Mihaela Tofan - Dreptul Functiei Publice Europene

MIHAELA TOFAN DREPTUL FUNCIEI PUBLICE EUROPENE
DREPTUL FUNCIEI PUBLICE EUROPENE
CUPRINS
Cap. I NOIUNEA DE FUNCIE PUBLIC N CONTEXT EUROPEAN I.1 Funcia public i funcionarul public n reglementarea romneasc I.1 Aspecte europene ale reglementrii funciei publice Cap. II IZVOARELE DREPTULUI FUNCIEI PUBLICE II.1 Acte normative interne pentru reglementarea funciei publice II.2 Contextul european al cadrului normativ pentru funcia public Cap. III STATUTUL FUNCIEI PUBLICE III.1 Condiii de acces la funcia public III.2 Recrutarea i cariera funcionarului III.3 Drepturile i obligaiile funcionarului III.4 Rspunderea juridic a funcionarului III.5 Regimul disciplinar Cap. IV CODUL ETIC SI DEONTOLOGIC AL FUNCIONARULUI IV.1 Etica i morala ca valori juridice IV.2 Codificarea valorilor etice i morale pentru funcia public BIBLIOGRAFIE ANEXA I Codul de conduit al funcionarului european ANEXA II Raportul Ministerului francez al funciei publice asupra recrutrii, formrii i derulrii carierei funcionarilor (ageni teritoriali)
Cap. I NOIUNEA DE FUNCIE PUBLIC N CONTEXT EUROPEAN
I.1 Funcia public i funcionarul public n reglementarea romneasc Noiunea de funcie public aparine sferei de reglementare a dreptului public, mai exact dreptului administrativ, care apreciaz c, n general, o autoritate public cuprinde, structural, trei elemente: - competena; - mijloacele material-financiare; - personalul, la rndul su structurat pe compartimente, linii ierarhice i funcii, dintre care unele ne apar ca funcii publice. Titularul unei funcii publice, ntr-o formulare generic, poart denumirea de funcionar public.1 n ara noastr exist o bogat tradiie n privina reglementrii tuturor aspectelor referitoare la regimul funciei din administraia de stat. Problema funcionarilor publici, a dregtorilor a constituit ntotdeauna o preocupare major pentru sistemele legislative i de guvernare din evoluia istoric a Romniei. Prima reglemetare din legisia modern cu privire la funcionarii administrativi se afl n Regulamentele organice. Aceast reglementare a fost modificat n lumina prevederilor Statutului dezvolttor al Conveniei de la Paris. Constituia lui Alexandru Ioan Cuza stabilete principiul numirii persoanelor din aparatul executiv, care vor desfura activitate n numele efului statului.unele dispoziii cu privire la funciile publice sunt cuprinse n Legea electoral din 1864, care face corp comun cu Constituia lui Cuza. De exemplu, art. 26 stabilete c mandatul de deputat este necompatibil cu funciile de minitri, membri ai Curii de Casaie, de procuror pe lng curi i Tribunale, de directori i efi de seciune la diferite ministere precum i de militari n serviciul activ. n ipoteza n care un deputat ar fi primit o funcie public salariat atunci legea l considera demisionat, nemaiputnd s i exercite mandatul.
