s execute alte sarcini legate de selecia personalului. La sfritul anului 2003, a fost nsrcinat cu organizarea primelor concursuri pentru traductori i secretare, precum i pentru funciile de administratori adjunci din cele 10 ri candidate la aderare. Pentru acest concurs organizat n luna decembrie s-au ales dintre 23 000 de candidai numai 1340 persoane, ct reprezenta numrul de posturi necesare de gradul A8 pentru toate instituiile europene146. n momentul n care Romnia a aderat la Uniunea European, aceast instituie a selecionat dintre candidaii romni, pe aceia care au fost numii funcionari europeni n cadrul instituiilor europene, aa cum s-a ntmplat i pentru cele 10 noi state membre.
146

Sophie Perez, op.cit.p 328.

131

n perioada premergtoare aderrii Romniei i Bulgariei la Uniunea European, Oficiul European pentru Selecia Personalului a realizat o baz de date cu persoane vorbitoare de limba romn i bulgar, n vederea recrutrii, n cadrul instituiile europene, n special n cadrul Parlamentului European a cetenilor romni i bulgari. Persoanele selecionate pentru posturi de preaderare au fost angajate pe baz de contract temporar. Una dintre condiiile de baz pentru participarea la aceast selecie a constituit-o, n cazul cetenilor romni, cunoaterea foarte bun a limbii romne, precum i a uneia din urmtoarele limbi europene: englez, francez, german. Totodat, candidaii trebuiau s ndeplineasc o serie de condiii referitoare la studii i experiena profesional. Publicarea condiiilor de desfurare a concursului Condiiile de desfurare a concursului trebuie publicate n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii concursului, de ctre autoritatea sau instituia public ce organizeaz concursul. De asemenea, condiiile de participare, condiiile de desfurare a concursului, bibliografia i actele solicitate candidailor pentru dosarul de nscriere trebuie publicate pe pagina de Internet a autoritii sau instituiei publice organizatoare i afiate la sediul acesteia. Legea prevede respectarea aceluiai termen de minimum 30 de zile i pentru publicitatea de la sediul autoritii sau instituiei precum i pentru publicarea pe pagina de Internet. Aceste prevederi nu trebuie interpretate restrictiv, modalitile de publicitate pot fi extinse n funcie de resursele financiare disponibile astfel nct s fie atrai cei mai buni candidai. n cazul posturilor vacante din cadrul funciei publice europene, acestea se public n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, dar i n presa local i european. n conformitate cu dispoziiile articolului 1 din Anexa II a Statutului funcionarilor Uniunii Europene, pentru concursurile generale, o ntiinare despre organizarea concursului trebuie 132

publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene, cel puin cu o lun nainte de data limit prevzut pentru primirea candidaturilor i, dac este cazul, cel puin cu dou luni nainte de data susinerii probelor. Spre deosebire de condiia publicrii bibliografiei impus autoritii sau instituiei publice romne organizatoare a concursului pentru accesul la funcia public, aceasta nu este impus instituiei europene sau Oficiului european pentru selecia personalului, mai mult o astfel de bibliografie orientativ sau obligatorie nu exist. La momentul respectiv, unele dintre statele care urmau s devin state membre, prin intermediul reprezentanelor Uniunii Europene la nivel naional i-au pregtit resortisanii n vederea participrii la concursurile organizate de instituiile europene. Toate concursurile trebuie s fie fcute publice. Astfel, termenul de o lun impus la nivelul instituiilor romne este prevzut i de legea european, iar termenul de dou luni naintea datei susinerii probei reprezint o ncercare a instituiilor europene de a da posibilitatea candidailor s se organizeze i s se pregteasc pentru susinerea probelor preliminare. Concursurile planificate fac obiectul unui calendar provizoriu, ns acest calendar nu exist dect cu titlu informativ. Oficiul european pentru selecia personalului i rezerv dreptul de a-l modifica, fr a fi astfel antrenat rspunderea juridic a instituiei. De regul testele sau probele se desfar simultan pentru toi candidaii n toate centrele de examen. n cazul unui concurs, dup ce a fost anunat, nici o derogare nu este posibil; nici data, nici locul nu pot fi schimbate pentru nici un motiv. Proba oral se desfoar n principiu la Bruxelles, la data fixat. Cu toate acestea, n cazul unor condiii excepionale, se poate opera o schimbare, cu acceptul juriului, la solicitarea candidatului. Activiti premergtoare desfurrii concursului Potrivit dispoziiilor art. 21 din H.G. nr. 611/2008, n vederea organizrii i desfurrii concursurilor, n cazul concursurilor de recrutare pentru care competena de organizare aparine Ageniei sau autoritilor i instituiilor publice din administraia public central, 133

acestea au obligaia de a solicita avizul Ageniei cu cel puin 45 de zile nainte de data organizrii probei scrise a concursului. Bibliografia cuprinde acte normative, lucrri, articole de specialitate sau surse de informare i documentare expres indicate, cu relevan pentru funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul. Tematica concursului se stabilete pe baza bibliografiei. Bibliografia conine, n mod obligatoriu, Legea nr. 188/1999, republicat, i Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, republicat. n cazul concursului de recrutare pentru care competena de organizare aparine autoritilor i instituiilor publice din administraia public local n al cror stat de funcii se afl funcia public vacant, acestea au obligaia s ntiineze Agenia cu cel puin 40 de zile nainte de data organizrii probei scrise a concursului. Agenia poate acorda aviz favorabil, aviz favorabil cu observaii, n situaia n care nu sunt ndeplinite condiiile legale sau nu sunt respectate principiile care stau la baza organizrii i dezvoltrii carierei, iar efectele nerespectrii acestora pot fi remediate fr a afecta desfurarea procedurii n condiiile prevzute de lege. n acest caz, autoritile i instituiile publice au obligaia de a-i nsui observaiile Ageniei sau aviz nefavorabil, n situaia n care nu sunt ndeplinite condiiile legale sau nu sunt respectate principiile care stau la baza organizrii i dezvoltrii carierei, iar efectele nerespectrii acestora mpiedic desfurarea procedurii n condiiile prevzute de lege. n acest caz autoritile i instituiile publice au obligaia de a relua procedura privind organizarea concursului, cu respectarea prevederilor legale. n situaia concursului de recrutare pentru care competena de organizare aparine Ageniei sau autoritilor i instituiilor publice din administraia public central, Agenia emite avizul solicitat n termen de 10 zile lucrtoare de la data primirii solicitrii. n cazul concursului de recrutare pentru care competena de organizare aparine autoritilor i instituiilor publice din administraia public local n al cror stat de funcii se afl funcia public vacant, dac nu sunt ndeplinite condiiile legale sau nu sunt respectate principiile care stau la baza organizrii i dezvoltrii 134

carierei, Agenia dispune amnarea organizrii i desfurrii concursului, n condiiile hotrrii de guvern amintite. Referitor la procedura premergtoare desfurrii concursului pentru accesul la funcia public european, aa cum am mai menionat, ntiinarea despre organizarea concursului este hotrt de autoritatea nvestit cu puterea de numire, dup consultarea Comisiei paritar. La nivelul funciei publice europene nu exist o alt instituie, cum este Agenia Naional a Funcionarilor Publici creia s i se cear avizul. Oficiul European pentru Selecia Personalului are rolul exclusiv de a organiza concursurile generale de selecie i nu trebuie confundat, sub aspectul menionat cu rolul Ageniei. Putem compara rolul Ageniei cu cel al Comisiei paritare, ns numai din perspectiva naturii juridice a actului emis, ntruct ambele instituii emit avize. Rolul Comisiei paritare se oprete aici, aceasta neavnd ndatorirea de a publica detaliile referitoare la organizarea i desfurarea concursului, aa cum o face Agenia. Instituia european este cea care are aceast ndatorire i anunul concursului trebuie s conin, n conformitate cu dispoziiile articolului 1 al Anexei III la Statutul funcionarilor Uniunii Europene: natura concursului (concurs intern al instituiei, concurs intern al instituiilor, concurs general, sau cnd este cazul , comun a dou sau mai multe instituii); modalitile de desfurare a concursului ( concurs pe baza titlurilor, pe baza probelor sau pe baza titlurilor i probelor); natura funciilor i atribuiilor aferente posturilor ce urmeaz a fi ocupate, precum i grupul de funcii i gradul propuse; n conformitate cu dispoziiile articolului 5 alineatul 3 din Statut, diplomele i alte titluri sau nivelul de experien cerut pentru postul respectiv; n cazul concursurilor pe baza probelor, natura examenelor i ponderea fiecruia n economia examenului; eventual, cunotinele lingvistice solicitate de natura deosebit a posturilor ce trebuie ocupate; 135

eventual, limita de vrst precum i raportarea limitei de vrst aplicabil agenilor n funcie de minimum 1 an; data limit de primire a candidaturilor; dac este cazul, derogrile acordate conform articolului 28, punctul a din Statut. n cazul unui concurs general comun a dou sau mai multe instituii, anunul concursului este decis de autoritatea nvestit cu puterea de numire menionat la articolul 2 alineatul 2 din Statut, dup consultarea Comisiei paritare. Procedura propriu-zis de desfurare a concursului Dosarul candidatului n baza dispoziiilor art. 49 din H. G. nr. 611/2008, n vederea participrii la concurs, n termen de 20 de zile de la data publicrii anunului n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a III-a, candidaii depun dosarul de concurs, care va conine n mod obligatoriu: a) formularul de nscriere; b) copia actului de identitate; c) copiile diplomelor de studii i ale altor acte care atest efectuarea unor specializri; d) copia carnetului de munc sau, dup caz, o adeverin care s ateste vechimea n munc i, dup caz, n specialitatea studiilor necesare ocuprii funciei publice; e) cazierul judiciar; f) adeverina care s ateste starea de sntate corespunztoare, eliberat cu cel mult 6 luni anterior derulrii concursului de ctre medicul de familie al candidatului sau de ctre unitile sanitare abilitate; g) declaraia pe propria rspundere sau adeverina care s ateste c nu a desfurat activiti de poliie politic. Adeverina care atest starea de sntate conine, n clar, numrul, data, numele emitentului i calitatea acestuia, n formatul standard stabilit de Ministerul Sntii Publice. Copiile de pe actele menionate se prezint n copii legalizate sau nsoite de documentele originale, care se certific pentru conformitatea cu originalul de ctre secretarul comisiei de concurs. 136

Cazierul judiciar poate fi nlocuit cu o declaraie pe proprie rspundere. n acest caz, candidatul declarat admis la selecia dosarelor are obligaia de a completa dosarul de concurs cu originalul documentului pe tot parcursul desfurrii concursului, dar nu mai trziu de 5 zile lucrtoare de la data la care a fost declarat admis n urma seleciei dosarelor, sub sanciunea neemiterii actului administrativ de numire. Formularul de nscriere se pune la dispoziie candidailor prin secretarul comisiei de concurs din cadrul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului. n ce privete dosarul candidatului la o funcie public european, acesta trebuie s cuprind: actul de candidatur completat i semnat. Prin aceast semntur, candidatul atest c ndeplinete condiiile de moralitate cerute pentru a lucra ntr-o instituie european i declar pe propria rspundere c informaiile furnizate sunt adevrate i complete; anexa n care sunt enumerate diplomele, i, dac este necesar atestatele care dovedesc experiena profesional , precum i orice alt document; copie a tuturor documentelor justificative, enumerate n aceast anex. n ce privete informaiile privind studiile i diplomele: a) este foarte important s se indice n actul de candidatur perioadele de studii, nivelul studiilor i data obinerii diplomelor. Dac respectivul candidat a urmat o formaie tehnic sau profesional sau un curs de perfecionare sau de specializare, trebuie s indice dac este vorba despre un curs la zi, la timp redus sau cursuri de sear, precum i materiile studiate i durata oficial a ciclurilor (trimestre, semestre). b) trebuie anexate la actul de candidatur, sub form de fotocopii, diplomele i certificatele care atest studiile sau formaia profesional la nivelul cerut n anunul concursului. n ce privete informaiile cu privire la experiena profesional se solicit: precizarea n actul de candidatur a datelor exacte de intrare i de ieire din funcie pentru fiecare slujb deinut, precum i nivelul funciei i atribuiile ce au fost ndeplinite; 137

anexarea la actul de candidatur, sub form de fotocopii a dovezilor de la fotii i actualul angajator ce atest dobndirea experienei profesionale cerute pentru accesul la concurs, att sub aspectul duratei, ct i sub aspectul coninutului n ce privete activitile profesionale nesalariate (independente, profesii liberale), pot fi admise ca probe extrasele de pe declaraiile fiscale sau orice act oficial justificativ. Comisiile de concurs i comisiile de rezolvare a contestaiilor n vederea organizrii i desfurrii concursurilor pentru recrutarea funcionarilor publici n Romnia, cu minimum 20 de zile naintea desfurrii concursului, se constituie comisii de concurs, respectiv comisii de soluionare a contestaiilor, prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului, n condiiile H.G. nr. 611/2008. Preedintele comisiei de concurs, respectiv al comisiei de soluionare a contestaiilor, se desemneaz din rndul membrilor acestora, prin actul administrativ de constituire a comisiilor. Fiecare comisie de concurs, respectiv comisie de soluionare a contestaiilor, are un secretar. Secretarul comisiei de concurs i secretarul comisiei de soluionare a contestaiilor se asigur, de regul, de ctre funcionarii publici din cadrul compartimentelor de resurse umane sau de ctre funcionarii publici cu atribuii n acest domeniu, prevzute n fia postului, din cadrul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului. Potrivit dispoziiilor art. 26 din H.G. nr. 611/2008, pentru concursurile organizate n vederea ocuprii funciilor publice de conducere comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor sunt compuse fiecare din cte 5 membri, desemnai dup cum urmeaz: a) 3 membri sunt reprezentani ai autoritii ori instituiei publice n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul sau, dup caz, sunt desemnai din instituia public ierarhic superioar; b) 2 membri sunt reprezentani ai Ageniei. 138

Pentru concursurile organizate n vederea ocuprii funciilor publice de execuie comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor sunt compuse din cte 3 membri, desemnai dup cum urmeaz: a) 2 membri sunt reprezentani ai autoritii sau instituiei publice n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul; b) un membru este reprezentant al Ageniei. La solicitarea organizaiilor sindicale reprezentative ale funcionarilor publici, adresat autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului, cu avizul Ageniei, un membru al comisiei va fi desemnat din partea acestora. Solicitarea organizaiilor sindicale reprezentative ale funcionarilor publici se depune pn cel trziu n ultima zi prevzut pentru depunerea dosarelor de ctre candidaii la ocuparea funciei publice vacante pentru care se organizeaz concursul. Membrul comisiei de concurs sau al comisiei de soluionare a contestaiilor desemnat l va nlocui pe unul dintre reprezentanii autoritii ori instituiei publice n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul. Pentru concursurile organizate de autoritile i instituiile publice din administraia public local i pentru autoritile i instituiile publice deconcentrate, reprezentantul Ageniei poate fi numit din cadrul instituiei prefectului sau al consiliului judeean din judeul n care i are sediul instituia public n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul. Desemnarea reprezentanilor Ageniei se face cu acordul autoritii publice n care i desfoar activitatea funcionarul public. Selecia persoanelor care pot fi desemnate reprezentani ai Ageniei se face prin concurs. Modul de organizare i desfurare a concursului se stabilete prin ordin al preedintelui Ageniei. n situaia n care n cadrul unei autoriti sau instituii publice constituirea comisiei de concurs i a comisiei de soluionare a contestaiilor nu se poate realiza cu respectarea prevederilor H.G. nr. 611/2008 din cauza numrului mic de funcionari publici, pot fi desemnai membri din cadrul altor autoriti sau instituii publice, la solicitarea autoritii sau instituiei publice n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul. 139

Prin excepie de la prevederile art. 26 alin. 1 al H.G. nr. 611/2008, n cazul concursurilor organizate n vederea ocuprii funciilor publice de secretar al unitii administrativ-teritoriale comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor se constituie dup cum urmeaz: a) 2 membri sunt reprezentani ai instituiei publice n al crei stat de funcii se afl funcia public vacant pentru care se organizeaz concursul; b) 2 membri sunt reprezentani ai Ageniei; c) un membru este reprezentant al instituiei prefectului din judeul n care se gsete instituia public pentru care se organizeaz concursul. n situaia concursurilor organizate pentru ocuparea funciilor publice de director executiv sau a funciilor publice specifice asimilate acestora din cadrul serviciilor publice deconcentrate ale autoritilor i instituiilor publice, comisia de concurs i comisia de soluionare a contestaiilor se constituie dup cum urmeaz: a) 2 membri desemnai din cadrul autoritii sau instituiei publice care coordoneaz activitatea serviciului public deconcentrat; b) 2 membri sunt reprezentani ai Ageniei; c) un membru este reprezentantul instituiei prefectului din judeul n care i are sediul serviciul public deconcentrat, desemnat prin ordin al prefectului. Pot fi desemnai ca membri n comisiile de concurs sau de soluionare a contestaiilor funcionarii publici definitivi. Pentru a fi desemnai n comisiile de concurs sau de soluionare a contestaiilor, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s aib cunotine aprofundate n unul dintre domeniile funciilor publice pentru care se organizeaz concursul sau cunotine generale n administraia public; b) s aib pregtire i/sau experien n unul dintre domeniile funciilor publice pentru care se organizeaz concursul, managementul resurselor umane sau n administraia public; c) s aib o probitate moral recunoscut; d) s dein o funcie public cel puin din aceeai clas cu funcia sau funciile publice vacante pentru ocuparea crora se organizeaz concursul; 140

e) s nu se afle n cazurile de incompatibilitate sau conflict de interese. Pentru concursurile organizate n vederea ocuprii funciilor publice de conducere, cel puin 2 dintre membrii comisiei de concurs, respectiv ai comisiei de soluionare a contestaiilor trebuie s fie funcionari publici de conducere. n cazul n care se testeaz abiliti sau competene specifice n domeniul tehnologiei informaiei, limbi strine, limba minoritilor naionale ori alte competene specifice, cel puin un membru trebuie s aib cunotine sau experien n aceste domenii. Comisia de concurs sau comisia de soluionare a contestaiilor poate beneficia de consilierea unor experi n domeniul respectiv. Nu poate fi desemnat membru n comisia de concurs sau n comisia de soluionare a contestaiilor funcionarul public care a fost sancionat disciplinar, iar sanciunea aplicat nu a fost radiat, conform legii. Calitatea de membru n comisia de concurs este incompatibil cu calitatea de membru n comisia de soluionare a contestaiilor. Nu poate fi desemnat membru n comisia de concurs sau n comisia de soluionare a contestaiilor funcionarul public care se afl n urmtoarele cazuri de conflict de interese: a) are relaii cu caracter patrimonial cu oricare dintre candidai sau interesele patrimoniale ale sale ori ale soului sau soiei pot afecta imparialitatea i obiectivitatea evalurii; b) este so, soie, rud sau afin pn la gradul al IV-lea inclusiv cu oricare dintre candidai ori cu un alt membru al comisiei de concurs sau al comisiei de soluionare a contestaiilor; c) este sau urmeaz a fi, n situaia ocuprii funciei publice de conducere pentru care se organizeaz concursul, direct subordonat ierarhic al oricruia dintre candidai. Situaiile de incompatibilitate, precum i situaiile de conflict de interese se sesizeaz de persoana n cauz, de oricare dintre candidai, de conductorul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului ori de orice alt persoan interesat, n orice moment al organizrii i desfurrii concursului. Membrii comisiei de concurs sau ai comisiei de soluionare a contestaiilor au obligaia s informeze, n scris, cu celeritate, persoanele care i-au desemnat despre orice conflict de interese care a 141

intervenit sau ar putea interveni. n aceste cazuri, membrii comisiei de concurs sau ai comisiei de soluionare a contestaiilor au obligaia s se abin de la participarea ori luarea vreunei decizii cu privire la concursul n cadrul cruia a intervenit conflictul de interese. n cazul constatrii existenei unei situaii de incompatibilitate sau conflict de interese, actul de numire a comisiei se modific n mod corespunztor, n termen de cel mult dou zile de la data constatrii, prin nlocuirea persoanei aflate n respectiva situaie. n cazul n care situaia de incompatibilitate sau conflictul de interese se constat ulterior desfurrii uneia dintre probele concursului, rezultatul probei ori probelor desfurate se recalculeaz prin eliminarea evalurii membrului aflat n situaie de incompatibilitate sau conflict de interese, sub rezerva asigurrii validitii evalurii a cel puin dou treimi din numrul membrilor comisiei de concurs. n situaia n care nu este asigurat validitatea evalurii a cel puin dou treimi din numrul membrilor comisiei de concurs, procedura de organizare i desfurare a concursului se reia. Membrii comisiei de concurs prezint, la cererea persoanelor interesate, cazierul administrativ eliberat de Agenie. Cazierul administrativ are o valabilitate de 6 luni, cu excepia cazurilor n care au existat modificri cu privire la situaia disciplinar. Autoritile i instituiile publice au obligaia de a asigura perfecionarea funcionarilor publici care pot avea calitate de membru n cadrul comisiei de concurs sau al comisiei de soluionare a contestaiilor, precum i a persoanelor cu atribuii n asigurarea secretariatului acestor comisii, n domenii specifice recrutrii i seleciei de personal. n funcie de numrul i de specificul funciilor publice vacante pentru care se organizeaz concursul, se pot constitui mai multe comisii de concurs. Dac o autoritate sau instituie public organizeaz n aceeai perioad concurs pentru ocuparea mai multor funcii publice similare din punctul de vedere al atribuiilor, se poate constitui o singur comisie de concurs, respectiv de soluionare a contestaiilor. n reglementarea procedurii concursului pentru funcia public european, comisia de concurs este desemnat sub titulatura de juriu. Conform dispoziiilor articolului 3 din Anexa III a Statutului, juriul este compus dintr-un preedinte desemnat de autoritatea 142

nvestit cu puterea de numire i din membrii, desemnai n numr egal de ctre autoritatea nvestit cu puterea de numire i de ctre Comitetul personalului. n cazul unui concurs general comun a dou sau mai multe instituii, juriul este compus din preedinte care este desemnat de autoritatea nvestit cu puterea de numire i din membrii desemnai de autoritatea nvestit cu puterea de numire la propunerea instituiilor, precum i din membrii desemnai de comun acord, pe o baz paritar, de ctre comitetele de personal din instituii. Compunerea juriului este publicat pe site-ul Internet al Oficiului European pentru Selecia Personalului, naintea organizrii testelor. Membrii juriului alei dintre funcionari, trebuie s aparin unui grup de funcii i unui grad cel puin egal postului care este scos la concurs. Elementul ce difereniaz componena juriului european de comisia de concurs romn ar fi posibilitatea juriului european de a apela pentru unele probe la asesori care au ns un vot consultativ. Elementul ce aseamn componena juriului romn i a celui european, este posibilitatea, n cazul celui romn de a integra un membru din cadrul organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici romni i n cazul celui european, de a fi compus din membrii Comitetului personalului. Atribuiile comisiei de concurs147 Comisia de concurs are urmtoarele atribuii principale: a) selecteaz dosarele de concurs ale candidailor; b) stabilete subiectele pentru proba scris;
147 Conform articolului 14 alineatul 5, fiecare comisie de concurs, respectiv comisie de soluionare a contestaiilor are un secretariat a crui componen se stabilete prin actul administrativ de constituire a comisiilor. Atribuiile secretariatului sunt prevzute n anexa la Hotrrea Guvernului nr. 611/2008, dup cum urmeaz: verific respectarea procedurii de organizare i desfurare a concursului; ntocmete, redacteaz i semneaz alturi de comisia de concurs ntreaga documentaie privind activitatea specific a acesteia; asigur transmiterea rezultatelor concursului compartimentelor de resurse umane, pentru a fi comunicate candidailor; ndeplinete orice sarcini specifice necesare pentru buna desfurare a concursului.

143

c) stabilete planul interviului i realizeaz interviul; d) noteaz pentru fiecare candidat proba scris i interviul; e) transmite secretarului comisiei rezultatele concursului pentru a fi comunicate candidailor. Comisia de soluionare a contestaiilor are urmtoarele atribuii principale: a) soluioneaz contestaiile depuse de candidai cu privire la selecia dosarelor i cu privire la notarea probei scrise i a interviului; b) transmite secretarului comisiei rezultatele contestaiilor pentru a fi comunicate candidailor. Secretarul comisiei de concurs i secretarul comisiei de soluionare a contestaiilor au urmtoarele atribuii principale: a) primesc dosarele de concurs ale candidailor; b) convoac membrii comisiei de concurs, respectiv membrii comisiei de soluionare a contestaiilor; c) ntocmesc, redacteaz i semneaz alturi de comisia de concurs, respectiv comisia de soluionare a contestaiilor, ntreaga documentaie privind activitatea specific a acesteia; d) asigur transmiterea rezultatelor concursului, respectiv rezultatelor contestaiei candidailor; e) ndeplinesc orice sarcini specifice necesare pentru buna desfurare a concursului. Pentru participarea la lucrrile comisiei de concurs, precum i la cele ale comisiei de soluionare a contestaiilor, membrii acestora au dreptul la o indemnizaie reprezentnd 1% din salariul de baz, stabilit conform legii i la fel au i persoanele care asigur secretariatul comisiilor de concurs i al comisiilor de soluionare a contestaiilor. Spre deosebire de comisia de concurs romn, juriul european nu are atribuia de a face o prim selecie a dosarelor de concurs a candidailor. Aceast selecie este realizat de autoritatea nvestit cu puterea de numire a instituiei care organizeaz concursul, care trimite lista candidailor care ndeplinesc condiiile pentru accesul la funcia public european i dosarele acestora, preedintelui juriului. Dup ce a luat la cunotin de aceste dosare, juriul are responsabilitatea de a selecta acele candidaturi care ndeplinesc criteriile enumerate n anunul concursului. 144

n caz de concurs pe baz de probe, toi candidaii nscrii pe aceast list sunt admii la susinerea probelor. n cazul concursului pe baza titlurilor, juriul, dup ce a stabilit criteriile pe baza crora va aprecia titlurile candidailor, trece la examinarea titlurilor acelora care sunt nscrii pe lista menionat. n situaia concursurilor pe baza titlurilor i probelor, juriul desemneaz de pe aceast list candidaii admii la probe. La terminarea lucrrilor sale, juriul stabilete lista de aptitudini, cunoscut sub denumirea de lista de rezerv, reglementat de articolul 30 din Statut; pe ct posibil, aceast list trebuie s conin un numr de candidai cel puin dublu fa de numrul de posturi scoase la concurs. Juriul nainteaz autoritii nvestite cu puterea de numire lista de aptitudini nsoit de un raport motivat al membrilor si. Precizm c faptul de a fi nscris pe listele de rezerv nu constituie o garanie a recrutrii. Lucrrile juriului sunt secrete. Candidailor nu le este permis, n nici un caz, s ia legtura direct sau indirect cu membrii juriului i nici s le trimit scrisori de recomandare. Juriul nu poate s in cont de interveniile candidailor, dar poate ca urmare a acestora, s elimine candidaii din concurs. 3.3. Actul de numire a funcionarului european i funcionarului public romn analiz comparativ Regimul juridic al actului de numire ntr-o funcie public european este reglementat de articolul 1 bis din Statut care stabilete caracterele acestuia i cel ntr-o funcie public romn de articolul 62 din Legea 188/1999 republicat i modificat, dup cum urmeaz: 1. Actul de numire confer funcionarului european o situaie juridic statutar i reglementar; din momentul numirii sale ntr-o funcie european, toate dispoziiile cuprinse n Statut i sunt aplicabile. Acelai efect al actului de numire este i pentru funcionarul romn; 145

2. Orice numire se poate face doar pentru ocuparea unui post vacant. Aceast condiie este impus i n situaia promovrii. Situaia este aceeai i pentru funcionarul public romn; 3. Actul de numire a funcionarului european este un act juridic unilateral, prin urmare, situaia juridic a funcionarilor publici europeni poate fi modificat n mod unilateral. Aceeai natur juridic o are i actul administrativ de numire a funcionarului public romn, acesta constituindu-se ntr-o manifestare de voin juridic cu caracter unilateral, emis n regim de putere public; 4. Actul de numire trebuie s ndeplineasc condiiile de form, aceasta fiind scris, n conformitate cu dispoziiile articolului 1bis, alineatul 1 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene. Actul de numire va cuprinde, n mod obligatoriu, i data de la care acesta i va produce efectele, dat ce nu poate fi anterioar momentului n care persoana interesat intr efectiv n funcie. Actul administrativ de numire n funcia public romn are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. Forma scris este o condiie cerut ad validitatem. n ce privete temeiul legal al numirii, trebuie s se menioneze articolul sau articolele care stau la baza emiterii respectivului act de numire n funcie, nefiind suficient s se menioneze n temeiul Legii nr. 215/2001 a administraiei publice locale sau n temeiul Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici148. Numele funcionarului public trebuie s corespund actelor de identificare a acestuia. Denumirea funciei publice trebuie s cuprind toate elementele de identificarea a acesteia, anume: categoria, clasa, gradul profesional. Data de la care urmeaz s se exercite funcia public nu este ntotdeauna identic cu data ntocmirii actului administrativ de numire, ea putnd fi ulterioar. Nu poate fi o dat anterioar pentru a
148

V. Vedina, op.cit., p. 187.

146

nu se nclca principiul neretroactivitii legii, prevzut n articolul 15 alineatul 2 al Constituiei Romniei i articolul 1 din Codul civil. Cu privire la condiia de fond a desemnrii locului de desfurare a activitii, legiuitorul nu se refer la situarea geografic, ci l folosete n sensul specificrii structurii din cadrul autoritii sau instituiei publice unde urmeaz s se desfoare activitatea. Fia postului aferent funciei publice se anexeaz la actul administrativ de numire, iar o copie a acesteia se nmneaz funcionarului public; 5. Actul de numire este emis de autoritatea nvestit cu puterea de numire, desemnat n acest scop de instituia european, n conformitate cu dispoziiile articolului 2 din Statut. Astfel, fiecare instituie desemneaz autoritile ce exercit n cadrul lor puterile ce se cuvin de drept, prin prezentul Statut autoritii nvestite cu puterea de numire. Cu toate acestea, una sau mai multe instituii pot ncredina unei alte instituii sau unui organism interinstituional exercitarea n totalitate sau n parte a puterilor ce se cuvin autoritii nvestite cu puterea de numire, cu excepia hotrrilor care se iau referitor la numirea, promovarea sau mobilitatea funcionarilor. Ca regul, preedintele fiecrei instituii reprezint, pentru instituia respectiv, autoritatea nvestit cu puterea de numire 149. Numirea funcionarilor europeni se face la primul nivel al gradului pentru care s-a candidat, potrivit calificrii profesionale a candidatului. Autoritatea nvestit cu puterea de numire poate, ns, innd cont de formaia i experiena profesional a candidatului s-i recunoasc acestuia o vechime n grad de maxim 24 de luni, fiecare instituie urmnd s decid n funcie de cazurile particulare care intr sub incidena acestei dispoziii a articolului 32 alineatul 2 al Statutului funcionarilor Uniunii Europene. n situaia n care o persoan a fost ncadrat ntr-un post temporar i, ulterior este definitivat ntr-un post permanent, aceasta beneficiaz de vechimea dobndit n postul temporar care este considerat
149 n conformitate cu dispoziiile articolului 2 alineatele 1 i 2 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene.

147

vechime n funcia respectiv, atunci cnd a fost numit funcionar n acelai grad, imediat dup expirarea perioadei temporare. Autoritatea nvestit cu puterea de numire la nivelul funciei publice din Romnia este diferit n raport cu categoria funcionarilor publici numii. Categoriei nalilor funcionari publici li se aplic dispoziiile prevzute n articolul 19, dup cum urmeaz: secretarul general i secretarul general adjunct al Guvernului, prefectul i subprefectul sunt numii de Guvern, actul de numire fiind hotrrea; secretarul general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, secretarul general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i inspector guvernamental sunt numii de primul ministru, actul administrativ de numire fiind decizia. Numirea ntr-o funcie public de conducere, cu excepia celei de ef de birou i ef de serviciu i n anumite funcii de execuie se face prin actul administrativ emis de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public central i local, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici nu reprezint un act administrativ unilateral, ci face parte din categoria actelor de iniiere a emiterii sau adoptrii unui act administrativ, i reprezint o operaiune tehnico-administrativ care precede elaborarea unui act administrativ150. Astfel, actul administrativ de numire se emite la propunerea autoritii care a organizat concursul de acces n aceste funcii publice, autoritatea emitent a actului neavnd cderea s refuze sau s numeasc o alt persoan n locul celei propuse de comisie151. Considerm aceast procedur ca fiind redundant, deoarece nu era nevoie ca legiuitorul s condiioneze actul de numire de propunerea Ageniei, deoarece Agenia, ca autoritate organizatoare a concursului, i-a exprimat acordul n momentul afirii rezultatelor concursului.
150 Ilie 151

Iovna, Drept admininistrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.43. Verginia Vedina, op. cit., p.184.

148

Numirea n funciile publice pentru care s-a organizat concurs pentru admiterea la programele de formare specializat n administraia public se face prin actul administrativ emis de ctre conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. mprtim temerea exprimat n literatura de specialitate, cu referire la acea situaie, anume c Agenia Naional a Funcionarilor Publici s nu atrag diminuarea pn la anihilare, a rolului autoritilor cu care aceasta colaboreaz152. Numirea n funciile publice pentru care se organizeaz concurs de ctre autoriti i instituii publice din administraia public central i local, pentru ocuparea funciilor publice de ef birou i ef serviciu, precum i pentru ocuparea funciilor publice de execuie i, respectiv, funciile publice specifice vacante, se face prin actul administrativ emis de ctre conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. n concluzie, actul juridic de numire poate fi definit ca un act juridic unilateral, scris, emis de autoritatea nvestit cu puterea de numire, prin care cel numit ntr-o funcie permanent sau temporar ntr-una din instituiile sau autoritile publice dobndete calitatea de funcionar public. Jurmntul Instituia jurmntului, consacrat n alineatul 6 al articolului 62 din Legea nr. 188/1999 printre condiiile numirii ntr-o funcie public din Romnia este specific funciei publice din ara noastr, ea neavnd coresponden la nivelul funciei publice europene. Chiar i n doctrina romneasc, jurmntul a strnit opinii divergente. Mai mult, s-a susinut c jurmntul nu ar fi de esena funciei publice 153, ns dispoziiile constituionale, anume articolul 62 alineatul 2 din Constituie contrazice aceast teorie prevznd c cetenii crora le sunt ncredinate funcii publice rspund de
V. Vedina, op.cit., p. 186. Jean Vermeulen, Statutul funcionarilor publici, Institutul de Arte Grafice Vremea, 1933, p.14.
153 152

149

ndeplinirea cu bun credin a acestora, n care scop vor depune jurmntul cerut de lege. n reglementarea actual a Legii nr. 188/1999 republicat i modificat, se prevede c la intrarea n corpul funcionarilor publici, funcionarul public depune jurmntul de credin n termen de trei zile de la emiterea actului de numire n funcia public definitiv. Jurmntul are urmtoarea formul: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute Dumnezeu. Formula religioas de ncheiere va respecta libertatea convingerilor religioase. n forma anterioar a Legii nr. 188/1999, se prevedea c depunerea jurmntului se face exclusiv de ctre funcionarii publici definitivi. n prezent, jurmntul se depune de ctre toi funcionarii publici. De asemenea, formula jurmntului este schimbat fa de forma anterioar, n sensul c se adaug n partea final obligaia s respect normele de conduit profesional i civic. Principiul liberti religioase este, de asemenea, respectat. Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. Concluzia pe care o desprindem este c statutul de funcionar public se dobndete de la data numirii n funcia public i se exercit de la data depunerii jurmntului, nedepunerea jurmntului atrgnd imposibilitatea exercitrii funciei publice. Controlul medical n ce privete controlul medical, n conformitate cu dispoziiile articolului 33 alineatul 1 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene, acest control se realizeaz naintea numirii n funcia public european, i nu reprezint o condiie a accesului la concursul pentru o funcie public romn, aa cum este reglementat de Legea 188/1999, republicat, modificat i completat. 150

3.4. Regimul juridic al persoanei selecionate prin concurs n dreptul funciei publice europene i n dreptul funciei publice romne Perioada de stagiu a funcionarilor publici debutani Scopul stagiului Perioada de prob, cunoscut att n legislaia european, ct i n cea romn sub denumirea de stagiu are ca scop verificarea aptitudinilor profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificului administraiei publice i a exigenelor acesteia, aa cum prevede articolul 60 din Legea 188/1999, republicat i modificat. Durata perioadei de stagiu n funcie n conformitate cu prevederile articolului 34 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene, perioada de prob este de 9 luni i nu poate depi 15 luni, perioad care este aceeai i pentru funcionarii publici recrutai din afara instituiei pe posturi de categoria AD 14-16. Activitatea candidailor recrutai din cadrul instituiei, numii pe un post de director general (AD 16, AD 15) este evaluat dup un an de activitate n noul post. Aceast evaluare va furniza primul indiciu formal al unei eventuale insuficiene profesionale, care va trebui ameliorat ulterior. Dac acest dialog nu va avea rezultate, se va aplica msura mutrii pe un alt post de acelai grad, prin aplicarea articolului 51(cu retrogradarea funcionarului n grad inferior) sau a articolului 50 (pensionarea anticipat din funcie n interesul serviciului). Aceast msur nu este considerat ns o msur disciplinar. Orice funcionar care este pensionat anticipat ca urmare a insuficienei profesionale beneficiaz de o indemnizaie care echivaleaz cu salariul de baz primit timp de 3 luni ,85% din luna a patra pn n luna a asea, 70% pe parcursul a 5 ani urmtori i 60% dup aceast perioad. 151

n forma anterioar a Statutului, perioada de stagiu varia n funcie de categoria postului n care funcionarul a fost numit, de la 9 luni perioad necesar pentru titularizarea pe un post de categoria A, LA sau B, la 6 luni pentru titularizarea pe un post din celelalte categorii. Persoanele care ocupau un post de nivelul A1 sau A2, nu trebuiau s traverseze aceast perioad de prob, numirea fcndu-se, aadar, n mod definitiv. La nivelul funciei publice romne, n conformitate cu dispoziiile articolului 60 din Legea 188/1999 durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcionarii publici de execuie din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a i 6 luni pentru cei din clasa a III-a. O particularitate a regimului stagiului aplicat funciei publice din Romnia este aceea c perioada n care o persoan a urmat i a promovat programele de formare specializat n administraia public pentru numirea ntr-o funcie public definitiv, este asimilat perioadei de stagiu. O astfel de derogare de la perioada de stagiu nu exist la nivelul funciei publice europene unde promovarea unor programe de formare profesional reprezint o condiie a accesului la unele funcii publice sau se ia n calcul la ncadrarea funcionarului european pe un grad superior al postului pentru care a candidat, ns nu-l scutete pe acesta de perioada stagiului. Desfurarea stagiului Statutul funcionarilor Uniunii Europene nu conine dispoziii referitoare la modalitatea de desfurare a perioadei stagiului, ns Hotrrea Guvernului nr. 611/2008 conine astfel de prevederi aplicabile stagiarului romn. Perioada de stagiu a funcionarului public romn se desfoar pe baza unui program aprobat de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea conductorului compartimentului n care urmeaz s i desfoare activitatea funcionarul public debutant i al compartimentului de resurse umane. Prin programul de desfurare a perioadei de stagiu se stabilesc urmtoarele: 152

a) alocarea a dou ore zilnic din timpul normal de lucru studiului individual sau programelor de formare la care trebuie s participe funcionarul public debutant, n condiiile legii; b) planificarea activitilor ce urmeaz s fie desfurate, n funcie de nivelul cunotinelor teoretice i al deprinderilor practice dobndite pe parcursul perioadei de stagiu. n scopul cunoaterii specificului activitii autoritii sau instituiei publice, funcionarului public debutant i se va asigura posibilitatea de a asista la ndeplinirea atribuiilor de serviciu de ctre funcionarii publici definitivi din cadrul altor compartimente. Aceast activitate se va desfura n coordonarea funcionarului public sub a crui ndrumare i desfoar activitatea i nu poate depi un sfert din durata perioadei de stagiu. Pe parcursul perioadei de stagiu, activitatea funcionarului public debutant se desfoar sub ndrumarea unui funcionar public definitiv, de regul din cadrul aceluiai compartiment, denumit ndrumtor. Persoana desemnat ca ndrumtor trebuie s cunoasc legislaia potrivit creia i desfoar activitatea autoritatea sau instituia public respectiv, precum i activitile desfurate n cadrul compartimentului n care este numit funcionarul public debutant. ndrumtorul este numit de conductorul autoritii sau instituiei publice, de regul, la propunerea conductorului compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public debutant. Nu poate avea calitatea de ndrumtor funcionarul public care: a) a fost sancionat disciplinar cu una dintre sanciunile prevzute la art. 77 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicat, iar sanciunea disciplinar nu a fost radiat, n condiiile legii; b) este so, soie, afin ori rud pn la gradul al IV-lea inclusiv cu funcionarul public debutant. ndrumtorul are urmtoarele atribuii: a) coordoneaz activitatea funcionarului public debutant pe parcursul perioadei de stagiu; b) sprijin funcionarul public debutant n identificarea celor mai bune modaliti de rezolvare a lucrrilor repartizate acestuia; c) supravegheaz modul de ndeplinire a atribuiilor de serviciu de ctre funcionarul public debutant; 153

d) propune conductorului compartimentului cursurile de perfecionare profesional la care trebuie s participe funcionarul public debutant; e) ntocmete un referat n vederea evalurii funcionarului public debutant, la finalizarea perioadei de stagiu. ntreruperea perioadei de stagiu n funcie n cazul n care funcionarul public debutant romn dovedete o vdit inaptitudine, i se poate ntocmi un raport n orice moment al stagiului. Raportat la funcia public din Romnia, n conformitate cu dispoziiile art. 81 din H.G. nr. 611/2008, perioada de stagiu se ntrerupe n situaia suspendrii raportului de serviciu al funcionarului public debutant, n condiiile legii. Durata suspendrii raportului de serviciu nu se ia n considerare la calculul perioadei de stagiu. Dup ncetarea motivelor care au determinat ntreruperea perioadei de stagiu, funcionarul public debutant i continu activitatea pn la acoperirea integral a duratei perioadei de stagiu. La nivelul funciei publice europene, finalitatea perioadei de stagiu reprezint iniierea candidatului admis n activitatea instituiei, de aceea este necesar realizarea efectiv a perioadei de timp prevzut de Statut. n aceste condiii, o ntrerupere determinat de imposibilitatea de exercitare a funciei ca urmare a bolii, a concediului de maternitate prevzut la articolul 58 din Statut sau accident pe o durat continu de cel puin o lun ,poate fi prelungit cu perioada corespunztoare neexercitrii funciei. ncheierea perioadei de stagiu n funcie. Raportul de stagiu Pe parcursul perioadei de stagiu, funcionarul european poate dovedi o incapacitate de exercitare a funciei n care a fost numit. Aceast incapacitate poate face obiectul unui raport ntocmit de superiorul ierarhic. Raportul este adus la cunotina funcionarului, iar acesta poate formula observaii n scris, ntr-un termen de opt zile calendaristice, dup care este naintat Comitetului de raporturi, care transmite ntr154

un termen de trei sptmni avizul su asupra continurii stagiului154. Comitetul avizeaz raportul pe baza cruia autoritatea nvestit cu puterea de numire poate decide: 1. eliberarea funcionarului european din funcie nainte de expirarea perioadei de stagiu, cu un preaviz de o lun n situaia n care se apreciaz c stagiarul nu face dovada calitilor cerute pentru definitivarea n funcie; 2. continuarea stagiului ntr-un alt serviciu, n care perioada de stagiu va fi de minimum 6 luni, n cazul n care stagiarul ndeplinete condiiile necesare, ns activitatea desfurat nu este de natur a-i pune n valoare cel mai bine aptitudinile. n situaia n care stagiul a decurs normal, fr intervenia unui raport de natura celui amintit, cu o lun nainte de expirarea perioadei, se va ntocmi un raport de stagiu privind principalele caliti avute n vedere i la concurs i anume: capacitatea de ndeplinire a atribuiilor specifice funciei, randamentul i conduita n serviciu. Raportul de stagiu nsoit de eventualele observaii ale funcionarului, dar i de avizul Comitetului de raporturi st la baza deciziei autoritii nvestite cu puterea de numire care poate fi: titularizarea funcionarului european care a dat dovad de calitile necesare; eliberarea din funcie a celui care nu a dovedit caliti necesare titularizrii; prelungirea stagiului pentru o durat de maxim 6 luni, cu eventuala mutare n cadrul altui serviciu. n oricare din situaiile prevzute de Statut privind posibilitile de prelungire a perioadei de stagiu, aceasta nu poate depi 15 luni. n cazul n care se decide eliberarea din funcie a funcionarului care nu a dat dovad de caliti profesionale corespunztoare pentru a
154 Comitetul pentru raporturi este constituit din funcionarii superiori din cadrul autoritii nvestite cu puterea de numire. Acetia aleg dintre ei un preedinte. Atribuiile principale ale Comitetului sunt cele de avizare i de verificare a sistemului de notare a personalului din cadrul instituiei. Atunci cnd Comitetul trebuie s formuleze o recomandare viznd un funcionar al crui superior ierarhic direct este unul din membrii si, acesta din urm nu particip la deliberare. Lucrrile Comitetului au caracter secret.

155

fi titularizat pentru postul pe care a candidat, este nsoit de o msur de protecie social a celui eliberat. n cazul n care acesta nu are posibilitatea de a ocupa imediat un alt post, va primi o indemnizaie al crei cuantum depinde de perioada de stagiu realizat i anume: indemnizaie echivalent cu salariul de baz pe trei luni pentru un an n serviciu (stagiu); indemnizaie echivalent cu salariul de baz pe dou luni pentru ase luni n serviciu (stagiu); indemnizaie echivalent cu salariul de baz pe o lun pentru mai puin de ase luni n serviciu (stagiu) . Aceste prevederi nu sunt aplicabile funcionarului european care demisioneaz din funcie nainte de expirarea perioadei de stagiu. Activitatea funcionarilor publici debutani romni este evaluat n conformitate cu procedura de evaluare a activitii funcionarilor publici debutani prevzut n H.G. nr. 611/2008. Astfel, funcionarii publici debutani care au obinut la evaluarea activitii calificativul corespunztor vor fi numii, prin transformarea postului, funcionari publici definitivi ntr-o funcie public de execuie din clasa corespunztoare studiilor absolvite, n gradul profesional asistent. Aceast numire se face n termen de 5 zile lucrtoare de la data mplinirii termenului de 6 luni, 8 luni, respectiv 12 luni de la data numirii ca funcionari publici debutani prin actul administrativ emis de conductorul autoritii sau instituiei publice. n situaia n care funcionarii publici au obinut la evaluarea activitii calificativul necorespunztor, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune prin act administrativ eliberarea din funcie, n condiiile legii. Raportul de evaluare a performanelor profesionale ale funcionarilor publici romni este folosit i pentru evaluarea performanelor profesionale ale stagiarului, criteriile fiind aceleai att pentru funcionarii debutani ct i pentru cei definitivi. Aceeai procedur este valabil i n cazul evalurii funcionarilor europeni, neexistnd o difereniere ntre evaluarea funcionarilor debutani i evaluarea anual a funcionarilor definitivi sau evaluarea n vederea promovrii. 156

Aceast evaluare a funcionarilor publici europeni se face prin acordarea unor puncte de merit. Evaluarea personalului se realizeaz pe baza urmtorilor indicatori cheie: conduita n timpul serviciului; nivelul prestaiilor; competena profesional. Baremul de apreciere a meritului este: mediu spre superior: ntre 17 i 20 de puncte; mediu: ntre 12 i 16 puncte; inferior: ntre 10 i 11 puncte. Nivelul maxim de punctaj, anume 20 de puncte poate fi obinut de un funcionar dac acesta cumuleaz 10 puncte pentru nivelul prestaiilor la locul de munc, 6 puncte pentru competen profesional i 4 pentru conduit. Punctele sunt acordate de superiorul ierarhic ca urmare a unui dialog avut cu funcionarul asupra descrierii postului, atribuirii sarcinilor de serviciu i realizrii obiectivelor postului. Calificativele care se obin n urma activitii prestate, departajate n funcie de criteriile stabilite n orice raport de evaluare a unui funcionar public european sunt urmtoarele:
Nivelul prestaiilor/ puncte Competena profesional/puncte Conduita/ puncte

9-10 7-8 6 5 3-4 0-2

Excelent Foarte bine Bine De trecere Mediocru Insuficient

6 5 4 3 2 0-1

Excelent Foarte bine Bine De trecere Mediocru Insuficient

4 3 2 1 0

Foarte bine Bine De trecere Mediocru Insuficient

157

4. Promovarea funcionarilor publici i evaluarea performanelor profesionale 4.1. Promovarea funcionarilor publici Un al treilea element legat de profesia funcionarilor publici i indiscutabil de organizarea i dezvoltarea carierei (ce se ntemeiaz pe principiile competenei, competiiei, egalitii de anse155, profesionalismului, motivrii156 i transparenei), aa cum stipuleaz
155 De remarcat sunt n acest sens completrile aduse de prevederile art. 16 din Codul de conduit a funcionarilor publici: n exercitarea atribuiilor specifice funciilor publice de conducere, funcionarii publici au obligaia s asigure egalitatea de anse i tratament cu privire le dezvoltarea carierei n funcia public pentru funcionarii publici din subordine (alin. 1); Funcionarii publici de conducere au obligaia s examineze i s aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei profesionale pentru personalul din subordine, atunci cnd propun ori aprob avansri, promovri, transferuri, numiri sau eliberri din funcie ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluznd orice form de favoritism ori disciminare (alin. 2); Se interzice funcionarilor publici de conducere s favorizeze sau s defavorizeze accesul sau promovarea n funcia public pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate sau alte criterii neconforme cu principiile prevzute la art. 3 (alin. 3). 156 n scopul utilizrii eficiente a activitii oamenilor de concepie, managerii trebuie s stabileasc performanele acestora i responsabilitile care le revin pentru asigurarea unui climat stimulativ de creaie. Efectul Pygmalion o persoan slab motivat poate deveni foarte productiv prin simpla credin c se poate descurca mai bine. Motivare prin participare: posibilitatea membrilor echipei de a participa la stabilirea scopurilor, a metodelor i procedurilor de lucru, precum i implicarea acestora n procesul decizional; libertatea n stabilirea programului de lucru (n situaii de criz, echipele i-au stabilit singure programul de lucru cu condiia asigurrii continuitii serviciului public, fapt ce a ntrit ncrederea membrilor). Motivare prin competiie membrii grupului nu s-au aflat n competiie unul cu cellalt; competiia s-a manifestat n scopul atingerii criteriilor de performan stabilite distinct pentru fiecare dintre ei, n funcie de rolul avut n echip. Consider ca fiind nesntoas o competiie ntre membrii echipei, deoarece ar fi condus la lupta pentru aprarea stimei de sine i obinerea unui statut individual de ctre fiecare individ i nu pentru produsul colectiv al muncii serviciu public stabil, profesionist, eficient, imparial i transparent n interesul ceteanului i al instituiei publice. Motivare prin natura muncii decizia managerului de vrf de a forma echipa din persoane preponderent tinere s-a bazat tocmai pe ideea c pasiunea pentru munca n sine i entuziasmul n aplicarea cunotinelor teoretice proaspt dobndite, constituie o surs de motivaie mult prea puin utilizat, mai ales n administraia public, dar care trebuie exploatata mai mult.

158

expres prevederile art. 2 alin. 2 din H.G. nr. 611/2008, este promovarea lor n funcii publice superioare, n raport cu competena i contribuia aduse la realizarea activitii autoritilor i instituiilor publice. Cum legea distinge ntre trei categorii de funcii publice, stabilite n raport de nivelul atribuiilor, n aceeai manier, putem vorbi i de o ierarhie a funcionarilor publici, fiecare avnd calitatea de a exercita o funcie corespunztor poziiei pe care o ocup n ierarhie categoria nalilor funcionari publici i cea a funcionarilor publici de conducere care fac parte din clasa I pentru care, n ceea ce privete nivelul studiilor, acestea trebuie s fie de nivel superior i, conform art. XVII din Legea nr. 161/2003, de nivel postuniversitar ncepnd cu 2006, precum i categoria funcionarilor publici de execuie pentru care, n ceea ce privete nivelul studiilor acestea trebuie s fie de nivel superior pentru funciile de expert, consilier, inspector, consilier juridic i auditor(ierarhizate n aceast ordine), de nivel superior de scurt durat pentru funcia de referent de specialitate, iar de nivel mediu pentru funcia de referent. n prezent ierarhia funciilor publice se stabilete prin actele de nfiinare, organizare i funcionare a serviciilor publice sau prin acte normative distincte. Legea nr. 188/1999 modificat i completat, prevede, n anex, lista funciilor publice, menionnd, totodat, c funciile publice specifice unor autoriti sau instituii publice se stabilesc de conductorii acestora, cu acordul autoritilor ierarhic superioare i cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. O problem important care trebuie analizat este cea referitoare la promovarea unor funcionari n posturi de conducere, din care este influenat direct activitatea din instituii, iar cu privire la acest aspect discuiile care se fac privesc problema dac funcionarii de conducere trebuie selectai din interiorul sau din exteriorul instituiei. Avantajul avansrii funcionarilor din interiorul instituiei este c acetia cunosc specificul activitii din acea instituie i totodat sunt stimulai n a-i perfeciona pregtirea profesional pentru a fi promovai n funciile de conducere, dar de multe ori calitile dovedite i cunotinele acumulate n funciile de execuie sunt 159

nefolositoare unui conductor care trebuie s aib viziunea de ansamblu asupra administraiei, a poziiei n care se integreaz instituia pe care o conduce i a direciei de progres pe care trebuie s o promoveze. Sistemul amintit prezint ns dezavantajul c limiteaz posibilitile de selecionare a funcionarilor pentru funciile de conducere i c orice grup social nchis conine ntr-nsul riscul devalorizrii sociale157. Trebuie astfel luat n considerare necesitatea de a promova n structurile de conducere persoane care au aptitudini manageriale i o calificare deosebit, chiar titlul de doctor n tiin n specialitatea funciei publice scoase la concurs. Aceast condiie este pus de lege i pentru nalii funcionari publici158. Condiia evalurii corespunztoare, necesar la promovarea pe oricare funcie public de execuie pentru un grad profesional mai mare s fi obinut la evaluarea performanelor profesionale individuale din ultimii 2 ani cel puin calificativul foarte bun (art. 57 alin.1 i 2 lit. b din Legea nr. 188/1999, republicat) nu se cere si n cazul funciilor de conducere i a naltelor funcii publice159. n forma actual a Legii nr. 188/1999, promovarea n aceste funcii nu mai este conditionat de calificativele obtinute la evaluare, ci de rezultatele obtinute la concursul sau examenul organizat pentru ocuparea unei astfel de funcii superioare vacante. Apreciem util o asemenea soluie a necondiionrii de calificativul foarte bun pentru promovarea n funcii pe vertical, calificativ acordat de eful ierarhic, deoarece pentru funciile de conducere i naltele funcii publice sunt, aa cum am artat, necesare, n primul rnd abilitile manageriale i nu neaprat calitile i cunotinele acumulate n funciile de execuie i, n consecin, nici calificativele obinute n aceste funcii.
T. Oroveanu, op. cit. (1994), p. 234. Ion Popescu, op. cit. 159 Regsim astfel o deosebire fundamental fa de forma iniial a legii, form asemntoare Statutului interbelic, al avansrii pe baza tabelului de avansri, ceea ce nsemna c avansarea era condiionat de rezultatele obinute n activitate i, de aici, calificativele cu care erau notai funcionarii.
158 157 M.

