Funcţia publică

I.1. Noţiunea de funcţie publică

Noţiunea de funcţie publică reprezintă o noţiune fundamentală a dreptului public în general, a

dreptului administrativ în special, strâns legată de noţiunea de organ, autoritate, activitate
administrativă.
Funcţia public şi funcţionarul public sunt instituţii juridice ale dreptului public, în general, şi ale
dreptului administrativ, în particular, care s-au conturat ca atare într-o dispută între doctrină,
jurisprudenţă şi reglementare.
Funcţionarea oricărei autorităţi sau instituţii publice presupune trei elemente:
• competenţă;
• mijloace materiale şi financiare;
• personal, structurat pe compartimente, linii ierarhice şi funcţii, dintre care doar unele
sunt funcţii publice
Titularul unei funcţii publice este, de regulă, dar nu întotdeauna, un funcţionar public.
În toate ţările există tradiţii privind reglementarea funcţiei publice, ce nu trebuie însă confundate
cu apariţia unui statut general. Spre exemplu, în Spania a fost adoptat primul astfel de statut în anul
1852.
Denumirea de „statut” provine de la latinescul „statutum” care derivă de la verbul „statuere”
care înseamnă a statua, a decide, a ordona, şi semnifică un ansamblu de norme juridice ce cuprinde
voinţa statului de a reglementa, în mod autoritar, o anumită categorie de raporturi sociale ori instituţii
juridice.
Doctrina românească interbelică, dar am putea menţiona chiar şi doctrina actuală, s-a pronunţat
ferm în favoarea unui Statut „ce ar urma să împiedice arbitrariul organelor politice, să pună stavilă
stării de nesiguranţă în care se aflau slujbaşii administraţiei centrale şi locale, dar şi să întărească
garanţiile de bună îndeplinire a serviciilor publice”, acest statut trebuind să asigure garantarea
imparţialităţii şi neutralităţii în administraţie şi, deci, protejarea funcţionarului de presiunile
guvernamentale sau ale administraţiei.
Denumirea de „Statut al funcţionarilor publici” a fost utilizată în România pentru prima dată în
art. 8 al Constituţiei din 1923. Prin acest articol au fost stabilite două principii: funcţiile şi demnităţile
publice nu puteau fi deţinute decât de români şi necesitatea adoptării unor legi speciale privind statutul
funcţionarilor publici. În consecinţă, prima lege specială în materie a fost adoptată în 19 iunie 1923 şi a
intrat în vigoare la 1 ianuarie 1924. Dispoziţii cu privire la funcţionarii din administraţia centrală şi
locală, precum şi la demnitari au fost prevăzute şi în alte legi, precum: Legea pentru organizarea
ministerelor, Legea pentru unificarea administrativă, ambele din anul 1929, Legea contenciosului
administrativ din anul 1925.
Dacă în perioada 1949-1989, funcţionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului Muncii,
adică regimul contractual, chiar dacă s-au adoptat şi unele reglementări cu caracter special, actualmente
este în vigoare Statutul funcţionarului public astfel precum este prevăzut de Codul administrativ care a
abrogat actul normativ anterior, anume Legea nr. 188/1999.

1
I.2. Constituţionalitatea şi legalitatea funcţiei publice

În ceea ce priveşte constituţionalitatea funcţiei publice, dacă ne raportăm la ţările Uniunii

Europene constatăm că în fiecare lege fundamentală se regăsesc principii ale funcţiei publice. Raportat
la tehnica şi conţinutul reglementării, precum şi la numărul de articole pe care le cuprind aceste
Constituţii, putem identifica trei grupe de state:
•grupul statelor în care constituţia prevede competenţa legiuitorului de a stabili regulile
aplicabile funcţiei publice – Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Suedia,
Austria, Finlanda
•grupul statelor în ale căror constituţii atribuirea acestei competenţe este implicită şi rezultă
chiar din supremaţia legiuitorului care poate interveni pentru a reglementa materia – Irlanda
•grupul de state în ale căror constituţii observăm o partajare, în baza dispoziţiilor
constituţionale, între legislativ şi executiv, a reglementării funcţiei publice – Belgia, Olanda,
Franţa
Se poate observa că la nivelul Europei există, la nivelul fiecărui stat, un statut al funcţionarilor
publici, neputându-se afirma, însă, faptul că ar exista un statut al funcţiei publice general aplicabil la
nivelul întregii Europe.
Un alt aspect cu privire la funcţia publică are-n vedere răspunsul la întrebările: Care sunt
categoriile de funcţionari publici care întră sub incidenţa Statutului? şi Care este gradul de generalitate
a regulilor cuprinse în Statut?