Antonie Iorgovan: Tratat de drept administrativ, Editura Allbeck, Bucureti, 2001, ediia a III-a, vol I, p. 525 3
Constituia din 1866, de fapt prima constituie a romnilor, n sensul de astzi al termenului, consacr principiul conforma cruia regele numete i revoc pe minitrii si, respectiv numete sau confirm n funciile publice, potrivit legii. De exemplu, Legea Curii de Conturi din 14 martie 1874 stabilea n art. 8 c preedintele i membrii curii se numeau de Rege, dup lista de prezentaiune n numr ndoit, dat de Adunarea Deputailor. De asemenea, i Legea pentru organizarea judectoreasc din aceeai perioad stabilea c, pentru fiecare vacan, Consiliul Superior al Magistraturii recomand un numr de trei persoane (magistrai sau avocai) din care ministrul numete pe unul.2 Legea din 19 iunie 1923 a reprezentant cadrul de reglementare comun pentru activitatea funcionarilor, pn la apariia Codului funcionarilor publici, din 1941. Dei bine organizat pe dou pri i atent organizat pentru a oferi un cadru reglementativ pentru toate categoriile de funcionari, codul a suferit numeroase modificri pn n septembrie 1946 cnd a fost adoptat Legea nr. 746 pentru Statutul funcionarilor publici. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, realitile politice i sociale au afectat i reglementarea funciei publice. Filozofia acelui sistem politic era n sensul tergerii deosebirilor dintre funcionari i muncitori, funcionarul avnd statut de om al muncii supus principiilor consacrate de Codul muncii. Cadrul de reglementare a funciei publice s-a modificat continuu dupa 1990, adoptarea Statutului funcionarului public conturnd un cadru adecvat pentru desfurarea activitii lucrtorilor din sectorul public. Mai mult, exist ncercri recente pentru dezvoltarea reglementrilor vis--vis de cariera funcionarilor i transformarea lor ntr-un corp de profesioniti de elit. Astfel, n Romnia s-a nfiinat Institutul Naional de Administraie (INA), dup modelul francez, n anul 2001 care are drept obiectiv formarea i perfecionarea pregtirii profesionale pentru funcionarii publici. INA organizeaz n principal, cursuri de formare profesional specializat n administraia public, de 2 ani, n urma promovrii unui concurs naional organizat anual de Institutul Naional de Administraie. Aceasta instituie a fost nfiinat n vederea respectrii att a principiului egalitii la acces, ct i a imparialitii organizrii unui concurs public pentru ocuparea unor posturi de funcionar public.
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 532 4
Totui nominalizarea pentru posturile de inali funcionari nu se face prin concurs, bazndu-se pe criterii politice i de ncredere, n cadrul unui proces care nu respecta aceste principii i continu s promoveze persoane a cror capacitate i reputaie nu este ntodeauna dintre cele mai bune. Romnia trebuie s copieze modelul aplicat de alte naiuni europene i s creeze, n mod real, o administraie public nou i independent. I.2 Aspecte europene ale reglementrii funciei publice Dup cum ne relev lucrrile naionale dar i lucrrile de drept administrativ comparat, n fiecare ar apusean exist tradiii ale funciei publice. Se apreciaz c prima ar care a adoptat un Statut general al funciei publice este Spania, prin Legea din 1852, urmat de Luxemburg, printr-o lege din anul 1872 i Danemarca, n 1899. n Italia, primul statut al funcionarilor civili a fost adoptat la 22 noiembrie 1908 iar n Republica Irlanda prima lege privind funcia public dateaz din anul 1922. Olanda i Belgia au adoptat prima lege privind funcionarii n 1929 iar Regulamentul general al funcionarilor din Regatul unit al Marii Britanii i Irlandei de nord apare n 1931.3 Se pare c Germania are tradiii n ceea ce privete funcia public nc din evul mediu, cci profesorul Jacques Ziller apreciez c prima lege privind codificarea general a normelor funciei publice s-a adoptat de ctre regimul naional socialist n 1937, dei a existat un Cod bavarez al funciei publice4 nc de la nceputul secolului al XIX-lea, mai exact de la 1 iulie 1806. Paradoxul legislativ din Germania se regsete i n Frana, unde tradiiile funciei publice sunt cu mult anterioare Revoluiei de la 1789 iar Camerele parlamentare au discutat proiecte de lege n repetate rnduri (1879, 1885, 1909 etc.), dar primul Statut al funciei publice a fost adoptat abia de regimul de la Vichy (octombrie 1946.) Grecia a adoptat primul Statut al funcionarului public n anul 1951, fiind inspirat, dup cum apreciaz prof. Ziller, din statutul francez, din dreptul german i din dreptul englez al funciei publice.