160

n acest sens, pentru a fi ntrit ideea, adaug precizrile pe care le aduce legiuitorul i pe care le consider o mare realizare n schimbarea mentalitii privind managementul public160. La concursul organizat pentru cei ce doresc s accead la naltele funcii publice, conform prevederilor art. 20 din H.G. nr. 611/2008, acetia vor fi testai n ceea ce privete competenele, n legtur cu: nivelul cunotinelor generale teoretice i practice n domeniul administraiei publice; capacitatea de analiz i sintez; capacitatea de a fundamenta o viziune strategic a deciziilor; exercitarea controlului decizional; previzionarea impactului deciziilor; nivelul cunotinelor generale n domeniul instituiilor europene. Cum sublinia i profesorul Ioan Alexandru161, ntr-adevr, aa cum s-a spus n diferite ocazii, Romnia este ntr-o criz profund de leadership adic de persoane capabile de a fi n adevratul sens al cuvntului lideri, nu numai buni administratori, buni gospodari, ci manageri capabili s defineasc o strategie de schimbare radical n msur s amelioreze simultan i cultura i structura organizatoric a administraiei publice. Deficiena de management se refer la lipsa abilitilor, a tehnicilor i a sistemelor specifice pentru elaborarea i realizarea politicilor publice. Este o problem generalizat, cauzat parial de condiiile istorice din Romnia, dar i de o trstur cultural, care presupune cteodat autoritate i respect excesiv. Simptomele deficienei managementului sunt absena unor scopuri i obiective clare i a unor sisteme de msurare a performanelor pentru majoritatea activitilor din sectorul public, absena testelor de eficien pentru rezultate, lipsa spiritului de echip, utilizarea excesiv a regulilor i a instrumentelor de autoritate pentru
160 Achiesm astfel la cele susinute de profesorul Marius Profiroiu cu ocazia conferinei amintite: cariera i salariile funcionarilor publici vor trebui s evolueze paralel cu dezvoltarea competenelor lor i nu pe baza examenelor de evoluie n carier sau vechimii lor n munc. 161 Ioan Alexandru, Politica, administratie, justitie, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 171.

161

impunerea anumitor activiti, neasumarea responsabilitii la nivelurile inferioare i slaba coordonare ntre organizaii. n modul amintit pot fi rezolvate doar anumite tipuri de probleme, n timp ce altele pot fi cu greu abordate i toate soluiile tind s fie costisitoare. Problemele care sunt rezolvate sunt de obicei simple, foarte exact specificate i pot fi observate de nivelurile superioare ale conducerii. Problemele complexe, care necesit un diagnostic tehnic, simultan la mai multe niveluri sunt prea dificile. nainte de a le putea face fa, sectorul public trebuie reformat. Dovezile deficienei de management au fost foarte clare n cadrul desfurrii procesului de aderare la Uniunea European. Pe de o parte, procesul de transpunere a legislaiei a decurs bine. Dar, pe de alt parte, elaborarea programelor i procedurilor pentru obinerea programelor specificate sau sugerate de noile legi a rmas n urm. Procesul de adoptare a legilor a avansat rapid i fr probleme. A fost o problem specificat clar i care a putut fi gestionat. Elaborarea i implementarea politicilor care s sprijine noua legislaie, ns, nu a decurs aa cum ar fi trebuit. Este una din acele probleme complexe, pe mai multe niveluri, pe care sistemul actual de management al sectorului public nu le poate rezolva. Aa cum s-a spus n pres adeseori, reforma a fost conceput i este coordonat de o garnitur de veritabili translatori. De altfel, i n prezent, administraia central continu s fie mpnzit de cunosctori de limbi strine, strini de profesie i de problemele administraiei publice. Este indiscutabil c stpnirea unei limbi de circulaie internaional este o condiie foarte important pentru ocuparea anumitor funcii din administraia public, aa cum de altfel este i s tii s lucrezi pe calculator, dar a face din aceasta o condiie fundamental n dauna competenei i a experienei profesionale, cum s-a ntmplat n multe cazuri, este contraproductiv162. Apreciez astfel ca moment crucial pentru reforma funciei publice, pentru schimbarea culturii administrative apariia n dreptul pozitiv romnesc a profesiei de manager public cu un statut special. Astfel, conform dispoziiilor art. 1 din O.U.G. nr. 92/2008 privind statutul funcionarului public denumit manager public, statutul
162 Ibidem.

162

managerilor publici este conferit de rolul, atribuiile i responsabilitile ce le revin ca ageni ai schimbrii n domeniul reformei administraiei publice. n exercitarea funciei publice specifice, managerul public are rolul de a asigura sprijin pentru politicile de reform ale Guvernului Romniei n ceea ce privete proiectarea i implementarea de la nivelurile strategice la cele operaionale a procedurilor i activitilor viznd accelerarea reformei administraiei publice centrale i locale. n ndeplinirea rolului managerilor publici acetia au responsabiliti ce privesc coordonarea de programe, proiecte i activiti menite s dezvolte capacitatea administrativ, s promoveze descentralizarea competenelor i s modernizeze administraia public central i local, cu scopul de a crete calitatea actului administrativ i a serviciilor publice furnizate ceteanului. Fa de cele artate rezult c promovarea n funcii superioare n ierarhia autoritilor i instituiilor din administraia public n care i desfoar activitatea sau n altele trebuie sa aib loc pe baza competenei i contribuiei aduse la activitatea acestor autoriti i instituii163. Promovarea funcionarilor publici se face, n prezent, n baza art. 63 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici Capitolul VI Cariera funcionarilor publici, Seciunea a 4-a Promovarea funcionarilor publici i evaluarea performanelor profesionale, unde se prevede c n carier, funcionarul public poate promova n funcia public i poate avansa n treptele de salarizare, n condiiile legii. Promovarea n clas, promovarea n grade profesionale i avansarea n trepte de salarizare nu sunt condiionate de existena unui post vacant. Legislaia romneasc se refer, aadar, nu numai la creterea n grade profesionale prin promovare, ci i la avansarea n trepte de salarizare. Astfel, un funcionar public poate rmne n cariera sa pe o funcie public, ns n raport de evalurile anuale el poate s avanseze n trepte de salarizare pe msura specializrii i perfecionrii sale i a creterii performanelor.
163

Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 104.

163

Efectul principal al promovrii este faptul c funcionarul public va ocupa o funcie public superioar n care i poate manifesta mai bine cunotinele profesionale n interesul su, al instituiei i al ceteanului. Aa cum se arta n doctrin164 nsemneaz o avansare pe treptele ierarhice administrative, care aduce funcionarului public, pe lng majorarea remuneraiei i ncadrarea sa ntr-o funcie cu un caracter mai autonom i cu o mai mare rspundere. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcii publice superioare. Promovarea n funcia public de execuie n gradul profesional imediat superior celui deinut de funcionarul public se face prin concurs sau examen, organizat semestrial de ctre autoritile i instituiile publice, prin transformarea postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii concursului sau examenului. Fia postului funcionarului public care a promovat n funcia public se completeaz cu noi atribuii i responsabiliti sau, dup caz, prin creterea gradului de complexitate a atribuiilor exercitate. n conformitate cu art. 65 din Statut, concursul sau examenul de promovare n gradul profesional se organizeaz de autoritatea sau instituia public, n limita funciilor publice rezervate promovrii, cu ncadrarea n fondurile bugetare alocate. Pentru a participa la concursul sau examenul de promovare n gradul profesional imediat superior celui deinut, funcionarul public trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s aib cel puin 4 ani vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; b) s aib cel puin 2 ani vechime n treapta de salarizare din care avanseaz; c) s fi obinut cel puin calificativul bine la evaluarea anual a performanelor individuale n ultimii 2 ani calendaristici; d) s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile Statutului.
164 M.T. Oroveaanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, p. 234.

164

Funcionarii publici care nu ndeplinesc condiiile de vechime prevzute pentru promovarea n gradul profesional imediat superior celui deinut pot participa la concursul organizat, n condiiile legii, n vederea promovrii rapide n funcia public. Conform dispoziiilor art. 70 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, pot beneficia de sistemul de promovare rapid n funcia public: a) persoanele care au absolvit programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public i b) funcionarii publici care au promovat concursul prevzut la art. 65 alin. 3 din Statut, pentru promovarea rapid. Pot participa la concursul prevzut la alin. 1 lit. b al art. 70 din Statutul funcionarilor publici(pentru promovare rapid), funcionarii care ndeplinesc cumulativ urmtoarele condiii: a) au cel puin 1 an vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; b) au obinut calificativul foarte bine la evaluarea perfor manelor profesionale individuale din ultimul an; c) nu au n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile Statutului; d) au urmat cel puin o form de perfecionare profesional n ultimul an. Concursul pentru promovarea rapid prevzut la art. 65 alin. 3 din Statut se organizeaz anual, de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n limita numrului de funcii publice rezervate promovrii rapide. Perioada n care o persoan a urmat programe organizate, n condiiile legii, pentru obinerea statutului de manager public este asimilat perioadei de stagiu. n cazul nepromovrii programelor menionate mai sus, perioada de stagiu nu constituie vechime n specialitatea studiilor necesare ocuprii funciilor publice i nici vechime n funcia public. Pentru a participa la concursul de promovare ntr-o funcie public de conducere, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: a) s fie absolveni de masterat sau de studii postuniversitare n domeniul administraiei publice, management sau n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; 165

b) s fie numii ntr-o funcie public din clasa I; c) s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului; d) s ndeplineasc condiiile minime de vechime n specialitatea studiilor; e) s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat n condiiile Statutului. Avansarea n trepte de salarizare se face n condiiile legii privind sistemul unitar de salarizare a funcionarilor publici. n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior, funcionarii publici de execuie au dreptul de a participa la examenul organizat pentru ocuparea unei funcii publice ntr-o clas superioar celei n care sunt ncadrai, dac studiile absolvite sunt n specialitatea n care i desfoar activitatea sau dac autoritatea ori instituia public apreciaz c studiile absolvite sunt utile pentru desfurarea activitii. Promovarea n condiiile menionate mai sus se face prin transformarea postului ocupat de funcionarul public ca urmare a promovrii examenului. Promovarea n clas nu se poate face pe o funcie public de auditor sau de consilier juridic. Ct privete promovarea n funciile publice de conducere, mai amintim c de multe ori calitile dovedite i cunotinele acumulate n funciile de execuie sunt nefolositoare unui conductor care trebuie s aib viziunea de ansamblu asupra administraiei, a poziiei n care se integreaz instituia pe care o conduce i a direciei de progres pe care trebuie s o promoveze. De aceea considerm c n fiecare caz concret, pentru promovarea n funciile de conducere, ca i pentru celelalte de altfel, trebuie s se ia n seam nivelul studiilor cerute de lege pentru noul post i rezultatele obinute la vechiul post n raport cu perspectiva de a face fa atribuiilor noului post. Pentru promovare este necesar consimmntul special i concret al funcionarului n cauz, dat de altfel cel mai trziu cu ocazia participrii la concurs, ntruct cel ce urmeaz a fi promovat este cel mai n msur s aprecieze dac va putea rspunde, sub toate aspectele, exigenelor funciei superioare, mai ales n cazul unei funcii de conducere. 166

Cei promovai n funcii i care n perioada de prob dovedesc c nu corespund profesional, vor fi trecui n funciile de execuie avute anterior, sau altele echivalente. Unii autori contemporani analizeaz problema avansrii ca element al carierei sub titlul de mobilitatea carierei165, apreciat ca o calitate a gestiunii funciei publice, ea permind o mai bun motivare a funcionarilor publici, o nnoire a acestora pe diferite funcii i n acest caz un spor de competen att de necesar instituiilor publice respective. Noiunea de carier este definit de doctrinele naionale ca reprezentnd dezvoltarea n timp, a situaiei profesionale a unui funcionar de la recrutare pn n momentul n care nceteaz activitatea profesional a acestuia . Pentru agenii europeni o carier normal, le ngduie s avanseze n interiorul aceleiai categorii, cu aspecte specifice pentru fiecare dintre ele. 4.2. Evaluarea performanelor profesionale n doctrina occidental contemporan avansarea este tratat mpreun cu notarea funcionarului public, pentru c de rezultatele obinute cu ocazia notrii la care se adaug i vechimea ce exprim experiena n profesie depind avansarea, promovarea n funciile publice. Notarea funcionarilor europeni se realizeaz printr-o procedur obinuit dar cu deosebirea c nu este o notare cifric. Elementele avute n vedere sunt sarcinile de serviciu i cunotinele lingvistice. Evaluarea are la baz patrusprezece criterii repartizate astfel: ase au n vedere competena profesional, modul n care se ndeplinesc sarcinile de serviciu, patru au n vedere randamentul activitii prestate i ultimele sunt determinate de conduita n serviciu. Modul de notare este prin calificative de la excelent pn la las de dorit . Trebuie menionat c evoluia profesional i disciplinar a fiecrui funcionar public trebuie urmrit i apreciat, an de an i consemnat n fiele de apreciere ntocmite anual.
165

J. Ziller, op. cit., p. 419.

167

Sistemul aprecierii anuale este utilizat aa cum s-a artat i n literatura de specialitate166 n scopul cunoaterii de ctre instituiile publice a posibilitilor i perspectivelor de promovare, de repartizare i utilizare judicioas a funcionarilor publici. Totodat, sistemul de evaluare anual i ajut pe funcionari s-i aprecieze nivelul propriu al activitii profesionale i morale, n funcie de nivelul pregtirii i experienei profesionale a acestora. n Romnia, exist un sistem de evaluare a performanelor individuale ale funcionarilor publici care se face anual. Procedura de evaluare are ca scop: avansarea n treptele de salarizare, retrogradarea n treptele de salarizare, promovarea ntr-o funcie public superioar, eliberarea din funcia public, stabilirea cerinelor de formare profesional a funcionarilor publici. Metodologia de evaluare a performanelor profesionale individuale ale funcionarilor publici se aprob prin hotrre a Guvernului167, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, dup consultarea organizaiilor sindicale ale funcionarilor publici, reprezentative la nivel naional. Evaluarea activitii funcionarilor publici se face pe baza criteriilor elaborate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici. La nceputul anului, conductorii de compartimente vor comunica fiecrui funcionar public, n scris, criteriile de performan stabilite de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, corespunztoare categoriei, gradului i clasei funciei publice ocupate de acesta. Anual, conductorii compartimentelor din cadrul unei autoriti publice completeaz i noteaz n fia de evaluare performanele profesionale, obinute n ultimele 12 luni de ctre funcionarii publici din subordine. n urma evalurii performanelor profesionale individuale, funcionarului public i se acord unul dintre urmtoarele calificative: foarte bine, bine, satisfctor, nesatisfctor.
J. Ziller, op. cit. (Administrations ), p. 236 239. n prezent metodologia de evaluare este cuprins n H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 530 din 14 iulie 2008.
167 166

168

n situaia n care funcionarul public a fost notat cu calificativul nesatisfctor, conductorul instituiei publice va proceda la eliberarea din funcie. n situaia n care are loc restrngerea numrului de posturi la o autoritate sau la o instituie public, conductorul autoritii sau instituiei publice va avea n vedere rezultatele obinute de funcionarii publici la evaluarea anual a activitii. S-a apreciat, astfel, c cel mai ndreptit s formuleze aprecierea este eful direct al funcionarului public, ntruct l cunoate cel mai bine pe funcionar sub aspectul activitii i comportrii acestuia. n alte state, la aprecierea funcionarului i spun cuvntul specialiti din domeniul relaiilor cu personalul i chiar colegii acestuia, pentru ca ulterior s fac mai uor acceptabile unele msuri, precum promovarea, acordarea salariului de merit etc. Pentru a-i produce eficiena necesar, evalurile trebuie s fie fcute cu bun credin i s se exprime realitatea. De aceea, evaluarea anual trebuie s depeasc limitele unui chestionar i s reprezinte nu o descriere, ci o analiz a activitii efectuate de funcionar, a trsturilor caracteristice personalitii i perspectivelor dezvoltrii sale. Aplicnd criteriile legale i dovedind obiectivitate n ntocmirea aprecierilor anuale, raportat la administraia public a rii, care constituie un tot unitar, evalurile ntocmite n diferite localiti ale rii pot contribui la realizarea unei politici administrative unitare i eficiente. Caracterizrile superficiale, subiective, cu ignorarea eforturilor i contribuiei personale a funcionarului, vor determina ineficiena activitii viitoare a acestuia. Pentru a evita astfel de aspecte, cei nemulumii pot face, n condiiile legii, contestaii. Tot pentru a le face eficiente, evalurile urmeaz a fi aduse la cunotina funcionarului, cu scopul de a-i mbunti activitatea n raport cu aprecierea primit, precum i la cunotina factorilor care particip la ndrumarea sau controlul activitii instituiei respective, inclusiv a organizaiei sindicale.

169

CAPITOLUL VI DREPTURILE I OBLIGAIILE FUNCIONARILOR PUBLICI ROMNI I EUROPENI


1. Consideraii introductive Principiile care guverneaz drepturile i obligaiile funcionarilor publici romni i a celor europeni sunt diferite, tocmai datorit caracterului naional al funciei publice romneti i celui supranaional al funciei publice europene. Mai mult, in s precizez c, spre deosebire de principiile care guverneaz funcia public romneasc, principii care sunt nscrise n Statutul funcionarilor publici romni de unde au fost preluate i analizate, principiile care guverneaz exercitarea funciei publice europene nu sunt toate nscrise n Statutul funcionarilor Uniunii Europene. Identificarea acestora a rezultat n urma analizei izvoarelor dreptului european i cu precdere a celor ce reglementeaz funcia public european, ncepnd cu dispoziiile cuprinse n Regulamentul Consiliului nr. 31 (CEE, CEEA) privind Statutul funcionarilor i regimul aplicabil agenilor Comunitii Economice Europene i Comunitii Europene a Energiei Atomice, care a intrat n vigoare la 14 iunie 1962168 i terminnd cu Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004, privind Statutul funcionarilor i regimul aplicabil agenilor Comunitilor Europene, adoptat de Consiliu la 22 martie 2004169, denumit dup Tratatul de la Lisabona, Statutul funcionarilor Uniunii Europene. Precizm, de asemenea, c principiile funciei publice romneti, aa cum sunt desprinse din Statutul funcionarilor publici romni se regsesc ca obligaii ale funcionarilor europeni, aa cum sunt prevzute n Titlul al II-lea al Statutului funcionarilor Uniunii Europene. Astfel, regsim principiul legalitii care st la baza exercitrii funciei publice romneti n obligaia funcionarilor europeni de a se supune prevederilor tratatelor europene i altor acte fundamentale,
168 169

Publicat n JO nr. 45 din 14 iunie 1962. Publicat n JO L 124 din 27 aprilie 2004.

170

considerate legislaie primar i actelor juridice adoptate de instituiile europene considerate legislaie secundar. La momentul actual, ns, piramida normativ european este precizat doar n jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene. Ea a fost codificat doar de Tratatul instituind o Constituie pentru Europa care realiza o ierarhie a actelor legislative i executive, la care se aduga o categorie nou, aceea a actelor delegate Comisiei, Tratat care nu a intrat ns n vigoare. n categoria izvoarelor primare170 sunt incluse actele juridice fundamentale ale dreptului european, constituite de: Tratatele de instituire a Comunitilor Europene(1957); Cele dou tratate bugetare; Deciziile privind resursele proprii ale Comunitilor; Actul unic european i Tratatul de fuziune din 1967; Decizia i Actul privind alegerile directe n Parlamentul Eropean (1976); Deciziile i tratatele de aderare; Tratatul de modificare a tratatelor de instituire a Comunitilor Europene privind Groenlanda (17 martie 1984); Tratatul de la Maastricht(1992); Tratatul de la Amsterdam(1997); Tratatul de la Nisa(2001); Tratatul de la Lisabona(2007)171
170 A se vedea Jean Boulois, Droit constitutionnel de lUnion Europenne, 5e dition, Montchretien, Paris, 1995, p193, 194 i Jel Rideau, Droit institutionnel des Communauts Europennes, 3e dition, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1999, p.101. 171 Tratatul de la Lisabona, cunoscut n faza de proiect sub numele de Tratatul de Reform, este un tratat destinat s nlocuiasc tratatul constituional european. Numele oficial, complet, este Tratatul de la Lisabona de modificare a Tratatului privind Uniunea European i a Tratatului de instituire a Comunitii Europene. Textul tratatului s-a finalizat n urma unui summit neoficial ce a avut loc la 16 ianuarie 2009, la Lisabona la 19 octombrie 2007, iar la 13 decembrie 2007 tratatul a fost semnat de ctre reprezentanii celor 27 de state membre ale UE. Potrivit articolului 6, intrarea n vigoare a Tratatului era iniial programat pentru , n cazul n care toate instrumentele de ratificare ar fi fost depuse anterior acestei date sau, n caz contrar, n prima zi a lunii urmtoare celei n care a fost depus ultimul instrument de ratificare. Cum Republica Ceh a ratificat tratatul abia la 3 noiembrie 2009, ultima dintre cele 27 de ri membre care a ndeplinit aceast procedur, el a intrat n vigoare la 1 decembrie 2009 .

171

Unele dintre aceste acte europene cuprind i protocoale anexe. Ele fac parte integrant din aceste acte, aa cum se precizeaz n chiar cuprinsul lor172, mpreun cu preambulul. Toate actele juridice europene menionate pot fi socotite ca un adevrat corpus constitutional sau ca o cart constituional de baz173, ele avnd prioritate asupra altor acte europene de nivel inferior i beneficiind de o prezumie absolut de legalitate. Cea de-a doua categorie izvoarele secundare cuprinde, n mod obinuit, actele adoptate de instituiile europene n scopul aplicrii prevederilor Tratatului: regulamente, directive, decizii, opinii i recomandri. Primele trei tipuri de acte au un caracter juridic obligatoriu, nu sunt simple rezoluii sau recomandri care sunt folosite de regul n dreptul internaional174. Regulamentele sunt cele mai importante acte juridice ce pot fi adoptate de ctre instituiile U.E., deoarece ele se aplic integral i obligatoriu n toate statele membre, prevalnd asupra legislaiei naionale, iar aplicabilitatea lor este direct (nu este necesar s fie ncorporate prin alte acte normative n legislaia naional pentru a avea caracter obligatoriu). Directivele reprezint a doua form a legislaiei europene cu efecte obligatorii. Ele se adreseaz statelor membre, uneori tuturor, alteori doar unora dintre ele, fixnd obiectivele ce trebuie atinse, dar lsnd autoritilor naionale competena de a identifica mijloacele de transpunere n practic, prin adoptarea unor reglementri pe planul dreptului naional. Ele permit astfel statelor membre s aplice dreptul european innd cont de condiiile concrete din fiecare ar. Deciziile sunt msuri administrative direct aplicabile ce se adreseaz unui stat membru ori unei persoane fizice sau juridice. Decizia este mijlocul legal prin care instituiile europene pot ordona ca un caz individual s fie soluionat ntr-un anumit fel.
Articolul 311 CE, art. 207 Euratom. C. 294/83, Parti Ecologiste Les Verts c. Parlamentului, hot. Din 23 aprilie 1986, n ECR, 1986, 1339. 174 L. Cartou, Communauts Europenne, Dalloz, p. 117. n literatura juridic romn s-a exprimat opinia c actele normative ale instituiilor comunitare constituie ... sursa cea mai important a dreptului comunitar V. Marcu, Drept instituional comunitar, Ed. Nora, 1994, p. 91.
173 172

172

Opiniile i recomandrile sunt msuri legale ce permit instituiilor U.E. s-i prezinte punctele de vedere n faa statelor membre sau chiar a persoanelor fizice i juridice, fr ca acestea s fie obligate s se conformeze soluiei propuse de administraia european. Opiniile sunt elaborate atunci cnd instituiilor europene li se cere s-si exprime poziia fa de o situaie curent sau un caz particular aprut pe teritoriul unui stat membru, n timp ce recomandrile pot fi fcute i din proprie iniiativ. Semnificaia real a opiniilor i recomandrilor este de natur moral i politic, iar ele nu sunt adoptate prin procedura legislativ obinuit, ci reprezint doar poziia instituiei de la care eman175 2. Principiile care guverneaz exercitarea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici romni n aceast parte a lucrrii, ne vom limita doar la enunarea i scurta descriere a principiilor, dat fiind faptul c ne vom ocupa de aprofundarea lor ntr-o analiz comparativ cu cele care guverneaz funcia public european, n capitolele privind drepturile i obligaiile funcionarilor publici romni i europeni i n analiza comparativ a dispoziiilor Codului de conduit a funcionarilor publici romni i Codului european de bun conduit administrativ. Vom acorda o mai mare pondere n economia acestui capitol, principiului transparenei, cu toate c i acesta va fi analizat comparativ cu cel al funciei publice europene n capitolele menionate. Principiile care guverneaz exercitarea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici romni sunt chiar principiile care guverneaz funcia public i o parte din ele176 guverneaz serviciul public. Astfel, articolul 3 al Legii nr. 188/1999 prevede mai cuprinztor i, n anumite cazuri cu titlu de noutate, c principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt: a) legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea; b) transparena;
Ion Jinga, Andrei Popescu, op.cit., p. 44. Stabilitate, profesionalism, transparen, eficien, imparialitate, orientare ctre ceteni, dar i n interesul autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local, n conformitate cu dispoziiile art.1. alin.2 din Legea nr. 188/1999, republicat.
176 175

173

c) eficien i eficacitate; d) responsabilitate n conformitate cu prevederile legale; e) orientare ctre cetean; f) subordonare ierarhic. 1. Principiul legalitii, imparialitii i obiectivitii a) Principiul legalitii Administraia public pune la baza activitii ei principiul legalitii, aplicarea legii n litera i spiritul ei. Statutul funcionarilor publici menioneaz principiul legalitii ca primul n ierarhia principiilor care stau la baza exercitrii funciei publice, lsnd n seama Codului de conduit a funcionarilor publici definirea acestuia. Prin urmare, expresia n limitele legiiatt de des ntlnit n legislaia ce reglementeaz funcia public evoc principiul de drept potrivit cruia totul este permis, dac nu este interzis de lege. Principiul legalitii care guverneaz activitatea administraiei este nscris n mai multe texte din Constituie, de exemplu n articolul 16 alineatul 2 nimeni nu este mai presus de lege, i n articolul 3 litera a din Codul de conduit a funcionarilor publici ce instituie ca principiu ce guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici, supremaia Constituiei , conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a respecta Constituia i legile rii. Abaterea de la lege prin svrirea unor fapte ilicite, atentarea la valorile juridicete ocrotite atrage rspunderea juridic n diversele sale forme. b) Principiul imparialitii Principiul imparialitii este legat de cel al legalitii i obiectivitii, deoarece presupune tratarea n mod egal, n litera i spiritul legii, a unei situaii determinate, fr a discrimina sau privilegia anumii membrii ai publicului. Dispoziiile articolului 15 alineatul 1 din Legea 7/2004 reprezint temeiul legalitii i imparialitii i dispune c funcionarii publici au obligaia s acioneze conform prevederilor legale i s i exercite capacitatea de apreciere n mod fundamentat i imparial . 174

Dispoziiile articolului 12 alineatul 1 din Legea 7/2004 prevd c funcionarii publici trebuie s aib o conduit imparial i un comportament bazat pe respect, bun-credin, corectitudine i amabilitate, neatingnd onoarea, reputaia sau demnitatea persoanelor cu care intr n contact. n aplicarea principiului imparialitii, funcionarii publici trebuie s elimine orice form de discriminare bazat pe aspecte privind naionalitatea, convingerile religioase i politice, starea material, sntatea, vrsta, sexul sau alte aspecte 177, soluionnd similar sau identic aceeai categorie de situaii de fapt. c) Principiul obiectivitii Obiectivitatea reprezint o trstur prin care se evoc aptitudinea de a fi detaat de propria subiectivitate i de a oferi soluii n conformitate cu elementele de fapt i de drept ale unei situaii determinate178. n acest sens, principiul obiectivitii impune obligativitatea ca toi funcionarii publici: s fie coreci, oneti i s acioneze cu bun-credin; sa fie obiectivi n efectuarea constatrilor i n stabilirea msurilor luate ori propuse, s evite ideile preconcepute i prtinirea; s nu se implice n activiti sau nelegeri, direct sau indirect, care ar da natere la conflicte de interese; s evite s se implice ca persoane private n aciuni din care ar putea obine un beneficiu datorit informaiilor din interior obinute n timpul ndeplinirii sarcinilor de serviciu dac aceste informaii nu sunt disponibile publicului larg; s nu solicite, s nu primeasc sau s accepte cadouri, i orice alte valori sau servicii, n legtur cu ndeplinirea atribuiilor de serviciu; s nu foloseasc pozitia sa de funcionar public n interese particulare; s semnaleze conductorului ierarhic eventualele cazuri de conflict de interese n care se afl ;
177 178

n conformitate cu dispoziiile articolului 12 alineatul 3 din Legea 7/2004 Verginia Vedina, op.cit., p. 21

175

s resping i s informeze superiorii despre orice acte de corupie, fapte sau aciuni ilegale. s nu caute s obin beneficii datorit funciei publice sau poziiei oficiale deinute anterior, inclusiv datorit informaiilor privilegiate obinute prin funcia respectiv, n special atunci cnd i caut un loc de munc sau o alt funcie dup ce nu mai dein funcia public. 2. Principiul transparenei n conformitate cu dispoziiile articolului 3 litera e din Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public179, obligaia de transparen reprezint datoria autoritilor administraiei publice de a informa i de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative i la minutele edinelor publice. Problema transparenei n activitatea administraiei este n prezent pus cu insisten nu numai pentru administraia public, dar i pentru ntreaga via public din ara noastr180. Tot mai multe ri au adoptat sau sunt pe cale de a adopta acte normative menite s asigure exercitarea efectiv a dreptului la informaie. Dei majoritatea acestor ri dispun de prevederi constituionale care garanteaz accesul liber la informaia de interes public, s-a constatat c respectarea acestui drept este problematic n absena unei legislaii speciale, care s trateze ntr-o manier uniform i coerent accesul la informaiile aflate n posesia instituiilor publice. Suedia este prima ar din lume al crei Parlament a adoptat o lege a accesului la informaia de interes public , i anume Legea Libertii Presei din 1766. Legea prevedea c documentele oficiale trebuie la cerere, puse la dispoziia oricrei persoane, fr perceperea vreunei taxe. Deciziile autoritilor de a refuza accesul la documente oficiale pot fi atacate la tribunalele administrative generale i, n ultim instan, la Curtea Suprem Administrativ.
Publicat n Monitorul Oficial nr. 70 din 3 februarie 2003. V. Vedina, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile ulterioare, republicat, comentat, Ediia a III-a revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 14.
180 179

176

Avocatul Poporului care funcioneaz pe lng Parlament deine anumite funcii de supraveghere n domeniul liberului acces la informaie. n Frana, Legea-cadru care reglementeaz accesul la informaie este Legea nr. 78-753 din 17 mai 1978 privind libertatea accesului la documentele administrative, care garanteaz dreptul de acces la documentele instituiilor publice. Conform legii, toate documentele sunt publice, cu excepia datelor ce conin deliberri ale instituiilor guvernamentale, a datelor privind sigurana naional, a informaiilor protejate prin legea proteciei datelor personale i a altor documente protejate prin lege. Comisia pentru accesul la documentele administrative are funcia de a superviza aplicarea legii. n Ungaria sunt reglementate n cadrul aceluiai act normativ, i anume Legea nr. 63/1992181, att accesul liber la informaiile de interes public ct i protecia datelor personale. Comisarul Parlamentului pentru Protecia datelor i accesului la informaie supervizeaz aplicarea Legii nr. 63/1992, acionnd n acelai timp ca un Ombudsman pentru protecia datelor personale i pentru liberul acces la informaia de interes public. El este responsabil pentru ntocmirea i ntreinerea Registrului pentru protecia datelor personale i pentru pronunarea unor opinii juridice privind legislaia relevant i asupra fiecrei categorii de secrete de stat. n conformitate cu Legea Secretului de Stat din 1995182, Comisarului Parlamentului i s-a mai conferit i prerogativa de a schimba ncadrarea unor documente clasificate drept secrete de stat. Parlamentul Republicii Cehe a adoptat n 1999 o lege a accesului liber la informaie inspirat dup modelul legii similare din Statele Unite183. Legea garanteaz accesul cetenilor la toate documentele instituiilor publice, ale administraiilor locale i ale altor instituii
Publicat n Magyar Kzlny din 17 decembrie 1992. Publicat n Magyar Kzlny din 30 iunie 1995. 183 Legea Libertii Informaiei (Freedom of Information Act) a fost adoptat n anul 1966, n urma unei intense dezbateri publice care a pus n eviden carenele Legii privind procedurile administrative n materie de asigurare a accesului public la informaia aflat n posesia ageniilor guvernamentale.
182 181

177

precum Camera Avocailor i Camera Medicilor, fiind exceptate informaiile clasificate, secretele comerciale i datele personale. n Romnia, lipsa transparenei decizionale, alturi de alte carene ale activitii de reglementare, conduce la ncrederea sczut a societii n fora i importana actelor normative. Absena consultrilor face ca normele s fie frecvent modificate sau nlocuite, lucru ce determin o accentuat instabilitate legislativ i nu ofer sigurana necesar cadrului legal existent. Aplicarea real a principiului transparenei ar duce la o mai mare ncredere n legi i reglementri, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesai. ncrederea n cadrul legal va avea ca rezultat un mai mare grad de respectare a legii, cu consecine pozitive asupra dezvoltrii economice i a meninerii unor relaii de cooperare ntre aparatul guvernamental i societate. Legea transparenei asigur deschiderea activitii administraiei publice centrale i locale ctre ceteni prin intermediul a dou mecanisme importante: 1. Participarea publicului la procesul de elaborare a reglementrilor; 2. Participarea publicului la procesul de luare a deciziilor. Dispoziiile din Legea transparenei nu trebuie confundate cu cele din Legea nr. 544 din 12 octombrie 2001 privind liberul acces la informaiile de interes public184 i nici cu democraia direct. Spre deosebire de Legea accesului la informaiile de interes public, care permite accesul ceteanului la informaiile publice gestionate de diverse instituii publice, Legea transparenei ofer posibilitatea cetenilor de a participa activ la procesul de elaborare de reglementri prin sugestii adresate autoritilor administraiei publice. De asemenea, spre deosebire de democraia direct, Legea transparenei nu confer cetenilor dreptul de a lua decizia final cu privire la reglementrile care vor fi adoptate. Acest rol va fi n continuare asumat de autoritile administraiei publice care vor decide dac includ sau nu n proiectele de reglementri informaiile i sugestiile primite din partea cetenilor, organizaiilor
184 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001.

178

neguvernamentale i asociaiilor oamenilor de afaceri, proiecte ce urmeaz a fi adoptate. Dup acest moment, destinatarii reglementrilor, persoane fizice sau juridice, au posibilitatea de a formula sugestii i recomandri cu privire la executarea reglementrile care le-au fost prezentate n stadiu de proiect. Cu privire la participarea publicului la procesul de luare a deciziilor, legea prevede posibilitatea celor interesai de a participa i de a-i exprima punctele de vedere n cadrul edintelor organismelor menionate mai sus. Dintre avantajele participrii ceteneti pentru administraia public putem aminti185: restabilete i construiete ncrederea ntre administratia public i ceteni; ajut administraia s identifice nevoile comunitii mai repede i cu o satisfacie mai mare pentru ceteni; ofer gratuit administraiei publice informaii n legatur cu deciziile ce trebuie luate ; conduce comunitatea ctre consens i nu ctre conflict; administraia i cetenii sunt capabili s abordeze mpreun problemele i oportunitile ntr-un mod mult mai creativ. Aplicnd principiul juridic potrivit cruia excepiile sunt de strict interpretare i aplicare, respectiv lund n considerare o interpretare a legii potrivit scopului ei i n sensul aplicrii legii, autoritile publice locale i centrale sunt ncurajate s interpreteze articolul 5 ct mai restrictiv cu putin186.
185 Aa cum au fost definite de Asociaia romn pentru transparen n Transparena decizional n administraia public, p. 13. 186 Conform art. 5 din Legea nr. 52/2003 Prevederile prezentei legi nu se aplic procesului de elaborare a actelor normative i edinelor n care sunt prezentate informaii privind: a) aprarea naional, sigurana naional i ordinea public, interesele strategice economice i politice ale rii, precum i deliberrile autoritilor, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; b) valorile, termenele de realizare i datele tehnico-economice ale activitilor comerciale sau financiare, dac publicarea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; c) datele personale, potrivit legii.

179

n acest scop, este util reamintirea art. 1 alin. 2 din Legea nr. 52/2003 care prevede n mod clar c aceasta are drept scop s sporeasc gradul de responsabilitate a administraiei publice fa de cetean, ca beneficiar al deciziei administrative, s stimuleze participarea activ a cetenilor n procesul de luare a deciziilor administrative i n procesul de elaborare a actelor normative i s sporeasc gradul de transparen la nivelul ntregii administraii publice. Desprindem din bilanul187 privind aplicarea Legii accesului la informaiile de interes public realizat pentru anul 2009 de Direcia pentru Strategii Guvernamentale 188 urmtoarele: numrul raportat de solicitri de informaii de interes public continu s fie ridicat n 2009, la fel ca n 2007 i 2008, n primul rnd datorit solicitrilor verbale (aproximativ 86% din totalul solicitrilor); administraia central a primit peste 77% din totalul solicitrilor, fa de 75% n 2008. Principalele instituii vizate de ceteni sunt ministerele i unitile deconcentrate; numrul de solicitri respinse n ultimii apte ani se menine n jurul a dou procente din totalul solicitrilor; dac ponderea solicitrilor pe suport de hrtie este similar celei din 2008, se constat totui o cretere a solicitrilor verbale, care depete 80%, i o scdere moderat a utilizrii suportului electronic pn la pragul de 9% la nivelul ntregii administraii; actele normative i reglementrile au rmas i n 2009 domeniul cel mai solicitat de ceteni, n condiiile n care actele legislative
187 Raport asupra implementrii Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public n anul 2009 publicat pe site-ul http://www.publicinfo.ro. 188 Direcia pentru Strategii Guvernamentale(fost Agenie pentru Strategii Guvernamentale-s.n-D.M.P.) face parte din structura Secretariatului General al Guvernului. Direcia asigur asistena necesar primului-ministru i celorlalte ministere, departamente i agenii guvernamentale n urmtoarele domenii: accesul la informaiile de interes public i transparena instituional; comunicarea public; evaluarea strii sociale a populaiei; evaluarea oportunitii sociale i a impactului perceptiv pentru msurile guvernamentale. Direcia pentru Strategii Guvernamentale, n coordonare cu Ministerul Afacerilor Externe, colaboreaz cu celelalte ministere, departamente i agenii guvernamentale pentru promovarea imaginii externe a rii, n conformitate cu prioritile de politic extern a Romniei.

180

sunt slab reprezentate pe paginile de web ale instituiilor. Urmtorul domeniu de interes vizat de solicitri a fost cel privind ndeplinirea atribuiilor instituiilor, solicitrile privind utilizarea banilor publici reprezentnd doar un sfert din numrul celor legate de atribuiile instituiei; de asemenea, actele normative i reglementrile reprezint domeniul n care s-au nregistrat cele mai multe solicitri respinse pe ansamblul administraiei publice; afiarea la sediul instituiei rmne modalitatea predilect de informare public din oficiu. Folosirea paginilor proprii de web de ctre instituiile centrale depete pentru prima dat 50%, semnificativ mai mult dect la nivelul administraiei locale, unde atinge valoarea de 33% (mediul rural este nc deficitar la acest capitol). Cu toate acestea, chiar i la nivel local se poate constata o cretere a utilizrii paginilor de internet de la 25% n 2008, la 33% n acest an. Recomandrile Direciei pentru Strategii Guvernamentale pentru anul 2010 au fost urmtoarele: completarea i reactualizarea permanent a site-urilor autoritilor i instituiilor publice cu informaiile din oficiu, potrivit legii; mbuntirea comunicrii inter i intrainstituionale n vederea aplicrii unitare a prevederilor Legii nr. 544/2001; msuri n vederea informatizrii ntregii administraii publice locale; promovarea la nivelul ntregii administraii publice a unui sistem de formare continu i certificare profesional n domeniul transparenei instituionale; continuarea i perfecionarea colaborrii cu societatea civil pentru evaluarea modului n care sunt respectate prevederile Legii nr. 544/2001 i pentru promovarea bunelor practici. Aadar, nu putem aborda principiul transparenei administrative, fr a ne referi la Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public189 i la H.G. nr. 123 din 7 februarie 2002190
189 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001. 190 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.. 167 din 8 martie 2002.

181

pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public. Accesul la informaia de interes public poate fi definit drept posibilitatea oricrei persoane de a obine informaii aflate n posesia instituiilor statului. Accesul la informaia de interes public a devenit n ultimii ani unul din criteriile cele mai importante n funcie de care o societate este sau nu considerat democratic. Indiferent de variantele terminologice diverse prin care este exprimat (libertate de informare, transparen administrativ,guvernare deschis), accesul la informaia de interes public este acum parte dintr-un acquis democratic pe care orice ar care pretinde c deine o guvernare responsabil l aplic ntr-o msur ct mai mare. Exist raiuni de principiu pentru care accesul la informaie este important ntr-o societate, dintre care exemplificm: informaia este un prim element pe care l presupune cunoaterea; informaia este un ingredient esenial al formrii atitudinilor care susin sau inhib schimbarea ntr-o societate; informaia este necesar grupurilor active pentru a le permite s se angajeze n dezbateri deschise cu autoritile publice pe teme care afecteaz interesele lor sau ale unor categorii mai largi; accesul la informaie reduce dezechilibrul de putere dintre guvernani i guvernai; accesul la informaie impune constrngeri asupra comportamentului birocratic, descurajnd, ntr-o anumit msur, ineficiena, abuzurile i corupia din instituiile publice. O parte din informaii sunt clasificate, respectiv cele din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, sau care privesc deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei191 i sunt prevzute n art. 12 al legii. Orice persoan, fizic sau juridic, romn sau strin poate cere informaii de interes public192. Solicitantul nu trebuie s-i justifice,
191 Informaiile clasificate sunt reglementate printr-o lege distinct, Legea nr.182 din 12 aprilie 2002 privind protecia informaiilor clasificate, publicat n Monitorul Oficial, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002. 192 n conformitate cu articolul 20 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr.544/2001.

182

n nici un fel, cererea. Informatiile de interes public pot fi solicitate i numai din simpla curiozitate, ntruct accesul la astfel de informaii este liber, ceea ce presupune c ele se afl la dispoziia tuturor. Dreptul oricrei persoane la informaie are trei dimensiuni193: 1. dreptul de a fi informat din oficiu, de ctre instituiile / autoritile publice cu privire la aspecte importante ale funcionrii acestora; 2. dreptul de a cere informaii; 3. dreptul de a fi informat de ctre mass media cu privire la diverse aspecte importante din sfera public. Toate aceste drepturi sunt garantate de Constituia Romniei, existena, cunoaterea, respectarea i exercitarea lor constituie elemente de baz pentru asigurarea transparenei procesului de guvernare. Desprindem din raportul de evaluare privind aplicarea Legii transparenei decizionale n administraia public realizat pentru anul 2009 de ctre Direcia pentru Strategii Guvernamentale 194 urmtoarele: numrul de proiecte de acte normative rmne mare n 2009 (peste 209 000), dei continu trend-ul descendent nceput n 2007; peste 70% din proiectele de acte normative adoptate n 2008 i 2009 au fost anunate public la nivelul administraiei locale. n administraia public central se nregistreaz o scdere important de la 51,1% n 2007 i 33,5% n 2008 la 31,2 n 2009; afiarea la sediul instituiei rmne mijlocul cel mai utilizat pentru anunarea proiectelor de acte normative elaborate de autoritile publice locale. n schimb, administraia central prefer utilizarea propriilor pagini de web; la fel ca n anii trecui, persoanele fizice constituie marea majoritate a solicitanilor de informaii privind proiectele de acte normative, att la nivelul administraiei publice locale, ct i la nivelul administraiei centrale;
193 Asociaia romn pentru transparen, Ce trebuie s tim despre accesul la informaiile de inters public, 2001, p. 13. 194 Raport asupra implementrii Legii nr. 52/2003 privind transpa r e n a decizional n administraia public n anul 2009 publicat pe site-ul http://www.publicinfo.ro.

183

de regul, proiectele de acte normative au fost transmise din oficiu ctre asociaiile legal constituite. La fel ca n 2007 i 2008, numrul proiectelor transmise este mai mare dect al cererilor primite pentru furnizarea de informaii privind aceste proiecte. Dup creterea din 2008, n anul 2009 procentul recomandrilor incluse din totalul recomandrilor a sczut la 55%, atingnd astfel cel mai mic nivel din 2003 pn n prezent (utilitatea recentei modificri a Legii nr.52/2003 referitoare la obligaia motivrii neincluderii recomandrilor primite nu mai trebuie demonstrat); dac n ierarhia motivaiei restricionrii accesului la edine, la nivel central votul secret ocup ultima treapt, la nivel local, avem de-a face cu o ierarhie n oglind, regsind votul secret ca principal motiv invocat, la fel ca n 2008; la nivel central se nregistreaz un procent aproape dublu de edine publice desfurate n prezena mass-media, fa de nivelul local. Cu toate acestea, dac la nivel central procentul este mai mic dect n 2008, la nivel local se constat o uoar cretere n acest sens; participarea cetenilor n procesul decizional atinge un nivel mai mic dect n 2008. Chiar dac la nivel central numrul estimativ al persoanelor care au participat la edinele publice este similar celui din anul precedent, la nivel local numrul acestora nregistreaz o scdere fa de 2008. Numrul mediu privind participarea cetenilor la procesul decizional n 2009 este la fel ca n 2008 7 participani/edin. Recomandrile Direciei pentru Strategii Guvernamentale pentru anul 2010 au fost urmtoarele: standardizarea site-urilor autoritilor i instituiilor publice privind respectarea prevederilor legilor transparenei; promovarea la nivelul ntregii administraii publice a unui sistem de formare continu i certificare profesional n domeniul transparenei instituionale; implicarea efilor autoritilor publice locale n pregtirea funcionarilor publici din subordine, inclusiv a celor din domeniul transparenei decizionale; o eviden standardizat a proiectelor de acte normative la nivelul administraiei publice locale pentru a nu se mai constata discrepanele actuale dintre judee privind calitatea i numrul acestor reglementri; 184

analiza responsabil a cazurilor n care edinele consiliilor locale nu pot fi publice; atitudine proactiv a decidenilor de la nivel local pentru stimularea spiritului civic al comunitilor. n expunerea principiului transparenei funciei publice, trebuie s menionam importana pe care o are acest principiu n organizarea i desfurarea concursurilor n procesul recrutrii funcionarilor publici. Transparena se manifest prin punerea la dispoziia tuturor celor interesai a informaiilor referitoare la modul de desfurare a concursului, dnd posibilitatea n acelai timp, datorit caracterului su public, realizrii unui control din partea candidailor, dar i a cetenilor, n general, asupra modalitii n care se realizeaz recrutarea personalului n administraia public. O prevedere important este cea din art. 70 al H. G. nr. 611/2008, conform creia autoritatea sau instituia public organizatoare a concursului pune la dispoziie candidailor interesai, la solicitarea acestora, documentele elaborate de comisia de concurs, respectiv de comisia de soluionare a contestaiilor, care sunt informaii de interes public, cu respectarea confidenialitii datelor cu caracter personal, potrivit legii. 3. Principiul eficienei i eficacitii Dei uneori cele dou substantive, eficien i eficacitate sunt considerate sinonime, n legislaie ele au fost definite diferit. Spre exemplu n art. 2 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, cele dou noiuni sunt definite n felul urmtor: eficien maximizarea rezultatelor unei activiti n relaie cu resursele utilizate(art. 2 lit. g) i eficacitate gradul de ndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre activiti i raportul dintre efectul proiectat i rezultatul efectiv al activitii respective(art. 2 lit. f). Este tiut faptul c ntotdeauna administraia public a fost acuzat de o anumit anchilozare, de o incapacitate de a rspunde n parametrii optimi i funcionali ateptrilor cetenilor, nevoilor lor. 185

De aceea eficiena i eficacitatea au devenit un scop extrem de important, iar realizarea lor este condiionat de stilul de activitate al funcionarilor din administraie, de aptitudinea lor de a rspunde i a corespunde exigenelor care se ateapt de la ei195. Pentru a avea o administraie eficient i eficace196, eforturile de reform trebuie s se axeze pe oameni, funcionarii publici fiind resursa fundamental a administraiei, alturi de bugete i cadrul legal de reglementare a activitii. Elementul de baz n acest domeniu l reprezint activitatea compartimentelor de resurse umane din administraie, care trebuie s stabileasc principiile generale, n funcie de specificul fiecrei autoriti, pentru atingerea standardelor de eficien dorite, n scopul folosirii n mod optim a resurselor alocate. Se contureaz din ce n ce mai mult o nou abordare a funcionarului public, n care performana este criteriul cel mai important de apreciere a activitii sale. n acest context, principiul eficienei trebuie s guverneze ntreaga activitatea a funcionarilor publici n realizarea atribuiilor i responsabilitilor cu care au fost nvestii prin lege, i ndeplinirea lui trebuie urmrit de ctre autoritile sau instituiile publice, chiar din momentul recrutrii funcionarilor publici197. Eficiena i eficacitatea
195 V. Vedina, op.cit., p.15. 196 Eficiena este componenta comportamental a motivaiei. Lipsa eficienei la locul de munc este considerat o consecin a lipsei de motivaie. 197 Dosarul profesional al funcionarilor publici care trebuie depus n vederea nscrierii la concursul pentru ocuparea unei funcii publice trebuie s cuprind printre alte elemente, copia fiei de evaluare a performaelor profesionale individuale sau dup caz recomandarea de la ultimul loc de munc. Aceast fi de evaluare a perfomanelor profesionale atest eficiena candidatului la fostul loc de munc, n funcie de: realizarea obiectivelor, asumarea responsabilitii, capacitatea de a rezolva problemele, capacitatea de implementare, capacitatea de autoperfecionare i de valorificare a experienei dobndite, capacitatea de analiz i sintez, creativitatea i spiritul de iniiativ, capacitatea de planificare i de a aciona strategic, capacitatea de a comunica, de a lucra independent i n echip, competena n redactare, capacitatea de consiliere, capacitatea de ndrumare, abiliti n utilizarea calculatoarelor i a altor echipamente informatice. ndeplinirea tuturor acestor condiii, mpreun cu respectul fa de lege i loialitatea fa de interesele instituiei sau autoritii n care i desfoar activitatea compun conduita corect a funcionarului public n scopul ntririi capacitii administrative.

186

trebuie monitorizate pe parcursul perioadei stagiului198 i s fie prezente n evaluarea performanelor profesionale individuale ale funcionarului public199, n scopul identificrii nevoilor de formare profesional a funcionarilor publici. Eficientizarea activitii desfurate se impune n scopul ndeplinirii obiectivelor stabilite. Prin reforma funciei publice se dorete ca sistemul funciei publice s fie unul al managementului modern, cu exigene n ceea ce privete eficiena i eficacitatea, altfel spus capacitatea administraiei de a rspunde i satisface nevoile ceteanului. 4. Principiul responsabilitii, n conformitate cu prevederile legale Enunarea principiului n aceast form a fost criticat n doctrina romneasc, considerndu-se c modul de formulare este deficitar, avnd o ncrctur tautologic200. nainte de a ne preciza propria opinie n materie inem s precizm urmtoarele aspecte. Mai nti, trebuie menionat c literatura juridic de specialitate analizeaz, n principal numai instituia rspunderii juridice a funcionarului public, difereniind ntre rspunderea penal, administrativ, disciplinar, material i civil. Apoi, trebuie s difereniem ntre cele dou noiuni, responsabilitate i rspundere.
Reglementat n articolele 60, 61 din Legea nr. 188/1999, republicat, modificat i completat i de Capitolul 2 din H.G. nr. 611/2008. 199 Evaluarea performanelor profesionale ale funcionarilor publici se face n condiiile Legii nr.188/1999 modificat i republicat, pe baza Metodologiei de evaluare a performanelor individuale ale funcionarilor publici, prevzute n Anexa 5 la H.G. nr. 611/2008. Procedura de evaluare a performanelor profesionale individuale se aplic fiecrui funcionar public, n raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite n baza atribuiilor prevzute n fia postului. Evaluarea se realizeaz prin raportarea criteriilor de performan la gradul de ndeplinire a obiectivelor individuale prevzute pentru perioada evaluat. 200 Verginia Vedina,op.cit., p. 21.
198

187

Aceast distincie i are sorgintea n tezele filosofice contemporane cu privire la delimitarea fenomenului rspunderii sociale fa de cel al responsabilitii sociale201. Raportnd aceast distincie la funcia public, rezult c responsabilitatea funcionarului public s-ar manifesta printr-o atitudine plin de solicitudine fa de problemele cetenilor, im-plicarea lor cu obiectivitate i profesionalism n realizarea sarcinilor corespunztoare funciilor lor, funcii nelese ca adevrate misiuni sociale202. Astfel, la nivelul administraiei, responsabilitatea este asigurat prin calitatea profesional i moral a personalului, concluzionnd astfel c principiul responsabilitii trebuie coroborat cu cele privind legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea, transparena i eficiena pentru a fi pe deplin neles i corespunztor aplicat de funcionarii publici. Respectarea principiul responsabilitii poate fi supravegheat prin controlul exercitat de public, dar n primul rnd supravegherea trebuie s vin din interior, din partea celorlali colegi i ierarhiei. Avnd n vedere c responsabilitatea are o valen mai mult filosofic, bazndu-se pe principiile morale, pe educaia primit de funcionari n procesul de formare ca specialiti, ca profesioniti n probleme de administraie, pe responsabilitatea social care i determin pe funcionari s lucreze bine i nu de faad sau pentru ochii efului, ci pentru c acesta este felul lor de a fi, aa neleg ei viaa i implicit slujba203, putem accepta terminologia folosit de legiuitor n conformitatea cu prevederile legale, ns numai din perspectiva n care acesta i-a propus statuarea respectivului principiu filozofic, ca principiu de drept sau ncadrarea sa n ordinea de drept. Numai din aceast perspectiv ni se pare justificat precizarea legiuitorului, deoarece considerm c nsui principiul responsabilitii n accepiunea sa filosofic are la baz valorile unei societi democratice, bazat pe respectul legilor i statul de drept.
201 A se vedea M. Florea, Responsabilitatea aciunii sociale, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976. 202 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Volumul I, Ediia a III-a, Editura All Beck, Bucureti 2002, p. 613. 203 Ibidem.