Astfel în unele state, precum Belgia, Grecia, Spania, Franţa, Irlanda, Olanda, Portugalia, statutul este
aplicabil tuturor funcţionarilor atât celor de la nivelul administraţiei de stat, al administraţiei publice
locale, cât şi celor de la nivelul autorităţilor administrative autonome. În alte state, precum Germania şi
Luxemburg, se face distincţie între funcţionarii cărora le sunt aplicate regulile impuse de statut şi cei
care sunt angajaţi pe bază de contract, apreciindu-se faptul că cei care fac parte din prima categorie pot
exercita prerogative de putere publică sau atribuţii de satisfacere a interesului general, activitatea lor
având un caracter permanent.
În Franţa se face o distincţie între funcţia publică propriu-zisă ce se supune legii privind drepturile şi
obligaţiile funcţionarilor publici, precum este funcţia de stat, funcţia publică teritorială, funcţia publică
din sănătate, funcţionarii de la poştă, funcţionarii de la France Telecom şi cei ai instituţiilor publice
care au statutul de operator public, şi militarii şi magistraţii care sunt supuşi unor reglementări
specifice.
Dreptul comparat din ţările Uniunii Europene reflectă şi faptul că anumite categorii de
funcţionari publici au reglementări speciale, precum poliţişti, judecătorii, diplomaţii, profesorii
universitari.
O altă problemă care este privită în mod diferit în Europa, în state precum Germania şi Franţa,
faţă de S.U.A este cea a autonomiei funcţiei publice. Astfel, dacă în primele două state vom remarca
faptul că accentul este pus pe exerciţiul suveranităţii prin agenţii publici, în S.U.A, pentru a se evita
birocraţia, se admite din ce în ce mai mult autonomia funcţiei publice. În celelalte state din Uniunea
Europeană vom constata tendinţa de apropiere a statutului funcţionarilor publici de cel al agenţilor din
sectorul privat.
Bazele constituţionale ale funcţiei publice în România se regăsesc, în principal, în conţinutul
art. 16 alin. (3) şi art. 73 alin. (3) lit. j). Astfel, art. 16 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
prevede principiul conform căruia: funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în
condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, statul român trebuind să
garanteze egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
Faţă de reglementarea iniţială au intervenit două modificări în urma revizuirii constituţionale
din 2003, şi anume:

2
• a fost eliminată condiţia de a avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi sau funcţii
publice, deoarece în spiritul reglementărilor europene, nu era justificată interdicţia ocupării acestor
funcţii de către cetăţenii români care au şi altă cetăţenie.
• s-a prevăzut garanţia egalităţii de şanse dintre femei şi bărbaţi în ocuparea unei asemenea funcţii,
garanţie ce corespunde unui curent de idei caracteristice dezvoltării democraţiilor contemporane şi
prezintă semnificaţia unei discriminări pozitive, în favoarea femeilor, pentru a dobândi un rol mai
important în viaţa publică a ţării.
O altă reglementare constituţională în materie se regăseşte în art. 73 alin. (3) lit. j) din care
deducem faptul că şi statutul funcţionarilor publici trebuie să fie prevăzut prin lege organică. La
acelaşi articol, la lit. p), se menţionează că materie a legii organice este şi regimul general privind
raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială, de aici rezultând că legiuitorul
constituant a urmărit să consacre un regim statutar, pentru funcţionarii publici, şi un regim contractual,
pentru restul salariaţilor din autoritățile și instituțiile publice.
Aceste principii constituţionale exprimă un adevăr exprimat de doctrină şi anume faptul că
funcţia publică are un fundament obiectiv în toate elementele sale, deoarece învestirea în funcţie se face
în conformitate cu dispoziţiile legii, iar conţinutul său este, de asemenea, reglementat de lege.
În ceea ce priveşte sfera funcţionarilor publici, aspect ce este reglementat prin normele legii
organice, nu este de conceput un funcţionar public în afara principiilor generale ale Statutului care
reglementează, de regulă, un regim de dreptul public, mai exact, un regim de drept administrativ.
În România, în prezent, statutul funcționarilor publici este reglementat prin Codul administrativ,
cod care a abrogat Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, lege care fusese adoptată
în şedinţa comună a Camerelor Parlamentului, în urma angajării răspunderii Guvernului în faţa
Parlamentului, potrivit art. 114 din Constituţia. Cu toate acestea pe lângă prevederile din Codul
administrativ, prevederi referitoare la funcționarul public se mai regăsesc și în Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor
publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, lege care, de asemenea, a fost
adoptată prin aceeaşi metodă, cea a angajării răspunderii Guvernului în temeiul art. 114 din Constituţie.