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Antonie Iorgovan: op. cit., p. 530 Hauptlandespragmatik fur die Dienstverhaltnisse des Staatsdiener 5
Dou chestiuni se impun a fi analizate pentru aprecierea reglementrii funciei publice din rile Uniunii Europene: a) b) care sunt categoriile de funcionari ce intr sub incidena statutului, adic a care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse n statut.5 n cele mai multe ri (Belgia, Grecia, Spania, Fraba, Irlanda, Olanda, Portugalia) statutul se aplic tuturor agenilor permaneni ai administraiei publice, adic, stat, colectiviti teritoriale i stabilimente autonome. Aceasta era i situaia din Italia, pn la decretul-lege din februarie 1993 al Guvernului Amato. Regula aplicrii statului tuturor agenilor este nuanat n ceea ce privete agenii temporari, care nu trebuie confundai cu cei care au norm redus. ntr-o a doua grup se situeaz Germania i Luxemburg, unde tradiia impune o distindie clar ntre funcionarii supui unui regim de drept public unilateral (Beaute) pe de o parte i salariaii (Angestellte) i muncitorii (Arbeiter), supui regimului contractual pe de alt parte. Distincia este fundamentat pe diferena intrinsec a funciilor, dreptul german stabilind astfel i o ierarhizare a personalului din administraia public. n doctrina german se apreciaz c numai funcionarii pot exercita prerogativele de putere public ori de funcii legate de aprarea interesului general i aceasta n cadrul unor funcii cu caracter permanent, pe cnd celelalte dou categorii de personal ndeplinesc funcii de birou, cu caracter administrative sau funcii cu caracter etnic. n Regatul Unit diferena se face ntre dreptul comun i regimul statutar al funciei publice, fiind admis c servitorii coroanei (crown servants) sunt supui regulilor lui common law pe cnd statutul de civil servant este n exclusivitate reyervat agenilor din administraia de stat. De asemena, n Damenarca se remarc o situaie particular, majoritatea covritoare a funcionarilor sunt supui regimului statutar, cu toate c n anul 1969 a fost vehiculat o reform contractualist n aceast privin. n democraiile europene, recrutarea funcionarilor publici, impariali i cu o nalt calificare, este unul dintre rolurile eseniale ale statului, recrutarea fcndu-se, n principal, pe baza a dou principii: regimului juridic unilateral (de drept public) i
1. Principiul egalitii la acces Principiul egalitii la acces figureaz n Declaraia Drepturilor Omului i Ceteanului din 1789, i este reluat n art. 21 al Declaraiei Universale a Drepturilor Omului, cu urmtoarea formulare: toate persoanele au dreptul de a accede, n condiii de egalitate, la funcii publice n ara lor. Sunt interzise n acest fel restricii i discriminri fondate pe sex, religie, ras, opinii. Singurele limitri acceptate sunt cele referitoare la naionalitate, moralitate, condiii de vrst i aptitudini psihice. 2. Principiul concursului public Frana i Spania sunt ri care procedeaz la asemenea modalitate de recrutare pentru aproape toate posturile din administraia public, cu excepia unora care fac obiectul unei nominalizri politice. n Frana exist i prestigioasa coala de pregtire a nalilor funcionari publici "Ecole Nationale d'Administration", care asigur selecia elitelor, iar mai apoi formarea lor solid pentru integrarea n posturi cheie de funcionari publici. Admiterea la aceasta instituie, ct i selecia ulterioar a acestora pentru ocuparea unor nalte posturi n Administraia francez este foarte dur. Prin sistemul concursului se asigur ndeplinirea a dou obiective majore: evaluarea corect a capacitii candidatului; i garantarea independenei autoritii care are sarcina selecionrii. Italia admite de asemenea acest principiu, dar acesta se aplic ntr-un numr redus de domenii, printre care diplomaia i magistratura. n Marea Britanie i Belgia, evaluarea capacitii candidailor se face prin organisme indepedente. n Germania, candidaii trebuie s urmeze un curs de formare nainte de a solicita un post n funcii publice. n Frana i Germania, funcia public este vzut ca o for independent care asigur continuitatea statului. Aceasta acioneaz ca mediator ntre stat i societate i garanteaz respectul interesului public. n Marea Britanie, funcionarii publici sunt considerai ajutoare credincioase ale guvernului, ales n mod democratic. Desigur, minitrii au o oarecare putere discreionar n numirea nalilor funcionari direct subordonai lor.