188

5. Principiul orientrii ctre cetean Interpretarea principiului orientrii ctre cetean nu poate dect s porneasc de la etimologia termenului administraie care este un cuvnt ce provine din limba latin, fiind format din prepoziia ad care nseamn la, ctre i minister care nseamn supus, servitor, fiind antonimul lui magister care nseamn stpn. Raporturile sunt astfel clar definite, administraia este n serviciul cetenilor, misiunea ei fiind aceea de a servi nevoile acestora, ceteanul fiind destinatarul serviciilor administraiei, iar slujirea interesului public reprezint raiunea de a fi a administraiei i a funcionarilor si. Principiul orientrii ctre cetean st la baza conduitei corecte a funcionarilor publici romni aa cum este ea detaliat n dispoziiile Codului de conduit a funcionarilor publici romni, obligaie pe care o vom dezbate pe larg, n manier comparativ cu cea a funcionarilor europeni, n cadrul capitolului destinat a realiza o analiz compa rativ a celor dou coduri de conduit, de aceea considerm acoperitoare scurta descriere fcut mai sus. De altfel, reforma administraiei publice romneti, precum i cea nceput n anul 2000 viznd funcia public european, i-au propus ca rezultat apropierea cetenilor romni i europeni de administraie, i redarea ncrederii acestora n instituiile statului romn, respectiv, instituiile Uniunii Europene. Realizarea serviciului public trebuie s se fac att n interesul cetenilor ct i al instituiilor publice din administraia central i local. Raportnd aceast reglementare la principiul orientrii ctre cetean, am putea s menionm i cellalt taler al balanei, anume principiul loialitii fa de instituiile sau autoritile n cadrul crora funcionarul i desfoar activitatea. 6. Principiul subordonrii ierarhice Statutul a ridicat obligaia de subordonare ierarhic, obligaie prevzut n legislaia ce reglementeaz funcia public, dar i constant tratat n doctrin ca una din obligaiile funcionarului public, 189

la nivel de principiu care st la baza exercitrii funciei publice. Obligaia de subordonare exprim de altfel puterea ierarhic. Dup cum se cunoate, n sistemul organelor administraiei publice exist o subordonare a organelor inferioare fa de cele superioare conform ordinii lor de succesiune i la fel o ierarhie, o subordonare a funciilor inferioare fa de cele superioare din cadrul diferitelor organe ale administraiei publice. Ct privete fundamentul ierarhiei, acesta are n vedere c eful ierarhic dispune de o competen profesional i experien deosebite, care-l fac s ocupe acea funcie i prin aceasta el poate coordona mai bine, unitar, activitatea subordonailor i modul n care i ndeplinesc sarcinile fiind direct rspunztor de activitatea din instituie sau compartimentul respectiv i de relaiile instituiei cu terii204. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor date de funcionarul cu funcie de conducere cruia i este subordonat direct, cu excepia cazurilor n care apreciaz c aceste dispoziii sunt ilegale sau compromit grav un interes public. n acest sens, prof. Al. Negoi205 a artat c, dei autoritatea ierarhic este absolut necesar aciunii organelor administraiei publice, totui nu se poate vorbi de o subordonare necondiionat a inferiorului fa de superior. Principiul subordonrii ierarhice va fi analizat pe larg, n manier comparativ cu obligaia de subordonare a funcionarului european, n cadrul paragrafului intitulat Analiz comparativ a obligaiilor funcionarilor publici romni i europeni 3. Principiile care guverneaz exercitarea drepturilor i obligaiilor funcionarilor europeni Este important de subliniat, nainte de a analiza principiile care guverneaz drepturile i obligaiile funcionarilor europeni, c
204 Paul Negulescu a artat cu referire la legislaia din acea perioad c puterea ierarhic d drept superiorului: a) s dirijeze activitatea inferiorului, impunndu-i chiar soluiunea; b) s anuleze sau s modifice actele inferiorului; c) s exercite asupra lui aciunea disciplinar; d) s-l noteze n vederea avansrii, P. Negulescu, op. cit. (1934), p. 563-565. 205 Al. Negoi, op. cit.(1996), p. 104 i urm.

190

Statutul funcionarilor Uniunii Europene fixeaz drepturile i obligaiile acestora, n aa fel nct s garanteze independena lor fa de statele ai cror naionali sunt. Totodat, unele dintre aceste principii care sunt tipice funciei publice europene i care sunt completate de jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene, individualizeaz funcia public european, difereniind-o n parte de funciile publice naionale, datorit caracterului su supranaional. Urmtoarele principii vin s ntreasc, de fapt, semnificaia drepturilor i obligaiilor funcionarilor europeni. 1. Principiul independenei absolute a funcionarilor publici europeni fa de orice guvern, autoritate, organizaie sau persoane exterioare instituiei lor i fa de statul ai cror naionali sunt. Independena este unul dintre principiile funciei publice europene, dar nu numai. Obligaia de independen se aplic unor categorii de personal sau de membri ai instituiilor europene, acest principiu fiind prevzut n toate documentele Uniunii Europene ce reglementeaz n materie. Principiul independenei se refer i la alte categorii de funcionari ai Uniunii Europene. Astfel, articolul 213 din Tratatul instituind Comunitatea European206 care reglementa statutul comisarilor europeni, stipula n alineatul 1, n felul urmtor Comisia este compus din douzeci de membri, alei pe baza competenei lor generale i care ofer toate garaniile de independen. n respectarea acestei obligaii, comisarii europeni nu solicit i nici nu accept instruciuni de la vreun guvern i nici de la un alt organism207. Important de precizat este c respectarea obligaiei de independen a comisarilor revine i statelor membre, astfel fiecare stat membru trebuie s se angajeze a respecta acest principiu i s nu influeneze membrii Comisiei n ndeplinirea sarcinilor lor208.
Tratatul instituind Comunitatea European, semnat la Roma, la 25 martie 1957, a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958, versiunea consolidat a acestuia este publicat n JO nr. C 325 din 24 decembrie 2002. 207 Articolul 213 alineatul 2 din Tratatul CE. n prezent Comisia are 27 de membri. 208 Articolul 213 alineatul 2 din Tratatul CE.
206

191

n aceeai manier, acelai Tratat n reglementarea statutului judectorilor i avocailor generali ai Curii de Justiie i Tribunalului de prim instan, prevede n articolul 223 c acetia sunt alei dintre personalitile care ofer toate garaniile de independen. Faptul c ei sunt numii de comun acord de guvernele statelor membre, nu nseamn c acetia i exercit funciile n interesul statelor membre. Funciile sunt exercitate n interesul exclusiv al Uniunii, acesta fiind, de altfel, un alt principiu ce guverneaz drepturile i obligaiile funcionarilor europeni, pe care l vom analiza n cadrul acestui capitol. Principiul independenei se aplic i statutului membrilor Curii de Conturi care trebuie s-i exercite funciile n deplin independen, n realizarea ndatoririlor lor ei nu solicit i nici nu accept instruciuni de la nici un guvern sau de la un alt organism209. Mediatorul European, la rndul su este inut de obligaia de independen n ndeplinirea ndatoririlor sale, fiindu-i interzis s solicite i s accepte instruciuni din partea vreunui organism210. Principiul independenei funcionarilor europeni, n dispoziiile Statutului funcionarilor Uniunii Europene, l regsim reglementat ca obligaie n articolul 11 alineatul 1. Acest principiu trebuie privit din dou perspective i anume: pe de o parte independena fa de orice alt autoritate, instituie, organizaie sau persoan i, pe de alt parte, independena funcionarului chiar i fa de statul al crui naional este. a) Principiul independenei funcionarului european fa de orice autoritate, instituie, organizaie sau persoane exterioare celei din care face parte. n respectarea acestui principiu articolul 11 din Statut stabilete interdicia funcionarului european de a accepta din partea organismelor menionate, fr autorizarea autoritii nvestite cu numirea sa, vreun lucru care ar putea s-i compromit independena. Excepie face situaia n care eventualele recompense au fost primite nainte de numirea n funcie sau n timpul concediului pentru
209 210

Articolul 247 alineatul 4 din Tratatul CE. n conformitate cu dispoziiile articolului 195 alineatul 3 din Tratatul CE.

192

satisfacerea serviciului militar sau naional, n numele acestor servicii. b) Principiul independenei funcionarului european fa de statul al crui naional este. Am ales s analizm acest principiu ca parte component a principiului independenei i nu ca un principiu distinct211, considernd c dispoziiile articolului 11 care reprezint reglementarea n materie, nu difereniaz ntre independena fa de guvernele statelor membre i guvernul statului al crui resortisant este funcionarul. Cu toate acestea, am ales s difereniem n statuarea principiului independenei funcionarului european fa de orice guvern212, ntre statul naional al funcionarului i celelalte state membre, statund individual principiul independenei funcionarului european fa de statul al crui naional este deoarece deseori, statele membre ale organizaiei internaionale au impresia c resortisanii lor trebuie s le reprezinte interesele proprii, ceea ce este fals i periculos n acelai timp213. Astfel, un exemplu de notorietate rmne cazul lui Jacques Chirac care n calitatea sa de ministru al Agriculturii i Dezvoltrii Rurale ntre 1973-1974 n Guvernul lui Pierre Messmer, dup ntrunirea Consiliului din 6 iulie 1973, a acuzat un membru al Comisiei Europene, resortisant francez, c a trdat interesele Franei. n nelegerea principiului independenei funcionarului european chiar fa de statul al crui naional este, trebuie menionat c, n cadrul instituiei europene, funcionarul public nu este numit n funcie de statul respectiv i nu ndeplinete o funcie n interesul statului din care provine. El este numit n funcie de autoritatea nvestit cu puterea de numire a instituiei sau organului european n care i desfoar activitatea i i exercit funciile n interesul general al Uniunii Europene, individualizat prin instituia sau organul n care i desfoar activitatea.
Pentru o opinie contrar a se vedea Constana Clinoiu, Verginia Vedina, op.cit. p. 93. 212 n conformitate cu dispoziiile articolului 11 din Statut. 213 Constana Clinoiu, Verginia Vedina, op. cit, p.54, nota de subsol nr.94.
211

193

nc din 1961 214 , naintea adoptrii primului Statut al funcionarilor Comunitilor Europene regsim n doctrina vremii statuarea principiului independenei ce trebuie s guverneze statutul funcionarului supranaional, astfel Fundamentul statutului funcionarilor internaionali, al privilegiilor i imunitilor lor rezid n necesara independen, imperativ cerut de funciile internaionale i supranaionale, n interesul evident al organizaiei care l-a angajat215. Independena constituie o exigen absolut pentru membrii personalului n relaiile cu autoritile naionale, acetia trebuind s se achite de ndatoririle lor i s-i adapteze conduita, avnd n vedere numai interesele Uniunii, fr s solicite sau s accepte instruciuni de la nici un guvern, autoritate, organizaie sau persoan din exteriorul instituiei sale216. Persoanele care i desfoar activitatea n instituiile europene sunt resortisani ai statelor membre, unde cea mai mare parte dintre ei au studiat i au lucrat, nainte de a veni s lucreze pentru instituiile europene. A lucra pentru instituiile europene nseamn asumarea angajamentului de a duce la ndeplinire obiectivele Uniunii Europene, ceea ce reprezint o oper colectiv inspirat din idealul de a depi conflictele pe care Europa le-a cunoscut de-a lungul istoriei. De aceea interesul personal ori naional, sau eventualele presiuni politice nu trebuie s ghideze niciodat conduita funcionarilor. 2. Principiul ndatoririi funcionarilor de a considera numai interesele Uniunii n exercitarea atribuiilor de funcie public. Aceast obligaie de a-i ndeplini atribuiile i de a-i regla conduita exclusiv n vederea realizrii intereselor Uniunii este n legtur cu obligaia de independen fa de statul al crui naional este. Aceast obligaie este asimilat celei de loialitate fa de interesele Uniunii.
214 Primul statut al funcionarilor Comunitilor Europene a fost adoptat la 29 februarie 1968 prin Regulamentul CEE, Euratom, CECA nr. 259. 215 Henry Gerald, La fonction publique europeenne, Lausane, 1961, Imprimerie C.Risold et Fils, p.184. 216 Articolul 11 alineatul 1 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene.

194

Deseori n textele tratatelor europene le gsim reglementate mpreun, de aceea noi dei alegem s analizm separat aceast obligaie i s o statum ca si principiu, o considerm totodat, o obligaie complementar celei de independen. n suportul afirmaiei de mai sus, vin dispoziiile articolului 11 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene care reunete cele dou obligaii n textul su, evideniind c Funcionarul trebuie s-i adapteze conduita avnd n vedere numai interesele Uniunii, fr s solicite sau s accepte instruciuni de la nici un guvern, autoritate, organizaie sau persoan din exteriorul instituiei sale (principiul independenei funcionarului european). Obligaia de fidelitate continu i dup ncetarea funciei217 obligndu-l pe funcionar i agent ca, dup ncetarea funciei, s respecte ndatoririle de onestitate i delicatee atunci cnd este pus n situaia de a accepta anumite funcii sau avantaje. Pe parcursul a doi ani dup ncetarea funciei, funcionarul care i propune s exercite o activitate profesional remunerat sau nu, trebuie s declare acest lucru instituiei sale218. Din perspectiva relaiilor cu cetenii Uniunii Europene, loialitatea fa de instituiile europene n care funcionarul i desfoar activitatea este demonstrat de ctre acesta prin ndeplinirea obiectivului fiecrei instituii europene i anume asigurarea unei administraii eficiente, transparente, deschise, accesibile i eficace, aceasta putnduse realiza prin tratarea publicului ntr-o manier obiectiv, imparial i curtenitoare. Noiunea de interese ale Uniunii Europene.
prevzut n articolul 16 . 218 Dac aceast activitate are vreo legtur cu activitatea desfurat de funcionar n ultimii trei ani de serviciu i risc s fie incompatibil cu interesele legitime ale instituiei, autoritatea nvestit cu puterea de numire poate, n funcie de interesul serviciului, fie s interzic funcionarului exercitarea acestei activiti, fie s-l supun oricrei condiii pe care o consider necesar. Dup avizul Comisiei paritare, instituia aduce la cunotin decizia sa funcionarului interesat ntr-un termen de 30 de zile lucrtoare ncepnd cu data primirii declaraiei funcionarului interesat. La expirarea acestui termen, absena unui rspuns semnific o decizie de acceptare implicit.
217 Obligaie

195

Este important s analizm ce nseamn de fapt interesele Uniunii raportndu-ne la Statutul funcionarilor Uniunii Europene i la misiunea administraiei publice europene. Construcia dreptului european a determinat emergena progresiv a unui interes general european219, desemnnd un interes distinct de interesele diferitelor state membre, care de multe ori prevaleaz intereselor acestor state. Statutul, la rndul su, consolideaz prin dispoziiile sale respectarea acestui interes general european. Regulamentul din martie 2004220, enun la punctul 14 c imparialitatea este un principiu de baz al serviciului public recunoscut de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. De aceea este esenial clarificarea obligaiilor funcionarului public european n cazul existenei unui conflict de interese real sau potenial, att pe perioada exercitrii funciei, ct i dup ncetarea activitii Regulamentul completeaz prevederile articolului 11 alineatul 1 din Statut adugnd la obligaia funcionarului de a-i adapta conduita exclusiv n vederea realizrii intereselor Uniunii i obligaia acestuia de a-i aduce la ndeplinire funciile care i sunt ncredinate ntr-o manier obiectiv i imparial i cu respectarea obligaiei de loialitate fa de Uniune. Astfel dreptul european se aplic exclusiv. Aplicarea exclusiv a acestuia vizeaz scoaterea funcionarului din sfera aplicabilitii regimului juridic naional, pentru a i se aplica numai reglementrile europene specifice subordonate interesului general european. Mai mult, interesul general european servete la legitimarea stabilirii unor limite ale drepturilor fundamentale ale funcionarilor europeni. Tribunalul de prim instan a decis astfel, n cazul Conolly c exerciiul drepturilor fundamentale, precum dreptul de proprie219 Face parte din intervenia avut de Nicole Maggi-Germain, confereniar universitar la Universitatea Paris I, Pantheon-Sorbonne, n cadrul unui semniar coprezidat de Christian Albert Garbar (Universite de Tours, France) i Jean-Marc Weller(LATTS/Ecole des Ponts et Chaussees France), a crui tem a fost Contiina profesional a funcionarului fa de ceteanul client, desfurat la 5 martie 2003 n Paris. 220 Regulamentul nr. 723/2004 al Consiliului din 22 martie 2004, publicat n JO L 124 din 27 aprilie 2004, p. 1-118, ce modific Statutul funcionarilor Comunitilor Europene i Regimul aplicabil agenilor Comunitilor.

196

tate poate fi supus unor restricii justificate de ndeplinirea interesului general european, dac ns aceasta nu constituie o intervenie exagerat, inacceptabil, care s ating substana nsi a drepturilor garantate221. Rezult, de altfel, dintr-o jurispruden constant c drepturile fundamentale nu reprezint prerogative absolute, c ele pot comporta restricii, cu condiia ns, ca aceste restricii s rspund efectiv obiectivelor de interes general i s nu constituie din perspectiva scopului urmrit, o intervenie intolerabil ntr-o societate democratic222. Interesul Uniunii poate astfel justifica o restrngere a exerciiului unor drepturi, calificate de Curte i de Tribunal, drepturi fundamentale, cum ar fi de exemplu dreptul de expresie (exersat, de exemplu, prin intermediul publicrii unui opere), prevzut, de altfel, n aceast form restrns, n articolul 17 bis alineatul 1din Statut223. Statutul contribuie astfel la fabricarea unui interes general al Uniunii Europene distinct de cel al statelor membre ale acestei Uniuni224. 3. Privilegile i imunitile sunt conferite funcionarilor europeni exclusiv n interesul Uniunii (art. 23 i art. 24). Privilegiile i imunitile funcionarilor europeni sunt reglementate, n principal de Protocolul din 8 aprilie 1965225 cu privire la
221 Tribunalul de prim instan al Comunitilor Europene, 19 mai 1999, cazul Conolly/Comisie ( T-34/96 i T-163/96, Recueil de jurisprudence de la Fonction publique 1999, p. II-463, punctul 111) a se vedea, de asemenea, comentariul lui D.Simon, Europe 1999 nr.241, iulie, p.12 i J-M.Belorgey, S.Gervasoni i C. Lambert, Actualite du droit communautaire, AJDA, 2001, p.941-942. 222 Curtea de Justiie a Comunitilor Europene 5 octombrie 1994, X/Comisie, C-404, Recueil de jurisprudence p. I-4737, punctul 18, Dalloz, 1995; Tribunalul de prim instan 15 mai 1997, N6 Comisie, T-273/94, Recueil de jurisprudence de la Foction publique, p-I-A-97 i II-289, punctul 73. 223 Funcionarul are dreptul la libertatea de expresie, cu stricta respectare a principiilor loialitii i imparialitii. 224 Face parte din intervenia avut de Nicole Maggi-Germain, confereniar universitar la Universitatea Paris I, Pantheon-Sorbonne, n cadrul unui semniar coprezidat de Christian Albert Garbar (Universite de Tours, France) i Jean-Marc Weller (LATTS/Ecole des Ponts et Chaussees France), a crui tem a fost Contiina profesioanal a funcionarului fa de ceteanul client, desfurat la 5 martie 2003 n Paris. 225 Publicat n J.O. nr.152 din 13 iulie 1967.

197

privilegii i imuniti226, n capitolul V intitulat Funcionarii i agenii Comunitilor Europene. Dispoziiile Protocolului sunt comple tate cu regulamente interne ale instituiilor europene i prin acordurile stabilite ntre Comuniti i statele pe teritoriul crora reprezentanii acestora i desfoar activitatea. Reprezentanii oficiali ai Uniunii trebuie s poat susine liber interesele instituiilor pe care le reprezint, de aceea Protocolul a stabilit pentru funcionarii europeni un numr de privilegii i imuniti destinate a le garanta independena necesar att ca persoane, ct i pentru bunurile lor i pentru a evita atingerea demnitii instituiei pe care o reprezint. Tribunalul de prim instan motiveaz c acordarea privilegiilor i imunitilor vizeaz evitarea unei restricii ce ar putea fi adus funcionrii i independenei Comunitilor227. Persoanele care n conformitate cu dispoziiile Protocolului se bucur de privilegii i imunitile sunt: Comunitatea European care potrivit art. 291 din Tratatul de fuziune al Comunitilor i dispoziiilor Protocolul din 8 Aprilie 1965, se bucur, pe teritoriile statelor membre de privilegiile i imunitile necesare pentru performana sarcinilor lor. Aadar Comunitile Europene i, dup fuziune, Comunitatea European, iar apoi Uniunea European se bucur de privilegiile i imunitile prevzute de Protocol; funcionarii i agenii europeni; reprezentanii statelor membre care particip la lucrrile instituiilor europene precum i consilierii i experii tehnici; membrii organelor consultative ale Comunitilor; membrii Parlamentului European228;
Modificarea acestui Protocol a fost adus prin art. 6 al Tratatului de la Nisa. Tribunalul de prim instan 19 noiembrie 1992, Campogrande/Comission (T-80/91), Recueil de Jurisprudence, p.II-2459, punctul 42). Este interzis orice impozitare naional, oricare ar fi natura sau modalitile de percepere, care are ca efect grevarea, direct sau indirect, a funcionarilor sau altor ageni ai Comunitilor, n baza faptului c sunt beneficiarii unei remuneraii vrsat de Comuniti, chiar dac impozitul n cauz nu este calculat n raport cu aceast remuneraie (Curtea de Justiie 25 mai 1993, Kristoffersen/Skatteministeriet, C263/91, Recuieil de jurisprudence, p.I-1755, punctele 14-16). 228 Potrivit dispoziiilor Capitolului III al Protocolului, membrii Parlamentului European beneficiaz de privilegii i imuniti.
227 226

198

membrii misiunilor statelor tere acreditate pe lng Consiliul Europei229; membrii Comisiei Europene; membrii Curii de Justiie, ai Tribunalului230 i ai Tribunalului Funciei Publice, acesta din urm fiind un tribunal de prim instan; personalul Bncii Centrale Europene, Institutului Monetar European, Bncii Europene de Investiii231. Principiile de aplicare a privilegiilor i imunitilor reprezint de fapt motivul pentru care ele au fost acordate, i anume pentru a proteja interesele Uniunii Europene i sunt definite n articolele 18 i 19 din Protocol dup cum urmeaz232: 1) privilegiile, imunitile i facilitile sunt acordate funcionarilor i altor ageni europeni exclusiv n interesul instituiilor233; 2) fiecare instituie a Uniunii este competent s ridice imunitatea acordat funcionarilor sau oricror ageni n cazul n care estimeaz c ridicarea acestei imuniti nu este contrar intereselor Uniunii 234; 3) instituiile Comunitilor colaboreaz cu autoritile responsabile din statele membre interesate n aplicarea prevederilor Protocolului235. Privilegiile i imunitile prevzute de Protocol sunt: 1. Inviolabilitatea Inviolabilitatea are ca scop s permit funcionarului european exercitarea atribuiilor specifice funciei sale n acord exclusiv cu
229 n baza dispoziiilor capitolului VI al Protocolului, membrii misiunilor statelor tere acreditate beneficiaz de privilegii i imuniti. 230 Prin art.6 din Tratatul de la Nisa prin care a fost modificat art. 21 din Protocol, privilegiile i imunitile au fost acordate judectorilor, avocailor generali, registratorilor, asistenilor raportori de la Curtea European de Justiie i membrilor i registratorilor Tribunalului de prim instan. 231 Potrivit art. 291 din Tratatul de fuziune acetia se bucur de aceleai privilegii i imuniti. 232 A se vedea n acelai sens i Constana Clinoiu, Verginia Vedina, op.cit., p. 229. 233 n conformitate cu dispoziiile art.18, alineatul 1. 234 Potrivit dispoziiilor art.18, alineatul 2. 235 n conformitate cu dispoziiile art.19.

199

interesele Uniunii i nu cu cele ale statului al crui naional este sau cu cele ale statului n care i desfoar activitatea. Acest privilegiu ncepe n ziua n care este dobndit calitatea de funcionar european i nceteaz la data la care funcionarul pierde aceast calitate236. 2. Imunitatea de jurisdicie Imunitatea de jurisdicie este recunoscut funcionarilor europeni i se explic prin faptul c acetia nu pot fi trai la rspundere de ctre autoritile statului n care se afl instituia european i n cadrul creia funcionarii i desfoar activitatea. Limitele237 n cadrul crora opereaz imunitatea de jurisdicie au fost interpretate de Curtea European de Justiie astfel: imunitatea fa de procedurile legale acoper doar actele care, prin natura lor, reprezint o participare la sarcinile instituiei238. Funcionarii beneficiaz de imunitatea de jurisdicie att n timpul exercitrii funciei, ct i dup ncetarea acesteia, pentru actele ndeplinite n calitatea lor oficial, n exerciiul efectiv al funciilor239
236 Inviolabilitatea localurilor i a construciilor Uniunii Europene este de asemenea recunoscut. Aceasta nseamn c localurile i construciile Uniunii sunt exceptate de la percheziii, rechiziii, confiscri sau exproprieri. Uniunea are dreptul de a administra localurile i construciile conform necesitii instituiilor care funcioneaz n acestea. Dreptul la inviolabilitatea localurilor i a altor construcii determin i o obligaie corelativ a statelor n care se afl aceste localuri, constnd n imposibilitatea de a ptrunde n cldirile Uniunii fr acordul acesteia. Bunurile Uniunii beneficiaz, de asemenea, de inviolabilitatea prevzut de Protocol. Aceasta nseamn c bunurile aflate n localurile i alte cldiri ale Uniunii nu pot fi supuse unor constrngeri administrative sau judiciare, fr acordul Curii de Justiie. Inviolabilitatea documentelor privete att pe cele n lucru ct i pe cele aflate n arhive. 237 Spre deosebire de funcionarii europeni, agenii diplomatici acreditai n alte state, spre exemplu, beneficiaz n mod explicit chiar de imunitatea de jurisdicie penal (art. 31 din Convenia de la Viena asupra relaiilor consulare ncheiat la 24 aprilie 1963). Aceasta nseamn c statul n care agentul diplomatic este acreditat nu-l poate aresta i nici judeca n tribunalele proprii. Aceiai ageni diplomatici beneficiaz i de imunitate de jurisdicie civil numai pentru actele desfurate n exerciiul funciilor consulare. 238 Decizia Curii Europene de Justiie din 11 iulie 1968 Claude Sayag i Zurich v. Jean Pierre Leduc, Denis Thonnon, soia sa i SA La Concorde n Dosarul 5/1968. 239 Adugarea noastr.

200

i sub rezerva rspunderii care le revine fa de Uniune i a competenei Curii Europene de Justiie de a statua cu privire la litigiile intervenite ntre instituiile europene i agenii lor240. 3. Privilegii fiscale i vamale a. Scutirea de impozite Interpretnd dispoziiile art. 3 din Protocol, Curtea European de Justiie a stabilit c imunitatea privind impozitele se refer la orice tip de impozit, direct sau indirect. Funcionarii i agenii europeni sunt exceptai de la impozitele naionale pe salariu vrsate de Uniune, ns datoreaz acestora un impozit n conformitate cu procedura stabilit de Consiliu, la propunerea Comisiei241. b. Exonerarea de taxe vamale i interzicerea restrngerilor privind exportul sau importul242 Funcionarii europeni beneficiaz de dreptul de a importa n mod liber mobila i autoturismul propriu la data cnd acetia intr n funcie i de a le reexporta, la ncetarea funciei. Funcionarii europeni se bucur i de alte faciliti. De exemplu membrii i agenii instituiilor Uniunii Europene pot obine permise de liber trecere, emise de preedinii instituiilor, n forma decis de Consiliu. Aceste permise sunt recunoscute ca titluri de circulaie de ctre statele membre243. 4. Funcionarii publici se gsesc n permanen la dispoziia instituiei Prevederile Statutului funcionarilor europeni scot la lumin o serie de obligaii ale funcionarului european care depesc frontierele vieii profesionale i se extind n viaa privat.
Constana Clinoiu, Verginia Vedina, op.cit.p.231. n conformitate cu dispoziiile articolului 13 din Protocol. 242 Aceast imunitate se aplic oricrui articol destinat uzului oficial al Uniunii Europene i publicaiilor oficiale ale acestei uniuni. Potrivit art. 6 din Protocol, pentru Uniunea European este recunoscut acelai tratament pentru comunicaiile ei oficiale i transferul de documente, similar cu cel pe care l acord misiunilor diplomatice. 243 C. Clinoiu, V. Vedina, op.cit., p.231.
241 240

201

Articolul 55 alineatul 1 din Statut, direct opozabil funcionarilor prevede c funcionarii activi sunt ntotdeauna la dispoziia instituiei lor. Interpretarea acestui principiu a fost realizat de ctre Curtea de Justiie a Uniunii Europene244, care a statuat c instituia european trebuie s cunoasc i s dispun de toate informaiile necesare localizrii i intrrii n contact cu funcionarii si la domiciliul acestora. De aceea, refuzul unui funcionar de a comunica administraiei adresa sa personal constituie o nendeplinire a obligaiilor ce rezult din prevederile articolului 55 alin. 1 i antreneaz o sanciune disciplinar245. Nefiind necesar nici o msur de punere n aplicare i fiind direct opozabil funcionarilor, articolul 55 alineatul 1 a stat la baza ncheierii unui acord ntre statul n care se afl sediul instituiilor europene i instituiile europene n materia informaiilor ce privesc funcionarul european, acord ce a fost considerat de Curtea de Justiie ca fiind nepertinent, deoarece obligaia funcionarilor de a-i comunica adresa personal rezult direct din Statut246. Astfel, aceast independen juridic fa de statul naional este dublat de o dependen fa de Uniune, i de instituia de care aparine. De aceea funcionarul trebuie chiar dup ncetarea funciilor, s respecte obligaia de onestitate i delicatee n acceptarea unor funcii sau avantaje. 5. Funcionarii europeni sunt antrenai n pregtirea reglementrilor crora li se supun i n punerea lor n practic. Acest principiu este unul de substan n regimul juridic al funcionarilor publici europeni, ntruct, pe de o parte, i motiveaz n implicarea pentru adoptarea unei legislaii specifice corespunztoare,
244 CJCE 21 aprilie 1994, Anna-Maria Campogrande mpotriva Comisiei, cazul C-22/93P, Recueil de jurisprudence 1994 p.I-1375. 245 Considerm c explicaia autoarelor Constana Clinoiu i Verginia Vedina care interpreteaz acest principiu ca fiind obligaia funcionarilor de a lucra pentru instituie fr a depi durata maxim de 42 de ore de serviciu sptmnal nu este n spiritul principiului, aa cum rezult chiar din jurisprudena Curii Europene de Justiie i Tribunalului. A se vedea op cit., p. 55. 246 Hotrrea din 21 aprilie 1994, Campogrande/Comission (C-22/93 P, Rec. P.I-1375), punctele 19-22.

202

iar, pe de alt parte, n cunotin de cauz uureaz aplicarea respectivei legislaii, cu efecte benefice pentru ei, pentru serviciul public i nu n ultimul rnd pentru cetenii Uniunii Europene. 6. Principiul proporionalitii este ncorporat n articolul 5 alineatul 3 al Tratatului Comunitilor Europene247 El este afirmat n diverse sisteme de drept, cu deosebire, cel german i presupune ca msurile impuse s fie adaptate realizrii obiectivului legitim urmrit i s nu depeasc limitele necesare realizrii lui. Proporionalitatea este un principiu de drept cu valoare normativ i reprezint un criteriu de apreciere juridic n ceea ce privete limitele puterii statale atunci cnd intervine pentru a restrnge exerciiul drepturilor i libertilor fundamentale. Pentru a putea fi neles principiul (sau regula proporionalitii248), trebuie analizat n raport cu alte categorii juridice, precum, necesitatea, raionalitatea, echitatea, ideea de justiie i armonie social. Proporionalitatea determin limitele puterii discreionare a autoritilor. Depirea proporionalitii reprezint depirea libertii de aciune lsat la dispoziia autoritilor, respectiv, un exces de putere; este un criteriu de apreciere al raportului dintre mijloacele de aciune ale autoritilor i scopul urmrit, al legitimitii msurilor luate. Dei acest principiu nu se aplic n exclusivitate drepturilor i obligaiilor funcionarilor europeni, noi dorim s-l integrm celorlalte principii menionate, specifice funciei publice europene, deoarece nerespectarea lui de ctre autoritatea nvestit cu puterea de numire este invocat deseori n faa Tribunalului de prim instan sau Curii de Justiie a Comunitilor Europene de ctre funcionarii europeni249.
247 Fostul art. 3 B. n conformitate cu dispoziiile acestui alineat Nici o aciune a Comunitii nu va depi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor prezentului Tratat. 248 Doctrina francez prefer s utilizeze terminologia regula proporionalitii. 249 A se vedea decizia Tribunalului de prim instan din 26 noiembrie 1991, Wiliams/Cour de Comptes, punctul 83 i decizia Tribunalului de prim instan din 18 octombrie 1991, De Compte/Parlament, T 26/89, punctele 220-222. A se vedea, de asemenea decizia Tribunalului de prim instan din 17 februarie 1998 din cazul T-183/96, E/Comitetul economic si social, punctele 57-63.

203

4. oiunile de drepturi i liberti Reglementarea materiei drepturilor funcionarilor europeni se regsete n Titlul al II-lea al Statutului funcionarilor Uniunii Europene250 sub titulatura Drepturile i obligaiile funcionarilor, iar drepturile funcionarilor publici romni sunt reglementate n Capitolul V, Seciunea 1 din Legea nr. 188/1999, republicat, sub titulatura de Drepturile funcionarilor publici. nainte de a enumera i analiza comparativ drepturile funcionarilor europeni i a celor romni, dorim s ne concentrm studiul asupra terminologiei folosite n dreptul european i n cel romnesc n analiza materiei drepturilor, terminologie care prezint unele particulariti att n dreptul romnesc, ct i n cel european. n doctrina romneasc aceast materie este analizat, de regul, prin folosirea att a conceptului de drepturi, ct i a celui de liberti, de regul mpreun, aceast tehnic avndu-i fundamentul n semnificaia sinonim a celor dou concepte251. Astfel, Constituia Romniei, intituleaz Titlul II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale. Exist ns autori, precum Ion Deleanu n doctrina romneasc i Jean Rivero i Georges Burdeau n cea francez, care consider c drepturile omului i libertile publice nu se situeaz pe acelai plan i nu au acelai coninut252. Astfel, noiunea de drepturile omului relev concepia dreptului natural, ea privete drepturile inerente naturii umane, n afara i deasupra dreptului pozitiv pe cnd libertile publice sunt categorii reale, prerogative recunoscute i garantate juridicete253.
250 Statutul funcionarilor Comunitilor Europene, aplicabil ncepnd cu 5 martie 1968, reglementat prin articolele 2 i 3 ale Regulamentului Consiliului din 29 februarie 1968, publicat n JO nr. L56 din 4 martie 1968. Ultima modificare a statutului a fost realizat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004, adoptat de Consiliu la 22 martie 2004, publicat n JO L 124 din 27 aprilie 2004. 251 Constana Clinoiu, Verginia Vedina, op. cit. (1999), p. 56 . 252 Ion Deleanu, Drept constituional i instituii politice, Tratat, Editura Europa Nova, Bucureti, 1996, vol. I, p.177-178, nota de subsol nr. 127. 253 Ibidem, p. 177.

204

Rezult, aadar, c expresia drepturile omului reprezint un concept idealist, filosofic situat deasupra regulilor sau normelor juridice care reglementeaz conduita oamenilor ntr-o colectivitate politicete determinat, norme care au o existen obiectiv254, independent de perceperea lor subiectiv sau de aplicarea lor n practic de ctre subiecii de drept supui reglementrii lor255, n timp ce libertile publice sunt parte a unei realiti juridice concrete. S-a subliniat astfel c drepturile omului reprezint un minim de prerogative necesare autodeterminrii lui, pe cnd libertile publice reprezint prerogative care asigur securitatea individului, protecia lui, reprezentnd adevrate creane fa de societate.256 Drepturile omului reprezint prerogative abstracte, pe cnd libertile publice sunt prerogative efective257. Asumndu-ne teoria c drepturile omului sunt considerate deasupra dreptului pozitiv, n timp ce libertile publice sunt prerogative recunoscute i garantate juridicete i raportndu-ne la definiia drepturilor civile, care reprezint n terminologia internaional acea categorie de drepturi ale omului care grupeaz drepturile ce garanteaz individului o sfer de libertate n raport cu statul i mijloacele care asigur respectul acestor drepturi, putem concluziona c drepturile civile sunt echivalente libertilor publice i n consecin, libertile publice sunt parte integrant a drepturilor omului.
Aceste norme constituie dreptul pozitiv sau obiectiv. Dreptul subiectiv este o facultate recunoscut de dreptul obiectiv unei persoane, de a adopta o anumit conduit juridic (de a svri un act ori un fapt determinat, sau de a pretinde altei persoane ndeplinirea unei obligaii determinate). Observm c drepturile subiective sunt legate organic de dreptul obiectiv, pentru c drepturile subiective nu exist fr a fi prevzute n norme juridice, iar existena dreptului obiectiv ar rmne fr sens, dac prescripiile normelor sale nu s-ar realiza prin exercitarea drepturilor subiective. Limba englez, de exemplu utilizeaz chiar noiuni diferite pentru cele dou ipostaze ale dreptului, astfel dreptul obiectiv este desemnat prin termenul law, iar cel subiectiv prin termenul right. Romanii distingeau ntre norma agendi (drept obiectiv) i facultas agendi (drept subiectiv). 256 Jean Rivero, Les liberts publiques, Presses Universitaires de France, Paris, 1973, p. 16-18. 257 Georges Burdeau, Les liberts publiques, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1966, p. 12.
255 254

205

n spiritul concluziei noastre, Montesquieu, adept al dreptului natural, n gndirea sa despre om, definete libertatea unui individ ca fiind un drept de a face tot ceea ce ngduie legile, iar, mai departe argumenteaz c, dac un cetean ar face ce legile i interzic el nu ar avea libertate, pentru c i ceilali ar putea s fac la fel, libertatea fiind astfel acea linite a spiritului, care provine din opinia c fiecare are propria siguran258. n legislaia european, tratatele originare nu conineau nici o dispoziie general referitoare la drepturile omului, att Tratatul de la Paris din 1951 ce instituia Comunitatea European a Crbunelui i Oelului, ct i cel de la Roma din 1957, ce instituia Comunitatea Economic European 259 i Comunitatea European a Energiei Atomice260. Acestea reflectau o abordare funcionalist i sectorial, iar natura economic a Tratatelor, i-a fcut pe fondatorii Comunitii Europene s cread c nu exist riscul de interferen ntre legislaia european i drepturile omului. Curtea de Justiie a Uniunii Europene care a refuzat iniial s se pronune asupra acestui subiect, a neles c trebuie s afirme c respectarea drepturilor omului face parte integrant din principiile generale de drept european, atunci cnd Curtea Constituional a Germaniei a refuzat s aplice regula prioritii normei de drept european pe motiv c aceasta din urm nu garanteaz drepturile fundamentale, lucru pe care l fcea ns dreptul intern german261. La 5 aprilie 1977 Parlamentul European, Comisia i Consiliul Uniunii Europene semneaz o declaraie comun cu privire la respectarea drepturilor fundamentale.
258 Montesquieu n Despre spiritul legilor, Cartea a XI a, Capitolul VI, Vol. 2. Ed. Stiinific, Bucureti, 1964. 259 Tratatul instituind Comunitatea European, semnat la Roma , la 25 martie 1957, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958, versiunea consolidat a acestuia este publicat n JO.nr. C 325 din 24 decembrie 2002. 260 Tratatul instituind Comunitatea European a Energiei Atomice, semnat la Roma, la 25 martie 1957, modificat prin Actul Unic European, semnat la 17 i 28 februarie 1986 la Luxemburg i Haga , intrat n vigoare la 1 iulie 1987, publicat n Jurnalul Oficial nr.L 169 din 29 iunie 1987 . 261 Ion Jinga, Andrei Popescu, Dicionar de termeni comunitari, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 94.

206

Tratatul asupra Uniunii Europene262, care introduce noiunea de cetenie european prevede c Uniunea va respecta drepturile fundamentale garantate de Convenia European pentru Aprarea Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale, semnat la Roma pe 4 noiembrie 1950, iar Tratatul de la Amsterdam263 proclam n dispoziiile sale c Uniunea European este fundamentat pe principiile democraiei, libertii, respectrii drepturilor omului i libertilor fundamentale, principii care sunt comune statelor membre. Prin Tratatul de la Nisa264 a fost creat un mecanism de conservare a valorilor democratice. Consiliul Uniunii Europene, statund cu o majoritate de 4/5 i dup consultarea Parlamentului European, poate adresa o recomandare unui stat pe al crui teritoriu s-a constatat existena riscului de violare a drepturilor fundamentale. Declaraia asupra viitorului Europei, anex a Tratatului, cuprinde prevederi asupra statutului Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care nu este ncorporat n Tratat. Drepturile i libertile enumerate n Carta drepturilor fundamentale265 sunt cele care rezult n special din tradiiile constituionale i din obligaiile internaionale comune statelor membre, din Convenia European266 pentru Aprarea Drepturilor Omului i a
Tratatul de la Maastricht sau Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la 7 februarie 1992, intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993, publicat n JO nr. C 191 din 29 iulie 1992 . 263 Tratatul de la Amsterdam semnat n versiunea consolidat la 2 octombrie 1997, intrat n vigoare la 1 mai 1999, publicat n JO nr. C 340 din 10 noiembrie 1997 . 264 Tratatul de la Nisa care modific Tratatul asupra Uniunii Europene, tratatele ce instituie Comunitile Europene i anumite acte conexe, semnat la Nisa, la 26 februarie 2001, intrat n vigoare la 1 februarie 2003, publicat n JO C 80 din 10.03.2001. 265 Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene publicat iniial n JO nr. C 364 din 18 decembrie 2000, integrat ulterior n textul Tratatului instituind o Constituie pentru Europa, publicat n JO nr. C 310 din 16 decembrie 2004 i care nu a mai intrat n vigoare-s.n. D.M.P. 266Convenia pentru Aprarea Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale cunoscut sub denumirea Convenia European a Drepturilor Omului, adoptat la Roma la 4 noiembrie 1950. A intrat n vigoare la 3 septembrie 1953. Romnia a ratificat Convenia prin Legea nr. 30 din 18 mai 1994, publicat n Monitorul Oficial nr. 135 din 31 mai 1994.
262

207

Libertilor Fundamentale267, din cartele sociale adoptate de Uniune i de ctre Consiliul Europei, precum i din jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene i a Curii Europene a Drepturilor Omului268. n Cart drepturile sunt clasate n ase capitole, dintre care capitolul doi este destinat Libertilor i cuprinde: dreptul la libertate i siguran269, respectarea vieii private i de familie270, protejarea datelor cu caracter personal, dreptul la cstorie i dreptul de a ntemeia o familie 271, libertatea de gndire, de contiin i religioas272, libertatea de exprimare i informare273, libertatea de ntrunire panic i de asociere, libertatea artelor i tiinelor, dreptul la educaie, libertatea profesional i dreptul la munc, libertatea de a desfura o activitate comercial, dreptul la proprietate, azil, protecie n caz de expulzare i extrdare. Celelalte capitole sunt mprite pe urmtoarele titluri i conin urmtoarele drepturi aferente: Demnitatea274: demnitatea uman, dreptul la via, dreptul la integritatea persoanei, interzicerea torturii i a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, interzicerea sclaviei i a muncii forate. Egalitatea275: egalitate n drepturi, nediscriminarea, diversitate cultural, religioas i lingvistic, egalitatea n drepturi ntre brbai
267 n dispoziiile prezentei lucrri, atunci cnd ne referim la Convenia European a Drepturilor Omului avem n vedere textul revizuit al acesteia n conformitate cu prevederile Protocolului nr.3, intrat n vigoare la 21 septembrie 1970, ale Protocolului nr.5, intrat n vigoare la 20 septembrie 1971, i ale Protocolului nr.8, intrat n vigoare la 1 ianuarie 1990 i cuprinznd, n afar de acestea, textul Protocolului nr.2 care, n conformitate cu art.5 paragraful 3, face parte integrant din Convenie odat cu intrarea n vigoare la 21 septembrie 1970. Toate dispoziiile care au fost amendate sau adugate prin aceste protocoale sunt nlocuite prin Protocolul nr.11, ncepnd cu data intrrii sale n vigoare, 1 noiembrie 1998. De la aceast dat, Protocolul nr.9, intrat n vigoare la 1 octombrie 1994, este abrogat. 268 Aa cum rezult din dispoziiile Preambulului Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene 269 Reia articolul 5 din Convenia european a drepturilor omului. 270 Reia articolul 8 din Convenia european a drepturilor omului. 271 Reia articolul 12 din Convenia european a drepturilor omului. 272 Reia articolul 9 din Convenia european a drepturilor omului. 273 Reia articolul 10 din Convenia european a drepturilor omului. 274 Cuprins n Titlul I. 275 Cuprins n Titlul III.

208

i femei, dreptul copilului, drepturile persoanelor n vrst, integrarea persoanelor cu handicap. Solidaritatea276: dreptul lucrtorilor la informare i la consultare n cadrul ntreprinderii, dreptul la negocieri i la aciuni colective, dreptul de acces la serviciile de plasament, dreptul la protecie n caz de concediere nejustificat, condiii de munc juste i echitabile, interzicerea muncii copiilor i protecia tinerilor la locul de munc, via familial i profesional, securitate social i asisten social, asisten medical, acces la serviciile de interes economic general, protecia mediului, protecia consumatorilor. Drepturile cetenilor277: dreptul de a alege i de a fi ales n Parlamentul European, dreptul de a vota i de a fi ales n cadrul alegerilor locale, dreptul la o bun administraie, dreptul de acces la documente, dreptul de a sesiza Mediatorul European, dreptul de petiie, libertatea circulaiei i de edere, protecie diplomatic i consular. Justiia278: dreptul de a apela efectiv i de acces la o instan imparial, prezumia de nevinovie i dreptul la aprare, principiile legalitii i proporionalitii infraciunilor i pedepselor, dreptul de a nu fi judecat sau pedepsit penal de dou ori pentru aceeai infraciune. Observm, c spre deosebire de Constituia Romniei, care nu difereniaz n cadrul Titlului II ntre drepturi i liberti, n Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene regsim o astfel de departajare. Aceast departajare a fost fcut pentru prima dat ntr-un document al Uniunii Europene279 i se limiteaz la enumerarea acestora, nedefinind conceptul de libertate, ns individualizarea acestora n cadrul drepturilor fundamentale reprezint un progres i un impact pozitiv al doctrinei asupra procesului legislativ.
Cuprins n Titlul IV. n Titlul V. Cetenia european a fost instituit prin Tratatul de la Maastricht. 278 Cuprins n Titlul VI. 279 Convenia pentru Aprarea Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale, dei conine noiunea de liberti n titlul su, Titlul I intitulat Drepturi i liberti, nu difereniaz n dispoziiile sale aceste dou noiuni.
277 Cuprins 276

209

Recunoaterea juridic a libertilor antreneaz protejarea lor, iar statutul acestora este consolidat prin garantarea lor la nivel constituional, de aceea i preferina de a le numi liberti fundamentale. Din acest considerent, nu mprtim opinia autorilor Louis Trotabas i Paul Isoart280 care grupeaz sub denumirea de liberti fundamentale acele liberti care garanteaz sigurana persoanei fizice i constituie minimul ireductibil al ideii de libertate. n opinia noastr, categoria libertilor fundamentale, ar putea fi numit categoria libertilor individuale, iar celelalte dou categorii concepute de autorii amintii, anume a libertilor interioare281 i a celor exterioare282, pot fi grupate n categoria libertilor colective. La rndul lor libertile individuale ar putea fi grupate, n opinia noastr, cu respectarea dispoziiilor Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, n: libertile persoanei ce includ, dreptul la libertate i siguran, respectarea vieii private i de familie, protejarea datelor cu caracter personal, dreptul la cstorie i dreptul de a ntemeia o familie, libertatea de gndire i contiin283 libertile economice ce includ dreptul de proprietate, libertatea profesional i dreptul la munc, libertatea de a desfura o activitate comercial284, iar libertile colective ar putea fi grupate n: liberti civice ce includ libertatea de ntrunire panic i de asociere i liberti culturale ce includ libertatea de exprimare i informare, dreptul la educaie, libertatea religioas, libertatea artelor i tiinelor.
Louis Trotabas i Paul Isoart n Droit Public, Manuel, Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence 2 d Paris, 1996, p.122. 281 n opinia autorilor citai aceast categorie include acele liberti care se raporteaz la formarea i dezvoltarea credinelor i cunotinelor. 282 n opinia autorilor citai aceast categorie include acele liberti care permit exerciiul activitilor fondate pe drepturile individuale. 283 Prevzute de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene n categoria Libertilor din Titlul II, aa cum ele au fost enumerate mai sus, n cadrul prezentului capitol. 284 Prevzute de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene n categoria Libertilor din Titlul II.
280

210

Drepturile funcionarilor europeni, aa cum sunt prevzute de Statutul funcionarilor Uniunii Europene sunt urmtoarele: libertatea de opinie i de expresie, dreptul de asociere, dreptul la grev, dreptul la concediu anual de odihn, dreptul de a candida la funciile elective, dreptul la carier, dreptul la pensie, dreptul la perfecionarea pregtirii profesionale, dreptul de a fi remunerat pentru activitatea prestat, dreptul la ajutor i asisten din partea Uniunii. Drepturile funcionarilor publici romni aa cum sunt prevzute n Capitolul V al Legii nr. 188/1999, republicat sunt urmtoarele: dreptul la opinie al funcionarilor publici, dreptul de asociere, dreptul la grev, dreptul la salariu, dreptul la concediu, dreptul la condiii normale de munc i igien, dreptul la pensie, dreptul de a beneficia de asisten medical, dreptul de protecie i ajutor din partea instituiilor sau autoritilor publice. n lumina tuturor argumentelor i tezelor prezentate mai sus, constatm c o parte din drepturile recunoscute funcionarilor Uniunii Europene i o parte din drepturile recunoscute funcionarilor publici romni se ncadreaz n categoria Libertilor, desemnat astfel de actul constituional european285 care ns nu a mai intrat n vigoare. Aplicnd principiul preeminenei dreptului european asupra dreptului naional, principiu ce trebuie respectat de Romnia n calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene, se impune concluzia, ca n abordarea acestei dimensiuni a regimului juridic al funcionarilor europeni i al funcionarilor publici romni, s analizam i s comparm drepturile i libertile funcionarilor europeni i ale celor romni, i nu doar drepturile acestora, aa cum sunt reglementate n textele Statutului funcionarilor Uniunii Europene i Legii nr. 188/1999, republicat.
285 n 29 octombrie 2004, efii de state i de guverne ale celor 25 de State Membre i 3 ri candidate au semnat Tratatul instituind o Constitutie pentru Europa. S-a prevzut c Tratatul va intra n vigoare numai n momentul n care va fi adoptat de ctre fiecare dintre rile semnatare n concordan cu propriile proceduri constituionale, Statele Membre avand doi ani la dispozitie pentru ratificarea textului Constituiei. Cum unele ri l-au respins(exemplu, Frana i Olanda l-au respins prin referendum) acesta nu a mai intrat n vigoare, iar pentru suplinirea lui sa adoptat Tratatul de la Lisabona.

211

5. Drepturile funcionarilor publici romni i europeni 5.1. Drepturi ce in de natura funciei publice romneti i europene 5.1.1. Dreptul la exercitarea funciei publice Izvornd din actul de numire, prin care funcionarul public este nvestit legal cu exercitarea funciei, dreptul la exercitarea funciei publice are o natur dual: privete att pe cei crora li se adreseaz funcia public, anume pe beneficiarii serviciului public persoane fizice i juridice de drept public sau privat, din ar i strintate care au obligaia corelativ de a nlesni realizarea funciei publice dnd toate informaiile i explicaiile necesare n vederea realizri atribuiilor funcionarului public legal nvestit, ct i instituia sau autoritatea public n care funcionarul i desfoar activitatea care trebuie la rndul ei s sprijine i s asigure exercitarea atribuiilor stabilite n fia postului. Mai mult, deoarece funcionarul public este agentul puterii publice i, n exercitarea prerogativelor de putere public, este nzestrat cu instrumentele necesare ndeplinirii serviciului public cu respectarea prevederilor legale, cu imparialitate, obiectivitate, transparen, eficien, eficacitate i responsabilitate286, administraia public, la rndul ei, este obligat s intervin i s-i acorde sprijin folosind, fie mijloace de convingere, fie mijloace de constrngere n cazuri extreme, ori de cte ori acesta este mpiedicat s-i exercite dreptul la funcia public. Obligaia corelativ prevzut de articolul 41 din Legea nr. 188/1999, republicat i modificat, ce rspunde dreptului de protecie i ajutor al funcionarului public, se constituie n asigurarea din partea autoritii sau instituiei publice a proteciei funcionarului public mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei publice sau n legtur cu aceasta287.
286 n conformitate cu dispoziiile articolului 3 literele a), b), c) i d) din Legea 188/1999 republicat i modificat. 287 Aceast obligaie o vom dezvolta n capitolul privind obligaiile funcionarilor publici romni i europeni al prezentei lucrri.

212

Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituia public vor solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii. n egal msur, dreptul la exercitarea funciei publice europene de ctre funcionarii europeni a cror activitate se afl n slujba interesului general european288 reprezint o obligaie corelativ: a cetenilor statelor membre i persoanelor juridice de drept privat sau public ce au sau nu au reedina sau sediul statutar pe teritoriul unui stat membru289, de a sprijini funcionarii europeni n exercitarea funciei lor prin furnizarea informaiilor sau datelor personale necesare procesrii cererilor ce provin din partea acestora n conformitate cu prevederile legislaiei europene i a instituiilor i organismelor europene n care funcionarii europeni i desfoar activitatea i care trebuie s-i ndrume i s-i asiste n exercitarea atribuiilor stabilite prin lege pentru funcionarii europeni. Obligaia corelativ de asisten a funcionarilor europeni290 i a membrilor familiei acestora din partea Uniunii Europene, la fel ca cea instituit de articolul 41 al Legii nr. 188/1999, republicat, se rsfrnge asupra oricrei aciuni judiciare ndreptate mpotriva autorilor de ameninri, jigniri, calomnii sau atentate contra persoanei i bunurilor funcionarilor europeni, ca urmare a calitii i funciei deinute de acetia291. 5.1.2. Dreptul de a beneficia, n exercitarea funciei sale de protecia legii Un alt drept legat de profesia funcionarilor publici este acela de a beneficia, n exercitarea atribuiilor, de protecia legii. Pentru ca funcionarii publici s-i realizeze operativ i eficient sarcinile de serviciu, statul trebuie, prin norme juridice, s asigure acestora condiiile i autoritatea necesare, ferindu-i de atacuri din afar.
288 Nicole Maggi-Germain, Funcionarii comunitari i interesul general comunitar, op cit. p.9. 289 n conformitate cu dispoziiile articolului 2 punctul 3 din Codul european de bun conduit adminsitrativ. 290 Aceast obligaie o vom dezvolta n capitolul privind obligaiile funcionarilor publici romni i europeni al prezentei lucrri. 291 n conformitate cu dispoziiile articolului 24 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene.

213

Activnd n cadrul unui serviciu public, funcionarul public poate fi expus unor reacii de nemulumire a cetenilor cu care vine n contact direct, ceea ce impune protecia sa mpotriva ameninrilor, violenelor i faptelor de ultraj, crora le-ar putea fi victim, n exercitarea funciei. Tendina european este de a nu considera infraciuni de ultraj unele fapte de calomnie sau injurii, argu mentndu-se aceast tendin prin egalitatea de tratament pentru toi cetenii. De altfel, pentru a asigura ordinea public este necesar ca serviciile publice i funcionarii acestora s nu fie expui unor atacuri ndreptate mpotriva lor i, de aceea, statul reglementnd aprarea exercitrii funciei de ctre funcionari se apr pe el nsui, atacurile la adresa funcionarilor publici fiind considerate atacuri mpotriva statului292. Prin dispoziiile cuprinse n Codul penal, statul acord garanii funcionarilor fa de alte persoane fizice, prin incriminarea faptelor svrite mpotriva autoritii. Astfel n art. 239 din Codul penal se prevede c ameninarea svrit nemijlocit sau prin mijloace de comunicarea direct, lovirea sau orice acte de violen, vtmarea corporal ori vtmarea corporal grav svrite mpotriva unui funcionar, care ndeplinete o funcie ce implic exerciiul autoriti statale, aflat n exerciiul funciunii ori pentru fapte ndeplinite n exerciiul funciunii constituie infraciune de ultraj. Totodat, pentru a-i feri pe funcionari de abuzurile superiorilor ierarhici, s-a recunoscut dreptul acestora de a se plnge mpotriva msurilor disciplinare care aduc atingere carierei lor prin aciune n contencios administrativ n conformitate cu dispoziiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ293. n cazul n care printr-un act administrativ de autoritate ilegal sau prin refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege s-a cauzat o pagub funcionarului public acesta are dreptul s se adreseze instanei de contencios administrativ pentru recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat.
M. T. Oroveanu, op. cit. (1997), p. 344. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
293 292

214

n legtur cu dreptul funcionarului de a fi despgubit de ctre autoritatea sau instituia public, n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii, o pagub n nelesul de prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu, observm c Legea nr. 188/1999 nu este explicit n sensul de a meniona i posibilitatea ca un asemenea drept s fie acordat i n condiiile n care prejudiciul ar fi de natur moral. Nici Codul muncii nu face referiri n acest sens pentru salariai. Dar avnd n vedere c: prin Legea nr. 554/2004 se consacr aceast instituie, sub forma dreptului instanei de a se pronuna, atunci cnd aciunea este ntemeiat, att asupra despgubirilor materiale ct i asupra celor cu caracter moral; art. 41 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, republicat, consacr obligaia autoritii sau instituiei publice de a ocroti funcionarului public att integritatea fizic ct i psihic; aciunea este de competena instanei de contencios administrativ, i considerm c instana respectiv poate s acorde despgubiri pentru consecinele de ordin moral, deoarece posibilitatea ca ele s se produc este la fel de mare sau chiar mai mare dect n cazul consecinelor care atrag despgubiri materiale. 5.1.3. Dreptul de alegere a profesiei i a locului de munc. Ocuparea unei funcii publice doar de ctre cei care au o pregtire profesional corespunztoare Acest drept exprim dou instituii indisolubil legate n concepia legiuitorului constituant i de aceea le-a cuprins ntr-un singur drept, pe care l-a prevzut n articolul 41 alineatul 1 teza a doua din Constituia Romniei. Acest drept trebuie neles n raport cu condiiile specifice de acces la funcia public. Prevederi, referitoare la necesitatea unei pregtiri medii, superioare sau postuniversitare pentru ocuparea unor funcii n administraia public sunt cuprinse n dispoziiile Statutului funcionarilor publici. Astfel, desprindem categoriile nalilor funcionari publici, funcionarilor publici de conducere, managerilor publici i funcionarilor publici de execuie294.
294 n conformitate cu dispoziiile articolului 9 din Legea nr. 188/1999 republicat i modificat.