Obiectul de reglementare al Codului administrativ privitor la funcționarul public este, potrivit
art. 365 alin. 1 coroborat cu art. 369, regimul general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici
şi autorităţile şi instituţiile publice, anume: autorităţi şi instituţii publice ale administraţiei publice
centrale, inclusiv autorităţi administrative autonome prevăzute de Constituţie sau înfiinţate prin lege
organică, autorităţi şi instituţii publice ale administraţiei publice locale, structurile de specialitate ale
Administraţiei Prezidenţiale, structurile de specialitate ale Parlamentului României, respectiv
structurile autorităţii judecătoreşti, dar și regimul specific al personalului contractual din administraţia
publică și asigurarea evidenţei personalului plătit din fonduri publice. Identificând obiectul de
reglementare al propriilor prevederi, această Parte a VI-a din Codul administrativ nu mai menționează
faptul că raporturile care se nasc între funcționarii publici și autoritățile și instituțiile publice amintite
sunt raporturi specifice de drept administrativ. Astfel, art. 371 CA definește funcționarul public ca fiind
acea persoană numită, în condițiile legii, într-o funcție publică, dar art. 374 din Codul administrativ
prevede faptul că în baza actului administrativ de numire în funcție se nasc și se exercită raporturile de
serviciu, exercitarea acestora putând fi pe perioadă nedeterminată sau determinată, după caz.
Referitor la acest tip specific de raporturi juridice, doctrina a încercat, de-a lungul timpului, să
stabilească natura juridică a conceptului de raport de serviciu, în cazul funcţionarului public. Astfel de
opinii sunt:
• raportul de serviciu este tot o formă a raportului juridic de muncă, şi nu un raport de drept
administrativ – punct de vedere al specialiştilor în dreptul muncii
• natura juridică a acestui raport trebuie să fie stabilită în funcţie de specificul acestui raport juridic şi
anume părţile, conţinutul şi obiectul său. Astfel, funcţionarii publici sunt priviţi ca agenţi ai autorităţilor
sau instituţiilor publice care concură la realizarea puterii publice şi de aceea, sunt supuşi, cu
3
preponderenţă, regulilor speciale de drept administrativ. Autorii de drept administrativ apreciază că
această calitate de funcţionar public izvorăşte din actul de numire în funcţie – act administrativ de
autoritate, şi nu de dreptul muncii. În baza actului de numire în funcţie ia naştere un raport de serviciu
care este un raport de drept public având ca obiect realizarea puterii publice.
Doctrina actuală a privit funcţia publică şi ca o instituţie complexă, aflată la graniţa dintre
dreptul administrativ şi dreptul muncii.
Majoritatea doctrinei a susţinut ideea caracterului legal al funcţiei publice, actul de numire fiind
un act unilateral de voinţă, de drept public şi nu un contract de drept comun.
În concluzie, raportul de serviciu ar putea fi considerat un raport de drept administrativ, şi nu de
dreptul muncii, deşi cele două raporturi reprezintă şi unele trăsături comune. Având în vedere că mare
parte a doctrinei noastre de drept administrativ îmbrățișează teoria conform căreia, din punct de vedere
al naturii juridice, funcția publică trebuie să fie privită ca fiind expresia unui statut legal și nu a unuia
contractual, apreciem că raportul de serviciu este un raport juridic de drept administrativ.
Acest punct de vedere din doctrină a fost preluat şi de legiuitor, care l-a menținut indirect și în
actualul Cod administrativ, unde prin art. 528, precizează că inclusiv numirea în funcție se face prin
act administrativ emis în termenele şi în condiţiile legii [în principiu este vorba despre Codul
administrativ, s.n.] de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice sau, după caz, de persoana care are
competenţa legală de numire în condiţiile unor acte normative specifice. În cazul unor raporturi de
serviciu pe perioadă determinată este vorba, practic, despre posibilitatea ocupării unor funcții publice
de execuție temporar vacante, pentru cel puțin 1 lună, ce pot fi ocupate prin: redistribuirea din corpul
de rezervă sau, dacă prima variantă nu este posibilă, prin numire pe perioadă determinată prin concurs,
dar și prin modalități de modificare temporară a raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici.
Mai mult decât atât, Codul administrativ, prin prevederile art. 529-537, identifică toate tipurile
de acte administrative prin care se face numirea în funcţia publică, modificarea, suspendarea şi
încetarea raporturilor de serviciu, precum şi sancţionarea disciplinară a funcţionarilor publici, fiind
stabilită astfel, fără putință de tăgadă, natura juridică de act de drept administrativ a acestor acte. Sunt
identificate astfel 5 categorii de asemenea acte, anume: actul administrativ de numire în funcţia publică,
actul administrativ de modificare a raporturilor de serviciu, actul administrativ de suspendare a
raporturilor de serviciu, actul administrativ de sancţionare disciplinară, precum și actul administrativ de
încetare a raporturilor de serviciu. În cele de mai jos, cele 5 tipuri de acte administrative privitoare la
funcția publică și, implicit, la raporturile de serviciu, sunt prezentate din comparativ sub aspectul
elementelor obligatorii pe care trebuie să le conțină.