Antonie Iorgovan, op. cit., p. 542 i urm. 7
Cap. II IZVOARELE DREPTULUI FUNCIEI PUBLICE
II.1 Acte normative interne pentru reglementarea funciei publice ntreaga legislaie romneasc are ca fundament reglementarea constituional, actul adoptat n 1991 prelund n material funciei publice aceeai reglementare din Constituia din 1923. Astfel, n art. 16 alineatul final se consacr principiul dup care funciile i demnitile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Tot textul constituional a impulsionat adoptarea unui statut pentru funcionarii publici, deoarece art. 72 din Constituie nominalizeaz expres acest statut printre materiile pentru care trebuie adoptat o lege organic. Prin urmare, nu este de conceput funcionarul public n afara principiilor generale ale statutului funciei publice, care este un regim de drept public, mai exact de drept administrativ. Legea 188/1999 publicat n Monitorul Oficial nr. 600/1999 cu modificrile ulterioare reglementeaz statutul funciei publice, prevederile sale fiind analizate n cuprinsul paragrafurilor urmtoare. Prevederile Statutului funcionarilor publici se completeaz cu numeroase alte act normative, adoptate pentru perfecionarea sau completarea cadrului noramtiv existent. Funcie de fora juridic a acestor acte normative ele pot fi ierarhizate astefel: - legi, dintre care menionm Legea nr. 115/1996 privind declararea i controlul averii; Legea nr. 154/1998 cu privire la salarizarea funcionarilor publici; Legea nr. 35/1997 i Legea nr. 154/1998 cu privire la personalul instituiei Avocatul Poporului, ocupare funcii, condiii, salarizare precum i rspundere disciplinar; Legea nr. 1/1998 cu privire la condiiile de exercitare a activitii pentru personalul Serviciului de Informaii Externe;
Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei; - ordonane de guvern
Orgonana de guvern nr. 81/2001 cu privire la cursanii Institutului Naional al Administraiei i ai centrelor regionale de formare continu pentru administraia public; Orgonana de guvern nr. 59/2000 cu privire la activitatea personalului silvic; Orgonana de guvern nr. 24/2000, Orgonana de guvern nr. 33/2001, Orgonana de guvern nr. 42/2001 i Orgonana de guvern nr. 187/2001 cu privire la salarizarea funcionarilor publici;
Orgonana de guvern nr. 94/1999 privind rspunderea civil a funcionarului public i dreptul de regres al statului; - hotrri de guvern, dintre care menionm
Hotrrea de guvern nr. 1086/2001 privind condiiile de munc, sntate i securitatea muncii precum i cu privire la activitatea comisiilor paritare, rolul i atribuiile acestora; Hotrrea de guvern nr. 1083/2001 privind abaterile disciplinare, dreptul de aprare i dreptul la un aprtor n faa comisiei de disciplin, precum i cile de atac; Hotrrea de guvern nr. 1084/2001 privind avansarea n grad i clase; Hotrrea de guvern nr. 299/2001 privind nfiinarea, reorganizarea i funcionarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici; Hotrrea de guvern nr. 1085/2001 cu privire la activitatea funcionarilor publici debutani, perioada de stagiu, evaluarea lor, cursurile de pregtire i raportul de stagiu; Hotrrea de guvern nr. 1084/2001 privind evaluarea performanelor profesionale individuale a funcionarilor publici; Hotrrea de guvern nr. 1167/2001 privind personalul de conducere i de specialitate al Grzii de Mediu; Hotrrea de guvern nr. 258/2001 privind personalul CNPADAPS; Hotrrea de guvern nr. 9/2001 privind activitatea secretarului general al prefecturii;