215

Aa cum am mai artat, funciile publice de conducere i cele de execuie se mpart la rndul lor dup nivelul studiilor cerute pentru a accede la ele n trei clase295, anume: clasa I cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de lung durat cu diplom de licen sau echivalent; clasa a II-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii superioare de scurt durat cu diplom; clasa a III-a cuprinde funcionarii publici care au absolvit studii medii liceale cu diplom. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene prevede c orice persoan are dreptul la munc i dreptul de a exercita o profesie aleas sau acceptat n mod liber. n aceeai manier legiuitorul european a ales s uneasc cele dou instituii, dreptul la munc i libertatea de a-i alege profesia dorit ntr-un singur drept. De altfel i n alte de texte europene, cum ar fi articolul 1, paragraful 2 al Cartei Sociale Europene i articolul 140 din Tratatul instituind Comunitatea European se afirm dreptul de a munci i de a exercita o profesie liber aleas sau acceptat. n raport cu nivelul studiilor necesare, raportndu-ne la clasificarea fcut de Statutul funcionarilor publici romni, funciile publice europene pot fi clasificate, de asemenea, n trei clase: clasei I n care sunt ncadrai funcionarii publici romni care au absolvit studii superioare i corespunde categoria Administratori, gradele de la 7 la 16 la nivelul funciei publice europene. clasei a II-a n care sunt ncadrai funcionarii publici romni care au absolvit studii de nivelul colegiului i corespunde categoria Administratori, gradele 5 i 6. clasei a III-a n care sunt ncadrai funcionarii publici romni care au absolvit studii liceale i corespunde categoria Asisteni. Condiia studiilor necesare pentru accesul la diferitele categorii de funcii publice europene296 sunt prevzute de articolul 5, literele a)-c) din Statut i au fost deja menionate la paragraful privind clasificarea posturilor funciei publice europene dup natura i nivelul funciilor
295 n conformitate cu dispoziiile articolului 7 din Legea nr. 188/1999 republicat i modificat. 296 Pentru o dezvoltare a comparaiei ntre accesul la funcia public romn i cea european a se vedea explicaiile din capitolul Cariera funcionarilor publici romni i europeni analiz comparativ.

216

crora le corespund dup perioada de tranziie curpins ntre 1 mai 2004 i 30 aprilie 2006. 5.1.4. Dreptul la opinie i expresie Libertatea de expresie este o libertate fundamental a omului recunoscut de Convenia European a Drepturilor Omului297 care statueaz, prin art 10 c Orice persoan are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinie i libertatea de a primi sau de a comunica informaii sau idei fr amestecul autoritilor publice i fr considerarea frontierei. Aadar, funcionarul public are, ca orice cetean, libertatea de a-i exprima public opinia. Exerciiul acestui drept trebuie circumstaniat, raportndu-ne la momentul cnd funcionarul public se afl n timpul orelor de serviciu i la momentele n care se afl n afara acestora. S-a considerat astfel, c n timpul serviciului funcionarul public trebuie s respecte o obligaie de neutralitate, de loialitate fa de instituia nvestit cu puterea de numire, n timp ce, n afara orelor de serviciu, funcionarul public are o obligaie de rezerv, de msur298. Statutul funcionarilor europeni instituie obligaia de discreie a funcionarilor europeni cu privire la tot ceea ce privete faptele i informaiile ce au ajuns la cunotina lor n exercitarea sau cu ocazia exercitrii funciilor. Dei este o obligaie de discreie legat exclusiv de exerciiul funciei, ea continu i dup ncetarea acesteia pentru c, potrivit art. 17 din Statut299, funcionarul european rmne supus acestei obligaii i dup ncetarea funciei sale.
297 Convenia European a Drepturilor Omului a fost adoptat la Roma n 4 noiembrie 1950. A intrat n vigoare la 3 septembrie 1953. Romnia a ratificat aceast convenie prin Legea nr. 30 din 18 mai 1984, publicat n Monitorul Oficial nr. 135 din 31 mai 1994. 298 Verginia Vedina Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul funcionarilor publici comentat Lumina Lex p.57 . 299 n conformitate cu dispoziiile art.17, funcionarul trebuie s pstreze cea mai mare discreie asupra tuturor faptelor i informaiilor pe care le dobndete n exercitarea sau ca urmare a exercitrii funciilor sale; el nu trebuie s comunice sub nici o form unei persoane nendreptite nici un document sau informaie care nu au fost aduse la cunotina public. Aceast obligaie trebuie respectat i dup ncetarea funciei. Funcionarul nu poate nici s publice, nici s ajute la publicarea, singur sau n colaborare a unui text oarecare care se refer la activitile instituiilor europene far autorizarea autoritii nvestite cu puterea de numire. Aceast autorizare nu poate fi refuzat dect n cazul n care publicaia este de natur a pune n pericol interesele Uniunii.

217

Activitatea Uniunii este ocrotit i prin obligarea funcionarilor europeni de a solicita autorizaia instituiilor europene pentru orice text pe care ar dori s-l publice n legtur cu activitatea acestora. n afara serviciului i n msura n care activitile instituiilor europene nu sunt vizate, libertatea de expresie este regula general, n sensul c le este permis funcionarilor s participe la activiti literare, artistice, tiinifice, ca simpli ceteni i nu n virtutea funciei lor publice n cadrul instituiilor europene. n conformitate cu dispoziiile articolului 17 bis300, funcionarii care doresc s-i utilizeze dreptul la libertatea de expresie pentru a publica texte al cror obiect este legat de activitatea Uniunii, au obligaia de a cere autorizaie autoritii nvestite cu puterea de numire. Autorizaia se cere, de exemplu, n cadrul Comisiei Europene, directorului general al direciei generale din care funcionarul face parte. Pentru a determina dac textul care se dorete a fi publicat i care descrie activitatea Comunitilor este contrar dispoziiilor n vigoare, directorul general poate consulta superiorii ierarhici direci ai funcionarului. n cazul n care exist dubii, funcionarului i poate fi cerut dobndirea unor avize i ntocmirea unei evaluri. Funcionarul n cauz trebuie s asigure o anumit perioad de timp directorului general pentru ca acesta s decid, perioad de timp care ar putea presupune traducerea textului, de exemplu. Instituirea obligaiei autorizrii nu reprezint o interdicie a dreptului la exprimarea liber a funcionarului european, ci doar o msur de protecie a activitii Uniunii, dat fiind c aceast autorizaie
300 Funcionarul are libertatea de expresie, cu respectarea strict a principiilor loialitii i imparialitii. Fr a nclca dispoziiile articolelor 12 i 17, funcionarul care are intenia s publice sau s dea publicitii, singur sau n colaborare, vreun text care ar avea legtur cu activitatea Uniunii trebuie s informeze n prelabil autoritatea nvestit cu puterea de numire. Dac autoritatea nvestit cu puterea de numire este n msur s demonstreze c publicarea textului este susceptibil a aduce o atingere grav intereselor legitime ale Uniunii, ea informeaz funcionarul n scris de decizia sa, ntr-un termen de 30 de zile lucrtoare care se calculeaz din momentul primirii informaiei. Dac nici o decizie nu este emis n acest termen, se consider c autoritatea nvestit cu puterea de numire nu are obiecii.

218

nu poate fi refuzat dect dac publicarea avut n vedere este de natur a pune n joc interesele Uniunii (art. 17 alin. 2. din Statut). Prin urmare, acest drept este restrns, chiar prin dispoziiile acestui articol, la exercitarea sa, numai cu respectarea principiilor loialitii i imparialitii301. Prin Decizia C-340/2000 din 13 decembrie 2001, Curtea European de Justiie a interpretat limitele ce pot fi impuse acestei liberti, n aplicarea dispoziiilor art. 17 alin. 2302. n spe, Curtea European de Justiie a avut de soluionat apelul introdus de Comisia European mpotriva deciziei Tribunalului de prim instan n cazul Cwik, decizie prin care Curtea a dat ctig de cauz reclamatului. n fapt, reclamantul Cwik, economist, a nceput s lucreze pentru Comisie n anul 1970. n anul 1997 a fost invitat n Spania s in o prelegere pe teme economice la un congres internaional. Acesta a susinut o prelegere pe care, n anul 1998, organizatorii i-au solicitat s o publice alturi de prelegerile celorlali lectori. Reclamantul a pregtit prelegerea i, n aplicarea dispoziiilor art. 17 aliniatul 2 din Statut, a solicitat superiorului su permisiunea de a publica textul. Pentru a susine prelegerea obinuse un acord prealabil. Superiorul su i-a rspuns c refuz s-i dea acordul pentru publicarea textului, artnd c acesta exprim un punct de vedere ce nu aparine Comisiei, chiar dac aceasta nu a adoptat o poziie oficial n materia ce fcea obiectul prelegerii funcionarului. Mai mult, el a adugat c recunoate importana discuiilor interne ce relev varietatea de opinii economice ns, consider c n
301 Funcionarii i ceilali ageni trebuie s acioneze ntr-un spirit de independen fr ns a iei din cadrul politicii definite de instituiile europene. Dac ei beneficiaz de liberti recunoscute fiecrui cetean, acetia trebuie totui s le exercite fr a prejudicia interesele Uniunii Europene. 302 Trebuie precizat c, n general jurisprudena nu este acceptat ca izvor de drept n sistemul juridic continental, autoritatea unei hotrri fiind limitat la prile n litigiu. Totui, jurisprudena are un efect indirect creator de drept, ntruct justificarea deciziilor pe care le pronun judectorii indic modul n care ei vor rezolva litigii similare. (R. Dehouse citat de Octavian Manolache n Drept comunitar, Bucureti, ALL Beck, 2001 p. 36). n dreptul european, jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene i Tribunalului, inclusiv Tribunalul Funciei Publice, reprezint izvor de drept.

219

exterior, ar trebui adoptat o politic uniform. Se temea astfel, c interesele Comisiei ar putea fi prejudiciate atunci cnd aceasta i funcionarii si exprim puncte de vedere diferite. Ca urmare a acestui refuz, reclamatul Cwik a formulat o plngere, n conformitate cu dispoziiile art. 90(2) din Statut. Plngerea sa a fost respins, Comisia motivnd c, n ciuda faptului c textul exprim un punct de vedere personal, faptul c cel ce a formulat plngerea este un oficial din cadrul unui departament care gestioneaz chestiunile puse n discuie (de natur economic) textul poate fi asimilat cu un punct de vedere oficial, ntr-o chestiune n care instituia nu s-a exprimat nc. n anul 1999, reclamantul Cwik a atacat hotrrea Comisiei la Tribunalului de prim instan cerndu-i s anuleze decizia Comisiei prin care i s-a respins plngerea formulat. Tribunalul de prim instan a apreciat ca fiind criticabil poziia Comisiei de a respinge plngerea formulat de reclamantul Cwik apreciind c nu exist un risc de prejudiciere a intereselor Comunitilor atunci cnd un funcionar are o opinie diferit de cea exprimat de instituia angajatoare. Apelul formulat de Comisie mpotriva deciziei Tribunalului de prim instan a fost respins de Curtea European de Justiie, aceasta din urm dnd ctig de cauz reclamantului Cwik. Aadar, ambele instane europene, au decis c libertatea de expresie a funcionarului european trebuie privit n contextul n care aceasta reprezint unul dintre drepturile fundamentale ale omului. Restrngerea acestui drept se poate realiza doar dac, n mod obiectiv, poate fi estimat un risc grav de producere a unui prejudiciu al intereselor instituiei. ntr-o spe similar (Cazul C-274/1999 P Connoly versus Comisie paragraf 53), Curtea European de Justiie se pronunase, n sensul c, posibilitatea instituiei de a restrnge libertatea de expresie, unul dintre pilonii fundamentali ai unei societi democratice, trebuie interpretat restrictiv, n aa fel nct permisiunea de a publica s fie refuzat, doar atunci cnd publicaia este de natur a cauza serioase prejudicii intereselor Comisiei.303
303 n unele cazuri Curtea European de Justiie face referire n mod expres la propriile hotrri anterioare pentru fundamentarea noilor hotrri. n alte situaii ea a decis, ns, c nu este obligat de hotrrile sale precedente (Octavian Manolache n Drept comunitar, Bucureti, ALL Beck, 2001 p. 36).

220

n textul hotrrii este reamintit c dintr-o jurispruden constant a Curii rezult c drepturile fundamentale nu constituie prerogative absolute i c ele pot comporta restricii, cu condiia, binenteles, ca aceste restricii s rspund efectiv unor obiective de interes general i s nu aduc atingere nsi substanei dreptului protejat. Examinat din acest punct de vedere, articolul 17 alineatul 2 al Statutului exprim ideea necesitii permanente a existenei unui just echilibru ntre garantarea exerciiului unui drept fundamental i protejarea unui obiectiv legitim de interes general. Acest obiectiv poate astfel justifica restrngerea exerciiului unui drept fundamental, doar dac circumstanele concrete o cer. n conformitate cu aceast dispoziie, pe de o parte, funcionarul este supus obligaiei de a cere autorizarea pentru publicarea unui material, dar, pe de alt parte, aceast obligaie este circumscris numai acelor materiale care trateaz sau au legtur cu activitatea Uniunii i autorizarea nu poate fi refuzat dect dac publicarea materialului este de natur a aduce prejudiciu intereselor Uniunii. Din probele aduse la dosar, mai precis din rspunsul negativ al autoritii nvestite cu puterea de numire (superiorul ierarhic al funcionarului) la cererea funcionarului naintat acesteia pentru a i se aproba publicarea articolului, autoritatea se limiteaz n a declara c interesele Comunitilor ar putea fi prejudiciate n cazul n care funcionarii Comisiei i Comisia exprim public puncte de vedere diferite. Aceast decizie nu explic, de ce, n cazul respectiv, articolul ar aduce atingere intereselor Uniunii. ntr-o societate democratic, bazat pe respectul drepturilor fundamentale, exprimarea public de ctre un funcionar, a unor puncte de vedere diferite de cele ale instituiei pentru care el lucreaz nu poate fi considerat, n sine, ca aducnd atingere interesele instituiei. Este evident c, utilitatea libertii de opinie const chiar n posibilitatea de a exprima opinii diferite de cele reinute la nivel oficial. A admite c libertatea de opinie poate fi limitat la unicul motiv c opinia n cauz difer de poziia reinut de instituii, nseamn privarea acestui drept fundamental de nsi substana sa. Evalund faptele, Tribunalul de prim instan a decis c, atunci cnd aplic prevederile art. 17 din Statut, instituia trebuie s pun n balan, n primul rnd libertatea funcionarilor si de a exprima, oral sau n scris, opinii care sunt n dezacord sau n conflict chiar cu cele ale instituiei angajatoare (libertate ce decurge din dreptul fundamental la 221

exprimare liber) i, n al doilea rnd, gravitatea potenialului prejudiciu al intereselor Uniunii, gravitate stabilit obiectiv. Ct privete dreptul la opinie al funcionarului public romn, garantat n articolul 27 din Legea nr. 188/1999, republicat, acesta face parte din categoria drepturilor denumite drepturi personale304 sau drepturi cu caracter general305. Astfel, funcionarii publici au, n condiiile legii, dreptul la opinie. Acest drept decurge din libertatea fundamental a oricrui cetean la contiin i la exprimare. Aa cum se prevede n articolul 29 alineatul 1 din Constituie, libertatea gndirii i a opiniilor precum i libertatea credinelor religioase nu pot fi ngrdite sub nici o form. Nimeni nu poate fi constrns s adopte o opinie sau s adere la o credin religioas contrare convingerilor sale. n alin. 2 al articolului 29 se prevede c libertatea contiinei este garantat; ea trebuie s se manifeste n spirit de toleran i de respect reciproc. n aceeai manier Tratatul instituind o Constituie pentru Europa prevedea la nivelul spaiului european , n articolul II-71, Libertatea de exprimare i de informare. Tratatul respectiv diferenia ntre Libertatea de gndire, contiin i religioas, n timp ce Constituia Romniei, definete libertatea de contiin ca fiind libertatea gndirii, opiniilor i libertatea credinelor religioase, ns ambele acte coincideau n tratarea separat a libertii de exprimare. Cu toate acestea, Constituia european(ce nu a intrat n vigoare s.n.), n articolul II-71, relua dispoziiile articolului 10 al Convenei Europene a Drepturilor Omului i considera ca fcnd parte din libertatea de exprimare libertatea de opinie i libertatea de a primi sau de a transmite informaii sau idei, fr amestecul autoritilor publice i indiferent de frontiere, n timp ce Constituia Romniei reglementeaz separat dreptul la informaie n articolul 31. Considerm c libertile fundamentale la contiin i la exprimare sunt n legtur cu dreptul la informaie prevzut de articolul 31, n conformitate cu care dreptul persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public nu poate fi ngrdit.
Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 102 i urm. V. Priscaru, Tratat de Drept administrativ romn, Partea general, ed. a II-a revzut i adugit, Ed. ALL, Bucureti, 1996 , p. 179.
305 304

222

Aceast prevedere se regsete n Legea nr. 544/2001 privind accesul la informaiile de interes public i n Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public. Potrivit alin. 2 al aceluiai articol 31 din Constituie autoritile publice, potrivit competenelor ce le revin, sunt obligate s asigure informarea corect a cetenilor asupra treburilor publice i asupra problemelor de interes personal. Ct privete libertatea de exprimare, n art. 30 alin. 1 din Constituie se prevede c libertatea de exprimare a gndurilor, a opiniilor sau a credinelor i libertatea creaiilor de orice fel, prin viu grai, n scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare n public sunt inviolabile. n art. 30 alin. 7 din Constituie s-a prevzut ca o restrngere a libertii de exprimare, c sunt interzise de lege defimarea rii i a naiunii, ndemnul la rzboi de agresiune, la ura naional, rasial, de clas sau religioas, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violen public, precum i manifestrile obscene, contrare bunelor moravuri. Cu privire la dreptul la opinie, este de menionat c orice discriminare ntre funcionari pe criteriul opiniilor lor politice, sindicale, filozofice sau religioase este interzis. Revenind la reglementarea dreptului la opinie prevzut de Legea nr. 188/1999, republicat, apare o neconcordan ntre prevederile articolului 27 alineatul 1 care garanteaz nelimitat dreptul la opinie al funcionarilor publici306, cu: dispoziiile articolelor 44 i articolelor 77 alineatul 2 litera g din aceeai lege care limiteaz prin dispoziiile lor acest drept307,
Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat. Potrivit art. 44, funcionarilor publici le este interzis s ocupe funcii de conducere n structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice, definite conform statutului acestora, ale organizaiilor crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau ale fundaiilor ori asociaiilor care funcioneaz pe lng partidele politice. (2) nalilor funcionari publici le este interzis s fac parte din partide politice, organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice sau din fundaiile ori asociaiile care funcioneaz pe lng partidele politice. (3) Funcionarii publici au obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin, s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaie creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice.
307 306

223

restriciile impuse prin dispoziiile Codului de conduit a funcionarilor publici romni i prin comparaie cu dispoziiile n materie ale Statutului funcionarilor Uniunii Europene menionate mai sus. n exprimarea opiniilor, funcionarul public se poate afla n cel puin trei raporturi posibile: a) n raporturile cu superiorii Funcionarul public are dreptul la exprimarea opiniilor proprii. Principiul subordonrii ierarhice nu mpieteaz asupra exercitrii acestui drept. Bineneles, exercitarea dreptului n concret trebuie s aib n vedere limitele impuse de normele generale ale conduitei profesionale a funcionarilor publici aa cum sunt reglementate de Codul de conduit a funcionarilor publici romni; b) n raporturile cu colegii de serviciu Funcionarul public poate fi tentat s-i exprime opiniile, convingerile politice i religioase, n scop propagandistic, prozelit etc. Existena unei obligaii de abinere de la manifestarea con vingerilor politice n raporturile de serviciu308 vizeaz tocmai depolitizarea administraiei publice i crearea unui corp profesionist al funcionarilor publici. Soluia este preferabil pentru c, altfel ar trebui s se recurg la interzicerea dreptului de a fi membru al unui partid politic. Abinerea trebuie s priveasc nu doar convingerile politice, ci i convingerile religioase; c) n raporturile cu cetenii Funcionarul public trebuie s aib o conduit i o inut decente, corespunztoare funciei publice pe care o ocup, ceea ce face ca exprimarea opiniilor proprii s fie subordonat acestui deziderat i principiului transparenei transmiterea informaiilor de interes public fa de care nu este inut prin obligaiile de pstrare a secretului i confidenialitii (o alt limitare important, care, de data aceasta, privete doar libertatea de exprimare)309.
n conformitate cu dispoziiile articolului 43 din Legea nr. 188/1999. A se vedea i art. 46 din Legea nr. 188/1999 Funcionarii publici au ndatorirea s pstreze secretul de stat i secretul profesional, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public.
309 308

224

n aceast situaie se afl, n principal, funcionarul public care lucreaz n domeniul relaiilor publice. n exprimarea opiniilor proprii funcionarul public trebuie s aib n vedere faptul c el este n slujba ceteanului. 5.1.5. Dreptul la integritate fizic i psihic Rezultatele unui studiu al Institutului Naional de Justiie din Statele Unite, au dezvluit c, n cadrul relaiilor de serviciu este rspndit un anumit tip de hruire psihologic, denumit mobbing. Este vorba despre un mod agresiv i imoral de comportament dezvoltat n mediul de lucru, ce vizeaz agresarea n mod sistematic a unuia sau mai multor indivizi ale cror reacii sunt la nceput defensive, dar care apoi dau dovad de agitaie i stres. n conformitate cu dispoziiile articolului 12 bis al Statutului funcionarilor Uniunii Europene orice funcionar trebuie s se abin de la orice form de hruire moral sau sexual. Hruirea moral este definit ca o conduit abuziv care se manifest ntr-o manier repetitiv sau sistematic, pe parcursul unei perioade ndelungate prin comportamente, cuvinte, aciuni, gesturi care sunt intenionate i care atenteaz grav asupra personalitii, integritii fizice sau psihice a unei persoane. Hruirea sexual const ntr-un comportament cu o conotaie sexual, nedorit de persoana asupra cruia acesta se exercit. Acest comportament are ca scop sau ca efect atingerea demnitii acestei persoane sau crearea la locul de munc a unui climat de intimidare, ostil, ofensator sau stnjenitor. Hruirea sexual este tratat ca o discriminare bazat pe sex310. Funcionarul care este victim a hruirii morale sau sexuale i care a furnizat probe ce atest hruirea moral sau sexual nu sufer nici un prejudiciu din partea instituiei, dac a acionat cu bun credin.
310 Cele dou definiii reprezint alineatul 1 i 2 ale articolului 12 bis ale Statutului funcionarilor Uniunii Europene. n afara dispoziiilor legilor naionale n materie de drept penal aplicabile funcionarilor, n cazul n care ei sunt acuzai de hruire, acest articol ce calific hruirea la locul de munc drept un act discriminatoriu, a fost introdus n noua form a Statutului ca urmare a procesului de reform administrativ desfurat n anii 2000-2004 de ctre Comisia European.

225

Referindu-ne la dispoziiile romneti n materie, constatm c nici Statutul funcionarilor publici romni, nici Codul de conduit a funcionarilor publici romni nu reglementeaz hruirea fizic sau moral a funcionarilor publici, aceasta fiind reglementat generic n articolul 22 al Constituiei Romniei republicate, sub titlul dreptul la via i la integritate fizic i psihic311. Considerm c este o lacun a legislaiei privind funcionarii publici nereglementarea explicit a obligaiei oricrui funcionar public de a se abine de la orice form de hruire fizic i psihic, ns nu putem considera aceast lacun ca o neimplementare a acquis-ului european pentru motivele pe care le vom enumera n continuare. Att dispoziiile articolului 27 alineatul 2 din Legea nr. 188/1999, republicat, ct i ale articolului 16 alineatul 2 din Codul de conduit a funcionarilor publici romni 312 interzic orice form de discriminare, aici fiind inclus i discriminarea pe criteriul de sex. n legislaia romn, att hruirea, ct i hruirea sexual sunt considerate discriminri ale unei persoane dup criteriul de sex313. Sediul materiei l reprezint Legea nr. 202/2002 314 privind egalitatea de anse ntre femei i brbai, modificat i completat prin Ordonana nr. 84 din 19 august 2004315. Legea ns nu difereniaz hruirea moral, de cea sexual i definete exclusiv hruirea sexual n articolul 4 litera c) drept orice form de comportament n legtur cu sexul, despre care cel care se face vinovat tie c afecteaz demnitatea persoanelor, dac
Articolul II-63 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, proclama acelai drept la integritatea fizic i psihic a persoanei. 312 Funcionarii publici de conducere au obligaia s examineze i s aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei profesionale pentru personalul din subordine, atunci cnd propun ori aprob avansri, promovri, transferuri, numiri sau eliberri din funcii, ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluznd orice form de favoritism ori discriminare. 313 n dreptul european numai hruirea sexual este tratat ca o discriminare bazat pe sex, difereniindu-se astfel de hruirea moral. 314 Publicat n Monitorul Oficial nr 301 din mai 2002. 315 Publicat n Monitorul Oficial nr. 799 din 30 august 2004.
311

226

acest comportament este refuzat i reprezint motivaia pentru o decizie care afecteaz acele persoane. Rezult astfel c numai Constituia Romniei, n dispoziiile sale realizeaz diferenierea ntre integritatea fizic i psihic, legislaia n materie, inclusiv Codul penal romn316 nu le reglementeaz i nu le condamn separat. La locul de munc sau n alt loc n care o persoan i desfoar activitatea, este considerat discriminare dup criteriul de sex i hruirea sexual317 a acestei persoane de ctre o alt persoan, aciunea avnd ca scop crearea la locul de munc a unei atmosfere de intimidare, de ostilitate sau de descurajare pentru persoana afectat318. Este de asemenea interzis ca deciziile privind o persoan s fie afectate de acceptarea sau respingerea de ctre persoana n cauz a unui comportament ce ine de hruirea sau de hruirea sexual a acesteia. Deciziile respective la locul de munc pot viza promovarea profesional, remuneraia sau veniturile de orice natur ori accesul la formarea i perfecionarea profesional319. Angajaii au dreptul ca n cazul n care se consider discriminai dup criteriul de sex s formuleze sesizri/reclamaii ctre angajator sau mpotriva lui, dac acesta este direct implicat, i s solicite sprijinul organizaiei sindicale sau al reprezentanilor salariailor din unitate pentru rezolvarea situaiei la locul de munc.
316 Articolul 223 indice 1 din Codul penal intitulat Hruirea sexual reglementeaz aceast infraciune i o definete drept hrtuirea unei persoane prin ameninare sau constrngere n scopul de a obine satisfacii de natur sexual de ctre o persoan care abuzeaz de calitatea sau de influena pe care i-o confer funcia ndeplinit la locul de munc. 317 n conformitate cu dispoziiile articolului 10 alineatul 1 din Legea nr. 202/2002 modificat. 318 n conformitate cu dispoziiile articolului10 alineatul 2 litera a) din Legea nr. 202/2002 modificat. 319 n conformitate cu dispoziiile articolului 10 alineatul 2 litera b) din Legea 202/2002 privind egalitatea de anse. i de tratament ntre femei i brbai, republicat Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 150 din 1 martie 2007.

227

Angajatorii, la rndul lor, pentru prevenirea i eliminarea oricror comportamente definite drept hruire sexual au urmtoarele obligaii320: s asigure informarea tuturor angajailor cu privire la interzicerea hruirii i a hruirii sexuale la locul de munc, inclusiv prin afiarea n locuri vizibile a prevederilor regulamentare de ordine interioar pentru prevenirea oricrui act de discriminare dup criteriul de sex; s informeze imediat dup ce au fost sesizai, autoritile publice abilitate cu aplicarea i controlul aplicrii legislaiei privind egalitatea de anse i tratament ntre femei i brbai321 s prevad n regulamentele de ordine interioar ale unitilor sanciuni disciplinare, n condiiile prevzute de lege, pentru angajaii care ncalc demnitatea personal a altor angajai prin crearea de medii degradante, de intimidare, de ostilitate, de umilire sau ofensatoare, prin aciuni de discriminare. Articolul 25 din Codul de conduit a funcionarilor publici romni prevede obligaia autoritilor i instituiilor publice de a-i armoniza regulamentele interne de organizare i funcionare cu dispoziiile respectivului Cod. Datorit lipsei reglementrilor clare ale hruirii morale i sexuale n textul Codului de conduit, raportndu-ne la obligaia angajatorilor de a prevedea sanciuni ale acestor nclcri n regulamentele lor interne, s-ar fi impus obligaia invers, a
n conformitate cu dispoziiile articolului 11 din Legea 202/2002. Consiliul Naional pentru Combaterea Discriminrii este principala autoritate public responsabil cu prevenirea i sancionarea actelor/faptelor de discriminare i are rolul de a informa i de a forma societatea romneasc n vederea eliminrii oricrei forme de discriminare, de a investiga i de a sanciona actele de discriminare, contribuind astfel la crearea unui climat general de ncredere, respect i solidaritate. Alte organisme cu atribuii n domeniu sunt Agenia National pentru Egalitatea de anse ntre Femei i Brbai (ANES), organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, n subordinea Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei, finanat de la bugetul de stat prin bugetul Ministerului Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei i Comisia National n Domeniul Egalitii de anse ntre Femei i Brbai (CONES), a crei activitate este coordonat de preedintele ANES.
321 320

228

armonizrii Codului de conduit cu aceste regulamente de organizare i funcionare n momentul n care acest act normativ era n stadiul de proiect, n scopul corectrii acestei lacune. 5.1.6. Dreptul la pregtire profesional i perfecionare a pregtirii profesionale Acest drept al funcionarilor publici este prevzut n art. 32 din Constituie, sub denumirea dreptul la nvtur. Unii autori322 considerau formarea permanent doar ca pe o obligaie, respectiv ndatorire, ns aa cum se arat i n art. 50 din Statut, perfecionarea profesional a funcionarilor publici este i un drept, pentru c numai dac este recunoscut i ca drept autoritatea sau instituia public are obligaia de a-l sprijini pe funcionarul public, de a-i crea condiii optime pentru perfecionarea pregtirii sale. Cu toate c la ocuparea postului funcionarul public are studiile necesare, el are dreptul, iar instituia public are obligaia s-l sprijine n a beneficia de condiiile create n societatea noastr pentru ridicarea necontenit a nivelului pregtirii profesionale i a nivelului de cultur general, n raport cu cerinele progresului tehnicotiinific, economico-social i cultural. Pentru aceasta funcionarii publici au dreptul s urmeze forme ale nvmntului superior, universitar sau postuniversitar i s beneficieze de concedii pltite sau fr plat pentru cursuri de perfecionare sau programe de specializare, n ar i n strintate. De fapt, este de neconceput exercitarea unei funcii publice fr ca titularul ei s fie mereu la curent cu evoluia informaiilor, a cunoaterii n domeniu i n general. Pentru progresul administraiei publice n special i al societii n general323n doctrina francez problema perfecionrii profesionale este exprimat prin sintagma formare profesional324 i se consider c aceast formare nu este o etap, ci un proces care se desfoar n toat perioada carierei
A se vedea M.T. Oroveanu, op. cit. (1997), p.357. Benone Puc i Ion Popescu, Pregtirea i perfecionarea profesional a funcionarilor publici (I,II), n Revista Economie i Administraie Local, editat de Tribuna Economic, nr. 1-2/1996, p. 112 i respectiv 3-4/1996, p.105. 324 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, op. cit. p. 98-100.
323 322

229

funcionarului public, permindu-i s fac fa atribuiilor curente ale funciei publice, s se adapteze exigenelor funciei, n raport cu evoluia noilor i multiplelor sarcini i totodat s poat promova n funcii superioare. Aa se explic de ce n art. 22 din Legea din 13 iulie 1983 se recunoate funcionarilor publici francezi un drept la formarea permanent i care reprezint n acelai timp i o obligaie. nc din secolul trecut, n ri cu tradiii democratice i cu administraii bine structurate, din Europa i America, iar n ultimele decenii i n ri din Asia i Africa, a fost recunoscut necesitatea unei pregtiri profesionale specifice pentru cei investii n diferite funcii din administraia public. Teza majoritii autorilor de tiina administraiei din occident cu privire la necesitatea unei pregtiri specifice i perfecionrii acestei pregtiri pentru funcionarii publici a fost nsuit de majoritatea guvernelor din rile occidentale. Francezii ca i nord-americanii sunt cei mai categorici n a solicita celor care doresc s ocupe posturi n administraia central (de la cele obinuite la cele mai importante) s fie absolveni ai unor coli cu profilul Administraie Public. Dup modelul celebrei coli franceze ENA (L Ecole Nationale dAdministration), nfiinat n 1945, din iniiativa guvernului De Gaulle, destinat pregtirii funcionarilor superiori ai administraiei, Institutelor Regionale de Administraie din Frana i Colegiului englez pentru pregtirea i perfecionarea pregtirii profesionale a funcionarilor publici (Civil Service Colege) au fost nfiinate coli de pregtire i perfecionare a pregtirii funcionarilor publici i n alte ri ale Uniunii Europene, respectiv Spania, Italia, Luxemburg, sub influena modelului francez i n Irlanda, Grecia, Belgia etc. sub influena modelului britanic325. Dup modul cum este conceput pregtirea funcionarilor publici n rile amintite, nu este suficient s fi absolventul unei faculti cu profil juridic, economic, tehnic etc. pentru a deveni funcionar public,
325 A se vedea Jacques Ziller, op. cit. (Administrations), p. 394; A. Iorgovan, op. cit. (1996), vol II p. 645 i urm., i Sanda Ghimpu, Dialog despre lege, Ed. Scrisul Romnesc, Craiova, 1978, p. 206 i urm.

230

mai ales, n posturi cheie, ci este necesar absolvirea unei coli speciale care s confere acestor funcionari o temeinic pregtire administrativ. n ara noastr, n perioada interbelic, s-a struit pentru crearea unei coli de administraie, propunere care a fost inclus n Legea pentru reforma administrativ din 1925, sub o formulare general care ns nu s-a finalizat n practic. Ideea a fost reluat de Institutul de tiine Administrative al Romniei, nfiinat n 1925 de ctre profesorul Paul Negulescu, pornindu-se de la realitatea c n acea vreme, cariera administrativ era singura pentru care nu exista un nvmnt special, n condiiile n care se aprecia unanim c orice ndeletnicire omeneasc necesit o pregtire special, teoretic i practic326. Pentru a justifica necesitatea acestei pregtiri G. Alexianu327 a susinut c funcionarii bine pregtii i stpni pe serviciul ce-l au de ndeplinit, fac, chiar, s nu se observe o proast organizare a serviciului public. n vederea realizrii pregtirii funcionarilor din administraia public, n 1928, din iniiativa Institutului de tiine Administrative al Romniei s-a nfiinat coala de Documentare i tiine Administrative care ns nu a funcionat corespunztor. Legea administrativ din 1936 a prevzut nfiinarea i organizarea unui Centru de Pregtire Tehnic Administrativ a funcionarilor publici, centru care a funcionat doar pentru Ministerul de Interne, fr a-i fi extins competena i cu pregtirea funcionarilor din alte structuri administrative. Pentru pregtirea funcionarilor din administraia local au funcionat colile de notari, iar n posturile de subprefeci erau ncadrai cu prioritate absolvenii facultilor de drept. Ct privete funcionarii publici din administraia central (exemplu, minitrii) acetia erau selectai, n primul rnd, dup criterii politice i nu profesionale. n perioada dictaturii comuniste i uneori chiar i dup Revoluia din 1989 nu s-a respectat principiul omul potrivit la locul potrivit.
326 A se vedea Constantin Georgescu, Pregtirea profesional a funcionarilor publici n Revista de drept public, 1927, an II, p. 666 i urm, i P. Alexandrescu Roman, op. cit. 1937, an XII, p. 336 i urm. 327 George Alexianu, op. cit. 1928, an II, p.77.

231

Viaa a demonstrat ns c pregtirea ntr-un domeniu, inclusiv prin nvmntul superior nu este suficient pentru a realiza eficient sarcinile funcionarilor de conducere din organele administraiei de stat i unitile economico-sociale i de aceea, n perioada comunist, n cadrul Academiei de partid pentru nvmntul social-politic tefan Gheorghiu, a fost nfiinat Institutul Central de Pregtire a Cadrelor de Conducere din Economie i Administraia de Stat. De asemenea, n cadrul Facultii de Drept din Bucureti s-a nfiinat Secia de tiine Administrative, devenit ulterior Secia de Drept economico-administrativ, iar la Sibiu, n perioada 1970-1987, a funcionat o facultate cu profilul Drept economico-administrativ328. Dup 1989 au continuat s funcioneze liceele de drept economic i administrativ care s pregteasc funcionarii cu studii medii pentru administraia public i au fost nfiinate faculti cu profilul tiine administrative sau Administraie Public, precum i Colegii de administraie public (n cadrul nvmntului de stat i particular). n prezent, o referire special trebuie fcut pentru coala Naional de Studii Politice i Administrative(SNSPA), din subordinea Ministerului Educaiei i Cercetrii, instituie public de nvmnt superior, de pregtire universitar, postuniversitar i de cercetare tiinific. Pentru a asigura o motivaie corespunztoare celor care se pregtesc n aceast coal, dar mai ales pentru mai buna desfurare a activitii serviciilor publice, n art. 7 din H.G. nr. 542/1995 privind reorganizarea colii Naionale de Studii Politice i Administrative329, se prevede c rezultatele obinute la absolvirea unui program de pregtire sau perfecionare profesional, consemnate n elementele elaborate de SNSPA, vor fi avute n vedere la ocuparea i promovarea, n condiiile legii, n funciile din administraia public central i local.
328 329

A se vedea A. Iorgovan, op. Cit. (1996), vol. II, p. 648 i urm. Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 166 din 31 iulie

1995.

232

Pentru perfecionarea profesional specializat a funcionarilor publici s-a nfiinat Institutul Naional de Administraie330, instituie cu personalitate juridic, cu sediul n Bucureti, n prezent desfiinat(s.n. D.M.P.). n plan zonal au fost create Centre teritoriale de formare continu, cu sediul n municipiul Bucureti, Clrai, ClujNapoca, Constana, Craiova Iai, Sibiu i Timioara. Cheltuielile ocazionate de participare la aceste programe cuprind: taxele de colarizare, cheltuielile de transport, cazare, diurn, plat lunar a indemnizaiei sau salariul de baz brut. Este indicat ca funcionarii publici cu studii medii sau absolveni ai altei faculti s urmeze la Frecven Redus sau nvmnt la Distan, cursurile facultilor de Administraie Public, ntruct n activitatea practic i-au format deja o opinie despre specificul activitii administrative i exist convingerea c dup absolvirea studiilor superioare vor rmne n administraia public. n acest mod se poate elimina riscul constatat uneori la cei care intr ntr-o astfel de facultate direct de pe bncile liceelor, i care dup absolvirea studiilor superioare se consider fr aptitudini i refuz s se ncadreze n sistemul autoritilor i instituiilor administraiei publice. Pledm, alturi de ali autori331, pentru ca liceele de drept economic i administrativ s se reorganizeze n aa fel nct s funcioneze separat liceele economice de cele administrative, oferind administraiei publice funcionarii cu studii medii de care are nevoie. Att n nvmntul liceal ct i n cel superior de specialitate administrativ urmeaz a fi studiate disciplinele care s permit
330 Institutul Naional de Administraie a fost nfiinat prin Ordonana Guvernului nr. 81/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 542/1 septembrie 2001, aprobat i modificat prin Legea nr. 106/2002, publicat n Monitorul Oficial nr. 185 din 18 martie 2002 i i-a desfurat activitatea n baza dispoziiilor Hotrrii Guvernului nr. 710/2002 (publicat n Monitorul Oficial nr. 519/17 iulie 2002). Ordonana Guvernului nr. 81/2001 privind nfiinarea i organizarea Institutului Naional de Administraie a fost modificat si completat prin O.G. nr. 74/2003, publicat n Monitorul Oficial. nr. 622 din 30 august 2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.575/2003 publicat n Monitorul Oficial nr. 931 din 23 decembrie 2003 i Hotrrea Guvernului nr. 1083/2004 publicat n Monitorul Oficial. nr 649 din 19 iulie 2004. 331 A. Iorgovan, op. (1996), vol. II, p. 651.

233

absolvenilor o bun pregtire administrativ, politico-juridic i economico-social, la nivelul dezvoltrii contemporane a tiinei i tehnicii administrative. Cerina orientrii n principiile tiinei, n disciplinele fundamentale politico-juridice i economico-sociale din domeniul administraiei, trebuie s constituie o preocupare i la cursurile postuniversitare de perfecionare n specialitatea amintit. Este astfel necesar ca pregtirea administrativ s se efectueze att n licee de specialitate, ct i prin instituii de nvmnt superior ntruct orict de bine pregtii ar fi funcionarii de conducere ei nu i vor putea ndeplini n condiii ct mai bune sarcinile, dac funcionarii de execuie pe care i conduc nu au o pregtire profesional temeinic. Un aspect important ce trebuie reinut pe perioada colarizrii sau la cursurile de perfecionare este necesitatea efecturii stagiului practic n sistemul administraiei publice, pregtirea completndu-se cu aspecte din cunoaterea cerinelor activitii practice i experienei celor mai buni funcionari publici. Pe lng forma colectiv de perfecionare a pregtirii profesionale nu trebuie uitat c un rol deosebit revine pregtirii individuale, a timpului i importanei acordate studierii i aprofundrii literaturii de specialitate. 5.1.7. Dreptul la continuitate, la carier n exercitarea funciilor pe care le ndeplinesc Dreptul la carier este unul dintre drepturile legate de profesia funcionarului public, consacrat de normele juridice care prevd continuitatea, cariera n funciile pe care le ndeplinesc, acesta fiind punctul de plecare pentru stabilitatea n funcie a celor care i desfoar activitatea n cadrul administraiei publice. Necesitatea stoprii amestecului crescnd al politicii n administraie i crearea unei independene a funcionarilor publici fa de politic, pentru buna funcionare a serviciului public, au determinat reglementarea principalelor elemente componente ale dreptului la carier: stabilitatea, inamovibilitatea i promovarea. Numirea funcionarului public pe o perioad nedeterminat are drept consecin continuitatea n funcia public i percepia pozitiv 234

din partea acestuia asupra viitorului i evoluiei pe care o va urma cariera sa pn la cele mai nalte funcii din administraia public. Prin urmare, noiunea de continuitate (stabilitate sau inamovibilitate) trebuie completat cu cea de promovare pentru a putea avea reprezentarea complet a dreptului la carier. Conceptul de carier este complex, neexistnd o definiie unitar, unanim acceptat, care s ntruneasc consensul specialitilor. ntr-o accepiune larg332, cariera este o succesiune evolutiv de activiti i poziii profesionale pe care le atinge o persoan pe durata vieii active, ca i aptitudinile, cunotinele i competenele dezvoltate n timp. ntr-o alt accepiune, cariera reprezint modul n care se dezvolt situaia juridic a funcionarului public de la naterea raportului de funcie public i pn la ncetarea lui.333 Carta European. Exerciiul autonom al puterii locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, prevede cu referire la carier c Statutul personalului colectivitilor locale trebuie s permit o recrutare de calitate, fondat pe principii de merit i de competen; n acest scop ele trebuie s reuneasc condiiile adecvate de formare, de remunerare i de perspectiv a carierei. Principiile care stau la baza activitii de organizare a carierei funcionarilor publici sunt principiul autoritii i principiul democratizrii. Dreptul la carier al funcionarilor publici poate fi considerat a fi cel mai important drept pe care Statutul l confer funcionarilor publici. Prevederea sa are la baz mai multe raiuni334: asigur un element de motivare interioar a funcionarului public, fiind un instrument de fidelitate i cretere a ataamentului fa de funcia public n general i fa de autoritatea public n special;
332

Johns G., Comportament organizaional, Bucureti, Ed. Economic, 1998,

p. 561.
333 Jean-Marie Auby, Robert Ducos Ader, Droit administratif, ed. A VII-a, Dalloz, Paris, 1986, p.120. 334 Victor Alistar i Smaranda Plan, Cariera funcionarilor publici, n Revista Economie i Administraie Local, nr. 11/2003.

235

este un mijloc de asigurare a independenei fa de factorul politic al administraiei; reprezint un instrument de realizare a principiului legalitii, imparialitii i obiectiviti, prevzut n articolul 3 litera a din Statut; asigur scopul legii, acela referitor la un serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial n interesul cetenilor, precum i al autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local, prevzut n articolul 1 alineatul 2 din Statutul funcionarilor publici; reprezint un mijloc managerial de profesionalizare a administraiei publice prin specializare i dezvoltare, reducnd totodat costurile de recrutare i instruire. Stabilitatea n funcia public Un drept, din rndul celor legate de profesia funcionarilor publici este, aa cum am artat, cel consacrat de normele juridice care prevd continuitatea, cariera n funciile pe care le ndeplinesc, prin aceasta crendu-se condiiile pentru meninerea stabilitii n funcie a funcionarilor publici. n cazul funcionarului public raportul de serviciu (funcie public) se afl sub semnul continuitii, cu consecina c numirea sa n funcia public, din cadrul unui serviciu public, pe o perioad nedeterminat, chiar pe durata ntregii sale viei active, nu trebuie exclus. O astfel de numire are puternice influene asupra perceperii viitorului funcionarului public, a evoluiei sale pn la cele mai nalte funcii din administraia public i prin aceasta crete ataamentul, devotamentul pentru funcia public i randamentul su n activitatea pe care o desfoar spre binele serviciului public respectiv, i mai departe al oamenilor. Aadar, noiunea de stabilitate trebuie completat cu cea de promovare pentru a putea avea reprezentarea complet a dreptului la carier. Trebuie fcut ns i aprecierea ntre perspectiva de carier n situaia n care funcia public este ocupat pe o perioad determinat, n situaia suspendrii raportului de serviciu al titularului ei i stabilitatea n funcie. 236

Astfel, Statutul funcionarilor publici, republicat, cuprinde prevederi speciale: n art. 98 alin. 1 lit. h se prevede c ncetarea de drept a raportului de serviciu intervine la expirarea termenului pentru care a fost exercitat cu caracter temporar funcia respectiv; n art. 4 alin. 3 se prevede c funciile publice pot fi ocupate pe perioad determinat, n condiiile acestei legi, iar n art. 105 se menioneaz c persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte din corpul de rezerv al funcionarilor publici. Aadar, principiul carierei prevzut n art. 6 al Cartei Europene, Exerciiul autonom al puterii locale adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985 are coninut legal expres n legislaia romneasc i n cazurile n care funcia public nu este ocupat pe perioad nedeterminat. Noiunea de carier exprim, de altfel, modul cum se dezvolt situaia juridic a funcionarului public de la naterea raportului de funcie public i pn la ncetarea lui335. n prezent exist dou mari categorii de sisteme de serviciu public cu implicaii asupra carierei336. Unul este sistemul tip post construit dintr-un ansamblu de funcii, n care funcionarii numii, la nceput, n una din aceste funcii, pot fi apoi numii n alt funcie, fr a putea avea vreun drept de stabilitate. n acest sistem mobilitatea funcionarilor de la o administraie la alta sau ntre administraii i sectorul particular, este foarte mare. Cellalt sistem, de tip carier, este bazat pe conceptul de stabilitate, de continuitate n funcie, fie n interiorul aceluiai corp profesional, ceea ce permite accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un corp la altul. n acest sistem avem de-a face cu un serviciu public mprit ntr-un anumit numr de corpuri, n care se intr prin concurs sau transfer, i n care funcionarul poate rmne pe toat durata vieii sale active, prin sistemul promovrii n funcie.
Jean-Marie Auby, Robert Ducos Ader, op. cit., p. 120. Ioana Berciu, Statutul funcionarului public n administraia publica local, Simpozionul organizat de Primria Capitalei i Fundaia Hans Seidel, Bucureti, 2930 ianuarie 1998.
336 335

237

Este adevrat, ns, c cele dou sisteme nu exist niciodat n stare pur i c mbinarea acestora, cu prioritatea acordat unuia, exprim nivelul stabilitii n funcie a unui funcionar public. n raport de necesitatea unei stabiliti n funcie, sarcina Guvernului care iniiaz i gestioneaz reforma administrativ, este aceea de a lua msurile necesare n vederea asigurrii ncrederii cetenilor i a celorlalte guverne ce vor urma fa de profesionalism i de caracterul nepartizan al funciei publice. Aa cum am artat, pentru ca un serviciu public s funcioneze bine este necesar ca funciile acestuia s fie ocupate de funcionari publici cu pregtire profesional de specialitate dar i cu experien n exercitarea atribuiilor ce le revin din funcia pe care o dein, experien realizat doar prin stabilitatea funcionarului public n funcia pe care o ocup. Pentru asigurarea bunei funcionri a serviciilor publice i nlturarea grabnic a fenomenelor de corupie, se impune de urgen, s se nlture favoritismul i influenele politice n recrutarea i promovarea funcionarilor publici, singurul criteriu fiind competena profesional verificat prin concurs i nu criteriile politice. Cariera profesional este, n primul rnd, n responsabilitatea fiecrui funcionar public, iar funcia public, n calitate de instituie juridic, trebuie s-i ajute pe funcionari s-i administreze cariera. Fenomenul de politizare a unor funcii publice profesionale este deosebit de periculos, i de aceea Statutul funcionarilor publici trebuie s constituie o garanie a stoprii acestui fenomen. Prin modificarea i completarea Statutului funcionarilor publici n 2003, se constat o tendin de reliefare a principiului independenei funcionarilor publici fa de politic, iar anumite funcii de demnitate public din administraie ocupate prin decizie politic au fost transformate n funcii publice de carier. Astfel, art. 15 din Statut, care reglementeaz corpul nalilor funcionari publici stabilete c secretarul general al Guvernului i secretarul general adjunct al Guvernului, precum i prefecii i subprefecii, devin funcionari publici de carier i ocup funciile publice prin concurs trebuind s ndeplineasc unele condiii specifice, alturi de cele generale prevzute pentru toi funcionarii publici n art. 54 din Statut. 238

Aa cum a artat i A. Teodorescu337, tez valabil cu prisosin i astzi, cerinele unui sistem modern de administraie, impun ca preocuprile politice s fie scoase ct mai mult din exerciiul autoritii administrative. Potrivit practicilor clientelare de cptuial a unei pri din clientela care l-a ajutat n alegeri, Guvernul, fr a ine seama de scopul serviciului i funciei publice, a procedat la nfiinarea unor funcii publice ca recompens pentru clientela politic, la desfiinarea unor funcii publice pentru a scpa de persoanele incomode sau a nclcat principiul stabilitii funcionarului public prin rotire, mutare, transfer, promovare n raport de preteniile clientelei politice. Pentru desfurarea n bune condiii a activitii, funcionarii publici au nevoie nu numai de o bun pregtire de specialitate, de experien, ci i de o anume educaie administrativ ce nu le-o poate da dect sigurana n stabilitatea funciei lor. Aa cum s-a artat n literatura de specialitate338, cu chipul acesta ar dispare i acele legiuni de clieni politici care nu triesc dect n sperana schimbrii Guvernului i care constituie de multe ori o adevrat plag social. Unul dintre instrumentele de baz n asigurarea independenei profesionale l reprezint mecanismul de evaluare, de stabilire a obiectivelor funciei publice i de cuantificare a performanelor profesionale339 care creeaz premisele nlturrii efective a abuzului. Cnd vorbim de continuitate n funcie avem n vedere c aceasta nu poate avea caracterul unei stabiliti absolute, deoarece pe parcursul activitii funcionarilor intervin modificri n funcia lor prin promovare, delegare, detaare, transfer n interesul serviciului,
A. Teodorescu, op. cit (1915), p. 147. Aa cum arta P. Alexandrescu-Roman, Rostul colilor de pregtire a funcionarilor publici, n Revista de Drept Public, 1937, an XII, p. 336 i urm., clienii politici nu fac dect s prolifereze corupia politic, incompetena n exercitarea funciilor primite, dezorganizarea serviciilor publice prin nfiinarea unor funcii dup interesele clienilor i nu cele generale, naionale sau locale. Acest sistem al clientelei politice este favorizat de o defectuoas reglementare a stabilitii funcionarului public i n mod deosebit a responsabilitii acestuia. Mai arat astfel c un funcionar bine pregtit nlocuiete 5 funcionari nepregtii. 339 HG 1209/2003 privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici, publicat n M.Of al Romniei, Partea I, nr. 757/29.10.2003.
338 337

239

modificri la cererea funcionarilor, din necesitatea rotirii cadrelor pentru prevenirea rutinei administrative sau din alte necesiti pe care le au diferite organe ale administraiei publice340. Dreptul la stabilitate este general recunoscut pentru categoria funcionarilor publici, n art. 3 lit. f din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici republicat, stabilitatea rmnnd un element esenial al statutului juridic al funcionarilor publici, chiar dac exist n statele europene tendina de a numi funcionari publici pe perioad determinat. Elementele prin care se garanteaz stabilitatea sunt: modalitatea de recrutare i perioada pe care urmeaz a fi ncadrat un funcionar public. Acestea sunt dou probleme de principiu care trebuie abordate prin asociere. Stabilitatea n funcie, element de baz n definirea funcionarului public, este relativ i subliniaz mai mult elementul de continuitate n administraia public, att n funcia iniial, ct i n alte funcii. Se ajunge astfel la concluzia c stabilitatea prezint interes att pentru buna funcionare a serviciului public, ct i pentru funcionarul care trebuie aprat de eventualele abuzuri constnd n sancionarea, transferul sau nlturarea dup bunul plac al conducerii serviciului public341. n acest sens, n procedura de sancionare disciplinar s-au prevzut mai multe elemente de siguran pentru funcionarul public, cum ar fi cercetarea faptei lui n cadrul unei comisii de disciplin din care fac parte i reprezentani ai funcionarilor publici, dreptul la aprare prin avocat n faa comisiei de disciplin i aplicarea principiilor de procedur civil care s asigure judecarea echitabil n procedurile interne ale administraiei342. Funcionarul public, bucurndu-se de o situaie sigur i stabil n funcie se va dedica serviciului public, manifestnd mai mult ataament fa de funcia sa i de serviciul public respectiv, mai mult contiinciozitate i pasiune. O situaie sigur l scutete de arbitrarul efului su i de influenele deciziilor politice.
Al. Negoi, op. cit. (1996), p. 103-104. P. Negulescu, op. cit., (1934), p. 595. 342 H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.
341 340

240

Stabilitatea, prevzut ca principiu al funciei publice n art. 3 lit. f din Statutul funcionarilor publici, este astfel unul dintre cele mai importante i specifice drepturi ale funcionarului public i definirea acestui concept trebuie s fie clar, concludent, mai ales astzi cnd constatm un amestec sporit al politicii n administraie. Oricum, apreciem c stabilitatea n funcie exprim n primul rnd imposibilitatea ncetrii raportului de funcie public din motive neimputabile funcionarului public (evident, cu excepiile prevzute de lege la art. 99). Altfel spus, stabilitatea n funcie exprim posibilitatea suspendrii, modificrii sau ncetrii raportului de serviciu, dect n cazurile i n condiiile prevzute de lege, precum reorganizarea, ncetare a activitii serviciului public etc. Dei nu este reglementat expres n Legea nr. 188/1999, fiind prevzut doar la nivel de principiu de baz al exercitrii funciei publice, acest drept este general recunoscut pentru categoria funcionarilor publici, stabilitatea rmnnd un element esenial al statutului funcionarilor publici, chiar dac exist n statele europene tendina de a numi funcionari publici pe perioad determinat. n prezent, n Romnia, s-a prevzut, prin unele acte normative, stabilitatea n funcie pentru anumite categorii de funcionari publici. Astfel, n art. 116 alin. 3 din Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale343 s-a prevzut stabilitatea n funcie pentru secretarul comunei, oraului, subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului. Dreptul la stabilitate este limitat n legislaia romneasc. n art. 88 se prevede instituia delegrii i faptul c aceasta se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care este ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr-un an. Funcionarul public poate refuza delegarea dac se afl n caz de graviditate, i crete singur copilul minor sau starea de sntate precar dovedit medical face contraindicat delegarea. Delegarea pentru o perioad mai mare, dar nu mai mult de 90 de zile calendaristice ntr-un an, se face ns numai cu acordul scris al funcionarului public.
343

Legea modificat a fost republicat n temeiul Legii nr. 216 /23.04.2002 .