4
 Actul administrativ de
numire în funcţia publică
temeiul legal al numirii, cu
indicarea expresă a raporturilor de serviciu,
dispoziţiei legale, precum
şi a actelor doveditoare
care stau la baza încadrării
în textul de lege
temeiul legal al stabilirii
drepturilor salariale, cu
indicarea expresă a
dispoziţiei legale
numele şi prenumele
funcţionarului public
denumirea funcţiei publice,
individualizată prin
categorie, clasă şi, după
caz, grad profesional
perioada pentru care se
dispune numirea în funcţia
publică
Elemente obligatorii
care trebuie să se
regăsească în actul
administrativ sub data de la care urmează să
sancțiunea nulității de exercite funcţia publică
drept, constatată de
instanța de contencios
administrativ (aceasta drepturile salariale
este, de regulă, secția locul de desfăşurare a
de contencios activităţii
administrativ și fiscal durata programului de
a tribunalului, cf. art. lucru, respectiv raport de
535 CA / serviciu cu normă întreagă
actul administrativ sau raport de serviciu cu
timp parţial
Fişa postului aferentă
funcţiei publice se
anexează actului
administrativ, iar o copie i
se înmânează
funcționarului public
- funcţia publică pe care se
- termenul stabilit pentru
- -
modalitatea de desfășurare
a activității în funcția
publică- la locul de
desfășurare a activității sau
în regim de telemuncă sau
muncă la domiciliu
Actul administrativ de
modificare a raporturilor
de serviciu
temeiul legal al modificării
identificat prin dispoziţia
legală incidentă, precum şi
actele doveditoare care
stau la baza încadrării în
textul de lege
- -
numele şi prenumele
funcţionarului public
denumirea funcţiei publice,
individualizată prin
categorie, clasă şi, după
caz, grad profesional
perioada pentru care se
dispune modificarea
raporturilor de serviciu,
dacă modalitatea de
modificare a raporturilor
de serviciu este temporară
data de la care urmează să
fie modificate raporturile
de serviciu şi modalitatea
de modificare a modalitatea de suspendare
raporturilor de serviciu
drepturile salariale
locul de desfăşurare a
activităţii
- -
Fişa postului aferentă
funcţiei publice pe care se
efectuează modificarea
raporturilor de serviciu, se
anexează actului
administrativ, iar o copie i
se înmânează
funcționarului public
efectuează modificarea
raporturilor de serviciu
predarea lucrărilor şi
bunurilor care i-au fost
încredinţate în vederea
exercitării atribuţiilor de
serviciu
Actul administrativ de Actul administrativ de
suspendare a sancţionare
raporturilor de serviciu disciplinară
temeiul legal al suspendării temeiul legal în baza
raporturilor de serviciu, căruia se aplică
identificat prin dispoziţia sancţiunea disciplinară,
legală incidentă, precum şi precum şi actele
actele doveditoare care doveditoare care stau la
stau la baza încadrării în baza încadrării în textul
textul de lege de lege
- -
numele şi prenumele numele şi prenumele
funcţionarului public funcţionarului public
denumirea funcţiei publice, denumirea funcţiei
individualizată prin publice, individualizată
categorie, clasă şi, după prin categorie, clasă şi,
caz, grad profesional după caz, grad
profesional
perioada pentru care se - data de la care încetează
constată sau se aprobă
suspendarea raporturilor de
serviciu
data de la care se suspendă - -
raporturile de serviciu ale
funcţionarului public şi
- -
- -
- -
- -
- descrierea faptei care
constituie abatere
disciplinară
termenul stabilit pentru sancţiunea aplicată,
predarea lucrărilor şi precum şi motivul pentru
bunurilor care i-au fost care a fost aplicată o altă
încredinţate în vederea sancţiune decât cea
exercitării atribuţiilor de propusă de comisia de
serviciu disciplină, dacă este
cazul
- termenul în care poate fi
atacat actul
administrativ, precum şi
instanţa de contencios
administrativ competentă
Actul administrativ de
încetare a raporturilor
de serviciu
temeiul legal al încetării
raporturilor de serviciu,
identificat prin dispoziţia
legală incidentă, precum
şi actele doveditoare care
stau la baza încadrării în
textul de lege
numele şi prenumele
funcţionarului public
denumirea funcţiei
publice, individualizată
prin categorie, clasă şi,
după caz, grad
profesional
raporturile de serviciu
ale funcţionarului public
-
-
-
-
termenul stabilit pentru
predarea lucrărilor şi
bunurilor care i-au fost
încredinţate în vederea
exercitării atribuţiilor de
serviciu
termenul în care poate fi
atacat actul
administrativ, precum şi
instanţa de contencios
administrativ competentă
5
 Codul administrativ prevede și anumite aspecte comune oricăruia dintre tipurile de acte
administrative menționate în cele ce preced. Astfel, conform prevederilor art. 528 din Cod, acestea
sunt:
oricare dintre actele administrative menționate mai sus:
- trebuie să fie emis, în termenele şi în condiţiile legii, de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice
sau, după caz, de persoana care are competenţa legală de numire în condiţiile unor acte normative
specifice;
- trebuie să fie încheiat în formă scrisă;
- data de la care produce efecte juridice poate fi una dintre următoarele:
 data precizată expres în actul administrativ, cu condiţia comunicării sale prealabile
funcţionarului public; sau
 data comunicării actului administrativ, în situaţia în care în actul administrativ nu este prevăzută
expres data de la care acesta produce efecte juridice sau în situaţia în care comunicarea se
realizează ulterior datei prevăzute expres în actul administrativ; sau
 în termenele specifice prevăzute expres de lege; sau
 prin excepţie de la oricare dintre situațiile menționate mai sus, actele administrative
constatatoare produc efecte juridice de la data constatării intervenirii situaţiei prevăzute de lege,
pe baza actelor doveditoare
- comunicarea actului administrativ se va face prin grija compartimentului de resurse umane, în termen
de maximum 5 zile lucrătoare de la emitere, prin una dintre următoarele modalități: prin înmânare
directă funcţionarului public; prin poştă, cu confirmare de primire; prin afişare la locul de desfăşurare a
activităţii funcţionarului public, în mod excepţional şi numai în situaţia în care acesta a refuzat primirea
actului administrativ în una dintre modalitățile menționate anterior.
- sunt menționate și modalitățile prin care se poate face dovada comunicării actului administrativ
respectiv, precum: semnătura de luare la cunoştinţă a actului administrativ, dovada confirmării de
primire prin poştă a actului administrativ, procesul-verbal prin care se consemnează refuzul primirii de
către funcţionarul public a actului administrativ, procesul-verbal prin care se consemnează afişarea
actului administrativ la locul de desfăşurare a activităţii funcţionarului public.

Aflându-se într-o situaţie legală, funcţionarului public îi sunt stabilite coordonatele funcţiei sale
prin lege, iar atribuţiile ce îi sunt încredinţate sunt de ordin general, prevăzute de lege, nu în interesul
său, ci în interesul serviciului public, sau autorității sau instituției publice unde își desfășoară
activitatea.
Aşadar, raportul juridic dintre funcţionarul public şi funcţia publică este un raport juridic
obiectiv, funcţionarul care îndeplineşte atribuţiile ce-i sunt stabilite, exercită o putere publică şi nu un
drept subiectiv.
Prin urmare, arată doctrina actuală, constituirea posturilor şi delimitarea exactă a atribuţiilor
acestora trebuie să aibă un caracter legal, atribuţiile specifice funcţiilor publice nu pot face obiectul
unor tranzacţii între părţi şi nici al unor contracte, acestea neputând fi nici modificate sau desfiinţate
decât tot prin lege sau printr-un act normativ adoptat în baza legii fără a fi necesară obţinerea
consimţământului din partea titularului funcţiei.
Astăzi, în ţările Uniunii Europene, se menţine aceeaşi dilemă între concepţia axată pe ideea
statutului legal ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public şi concepţia statutului
contractual ce conduce la regimul dreptului privat.
Codul administrativ prevede, în art. 5 lit. y), faptul că funcţia publică reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere
publică de către autoritățile și instituțiile publice. Legiuitorul a ales să definească și funcția de
deminitate publică pentru a se evita confuziile dintre cele două noțiuni, stipulând astfel că aceasta
reprezintă, conform art. 5 lit. z), ansamblul de atribuţii şi responsabilităţi stabilite prin Constituţie, legi
6
şi/sau alte acte normative, după caz, obţinute prin învestire, ca urmare a rezultatului procesului
electoral, direct sau indirect, ori prin numire. Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa nr. 5 a Codului
administrativ, înlăturându-se, în acest mod, posibilitatea ca această anexă să fie completată printr-o
hotărâre de Guvern.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice, conform art. 373 din Cod, sunt:
legalitate, competență, performanță, eficienţă şi eficacitate, imparţialitate și obiectivitate, transparenţă,
responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale, orientare către cetăţean; stabilitate în exercitarea
funcţiei publice, buna-credință, în sensul respectării drepturilor și îndeplinirii obligațiilor reciproce,
subordonarea ierarhică. Trebuie remarcat că aceste principii nu sunt ale funcţiilor publice, ci îi privesc
pe funcţionarii publici în exercitarea funcţiei publice. Pe de altă parte, este necesară subliniem și faptul
că acest Cod administrativ ridică la rangul de principiu competența și performanța de care trebuie să
dea dovadă funcționarii publici, dar le impune și acestora respectarea unui principiu fundamental în
drep, anume cel al bunei-credințe.