Hotrrea de guvern nr. 8/2001 privind formarea continu i perfecionarea persoanelor ncadrate n munc;
II.2 Contextul european al cadrului normativ pentru funcia public Exist dou categorii de funcii publice n rile Uniunii Europene: mai nti, sunt funcionarii care lucreaz la nivelul instituiilor comunitare i care pot fi desemnai cu titulatura de funcionari europeni, iar mai apoi exist corpul de funcionari care lucreaz n administraia proprie a fiecrui stat. De remarcat c i n acest domeniu se verific principiul general al subsidiaritii legislaiei comunitare. Fiecare stat membru reglementeaz regimul corpului de funcionari proprii n acord cu exigenele sistemului legislative autohton. Cu privire la funcionarii europeni, reglementarea statutului acestora revine instituiilor comunitare. n ceea ce privete reglementarea funciei publice exist n rile Uniunii Europene o disput ntre concepia axat pe ideea de statut legal al funcionarului public (ca n situaia adoptat n reglementarea romneasc) i concepia statutului contractual. ntre cele dou soluii posibile diferena major const n ncadrarea funcionarului n sfera instituiilor de drept public, model adoptat de legislaia din ara noastr, sau n sfera instituiilor dreptului privat. n contextul dreptului comunitar, cadrul normative privind funcia public a fost influenat de adoptarea de ctre Comisia European a Crii Albe cu privire la reforma administrativ, nc din martie 2000. Acest document a evideniat principiile administraiei publice la nivel euroepan, punndu-se accent pe calitatea serviciilor oferite, independena funcionarului, angajarea rspunderii acestuia pentru toate faptele svrite, eficiena i transparena serviciului public prestat ctre cetenii europeni. Pentru transpunerea n practic a acestor principii a fost adoptat n 13 septembrie 2000 Codul bunei cuviine n administraia public (The Code of Good Administrative Behaviour), conceput n primul rnd ca un instrument de lucru pentru personalul instituiilor
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europene care lucreaz n mod direct cu publicul. Mai mult, codul urmrete i informarea cetenilor asupra dreptului de a beneficia de servicii de calitate, asupra condiiilor n care trebuie s se atepte s fie tratai n momentul n care abordeaz n instituie european. Codul reitereaz principiile generale care stau la baza activitii cu publicul desfurat de Comisia European, principii cum sunt: legalitatea, non-discriminarea, proproionalitatea dintre msurile ntreprinse i scopul urmrit i consistena actului de conduit n sectorul administrative. Aplicarea n situaiile practice i respectarea efectiv a codului este monitorizat fr ntrerupere de la 1 noiembrie 2000, data intrrii n vigoare. Orice cetean European care consider c nu a fost tratat conform prevederilor i principiilor codului are dreptul s formuleze o plngere. Comisia European va ntocmi n mod regulat rapoarte despre succesele aplicrii codului dar i despre situaiile rezolvate mai puin eficient. Dintre prevederile codului cel mai intens mediatizate i analizate n literatura de specialitate remarcm dreptul ceteanului la o bun administraie, principiu de maxim generalitate care are o implicaie multivalent asupra ntregii activiti n administraia public. Pentru o cercetare amnunit a prevederilor codului facem trimitere la pagina web a Comisiei Europene sau la anexa I a prezentei lucrri.