241

De asemenea, o alt limitare o constituie detaarea pn la 6 luni care se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice unde urmeaz a se face detaarea, conform dispoziiilor art. 89. Totui, legea menioneaz n art. 89 alin. 3 motivele pentru care funcionarul public poate refuza detaarea : pentru graviditate; i crete singur copilul minor; n situaia n care starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat detaarea; detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare; este singurul ntreintor de familie. Inamovibilitatea funcionarului public Al doilea element al dreptului la carier a funcionarilor publici l constituie inamovibilitatea. Referindu-se la dreptul la inamovibilitate, E. Tarangul344 a artat c acesta este dreptul acordat de stat funcionarului public, numit n mod legal, de a nu fi suspendat sau revocat dect pentru motive disciplinare i dup procedura disciplinar i c nu va putea s fie mutat fr asentimentul su, nici n interes de serviciu i nici prin avansare. n consecin, inamovibilitatea este o situaie mai consolidat dect stabilitatea, deoarece funcionarul inamovibil nu poate s fie mutat fr asentimentul su nici mcar n interes de serviciu. Ct privete inamovibilitatea, aceasta, n cazurile n care este recunoscut unor funcionari publici, reprezint un element deosebit de garanie a legalitii i integritii exercitrii funciei publice. De altfel, Jean Vermeulen345, n lucrarea din 1933 consacrat exclusiv funciei i funcionarului public, a artat c pentru a distinge ntre stabilitate i inamovibilitate trebuie s avem n vedere c funcionarul inamovibil este legat cu gradul i cu locul, pe cnd funcionarul stabil este legat numai cu gradul, sau altfel spus inamovibilitatea reprezint o stabilitate de un grad superior. Prin urmare, inamovibilitatea este situaia legal a unui funcionar public n conformitate cu care nu poate fi revocat, suspendat sau transferat chiar prin promovare contra voinei sale, msurile de
344 345

E. Tarangul op. cit., p. 306. J Vermeulen, op. cit. (Statut), p. 309.

242

suspendare sau ncetare a raportului de serviciu putnd fi luate doar dac sunt dispuse ca sanciune disciplinar i pot fi atacate la instana judectoreasc. n prezent, n art. 125 alin. 1 din Constituie, s-a prevzut pentru judectori, c cei definitivi, numii de Preedintele Romniei sunt inamovibili, potrivit legii. Prin aceast dispoziie putem spune c inamovibilitatea a redevenit o instituie de ordin constituional. Pe baza acestei dispoziii constituionale n art. 1 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judectorilor i procurorilor346 s-a reluat prevederea constituional, iar n art. 2 din lege a fost reglementat coninutul noiunii de inamovibilitate in sensul c judectorii definitivi nu pot fi suspendai sau eliberai din funcie dect n cazurile prevzute de lege. Aa cum am artat, att stabilitatea, ct i inamovibilitatea, pentru categoriile de funcionari ce vor fi prevzute de lege, nu constituie drepturi subiective pentru funcionarii publici, ci sunt necesare pentru bunul mers al serviciilor publice, pentru o independen a administraiei i o garanie a exercitrii actului de putere public. Aa cum puterea judectoreasc este putere independent, considerm c i administraia trebuie s beneficieze de aceleai garanii pentru exerciiul puterii publice n interesul comunitii. Aprarea funcionarului public pe calea stabilitii sau inamovibilitii, de ingerine, ameninri, rzbunri ale funcionarilor publici superiori i a factorilor politici, asigurarea independenei i imparialitii lor n exercitarea funciilor publice conduce evident la eficiena serviciilor publice. Pentru a asigura stabilitatea i inamovibilitatea n funcie este necesar ca regulile privind avansarea, transferarea, revocarea din funcie, procedura constatrii abaterilor i aplicrii sanciunilor disciplinare, judecarea contestaiilor, precum i modul de stabilire a calificativelor n urma evalurii anuale a performanelor profesionale s fie stabilite numai prin lege, iar accesul la justiie s fie la instanele de contencios administrativ.
346 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2005.

243

Prevederea doar n lege a stabilitii i a inamovibilitii d o garanie n plus meninerii acestora n interesul bunului mers al serviciului public, dat fiind c o lege nainte de a fi modificat sau abrogat este discutat n Parlament, att de majoritate, ct i de opoziie, fiind supus totodat controlului constituional de ctre Curtea Constituional i controlului Preedintelui Romniei, cnd i este naintat spre promulgare. Dreptul la promovarea n funcie Aa cum am mai artat, Statutul funcionarilor publici distinge ntre trei categorii de funcii publice, stabilite n raport de nivelul atribuiilor, respectiv categoria nalilor funcionari publici, a funcionarilor publici de conducere i a funcionarilor publici de execuie. Dreptul de a promova n funcii superioare, n clase, grade, precum i avansarea n trepte de salarizare are loc conform dispoziiilor art. 63 i urmtoarele din Statutul funcionarilor publici i art. 121 i urm. din H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici. Aspectele privind promovarea n funcie au fost analizate pe larg n capitolul intitulat Cariera funcionarilor publici, pragraful Promovarea funcionarilor publici i evalurea performanelor profesionale 5.2. Drepturi cu caracter personal 5.2.1. Dreptul la salariu Legiuitorul recunoate funcionarului public dreptul la salariu ca oricrui salariat. Folosirea i n cazul funcionarului public a aceleai noiuni nu nseamn c i regimul juridic este acelai cu cel de salariu acordat unui salariat cu contract individual de munc. ntre retribuia cuvenit funcionarului i cea cuvenit salariatului exist att elemente comune, dar i diferene. Dincolo de aceast identitate de form, de terminologie, legea reglementeaz n mod diferit, pe fond, salariul funcionarului public fa de cel al salariatului. Salariile pentru funcionarii publici au fost reglementate prin Statutul funcionarilor publici, prinLegea-cadru nr. 330 din 5 244

noiembrie 2009 privind salarizarea unitar a personalului pltit din fonduri publice i apoi prin Legea cadru privind salarizarea unitar a personalului pltit din fonduri publice nr.284/2010347. Ct privete remunerarea funcionarilor europeni pentru activitatea prestat, salariile acestora sunt stabilite pe grade i n interiorul gradului pe ealoane (trepte). Titlul V al Statutului funcionarilor Uniunii Europene se intituleaz Regimul pecuniar i avantajele sociale ale funcionarilor . Din coninutul articolelor acestui titlu care reglementeaz regimul retribuiei funcionarilor europeni, am putea trage cteva concluzii: acordarea retribuiei este un drept al funcionarului european; la acest drept funcionarul nu poate renuna, fapt stipulat expres n articolul 62 aliniatul 2; retribuia se acord n funcie de grad i de ealon i este atras de numirea funcionarului european, ea reprezint deci un efect al actului de numire ntr-o funcie european 348; retribuia funcionarului este exprimat n franci belgieni i pltit n moneda rii n care acesta i desfoar activitatea; retribuia funcionarului este supus unor examinri anuale i unor corecturi, al cror scop este de a proteja funcionarul; nivelul retribuiei, n funcie de grad i de ealon, este stabilit prin articolul 66 din Statut; n afara retribuiei de baz, funcionarii au i alte drepturi bneti, la salariul de baz adugndu-se diferite sporuri i indemnizaii. Salariul de baz poate fi definit ca un salariu, de obicei lunar, constant, fix i periodic perceput de funcionar. Evoluia funciei publice din mai multe ri este n sensul unei remunerri nu doar conform gradului sau postului, ci urmrindu-se i anumii factori specifici (evaluarea funcionarilor pe baza aptitudinilor, competenelor i performanelor). Indemnizaiile de conducere (mai mult sau mai puin fixe, n plus fa de salariul de baz) se acord pentru anumite profesii i pentru
347 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 877 din 28 decembrie 2010. 348 Verginia Vedina, op.cit , p. 148.

245

anumite posturi specifice. Ele nu au o legtur special cu prestaiile furnizate, ci sunt considerate drept un supliment fix al salariului de baz determinat prin funcie. Indemnizaiile de conducere sunt acordate n special n Germania, Austria, Spania i Frana. Primele de randament reprezint o modalitate de remunerare n funcie de prestaii i randament. Astfel de prime exist n Germania, Spania, Frana, Irlanda, Olanda i Austria. Referitor la cuvntul traitment, folosit de doctrina francez pentru a desemna salariul funcionarului public, acesta exprim faptul c nu reprezint doar o sum de bani, ci o regul de tratare sub aspectul renumeraiei, a serviciului public, a societii n ultim instan, fa de cei pui n slujba serviciului su. n afar de veniturile ce exprim salariul, funcionarii publici mai obin diferite venituri denumite sporuri i indemnizaii, precum indemnizaia de chirie, indexri la salariu i altele. 5.2.2. Dreptul la asociere sindical, la ncheierea de acorduri colective de munc i la grev, care constituie aa-zisele drepturi ce se exercit colectiv Dreptul la asociere sindical Este un drept fundamental, social-politic, clasificat, de regul, n categoria libertilor de opinie, alturi de libertatea contiinei, libertatea de exprimare etc., cu care i prin care se explic n ce privete coninutul su349. Art. 27 din Legea nr. 188/1999, n forma anterioar, l recunotea de o manier principial, trimind la lege pentru determinarea condiiilor exercitrii lui. n forma modificat, potrivit art. 29 alin. 1 i 2, dreptul de asociere sindical este recunoscut tuturor funcionarilor, cu excepia nalilor funcionari publici, a funcionarilor publici de conducere si a altor categorii de funcionari crora dreptul respectiv le este interzis prin statute speciale. Art. 29 alin. 4 din Statut reglementeaz o alt dimensiune a dreptului de asociere, i anume asocierea n organizaii profesionale
349 Ioan Muraru, in Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Florin Vasilescu, Ioan Vida Constitutia comentata si adnotata, RegiaAutonoma Monitorul Oficial, 1992, p. 92.

246

sau n alte organizaii avnd drept scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor. Astfel de asociaii profesionale s-au constituit i avem n vedere Asociaia secretarilor de judee, Asociaia secretarilor de municipii, Asociaia directorilor economici etc. Dat fiind faptul c legea nu mai instituie nici o excepie, se nelege c dreptul de asociere n organizaii profesionale este recunoscut tuturor funcionarilor, inclusiv funcionarilor publici de conducere i nalilor funcionari publici, i indiferent dac statutul lor juridic este reglementat de Legea nr. 188/1999, republicat, sau de statute speciale. Dreptul de asociere n organizaii de tip sindical este un drept fundamental al ceteanului, recunoscut i garantat funcionarului public de legislaiile naionale. Potrivit art. 29 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, n situaia n care nalii funcionari publici sau funcionarii publici care au calitatea de ordonatori de credite sunt alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale, acetia au obligaia ca n termen de 15 zile de la alegerea respectiv s opteze pentru una dintre cele dou funcii. n cazul n care funcionarul public opteaz pentru desfurarea activitii n funcia de conducere n organizaiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspend pe o perioad egal cu cea a mandatului n funcia de conducere din organizaia sindical. Funcionarii publici, alii dect cei amintii, pot deine simultan funcia public i funcia n organele de conducere ale organizaiilor sindicale, cu obligaia respectrii regimului incompatibilitilor i al conflictelor de interese care le este aplicabil. n doctrina occidental dreptul la asociere sindical este enunat prin sintagma libertate de asociere care permite mai multor persoane s se reuneasc pentru a forma un grup permanent constituind o persoan moral (n opoziie cu reuniunea care nu are caracter permanent), ntr-un scop dezinteresat (prin opoziie cu societatea, care este creat ntr-un scop lucrativ). Dintre toate dimensiunile dreptului de asociere, ca drept fundamental al omului, funcionarului european i este permis doar posibilitatea de a se asocia n organizaii sindicale sau profesionale. 247

Dei n conformitate cu articolul 40 alineatul 3 din Constituie, prin legi organice se interzice unor categorii de funcionari publici s fac parte din partide politice, cum este cazul nalilor funcionari publici sau funcionarilor publici de conducere, secretarilor unitilor administrativ-teritoriale, aceasta nu nseamn c ei nu au dreptul la opinii proprii, pe care i le pot exprima n alt cadru dect cel al partidelor politice. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, n articolul 10, le restrnge funcionarilor publici exerciiul dreptului amintit, interzicndu-le: a) s participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice; b) s furnizeze sprijin logistic candidailor la funcii de demnitate public; c) s colaboreze, n afara relaiilor de serviciu, cu persoane fizice sau juridice care fac donaii ori sponsorizri partidelor politice; d) s afieze, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, nsemne ori obiecte inscripionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora. De asemenea, pentru a nu restrnge dreptul n sine de afiliere politic, legiuitorul a preferat o limitare a exerciiului acestuia n sensul prevederilor art. 43 alin. 2 i anume c funcionarilor publici le este interzis s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. n ceea ce privete limitarea libertii de a adera la un anumit partid, aceasta este prevzut n art. 40 alin. 3 din Constituie, n Legea nr. 215/2001 a administraiei publice locale i n Legea nr. 14/2003 a partidelor politice, pentru categoriile de funcionari publici menionate. Raiunea pentru care unele categorii de funcionari publici nu pot face politic este aceea de a nu se ajunge la diferenieri ntre cei crora li se presteaz servicii, prestaiile respective trebuind s rmn neutre i accesibile tuturor cetenilor350. O excludere total din viaa politic a tuturor categoriilor de funcionari publici ar lipsi n mod evident de coninut prevederile
350

I. Muraru, Gh. Iancu, op. cit. Vol. II, p. 12.

248

constituionale i ar exclude o important categorie de persoane din rndul celor care au vocaie de a se angaja politic, dar, pe de alt parte, este ns la fel de sigur c angajarea politic direct este nociv pentru anumite categorii de funcionari, deoarece prin aceasta le-ar fi afectat, n mod direct, statutul de imparialitate. n acelai timp, se mai cuvine a diferenia ntre participarea ca membru la un partid politic i activitatea militant a unui funcionar n slujba unui anumit partid, n cadrul instituiei n care lucreaz, situaii care sunt, evident diferite. Astfel Statutul a instituit interdicia ocuprii oricror funcii de conducere n partidele politice. Periculos din punctul de vedere al exercitrii drepturilor i obligaiilor funcionarului public nu este neaprat faptul c el face parte dintr-un anumit partid, la ale crui activiti particip n afara serviciului, ci politizarea funciei pe care o deine, situaie evident contrar eticii sale de funcionar public i profilului atribuiilor sale de serviciu. Pentru funcionarii publici europeni, dreptul la asociere sindical a fost confirmat i de acordul-cadru ncheiat n septembrie 1974, prin care s-a reglementat relaiile dintre Uniune i organismele sindicale i profesionale. La ora actual sunt recunoscute i funcioneaz ase sindicate, din care dou sunt cele mai importante i anume Federaia Funciei Publice Europene (FFPE) i Uniunea Sindical care este afiliat la Confederaia European a Sindicatelor. Aceste dou sindicate spre deosebire de celelalte patru sunt prezente n toate organismele europene. Dreptul de asociere sindical, de a crea mpreun cu alii sindicate i de a se afilia la ele, este prevzut de Convenia European a Drepturilor Omului, alturi de cel de reuniune panic i de articolul 5 din Carta Social European, intitulat chiar dreptul sindical. Curtea European a Drepturilor Omului, s-a pronunat asupra unei probleme foarte interesante i anume aceea de a ti n ce msur interdicia prevzut de legea naional pentru un funcionar public de a adera la un partid politic i de a desfura activiti politice, reprezint o nclcare a dreptului la liber exprimare ( art.10 din 249

Convenia European a Drepturilor Omului), precum i a dreptului la liber asociere (art.11 din aceeai Convenie). Este vorba de cauza Rekvenyi contra Ungariei (Dosar Nr.25390/1994 n care s-a pronunat Hotrrea Marii Camere a Curii Europene a Drepturilor Omului din 20 mai 1999) 351. Reclamantul L.R. era poliist i secretar general al unui sindicat independent al poliiei ungare. La 24 decembrie 1993, n Jurnalul Oficial al Ungariei, a fost publicat Legea nr. 107 din 1993 cu privire la modificarea Constituiei ungare. n esen, textul legii publicate a modificat art.40/B alin.4 al Constituiei, n sensul c, ncepnd cu data de 1 ianuarie 1994, membrilor forelor armate, ale serviciilor poliiei i securitii li se interziceau afilierea la un partid politic, precum i desfsurarea unor activiti politice. Pe aceast baz i datorit mprejurrii c n acea perioad se apropiau alegerile legislative, directorul poliiei naionale ungare a emis o circular prin care a cerut poliitilor s se abin de la orice activitate politic. De asemenea, se indica funcionarilor de poliie c, n msura n care doresc s participe la activitatea politic, trebuie s demisioneze din poliie. Printr-o a doua circular din 16 februarie 1994, directorul poliiei naionale preciza c nu va fi acordat nici o dispens de la interdicia impus prin noua formulare a art.40/B alin.4 din Constituia ungar. nvestit cu soluionarea cauzei, Curtea a reinut mai nti c, n mod netgduit, desfsurarea unei activiti de natur politic intr sub incidena dispoziiilor art. 10 din Convenie, n msura n care libera dezbatere politic constituie un aspect particular al libertii de exprimare. De altfel, n jurisprudena sa, Curtea a statuat n sensul c jocul liber al dezbaterilor politice se gsete n centrul noiunii de societate democratic i c de garaniile prevzute n art. 10 al Conveniei se bucur att personalul militar, ct i funcionarii, n general. Pe de alt parte, Curtea a considerat de necontestat faptul c interdicia pentru reclamant de a participa la activiti politice constituie o ingerin n exerciiul dreptului su la liber exprimare i
351 A se vedea Vincent Berger Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, IRDO, 2005, p. 557.

250

pe cale de consecin, o nclcare a dispoziiilor art.10 din Convenie, dar numai dac o asemenea ingerin n-ar fi prevzut de lege, n-ar urmri unul sau mai multe dintre scopurile legitime enumerate de alin.2 al aceluiai articol i nu s-ar dovedi necesar, ntr-o societate democratic, pentru a atinge acele scopuri352. Fa de toate aceste considerente, Curtea a reinut c expresia activiti politice utilizat de art. 40/B alin.4 din Constituia ungar trebuie citit i interpretat n concordan cu dispoziiile complementare din alte acte normative, n special cu cele cuprinse n Regulamentul privitor la activitatea Poliiei. Or, analiza coordonat a tuturor dispoziiilor legale care intereseaz materia conduce la concluzia c n Ungaria exist un cadru juridic de natur s restrng participarea poliitilor la activiti politice, fr ns ca acestea s poat fi definite cu o precizie absolut. Mai mult, Curtea a spus c, chiar admind c poliitii n-ar putea ntotdeauna s tie cu certitudine dac o activitate de o anumit natur cade sub incidena interdiciei edictat de art. 40/B alin. 4 din Constituie, ei au posibilitatea s cear avizul superiorilor ierarhici sau s obin precizri privitoare la dispoziiile legale printr-o aciune n justiie. Pentru toate aceste motive Curtea a considerat c ingerina litigioas este prevzut de lege, n sensul art. 10 alin. 2 din Convenie353. 5.2.3. Dreptul la grev nainte de cel de-al doilea rzboi mondial, soluia cea mai rspndit era aceea a interzicerii grevei n serviciul public. n stadiul actual al dezvoltrii economico sociale a Romniei, apreciem c soluiile actuale cu privire la grev sunt justificate. O concluzie desprins din spiritul reglementrilor actuale i al doctrinei contemporane, i care reprezint o constant a regimului juridic al grevei funcionarilor publici, este faptul ca ea nu poate avea
352 A se vedea Vincent Berger Jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, IRDO, 2005, p. 558 i urm. 353 A se vedea Corneliu Brsan, Statutul funcionarului public n jurisprudena CEDO, n Revista de Drept Public nr. 1/1999 aprut la I.S.A. Paul Negulescu, p.53 i urm.

251

ca obiect dect aprarea intereselor profesionale, dreptul la grev reprezentnd, prin definiie, o garanie profesional. Forma lapidar a art. 28 din Legea nr. 188/1999 a fost completat cu o dimensiune esenial a regimului juridic al grevei n serviciul public i anume, obligaia funcionarilor publici de a respecta principiul continuitii i celeritii serviciului public. Fiind de esena serviciului public care trebuie s rspund n permanen nevoilor de interes general, principiul continuitii const n asigurarea funcionrii nentrerupte a serviciilor publice. Trebuie precizat mai nti c trstura celeritii nu se regsete printre caracteristicile tradiionale ale serviciului public, ea este tratat ca o trstur a procedurii civile. De aceea reprezint un element de noutate, care pune de la nceput problema n ce msur se poate garanta celeritatea, dac greva este deja declanat? Dac nu, se ajunge n mod concret la o contradictie n termeni. S-ar putea susine c celeritatea nu este o trstur consacrat n dreptul public, ci ine de derularea activitii jurisdicionale. Totui celeritatea poate fi reinut i ca o caracteristic a derulrii serviciului public, deoarece: n reglementarea iniial a art. 4 din Legea nr. 188/1999, la lit. a) era menionat principiul asigurrii prompte i eficiente a tuturor activitilor efectuate de ctre funcionarii publici; n formularea dat de art. 3 din Legea nr. 188/2003, la lit. c) este prevzut, ca principiu care st la baza exercitrii funciei publice, cel al eficienei i eficacitii. Or, promptitudinea, eficiena i eficacitatea sunt trsturi ale celeritii. n ciuda faptului c reglementrile din Legea nr. 168/1999 privind soluionarea conflictelor de munc, nu sunt suficient de clare, are aplicabilitate principiul potrivit cruia legea trebuie interpretat n sensul aplicrii, nu al neaplicrii ei. Aceasta cu att mai mult cu ct este vorba de un drept fundamental garantat de Constituie. Funcionarii publici pot declana greva doar n momentul negocierii acordurilor colective, rmnnd ca instana de judecat s se pronune n ce msur au fost respectate principiile celeritii i respectiv continuitii serviciului public. De lege ferenda se impune modificarea Legii nr. 168/1999, n sensul consacrrii posibilitii organizrii grevei i pe durata 252

executrii contractelor colective ale salariailor i acordurilor colective ale funcionarilor publici. Totodat, trebuie completat legea cu dispoziii care s dezvolte semnificaia principiilor continuitii i celeritii serviciului public. Exercitarea dreptului la grev reprezint o problem cardinal i pentru funcionarii publici, ca si pentru salariai. De aceea, apreciem c se impune intervenia legiuitorului, pentru a dezvolta regimul juridic al grevei funcionarilor publici. Legea actual trebuie completat, cu dispoziii exprese care s reglementeze regimul juridic al grevei funcionarilor publici, s identifice i s nominalizeze serviciile publice eseniale care trebuie s funcioneze n orice condiii i s stabileasc restriciile care se impun354. n Statutul funcionarilor europeni, dreptul la grev nu este prevzut n mod expres, dar acesta este totui recunoscut. n Europa exerciiul dreptului la grev al funcionarilor publici determin deosebiri considerabile de la o ar la alta. n prezent, n Europa, din punct de vedere al recunoaterii sau nu, pentru funcionarii publici, a acestui drept fundamental, ntlnim: ri unde este n continuare interzis greva funcionarilor (Danemarca, Germania, Portugalia, Belgia); ri n care regsim o interdicie general a grevei n serviciile publice, cu posibilitatea interveniei, n caz contrar, a unor sanciuni disciplinare sau chiar penale i ri n care este recunoscut liberul exerciiu al dreptului la grev al funcionarilor publici, cu precizarea existenei unei categorii de funcionari, crora le este interzis greva, de regul poliitilor (Spania, Frana, Grecia, Luxemburg i Italia). 5.2.4. Dreptul la informare cu privire la deciziile care se iau n aplicarea Statutului funcionarilor publici i care i vizeaz n mod direct Recunoaterea acestui drept este condiionat de coninutul deciziei, care trebuie s l priveasc n mod direct pe funcionar pentru a se nate respectivul drept, si, corelativ, obligaia autoritii publice de a-l informa cu privire la decizia respectiv.
354

Ioan Muraru, Simina Tanasescu , Drept constitutional si institutii politice,

p. 217

253

Textul instituie un drept pentru funcionarul public si o obligaie legal pentru autoritatea sau instituia public. Aceasta nseamn c, odat adoptat, decizia trebuie adus la cunotina funcionarului public de ctre acelai organ care a adoptata-o, de preferat n form scris. 5.2.5. Dreptul la concediu de odihn, concedii de boal, concedii de maternitate i la alte concedii prevzute de lege Art. 35 alin. 1 din Legea nr. 188/1999, republicat consacr trei categorii de concedii pentru funcionarii publici i anume: concediul de odihn, concediile medicale, alte categorii de concedii (exemplu, concedii fr plat sau cu plat pentru studii, concedii pentru creterea i ngrijirea copilului). De asemenea, funcionarii publici pot beneficia, n afara concediului de odihn, de zile de concediu pltite pentru anumite evenimente familiale deosebite. Concediul mai poate avea i alte forme pentru funcionarii europeni, respectiv concediu pe perioada cnd funcionarul ndeplinete o funcie electiv; concediu pentru creterea copilului mai mic de 5 ani sau handicapat. Durata iniial este de un an i este rennoit anual timp de 4 ani. 5.2.6. Dreptul la asigurarea unor condiii de munc i igien pentru ocrotirea sntii precum i a integritii fizice i psihice Potrivit art. 37 din Legea nr. 188/1999, autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic. Dac funcionarii publici sunt pui n pericol, n cazuri speciale, pentru motive de sntate se poate schimba locul de munc cu condiia ca funcionarul s fie apt profesional pentru a ndeplini noile atribuii. 5.2.7. Dreptul la asigurrile sociale de stat i la pensie Potrivit dispoziiilor art. 38 din Statut, dreptul la asisten medical, proteze si medicamente, i este asigurat funcionarului public, n condiiile legii. Observm c de prea multe ori legiuitorul folosete sintagma n condiiile legii, n acest fel estompndu-se specificitatea 254

Statutului funcionarilor publici. Nu este normal s concepi o lege special fundamentnd-o att de frecvent pe legi generale. n baza dispoziiilor art. 39, funcionarul public beneficiaz de pensii, precum i de celelalte drepturi de asigurri sociale de stat, tot potrivit legii, n prezent fiind vorba de Legea nr.263/2010 privind sistemul unitar de pensii355. Pentru funcionarii europeni, dreptul la protecie social este reglementat n capitolul 2 al titlului V intitulat Securitatea social, precum i n unele anexe la Statut i ele vizeaz: riscul mpotriva bolilor, asigurri medicale, anumite prestaii bneti acordate n caz de deces, de invaliditate permanent sau parial, pentru cheltuieli medicale. 5.2.8. Dreptul funcionarilor publici, cu excepia funcionarilor publici civili din ministerele privind aprarea naional, ordinea public i sigurana naional, de a fi alei sau numii intr-o funcie de demnitate public, n condiiile legii. Dreptul amintit se asigur cu respectarea dispoziiilor art. 97 alin. 2 din Statut, n care se prevede c raportul de serviciu al funcionarului public se suspend att pe durata campaniei electorale, pn n ziua ulterioar alegerilor, dac nu este ales, ct i pe perioada ct exercit o funcie de demnitate public n care a fost ales sau numit, pn la ncetarea acesteia. De asemenea, funcionarii publici europeni au dreptul de a candida la funcii elective, iar dac au fost alei au dou alternative: fie s ndeplineasc prin cumul att funcia public ct i pe cea electiv, fie acel funcionar este considerat ca fiind n concediu pe o durat egal cu cea a mandatului electiv. 5.3. Aprarea drepturilor funcionarilor publici romni de ctre Avocatul Poporului i prin aciune n contenciosul administrativ 5.3.1. Aprarea drepturilor funcionarilor publici romni de ctre Avocatul Poporului Drepturile i libertile fundamentale ale omului i ceteanului constituie nu doar o realitate, ci i o finalitate a ntregii activiti
355 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 852 din 20 decembrie 2010.

255

umane, bineneles a aceleia democratice i progresiste. De aici i atenia cuvenit care este acordat aproape peste tot n lumea actual, problemelor teoretice i practice referitoare la drepturile omului, la protecia i respectul libertilor fundamentale ale persoanei umane. Drepturile omului pot fi definite ca fiind acele prerogative conferite de dreptul intern i recunoscute de dreptul internaional fiecrui individ, n raporturile sale cu colectivitatea i cu statul, ce dau expresie unor valori sociale fundamentale i care au drept scop satisfacerea unor nevoi umane eseniale i a unor aspiraii legitime, n contextul economico-social, politic, cultural i istoric, ale unei anumite societi356. Problematica drepturilor omului a fost inclus mereu in portofoliul problemelor importante ale comunitii internationale nu numai datorit importantei deosebite a acesteia pentru omenire, dar si pentru a deveni o limba comun a oamenilor de pretutindeni. Preocuparile pentru recunoasterea, promovarea si protectia drepturilor omului au depasit granitele traditionale ale statelor, in special dupa crearea Organizaiei Naiunilor Unite. Un mijloc important de aprare a drepturilor omului l constituie i instituia Ombudsmanului (Avocatul Poporului). n ultimele decenii, tot mai multe ri au introdus n sistemul juridic naional o instituie receptat din practica parlamentar suedez, care are rolul de a soluiona plngerile adresate de ctre cetenii care pretind c drepturile lor au fost nclcate de funcionari sau de ctre autoriti ale administraiei publice. n ara noastr, n anul 1991, Adunarea Constituant a votat Constituia Romniei, marcndu-se astfel trecerea Romaniei spre un stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile si libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane i demnitatea omului reprezint valori supreme i sunt garantate. Constituia Romniei din 1991357 a consacrat, pentru prima dat, instituia Avocatul Poporului n art. 5557 unde au fost cuprinse reglementrile de principiu despre aceast autoritate public.
356 Adrian Nstase, Drepturile omului, religie a sfritului de secol, I.R.D.O. Bucureti, 1992, p. 18. 357 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.

256

n temeiul Constituiei a fost adoptat Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului358, i, totodat, prin Hotrre a Biroului Permanent al Senatului, a fost aprobat Regulamentul de organizare i funcionare al acesteia359. n Constituia Romniei, revizuit n 2003 360 , Avocatului Poporului i este dedicat capitolul 4 al Titlului II intitulat Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale unde se precizeaz c Avocatul Poporului este numit pe o durat de 5 ani pentru aprarea drepturilor i libertilor persoanelor fizice. Adjuncii Avocatului Poporului sunt specializai pe domenii de activitate. Avocatul Poporului i adjuncii si nu pot ndeplini nici o alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior. Organizarea i funcionarea instituiei Avocatul Poporului se stabilesc prin lege organic 361. Avocatul Poporului i exercit atribuiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate n drepturile i n libertile lor, n limitele stabilite de lege. Autoritile publice sunt obligate s asigure Avocatului Poporului sprijinul necesar n exercitarea atribuiilor sale362. Avocatul Poporului prezint celor dou Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora. Rapoartele pot conine recomandri privind legislaia sau msuri de alt natur, pentru ocrotirea drepturilor i a libertilor cetenilor363. Creterea semnificativ a sarcinilor puterii legislative i implicit a administraiei publice, datorit complexitii din ce n ce mai accentuate a vieii economice i sociale de la nivelul statelor lumii, face ca cetenii, n fiecare moment s intre n contact cu diferite
358 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 844 din 15 septembrie 2004. 359 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 922 din 11 octombrie 2004. 360 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. 361 Art. 58 din Constituia Romniei. 362 Art. 59 din Constituia Romniei. 363 Art. 60 din Constituia Romniei.

257

autoriti publice i structuri administrative, dar care nu ntotdeauna se constituie ntr-o conlucrare facil ntre acestea. Ca atare, unii ceteni i pierd ncrederea n aceste structuri, alii se resemneaz ori chiar manifest dezinteres fa de ele, devin scrupulos de procedurali i nu mai pot stabili relaii normale cu autoritile. n aceast perspectiv pot aprea att conflicte serioase, al cror mod de rezolvare nu poate lsa autoritile respective indiferente n planul relaiilor ceteni-autoritate, toate acestea datorate faptului c cetenii, recunoscnd totui necesitatea unei autoriti administrative, au sentimentul de a fi subordonai acesteia.364 Avocatul Poporului are ca funcie aprarea libertilor i drepturilor ceteneti, fiind o garanie constituional instituionalizat a acestora, n temeiul creia el acioneaz att din oficiu, ct i la cererea persoanelor interesate. Dei autoritate public, Avocatul Poporului este greu de ncadrat n una din cele trei puteri clasice. Ombudsmanul este legat de puterea legislativ pentru c de regul la acest nivel este numit i n plus are obligaia de a prezenta anual sau la cerere, rapoarte Parlamentului. Totodat, este legat de puterea executiv pentru c cel mai adesea plngerile cetenilor sunt ndreptate mpotriva administraiei publice i n aceast sfer i concentreaz activitatea. n sfrit, Ombudsmanul are i atribuii de natur judectoreasc dac avem n vedere c, cel mai adesea, i propune s rezolve conflictele aprute n societate, ca urmare a lezrii unor persoane n drepturile i libertile lor365. Se remarc faptul c Avocatul Poporului din Romnia, n ndeplinirea scopului constitutional, poate face anchete, poate emite recomandri, iar n cazul n care constata cu prilejul cercetarilor ntreprinse, lacune n legislatie sau grave cazuri de coruptie ori de nerespectare a legilor tarii, poate prezenta un raport continnd cele
364 Corneliu Manda, Ion Popescu Slniceanu, C. C. Manda, op. cit., Editura Lumina Lex. Bucureti, 1997, p. 8. 365 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2003, p. 20.

258

constatate, presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului sau, dupa caz primului-ministru. Totodat, Avocatul Poporului, n baza art. 1 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, n urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu isi insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea. 5.3.2. Aprarea drepturilor funcionarilor publici prin aciunea n contencios administrativ Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoana care se considera vatamata intr-un al sau ori intr-un legitim, de catre o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, se poate instantei de contencios administrativ competente, pentru actului, recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim si ce i-a fost cauzata. Interesul legitim poate fi atat privat, cat si . Prin urmare, reclamant n aciunea n contencios administrativ poate fi i un funcionar public. Pentru promovarea actiunii n contencios administrativ trebuie ndeplinite urmtoarele condiii: vtmarea dreptului sau a interesului legitim s fie urmarea unui act administrativ tipic sau asimilat, astfel cum este definit n art. 2 alin. 1 literele c, i i h i art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004; actul atacat trebuie s emane de la o autoritate public aa cum este definit de art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004; s fie efectuat procedura administrativ prealabil, astfel cum este definit n art. 2 alin. 1 litera j din Legea nr. 554/2004 i aciunea n contencios administrativ s fie introdus n termenul prevzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004. Ct privete instana competent a soluiona aciunile n contencios administrativ precizm c, potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autori259

tile publice locale i judeene se soluioneaz n fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale se soluioneaz n fond de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, dac prin lege organic special nu se prevede altfel. Recursul mpotriva sentinelor pronunate de tribunalele administrativ-fiscale se judec de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel, iar recursul mpotriva sentinelor pronunate de seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel se judec de Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, dac prin lege organic special nu se prevede altfel. Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. Odat nvestit cu aciunea n contencios administrativ, instana are a cerceta existena dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim i ilegalitatea actului administrativ prin care i s-a ncalct acest drept sau interes legitim. De aceea i soluiile pe care le adopt instanele judectoreti, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004 rezolv, n principiu, cele dou aspecte: anularea total sau parial a actului administrativ i recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim. Din nelegalitatea actului a crui anulare se cere i din nclcarea dreptului subiectiv al reclamantului sau a interesului legitim rezult i paguba material sau moral de care este inut s rspund autoritatea prt fa de cel vtmat. Aciunea n daune se poate folosi i separat de aciunea n anularea actului administrativ atunci cnd ntinderea prejudiciului nu este cunoscut reclamantului la data judecrii aciunii n anulare. Temeiul hotrrii judectoreti pentru desdunarea reclamantului, const n culpa administraiei prte, exprimat n ilegalitatea actului administrativ emis, sau a refuzului de a satisface pretenia juridic a reclamantului, n legtur cu dreptul acestuia sau cu interesul legitim. n afar de anularea n tot sau n parte a actului administrativ, instana poate obliga autoritatea public prt s emit un act 260

administrativ, s elibereze un nscris sau s efectueze o anumit operaiune administrativ. 5.4. Aprarea drepturilor funcionarilor publici europeni de ctre Mediatorul European i de Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene 5.4.1. Aprarea drepturilor funcionarilor publici europeni de ctre Mediatorul European n 1992, prin Tratatul de la Maastricht s-a prevzut nfiinarea Instituiei Mediatorului European. Misiunea acestuia avut n vedere era de a ameliora relaiile dintre cetenii europeni i instituiile i organismele europene i de a sublinia angajamentul Uniunii Europene n promovarea unei administraii democratice, transparente i responsabile. Mediatorul European exercit un mecanism de control administrativ comparabil cu cel care permite controlul autoritilor publice la nivel naional de ctre Ombudsman sau Avocatul Poporului, n majoritatea rilor membre366. Potrivit art. 228 al Tratatului de la Lisabona, Parlamentul European numete un Mediator dintre personalitile care sunt ceteni ai Uniunii Europene. Persoana numit trebuie s se bucure pe deplin de drepturile sale civile i politice i s ofere toate garaniile de independen. Mediatorul i exercit funcia independent, iar independena sa este garantat de incompatibilitatea cu alte funcii sau activiti i de statutul su financiar care l asimileaz unui judector al Curii de Justiie a Uniunii Europene. Din aceast perspectiv, independena sa este asigurat i de garaniile recunoscute prin articolele 12-15 i 18 din Protocolul cu privire la privilegii i imuniti367.
366 Ioan Alexandru, Ilie Gorjan, Ivan Vasile Ivanoff, Cezar Corneliu Manda, Alina Livia Nicu, Ctlin Silviu Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 121. 367 Protocolul cu privire la privilegii i imuniti al Comunitilor Europene din 8 aprilie 1965, publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene nr.152 din 13 iulie 1967

261

Statutul i condiiile generale de exerciiu a funciei Mediatorului sunt stabilite de Parlament dup avizul Comisiei i aprobarea Consiliului368. Este foarte important de relevat, obligaia instituiilor sau organelor comunitare de a furniza toate datele cerute de Mediator i de a facilita accesul acestuia la dosarele necesare cercetrilor sale369 cu excepia cazurilor n care exist motive temeinice de secret. n cazul n care Mediatorul consider ndreptit plngerea i constat un caz de administrare defectuoas, el este competent s sesizeze instituia vizat care poate lua masurile necesare n vederea rezolvrii problemei. Astfel de probleme sunt numite probleme reglate de instituie. n situaia n care constat un caz de administrare defectuoas, ns problema nu este rezolvat n cursul anchetei, Mediatorul ncearc s gseasc o soluie amiabil pentru a satisface ceteanul. Dac aceast soluie nu are succes, el poate adresa un proiect de recomandare instituiei, pe care o invit s ia masurile necesare pentru a remedia cazul de administrare defectuoas. n situaia n care instituia nu accept recomandarea sa, Mediatorul poate adresa un raport special Parlamentului European. Dac nu este posibil gsirea unei soluii amiabile i remedierea cazului de administrare defectuoas, Mediatorul poate adresa un comentariu critic instituiei. n orice situaie, Mediatorul are obligaia s informeze persoana care a fcut plngerea cu privire la rezultatul anchetei sale. Multe din plngerile adresate Mediatorului European privesc ntrzieri administrative, lipsa de transparen sau refuzul accesului la informaii. Unele se refer la relaiile de munc dintre instituiile europene i ageniile acestora i funcionarii lor, angajarea de personal i desfurarea concursurilor. Altele sunt legate de relaiile contractuale dintre instituiile europene i firmele private.
Articolul 195 alineatul 4 al Tratatul instituind Comunitatea European. Aceast obligaie este prevzut i de articolul 59 alineatul 2 din Constituia Romniei care dispune c autoritile publice au obligaia de a asigura avocatului poporului sprijinul necesar n exercitarea atribuiilor sale.
369 368

262

Prin urmare, un drept al cetenilor statelor membre ale Uniunii Europene este acela de a depune plngere la Mediatorul European cu privire la cazurile de administrare defectuoas n cadrul instituiilor, organismelor sau ageniilor Uniunii Europene. Potrivit dispoziiilor art. 43 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene370, orice cetean al Uniunii, precum si orice persoana fizic sau juridic ce are reedina sau sediul social ntr-un stat membru au dreptul de a sesiza Mediatorul European cu privire la cazurile de administrare defectuoas in activitatea instituiilor, organelor, oficiilor sau ageniilor Uniunii, cu excepia Curii de Justiie a Uniunii Europene n exercitarea funciei sale juris dicionale371. n realizarea funciilor sale, Mediatorul European nu poate ancheta plngerile cu privire la proasta administrare naional, regional sau local a statelor membre ale Uniunii Europene. Din momentul nfiinrii instituiei, Mediatorului European a ncercat s defineasc administraia(administrarea) defectuoas, bazndu-se pe jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene, pe principiile dreptului administrativ european i inspirndu-se din
370 n decembrie 1998, la aniversarea a 50 de ani de la proclamarea Declaraiei Drepturilor Omului, Consiliul Europei a decis s demareze lucrrile de elaborare a unei Carte a drepturilor fundamentale, lucrri ce urmau a fi ncheiate nainte de finele anului 2000. Consiliul a ajuns la concluzia c drepturile fundamentale protejate la nivelul Uniunii trebuie cumulate ntr-o Cart, acestea devenind astfel mult mai transparente. Carta se sprijin pe Tratatele Comunitii, pe acorduri internaionale, printre care Convenia European pentru Protejarea Drepturilor Omului (CEPDO) din 1950 i Carta Social European din 1989, pe tradiiile constituionale comune ale statelor-membre, precum i pe diversele declaraii ale Parlamentului European. Documentul stabilete clar faptul c scopul su este acela de a proteja drepturile fundamentale ale indivizilor, n ceea ce privete aciunile desfurate de instituiile Uniunii Europene i de statele membre n aplicarea Tratatelor Uniunii Europene. Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene(2000/C364/01) a fost adoptat de Parlamentul European, Consiliul Uniunii Europene i Comisia European prin Proclamaia solemn din data de 7 decembrie 2000, la Nisa. Carta este publicat n Jurnalul Oficial nr. C 303 din 14/12/2007, p. 0001 0016. 371 A se vedea i I. Alexandru . a., op. cit., p. 121 i Emanuel Albu, Carta European a Drepturilor Fundamentale Dreptul la o bun administraie, n Revista de Drept Comercial nr. 9/2007, p. 82.

263

legislaiile naionale ale statelor membre care conin dispoziii ce se refer la exigene legate de buna administrare372 5.4.2. Aprarea drepturilor funcionarilor publici europeni prin aciuni ndreptate la Tribunalul funciei publice a Uniunii Europene Tratatul de la Nisa373, insernd un nou articol374 a prevzut crearea n cadrul Tribunalului Uniunii Europene unor camere jurisdicionale n anumite domenii specifice. n conformitate cu articolul 257 din Tratatul de la Lisabona375, coroborate cu dispoziiile articolelor 140 B376 i 160377 din Tratatul instituind Comunitatea European a Energiei Atomice378 Parlamentul
372 Astfel n art. 103 din Constituia Spaniei se prevede c administraia public servete cu obiectivitate interesele generale i acioneaz potrivit principiilor eficacitii, ierarhiei, descentralizrii, deconcentrrii i coordonrii, fiind supus pe deplin legii si dreptului, iar n art. 61 din Constituia Poloniei se prevede c cetenii au dreptul s obin informaii despre activitatea autoritii publice i despre persoanele care exercit funcii publice. Aceste exemple din Constituii, precum i referiri la unele hotrri din jurisprudena Curii Europene a drepturilor omului n legtur cu principiile legalitii, proporionalitii, controlului efectiv al actelor administraiei i cu executarea de ctre autoritile administrative a deciziilor jurisdicionale, principii care guverneaz buna administrare se regsesc n articolul ntocmit de E. Albu intitulat Principiile dreptului la o bun administrare n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului, aflat n lucrarea Dreptul administrativ contemporan spre o concepie unitar n doctrina i practica romneasc, avnd coordonator pe Emil Blan, Cristi Iftene, Gabriela Varia i Marius Vcrelu, aprut n editura Comunicare.ro, a S.N.S.P.A., Facultatea de Comunicare i Relaii Publice, Bucureti, 2008, pag. 126-143. 373 Semnat la Nisa , la 26 februarie 2001 i intrat n vigoare la 1 februarie 2003. 374 Ne referim la articolul 225 A inserat n Tratatul instituind Comunitatea European, n prezent art. 257 din Tratatul de la Lisabona . 375 Tratatul de nfiinare a Comunitii Europene a fost semnat la Roma, la 25 martie 1957 i a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1958. Dup semnare, Tratatul a fost modificat prima dat prin Actul Unic European din 17-28 februarie 1986, apoi prin Tratatul privind Uniunea European ( Tratatul de la Maastricht) din februarie 1992, prin Tratatul de la Amsterdam din 2 octombrie 1997, prin Tratatul de la Nisa din 2001, ct i prin numeroase acte normative speciale . 376 A fost inserat prin Tratatul de la Nisa. 377 Modificat prin Tratatul de la Nisa: Consiliul decide cu unanimitate ... la cererea Comisiei i dup consultarea Parlamentului European i Curii de Justiie, c poate modifica dispoziiile Statutului, cu excepia titlului I.

264

European i Consiliul, hotrnd n conformitate cu procedura legislativ ordinar, pot nfiina tribunale specializate pe lng Tribunal, care s aib competena de a judeca n prim instan anumite categorii de aciuni n materii speciale. Parlamentul European i Consiliul hotrsc prin regulamente, fie la propunerea Comisiei i dup consultarea Curii de Justiie, fie la solicitarea Curii de Justiie i dup consultarea Comisiei. Rmne de competena Consiliului ca n decizia de nfiinare a unei camere jurisdicionale s stabileasc, att regulile referitoare la componena acestei camere, ct i aria competenelor care i vor fi conferite. Referitor la membrii camerei jurisdicionale, acetia sunt alei dintre persoanele care ofer toate garaniile de independen i care posed calificrile cerute pentru numirea ntr-o funcie juridic. Ei sunt numii de Consiliu, care hotrte cu unanimitatea membrilor si. Regulamentul de procedur al camerei jurisdicionale este stabilit n acord cu Curtea de Justiie i supus aprobrii Consiliului, care hotrte cu majoritate calificat. Crearea unei jurisdicii specifice pentru soluionarea contenciosului funciei publice, avnd competena de a decide n prim instan asupra acestui contencios, este de natur a ameliora funcionarea sistemului jurisdicional european379. n art. 4 din Decizia Consiliului din 24 noiembrie 2004380, se menioneaz necesitatea ca aceast nou jurisdicie s poarte o titulatur care s o disting de alte formaiuni jurisdiionale sau de formaiunile jurisdicionale ale Tribunalului de Prim Instan.
378 Tratatul instituind Comunitatea European a Energiei Atomice, semnat la Roma, la 25 martie 1957, modificat prin Actul Unic European, semnat la 17 februarie 1986 i intrat n vigoare la 1 iulie 1987, publicat n Jurnalul Oficial L 169 din 29 iunie 1987. 379 Ea rspunde la invitaia formulat n acest sens n Declaraia nr.16 relativ la articolul 225 A al Tratatului de instituire a Comunitii Europene, declaraie adoptat la semnarea Tratatului de la Nisa. n aceast declaraie Curtea de Justiie i Comisia au fost invitate s pregteasc n cel mai scurt timp un proiect al unei decizii ce creeaz o camer jurisdicional, competent s decid n prim instan asupra litigiilor dintre Comunitate i agenii si. 380 Publicat n Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L333/ din 9.11.2004.

265

n acest sens Consiliul a decis c Este nfiinat pe lng Tribunalul de Prim Instan a Comunitilor Europene o camer jurisdicional care are rolul de a statua asupra contenciosului funciei publice a Uniunii Europene, denumit Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene. Denumirea tribunal al funciei publice a fost inspirat din lucrrile Conveniei nr.850/03 din 18 iulie 2003, n care art.28&1 i art. III-264 utilizeaz denumirea de tribunale specializate n locul celei utilizate pn atunci de camere jurisdicionale. n cadrul instituiei jurisdicionale, Tribunalul Funciei Publice este instana specializat n materia contenciosului funciei publice a Uniunii Europene. Aceast competen a fost exercitat anterior de Curtea de Justiie i, de la crearea sa n 1989, de Tribunalul de Prim Instan. Tribunalul soluioneaz n prim instan litigiile dintre Uniunea European i agenii si, conform articolului 270 al Tratatului de la Lisabona381, ceea ce reprezint aproximativ 120 de cauze pe an, n condiiile n care personalul instituiilor Uniunii este compus din aproximativ 35 000 de persoane. Aceste litigii au drept obiect nu numai probleme referitoare la relaiile de munc propriu-zise (remuneraie, desfurarea carierei, recrutare, msuri disciplinare etc.), ci i regimul de securitate social (boal, vrst, invaliditate, accidente de munc, alocaii familiale etc.) . Tribunalul soluioneaz de asemenea litigiile dintre organe, oficii sau agenii i personalul lor, pentru care competena este atribuit Curii de Justiie a Uniunii Europene. Tribunalul nu poate, n schimb, soluiona litigiile dintre administraiile naionale i agenii lor. Hotrrile pronunate de Tribunalul Funciei Publice pot face obiectul unui recurs limitat la probleme de drept. Acest recurs poate fi introdus n termen de dou luni n faa Tribunalului de Prim Instan.
381 Potrivit dispoziiilor art. 270, Curtea de Justiie a Uniunii Europene este competent s se pronune asupra oricrui litigiu dintre Uniune si agenii acesteia, n limitele si condiiile stabilite prin Statutul funcionarilor Uniunii si regimul aplicabil celorlali ageni ai Uniunii.

266

Litigiile de personal care sunt soluionate de ctre Curtea European de Justiie sunt prevzute, de exemplu, n articolul 30 al Deciziei nr.2002/187/JAI ce nfiineaz Eurojust382, n art. 36.2 al Protocolului asupra Statutelor Sistemului European al Bncilor Centrale sau Bncii Centrale Europene 383 , i articolul 112 al Regulamentului nr.40/94 asupra mrcii comunitare384. Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene i are sediul pe lng Tribunalul Uniunii Europene de la Luxemburg. Numrul de 7 judectori pentru Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene a fost apreciat ca fiind corespunztor n raport cu volumul de timp i de munc pe care l reprezint n acest moment tipul respectiv de contencios. n conformitate cu dispoziiile coroborate ale articolelor 257 din Tratatul de la Lisabona i 140 B din Tratatul CEEA i art. 3 din Anexa I a Protocolului asupra Statutului Curii de Justiie, aa cum a fost modificat prin Decizia 2004/752/CE, EURATOM, candidaturile la funciile de judectori trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: s ofere toate garaniile de independen; s posede capacitatea cerut pentru exercitarea funciilor juridice; s aib cetenia Uniunii Europene. Trebuie precizat c aparte de exigenele minime, criteriul cel mai important care va fi luat n considerare n alegerea celor apte judectori va fi capacitatea acestora de a lucra n cadrul unei structuri colegiale, ntr-un mediu multinaional i multilingvistic, precum i natura, importana, vechimea i experiena necesare pentru exercitarea funciei de judecator n cadrul acestei structuri nou create. Candidaii trebuie s anexeze cererii de candidatur, un curriculum vitae i o scrisoare de motivaie. Judectorii sunt numii pe o perioad de ase ani. O rennoire parial a acestora se face dup trei ani.
382 383

Publicat in JO 2002 L 63 din 6.03.2002. Culegere de tratate, Ediia 1999, Partea I, volumul I, pag. 467. 384 Publicat n JO 1994 L 11 din 14.01.1994.

267

Judectorii desemneaz dintre ei, pentru o perioad de trei ani, preedintele Tribunalului Funciei Publice. Mandatul acestuia este rennoibil385. Statutul i condiiile generale de exercitare a funciilor de judectori sunt prevzute n art. 5 al Anexei I a Protocolului asupra Statutului Curii de Justiie, aa cum a fost modificat de ctre Decizia 2004/752/CE, Euratom a Consiliului din 2 noiembrie 2004, decizie prin care se nfiineaz Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene. Procedura n faa Tribunalului Funciei Publice este reglementat de Titlul III al Statutului Curii de Justiie386. Ea este precizat i completat, dac este nevoie, de Regulamentul de procedur387 al acestui Tribunal. 6. Obligaiile funcionarilor publici 6.1. Obligaia fidelitii fa de ar a funcionarilor publici romni i obligaia de fidelitate a funcionarilor publici europeni Att n Romnia, conform art. 54 din Constituie, ct i n rile Uniunii Europene, obligaia de fidelitate fa de ar, de ordinea de drept, de instituiile democratice ale acesteia, i nu n ultimul rnd de instituia din care face parte, este o obligaie fundamental care trebuie onorat cu credin. Aceast obligaie i afl transpunerea n obligaia, prevzut n art. 62 alin. 6 din Statut, a tuturor funcionarilor publici de a depune jurmntul n termen de maxim 3 zile de la numirea n funcia public sub sanciunea revocrii actului de numire, deoarece aceast obligaie este indisolubil legat de caracterul funciei publice, de
385 Formularea art. 4, alin.1 Anexa I a Deciziei Consiliului ce instituie Tribunalul Funciei Publice a Uniunii Europene , corespunde celei a art.253, alin. 3 i 254, alin.3 al Tratatului de la Lisabona. 386 Aceast formulare este preluat din Decizia 88/591 de nfiinare a Tribunalului de Prim Instan i reprodus la art.53 alin.1 al Statutului Curii de Justiie. 387 Formularea corespunde art. 53. alin.2 al Statutului Curii de Justiie.