Față de aceste principii, Codul administrativ, prin art. 368, identifică o serie de principii, unele
dintre ele reluate, pentru a le întări importanța, nu doar pentru exercitarea funcției de către funcționarii
publici, principii care trebuie să ghideze conduita profesională a funcționarilor publici, dar și a
personalului contractual din administrația publică, așadar și a celor care își desfășoară activitatea, în
principiu, în baza unui contract individual de muncă sau a unui alt tip de contract ce intră sub incidența
legislației muncii. Aceste principii sunt următoarele:
a) supremaţia Constituţiei şi a legii, principiu conform căruia persoanele care ocupă diferite categorii
de funcţii au îndatorirea de a respecta Constituţia şi legile ţării;
b) prioritatea interesului public, în exercitarea funcţiei deţinute;
c) asigurarea egalităţii de tratament a cetăţenilor în faţa autorităţilor şi instituţiilor publice;
d) profesionalismul;
e) imparţialitatea şi independenţa;
f) integritatea morală;
g) libertatea gândirii şi a exprimării;
h) cinstea şi corectitudinea;
j) responsabilitatea şi răspunderea.

I.3. Definirea, numirea şi avansarea funcţionarilor publici. Modificarea, suspendarea şi

încetarea raportului de serviciu

Așadar, precum am menționat deja mai sus, Codul administrativ defineşte funcţionarul public
ca fiind persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică, iar, în funcție de categoria din care
fac parte, aceștia iau decizii şi/sau desfăşoară activităţi cu caracter tehnic, pentru a asigura continuitatea
funcţionării în interes public general a autorităţilor şi instituţiilor publice. Practic prin exercitarea
funcțiilor publice pe care le dețin, funcționarii publici exercită prerogative de putere publică, iar aceste
prerogative sunt exercitate prin activități cu caracter general și prin activități cu caracter special. Astfel,
art. 370 alin. (2) din Codul administrativ, identifică aceste activități cu caracter general care implică
exercitarea prerogativelor de putere publică de către autoritățile și instituțiile publice, și prin
funcționarii publici, ca fiind următoarele:
a)elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei
publice, precum şi asigurarea avizării acestora;
b) elaborarea propunerilor de politici publice şi strategii, a programelor, a studiilor, analizelor şi
statisticilor necesare fundamentării şi implementării politicilor publice, precum şi a actelor necesare
executării legilor, în vederea realizării competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
c) autorizarea, inspecţia, controlul şi auditul public;
7
d) gestionarea resurselor umane şi a fondurilor publice;
e) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice
sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi din străinătate, în limita competenţelor stabilite de
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau
instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea;
f) realizarea de activităţi în conformitate cu strategiile din domeniul societăţii informaţionale, cu
excepţia situaţiei în care acestea vizează monitorizarea şi întreţinerea echipamentelor informatice.
Prin art. 370 alin. (3), Codul administrativ identifică și activitățile cu caracter special care implică
exercitarea prerogativelor de putere publică, anume:
a) activităţi de specialitate necesare realizării prerogativelor constituţionale ale Parlamentului;
b) activităţi de specialitate necesare realizării prerogativelor constituţionale ale Preşedintelui României;
c) activităţi de avizare a proiectelor de acte normative în vederea sistematizării, unificării, coordonării
întregii legislaţii şi ţinerea evidenţei oficiale a legislaţiei României;
d) activităţi de specialitate necesare realizării politicii externe a statului;
e) activităţi de specialitate şi de asigurare a suportului necesar apărării drepturilor şi libertăţilor
fundamentale ale persoanei, a proprietăţii private şi publice, prevenirea şi descoperirea infracţiunilor,
respectarea ordinii şi liniştii publice;
f) activităţi de specialitate necesare aplicării regimului juridic al executării pedepselor şi măsurilor
privative de libertate pronunţate de instanţele judecătoreşti;
g) activităţi vamale;
h) alte activităţi cu caracter special care privesc exercitarea autorităţii publice în domenii de competenţă
exclusivă a statului, în temeiul şi în executarea legilor şi a celorlalte acte normative.