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Cap. III STATUTUL FUNCIEI PUBLICE
Ideea de a conferi funcionarului public un statut consfinit prin reglementri cu putere de lege corespunde sistemului funciei publice de carier, integrndu-se valorilor statului de drept6. n privina funciei publice, doctrina romneasc era foarte clar nc din 1904 cnd a aprut prima ediie a Tratatului de drept administrativ al profesorului Paul Negulescu. Abia dup 20 de ani de la apariia acestei lucrri fundamentale s-a adoptat primul Statut al funcionarilor publici, la 19 iunie 1923 ntregit cu Regulamentul de aplicare din 23 noiembrie 1923, iar n 1940 a fost adoptat Codul funcionarilor publici, pentru ca n 1946 s intre n vigoare un nou statut al funcionarilor publici. Din 1950, o dat cu adoptarea primului Cod al muncii, i pn n 1999 nu a existat o lege-cadru a funciei publice, manifestndu-se o schimbare fundamental de concepie n sensul c funcionarul public avea acelai regim juridic cu salariatul (regim de drept al muncii). Potrivit Statutului funcionarului public, modificat i completat prin Legea 161/2003, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i administraia public local (art. 2 alin. 1), iar funcionarul public este persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public. Principiile care stau la baza exercitrii funciei publice sunt n deplin concordan cu misiunile fundamentale ale administraiei publice, de a servi cu devotament interesului ceteanului, liber de orice constrngere politic, prejudeci, corupie, abuz de putere. Recrutarea i selecia funcionarilor publici trebuie s se fac exclusiv pe criteriul competenei, astfel nct funcia public s fie una profesionist, caracterizat de eficien i eficacitate. Adoptarea de ctre Parlament a Legii nr. 188 la 8 decembrie 1999 privind Statutul funcionarilor publici se nscrie n concepia firesc a statutului legal, corespunztor sistemului de carier a funciei publice.
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III.1 Condiii de acces la funcia public Condiiile consacrate de legislaia romn pentru a accede la o funcie public pot fi clasificate n: 1. Condiii generale, care vizeaz toate funciile i demnitile publice i al cror izvor se regsete n Constituie i n legea cadru; 2. Condiii speciale, care se impun anumitor categorii de funcionari publici (de exemplu cei din structurile de specialitate ale aparatului de stat, poliie i alte structuri ale Ministerului de Interne, justitie, cadre didactice etc.); izvorul acestor condiii se gsete n legile speciale care reglementeaz activitatea funcionarilor respectivi. Unele condiii vizeaz raiuni de ordin tehnic i administrativ i aici se are n vedere eliminarea riscului privind ptrunderea incompetenilor i, corelativ, selectarea celor mai api s ndeplineasc funciile publice respective7. Prevederile Legii 188/1999 trebuie completate cu modificrile impuse de Legea de revizuire a Constituiei Romniei, nr. 429/2003, precum i a Legii nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei. Prevederile constituionale privind condiiile de acces la funcia public sunt n msur s redefineasc cadrul juridic aplicabil celor care vizeaz ocuparea unei funcii publice. Art. 16, aliniatul 3 din Constituia Romniei stipuleaz c: Funciile i demnitile publice, civile i militare, pot fi ocupate n condiiile legii, de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Statul romn garanteaz egalitatea de anse ntre femei i brbai pentru ocuparea acestor funcii i demniti. Dou sunt inovaiile cuprinse de constituantul romn n acest articol, i anume:
Simona Cristea Consideraii privind statutul legal al funciei publice, n Revista de drept public (nr. 2/1999), revist editat de Institutul de tiinte administrative al Romniei . 7 Verginia Vedina Statutul funcionarului public, Editura Nemira 1998, p. 103. 13
1. s-a eliminat condiia de a avea numai cetenia romn pentru ocuparea unei demniti sau funcii publice; 2. se prevede garania egalitii dintre brbai i femei n ocuparea demnitilor i funciilor publice. Eliminarea condiiei de a avea numai cetenia romn pentru ocuparea unei demniti sau funcii publice este justificat, n condiiile n care aceast prevedere este n acord cu legislaia european. n ceea ce privete garania egalitii dintre brbai i femei n ocuparea unor asemenea funcii se constat un curent de idei caracteristic democraiilor contemporane i are semnificaia unei discriminri pozitive, n favoarea femeilor, pentru a avea un rol mai semnificativ n viaa public a rii.8 Condiiile cerute de lege unei persoane pentru a putea ocupa o funcie public sunt cuprinse n art. 6 din Statutul funcionarului public, modificat i completat cu prevederile art. 49 din Legea 161/2003. Astfel c: Poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii: a) are cetenia romn i domiciliul n Romnia; b) cunoate limba romn, scris i vorbit; c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii; d) are capacitate deplin de exerciiu; e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate; f) ndeplinete condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public; g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice; h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; i) nu a fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; j) nu a desfurat activitate de poliie politic, astfel cum este definit prin lege.