268

exercitare a prerogativelor de putere public i de condiia de a avea cetenie romn. n Constituia revizuit i n Statutul modificat i completat, fa de vechile forme de reglementare, s-a prevzut c poate fi funcionar public i persoana care, alturi de cetenia romn, mai are o cetenie, dar trebuie s aib domiciliul n ar. Dei criticat de unii autori388 considerm aceast modificare justificat. n mod tradiional, reglementrile constituionale i legale din Romnia au prevzut condiia ceteniei romne ca esenial pentru persoana care dorete s accead la o funcie public. Dispoziia constituional a fost ns criticat nc de la adoptarea ei, deoarece ea nu permitea cetenilor romni din diaspor, personaliti valoroase care i meninuser cetenia romn dar mai dobndiser i o alt cetenie, de a dobndi o funcie public sau o demnitate publica n stat. De aceea, prin revizuirea Constituiei n concordan cu normele Uniunii Europene s-a renunat la caracterul exclusiv al ceteniei romne389. n faza n care se afl n prezent Romnia, cnd se pune problema ceteniei europene, a exercitrii drepturilor politice i dincolo de graniele statului al crui cetean este o anumit persoan, modificarea tezei constituionale se impunea cu att mai mult. De altfel, n Constituia revizuit, art. 16 a fost completat cu alin. 4 care prevede urmtoarele: n condiiile aderrii Romniei la Uniunea Europeana, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. Observm c se desprinde concluzia conform creia acelai drept nu poate fi exercitat n legtur cu autoritile administraiei publice centrale.
388 I. Muraru, G. Jancu, n op. cit. arat c ocuparea unor funcii publice de ctre persoane ce ar avea dubl cetenie apare ca o imposibilitate juridic, cumulul de fidelitate fiind prin natura sa o simpl ipocrizie, contrar imperativului moral ce constituie esena dreptului. S-a susinut astfel c, n calitate de funcionar, o persoan nu poate aparine dect unui singur stat, iar participarea sa la luarea unor msuri de decizie este, ab initio, n favoarea exclusiv a acestui stat i a comunitii sale naionale. 389 Cristian Ionescu, Constituia Romniei, Legea de revizuire comentat i adnotat, Ed. All Beck, Bucuresti, 2003, p. 22.

269

Obligaia de fidelitate a funcionarilor publici este o obligaie fundamental care trebuie onorat cu credin 390 i care este prezent att n Romnia, ct i n rile Uniunii Europene. n unele state membre ale Uniunii Europene se consacr obligaia funcionarului public de a fi loial naiunii pe care o slujete. n Germania se recunoate existena unei legturi particulare de fidelitate, care leag funcionarul de organul care l-a numit i care deriv direct din monarhie391. Deci, funcionarul trebuie s se abin de la orice act care poate aduce atingere demnitii funciei sau care este de natur s prejudicieze, moral sau material organizaia unde lucreaz. Obligaia de fidelitate, n regimul funcionarului european, mbrac forme speciale, ea fcnd parte din categoria acelor obligaii care trebuie respectate att pe perioada ct dureaz mandatul respectiv, ct i ulterior acestei perioade. n jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului ntlnim dou cazuri cu privire la aceast obligaie i anume Cazul Glasenapp contra Germaniei392i Cazul Vogt contra Germaniei393, ns voi prezenta doar cel de-al doilea caz, care dei asemntor cu primul, mi se pare mai relevant pentru exemplificare. La 1 februarie 1979, dna Dorothea Vogt, profesoar de limba german i francez ntr-un liceu public din Jever (Saxonia Inferioar), este numit funcionar titular. Dna Vogt se declar membru al Partidului Comunist German (DKP), din 1972. n urma unei instrucii preliminare, guvernul districtului Weser-Ems angajeaz, la 13 iulie 1992, o procedur disciplinar mpotriva dnei Vogt, cu motivaia c i-ar fi nclcat obligaia de loialitate fa de Constituie, exercitnd o dat cu toamna anului 1980 diverse activiti politice n favoarea DKP. La 12 august 1986, Guvernul districtului Weser-Ems o suspend din funcie cu titlu provizoriu, iar ncepnd cu luna octombrie 1986 ea nu mai ncaseaz dect 60% din retribuie.
A se vedea Constituia Romniei art.50 Fidelitatea fa de ar. Jacques Ziller, Administrations compars. Les systemes politicoadministratifs de l Europe des Douze, Montchrestein, Paris, 1993, p. 428. 392 Revocare a unui funcionar n perioada de prob, pentru lips de loialitate fa de Constituie. 393 Revocarea unui funcionar titular pe motiv de lips de loialitate fa de Constituie.
391 390

270

ncepnd cu 1 februarie 1991, Dna Vogt si reia funciile de profesoar n cadrul serviciului educaional din Saxonia inferioar, dup ce, anterior, guvernul landului a abrogat decretul asupra angajrii extremitilor n funcii publice n Saxonia inferioar. n plngerea sa din 13 februarie 1991, adresat Comisiei, Dna Vogt invoc atingerea adus dreptului su la libertatea de expresie i de asociere394. n analizarea cazului, Curtea a pornit de la ipoteza c un stat democratic este ndreptit s solicite din partea funcionarilor si o loialitate fa de Constituie, dar chiar n Germania ea nu a fost interpretat i aplicat ntr-un mod similar, n toate landurile. Examinnd cazul, concluzia Curii a fost c revocarea Dnei Vogt era disproporionat n raport cu obiectivul legitim urmrit i a existat, deci, o violare a art. 10 din Conveia European a Drepturilor Omului (10 voturi pentru, 9 mpotriv). Abordnd cazul n temeiul art. 11 din Convenie, Curtea a amintit c protejarea opiniilor personale constituie unul dintre obiectivele libertii de reuniune i de asociere. n acest sens, Curtea a estimat c noiunea de administraie de stat n perspectiva art.11, paragraful 2, implic o interpretare limitat, inndu-se cont de postul ocupat de funcionar. Revocarea Dnei Vogt era disproporionat n raport cu obiectivul legitim urmrit. Prin urmare, a existat o violare a art.11 din Convenie(10 voturi pentru, 9 mpotriv)395. ntruct petiionara nu a ridicat problema nclcrii art.14, coroborat cu art.10, Curtea nu a examinat cauza din oficiu (unanimitate).396 6.2. Obligaia de a-i consacra ntreaga activitate profesional realizrii sarcinilor de serviciu prin respectarea ntocmai a regimului juridic al conflictului de interese i incompatibiliti, stabilite potrivit legii, inclusiv a interdiciei de a face parte din organele de conducere a partidelor politice Raportat la admisibilitatea sau nu a cumulului de funcii i strns legat de profesionalizarea funciei publice, obligaia de a-i consacra
394

Ea amintete art.10 i 11 ale Conveniei, precum i art.14 coroborat cu

art.10.
395 A se vedea Vincent BergerJurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului IRDO 2005 p.555. 396 A se vedea Hotrrea din 2 septembrie 1996 (Marea Camer).

271

ntreaga activitate profesional realizrii sarcinilor de serviciu prin respectarea ntocmai a regimului juridic al conflictului de interese i incompatibiliti, stabilite potrivit legii, inclusiv a interdiciei de a face parte din organele de conducere ale partidelor politice, poate fi considerat prima n ierarhia obligaiilor. Deoarece legea impune funcionarilor publici obligaia de a exercita funcia public n vederea realizrii prerogativelor de autoritate public, n scopul realizrii competenelor administraiei publice centrale i locale, acetia preiau regimul juridic aplicabil funciei publice ocupate i sunt participani activi ai raportului de serviciu. Consecina este c pentru realizarea deplin a scopului dorit de legiuitor, funcionarul public trebuie s se dedice n totalitate serviciului public din care face parte, iar pe de alt parte, s nu foloseasc situaia sa n afaceri i n interese particulare, adic s respecte prevederile din Titlul IV din Legea nr. 161/2003 referitoare la conflictul de interese i regimul incompatibilitilor. Cu ocazia Conferinei privind reforma funciei publice Dezbateri A.N.F.P. Societatea Civil din 9 decembrie 2002, a crei stenogram a fost prezentat n Revista Economie i Administraie Local nr. 2 /februarie 2003, Romeo Paul Postelnicu sublinia: Dac un bugetar, altul dect funcionarul public poate, dup orele de program, pe un salariu chiar, s desfoare orice activitate, n mediul privat sau chiar public, i pn a merge s vnd n pia castravei, roii sau ce produce n grdina proprie, funcionarului public i se interzice acest lucru. Funcionarul public nu are acest drept. Singurul drept pe care l are funcionarul public, n afar de a-i exercita funcia public, este a avea o norm didactic n nvmntul superior. Argumentul care sprijin necesitatea restriciilor impuse funcionarilor publici, este acela c, desfurarea unei alte activiti, n afara celor permise, ar duce la concuren neloial. Totui, subliniem c regimul sever al incompatibilitilor i restriciilor impuse funcionarilor publici, precum i lipsa unor instrumente de motivare alternative conduc la creterea corupiei din administraia public, la crearea unei imagini negative a corpului funcionarilor publici i la lipsa de atractivitate a funciei publice pentru specialitii tineri. 272

Pe de alt parte acest dezechilibru ntre restricii i drepturi salariale nemotivante duce la creterea volumului muncii la negru cei care aveau permisiunea de a cumula funcii, anterior modificrii Statutului prin Legea nr. 161/2003, continu s munceasc fr forme legale! n scrierile lor, politice sau juridice, filosofice sau literare, marile spirite ale lumii au fost preocupate i au abordat, de multe ori ntr-o manier vehement critic, raporturile funcionarilor cu statul i cu cetenii. A plti pe cineva cu puin i a-i cere n schimb toat munca de fiecare zi, nseamn ca statul s organizeze furtul i mizeria. Dar a voi ca un om cruia i d 1.200 franci s se devoteze rii sale nseamn un contract i aceasta poate ispiti capacitile, considera Stendhal. S-a exprimat, n forme variate ideea c atunci cnd statul nu are grij de funcionarii si i surp temeliile. Pentru c acetia din urm recurg la mijloace lturalnice, cea ce reprezint originea corupiei, a degradrii morale a celor care presteaz servicii publice i a caliti acestora. Definind conflictul de interese, n art. 70 din Legea nr. 161/2003, ca fiind situaia n care persoana care execut o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit legii fundamentale i celorlalte acte normative n vigoare, acest concept se prezint, ca o stare juridic dublu condiionat n care se gsete un funcionar public, i anume: acesta s aib un interes personal i de natur patrimonial; interesul respectiv este de natur s afecteze obiectivitatea care trebuie s caracterizeze exercitarea funciei publice, ca principiu expres legiferat prin art. 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, aa cum a fost modificat. Sunt astfel de situaii juridice, potrivit art. 79 din Legea nr. 161/2003, acelea n care funcionarul public: a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) particip n cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu funcionari publici care au calitatea de so sau rud de gradul I; 273

c) interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice. Funcionarul public aflat n una din aceste situaii, este obligat s se abin de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii i s-l informeze de ndat pe eful ierarhic cruia i este subordonat direct. Acesta este obligat s ia masurile care se impun pentru exercitarea cu imparialitate a funciei publice, n termen de cel mult 3 zile de la data lurii la cunotin. Ct privete incompatibilitile, potrivit art. 94 alin. 1 din Legea nr. 161/2003, calitatea de funcionar public este incompatibil cu orice alt funcie public dect cea n care a fost numit, precum i cu funciile de demnitate public. n baza art. 94 alin. 2 din legea amintit, funcionarii publici nu pot deine alte funcii i nu pot desfura alte activiti, remunerate sau neremunerate, dup cum urmeaz: a) n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; b) n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; c) n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ din sectorul public; d) n calitate de membru al unui grup de interes economic. Potrivit art. 94 alin 2, nu se afl n situaie de incompatibilitate, n sensul prevederilor alin. 2 lit. a) i c), funcionarul public care este desemnat printr-un act administrativ, emis n condiiile legii, s reprezinte sau s participe n calitate de reprezentant al autoritii ori instituiei publice n cadrul unor organisme sau organe colective de conducere constituite n temeiul actelor normative n vigoare. n baza dispoziiilor art. 94 alin. 3 din lege, funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la societi comerciale sau alte uniti cu scop lucrativ de natura celor prevzute la alin. 2 lit. c nu pot s-i desfoare activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate la aceste societi timp de 3 ani dup ieirea din corpul funcionarilor publici. 274

Funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit. n situaia prevzut la art. 94 alin. 2 lit. b din Legea nr. 161/2003, la ncheierea mandatului demnitarului, funcionarul public este rencadrat n funcia public deinut sau ntr-o funcie similar. Persoanele aflate n situaii de incompatibilitate, vor opta, n termen de 60 de zile, pentru ncetarea raporturilor ierarhice directe sau renunarea la calitatea de demnitar. Orice persoan poate sesiza situaiile de incompatibilitate. Funcionarii publici pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice, al creaiei literar-artistice i n alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt n legtur direct sau indirect cu atribuiile exercitate ca funcionar public potrivit fiei postului. De precizat c, dup ce legea afirm ritos i aparent fr excepie incompatibilitatea general a funcionarului public cu orice alte funcii publice sau de demnitate public, aceasta recurge la o serie de limitri sau excepii. Astfel, legea nu interzice exercitarea unei funcii private sau publice n paralel cu postura de funcionar public, dac aceast funcie privete activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Similar, pe lng funciile sau activitile dintr-unul din domeniile amintite, este permis, prin eliminarea cazurilor de interdicie, exercitarea n cumul a funciei publice cu o funcie privat, dar numai dac aceast funcie se exercit n cadrul unei uniti cu scop nelucrativ i aceasta pentru c incompatibilitatea vizeaz principial doar funciile publice i private lucrative. Aceasta nseamn c n cadrul entitilor cu scop nelucrativ funcionarul public poate presta anumite activiti n baza unui contract de voluntariat conform Legii voluntariatului nr. 195/2001 cu modificrile i completrile ulterioare. Mai mult, legea nu prevede ca pe o incompatibilitate cu calitatea de funcionar public exercitarea unei funcii sau efectuarea unor activiti n cadrul cabinetului demnitarului (organizat potrivit O.G. nr. 32/1998, cu modificrile i completrile ulterioare), dar numai 275

dac funcionarul public n cauz are suspendat raportul de serviciu pe durata numirii sale, urmnd ca la finele mandatului s fie trecut n funcia deinut anterior sau ntr-una similar. 6.3. O alt obligaie este aceea de a se achita de sarcinile funciei cu maxim de contiin profesional, n scopul oferirii unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient i imparial n interesul cetenilor, precum i al autoritii sau instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea. Aceast obligaie exist i n legislaiile altor state. n Romnia aceast obligaie este prevzut la articolul 43 din Legea nr. 188/1999 cu modificrile ulterioare funcionarii publici au obligaia s i ndeplineasc cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcionarilor publici. Funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a calitii serviciilor publice oferite cetenilor. Funcionarii publici au ndatorirea de a respecta normele de conduit profesional i civic prevzute de lege. Pentru funcionarii publici europeni i articolul 60 din Statutul acestora se prevede c sunt obligai s fie prezeni la serviciu, nefiind acceptat absentarea dect n cazuri de boal sau accident. Orice absen a funcionarului european, alta dect cea determinat de boal sau accident trebuie s fie aprobat de funcionarul ierarhic. Absenele nemotivate pot atrage, pe de o parte, rspunderea disciplinar a funcionarului european, iar pe de alt parte se scad din concediul de odihn. 6.4. Obligaia de subordonare n ceea ce privete obligaia de subordonare considerm c aceasta nu trebuie s aduc atingere obligaiei prevzute n art. 5 alin. 1 din Codul de conduit a funcionarilor publici, anume c funcionarii publici au obligaia de a asigura un serviciu public de 276

calitate n beneficiul cetenilor, prin participarea activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, n scopul realizrii competenelor autoritilor i a instituiilor publice. Obligaia de subordonare are la baz dou principii importante din domeniul tiinelor sociale i administrative i anume principiul delegrii i reprezentrii i cel al birocratismului i este necesar pentru a asigura o unitate de aciune n domeniile i ramurile de activitate ale administraiei publice i pentru a orienta aciunea funcionarilor publici subordonai, n vederea aplicrii legii i a dispoziiilor funcionarilor ierarhic superiori, date n baza i n executarea legii. Obligaia amintit nu trebuie s genereze frica de iniiativ, abuzul superiorului n a evalua activitatea executantului i un circuit de comunicare nchis397. n practic, aceast obligaie trebuie s fie ntr-adevr consecina faptului c eful ierarhic dispune de o competen profesional i experien deosebite, care-l fac s ocupe acea funcie i prin aceasta el poate coordona mai bine, unitar, activitatea subordonailor, fiind direct rspunztor de activitatea din instituie sau compartimentul respectiv i de relaiile instituiei cu terii. Problema care se pune n legtur cu aceast subordonare ierarhic este dac funcionarul public trebuie s execute toate ordinele superiorilor ierarhici. Rspunsul este nu, pentru c dei autoritatea ierarhic este absolut necesar aciunii organelor administraiei publice nu se poate vorbi de o subordonare necondiionat a inferiorului fa de superior. Funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor date de funcionarul cu funcie de conducere cruia i este subordonat direct, cu excepia cazului n care apreciaz c aceste dispoziii sunt ilegale.
397 Administraia public se confrunt cu existena aa numitelor agende ascunse, adic interese ascunse, dar urmrite cu nverunare pentru ctigarea unor aprobri, puteri sau resurse. ntr-un astfel de mediu, informaia nc nseamn putere, oamenii devin adesea posesivi i exclusiviti n legtur cu informaiile la care au acces; informaiile sunt oferite sau blocate n scopul consolidrii poziiei celui care le deine i nu pentru a contribui la eficacitatea activitii. Exist prea puin disponibilitate de a pune ceva n discuie i nu sunt acceptate de bunvoie punctele de vedere diferite sau soluiile de compromis. Comunicarea nc mai exist, dar n orice moment poate deveni camuflat i concentrat mai degrab asupra relaiilor dect asupra obiectivelor instituiei.

277

n asemenea cazuri, potrivit prevederilor art. 45 alin. 3 din Legea nr. 188/1999, republicat, funcionarul public are obligaia s motiveze n scris refuzul ndeplinirii dispoziiei primite de la superiorul ierarhic, dac o consider a fi ilegal. Dac funcionarul ierarhic superior care a dat dispoziia struie n executarea acesteia, va trebui s o formuleze n scris. Legea nr. 161/2003, care a modificat art. 45 alin. 3 din vechiul Statut aduce o completare pe care o considerm deosebit de bun, de necesar, fa de prevederea iniial n aceast situaie dispoziia va fi executat de cel care a primit-o, cu excepia cazului n care este vdit ilegal (cnd ncalc legea penal sau contravenional -s.n. DMP). Aceast obligaie este prevzut n concordan cu dreptul de iniiativ n domeniul managementului i a fost prevzut pentru mbuntirea activitii sau a serviciilor publice oferite cetenilor. Potrivit art. 43 alin. 2 din Statut, funcionarii publici de conducere sunt obligai s sprijine propunerile i iniiativele motivate ale personalului din subordine, n vederea mbuntirii activitii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i a serviciilor publice oferite cetenilor. Prin art. 43 alin. 2 din Statut se consacr, astfel, o ndatorire care vizeaz doar o categorie de funcionari publici i anume funcionarii publici de conducere. Este semnificativ aceast nou dispoziie, care, dat fiind caracterul ei imperativ, va contribui, n timp, la aezarea pe alte baze a raporturilor dintre funcionarii publici de conducere si cei de execuie. Este cunoscut faptul c poziia pe care o ocup funcionarii publici de conducere atrage, deseori, o atitudine de sfidare fa de orice propuneri sau iniiative care vin din partea funcionarilor de execuie, fr ca funcionarii publici de conducere s manifeste interes fa de iniiativele care vin din partea personalului aflat n subordine. Dat fiind faptul c funcionarii de execuie sunt cei care pun n aplicare, n concret, actele normative, ei cunosc foarte bine realitatea, problemele pe care le pune practica administrativ propriu-zis, astfel nct si iniiativele lor rspund, de cele mai multe ori, nevoilor reale ale acestei practici398.
398

Verginia Vedinas, op. cit., p. 130 i urm.

278

Instituindu-se obligaia funcionarilor publici de conducere de a ine cont de prerile subalternilor lor, de a sprijini propunerile, sugestiile pe care ei le fac, iniiativele pe care le au si a cror finalitate poate consta n mbuntirea calitii activitii din instituia sau autoritatea public, n mod evident acest lucru va contribui la schimbarea raporturilor dintre efi i subalterni, va determina ca n relaia dintre acetia s se aeze respectul i ncrederea. Nu ntmpltor aceast obligaie e aezat la alin. 2 al art. 43 n continuarea celei prevzute la alin. 1, putndu-se considera ca o form de concretizare a acesteia de a ndeplini cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea ndatoririle de serviciu. Este pentru prima dat cnd legea prevede, n mod expres, posibilitatea inversrii sensului iniiativei n fluxul ierarhic pe vertical, ceea ce este binevenit pentru reforma administraiei, pentru a elimina atitudinile discreionare ale superiorilor i a asigura prin efectul legii, mecanismele interne ale administraiei pentru mbuntirea calitii activitii acesteia. n legtura cu obligaia de subordonare, legea adaug un element care nu se regsea n legislaia anterioar, acela c oblig funcionarul public s aduc la cunotina superiorului ierarhic celui care a emis dispoziia situaiile create atunci cnd consider dispoziia superiorului vdit ilegal. Este o dispoziie a crei aplicare va crea stri neplcute, tensionate, dat fiind faptul c pune funcionarul subordonat n situaia de a-i turna practic superiorul ierarhic la eful acestuia399. ns nu cred c, n acest fel, se va produce i o afectare a raportului de ierarhie care este de esena administraiei i trebuie s rmn astfel, deoarece e vorba de o situaie de excepie, iar ntr-un sistem rigid cum este administraia romneasc actual ce se cere a fi profund reformat, utilizarea managementului participativ este absolut necesar. Mai mult, faptul c n acest caz funcionarul public i reclam superiorul ierarhic la eful acestuia constituie tocmai o respectare a principiului ierarhiei. Este necesar s se neleag astfel, c funcionarul public trebuie s fie loial instituiei i nu efului.
399

Verginia Vedinas, op. cit., p. 138.

279

Autoritatea unui stat modern i democratic nu trebuie s se regseasc n afara legilor iar, din pcate, la noi nc nu este ncetenit deprinderea de a vedea n stat, n primul rnd sistemul de legi, pentru foarte muli conceteni ai notri statul fiind ntrupat n persoane cu care poi trata prin negociere direct. Pentru acetia, indivizii sunt cei care se bucur de autoritate, nu instituiile statului, instituiile publice reprezentnd decorul n care se exercit autoritatea unor persoane. Ceea ce nseamn c autoritatea nu este o consecin natural a funciei, ci un rezultat al caracterului i temperamentului titularului, precum i al resurselor politice sau economice de care acesta dispune, statul nefiind pentru toi romnii o form de autenticitate sau izvor de autoritate. Autoritatea ine mai degrab de capacitatea acestei relaii de a servi sau a menaja interese, de a obine i distribui avantaje i favoruri, deprinderi n care se gsesc aezate bazele corupiei. Obligaia de subordonare este prevzut n majoritatea statutelor de personal. Pentru funcionarii europeni aceast obligaie este prevzut la articolul 21 din Statut. Funcionarul, naional sau european, fiind plasat ntr-o ierarhie, poate primi de la superiorii lui ierarhici ordine pe care trebuie s le execute, n caz contrar fiind pasibil de sanciuni. Puterea de a da ordine se numete putere ierarhic i presupune dreptul de a anula, suspenda sau reforma ordinele inferiorului, att pentru motive de legalitate, dar i pentru motive de neoportunitate. n ceea ce privete regimul subordonrii funcionarului european, articolul 21 din Statut prevede msuri dar i condiii astfel: obligaia de subordonare fa de superiori revine fiecrui funcionar european, indiferent de rangul su ierarhic. Funcionarul european este responsabil i rspunztor pentru modul n care i ndeplinete sarcinile care i sunt ncredinate. Funcionarul european este rspunztor fa de efii autoritii care i-au ncredinat respectiva sarcin, de modul n care execut ordinele care i-au fost date. Funcionarul are obligaia de a urma calea ierarhic, aceasta impunndu-i s reclame la eful imediat superior n ierarhie 400.
400 Jean Marie Auby, Jean Bernerd Auby, Droit de la function publique, Dalloz,2 ,ed 1993, Paris, p. 85

280

Responsabilitatea funcionarului subordonat nu exclude responsabilitatea efului ierarhic. Funcionarul european este obligat s execute ordinele primite de la superiorii ierarhici. n cazul n care, ordinul ncalc vreo prevedere legal sau executarea lui ar putea antrena anumite inconveniene grave, funcionarul european trebuie s exprime superiorului ierarhic chiar i n scris opinia cu privire la caracterul ordinului respectiv, iar dac superiorul i d n scris c este necesar executarea ordinului, atunci funcionarul are obligaia s l execute. Obligaia punerii n executare a unui asemenea ordin nu funcioneaz ns, n cazul n care este contrar legii penale sau normelor de securitate aplicabile. Obligaia de supunere a fost teoretizat i de doctrina romneasc interbelic, dar se specific faptul c supunerea fa de efii ierarhici nu-l poate face pe funcionar un instrument incontient al acestora401 . Paul Negulescu, afirma c : inferiorul datoreaz supunere i ascultare efului su direct, nu legei, cci superiorul se interpune ntre funcionar i lege 402 . 6.5. Obligaia de a rezolva n termenele stabilite de ctre superiorii ierarhici lucrrile repartizate Aceast obligaie este prevzut la art. 48 din Legea nr. 188/1999, republicat. Prevederea legal are ca obiect stabilirea dreptului funcionarului superior de a dispune n mod absolut modul de realizare a activitii funcionarilor ierarhic inferiori n limitele generale stabilite de lege. n legtur cu acest aspect considerm c si n modul de repartizare a lucrrilor e necesar ca eful compartimentului s identifice rolul membrilor compartimentului ce trebuie s funcioneze ca o echip, pentru ca sarcinile sa fie repartizate diferiilor funcionari n funcie de abiliti i competenele acestora. n alin. 2 al art. 48 regsim interdicii pentru funcionarii publici de a primi n mod direct cereri a cror rezolvare intr n competena lor sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor crora le sunt stabilite asemenea atribuii, precum i s intervin pentru soluionarea acestor cereri.
401 Victor Onior, Tratat de drept administrativ romn, Editura Cartea Romneasc, Bucureti,1930, p. 387. 402 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucuresti, 1934, pg. 388.

281

n mod cert, legiuitorul a dorit ca prin aceast dispoziie s se elimine traficul de influen la care ar putea fi tentai funcionarii de execuie i care nu ar putea viza dect lucrri care sunt repartizate altor funcionari de execuie. n ceea ce privete funcionarii crora le sunt stabilite asemenea atribuii acetia sunt cei nsrcinai cu inerea audientelor i specialitii n relaiile cu publicul. 6.6. Obligaia de rezerv (secretul profesional) ntruct obligaia aprrii secretului de stat are caracter general i privete pe toi cetenii, obligaia de a pstra secretul de serviciu, precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei publice, n condiiile legii, cu excepia informaiilor de interes public, att n interiorul instituiei n care i desfoar activitatea, ct i n afara acesteia, pentru funcionarul public, obligaia respectiv comport un specific deosebit, pentru c trebuie s-i gseasc aplicarea n practic alturi de principiul transparenei. n acest sens, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public i Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public nu trebuie s fie interpretate, dect n raport cu limitrile prevzute de Legea nr. 182 din 12 aprilie 2002 privind protecia informaiilor clasificate403 i de Legea nr. 188/1999, republicat. Recunoaterea dreptului persoanei de a avea acces la orice informaie de interes public, prevzut n Constituie la art. 31 alin. 1, era necesar, ca de altfel i stabilirea prin lege a modalitii de punere n aplicare a acestuia, inclusiv stabilirea autoritilor care s gestioneze realizarea dreptului, problema constituind o urgen a reformei din administratie. Procedurile pe care legea le prevede sunt totui acoperitoare pentru posibilitatea ceteanului de a avea acces la informaiile publice, astfel nct administraia s nu abuzeze de posibilitatea legal a confidenialitii, n sensul opacizrii relaiilor cu beneficiarii serviciului public404.
403 Publicat n Monitorul Oficial 404

al Romniei, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002.

Ion Popescu, op. cit.

282

Legislaia romneasc n materia liberului acces la informaiile de interes public este aliniat la normele europene, sediul materiei reprezentndu-l Legea nr. 544/2001, menionat mai sus. Dreptul de a solicita i a obine de la autoritile i instituiile publice, n condiiile legii, informaii de interes public i obligaia corelativ a acestora de a asigura informaiile de interes public405 solicitate n scris sau verbal, reprezint unul dintre principiile fundamentale ale relaiilor dintre persoane i autoritile publice, n conformitate cu Constituia Romniei i cu documentele internaionale ratificate de Parlamentul Romniei. n ce privete accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public, acesta este garantat406 i este asigurat de ctre un purttor de cuvnt, de regul din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice ale autoritilor i instituiilor publice, care n conformitate cu dispoziiile articolului 9 alineatul 1 al Codului de conduit a funcionarilor publici romni este desemnat n acest sens de conductorul autoritii sau instituiei publice. Accesul cetenilor la informaiile de interes public este de fapt, aplicarea principiului deschiderii i transparenei, principiu nscris n articolul 3 litera i al Codului de conduit a funcionarilor publici romni, conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor. Mai mult, transparena administrativ este necesar pentru a menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice, aa cum reiese din dispoziiile articolului 5 alineatul 2, teza a II-a a aceluiai act normativ. Obligaia de reinere n manifestarea opiniilor, n special a opiniilor politice, este o obligaie a funcionarilor publici de natur s nu aduc prejudicii serviciului public sau autoritii ierarhice i s nu
405 Prin informaie de interes public se nelege orice informaie care privete activitile sau care rezult din activitile unei autoriti publice sau instituii publice, indiferent de suportul ori de forma sau de modul de exprimare a informaiei (articolul 2 litera b). 406 n conformitate cu dispoziiile articolului 15 alineatul 1 din Legea nr. 544/2001.

283

se creeze impresia c administraia nu respect obligaia de neutralitate407. n planul dreptului comparat, Codul deontologic al funcionarului public, elaborat de Consiliul Europei, prevede independena i neutralitatea politic a funcionarilor publici. n Marea Britanie i Irlanda se consider c independena este necesar la toate ealoanele; de obicei minitrii au o oarecare putere discreionar n numirea nalilor funcionari, n dorina de a avea n jur persoane care s le mprteasc prerile, dar tocmai aceasta ncurajeaz inevitabil politizarea funciei publice la toate nivelurile. n alte ri precum Frana i Germania, funcia public este vzut ca o for independent care asigur continuitatea statului, care mediaz ntre stat i societate i care garanteaz respectul interesului public408. Referindu-se la obligaia de discreie profesional, M. T. Oroveanu409 a artat c ea deriv din obligaia funcionarului de a servi statul cu credin i c aceasta constituie un principiu general, aplicabil chiar n lipsa unei reglementri i c respectiva ndatorire are o dubl semnificaie: pe de o parte obligaia de pstrare a secretului profesional cu privire la problemele de serviciu care prin natura lor trebuie s rmn secrete, iar pe de alt parte, obligaia la discreie profesional. Expresia secret de serviciu dup unii autori410 cuprinde acele acte i fapte prevzute expres de o norm general sau cu caracter intern a crei nclcare atrage sanciuni penale sau disciplinare i el reprezint un element al discreiei profesionale. Dei obligaia de discreie este n aparent contradicie cu cerina transparenei administrative, cu publicitatea documentelor, deoarece transparena exist pentru majoritatea datelor i informaiilor pentru care funcionarul public nu are obligaia de reinere, discreia se menine n legtur i cu circularele interne i uneori este neleas, voit, greit de ctre funcionarii publici.
A se vedea art. 16 din Constituie. A se vedea Diana Marilena Petrovszki, Drepturile i obligaiile funcionarilor publici romni, n Revista Drepturile Omului IRDO 2004. 409 Tratat de drept administrativ, Universitatea Crestina Dimitrie Cantemir, Bucuresti, 1994, p. 361. 410 Ion Popescu, op. cit.
408 407

284

Corect este nelegerea concepiei moderne a transparenei administrative ce determin motivarea actelor administrative, precum i obligarea funcionarilor publici de a satisface solicitrile de informare ale publicului, n limitele legale411 Desigur, concilierea obligaiei de discreie profesional cu cea de informare a publicului, depinde de gradul de dezvoltare social, decizia politic, de echilibrul ce trebuie realizat ntre necesitile serviciilor publice i cerinele de informaie, de transparen ale publicului412.
411 Motivul unic, legal valabil, pentru care furnizarea unei informaii (pe care instituia vizat o deine) poate fi refuzat, este c acea informaie este clasificat (secret de stat sau secret de serviciu). Caracterul secret trebuie justificat i poate fi contestat n justiie. Categoriile de secrete de stat sunt stabilite prin acte normative, iar n cazul celor de serviciu acestea sunt definite n regulamentul intern al instituiei, iar aceasta trebuie s argumenteze de ce le consider confideniale i s arate de ce divulgarea lor ar aduce atingere intereselor legitime ale unor persoane fizice sau juridice. Pot fi secrete informaiile care in, de exemplu, de aprarea i securitatea naional (planuri militare, coduri, surse de informare), tratative politice i economice externe ale rii (negocieri n curs), datele personale (vrst, domiciliu, telefon, stare civil, avere), secrete comerciale (preul oferit n cadrul unei licitaii cu plic nchis sau negocieri n curs), secrete innd de protecia proprietii intelectuale (detaliile unei invenii) sau asigurarea secretului corespondenei sau a securitii unor cldiri, baze de date, conturi bancare (parole i coduri de acces), informaii innd de anchete penale n curs (care ar putea s i fac pe infractorii urmrii s dispar sau s tearg urmele), minutele privind deliberrile cu uile nchise ale organelor de decizie (dac s-ar afla ce a opinat sau cum a votat persoana, aceasta ar avea neplceri, iar pe viitor obiectivitatea i-ar fi afectat) etc. Din pcate, n multe cazuri, motivele invocate pentru refuzarea unei solicitri de informaii sunt de alt natur, unele chiar aberante, i se leag de aspecte tehnice sau organizatorice cum ar fi: lipsa copiatorului, lipsa de timp, lipsa unei aprobri, lipsa unor decizii sau instruciuni detaliate de la efi, lipsa unor dispoziii etc. De exemplu, n vara anului 2003, la peste doi ani de la intrarea n vigoare a Legii nr. 544/2001, multe instituii nu stabiliser costul copiilor solicitate, motiv pentru care unele le ofereau gratuit, iar altele refuzau furnizarea lor pe motiv c nu au procedura pus la punct. Pe lng aceste cauze obiective, nu de puine ori, reprezentani ai unor instituii publice refuz s pun la dispoziia solicitanilor informaii rezultate n urma unor studii sau msurtori pe motiv c acestea ar fi rodul muncii lor. Ce nu neleg aceti funcionari este faptul c pentru munca lor ei sunt retribuii din fonduri publice. Problema unor taxe se poate pune eventual n cazul n care informaiile vor fi folosite n scop comercial. n acest caz ar trebui instituit eventual o redeven sau o tax de utilizare a unui element al patrimoniului public, aa cum exist tax pentru ocuparea unui teren public sau pentru utilizarea apei. Pentru c nu e beneficiar de munca altuia, ci de utilizarea unui patrimoniu comun, din moment ce informaiile au rezultat din activitatea unei instituii finanate din fonduri publice, adic din banul cettenilor. 412 M. T. Oroveanu, op. cit. p. 359.

285

Remarcabil n acest sens este i faptul c prin Legea nr. 52/2003 nu s-a mai prevzut confidenialitatea proiectelor de acte normative pn la dezbaterea lor n forurile abilitate cu adoptarea, crend astfel premisele unei autentice democraii participative i accesul ceteanului la adoptarea deciziilor administrative. Nu trebuie s se ajung la un exces, n cazul n care aceste drepturi conferite printr-o transparen administrativ complet, ar putea crea premisele unor conflicte posterioare de interese. Astfel, limitrile impuse prin Legea nr. 52/2003 se refer la deciziile cu caracter economic i comercial care ar putea periclita procedurile de achiziii publice i principiul liberei concurene. De altfel, semnificativ este i faptul c, potrivit Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, hotrrile de Guvern privind aprarea naional nu se vor comunica dect autoritilor interesate care trebuie s le aduc la ndeplinire. Instituionalizarea cadrului legal n care orice cetean poate avea acces liber la orice informaie cu caracter public permite un control al societii asupra autoritilor i instituiilor publice, obligndu-le s nu ia decizii nelegale, arbitrare, contribuind pe aceast cale la formarea a ceea ce numim opinie public. Realizarea echilibrului ntre obligaia de a informa cetenii i obligaia de rezerv a funcionarilor publici europeni Referindu-ne la acelai drept de rezerv la care este obligat funcionarul european nu trebuie uitat faptul c administraiile instituiilor europene se afl n slujba cetenilor Uniunii Europene, iar funcionarii trebuie s pun astfel n practic, n activitatea lor zilnic principiile unei bune administraii, din care rezult n mod particular necesitatea respectrii dreptului cetenilor la informaie. n consecin se poate ivi un conflict ntre cele dou obligaii, cea de a informa cetenii413 i cea de a se abine n a face declaraii publice care ar putea aduce atingere demnitii funciei publice.
413 Comisia European dispune de exemplu, de un serviciu de informare numit Europe Directe. Documentele care au fost publicate pot fi cumprate de ctre ceteni de la Oficiul de publicaii sau de la diferitele Centre de informare a Uniunii Europene care au reprezentane n toate statele membre sau consultate de pe paginile web oficiale.

286

Curtea de Justiie a Uniunii Europene a confirmat, de altfel, n numeroase hotrri dificultatea n care se afl funcionarii europeni atunci cnd sunt pui n situaia de a delimita ntre deschidere i serviabilitatea de care trebuie s dea dovad n lucrul cu cetenii i necesitatea de a se abine de la tot ce ar putea aduce atingere demnitii funciei, deoarece nu exist indicaii clare. Din acest motiv Mediatorul European a cerut Comisiei Europene s stabileasc nite dispoziii clare i precise care s reglementeze aceast problematic i care s constituie un echilibru just ntre dreptul fiecrui cetean la libertatea de opinie i obligaiile profesionale ale funcionarilor i agenilor europeni. Obligaiei funcionarilor europeni de a informa cetenii europeni, i corespunde dreptul acestora de a avea acces la documentele europene. Att Regulamentul CE nr. 1049/2001 al Parlamentului European i Consiliului Uniunii Europene din 30 mai 2001, cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului Uniunii Europene i Comisiei414 ct i Codul european de bun conduit administrativ garanteaz transparena administrativ. Trebuie, ns fcut diferena n acest context ntre dou cazuri n care este necesar comunicarea de documente. Primul este cel n care cererea eman de la public, iar cel de-al doilea este cnd cererea nu eman de la public. n primul caz, funcionarul european trebuie s respecte regulile aflate n cele dou coduri enumerate mai sus. De exemplu, dac o camer de comer naional dorete s ia cunotin de un nou document ce are legtur cu activitatea sa i care a fost aprobat, aceast cerere este conform regulilor descrise. n cel de-al doilea caz, n care un funcionar comunic o informaie din proprie iniiativ, mai ales dac aceast informaie influeneaz imaginea i funcionarea instituiei din care face parte (acesta poate fi cazul unor informaii controversate), dovedete necunoaterea i nclcarea dispoziiilor de rezerv prevzute de Statut.

414

Publicat n J.O. nr L 145 din 31 mai 2001.

287

Protecia datelor cu caracter personal ale cetenilor romni de ctre autoritile i instituiile publice romne i al celor europeni de ctre instituiile europene Transparena activitilor administraiei publice centrale i locale i accesul la informaiile de interes public reprezint antidoturi eficiente mpotriva corupiei, n combaterea creia am putea folosi expresia transparena este regula, discreia este excepia. Discreia const de fapt n interdicia funcionarilor publici romni de a dezvlui informaii care nu au caracter public sau remiterea unor documente care conin asemenea informaii, la solicitarea reprezentanilor unei alte autoriti ori instituii publice415. De asemenea, este interzis dezvluirea informaiilor cu privire la datele personale ale cetenilor, potrivit legii416. n prezent, domeniul proteciei datelor personale este reglementat de Legea nr. 677/2001417 pentru protecia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date. Legea asigur, prin coninutul su, implementarea Directivei nr. 95/46/CE418 a Parlamentului European i Consiliului Uniunii Europene din 24 octombrie 1995 referitoare la protecia persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date, precum i a Conveniei Europene pentru protejarea persoanelor fa de prelucrarea automatizat a datelor cu caracter personal, adoptat la Strasbourg la 28 ianuarie 1981 i ratificat de Romnia prin Legea nr. 682/2001. Conform art. 21 din Legea nr. 677/2001, activitatea de monitorizare i control, sub aspectul legalitii, a prelucrrii de date cu caracter personal a revenit iniial instituiei Avocatului Poporului.
415 Care este permis numai cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice, n conformitate cu dispoziile articolul 7 alineatul 4 al Codului de conduit a funcionarilor publici romni. 416 n conformitate cu dispoziiile articolului 12 litera d) din Legea nr. 544/2001. Articolul 14 alineatul 1 prevede c informaiile cu privire la datele personale ale ceteanului pot deveni informaii de interes public numai n msura n care i afecteaz capacitatea de exercitare a unei funcii publice. 417 Publicat n Monitorul Oficial nr. 790 din 12 decembrie 2001. 418 Publicat n JO nr. L281 din 23 noiembrie 1995.

288

Pentru a se asigura continuitatea activitii de protecie a datelor personale, odat cu adoptarea Legii nr. 677/2001 s-a dorit nfiinarea unei Autoritii Naionale de Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu Caracter Personal care s fie deplin independent din punct de vedere juridic i organizaional, nu numai n raport cu autoritile i celelalte organisme publice, dar i n relaia cu sectorul privat i care s aib fora i mijloacele pentru a-i ndeplini rspunderile ce-i revin. n prezent exist Legea nr. 102 din 3 mai 2005 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Autoritii Naionale de Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu Caracter Personal419. Obiectivul acestei autoriti este aprarea drepturilor si libertilor fundamentale ale persoanelor fizice, n special a dreptului la via intim, familial i privat, n legtur cu prelucrarea datelor cu caracter personal i cu libera circulaie a acestor date. Autoritatea amintit este, conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 102/2005, autonom i independent fa de orice alt autoritate public, persoan fizic sau o persoan juridic din domeniul privat n exercitarea atribuiilor sale n domeniul prelucrrii datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date, aa cum sunt ele reglementate de Legea nr. 677/2001. Autoritatea de supraveghere este condus de un preedinte a crui funcie este asimilat celei de ministru i de un vicepreedinte, a crui funcie este asimilat celei de secretar de stat, numii de Senat, pentru un mandat cu durata de 5 ani, rennoibil o singur dat. Dispoziiile care reglementeaz protecia datelor personale sunt similare la nivelul instituiilor Uniunii Europene, iar tratarea acestor date este reglementat de proceduri ce au ca scop protejarea cetenilor, respectarea drepturilor i libertilor acestora i nlturarea discriminrii ce poate fi asociat datelor cu caracter personal, evideniindu-se astfel importana pe care legiuitorul european o acord acestei instituii. Astfel, Regulamentul Parlamentului European i Consiliului Uniunii Europene nr. 45/2001 din 18 decembrie 2000420 viznd protecia
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 391 din 9 mai 2005. Publicat n JO nr. L 8 din 12 ianuarie 2001, adoptat n baza Directivei 95/46/CE420 a Parlamentului European i Consiliului din 24 octombrie 1995 referitoare la protecia persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal i libera circulaie a acestor date.
420 419

289

persoanelor fizice din perspectiva procesrii datelor personale de ctre instituiile europene i libera circulaie a acestor date, definete principiile, precum i drepturile i obligaiile ce trebuie respectate de instituiile europene n tratarea datelor personale. Tratarea datelor cu caracter personal se impune numai421: pentru executarea unei sarcini de interes public, avnd ca baz legal tratatele instituind Comunitile Europene sau alte acte normative adoptate pe baza tratatelor, sau din exercitarea atribuiilor de autoritate cu care este nvestit instituia, organul european sau terul cruia i-au fost comunicate datele cu caracter personal; pentru c instituia este obligat printr-un act de drept s o fac; pentru executarea unui contract n care persoana vizat este parte sau pentru executarea unor msuri precontractuale luate la cererea persoanei vizate; dac persoana vizat i-a dat consimmntul clar; dac tratarea acestor date este necesar pentru protecia unor interese vitale ale persoanei vizate. Funcionarii au dreptul s furnizeze informaii referitoare la stadiul de procesare sau neprocesare a datelor individuale ale persoanelor n cauz. n materia datelor personale, persoanele vizate au urmtoarele drepturi: dreptul de acces la datele cu caracter personal care le privesc422; dreptul de modificare, de rectificare a datelor cu caracter personal care se dovedesc inexacte423; dreptul de a nu autoriza utilizarea datelor lor personale n anumite circumstane fr a fi strict nevoie de acest lucru424 i dreptul de a cere administraiei tergerea datelor al cror tratament a fost ilegal425. Fr excepie este interzis tratarea discriminatorie a datelor personale ce indic originea rasial sau etnic, opiniile politice, convingerile religioase sau filozofice, apartenena sindical, sntatea sau viaa sexual. Aplicarea tuturor acestor reguli este supravegheat
421 422

Articolul 5 din Regulamentul CE 45/2001. n conformitate cu dispoziiile articolului 13. 423 n conformitate cu dispoziiile articolului 14. 424 n conformitate cu dispoziiile articolului 15. 425 n conformitate cu dispoziiile articolului 15.

290

de o personalitate independent, i anume Controlorul European pentru protecia datelor426. Acesta are ca atribuie exclusiv supravegherea corectei aplicri de ctre instituiile europene a regulilor referitoare la protecia datelor. n ce privete tratarea datelor cu caracter personal, controlorul are grij ca drepturile i libertile personale ale unei persoane fizice s fie respectate, n principal dreptul la viaa privat. O alt responsabilitate este cea de consiliere a instituiilor i membrilor personalului, relativ la toate ntrebrile inerente tratamentului datelor cu caracter personal. Independena sa este garantat prin modalitatea de numire, de ncetare a funciei, duratei mandatului i obligaiei impuse acestuia de a nu solicita sau primi instruciuni din partea nici unei alte persoane. Cetenii care consider c dreptul lor la protecia datelor nu a fost respectat pot depune plngeri direct pe lng Autoritatea european pentru protejarea datelor. Exprimarea opiniei asupra unei problematici aflate pe ordinea de zi a instituiei n care funcionarul i desfoar activitatea sau asupra unor litigii aflate n curs de soluionare n care instituia este parte O alt nclcare a obligaiei de rezerv la care este supus funcionarul european se poate produce n momentul n care, cu ocazia unei conferine publice sau ntr-o carte, acest funcionar sau agent se pronun asupra unui proiect de lege la care lucreaz n acel moment. Aceast dispoziie nu se aplic funcionarilor care comunic o informaie deoarece face parte din sarcinile sale de serviciu. Este cazul unitilor cunoscute sub titulatura Pres sau unitilor Informaie427. Codul de conduit a funcionarilor publici romni limiteaz aceast libertate de informare a cetenilor la respectarea din partea funcionarilor publici a limitelor mandatului de reprezentare
426 Statutul acestuia este stabilit prin prin Decizia nr.1247/2002/CE din 1 iulie 2002. 427 De exemplu, n cadrul Comisiei Europene fiecare Direcie general are un purttor de cuvnt care are atribuia de a informa presa din Bruxelles. Exist un document numit Ghid stilistic pentru comunicatele de pres care este destinat a fi folosit de membrii Direciei Pres i Comunicare, n relaiile cu presa. Dac jurnaliti care-i exercit activitatea n unele din statele membre doresc informaii despre activitatea Comisiei, atunci ataaii de pres de pe lng reprezentaele naionale ale Comisiei Europene vor furniza informaiile solicitate.

291

ncredinat celor desemnai s participe la activiti sau dezbateri publice, n calitate oficial de conductorul autoritii sau instituiei n care funcionarii respectivi i desfsoar activitatea. Obligaia de rezerv i libera exprimare a opiniilor n afara calitii oficiale este respectat dac funcionarul public participant la activiti sau dezbateri publice face cunoscut faptul c opinia exprimat nu reprezint punctul de vedere oficial al autoritii ori instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea428. Obligaia de rezerv poate mbrca forma interdiciei impuse funcionarului public, prevzut n articolul 7 alineatul 2 litera b din Codul de conduit a funcionarilor publici romni, de a face aprecieri neautorizate n legtur cu litigiile aflate n curs de soluionare i n care autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea are calitate de parte. Prin ndeplinirea acestei obligaii corelative libertii gndirii i exprimrii cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri429 recunoscute funcionarilor publici, instituia sau autoritatea public este pus la adpostul criticilor sau contestrilor, iar prestigiul, imaginea sau interesele legale ale acestora sunt protejate. Obligaia de discreie O alt perspectiv din care trebuie privit obligaia de rezerv, este cea din care funcionarii publici, n exercitarea activitii lor, au dreptul de a accede la informaii sensibile. Aceast obligaie ce privete viaa intern i aciunea instituiei i al crei caracter confidenial este, de altfel, prezumat, este desemnat de doctrina european sub titulatura de obligaie de discreie. Obligaia de discreie subzist i dup ncetarea funciilor430. Articolul 7 alineatul 2 lit. d din Codul de conduit a funcionarilor publici romni, interzice dezvluirea informaiilor la care funcionarii
Articolul 9 alineatul 3 din Codul de conduit a funcionarilor publici romni. Principiu enunat n dispoziiile articolului 3 litera g din Codul de conduit a funcionarilor publici. 430 Ne referim la obligaia de discreie prevzut la articolele 16, 17 i 19 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene. O astfel de difereniere a celor dou tipuri de obligaii pe baza temeiurilor indicate mai sus nu se realizeaz n doctrina romneasc.
429 428

292

au acces n exercitarea funciei publice, dac aceast dezvluire este de natur s atrag avantaje necuvenite ori s prejudicieze imaginea sau drepturile instituiei ori ale unor funcionari publici, precum i ale persoanelor fizice sau juridice. Aceast obligaie se aplic i dup ncetarea raportului de serviciu pe o perioad de 2 ani dac dispoziiile din legi speciale nu prevd alte termene431. Aceeai obligaie o regsim n dispoziiile articolului 17 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene (care subzist i dup ncetarea raportului de funcie public european) i const n obligaia funcionarului de a se abine de la divulgarea neautorizat a informaiilor aduse la cunotina sa n exerciiul funciei, mai puin n cazul n care aceste informaii nu au fost deja fcute publice sau sunt accesibile publicului. Cu titlu de exemplu, un funcionar sau agent european, desemnat s fac parte din juriul unui concurs, nu poate divulga superiorului su nici un element al activitii desfurate de acest juriu. De asemenea, informaiile ce constituie secret medical nu pot fi divulgate de funcionarii ce au acces la ele, superiorilor lor432. n ce privete dispoziiile articolului 19 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene433, i anume interzicerea de a utiliza n justiie constatrile fcute de funcionar datorit funciei sale, precizm c n conformitate cu jurisprudena Curii Europene de Justiie, membrii personalului nu pot interveni activ n procese naionale, de exemplu, n calitate de martori, dect cu autorizarea autoritii nvestite cu puterea de numire, autorizaie care va fi dat numai dac mrturia funcionarului nu aduce prejudicii intereselor Uniunii.
Articolul 7 alineatul 3 din Codul de conduit a funcionarilor publici romni. Obligaia de discreie n anumite sectoare ale administraiei trebuie respectat deoarece reprezint un secret profesional, cum este cazul secretului medical. 433 Funcionarul nu poate uza n justiie, sub nici o form, de constatrile ce le-a fcut datorit funciilor sale, fr permisiunea autoritii nvestite cu puterea de numire. Aceast permisiune nu poate fi refuzat dect dac interesele Uniunii o cer i dac acest refuz nu este susceptibil s antreneze consecine penale pentru funcionarul interesat. Funcionarul rmne supus acestei obligaii i dup ncetarea funciei sale. Dispoziiile alineatului precedent nu se aplic funcionarului sau fostului funcionar care depune mrturie n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene sau n faa Consiliului de disciplin al unei instituii, ntr-un proces ce intereseaz un agent sau un fost agent al celor trei Comuniti.
432 431

293

Aceast autorizaie nu este ns necesar dac funcionarul trebuie s participe n calitate de martor la un proces n faa Curii de Justiie a Uniunii Europene sau n faa unui consiliu de disciplin, proces ce implic un funcionar sau agent activ sau inactiv al Uniunii Europene. Reglementarea activitilor ulterioare ncetrii raporturilor de funcie public Dispoziia articolului 7 alineatul 2 litera e din Codul de conduit a funcionarilor publici romni ce interzice funcionarilor publici s acorde asisten i consultan persoanelor fizice sau juridice n vederea promovrii de aciuni juridice ori de alt natur mpotriva statului sau autoritii ori instituiei publice n care i desfoar activitatea nu se aplic i dup ncetarea raporturilor de funcie public. Aceast dispoziie nu se aseamn cu dispoziiile articolului 16 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene434, ce reglementeaz activitile ulterioare ncetrii raporturilor de serviciu ale funcionarilor europeni i care prevede c n msura n care aceast activitate are vreo legtur cu activitatea desfurat de funcionar n ultimii trei ani de serviciu i risc s fie incompatibil cu interesele legitime ale instituiei, autoritatea nvestit cu puterea de numire, n funcie de interesul serviciului, poate, fie s interzic funcionarului exercitarea acestei activiti, fie s-l supun oricrei condiii pe care o consider necesar.
434 Funcionarul european este obligat ca dup ncetarea funciilor sale, s respecte ndatorirea de onestitate i de delicatee, n ceea ce privete acceptarea anumitor funcii sau a anumitor avantaje. Funcionarul care-i propune s exercite o activitate profesional remunerat sau nu, n cei doi ani care urmeaz ncetrii funciilor sale, trebuie s declare acest lucru instituiei sale. Dac aceast activitate are vreo legtur cu activitatea desfurat de funcionar n ultimii trei ani de serviciu i risc s fie incompatibil cu interesele legitime ale instituiei, autoritatea nvestit cu puterea de numire poate, n funcie de interesul serviciului, fie s interzic funcionarului exercitarea acestei activiti, fie s-l supun oricrei condiii pe care o consider necesar. Dup avizul Comisiei paritare, instituia aduce la cunotin decizia sa funcionarului interesat ntr-un termen de 30 de zile lucrtoare ncepnd cu data primirii declaraiei funcionarului interesat. La expirarea acestui termen, absena unui rspuns semnific o decizie de acceptare implicit.