Codul precizează, prin art. 372, faptul că totalitatea funcţionarilor publici astfel precum i-am
identificat, indirect prin activitățile speciale exercitate, în fraza precedentă sunt cei care formează
corpul funcționarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi
locală.
Însă, doctrina a observat că acest mod de reglementare nu face nici o distincţie de regim juridic
între funcţionarii publici din autorităţile publice centrale şi cei din autorităţile publice locale, tuturor
aplicându-li-se acelaşi statut. O astfel de distincție nu face nici în prezent Codul administrativ. Aşadar,
structura legală a funcţiei publice nu cuprinde o funcţie publică de stat şi o funcţie publică locală cu
regim juridic diferit, deși se recunoaște existența a trei categorii de funcții publice corespunzătoare
structurii administrativ-teritoriale a administrației publice. Astfel, conform art. 385 din Codul
administrativ, avem: funcții publice de stat, funcții publice teritoriale și funcții publice locale.
Din motivul enunţat în cele de mai sus, doctrina a definit funcţionarul public surprinzând şi
acest aspect.
Astfel, A. Iorgovan defineşte funcţionarul public ca fiind persoana fizică învestită, în mod legal, prin
actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice sau al cetăţenilor, cu sarcina îndeplinirii pe un timp
limitat sau nedeterminat a unei funcţii publice, în vederea realizării competenţei organului din structura
căreia face parte funcţia respectivă. Această definiție ni se pare, și în prezent, a fi mult mai
cuprinzătoare raportat la ceea ce trebuie să înțelegem prin funcționarul public decât definiția dată de
Codul administrativ.
Așadar și dispoziţiile Codul administrativ privitoare la funcționarul public se aplică tuturor
funcţionarilor publici, inclusiv celor care beneficiază de statute proprii, aprobate prin legi speciale, dacă
nu se dispune altfel, fapt prin care se recunoaşte faptul că acest statut, consacrat acum prin și în Codul
administrativ, recunoaşte existenţa şi a altor funcţionari publici în afara celor supuşi reglementărilor
sale.
Astfel, conform prevederilor art. 380 din Codului administrativ, pot beneficia de statute speciale,
funcţionarii publici care își desfășoară prerogativele de putere publică prin activități cu caracter special,
astfel precum am văzut în cele ce preced, și care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor
8
servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României, structurile de specialitate ale
Administraţiei Prezidenţiale, structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ, serviciile diplomatice
şi consulare, instituțiilor din sistemul de ordine publică și securitate națională, alte servicii publice
stabilite prin lege.
Codul prevede, expres, categoriile de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind
funcționarul public, anume:
- personalul contractual salariat din aparatul propriu al autorităţilor şi instituţiilor publice care
desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărie, întreţinere-reparaţii şi de
deservire, pază, precum şi alte categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică.
Acestor persoane li se aplică legislaţia muncii.
- personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului;
- magistraţii, personalul asimilat acestora şi, după caz, categorii de personal auxiliar din cadrul
instanţelor;
- cadrele didactice şi alte categorii de personal din unităţile şi instituţiile de învăţământ;
- persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică;
- personalul din unităţile sanitare;
- personalul regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale, precum şi al societăţilor din
sectorul public;
- personalul militar;
- membrii Corpului diplomatic şi consular al României şi personalul contractual încadrat pe funcţii
specifice ministerului cu atribuţii în domeniul afacerilor externe.
Așadar, față de actul normativ anterior, Codul administrativ, prin art. 382, a mai adăugat categorii de
personal cărora nu li vor aplica prevederile specifice funcționarilor publici.
Persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică nu cad sub incidenţa prevederilor
privitoare la funcționarul public pentru că alegerea/selectarea acestora se supune regulilor, criteriilor
exclusiv politice. Ideal ar fi fost ca acest text să facă o distincţie între demnitarii centrali şi cei locali
pentru ca să nu existe riscul ca în categoria de demnitar să fie incluse şi situaţii care presupun numai un
statut de funcţionar public. În categoria demnitarilor publici regăsim, în principal: consilierii locali,
primarii, consilierii judeţeni, preşedinţii consiliilor judeţene, parlamentarii, Preşedintele României,
miniştrii. Pe de altă parte, cum am observat deja, legiuitorul a preferat a și defini în Codul administrativ
funcția de demnitate publică inclusiv pentru ca o astfel de neînțelegere să fie evitată.