M. Constantinescu; I. Muraru; A. Iorgovan Revizuirea Constituiei Romniei, ed. Rosetti , Bucureti, 2003, p. 15. 14
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Din interpretarea textului distingem faptul c, att condiia ceteniei ct i cea a domiciliului vizeaz n egal msur i funciile i demnitile publice, instituii pe care legiuitorul constituant nu le confund. Aceast prevedere vizeaz i funciile civile i pe cele militare, iar din punct de vedere al efectelor, att ocuparea ct i exerciiul propriu-zis al unei astfel de profesiuni. Este de remarcat faptul c, ndeplinirea condiiei ceteniei de ctre aspirantul la o funcie public este un imperativ. nlturarea interdiciei de a avea dubl cetenie rspunde unor prerogative de raliere la structurile democraiilor europene, cunoscut fiind c, de regul, a doua cetenie este cea a unui stat european cu tradiie democratic. Aceast nou orientare a constituantului romn este determinat n egal msur i de perspectivele viitoare ale Romniei integrarea n Uniunea European, precum i de aderarea la structurile Atlanticului de Nord. Ca urmare art, 36 din Constituie face referire la extinderea drepturilor electorale pe care le au cetenii romni i la alegerile pentru Parlamentul European, desigur, n condiiile n care Romnia va deveni membru cu drepturi depline n Uniunea European. Aceast prevedere anticipeaz n fond aplicarea prevederilor Tratatului de la Nisa (Romniei i sunt atribuite 33 de fotolii parlamentare). O alt condiie impus de lege este i aceea de a avea domiciliul n Romnia. Trebuie precizat c, ndeplinirea cumulativ, att a condiiilor impuse de constituantul romn, ct i a celor impuse de legea cadru, reprezint suis generis condiia sine qua non de ocupare a unei funcii publice. Prin domiciliu se nelege acel atribut de identificare a persoanei fizice ce se caracterizeaz prin desemnarea unei localiti n care persoana respectiv i are locuina statornic sau principal. n dreptul administrativ i constituional nu se acord prea mare importan distinciei fcute n dreptul civil ntre domiciliu i reedin.9 Condiia ca funcionarul public s aib domiciliu n ar se practic n mai toate sistemele constituionale, domiciliul fiind, alturi de cetenie, o garanie a ataamentului persoanei fa de ar la guvernarea creia particip ca demnitar sau funcionar public.10 Constituia prevede necesitatea stabilirii domiciliului n Romnia ca o condiie minimal; prin legi cu caracter special se impune funcionarilor publici chiar stabilirea domiciliului ntr-o anumit localitate. De exemplu, potrivit art. 4 din legea 70/1991 republicat
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vezi i prevederile Decretului nr. 31/1954 Ioan Muraru Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucuresti, 1998, p. 188. 15
ca urmare a modificrilor realizate prin legea nr. 25/1996 pot candida pentru funcia de primar sau consilier numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul unitii administrativteritoriale n care urmeaz s candideze. S-a apreciat c navetismul n funcia public atrage mai multe consecine: diminueaz capacitatea de munc a funcionarului; l mpiedic pe acesta s fie prezent atunci cnd se impune, peste programul de lucru obinuit; pe ansamblu, diminueaz eficiena activitii prestate de funcionarul respectiv.11 Statutul funcionarului public, aa cum a fost adoptat de ctre legiuitorul romn n decembrie 1999, prevede cu titlu de noutate necesitatea cunoaterii limbii romne, att scris