294

Diferena intervine din omisiunea legiuitorului romn de a meniona c aceast activitate de asisten sau consultan, ulterioar ncetrii raportului de serviciu, nu trebuie s aib legtur cu activitatea desfurat de funcionarul public pe o perioad trecut determinat, n cadrul autoritii sau instituiei publice, mpotriva creia acesta acord asisten sau consultan. Astfel, se poate prezuma c funcionarului i-a fost oferit o asemenea activitate tocmai din perspectiva naturii activitii sau funciei deinute n cadrul autoritii sau instituiei publice, iar acesta o accept pentru a trage foloase necuvenite n interes personal, prejudiciind astfel imaginea sau drepturile autoritii sau instituiei publice pe care funcionarii au obligaia de a le proteja i dup ncetarea raportului de serviciu435 6.7. Obligaia de neutralitate i imparialitate Ct privete obligaia de neutralitate i de imparialitate, aceasta are o determinare constituional ntruct n art. 16 din legea fundamental se prevede c ceteni sunt egali n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri iar n art. 4 se arat, de asemenea c nu sunt admise discriminri ntre cetenii Romniei, pe diverse criterii. Funcionarii publici, n mod special, au reglementat interdicia de a genera discriminri, aceast interdicie, fiind exprimat n textul art. 3 din Statutul funcionarilor publici, unde se precizeaz c imparialitatea constituie un principiu care st la baza exercitrii funciei publice. Iat de ce, n baza acestor dispoziii, susinem c funcionarii publici sunt obligai s se manifeste imparial n exercitarea funciilor ce le sunt ncredinate, tratnd de o manier egal pe beneficiarii serviciilor publice. M. T. Oroveanu a artat c pe lng limitrile juridice, libertatea de opinie a funcionarilor publici poate fi diminuat i prin procedee ilegale, camuflate ca cel al nepromovrii436
435 Protecie prevzut pentru obligaiile nscrise n articolul 7 alineatul 2 literele a)-g) i care se ntinde pe o perioad de 2 ani. 436 M. T. Oroveanu, op. cit. (1997), p. 361.

295

6.8. Obligaia de a despgubi autoritatea sau instituia public n cadrul creia i desfoar activitatea n cazul n care aceasta a suferit un prejudiciu din vina funcionarului public n legtur cu aceast obligaie observm c, spre deosebire de reglementarea din Codul muncii, care se refer generic la normele i principiile rspunderii civile contractuale, Statutul funcionarilor publici stabilete expres i direct c rspunderea funcionarilor publici este civil. Spre deosebire de Codul muncii, unde constatm c a disprut decizia de imputare ca titlu executoriu, n cazul funcionarului public, aceasta se menine sub denumirea de ordin sau dispoziie de imputare. De asemenea, se menine i angajamentul de plat. Apreciem ca fiind criticabil o asemenea soluie, deoarece, emiterea de ctre angajator a titlului executoriu, nu reprezint dect o nfrngere mai mult sau mai puin fi a principiului potrivit cruia nimeni nu-i poate face singur dreptate. Ori, noua reglementare a Codului muncii spre deosebire de Statut, nu face dect s aduc n matca natural latura rspunderii patrimoniale din perspectiva formelor specifice de acoperire a prejudiciului, instituind contradictorialitatea i proclamnd ca unic emitent al titlului instana judectoreasc. Forma de autorecuperare, practicat de angajator/instituie, nu semnific faptul c aceasta este forma fireasc de reparare a prejudiciului. Astfel, n ceea ce privete rspunderea civil a funcionarului public, n acest context, putem spune c urmeaz forma nefireasc, a totalitarismului, n neconcordan cu art. 6 din Convenia European a Drepturile Omului n care se precizeaz c: Orice persoan are dreptul la judecarea n mod echitabil, n mod public i ntr-un termen rezonabil a cauzei sale, de ctre o instana independent i imparial, instituit de lege, care va hotr fie asupra nclcrii drepturilor i obligaiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricrei acuzaii n materie penal ndreptate mpotriva sa. Funcionarul public este rspunztor i pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent unor tere persoane n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Mai precizm c, n conformitate cu dispoziiile art. 16 din Legea nr. 554/2004, aciunile n justiie ale persoanelor vtmate prin acte 296

administrative tipice sau asimilate, vor putea fi formulate i personal mpotriva persoanei (ce poate fi un funcionar public) care a contribuit la elaborarea, emiterea sau ncheierea actului ori, dup caz, care se face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dac se solicit plata unor despgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru ntrziere. n cazul n care aciunea se admite, persoana respectiv poate fi obligat la plata despgubirilor n solidar cu autoritatea public prt. Persoana acionat n justiie l poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic, de la care a primit ordin scris s elaboreze sau s nu elaboreze actul. Prin obligarea, n solidar, a autoritii administrative cu funcionarul vinovat se d posibilitatea reclamantului de a cere executarea hotrrii fa de oricare dintre cei doi pri. 6.9. Obligaia de a avea un comportament care s asigure prestigiul funciei publice prin respectarea normelor prevzute n Codul deontologic al funcionarului public Funcionarii publici trebuie s aib nu numai n cadrul serviciului, dar i n afara acestuia o comportare care s asigure prestigiul funciei. Obligaia unui comportament profesional i moral deosebit, dei nu ntotdeauna este analizat distinct n doctrin, apreciem c ea trebuie s fie considerat cu identitate proprie, acoperitoare pentru tot ce nseamn comportarea unei persoane n exercitarea funciei sale. Prin aceast obligaie, funcionarilor publici li se cere respectul de sine, care-i oblig s aib un comportament compatibil cu prestigiul funciilor pe care le dein, pentru a se arta demni de ncrederea pe care o impune poziia lor oficial, fa de ceteni. Aceast obligaie privete pe funcionarul public nu numai n activitatea sa de la serviciu, ci i n cea din viaa privat, nainte de a ocupa o funcie public, n timpul exercitrii acesteia i chiar dup (exemplu, obligaia de a nu se implica n scandalurile publice folosind date de care a luat cunotin n perioada ct a ndeplinit funcia). Aceast obligaie este cunoscut n doctrina francez sub denumirea de obligaie de probitate i dezinteres. Legat de aceast obligaie este i aceea de pstrare a independenei fa de interesele private pe care ar urma s le controleze n 297

temeiul atribuiilor de serviciu (cazul unui inspector de protecia muncii, a unui inspector financiar etc.). Pe aceeai linie se nscrie i obligaia de a nu avea ndeletniciri, n afara serviciului, care s vin n contradicie cu atribuiile funciei pe care o ndeplinete. Orice manifestri ilegale, imorale ale funcionarilor publici n interiorul, dar i n afara serviciului, aduc prejudicii demnitii funciilor deinute, rsfrngndu-se att asupra activitii i prestigiului instituiilor publice ct i asupra autoritii respectivilor funcionari437. De remarcat c pentru a asigura acest deziderat legiuitorul a prevzut ca persoana care ocup o funcie public s i realizeze n primul rnd obligaiile de bun cetean, aa cum se prevede i n legislaia funciei publice din alte ri, cum ar fi Australia i S.U.A. Profesionalizarea n administraie, profesionalizarea funciei publice, profesionalizarea n funcia public, reprezint nu simple idealuri, ci nevoi fr de care este greu de conceput realizarea unei veritabile reforme n acest domeniu. Modul n care ara noastr este monitorizat de structurile europene i rezultatele acestei monitorizri confirm, fr doar si poate, aceste adevruri438. Problema valorilor profesionale, dar i etice se pune din ce n ce mai pregnant n administraie ncepnd cu anul 1990439. Este evident c un funcionar public trebuie s aib deopotriv un comportament profesionist i regulamentar, dar i amabil i moral440. Pentru desvrirea unui asemenea tip de comportament a fost inserat n Statutul funcionarilor publici ndatorirea de respectare a normelor de conduit civic i profesional. Esenial pentru o conduit corect nu este numai respectarea propriilor drepturi i ndatoriri, ci i respectarea drepturilor celorlali. n acest mod se asigur crearea unui climat de ncredere i respect ntre ceteni i funcionarii publici, cum impune art. 2 din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici.
P. Negulescu, op. cit., p. 185 i urm. Verginia Vedinas, op. cit., p. 132. 439 Romeo Paul Postelnicu, Monica Nicolle Dimitriu, Adoptarea unui cod de conduita pentru functionarii publici prioritate pentru Romnia, in Revista de Drept public nr. 3/2003, p. 51. 440 Ibidem.
438 437

298

Codul respectiv441 realizeaz astfel o completare a obligaiilor funcionarilor prevzute n Statut, dar i o precizare a modului de
441 Redm aprecierile interesante ale domnului Gheorge Stambelu, n legtur cu acesta, evideniate in Revista Economie si administratie locala nr. 3/2003, astfel: Scopul pe care Agenia i, implicit, Guvernul Romniei, l urmrete prin adoptarea acestui proiect de act normativ este acela de a crete calitatea serviciului public i, implicit, a funcionarilor publici, de a ncerca s eliminm birocraia manifestat n cadrul administraiei, de a restrnge, att ct este posibil, fenomenul de corupie, pentru c trebuie s fim cu toii de acord c fenomenul de corupie nu este specific numai Romniei. Corupie ntlnim n toate statele. Noi ncercm, prin normele morale, de conduit, pe care le impunem prin acest act normativ funcionarului public, s restrngem la un minim decent sau s stopm corupia. De asemenea, urmrim s normalizm relaia funcionar public cetean i, de asemenea, urmrim s crem un suport legal pentru realizarea unei reforme autentice n administraia public din Romnia. Nu n ultimul rnd, vrem s restabilim ncrederea ceteanului n funcionarul public i n administraie. Funcionarul public modern, care trebuie s respecte normele i principiile consacrate n acest Cod deontologic va deveni un funcionar public model, care s desfoare un serviciu public de calitate i care trebuie s vin n slujba ceteanului. Raportul dintre funcionarul public i cetean trebuie s fie unul normal; pn la urm, funcionarul public este la dispoziia ceteanului i nu cum se mai ntmpl uneori, cnd raportul se inverseaz. Principiile care au stat la baza reglementrii acestui proiect de act normativ sunt: principiul supremaiei legii: nici un funcionar public, indiferent de funcia public pe care o deine, nu este mai presus de lege i este obligat s fac tot ce depinde de el pentru respectarea cadrului normativ existent, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor i, de asemenea, s ia msuri legale pentru impunerea respectrii legii de ctre toi participanii la serviciul public; prioritatea interesului public: n proiectul de modificare i completare a Statutului funcionarilor publici, noi am propus ca raporturile de funcie public s nu se mai realizeze ntre funcionarul public i directorul unei anumite instituii publice sau autoriti, ci aceste raporturi s se realizeze ntre funcionar i Stat, ca garant al intereselor tuturor cetenilor. De aceea, pentru funcionarul public, interesul public trebuie s primeze n activitatea sa. Interesul general, reglementat prin lege, ca voin a majoritii cetenilor, are prioritate. Funcionarul este obligat s-i desfoare activitatea pe baza raportului consacrat privind ordinul de numire n funcia public ntre el i Stat, Statul fiind garantul respectrii drepturilor cetenilor, iar funcionarul public este un profesionist al Statului, pentru asigurarea garantrii i respectrii drepturilor i libertilor cetenilor, i nu numai ale lor. un principiu pe care l-am avut n vedere la reglementarea acestui proiect este principiul profesionalismului. Raportul ntre funcionarii publici cu studii superioare i cei cu studii medii este cumva puin anormal n administraia noastr. Sigur c nu toate activitile care se desfoar n cadrul instituiilor i autoritilor implic studii superioare, ns raportul trebuie s fie cel normal, care este n statele Uniunii Europene. Asta implic un serviciu public profesionist, iar acesta se face numai cu profesioniti.

299

exercitare a drepturilor acestora, elemente care pot fi structurate astfel: asigurarea un serviciu public de calitate, loialitate fa de Constituie i lege, loialitate fa de instituiile publice i lege, libertatea opiniilor, activitatea public, activitatea politic, folosirea imaginii proprii, cadrul relaiilor n exercitarea funciei publice, conduita n cadrul relaiilor internaionale, interdicia privind acceptarea cadourilor, serviciilor i avantajelor, participarea la procesul de luare a deciziilor, obiectivitate in evaluare, folosirea prerogativelor de putere public, utilizarea resurselor publice, limitarea participrii la achiziii, concesionri sau nchirieri. Obligaia unui comportament profesional corespunztor nu este prevzut expres n Statut, dar trebuie avut n vedere n regimul funcionarilor naionali i n cel al funcionarilor europeni i internaionali. Comportamentul profesional, acoper toate ipostazele exprimrii unei persoane n exerciiul profesiei sale 442, el viznd urmtoarele categorii de relaii: a) relaii cu ceilali colegi; b) relaii cu ntreg personalul dintr-o instituie;
Sigur c i prin proiectul de modificare i completare a Statutului am prevzut un anumit procent din cheltuielile cu salariile la nivelul fiecrei instituii care s fie destinat formrii i pregtirii profesionale a funcionarilor publici de aa manier nct ntr-o perioad scurt, n corpul funcionarilor publici s existe numai profesioniti. Sigur c problema este destul de complex i de complicat: nu numai o pregtire superioar i asigur i un serviciu public profesionist. Este necesar existena i a unui Cod deontologic, i a unei salarizri corespunztoare i motivante pentru funcionarul public. Noi am avut n vedere toate aceste aspecte. Trebuie s reinei faptul c instituia noastr gestioneaz, monitorizeaz i controleaz funcionarii publici din administraia public romneasc. Toate problemele care au fost expuse aici se afl n atenia noastr i cutm, i cu sprijinul dumneavoastr, soluii optime; principiul imparialitii, independenei n activitate a funcionarului public: funcionarul public trebuie s aib, n activitatea sa, o atitudine egal fa de toi participanii la actul administrativ. De asemenea, trebuie s crem cadrul juridic necesar, astfel nct s-i asigurm funcionarului public garaniile juridice de aa manier nct el s se poat manifesta n activitatea sa indiferent de interveniile din planul politic sau nu numai. El trebuie s asigure un tratament egal tuturor solicitanilor. Normele pe care noi vrem s le consacrm n Cod au pus nite probleme n faa colectivului care a lucrat la elaborarea acestui Cod, probleme pe care am ncercat s le rezolvm prin proiect. 442 C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria, op. cit ., p. 99.

300

c) relaii cu superiorii; d) relaii cu subalternii; e) respectul de sine, sau relaia cu sine nsui, care oblig pe funcionar s fie consecvent ntr-un comportament corespunztor rangului su i ateptrilor celorlali. 6.10. Obligaia de a declara averea i cadourile primite O alt obligaie a funcionarilor n legtur cu profesia pe care o realizeaz este cea referitoare la declararea averii (la numirea n funcie precum i la ncetarea raportului de serviciu) i a cadourilor primite precum i interdicia de a solicita sau a accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. Aceste obligaii, reglementate de Legea nr. 115/1996 privind declararea i controlul averilor demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici, modificat i completat prin Legea nr. 161/2003 i Legea nr. 251/2004 au avut n vedere unele msuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu prilejul unor aciuni de protocol n exercitarea mandatului sau a funciei i sunt prevzute n sarcina funcionarului public ca o msur mpotriva corupiei, dat fiind situaia unui numr de funcionari publici sau familiile lor, mbogite peste noapte precum i scandalurile din pres. Aceast obligaie este analizat, de regul, sub denumirea de obligaie de dezinteresare i face parte din categoria ndatoririlor care vizeaz, n egal msur, att viaa profesional, ct i viaa privat a funcionarului public, reprezentnd o dimensiune a principiului integritii morale prevzut la art. 3 lit. f din Codul de conduit, potrivit cu care funcionarului public i este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru el sau pentru alii, vreun avantaj ori beneficiu n considerarea funciei sau s beneficieze ntr-un fel de funcie. O asemenea ndatorire este consacrat, n termeni relativ asemntori, i n art. 14 din Codul de conduit. Textul prevede c funcionarii publici nu trebuie s solicite ori s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alte avantaje, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor sau prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic i care le pot 301

influena imparialitatea n exercitarea funciei publice deinute ori pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii. Nu putem s nu observm att precauia legiuitorului de a acoperi ct mai multe aspecte, ct i exagerarea la care duce, inerent acest lucru, concretizat, n inserarea de interdicii aplicabile, nu doar funcionarului i familiei sale, ci i prietenilor sau persoanelor cu care are relaii de afaceri sau de publicitate443. Intenia este ludabil i ea slujete nevoilor de purificare moral, de eliminare a birocraiei i a faptelor de corupie, aa cum se menioneaz n art. 2 din Codul de conduit444. Legea n forma actual consacr publicitatea declaraiilor de avere, instrument prin care se confer un plus de transparen vieii publice i se ngduie un control i o informare a societii civile asupra activitii i statutului material al demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i altor categorii de persoane, inclusiv asupra evoluiei acestui statut n cursul activitii profesionale. 6.11. Obligaia perfecionarii pregtirii profesionale O alt obligaie a funcionarilor publici este cea de perfecionare a pregtirii profesionale corelativ dreptului la pregtire i perfecio-nare a pregtirii profesionale, drept prevzut i n art. 32 din Constituie, sub denumirea dreptul fundamental la nvtur. n cazul funcionarului public acest drept devine obligaie permanent, cu scopul desvririi pregtirii profesionale i de cultur general, cerin avut n vedere i la numirea, respectiv promovarea n funciile publice. Potrivit dispoziiilor art. 50 din Legea nr. 188/1999, funcionarii publici au dreptul i obligaia de a-i mbunti n mod continuu abilitile i pregtirea profesional. Pe lng forma colectiv de perfecionare a pregtirii profesionale nu trebuie uitat c un rol deosebit revine pregtirii individuale, a timpului i importanei acordate studierii i aprofundrii literaturii de specialitate. Potrivit dispoziiilor art. 51 din Legea nr. 188/1999, autoritile i instituiile publice au obligaia s prevad n bugetul anual propriu
443 444

V. Vedinas, op. cit. p. 145. Idem.

302

sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfecionare profesional a funcionarilor publici organizat la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice. Pe perioada n care funcionarii publici urmeaz forme de perfecionare profesional, beneficiaz de drepturile salariale cuvenite, n situaia n care acestea sunt: a) organizate la iniiativa ori n interesul autoritii sau instituiei publice; b) urmate la iniiativa funcionarului public, cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice. Funcionarii publici care urmeaz forme de perfecionare profesional, a cror durat este mai mare de 90 de zile ntr-un an calendaristic, organizate n ar sau n strintate, finanate din bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra n administraia public ntre 2 i 5 ani de la terminarea programelor, proporional cu numrul zilelor de perfecionare profesional, dac pentru programul respectiv nu este prevzut o alt perioad. n cazul n care persoanele care au urmat o form de perfecionare, dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt obligate s restituie instituiei sau autoritii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate pentru perfecionare, precum i drepturile salariale primite n perioada perfecionrii, calculate n condiiile legii, dac acestea au fost suportate de autoritatea sau instituia public. Ct privete formarea profesional n Uniunea European artm c aceasta pune n aplicare o politic de formare profesional care ajut i completeaz aciunile statelor membre, respectnd totodat, pe deplin, responsabilitatea fiecrui stat membru pentru coninutul i organizarea formrii profesionale (art.128 Tratatul de la Maastricht). n spaiul european exist dou modele de pregtire a funcionarilor publici, i anume modelul francez n care pregtirea este fcut de ENA i modelul englez unde universitile au acest rol. n Romnia aceste dou modele sunt mbinate astfel nct rolul de a pregti funcionarii publici l au att universitile ct i instituiile specializate. Alturi de cerina unei pregtiri profesionale de specialitate, funcionarul din administraie trebuie s posede i o pregtire juridicoadministrativ, dup caz i economic, n vederea cunoaterii modului 303

particularizat n care se pun problemele profesiei sale la nivelul funciei executive pe care o exercit, inclusiv n cazul posturilor de conducere. n derularea carierei de funcionar european, un rol important l are pregtirea profesional a acestuia. Nu se concepe ca persoana care ocup o funcie public european s stagneze din punct de vedere al devenirii, s se menin la stadiul n care se gsea la momentul investirii cu o astfel de funcie. Prin articolul 24 pct. 8 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene, se prevede obligaia Uniunii de a sprijini perfecionarea profesional a funcionarilor europeni, aceasta fiind compatibil cu exigenele unei bune funcionri a serviciului i n conformitate cu interesele Uniunii Europene. n ntreaga derulare a carierei sale, funcionarul european trebuie s aib n vedere propria perfecionare. Alte aspecte privind perfecionarea pregtirii profesionale sunt artate la paragraful privind dreptul la pregtire profesional i perfecionarea pregtirii profesionale. 6.12. Obligaia funcionarului european de a respecta legislaia statului n care i desfoar activitatea i n care locuiete Dispoziiile articolului 12 ale Statutului funcionarilor Uniunii Europene sunt frecvent invocate n contextul exprimrii publice a opiniilor funcionarilor, dar n realitate, acest articol impune o obligaie mai extins a funcionarului i agentului european, i anume aceea de a avea o atitudine conform legislaiei statului n care i desfoar activitatea i n care locuiete. n acest context trebuie subliniat c imunitatea de jurisdicie de care beneficiaz funcionarii europeni se aplic numai actelor svrite de acetia n calitatea lor oficial. Articolul 23 din Statut stipuleaz: privilegiile i imunitile de care beneficiaz funcionarii le sunt conferite exclusiv n interesul Uniunii Acelai articol prevede c funcionarii nu sunt dispensai de achitarea obligaiilor lor private, nici de respectarea regulamentelor poliiei n vigoare n statele n care instituiile Uniunii Europene i au sediile. Dac o anchet este deschis de serviciile statului membru n care acetia i desfoar activitatea n legtur cu comportamentul lor, aceti funcionari au obligaia de a anuna imediat autoritatea nvestit cu puterea de numire. 304

7. Deontologia funcionarilor publici 7.1. Morala ca valoare social Morala reprezint un ansamblu de idei, precepte, reguli cu privire la bine i la ru, corect i incorect, just i injust. Morala, ca sistem raional de norme pentru propria conduit se bazeaz pe convingerea personal a fiecrui individ n comportamentul su, mobilul regulii morale fiind datoria intern a persoanei, n primul rnd, fa de sine nsi445. Se poate spune c morala are tangen cu comportamentul omului n sfera produciei materiale i operaiilor economice, n creaia spiritual i activitatea tiinifico-cognitiv, n relaiile cu semenii i cu sine nsui446. Ea include astfel norme de comportament, care privesc att relaiile de serviciu de toate tipurile, ceea ce poate fi evocat prin sintagma de comportament profesional ct i cele care privesc viaa privat a acestuia. Normele morale cluzesc conduita oamenilor care i raporteaz astfel comportamentul ca moral i imoral. Normele morale sunt prevazute cu sanciuni morale, ceea ce le face inoperabile dac nu sunt respectate de bunvoie. Aceste sanciuni sunt exterioare activitii aparatului de stat i constau, eventual, ntr-o reacie a mediului social sau a colectivitii. n general, se manifest mai multe forme ale dezaprobrii publice, care pot genera la nivelul individului n cauz regrete, preri de ru, mustrri de cuget sau de contiin. Vechimea moralei este tot att de mare pe ct este i societatea. Ea a jucat i continu s joace un rol deosebit de important n reglementarea relaiilor sociale i asigurarea ordinei publice. Avnd ca valori fundamentale principiile binelui, dreptii, justiiei, adevrului, valori proprii sistemului de drept, s-a pus problema de la nceput a relaiei dintre drept i moral. n perioada antic i medieval, normele moralei i normele dreptului se confundau. Astzi, normele dreptului i normele moralei sunt categorii
445 Ioan Ceterchi, Ion Craiovan, Introducerea n teoria general a dreptului, Ed. All Beck, Bucureti, 1999, p. 39. 446 Oleg Grigorievici Drobniki, Noiunea de moral, Partea a II-a, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1981, p.27.

305

distincte, analizate de tiine diferite, dei ntre ele se manifest o foarte strns legtur. Normele morale au un caracter spontan n apariia lor, pe cnd normele dreptului sunt rezultatul unei creaii contiente i organizate. O strns legtur este ntre normele morale i religie. Din punct de vedere al sanciunii, se remarc cele mai mari diferene, deoarece normele de drept pot fi aduse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului, pe cnd normele de moral au drept sanciune oprobriul public, desconsiderarea, marginalizarea, regretul, mustrarea de contiin. Nu se poate afirma faptul c normele morale sunt lipsite de valoare, eficiena lor depinde de profilul moral al persoanei respective, care resimte mai profund sau mai puin profund efectele sanciunii. O nalt moral n societate este un sprijin i o garanie a elaborrii i respectrii normelor de drept contribuind la o ordine juridic raional i cu un puternic spirit etic. 7.2. Conceptul de deontologie Sintagma deontologie provine din cuvintele greceti deon, deontos care nseamn ceea ce se cuvine i logos care nseamn tiin. Deontologia se refer la regulile proprii unei profesii, a crei exercitare o guverneaz. Vom regsi o deontologie a medicului, a avocatului, a judectorului, a jurnalistului, a salariatului i, plecnd de la normele comune consacrate de aceasta, un specific al deontologiei funcionarului public. Deontologia, prin obiectul su specific i metodele proprii, se afl la intersecia dintre drept i moral. ntr-o accepiune lato sensu, ea poate fi definit ca ansamblul normelor care contureaz un anumit comportament profesional i privat. Deontologia trebuie astfel s se regseasc n toate formele de exprimare ale existenei individului. Cu titlu de exemplu, artm c funcionarul public fiscal din domeniul asistenei contribuabililor, are datoria, conform dispoziiilor din Codul etic al profesiei sale447, ca n ntreaga sa activitate s
447 Ordinul ministrului Finanelor Publice nr. 137/19 ianuarie 2004 privind aprobarea Codului etic al funcionarului public din administraia fiscal care i desfoar activitatea n domeniul asistenei contribuabililor, publicat n Monitorul Oficial nr. 66/27 ianuarie 2004.

306

depun toate eforturile pentru aplicarea principiilor de baz n comunicarea cu contribuabilii i pentru aceasta trebuie s aib n vedere perfecionarea permanent a pregtirii profesionale, dezvoltarea aptitudinilor de comunicare, depirea eventualelor obstacole care pot afecta comunicarea cu contribuabilii, respectarea normelor etice. Totodat, trebuie s respecte urmtoarele condiii: s aib o inut decent corespunztoare demnitii i prestigiului funciei; s dea dovad de disciplin n relaiile cu contribuabilii i n cadrul instituiei n care i desfoar activitatea; s rmn calm, politicos i respectuos pe ntreaga durat de abordare a asistenei; s manifeste o atitudine pozitiv i rbdare n relaia cu contribuabilii; s foloseasc un limbaj corect i adecvat situaiei; s pstreze confidenialitatea tuturor informaiilor relevante obinute de la contribuabil; s depun ntregul efort pentru a rspunde solicitrilor; s acorde ntreaga sa atenie contribuabilului pe parcursul desfurrii asistenei fiscale; s ofere rspunsuri corecte i complete contribuabilului i s se asigure c sunt nelese de acesta; s ndrume contribuabilii la serviciile de specialitate n vederea obinerii de informaii detaliate care depesc competenele structurii de asisten; s pstreze netirbit autoritatea instituiei pe care o reprezint fa de contribuabili. Respectarea prevederilor enunate este obligatorie pentru toi funcionarii publici din administraia public fiscal, n caz contrar sunt atrase msuri disciplinare cu efecte negative asupra carierei profesionale a celor implicai. De altfel, obligaii ca cele de mai sus, sunt valabile pentru orice funcionar public n relaia cu cetenii. n ceea ce privete situaia funcionarilor europeni ca i a celor internaionali, n general, abordarea acestei probleme trebuie s porneasc de la ideea c ei acioneaz n afara unor state determinate, n organisme suprastatale, pe de o parte, iar pe de alt parte c fiecare provine dintr-un anumit stat. 307

De aici necesitatea ca funcionarul s aib aptitudinea de a sluji n mod autentic interesele organismului cruia aparine, fr imixtiuni sau influene din partea vreunei puteri naionale sau supranaionale. n concluzie, putem afirma, fr echivoc, c se poate vorbi despre o deontologie a funcionarilor europeni, care se fundamenteaz pe principiul c acetia au ca unic scop al activitii lor servirea intereselor instituiei europene creia i aparin, ceea ce presupune, n egal msur, aptitudini, cunotine, sntate si moralitate. Izvoarele deontologiei funcionarilor europeni Primele izvoare din care i trag seva normele de maxim generalitate aplicabile instituiilor europene, n ansamblul lor, implicit funcionarilor care i desfoar activitatea n cadrul lor, sunt reprezentate de izvoarele dreptului european nsui. Este vorba despre legislaia primar, legislaia secundar, principiile generale ale dreptului, cutuma, jurisprudena Curii Europene de Justiie, dreptul internaional i dreptul naional. Principalul izvor direct l reprezint Statutul funcionarilor europeni, n care regsim consacrate dimensiunile regimului juridic aplicabil funcionarilor europeni, drepturile i obligaiile care le revin, principiile care le guverneaz activitatea, precum i consecinele care intervin n cazul nclcrii prevederilor Statutului. n aceeai categorie includem i anexele la Statut, care, n conformitate cu principiul general i universal de drept, fac parte integrant din actul juridic pe care l vizeaz. Un alt izvor l reprezint reglementrile interne, proprii fiecrei instituii, sau stabilite, de comun acord, de mai multe instituii europene. Principiile deontologiei funcionarilor europeni 1. Un prim principiu l reprezint faptul c funcionarii europeni se afl n permanen la dispoziia instituiilor din care fac parte. Ei trebuie s-i organizeze astfel viaa i activitatea nct s fac fa, n orice moment, eventualelor solicitri care vin din partea instituiei. 2. Un al doilea principiu este spiritul internaional i european de care trebuie s dea dovad n activitatea lor, care i oblig la un comportament prin care s se realizeze echilibrul necesar ntre spiritul i vocaia lor european i ataamentul fa de ara ai crei ceteni sunt. 3. Un al treilea principiu, aflat n strns dependen cu acesta, l reprezint neutralitatea desvrit a funcionarului european, care 308

exclude orice influen, din partea oricrui stat, organism naional sau internaional, oricrui altui subiect de drept intern sau internaional. 4. Un al patrulea principiu este devotamentul absolut n slujirea intereselor instituiei europene i a politicii europene. 7.3. Evoluia reformelor privind funcia public romneasc nainte de adoptarea Codului de conduit Una din aspiraiile normative exprimate dup 1990 n Romnia a fost aceea de a elabora nu numai un Statut al funcionarilor publici, adic o lege care s configureze, din punct de vedere juridic, funcia public i pe cei care o exercit, ci i un Cod de conduit a funcionarilor publici, n care s se regseasc concentrate regulile de natur deontologic specifice funcionarilor publici. O definiie acceptat de specialitii englezi, americani, germani, japonezi i francezi a Codului etic este aceea c el reprezint un document scris ce enun i enumer valorile, normele i tipurile de conduit, pe care o anumit ntreprindere, instituie, dorete s le vad aplicate att n interior ct i n exterior. n sistemul romnesc de drept, Codul de conduit a funcionarilor publici adoptat prin Legea nr. 7/2004 448 , cu modificrile i completrile ulterioare, semnific mbrcarea n hain juridic a unor norme de natur deontologic. n acest mod, separaia dintre drept i moral a fost vizibil atenuat, i acest lucru rezult din chiar coninutul Codului, care prevede c nclcarea normelor sale atrage sanciuni juridice, specifice uneia din formele de rspundere care pot interveni n funcie de fapta svrit. Grania dintre moral i drept i pierde astfel din rigiditate, ceea ce este un ctig nu numai pentru cei care exercit diferite funcii, dar i pentru cei n raport sau n beneficiul crora se exercit aceste funcii. Deoarece Codul de conduit a funcionarilor publici romni (urmat de Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice449), este parte integrant a reformei administraiei
448 Legea nr. 7/18 februarie 2004 prind Codul de conduit a funionarilor publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 157/23 februarie 2004, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007. 449 Legea nr. 477/2004 publicat n Monitorul Oficial nr. 1105 din 26 noiembrie 2004.

309

publice, desfurat n Romnia ncepnd cu perioada imediat urmtoare cderii comunismului, este necesar ca nainte de a analiza prevederile acestui Cod, s realizm o precis i punctual incursiune istoric n evoluia reglementrilor viznd funcia public romneasc. Aceast incursiune se concentreaz pe reformele funciei publice realizate din perspectiva ndeplinirii criteriilor impuse de Uniunea European n scopul aderrii Romniei n structurile acesteia. Referindu-ne strict la administraia public, dei nu a existat un capitol de negociere dedicat acesteia, reforma ei a fost esenial pentru accelerarea procesului de aderare, fiind inclus practic n toate capitolele de negociere. Reforma administraiei publice a fost una dintre principalele provocri cu care s-a confruntat i se confrunt ara noastr n contextul n care Comisia European a subliniat constant importana i urgena unei reforme structurale complete a administraiei publice romneti pentru ca aceasta s fie pregtit s aplice acquis-ul european i s administreze fondurile structurale. Comisia European a subliniat, la vremea respectiv, c data aderrii rii noastre depinde de accelerarea reformei funciei publice, axat pe depolitizarea structurilor administraiei publice, eliminarea clientelismului politic i crearea unui corp de funcionari publici profesionist, stabil i imparial, reform care se nscria, de altfel, n aciunea Guvernului Romniei pentru promovarea unei societi moderne i solidare, servit de o administraie apropiat de ceteni i capabil s ndeplineasc serviciile care i-au fost conferite prin norme de drept. Astfel, o prioritate major a Guvernului Romniei dup cum vom desprinde din cele ce urmeaz, a fost realizarea unei reforme reale, prin care administraia public din ara noastr s se situeze la nivelul standardelor europene i s se caracterizeze prin transparen, responsabilitate, adaptabilitate i eficacitate, reform care a fost sprijinit i atent monitorizat de Uniunea European. Primul pas n lungul drum al reformei care se desfoar i n prezent, a fost realizat prin adoptarea Constituiei Romniei n anul 1991450 prin care s-a instituit un regim de drept public pentru toi
450 A fost adoptat n edinta Adunrii Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 233 din 21 noiembrie 1991 i a intrat n vigoare n urma aprobrii ei prin referendumul naional din

310

funcionarii publici diferit de regimul contractual de dreptul muncii, regim specific de altfel i funcionarilor europeni, supui unor norme speciale care reprezint dreptul funciei publice europene, aa cum se desprinde din dispoziiile Statutului funcionarilor Uniunii Europene451. n Constituia Romniei din 1991 au fost cuprinse o serie de reglementri care priveau n exclusivitate funcionarii publici, precum articolul 16 care a prevzut c funciile i demnitile publice pot fi ocupate de persoane care au cetenia romn i domiciliul n ar, articolul 37 alineatul 3, prin care s-a instituit interdicia de a face parte din partide politice pentru anumite categorii de funcionari publici i articolul 73 alineatul 3 litera j, potrivit cruia reglementarea Statutului funcionarilor publici se face prin lege organic. Pai importani n reforma adiministratiei publice au fost realizai dup 1990, i s-au concretizat n dou documente politice: 1. Strategia Guvernului i Programul pentru Reform Economic i Social din luna martie 1993, care s-a concentrat pe nevoia schimbrii relaiei dintre administraia public i societate, astfel nct administraia s funcioneze ca un serviciu pentru ceteni i 2. Programul pentru Reform Instituional prezentat la ntlnirea la nivel nalt G-24 din mai 1994, n care accentul a czut pe: administraia guvernamental central; administraia guvernamental local; dezvoltarea societii civile. n 1997, o serie de Principii ale Reformei Administraiei Publice au fost adoptate de Guvern i au reprezentat o preocupare major a
8 decembrie 1991. Constituia a fost revizuit n 2003 prin Legea nr. 429/2003, lege care a fost aprobat prin Referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 i a intrat n vigoare la data de 29 octombrie 2003. n urma revizuirii, Constituia a fost republicat de Consiliul Legislativ, cu reactualizarea denumirilor i dndu-se textelor o nou numerotare, n Monitorul Oficial nr. 767 din 31 octombrie 2003. 451 Aplicabil ncepnd cu 5 martie 1968, reglementat prin articolele 2 i 3 ale Regulamentului Consiliului din 29 februarie 1968, publicat n JO, nr. L56 din 4 martie 1968. Ultima modificare a statutului a fost realizat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004 , adoptat de Consiliu la 22 martie 2004, publicat n JO L 124 din 27 aprilie 2004.

311

primului Program Naional de aderare la Uniunea European, alctuit n luna mai a anului 2000452. Necesitatea accelerrii i intensificrii pregtirilor pentru aderarea la Uniunea European a dus la dezvoltarea instituional i la coordonarea activitilor de integrare european. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici453, adoptat la sfritul anului 1999, a constituit cadrul normativ privitor la reorganizarea funciei publice i regimului juridic aplicabil funcionarilor publici. Dup intrarea n vigoare Statutul a suportat o serie de modificri i completri, uneori semnificative ca ntindere i coninut454. Astfel, prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, a fost creat Agenia Naional a Funcionarilor Publici, ca un organ central de specialitate al administraiei publice cu competen material general n gestiunea funciei publice i a funcionat iniial n subordinea Guvernului, iar acum funcioneaz n subordinea Ministerului Administraiei i Internelor. Reforma administraiei publice i funciei publice desfurat n Romnia n perioada 2000 2005 a corespuns reformei instituionale declanate de Uniunea European nsi, prin adoptarea la 1 martie 2000 a Crii Albe. Comisia European a plasat, la nceputul anului 2000, reforma guvernrii europene printre primele sale patru obiective strategice. Uniunea trebuia s-i adapteze instituiile i s ntreasc coerena politicilor sale n aa fel nct aciunile i principiile ei s devin mai vizibile.
452 Programul Naional de aderare a Romniei la Uniunea European reprezinta instrumentul pentru aplicarea strategiei de pre-aderare lansat de Agenda 2000 n plan intern i a avut ca obiectiv general ndeplinirea criteriilor de aderare stabilite de Consiliul European de la Copenhaga, iar ca obiectiv intermediar ndeplinirea prioritilor Parteneriatului pentru aderare Uniunea European Romnia. 453 Legea nr. 188/1999 a fost publicat n Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999 i republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007 454 O ampl modificare din punctul de vedere al formei i al coninutului Legii nr. 188/1999 s-a realizat prin Legea 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, iar apoi prin Legea nr. 251/2006 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 574 din 4 iulie 2006

312

Cartea Alb a propus ca Uniunea European mpreun cu cetenii i organizaiile lor s participe att la procesul de elaborare a politicilor Uniunii ct i n aplicarea lor. n acest sens, cetenii vor putea s vad mai clar cum Statele Membre, prin colaborarea lor n cadrul Uniunii, sunt n msur s rspund mai eficient preocuprilor lor. Acelai aspect al apropierii cetenilor de instituiile europene, avut n vedere n reforma instituional a Uniunii Europene n general i n cea a funciei publice europene, n special, era semnalat de Comisia European n Raportul periodic asupra progreselor nregistrate de Romnia n vederea aderrii la Uniunea European, fiind considerat o trstur specific a transparenei administraiei publice. Indiferent de modul n care sunt elaborate i adoptate politicile Uniunii, procedura trebuie s fie mai deschis i mai uor de urmrit i neles. Astfel, Comisia European i-a propus s furnizeze n mod regulat informaii on-line, actualizate, privind elaborarea politicilor sale i toate stadiile procesului de decizie. Urmrete, de asemenea, s intensifice interaciunea cu colectivitile regionale i locale i cu societatea civil455. Reforma antreneaz pe lng Comisia european, celelalte instituii europene456 i nsi a ctualele i viitoarele state membre,
Acest lucru intr n principal n atribuiile statelor membre, dar Comisia: va stabili un dialog sistematic, ntr-o etap premergtoare elaborrii politicilor cu reprezentanii colectivitilor regionale i locale, prin intermediul asociaiilor naionale i europene; va introduce suplee n modul de aplicare a legislaiei comunitare tinnd cont de specificitatea regional i local; va stabili i publica norme minime de consultare asupra politicii Uniunii Europene. 456 n ce privete reforma celorlalte instituii europene, Comisia va face apel la Consiliu pentru ca acesta s-i ntreasc capacitatea de luare a deciziilor i s transcead interesele sectoriale. Va trebui n egal msur s stabileasc o legtur mai puternic ntre politica Uniunii Europene i aciunea la nivel naional. Prin asumarea responsabilitii sale politice conform metodelor comunitare, se va acorda Consiliului European mai mult libertate n definirea i urmrirea orientrilor strategice pe termen lung. Consiliul i Parlamentul European vor trebui s se concentreze asupra definirii elementelor eseniale de politic i asupra controlului executrii lor. Parlamentul trebuie s-i ntresc rolul i s aduc punctul de vedere al alegtorilor n dezbaterea politic.
455

313

administraiile centrale ale acestora, ale regiunilor, ale oraelor i societatea civil. De altfel, reforma instituional a Uniunii Europene a fost declanat din perspectiva extinderii acesteia i necesitii adaptrii instituiilor europene la o Europ format din 27 de state, nsumnd o populaie de 456 milioane de persoane care i vor trimite reprezentanii n toate instituiile Uniunii Europene. La 1 februarie 2000, s-a ncheiat prima etap a Acordului European457, ce a stabilit o asociere ntre Romnia, pe de o parte, i Uniunea European i statele sale membre, pe de alt parte. Considernd drept nesatisfctor ritmul de pregtire i desfurare a negocierilor de aderare pe parcursul anului 2000, Guvernul Romniei a luat msurile administrative i legislative necesare pentru realizarea unei conduceri i coordonri corespunztoare a procesului de pregtire a aderrii Romniei la Uniunea European. n acest sens, a fost adoptat Hotrrea Guvernului nr. 273/2001458 privind coordonarea, pregtirea i organizarea negocierilor pentru aderarea Romniei la Uniunea European, a fost nfiinat Ministerul459 Integrrii Europene460, a fost constituit Delegaia461 naional
457 Acordul European a constituit baza legal a relaiilor dintre Romnia i Uniunea European. Documentul a fost semnat la 1 februarie 1993, a fost ratificat prin Legea nr. 20/1993 i a fost publicat n Monitorul Oficial din 12 aprilie 1993. Acordul de Asociere a intrat n vigoare la 1 februarie 1995, iar la 22 iunie 1995, Romnia a depus cererea de aderare la Uniunea European. Acordul a instituit asocierea Romniei la Uniunea European i a stabilit formele dialogului politic permanent i al cooperrii economice ntre cele dou pri. Principiile generale ale Acordului si obiectivele procesului de asociere au fost urmtoarele: crearea cadrului institutional pentru realizarea unui intens dialog politic; sprijinirea eforturilor Romniei pe calea dezvoltrii economiei de piat i consolidrii democraiei; liberalizarea circulaiei mrfurilor, serviciilor, capitalului i persoanelor; crearea cadrului pentru dezvoltarea cooperrii economice, sociale, financiare, si culturale. 458 Publicat n Monitorul Oficial nr. 120 din 9 martie 2001. 459 Ministerul Integrarii Europene a fost organizat i a funcionat conform Hotrrii Guvernului nr. 14 din 4 ianuarie 2001 publicat n Monitorul Oficial nr. 16 din 10 ianuarie 2001 . 460 naintea nfiinrii Ministerului Integrrii Europene, coordonarea procesului de integrare european se realiza de ctre un singur departament n cadrul Ministerului Afacerilor Externe.

314

pentru negocierea aderrii Romniei la Uniunea European462. i au fost desemnai secretari de stat pentru integrare european n fiecare minister. Ministerul Integrrii Europene a fost exclusiv responsabil de procesul pregtirii Romniei pentru aderarea la Uniunea European, asigurnd coerena necesar n vederea coordonrii activitilor pregtitoare pentru aderare n toate domeniile, prin cooperarea cu toate ministerele implicate i instituiile interesate. Mai mult, Ministerul Integrrii Europene coordona negocierile pentru aderarea la Uniunea European. n cadrul reformei sistemului instituional de coordonare a pregtirii Romniei pentru aderare, prin prisma noii etape deschise de decizia Consiliului European de la Helsinki463, i n concordan cu obiectivele de baz stabilite prin Programul de guvernare, o
Ministerul Integrarii Europene, ca minister de sintez, avea urmtoarele atribuii principale: coordona raporturile ministerelor i altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale cu instituiile Uniunii Europene i cu statele membre; conducea activitatea Delegaiei naionale pentru negocierea aderrii Romniei la Uniunea European; fundamenta i coordona procesul de pregtire a aderrii, prin elaborarea documentelor de programare strategice; aviza, n mod obligatoriu, proiectele de acte normative care urmreau armonizarea legislaiei naionale cu cea comunitar; coordona asistena financiar nerambursabil i monitoriza construcia instituional pentru asigurarea derulrii programelor comunitare. 461 Delegaia Naional pentru negocierea aderrii Romniei la Uniunea European nfiinat n toamna anului 2000 de ctre guvernul Nstase a fost format din delegaiile sectoriale corespunztoare fiecrui capitol de negociere, copreedinii acestora i adjuncii efului delegaiei naionale. La rndul lor, delegaiile sectoriale erau formate din reprezentani ai ministerelor i celorlalte instituii ale administraiei publice centrale cu responsabiliti n transpunerea i implementarea acquis-ului din domeniul respectiv. 462 Negocierile de aderare a Romniei la Uniunea European au fost lansate oficial la data de 15 februarie 2000 463 Consiliul European de la Helsinki din decembrie 1999 a reafirmat c respectarea criteriului politic de la Copenhaga este esenial pentru nceperea negocierilor de aderare i a cerut statelor candidate s rezolve disputele legate de frontiere. A fost luat angajamentul politic de a depune eforturi pentru a ncheia Conferina Interguvernamental asupra reformei instituionale pn n decembrie 2000, urmat de ratificare.

315

aciune de importan deosebit a reprezentat-o crearea structurilor tehnice de pregtire i desfurare a negocierilor. Activitatea tehnic de pregtire a aderrii a fost coordonat, la nivelul fiecrui minister, de o direcie de integrare european i relaii internaionale, n cadrul creia funcionau dou servicii cu atribuii pe linie de armonizare legislativ, pe de o parte, i de gestionare a programelor cu Uniunea European i alte organisme, pe de alt parte. A fost acordat o importan deosebit calificrii i experienei profesionale a personalului direciilor de integrare european, ca o condiie principal pentru continuitatea activitii, acumularea permanent de know-how specific n cadrul fiecrei instituii i crearea unui nucleu relativ stabil de specialiti. n continuarea dinamizrii i sporirii eficienei aciunilor de pregtire a aderrii la Uniunea European, o contribuie important a avut-o Comitetul Interministerial pentru Integrare European464, a crui preedinie a fost asigurat de ministrul integrrii europene i care a fost constituit din secretarii de stat pentru integrare european din ministere i responsabilii din celelalte instituii cu atribuii n domeniu. Comitetul Interministerial a reprezentat organul operativ de lucru care a coordonat, analizat i dezbtut documentele elaborate de instituiile cu responsabiliti privind aderarea la Uniunea European i a discutat orice alte probleme legate de bunul mers al procesului de pregtire a aderrii. Comitetul a analizat i rezolvat punctual problemele aprute n derularea activitii de pregtire a aderrii la Uniunea European i a realizat planificarea curent i de perspectiv a acestor activiti.
464 Instituiile participante la procesul de integrare european au colaborat prin dialog instituionalizat la cel mai nalt nivel, respectiv prin Comitetul Interministerial pentru Integrare European care a coordonat, analizat i dezbtut documentele elaborate de instituiile cu responsabiliti privind aderarea la Uniunea European. Comitetul Interministerial a fost format din reprezentanii ministerelor i ai altor instituii, la nivel de conducere (secretari sau subsecretari de stat pentru integrare european i relaii externe, preedinti), iar la intlnirile sale (de regul o dat pe lun) au fost invitai ministri, reprezentani ai Parlamentului sau Preediniei, ai partenerilor sociali, ai societii civile etc. Ministrul integrrii europene a fost preedintele acestui Comitet. Constituirea i funcionarea au fost reglementate prin Hotrrea Guvernului nr. 140 din 9 martie 1995 publicat n Monitorul Oficial nr. 51 din 20 martie 1995.

316

La nivelul Ministerului Integrrii Europene s-a constituit Comisia de dialog social465, n a crei componen au intrat i reprezentanii desemnai de confederaiile sindicale i patronale reprezentative la nivel naional. Comisia a fost creat avnd ca scop dialogul ntre reprezentanii Ministerului Integrrii Europene i cei ai structurilor societii civile, dezbaterile referindu-se la problematica specific integrrii europene i la actele normative n materie. n ceea ce privete formarea profesional, Departamentul Formare n Afaceri Europene a implementat, pe parcursul anului 2000, proiectul Phare RO 9706.01.02, finanat de Uniunea European, care s-a concretizat n formarea a peste 700 de funcionari publici i nfiinarea unei reele de opt Centre de Studii Europene specializate pe domenii ale acquis-ului european. Pe baza cursurilor organizate n cadrul acestui program de formare, n a doua parte a anului 2001 au fost editate o serie de brouri privind politicile europene, care s-au distribuit gratuit n cadrul instituiilor din administraia public. Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice (UCRAP) a fost nfiinat prin Ordin al Ministrului Administraiei Publice466, n conformitate cu prevederile articolului 7 alineatul 1 din Hotrrea Guvernului nr. 951/2001467 privind nfiinarea Consiliului guvernamental pentru monitorizarea reformei administraiei publice. Unitatea Central, operaional din luna iulie 2002, a funcionat n cadrul Ministerului Administraiei Publice i a asigurat transpunerea n practic a hotrrilor Consiliului guvernamental pentru
465 Comisia de dialog social a fost nfiinat n baza Horrrii Guvernului nr. 314/2001 publicat n Monitorul Oficial nr. 142 din 15 martie 2001. 466 Ordinul Ministrului Administraiei Publice nr. 134/2002. 467 Abrogat prin H. G. nr. 925/2003 privind reorganizarea Consiliului guvernamental pentru monitorizarea reformei administraiei publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 599 din 22 august 2003, adoptat n baza Legii nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i ministerelor, publicat n Monitorul Oficial nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificat prin Legea nr.194 din 25 mai 2004 privind aprobarea Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 64/2003 pentru stabilirea unor msuri privind nfiinarea, organizarea, reorganizarea sau funcionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, ministerelor, altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale i unor instituii publice, publicat n Monitorul Oficial nr. 486 din 31 mai 2004

317

monitorizarea reformei administraiei publice468. Din anul 2000, ajutorul de pre-aderare al Uniunii Europene ctre Romnia a fost acordat prin urmtoarele instrumente: Programul Phare, ce a oferit fonduri pentru construcia de instituii i investiii pentru pregtirea aderrii la Uniunea European. Programul Phare 2001 ntrirea capacitii administrative care a inclus cteva proiecte ce s-au ocupat n special cu administraia public central: un proiect de nfrire469 cu Ministerul Administraiei Publice, pentru ntrirea capacitii sale instituionale de a defini strategii pe termen lung clare i solide, n perspectiva aderrii Romniei la Uniunea European; un proiect de asisten tehnic pentru crearea unui corp de manageri publici profesioniti n cadrul corpului funcionarilor publici; un proiect de asisten tehnic pentru crearea unui Institut Naional de Administraie. Pentru crearea unui corp de funcionari publici profesionist, Institutul Naional de Administratie470 i-a nceput activitatea n august 2002. Acest institut a fost desfiinat prin comasare, prin absorbie devenind o direcie n cadrul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici471.
468 nfiinat prin Horrrea Guvernului nr. 950/2001 publicat n Monitorul Oficial nr. 640 din 12 octombrie 2001. 469 Proiectul de nfrire a fost lansat pe 3 iulie 2002, avnd ca parteneri, dintre statele membre ale Uniunii Europene, Frana i Italia. 470 Institutul Naional de Administraie a fost nfiinat prin Ordonana Guvernului nr. 81/2001, publicat n Monitorul Oficial nr. 542/1 septembrie 2001, aprobat i modificat prin Legea nr. 106/2002, publicat n Monitorul Oficial nr. 185 din 18 martie 2002 i i-a desfurat activitatea n baza dispoziiilor Hotrrii Guvernului nr. 710/2002 (publicat n Monitorul Oficial nr. 519/17 iulie 2002). Ordonana Guvernului nr. 81/2001 privind nfiinarea i organizarea Institutului Naional de Administraie a fost modificat si completat prin O.G. nr. 74/2003, publicat n Monitorul Oficial. nr. 622 din 30 august 2003, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr.575/2003 publicat n Monitorul Oficial nr. 931 din 23 decembrie 2003 i Hotrrea Guvernului nr. 1083/2004 publicat n Monitorul Oficial. nr 649 din 19 iulie 2004 . 471 Desfiinarea institutului a avut loc prin H. G. nr. 1373 din 18 noiembrie 2009 pentru reglementarea unor aspecte determinate de aplicarea msurilor de reorganizare stabilite de Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autoriti i instituii publice, raionalizarea cheltuielilor publice, susinerea mediului de afaceri

318

nfiinarea Institutului Naional de Administraie a rspuns nevoii de profesionalizare a celor care i desfurau activitatea n sectorul public, condiie sine qua non a unei autentice reforme n administraia public. Misiunea declarat a Institutului a fost de a gestiona, n mod unitar, procesul de formare continu i de perfecionare a pregtirii profesionale a ntregului personal din administraia public central i local Institutul Naional de Administraie a finalizat Strategia naional de formare a personalului din administraia public central i local, precum i repartizarea teritorial, corespunztor centrelor regionale de formare continu n administraia public, cu suportul unui proiect PHARE de infrire instituional472. n ce privete promovarea transparenei actului de guvernare, Legea nr. 161/2003473 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, inclusiv privind prevenirea i sancionarea corupiei, a adus modificri i completri Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, prin prevederile referitoare la: principiile care stau la baza exercitrii funciei publice; categoriile de funcii publice; formarea profesional a funcionarilor publici; sistemul de recrutare i avansare n carier; rolul i atribuiile Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici; transparena n administrarea informaiilor i serviciilor publice prin mijloace electronice; conflictul de interese i regimul incompatibilitilor n exercitarea demnitilor publice i funciilor publice;
i respectarea acordurilor-cadru cu Comisia European i Fondul Monetar Internaional i pentru modificarea i completarea Hotrrii Guvernului nr. 1.000/2006 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 805 din 25 noiembrie 2009. 472 Institutul a ncheiat parteneriate cu instituii similare din alte state (PGIinternational Inc. Canada, Societatea german INWENT) i a colaborat cu instituii europene n domeniul formrii i perfecionarii. 473 Publicat n Monitorul Oficial nr. 279 din 21aprilie 2003.