O problemă ridicată de doctrină este cea a regimului public aplicabil funcţionarului public de
fapt, discuţia pornind de la legalitatea învestiturii. Funcţionarul public de fapt este acel funcţionar care
exercită în public şi într-un loc public atribuţiile specifice unei funcţii publice, dar care fie nu dispune
în realitate de nici un fel de învestitură, fie învestitura sa a fost ilegală. Importante în acest caz pentru
dreptul administrativ sunt consecinţele juridice pe care le pot produce actele emise de acest funcţionar,
şi nu consecinţele juridice ce vor fi suportate de persoana fizică pentru faptele sale. Se poate afirma că
nu există un text legal cu valoare de principiu, dar există o soluţie propusă de doctrină şi care se
bazează pe prevederi din legi speciale care prevăd acoperirea nulităţii actelor încheiate de un asemenea
funcţionar, respectiv salvgardarea actului încheiat de un funcţionar de fapt. Doctrina şi jurisprudenţa
franceză fac distincţie după cum învestirea funcţionarului a fost plauzibilă – publicul şi autorităţile au
crezut că funcţionarul era legal numit, caz în care actele acestuia pot fi considerate valabile – şi după
cum învestirea funcţionarului nu era plauzibilă – persoana era un uzurpator, iar actele sale sunt
considerate inexistente. Dacă în cazul funcţionarului-uzurpator nu există nici o aparenţă de legalitate a
învestirii, în cazul funcţionarului – plauzibil există aparenţă de legalitate, iar actele pe care le emite
produc efecte juridice limitate în favoarea terţilor de bună-credinţă.

Recrutarea funcţionarilor publici trebuie să ţină seama atât de necesitatea respectării principiilor
care stau la baza exercitării funcţiei publice, cât şi de anumite condiţii ce ţin de persoana însăşi.
9
 Partidele politice au fost întotdeauna interesate de modul şi de condiţiile în care se va face
selecţia funcţionarilor publici, în special partidele aflate la guvernare. Criteriile şi metodele de selecţie
reflectă însă, în fiecare ţară şi pentru fiecare epocă, caracteristicile fundamentale ale sistemului
administrativ statal respectiv.
Accesul la funcţia publică trebuie să respecte două principii:
 principiul accesului egal la funcţia publică
 principiul meritului
Aplicarea celor două principii face posibilă stabilirea unor reguli destinate să protejeze
candidaţii şi administraţia contra arbitrariului sau erorilor de apreciere ale şefului de serviciu.
Condiţiile de acces la funcţia publică sunt destinate să garanteze calificarea profesională a
viitorilor funcţionari şi să limiteze arbitrariul în selecţie.
În doctrină (A. Iorgovan), înţelegându-se funcţia publică ca o profesie în virtutea căreia
persoana care o ocupă are un drept la carieră, se distinge între:
- condiţii generale de ocupare a oricărei funcţii publice
- condiţii specifice necesare pentru ocuparea anumitor categorii de funcţii publice din administraţie,
din justiţie, din sfera legislativului, dacă este cazul.
Existența unor astfel de condiții se deduce și din prevederile Codului administrativ privitoare la
recrutarea funcționarilor publici.
În ceea ce priveşte condiţiile speciale cerute doar unor categorii de funcţionari publici, modul
de verificare a acestora variază de la o ţară la alta, atât în ceea ce priveşte autorităţile cu atribuţii în
acest domeniu, cât şi în ce priveşte forma şi momentul la care se realizează.
Referitor la modalităţile de selectare şi de recrutare ale funcţionarilor publici trebuie remarcat,
în primul rând, faptul că mai toate ţările cunosc un minim de formalism care determină delimitarea
funcţiei publice de orice funcţie din sectorul privat, iar în al doilea rând trebuie observat că acest grad
de formalism este diferit de la un stat la altul. Astfel observăm existenţa a patru modele:
modelul unui minim comun de formalităţi – presupune obligaţia de publicare a posturilor
vacante – Olanda şi Danemarca;
modelul german – presupune selecţia în etape şi recrutare liberă – Germania şi Luxemburg –
este caracteristic pentru ocuparea funcţiilor de înalt funcţionar public, aceste funcţii fiind
ocupate, de regulă, de jurişti;
modelul britanic – presupune recrutarea printr-o comisie independentă – Marea Britanie şi
Irlanda,
modelul francez – presupune organizarea de concursuri şi pregătirea în şcoli de formare
profesională a funcţionarilor publici.
Concursul presupune: un număr de locuri precis determinate, un juriu independent faţă de
candidaţi, un clasament al candidaţilor declaraţi admişi, în ordinea rezultatelor obţinute, şi obligaţia
pentru autoritate de a respecta clasamentul.

10