319

msuri menite s duc la profesionalizarea funciei publice. n contextul accelerrii i susinerii procesului de integrare european, a fost adoptat Ordonana de Urgen a Guvernului nr. 19/2003474 privind organizarea i funcionarea Corpului consilierilor de integrare care prevedea: organizarea n cadrul Ministerului Integrrii Europene a Corpului consilierilor de integrare, care cuprindea 500 de consilieri cu atribuii n domeniul realizrii programelor i reformelor necesare n procesul pregtirii aderrii Romniei la Uniunea European; consilierii de integrare au fost repartizai pe ministere, n funcie de necesiti, prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ministerului Integrrii Europene. n Corpul consilierilor de integrare au fost ncadrai specialiti n afaceri europene care au absolvit universiti de prestigiu din ar i/sau din strintate, cu experien i specializri n domeniile specifice ministerului. ncadrarea specialitilor s-a realizat pe baz de concurs sau examen. De asemenea, Guvernul a adoptat HG nr. 624475 din 29 mai 2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Capacitatea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici a fost substanial consolidat pentru a asigura aplicarea efectiv a legislaiei n domeniu, ceea ce a reprezentat un progres. Principiul promovrii pe baza competiiei deschise a fost statuat, iar legislaia pentru implementarea acestuia exist476. n raportul periodic din anul 2004, asupra progreselor nregistrate de Romnia n vederea aderrii477, Comisia European a subliniat c Romnia a nceput s acorde atenie observaiilor formulate n precedentul Raport de ar cu privire la faptul c administraia public este caracterizat de proceduri mpovrtoare, lips de profesioPublicat n Monitorul Oficial nr. 226 din 3 aprilie 2003. Publicat n Monitorul Oficial nr. 410/10 iunie 2003. 476 n acelai timp, procedurile de implementare trebuiau sa fie mai clare i s aib un grad mai mare de transparen. 477 ntocmit de Comisia European SEC (2004)1200, la data de 6 octombrie 2004 la Bruxelles.
475 474

320

nalism, salarizare inadecvat i un slab management al resurselor umane. Pentru a continua procesul reformei administraiei publice n acord cu cerinele impuse de Uniunea European, n mai 2004 a fost lansat Strategia de reform a administraiei publice. n cadrul acesteia, reforma funciei publice a avut ca scop profesionalizarea prin: recrutarea i promovarea pe criterii de merit i decis n urma unei competiii deschise, nivele de salarizare adecvate, o schem de salarizare transparent i predictibil, un mai bun management al resurselor umane i o mai bun instruire. n implementarea acestor obiective s-au nregistrat unele progrese, n special, n domeniul promovrii i structurii carierei. Dup modificarea i completarea Statutului funcionarilor publici n martie 2003, a fost adoptat legislaia secundar (structura i dezvoltarea carierei, structura i funcionarea comisiilor paritare i de disciplin, planul de ocupare a funciilor publice pentru anul 2004 etc). Conform calendarului din Strategia de reform a administraiei publice, n perioada iunie-august 2004, au fost constituite 109 comisii de disciplin pentru autoriti i instituii publice centrale (69) i locale (40), care au examinat un numr de 54 de sesizri la nivelul administraiei publice centrale i 20 de sesizri la nivelul administraiei publice locale. S-au aplicat 23 de sanciuni disciplinare la nivelul administraiei publice centrale i 10 la nivelul administraiei publice locale. Principalele tipuri de abateri disciplinare constatate de Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n urma analizrii datelor prezentate de autoritile i instituiile publice, au fost: neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; nclcri ale prevederilor legale privind regimul incompatibilitilor funcionarilor publici; aciuni care aduc atingere imaginii instituiei publice; absene nemotivate i ntrzieri repetate la serviciu; soluionarea unor cereri n afara cadrului legal. Principalele cauze care influeneaz n mod negativ activitatea funcionarilor publici din cadrul autoritilor i instituiilor publice sunt: neasumarea de ctre unii funcionari publici a conduitei etice n raporturile cu cetenii n calitatea acestora de beneficiari ai serviciului public; 321

o cultur organizaional slab implementat i un ataament redus al unor funcionari publici fa de instituia public n care lucreaz; nivelul redus de competen a unor funcionari publici i lipsa atractivitii funciei publice pentru unele categorii de specialiti, determinate de un nivel salarial redus. Strategia de reform a definit o nou viziune asupra formrii continue a funcionarilor publici. Ea trebuie s aib, ca element fundamental, coninutul practic, aplicativ, menit s conduc la crearea i dezvoltarea aptitudinilor i deprinderilor corespunztoare unei relaii eficace dintre administraie i cetean, la nivelul standardelor europene. Institutul Naional de Administraie creat ca un centru de excelen pentru funcia public a avut rolul de a asigura formarea specializat pentru nalii funcionari publici478. Astfel, prin Hotrrea Guvernului nr. 1084 din 8 iulie 2004479 a fost aprobat Regulamentul de organizare i desfurare a concursului de admitere la programele de formare specializat n administraia public, pentru anul 2004 2005. Programul de formare specializat n administraia public, cu durata de 1 an, destinat nalilor funcionari publici a fost un program, care a rspuns unei necesiti reale de formare a funcionarilor publici, aa cum a prevzut Strategia de reform a administraiei publice. Institutul Naional de Administraie a elaborat programul de pregtire i a nceput procesul de recrutare de formatori. Numrul de locuri la acest program a fost la nceput de 100. n perioada iunie iulie 2004, n cadrul Institutului Naional de Administraie au fost organizate 36 de programe de perfecionare, la care au participat 1215 funcionari publici din administraia central. Prin tematic, structur i aplicaiile practice, programele de perfecionare au rspuns nevoilor reale de formare a instituiilor publice.
478 Conform H. G. nr. 1083 din 8 iulie 2004 privind organizarea i funcionarea Institutului Naional de Administraie i a centrelor regionale de formare continu pentru administraia public, publicat n Monitorul Oficial, nr. 649 din 19 iulie 2004. 479 Publicat n Monitorul Oficial nr. 649 din 19 iulie 2004.

322

n data de 4 iunie 2004 a fost organizat Primul Forum anual al formrii continue n administraia public, la care au luat parte peste o sut de reprezentani ai instituiilor de formare, ai colilor tehnice ale ministerelor, ai centrelor regionale de formare pentru administraia public local i ai altor instituii din ar i din strinatate. Cu acest prilej a avut loc i lansarea oficial a strategiei de formare continu a funcionarilor publici. Forumul a oferit pentru toi actorii implicai n formare prilejul de a dezbate modul de implementare a strategiei, precum si posibilitile de dezvoltare i stabilire de parteneriate. n data de 28 iulie 2004, Institutul Naional de Administraie, mpreun cu Ministerul Administraiei i Internelor i Ministerul Afacerilor Externe au lansat proiectul Adaptarea nivelului administraiei publice din Romnia la structurile Uniunii Europene. Proiectul dezvoltat de Societatea german InWent din Bonn n parteneriat cu Institutul pentru Politic European din Berlin, a fost susinut de Guvernul federal german, prin Ministerul Federal al Cooperrii Economice i Dezvoltrii. Proiectul, n valoare de 700.000 EURO a avut patru componente: formare pentru negocieri; perfecionarea de diplomai n afaceri europene; perfecionarea unor funcionari superiori din administraia central n domenii prioritare privind integrarea european; formarea unei echipe de formatori pentru integrare european. Pstrnd cronologia reformelor funciei publice, unul dintre cele mai importante obiective ale acesteia a fost atins, la iniiativa Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, prin adoptarea de ctre Parlamentul Romniei a Legii nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, n februarie 2004. Dei deontologia funcionarului public era o problem deja cunoscut i reglementat n rile din Uniunea European i nu numai, la noi se fceau primii pai. Acest Cod deontologic este menit s asigure creterea calitii serviciului public, s realizeze o bun administraie n realizarea interesului public i s contribuie la eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public. 323

mpreun cu Statutul funcionarilor publici, Codul de conduit a funcionarilor publici asigur cadrul legal pentru a determina n practic, responsabilitile funcionarilor publici din cadrul autoritilor i instituiilor publice. n august 2004 a fost semnat un Acord-cadru ntre sindicatele funcionarilor publici i Ministerul Administraiei i Internelor. Agenia Naional a Funcionarilor Publici monitorizeaz aplicarea i respectarea de ctre autoritile i instituiile publice, a prevederilor Legii nr.7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici i ntocmete periodic un raport ce se d publicitii. Pentru elaborarea raportului privind respectarea eticii n funcia public, n luna iulie 2004 Agenia Naional a Funcionarilor Publici a transmis o circular tuturor instituiilor i autoritilor publice, prin care s-au solicitat date n acest sens. Totodat, n luna august s-au organizat sesiuni de instruiri cu funcionarii publici de la nivel local i central privind modul de aplicare, dar i de raportare a aplicrii normelor de conduit. Legea nr. 477/2004480 privind Codul de conduit a personalului contractual din autoritile i instituiile publice a completat legislaia n domeniul funciei din sectorul public n spiritul acquis-ului european, n vederea nchiderii negocierilor cu privire la capitolul Justiie i Afaceri Interne i n concordan cu dreptul la o bun administraie consacrat de art. 41 al Cartei Europene a Drepturilor Fundamentale. Legislaia n domeniul conduitei n sectorul public s-a dovedit a fi insuficient din perspectiva personalului contractual din instituiile i autoritile publice, crora nu li se aplicau dispoziiile Codului de conduit a funcionarilor publici i, prin urmare, nu erau supui unor rigori profesionale adecvate. Aceasta cu att mai mult cu ct personalul angajat n baza Codului muncii (personal contractual) n autoritile i instituiile administraiei publice centrale i locale, formeaz cea mai mare parte a personalului acestora.
480

Publicat n Monitorul Oficial nr.. 1105 din 26 februarie 2004.

324

Personalul contractual care-i desfoar activitatea n cadrul instituiilor i autoritilor administraiei publice din Romnia i gsete corespondena la nivelul personalului angajat n instituiile Uniunii Europene n unele categorii ale agenilor al cror regim juridic este reglementat att prin Statutul funcionarilor Uniunii Europene, dar i prin diferite tipuri de contracte, crora le este aplicabil att dreptul european, ct i cel naional. Acetia se mpart n : ageni de execuie481; ageni temporari482; ageni temporari n sectorul tiinific483; ageni auxiliari484;
481 Regulamentul (CE) nr.58/2003 al Consiliului din 19 decembrie 2002 al statutului agenilor de execuie care ndeplinesc sarcinile relative la gestiunea programelor comunitare, publicat n JO nr.L 011 din 16 ianuarie 2003. Executnd sarcini precise, precum calcularea i lichidarea drepturilor pecuniare individuale sau activiti legate de gestiunea imobilelor, grdinrit, cumprturi, inventariere, logistic sau serviciile interne, acetia permit personalului permanent s se consacre sarcinilor eseniale. 482 Datorit multitudinii de dispoziii ce reglementau diversele condiii de angajare a personalului, Cartea Alb a prevzut adoptarea unor reguli uniforme care s vizeze ntregul personal ncadrat n instituiile europene. De aceea reforma funciei publice europene a acordat o atenie sporit regimului aplicabil agenilor temporari care-i desfoar activitatea n cercetare. Comisia European dorete, de asemenea, transformarea tuturor posturilor temporare n posturi permanente, cu excepia posturilor din cadrul Oficiului european de lupt mpotriva fraudei. n viitor, Comisia European prevede angajarea de ageni temporari pe posturi permante pentru a-i acoperi o eventual penurie de personal, pentru ndeplinirea unor sarcini specifice temporare, pentru cabinetele comisarilor, pentru acoperirea unor nevoi specifice n cadrul sectorului tiinific. Agenii temporari care vor ocupa posturi permanente pot avea un contract de o durat maxim de 6 ani. 483 n cazul acestor ageni temporari din sectorul tiinific, contractul lor va fi ncheiat pentru o perioad de maxim 3 ani, pentru a permite recrutarea continu a personalului specializat din mediile universitare sau din alte sectoare ale cercetrii, cum ar fi, de exemplu, experii naionali detaai, aceasta cu scopul de a rspunde nevoilor specifice sau pentru a rezolva probleme tiinifice urgente. 484 Auxiliarii sunt persoane angajate pentru a nlocui temporar un funcionar absent din cauz de boal, de sarcin sau pentru orice alt motiv, sau datorit unui exces de munc. Acetia pot, de asemenea, s completeze aciunea funcionarilor n domenii specifice, n care experiena specializat a acestora este necesar .

325

ageni contractuali485; consilieri speciali486; experi naionali detaai487. Agenii angajai pe baz de contracte de drept privat se deosebesc de funcionarii europeni prin regimul juridic ce reglementeaz raportul de munc, cel al agenilor fiind de natur convenional, n timp ce situaia juridic a funcionarilor este de natur statutar. Agenii angajai pe baz de contract, care poate fi pe perioad determinat sau nedeterminat nu au dreptul la carier, aa cum au dreptul funcionarii europeni, activitatea lor fiind necesar numai pentru a satisface unele nevoi specifice ale instituiei europene n care i desfoar activitatea. Astfel, acetia nu beneficiaz de stabilitate i le sunt aplicabile prevederile contractelor n baza crora au fost angajai, ct i unele dispoziii statutare generale. Reforma funciei publice europene a permis simplificarea, sau n anumite cazuri abrogarea unor dispoziii privind condiiile de angajare a agenilor.
Agenii contractuali sunt angajai n toate instituiile Uniunii Europene pentru a executa sarcinile fotilor funcionari de categoria D. Exist 2 tipuri de ageni contractuali : agenii de tip 3a ce ndeplinesc sarcini care nu sunt considerate eseniale. Contractul acestora are o durat de maxim 5 ani, care poate fi rennoit o singur dat i este susceptibil de a fi transformat ntr-un contract pe durat nedeterminat. Acetia lucreaz n oficii ; agenii de tip 3b care ndeplinesc sarcini auxiliare. Contractele acestora au o durat minim de 3 luni i maxim de 3 ani i nlocuiesc agenii auxiliari. 486 Consilierii speciali sunt personaliti angajate n cadrul instituiilor europene datorit cunotinelor, renumelui i calificrii profesionale excepionale recunoscute. 487 Detaarea experilor naionali n cadrul Comisiei Europene este reglementat de Decizia Comisiei din 27 februarie privind modificarea deciziei C (2002) 1559 din 30 aprilie 2002, modificat prin decizia C (2003) 406 din 31 ianuarie 2003 privind regimul aplicabil experilor naionali detaai n serviciile Comisiei. Detaarea temporar a funcionarilor statelor membre i n special a statelor candidate vizeaz nu numai mbuntirea legturilor cu ministerele naionale, dar i mbuntirea cunotinelor necesare pentru promovarea politicii europene. Atfel spus, experii statelor membre furnizeaz rapid instituiilor europene accesul la cunotine specializate care pot fi necesare ntr-o situaie de criz, de exemplu. n ce privete durata contractelor experilor naionali detaai aceasta a fost extins de la 3 la 4 ani.
485

326

Este vorba despre agenii locali, angajai n cadrul reprezentanelor Comisiei Europene n statele membre ale Uniunii Europene i agenii locali angajai n delegaiile din exteriorul spaiului European. Aceste dou categorii au fost desfiinate, iar sarcinile de serviciu ale acestora au fost preluate de ctre agenii contractuali. Este vorba, de asemenea de agenii interimari, angajai prin intermediul unei agenii de recrutare. Deoarece se apreciaz c n viitor se va apela mai puin la acest tip de personal, acetia vor fi autorizai s lucreze n cadrul Comisiei Europene, de exemplu, doar pentru o durat maxim de ase sptmni pentru a rspunde la solicitri de scurt durat. Pentru a asigura competena personalului instituiilor europene, durata contractelor agenilor auxiliari a fost extins de la 1 an la 3 ani, fapt care permite garantarea unei anumite conduite conforme cu interesul serviciului i posibilitatea de a beneficia mai eficient de calificarea i formarea agenilor auxiliari. Puine schimbri au fost efectuate n ce privete consilierii speciali. Ei au fost angajai, indiferent c desfurau alte activiti profesionale, datorit aptitudinilor lor excepionale. Se recurge la acest tip de contract, de exemplu, n angajarea nalilor reprezentai ai Comisiei Europene din domeniul politicii externe a regiunilor aflate n criz. Revenind la dispoziiile Legii nr. 477/2004, Codul stabilete principiile de baz ale conduitei personalului contractual, prioritatea interesului public, egalitatea de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, profesionalismul, imparialitatea, nediscriminarea, integritatea moral, libertatea gndirii i a exprimrii, cinstea i corectitudinea, deschiderea i transparena. Codul instituie interdicii viznd dezvluirea unor informaii obinute n virtutea funciei deinute i care pot atrage avantaje necuvenite sau pot prejudicia drepturile instituiei sau alte drepturi ale persoanelor fizice sau juridice. Interdicia rmne valabil timp de 2 ani de la data ncetrii contractului de munc. Autoritile de coordonare i control pentru implementarea Codului de conduit pentru angajaii contractuali au fost ministerele Administraiei i Internelor i cel al Afacerilor Externe i la data adoptrii era i fosta Autoritate Naional de Control. Pe linia 327

implementrii acestei legi au trebuit armonizate regulamentele i codurile interne ale instituiilor i autoritilor implementatoare, n temeiul articolului 25 al legii. Legea nr. 251/2004 privind unele msuri referitoare la bunurile primite cu titlu gratuit cu prilejul unor aciuni de protocol n exercitarea mandatului sau a funciei488 a modificat O.U.G. nr. 24/2004 n sensul obligaiei c bunurile primite n cadrul activitilor de protocol care trebuie declarate sunt cele a cror valoare cumulat depete 200 de euro. Aceast prevedere a rezolvat golul de reglementare creat de situaia n care valoarea individual a bunurilor ar fi fost sub 200 de euro, ns valoarea cumulat ar fi putut ajunge la sume importante. Legea adaug proceduri noi cu privire la msurile ce se iau referitor la bunurile primite cu titlu gratuit. Cadourile a cror valoare cumulat este sub 200 de euro vor fi returnate persoanei care le-a declarat. n situaia n care bunurile depesc cumulat valoarea de 200 de euro, acestea fie vor intra n patrimoniul instituiei, fie vor putea fi rscumprate de ctre declarant. Aceste mecanisme sunt necesare pentru controlul cadourilor fcute demnitarilor, magistrailor, persoanelor cu funcii de conducere i de control, funcionarilor publici din cadrul autoritilor i instituiilor publice n scopul de a nu permite disimularea mitei n liberaliti care s urmreasc, n fapt, beneficii nelegitime n virtutea funciei deinute. Un cadou, primit n cadrul activitilor protocolare, a crui valoare depete 200 de euro nu mai poate fi considerat un act simbolic (inclusiv prin comparaia cu veniturile medii din Romnia) i, deci, nu poate fi acceptat ca practic legitim n domeniul public. Legea nr. 251/2004 statueaz obligaia de a declara i prezenta conductorului instituiei, n termen de 30 de zile de la primire, bunurile cu titlu gratuit din cadrul unor activiti de protocol, primite n exercitarea mandatului sau a funciei489.
488

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 561 din 24 iunie

2004.
489 Declaraiile fcute de demnitari privind cadourile trebuie s cuprind numele, prenumele, locul de munc i funcia deinut de persoana n cauz, descrierea n detaliu a bunului predat, descrierea mprejurrilor n care a primit bunul, data i semntura.

328

Sunt exceptate de la prevederile menionate medaliile, decoraiile, insignele, ordinele, earfele, precum i obiectele de birotica cu o valoare de pn la 50 de euro. Conductorul autoritii sau instituiei publice trebuie s dispun constituirea unei comisii de evaluare490 alctuit din trei persoane de specialitate, din cadrul instituiei, care s evalueze i s inventarieze bunurile prevzute de lege. Totui, pentru simetrie i n scopul completrii reglementrilor n domeniu, o procedur similar ar trebui reglementat i n privina serviciilor primite cu titlu gratuit de ctre demnitari, funcionari sau magistrai, pentru c i acestea ar putea mpieta asupra deciziilor luate n temeiul competenelor oferite de funciile deinute.
Declaraia trebuie s fie formulat n scris i s fie nsoi de bunul ce va fi predat. Bunurile depuse la comisie se evalueaz imediat, avndu-se n vedere, de regul, preul pietei. Pentru evaluare se pot consulta experi n domeniu, selectai n condiiile legii. Comisia nregistreaz i ine evidena statistic, cantitativ i valoric a bunurilor primite cu titlu gratuit cu prilejul unor aciuni de protocol; evalueaz i inventariaz bunurile; restituie primitorului bunurile a cror valoare este sub 200 euro; aprob pstrarea de ctre primitor a bunurilor cu o valoare mai mare de 200 euro, cu condiia achitrii de ctre acesta a diferenei de pre; propune, dup caz, pstrarea bunurilor n patrimoniul unitii, transmiterea cu titlu gratuit a bunurilor rmase n patrimoniul unitii ctre o instituie public de profil sau vnzarea prin licitaie a acestor bunuri; ia msuri pentru publicarea listei cuprinznd bunurile depuse i destinaia acestora; asigur, prin grija compartimentelor de specialitate, pstrarea i securitatea bunurilor. Atribuiile enumerate mai sus se exercit dup inventarierea bunurilor. Dac persoana nu solicit pstrarea bunurilor, la propunerea comisiei, ele rmn n patrimoniul instituiei sau pot fi transmise cu titlu gratuit unei instituii publice, ori vndute la licitaie. Veniturile obinute din vnzarea acestor obiecte vor reveni, dup caz, la bugetul statului, bugetele locale sau la bugetele instituiilor publice. 490 Fiecare instituie public trebuie s-i nfiineze o comisie de evaluare i inventariere prin act administrativ al conductorului unitii. Dintre cei trei membri ai comisiei, unul va avea calitatea de preedinte, iar mandatul lor va fi de trei ani i va putea fi rennoit o singur dat. Pentru activitatea desfurat n cadrul comisiei, membrii acesteia nu vor fi retribuii, activitatea reprezentnd sarcin de serviciu. Mandatul membrilor comisiei se va desfiina de drept n cazul delegrii sau detarii n cadrul altei autoriti ori instituii publice sau n cazul suspendrii din funcia care a determinat numirea ca membru al comisiei. De asemenea, mandatul membrilor comisiei nceteaz nainte de termen prin renunarea la calitatea de membru, prin suspendarea din funcie pe o perioad mai mare de 30 de zile sau transferarea n cadrul altei autoriti sau instituii publice, prin ncetarea raportului de serviciu i prin aplicarea unei sanciuni disciplinare.

329

n concluzie, n Romnia, exist cadrul legal necesar, ns o problem important ce apare acum, este implementarea legislaiei existente ntr-o manier perseverent i sistematic, iar n aceast direcie trebuie ncurajat ideea crerii unor manuale i ghiduri care s lmureasc unele lacune ale cadrului legal. Revenind la subiectul acestui capitol, i anume Codul de conduit a funcionarului public, menionm c Agenia Naional a Funcionarilor Publici a ntocmit un manual de aplicare a prevederilor Codului de conduit. Instituia trebuie, n acelai sens s prezinte disponibilitate n ceea ce privete mecanismele de ndrumare i consultare, astfel nct funcionarii publici s fie ajutai efectiv n aplicarea standardelor etice nscrise n Cod, la locul de munc. Responsabilitatea funcionarilor publici trebuie s se concentreze att asupra nelegerii regulilor i principiilor etice, ct i asupra dobndirii unor rezultate. Numeroase aspecte ale reformei funciei publice europene viznd drepturile i obligaiile funcionarilor publici europeni, recrutarea, cariera, condiiile de lucru, nediscriminarea, regimul disciplinar al acestora i n special dispoziiile ce compun Codul de conduit a funcionarilor Uniunii Europene, au fost dezbtute i se regsesc n reglementrile ce vizeaz funcia public romneasc. Acestea vor fi desprinse din analizarea comparativ a celor dou coduri de conduit ce reglementeaz, pe de o parte conduita funcionarilor publici romni, iar pe de alt parte cea a funcionarilor ce-i desfoar activitatea n cadrul instituiilor Uniunii Europene. Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, i propune, prin prevederile pe care le conine, dezvoltarea unui corp modern, stabil, profesionist, neutru politic al funcionarilor publici, i promovarea unor standarde de conduit pentru funcionarii publici, deziderat impus i de necesitatea ndeplinirii criteriilor de aderare la Uniunea European. Rolul acestei legi este acela de a constitui un adevrat Cod etic pentru funcionarii publici, prin consacrarea valorilor i principiilor etice care guverneaz conduita acestora. Din coninutul acestei reglementri desprindem principiile generale de baz care guverneaz conduita funcionarilor publici, 330

cum ar fi: supremaia legii, prioritatea interesului public, asigurarea egalitii de tratament, profesionalismul, imparialitatea, independena, integritatea, libertatea gndirii i exprimrii, cinste i corectitudine, reglementarea clar a drepturilor i ndatoririlor funcionarilor publici, obligaia de a evita apariia unor conflicte de interese ntre interesele personale i cele care decurg din exercitarea funciei publice, relaiile funcionarilor publici cu publicul i cu mijloacele de informare n mas. Toate aceste principii ale unei bune administraii le vom analiza comparativ n cele ce urmeaz. 7.4. Codul de conduit a funcionarilor publici romni i Codul european de bun conduit administrativ Codul european de bun conduit administrativ491 reglementeaz exclusiv normele ce trebuie respectate de funcionarii europeni n relaiile cu cetenii europeni, precum i procedura primirii, nregistrrii, rspunsului, rezolvrii i aducerii la cunotin a deciziilor luate n rezolvarea solicitrilor venite din partea cetenilor, n timp ce Codul de conduit a funcionarilor publici romni492 reglementeaz ntr-o manier mai extins, conduita de urmat de ctre funcionarii publici romni, att n relaiile cu cetenii, dar i obligaiile pe care le au fa de instituia n care i desfoar activitatea, n raporturile desfurate cu alte instituii sau conduita de respectat n rolul lor reprezentativ pe plan internaional. Pentru a realiza o analiz comparativ echilibrat a celor dou reglementri, ne vom extinde cercetarea i asupra obligaiilor funcionarilor europeni fa de instituia n care-i desfoar activitatea, obligaii care se regsesc n dispoziiile Statutului funcionarilor Uniunii Europene493 i nu n Codul european de bun conduit administrativ.
Adoptat prin Rezoluia Parlamentului European din data de 6 septembrie 2001, publicat n JO nr. C72E/331 din 21 martie 2002. 492 Legea nr. 7/2004. 493 Aplicabil ncepnd cu 5 martie 1968, reglementat prin articolele 2 i 3 ale Regulamentului Consiliului din 29 februarie 1968, publicat n JO, nr. L56 din 4 martie 1968. Ultima modificare a statutului a fost realizat prin Regulamentul (CE, Euratom) nr. 723/2004 , adoptat de Consiliu la 22 martie 2004, publicat n JO L 124 din 27 aprilie 2004.
491

331

n conformitate cu dispoziiile articolului 1 din Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduit a funcionarilor publici, normele de conduit profesional reglementate de acest Cod sunt obligatorii pentru funcionarii publici, precum i pentru persoanele care ocup temporar o funcie public, din cadrul autoritilor i instituiilor publice. n aceeai form Codul european de bun conduit administrativ i definete domeniul de aplicare, statund n articolul 1 aplicabilitatea normelor Codului att asupra funcionarilor europeni, ct i asupra agenilor Uniunii Europene, n relaiile cu publicul. Ambele coduri de conduit neleg s defineasc, pentru o nelegere exact, termenul de funcionar public. Dispoziiile articolului 4 litera a din Codul de conduit a funcionarilor publici romni, definesc funcionarul public ca persoana numit ntr-o funcie public n condiiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, iar articolul 2 punctul 4 al Codului european de bun conduit administrativ nelege prin termenul de funcionar un funcionar sau un alt agent al Uniunii Europene. Este ns, n sarcina Statutului funcionarilor i regimului aplicabil agenilor Uniunii Europene s defineasc noiunea de funcionar494. Astfel, n conformitate cu dispoziiile articolului 1a Este funcionar al Uniunii Europene n sensul prezentului statut orice persoan care a fost numit n condiiile prevzute n acest statut, ntro funcie permanent ntr-una din instituiile Uniunii printr-un act scris al autoritii nvestite cu puterea de numire n aceast instituie. Definiia ce figureaz la alineatul 1 se aplic n mod egal persoanelor numite de ctre organismele europene crora li se aplic respectivul statut n virtutea statutelor de nfiinare a acestora 495. Totodat, se arat c, n situaia n care, nu exist dispoziii contrare n Statutul funcionarilor Uniunii Europene, a) Comitetul Economic i Social European, b) Comitetul Regiunilor,
494 Iniial Statutul funcionarilor Comunitii Europene era denumit Statutul funcionarilor i regimului aplicabil agenilor Comunitii Europene. 495 Acetia sunt cunoscui sub denumirea de ageni, iar organismele comunitare sub denumirea de agenii.

332

c) Ombudsmanul Uniunii Europene i d) Autoritatea European pentru Protecia Datelor sunt asimilate, n scopul punerii n aplicare a acestui statut, instituiilor Uniunii496. Aa cum am artat, n ceea ce privete cmpul de aplicare material, Codul european de bun conduit administrativ este restrictiv , limitnd aplicarea principiilor enunate n Cod numai relaiilor dintre instituiile europene i public, stipulnd clar n articolul 3 c relaiile dintre instituie i funcionar sunt reglementate prin Statut. Legea nr. 7/2004 ns, reglementeaz prin dispoziiile sale i anumite categorii de relaii dintre funcionar i instituie, cum sunt cele privind loialitatea fa de autoritile i instituiile publice, reglementate de articolul 7, libertatea opiniilor, reglementat de articolul 8, activitatea public, reglementat de articolul 9, activitatea politic reglementat de articolul 10, obiectivitatea n evaluare, n exercitarea unor atribuii specifice funciilor publice de conducere, reglementat de articolul 16, utilizarea resurselor publice, reglementat de articolul 18. Articolul 2 al Codului de conduit a funcionarilor publici romni statueaz obiectivul Codului, acesta fiind respectarea dreptului ceteanului la o bun administraie, aa cum este numit n doctrina european, pe care legiuitorul romn nelege s-l ndeplineasc prin creterea calitii serviciului public, o bun administrare n realizarea interesului public i prin eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public. Acelai drept la o bun administraie se afl la baza, i constituie obiectivul Codului european de bun conduit administrativ. Orice cetean are dreptul la o bun administraie, n sensul n care el poate pretinde tratarea problemelor sale n mod imparial, echitabil i ntr-un termen rezonabil de ctre instituiile Uniunii Europene. Pe de o parte, ceteanul are dreptul de a fi ascultat, nainte de a se lua mpotriva lui orice msur care ar putea avea consecine suprtoare i are, de asemenea, dreptul de acces la dosarul su. Mai mult, Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene garanteaz fiecrui cetean posibilitatea de a scrie instituiilor
496 n conformitate cu dispoziiile articolului 1b.

333

europene n una din limbile oficiale ale Uniunii i obinerea unui rspuns n aceeai limb. Pe de alt parte, administraia public european are obligaia de a-i motiva deciziile. Totodat, instituiile europene au obligaia de a repara orice prejudiciu cauzat de acestea sau de ctre funcionarii i agenii lor n exerciiul funciilor. Respectul drepturilor cetenilor europeni trebuie s fie laitmotivul personalului n exerciiul funciilor acestuia. Obligaia respectiv trebuie s fie respectat mai nti de organele de conducere ale fiecrei instituii europene, dar privete i pe fiecare funcionar n parte, indiferent de rangul su n ierarhia administrativ. Litera a) a articolului 2 al Codului de conduit a funcionarilor publici romni stabilete prima din modalitile n care obiectivele menionate mai sus vor fi atinse i anume prin: reglementarea normelor de conduit profesional necesare realizrii unor raporturi sociale i profesionale corespunztoare crerii i meninerii la nivel nalt a prestigiului instituiei funciei publice i al funcionarilor publici. Reglementarea normelor de conduit profesional se realizeaz de fapt prin dispoziiile acestui Cod de conduit. Raporturile sociale i profesionale sunt cele ce reprezint un contact direct cu publicul constituit din persoane fizice sau juridice, relaiile cu mijloacele de informare n mas, activitile sau dezbaterile publice la care funcionarii particip n calitate oficial, i nu n ultimul rnd relaiile cu personalul din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea sau relaiile inter-instituionale. O sarcin a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, a fost i ntocmirea unui ghid administrativ unitar, care s reprezinte un instrument de informare, fr valoare juridic i s aib ca obiectiv explicarea, interpretarea i prezentarea ntr-o manier transparent a regulilor i procedurilor ce reglementeaz conduita funcionarilor publici din respectivul Cod. Litera b) a articolului 2 enun cea de-a doua modalitate exprimat de legiuitor pentru realizarea obiectivelor Codului de conduit a funcionarilor publici romni, i anume Informarea publicului cu privire la conduita profesional la care este ndreptit s se atepte din partea funcionarilor publici n exercitarea funciilor publice. 334

Modalitatea de realizare a acestui obiectiv este reglementat de articolul 26 al Codului de conduit i impune obligaia din partea autoritilor i instituiilor publice de a asigura publicitatea i de a afia Codul de conduit la sediul acestora ntr-un loc vizibil. n ndeplinirea acestei obligaii de publicitate, instituiile i autoritile publice au folosit i paginile de Internet ca instrument pentru diseminarea informaiei, cu toate avantajele i limitele acestei metode de comunicare497. Privit din punctul de vedere al luptei mpotriva corupiei n administraia public, impactul Codului de conduit asupra atitudinii publice generale a fost limitat, deoarece normele deontologice sunt un instrument destul de slab n acest mediu n care corupia este omniprezent i exist teama ca nici campanii agresive de popularizare a acestuia s nu schimbe prea mult situaia. Informarea publicului n ce privete existena Codului european de bun conduit administrativ este, de asemenea, o obligaie a instituiilor europene, obligaie prevzut de articolul 25 din Cod, care prevede att publicitatea pe cale electronic, ct i prin punerea unei brouri la dispoziia cetenilor de ctre Comisia European. Litera c) a articolului 2 din Codul de conduit a funionarilor publici romni prevede c ndeplinirea obiectivelor enumerate la primul alineat vor avea ca rezultat crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte, acesta fiind idealul la care trebuie s se ajung prin eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public, iar toate principiile care guverneaz conduita profesional a funcionarilor
497 Avem exemplul Autoritii Naionale de Control, instituie desfiinat n prezent, care a fcut un pas nainte n pregtirea Ghidului ceteanului care se adreseaz persoanelor fizice i companiilor care intr n contact cu inspectorii statului. Ghidul a fost editat i distribuit n teritoriu prin oficiile Autoritii Naionale de Control i a fost afiat pe pagina de Internet a acesteia. n plus, codurile de conduit specifice fiecrui sector n parte au fost afiate n locuri publice adecvate: de exemplu, Statutul personalului vamal a fost afiat pe aviziere situate la punctele vamale, mpreun cu un poster, un formular standard de plngere i o linie telefonic special unde cetenii pot raporta situaiile suspecte sau comportamentul necorespunztor.

335

publici, pe care le vom analiza n cele ce urmeaz sunt subordonate realizrii acestui ideal. Respectivul deziderat este impus de administraia public european, care l situeaz, de altfel, n centrul reformei funciei publice europene. El trebuie s fie rezultatul unei bune conduite administrative i s contribuie la respectarea dreptului la o bun administraie. n acest sens, Codul european de bun conduit administrativ este garantul unui serviciu public de nalt calitate. n acest context, pentru a asigura un climat de ncredere, fiecare instituie european se angajeaz n relaiile cu cetenii europeni s respecte principiul transparenei funciei publice europene i s aplice o politic de deschidere fa de public, iar respectul reciproc dintre ceteni i autoritile administraiei publice se realizeaz mai nti prin informarea publicului cu privire la normele de conduit pe care acesta trebuie s le pretind n relaiile dintre instituii i membrii si. Principiile care guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici europeni n cadrul relaiilor dintre instituiile europene i cetenii europeni i gsesc reflectarea n dispoziiile Codului de conduit a funcionarilor publici romni, iar principiile enumerate n acest Cod de conduit reiau principiile menionate n Statutul funcionarilor publici, acestea stnd la baza exercitrii funciei publice romneti. n respectarea principiului legalitii498, att funcionarii publici romni, ct i cei europeni, au obligaia ca prin actele i faptele lor s respecte legea. n cazul funcionarilor publici romni499, aceast obligaie rezult din Constituie i legile trii, iar n cazul funcionarilor europeni500 rezult din prevederile tratatelor europene i ale altor acte fundamentale, considerate legislaie primar i din actele juridice adoptate de instituiile europene, considerate legislaie secundar.
Articolul 3 litera a. Articolul 3 litera a i articolul 6 reprezint sediul materiei. 500 n conformitate cu dispoziiile articolului 4 din Codul european de bun conduit administrativ Funcionarul acioneaz n conformitate cu dispoziiile legale, aplicnd regulile i procedurile nscrise n legislaia comunitar. Acesta vegheaz cu precdere, ca deciziile ce afecteaz drepturile i libertile cetenilor s aib o baz juridic i s fie conforme cu dispoziiile legale.
499 498

336

n analizarea principiului prioritii interesului public trebuie s lum n considerare mai multe elemente. Noiunea de interes public, naintea modificrii Constituiei Romniei n anul 2003501 era perceput i reglementat n mod diferit la nivelul administraiei publice romne. Astfel, interesul public se considera a fi realizat, mai nti, prin respectarea obligaiei de fidelitate fa de statul al crui cetean era funcionarul public. Obligaia de fidelitate a funcionarilor publici era legat de condiia de a avea numai cetenia romn502, deoarece ocuparea unor funcii i demniti publice de ctre persoane ce ar avea dubl cetenie, antrena cumulul de fidelitate ce era considerat o imposibilitate juridic, acesta fiind prin natura sa o simpl ipocrizie, contrar imperativului moral ce constituie esena dreptului503. Prin ncheierea Acordului de asociere la Uniunea European504 i prin adoptarea n iunie 1995 la Snagov a Strategiei naionale de
501 Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003 a fost aprobat prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 i a intrat n vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicrii n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I nr. 758 din 29 octombrie 2003. Constituia a fost republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. 502 Condiia ceteniei romne exclusive a fost nscris n articolul 10 alineatul 2 al Constituiei Romniei din 1866, n Constituia Romniei din 1923, n articolul 27 din Constituia Romniei din 1938, fr a mai fi menionat ns expres n cele trei Constituii din perioada socialist (1948, 1952, 1965). Aceast condiie rezulta din dispoziiile articolului 16 alineatul 3 din Constituia Romniei din 1991 i articolului 6 din Legea nr. 188/1999, unde se arat c funciile i demnitile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de persoanele care au numai cetenia romn i domiciliul n ar. 503 I. Muraru, Ghe. Iancu, Drepturile, libertile i ndatoririle constituionale, IRDO, Bucureti, nr. 1/1992, p.28. A se vedea i Benone Puc i Ion Popescu Slniceanu, Drept constituional i instituii politice, ediie revzut i adugit, vol. I, Ed. Sylvi, 1996, p. 186 i urm., i Cristian Ionescu, Drept constituional i instituii politice, Ed. Lumina Lex, 1997. 504 Acordul de asociere a Romniei la Uniunea European (Acordul European) a fost semnat la 1 februarie 1993 i a intrat n vigoare la 1 februarie 1995. Acest instrument perfecteaz cadrul juridic i instituional al raporturilor romno-comunitare, avnd ca obiectiv fundamental pregtirea aderrii Romniei la Uniunea European. La 1 august 1996 a intrat n vigoare Protocolul Adiional la Acordul de asociere semnat la 30 iunie 1995, n vederea supravegherii modului de implementare a Acordului de asociere, iar la 1 ianuarie 2007 ara noastr a aderat la Uniunea European.

337

pregtire a aderrii Romniei la Uniunea European, Romnia s-a angajat ireversibil pe calea integrrii europene. Anul 2000 a reprezentat nceperea efectiv a negocierilor de aderare pe capitole, n scopul implementrii acquis-ului european505 n legislaia romneasc. Ca urmare a acestui proces, dispoziiile Constituiei Romniei din 2003, respectiv articolul 16 alineatul 3, coroborat cu articolul 50 punctul 1 din Legea nr. 188/1999, republicat, exclud condiia ceteniei romne exclusive n ocuparea funciilor publice, permind astfel persoanelor cu dubl sau multipl cetenie posibilitatea accesului la funcia public romneasc. Continund analiza asupra concordanei dispoziiilor constituionale privind funcia public romneasc cu cele ale acquis-ului european n acelai domeniu, mai exact n materia liberei circulaii a persoanelor506, care reprezint principiul european ce guverneaz i mobilitatea funcionarilor publici ai rilor Uniunii Europene i a funcionarilor i agenilor ce lucreaz n instituile Uniunii Europene, observm c Romnia a modificat dispoziiile constituionale privind accesul la funcia public romneasc, n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European.
505 Acquis-ul comunitar este compus din totalitatea normelor juridice ce reglementeaz activitatea instituiilor Uniunii Europene, aciunile i politicile comunitare, care const n: coninutul, principiile i obiectivele politice cuprinse n Tratatele originare ale Comunitilor Europene (Comunitatea European a Crbunelui i Oelului, Comunitatea Economic European, Comunitatea European a Energiei Atomice) i n cele ulterioare (Actul Unic European, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de la Amsterdam, Tratatul de la Nisa, Tratatul de la Lisabona); legislaia adoptat de ctre instituiile Uniunii Europene pentru punerea n practic a prevederilor Tratatelor (regulamente, directive, decizii, opinii i recomandri); jurisprudena Curii de Justiie a Comunitii Europene; declaraiile i rezoluiile adoptate n cadrul Uniunii Europene; aciuni comune, poziii comune, convenii semnate, rezoluii, declaraii i alte acte adoptate n cadrul Politicii Externe i de Securitate Comun (PESC) i a cooperrii din domeniul Justiiei i Afacerilor Interne (JAI); acordurile internaionale la care Uniunea European este parte, precum i cele ncheiate ntre statele membre ale Uniunii Europene cu referire la activitatea acesteia. 506 n anul 2002 s-a nceput negocierea la Bruxelles, n cadrul primei Conferine de Aderare, a capitolului referitor la Libera circulaie a persoanelor.

338

Articolul 16 alineatul 3 al Constituiei Romniei, permite ns accesul cetenilor europeni numai la administraia public local507. Aceast dispoziie constituional poate fi considerat n contradicie cu hotrrea din 9 septembrie 2003 a Curii de Justiie a Comunitilor Europene508, hotrre de principiu ce dispune asupra liberei circulaii a funcionarilor pe teritoriul Uniunii Europene, n sensul n care un funcionar public al unui stat membru al Uniunii Europene poate accede la funcia public a altui stat membru al Uniunii Europene, fr ns a limita accesul acestor funcionari numai la administraia public local. Curtea de Justiie subordoneaz totui aplicarea acestui principiu, respectrii a dou condiii, i anume: funcionarul trebuie s fi urmat o formaie(instruire) ntr-o coal de administraie sau ntr-o instituie de nvmnt similar n ara sa de origine, funcia pentru care pregtete acest instituie de nvmnt nu trebuie s comporte exercitarea prerogativelor de putere public. Astfel, dac cetenii europeni la care se refer Constituia romn incude i pe cei ce ocup funcii publice, n cadrul administraiei centrale sau locale a unei ri europene, ceea ce ni se pare evident, dispoziiile acesteia sunt n contradicie cu acquis-ul european, care include jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene. Concluzia ce se impune prin transpunerea dreptului european n legislaia privind funcia public romneasc este c funcia public naional trebuie deschis recrutrii resortisanilor europeni, ns accesul la funciile publice care comport exerciiul autoritii de stat, ca parte a exercitrii prerogativelor de putere public, s fie exercitate de funcionarii publici romni.
507 Cetenia Uniunii Europene se caracterizeaz prin drepturi i obligaii i implicarea cetenilor n viaa politic. n privina drepturilor electorale, exist dou categorii din punct de vedere juridic i politic: alegerile pentru Parlamentul European i alegerile locale. n lumina acestor precizri, Romnia trebuie s permit cetenilor Uniunii Europene care i au reedina pe teritoriul su s participe la alegerile europene organizate n Romnia i , de asemenea, s voteze i s fie alei n autoritile locale. 508 Hotrrea Curii de Justiie a Uniunii Europene din 9 septembrie 2003, dosarul nr. C 285/01.

339

Observm c, aa cum este prevzut n articolul 2 alineatul 1 din Legea 188/1999, republicat, realizarea prerogativelor de putere public reprezint nsi condiia existenei funciei publice i funcionarului public i scopul administraiei publice centrale i locale. Constatm astfel nclcarea principiului european al liberei circulaii a persoanelor n domeniul funciei publice prin imposibilitatea funcionarilor publici ai rilor Uniunii Europene de a lucra n calitate de funcionar public n administraia public central din Romnia. n cadrul funciei publice europene obligaia de fidelitate nu a fost i nu este subordonat ceteniei europene exclusive a funcionarului public european. n conformitate cu dispoziiile articolului 28 litera a teza a doua din Statutul funcionarilor Uniunii Europene, se poate deroga, cu acordul autoritii nvestite cu puterea de numire de la dispoziia prevzut n prima tez a articolului, i anume nimeni nu poate fi funcionar dac nu este cetean al unuia dintre statele membre ale Comunitilor. Mai mult, obligaia de fidelitate nu este datorat statului european al crui cetean este funcionarul european, ci exclusiv instituiei europene n care funcionarul i desfoar activitatea. Independena constituie o exigen absolut pentru membrii personalului n relaiile cu autoritile naionale, acetia trebuind s se achite de ndatoririle lor i s-i adapteze conduita, avnd n vedere numai interesele Uniunii, fr s solicite sau s accepte instruciuni de la nici un guvern, autoritate, organizaie sau persoan din exteriorul instituiei sale509. Toi membrii care i desfoar activitatea n instituiile europene sunt n principal resortisani ai statelor membre, unde cea mai mare parte dintre ei au studiat i au lucrat n ara de origine, nainte de a veni s lucreze pentru instituiile europene. A lucra pentru instituiile europene nseamn asumarea angajamentului de a duce la ndeplinire obiectivele Uniunii Europene, ceea ce reprezint o oper colectiv inspirat din idealul de a depi
509 Articolul 11 alineatul 1 din Statutul funcionarilor Uniunii Europene.

340

conflictele pe care Europa le-a cunoscut de-a lungul istoriei. De aceea interesul personal sau naional, sau eventualele presiuni politice nu trebuie s ghideze niciodat conduita funcionarilor. Obligaia de fidelitate este astfel subordonat obligaiei de independen fa de statul al crui naional este i se asimileaz obligaiei de loialitate fa de interesele Uniunii. Obligaia de fidelitate continu i dup ncetarea funciei510 obligndu-l pe funcionar i agent ca, dup ncetarea funciei sale, s respecte ndatoririle de onestitate i delicatee atunci cnd este pus n situaia de a accepta anumite funcii sau avantaje. Mai mult, obligaia de fidelitate trebuie respectat pe parcursul a doi ani dup ncetarea funciilor. n cazul n care funcionarul ce i propune s exercite o activitate profesional remunerat sau nu, trebuie s declare acest lucru instituiei sale511. Din perspectiva relaiilor cu cetenii Uniunii Europene, loialitatea fa de instituiile europene n care funcionarul i desfoar activitatea este demonstrat de ctre acesta prin ndeplinirea obiectivului fiecrei instituii europene i anume asigurarea unei administraii eficiente, transparente, deschise, accesibile i eficace, aceasta putndu-se realiza prin tratarea publicului ntr-o manier obiectiv, imparial i binevoitoare. Obligaia de loialitate a funcionarilor publici romni nu este inclus ca atare n cadrul principiilor care guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici romni enumerate la articolul 3 din Codul de conduit a funcionarilor publici, ns poate fi considerat o consecin a respectrii principiilor independenei i imparialitii funcionarilor publici menionate mpreun la articolul 3 litera e) a Codului i dezvoltat n cadrul articolului 7 alineatul 1.
Obligaie prevzut n articolul 16. Dac aceast activitate are vreo legtur cu activitatea desfurat de funcionar n ultimii trei ani de serviciu i risc s fie incompatibil cu interesele legitime ale instituiei, autoritatea nvestit cu puterea de numire poate, n funcie de interesul serviciului, fie s interzic funcionarului exercitarea acestei activiti, fie s-l supun oricrei condiii pe care o consider necesar. Dup avizul Comisiei paritare, instituia aduce la cunotin decizia sa funcionarului interesat ntr-un termen de 30 de zile lucrtoare ncepnd cu data primirii declaraiei funcionarului interesat. La expirarea acestui termen, absena unui rspuns semnific o decizie de acceptare implicit.
511 510

341

Loialitatea funcionarului public romn trebuie manifestat prin aprarea prestigiului autoritii sau instituiei publice n care si desfoar activitatea, precum i prin abinerea de la orice act ori fapt care poate produce prejudicii imaginii sau intereselor legale ale acesteia512. Articolul 11 alineatul 1 din Statutul funcionarilor Comunitilor Europene definete oligaia de fidelitate a funcionarului european fa de instituiile Europene, statund n acelai timp obligaia de independen a acestuia fa de orice guvern, autoritate, organizaie sau persoan din exteriorul instituiei sale, aa cum am precizat anterior. Cu o relativ diferen de terminologie, articolul 12 reglementeaz obligaia de loialitate a funcionarilor europeni513, ns de acest dat din perspectiva rezervei ce se impune funcionarului european n exercitarea activitilor acestuia, transpus ntr-un comportament care s nu discrediteze sau s aduc prejudicii instituiei n care i desfoar activitatea. Diferena de terminologie nu considerm a ridica probleme de neconcordan cu acquis-ul european. Noiunile de demnitate a funciei din exprimarea articolului 12 al Statutului european i cea de imagine sau interese legale ale autoritii sau instituiei publice din exprimarea articolului 7 al Codului de conduit romn, nu trebuie comparate i raportate numai la dispoziiile respectivelor articole, ci trebuie extinse i completate cu alte dispoziii ale Codului de conduit a funionarilor publici romni sau ale Statutului funcionarilor Uniunii Europene. Astfel, dispoziiile articolului 8 alineatul 1 al Codului de conduit romn utilizeaz noiunea de demnitate a funciei care trebuie respectat de acetia n ndeplinirea atribuiilor de serviciu. n ndeplinirea obligaiei de loialitate, funcionarilor publici romni le este interzis exprimarea n public de aprecieri neconforme cu realitatea n legtur cu activitatea autoritii sau
512 Articolul 65 alineatul 2 litera g) din Legea nr. 188/1999 calific drept abatere disciplinar manifestrile care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. 513 Funcionarul trebuie s se abin de la orice act sau orice form de comportament care ar putea aduce atingere demnitii funciei sale.

342

instituiei publice n care i desfoar activitatea, cu politicile i strategia acesteia ori cu proiectele de acte normative cu caracter normativ sau individual. Aceast obligaie in abstinendo se regsete n doctrina european sub denumirea de obligaie de rezerv i este reglementat n legislaia european n articolul 12 alineatul 1 al Statutului funcionarilor Uniunii Europene. Obligaia de rezerv este o obligaie continu, n sensul n care ea se cere a fi aplicat att n timpul serviciului, ct i n afara orelor de program. n afara serviciului i n msura n care activitile instituiilor europene nu sunt vizate, libertatea de expresie este regula general, n sensul c i este permis funcionarului s participe la activiti literare, artistice, tiinifice, n care ei particip ca simpli ceteni i nu n virtutea funciei publice n cadrul instituiilor europene. n conformitate cu dispoziiile articolului 17 a 514 din Codul european de bun conduit administrativ, funcionarii care doresc si utilizeze dreptul la libertatea de expresie pentru a publica texte al cror obiect este legat de activitatea Uniunii, au obligaia de a cere autorizaia autoritii nvestite cu puterea de numire. Autorizaia se cere, de exemplu, n cadrul Comisiei Europene, directorului general al direciei generale din care funcionarul face parte. Pentru a determina dac publicaia n cauz care descrie activitatea Uniunii este contrar dispoziiilor n vigoare, directorul general poate consulta superiorii ierarhici direci ai funcionarului.
514 Funcionarul are dreptul la libertatea de expresie, cu respectarea strict a principiilor loialitii i imparialitii. Fr a nclca dispoziiile articolului 12 i 17, funcionarul care are intenia s publice sau s dea publicitii, singur sau n colaborare, vreun text care ar avea legtur cu activitatea Uniunii trebuie s informeze n prelabil autoritatea nvestit cu puterea de numire. Dac autoritatea nvestit cu puterea de numire este n msur s demonstreze c publicarea este susceptibil de a aduce o atingere grav intereselor legitime ale Uniunii, ea informeaz funcionarul n scris de decizia sa, ntr-un termen de 30 de zile lucrtoare care se calculeaz din momentul primirii informaiei. Dac nici o decizie nu este emis n acest termen, se consider c autoritatea nvestit cu puterea de numire nu are obiecii.

343

n cazul n care exist dubii, funcionarului i poate fi cerut dobndirea unor avize i ntocmirea unei evaluri. Funcionarul n cauz trebuie s asigure directorului general, o anumit perioad de timp pentru ca acesta s decid, perioad care ar putea presupune traducerea textului, de exemplu. Obligaia de rezerv la care sunt supui funcionarii i agenii Uniunii Europene nu trebuie privit ca o nclcare a dreptului la opinie al funcionarului public, drept garantat de articolul 17 a din Statutul funcionarilor Uniunii Europene, deoarece acest drept este restrns, chiar prin dispoziiile acestui articol, la exercitarea sa, numai cu respectarea principiilor loialitii i imparialitii515. Dispoziiile articolului 12 ale Statutului funcionarilor Uniunii europene sunt frecvent invocate n contextul exprimrii publice a opiniilor funcionarilor, dar n realitate, acest articol impune o obligaie mai extins a funcionarului i agentului european, i anume aceea de a avea o atitudine conform legislaiei statului n care i desfoar activitatea i n care locuiete. n acest context trebuie atras atenia c imunitatea de jurisdicie de care beneficiaz funcionarii europeni se aplic numai actelor svrite de acetia n calitatea lor oficial. Articolul 23 din Statut stipuleaz: privilegiile i imunitile de care beneficiaz funcionarii le sunt conferite exclusiv n interesul comunitilor. Acelai articol prevede c funcionarii nu sunt dispensai de achitarea obligaiilor lor private, nici de respectarea regulamentelor poliiei n vigoare n statele n care instituiile Uniunii Europene i au sediile. Dac o anchet este deschis de serviciile statului membru n care acetia i desfoar activitatea n legtur cu comportamentul unui funcionar, acesta are obligaia de a anuna imediat autoritatea nvestit cu puterea de numire. Referindu-ne la acelai drept de rezerv la care este obligat funcionarul, nu trebuie uitat faptul c administraiile instituiilor europene se afl n slujba cetenilor Uniunii Europene, iar
515 Funcionarii i ceilali ageni trebuie s acioneze ntr-un spirit de independen fr ns a iei din cadrul politicii definite de instituiile europene. Dac ei beneficiaz de liberti recunoscute fiecrui cetean, acetia trebuie totui s le exercite fr a prejudicia interesele Uniunii Europene.

344

funcionarii trebuie s pun astfel n practic, n activitatea lor zilnic pricipiile unei bune administraii, din care rezult n mod particular necesitatea respectrii dreptului cetenilor la informaie. n consecin se poate ivi un conflict ntre cele dou obligaii, cea de a informa cetenii516 i cea de a se abine n a face declaraii publice ce ar putea aduce atingere demnitii funciei publice. Curtea de Justiie a Uniunii Europene a confirmat, de altfel n numeroase hotrri dificultatea n care se afl funcionarii europeni atunci cnd sunt pui n situaia de a delimita ntre: deschidere i serviabilitate de care trebuie s dea dovad n lucrul cu cetenii i necesitatea de a se abine de la tot ce ar putea aduce atingere demnitii funciei, deoarece nu exist indicaii clare. Din acest motiv Mediatorul European a cerut, de exemplu, Comisiei Europene s stabileasc nite dispoziii clare i precise care s reglementeze aceast problematic i care s constituie un echilibru just ntre dreptul fiecrui cetean la libertatea de opinie i obligaiile profesionale ale funcionarilor europeni. Obligaiei funcionarilor europeni de a informa cetenii europeni corespunde dreptului acestora de a avea acces la documentele europene. Att Regulamentul CE nr.1049/2001 al Parlamentului European i Consiliului din 30 mai 2001, cu privire la accesul publicului la documentele Parlamentului European, Consiliului i Comisiei517 ct i Codul european de bun conduit administrativ garanteaz transparena administrativ. Trebuie, ns fcut diferena n acest context ntre dou cazuri n care este necesar comunicarea de documente. Primul este cel n care cererea eman de la public, iar cel de-al doilea este cnd cererea nu eman de la public.
516 Comisia European dispune de exemplu, de un serviciu de informare numit Europe Directe. Documentele care au fost publicate pot fi cumparate de ctre ceteni de la Oficiul de publicaii sau de la diferitele Centre de informare ale Uniunii Europene care au reprezentane n toate statele membre sau consultate de pe paginile web oficiale. 517 Publicat n J.O. nr L 145 din 31 mai 2001.

345

n primul caz funcionarul european trebuie s respecte regulile aflate n cele dou coduri enumerate. De exemplu, dac o camer de comer naional dorete s ia cunotin de un nou document ce are legtur cu activitatea sa i care a fost aprobat, aceast cerere este conform regulilor descrise. n cel de-al doilea caz, n care un funcionar comunic o informaie din proprie iniiativ, mai ales dac aceast informaie influeneaz imaginea i funcionarea instituiei din care face parte (acesta poate fi cazul unor informaii controversate), dovedete necunoaterea i nclcarea dispoziiilor de rezerv prevzute de Statut. O alt nclcare a obligaiei de rezerv la care este supus funcionarul european se poate produce n momentul n care, cu ocazia unei conferine publice sau ntr-o carte, se pronun asupra unui proiect de lege la care lucreaz n acel moment. Aceast dispoziie nu se aplic funcionarilor care comunic o infor