ct i vorbit. Inserarea aceastei exigene n textul de lege este pe ct de fireasc pe att de surprinztoare, n condiiile n care, cu titlu de condiie special pentru a accede la o funcie sau demnitate public se cere un anumit nivel al studiilor. Potrivit standardelor europene, noua reglementare constituional admite dreptul cetenilor romni care aparin unei minoriti naionale ce deine o pondere important n unitile administrativ-teritoriale, s foloseasc limba matern, n scris sau oral, n relaiile cu autoritile locale. Astfel c, autoritile locale au obligaia de a asigura un interpret care s fac cunoscut ceteanului actele i faptele administraiei. O alt condiie general impus funcionarilor publici este cea a vrstei minime de 18 ani, respectiv vrsta la care persoana dobndete ntreaga capacitate de exerciiu. Prin legi speciale acest prag al vrstei minime este majorat, de exemplu n cazul legii electorale care stabilete vrsta minim pentru a candida pentru Senat (33 de ani) sau pentru Preedinie (35 de ani). Interpretnd prevederile Constituiei romne de la 1991, revizuit prin Legea de revizuire nr. 429/2003 remarcm c, n mod similar ncadrrii n orice slujb, accesul la o funcie sau demnitate public nu poate fi ngrdit pentru raiuni ce in de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine social (art. 4 din Legea fundamental).
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Verginia Vedina op.cit., p. 108. 16
Aceasta reglementare nu a fost apreciat dintotdeauna ca fiind la fel de fireasc ca n momentul actual i nici nu a fost mbriat n mod unanim de legiuitorul din toate statele. Menionm cu titlu de exemplu excepia aprut n Germania interbelic, cnd a fost introdus clauza celibatului, potrivit creia femeia mritat nu mai avea acces i nu putea fi meninut ntr-o funcie public.12 O garanie a egalitii dintre brbai i femei este dat, aa cum am mai afirmat, de prevederea expres din Constituie, conform creia brbaii i femeile sunt egali n anse. Este o consacrare a drepturilor politice ale femeii prevzute de Convenia asupra drepturilor politice ale femeii intrat n vigoare n 1954 i ratificat de Romnia prin Decretul nr. 222, din iunie 1954. Vrsta majoratului este o condiie necesar dar nu suficient pentru ca o persoan s fie n deplintatea capacitii sale de exerciiu; este necesar ca persoana n cauz s aib discernmnt i s nu fi fost declarat interzis judecatorete de ctre o instan judiciar. Art. 49 lit. d din Legea 161/2003 stabilete expresis verbis c funcionarul public trebuie s aib capacitate deplin de exerciiu. Mai mult, lit. e a aceluiai articol stabilete c persoana n cauz trebuie s aib o stare de sntate corespunztoare funciei pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate. Dei ilustrativ pentru tradiionalismul i conservatorismul dreptului romn, condiia strii de sntate optime a funcionarului public nu este strin de reglementrile internaionale n materie, ci chiar se nscrie n spiritul doctrinei contemporane occidentale care face vorbire despre necesitatea existenei unor condiii minime cu privire la aptitudinile fizice, exprimare larg, n care se includ i condiiile de sntate. Art. 49 lit. f din Legea 161/2003 pecizeaz o alt condiie pentru accesul n funciile publice i anume satisfacerea cerinelor stabilite prin legea special cu privire la condiiile de studii impuse pentru postul respectiv. De exemplu, conform prevederilor art. 18 din Legea 161/2003, pentru a putea face parte din categoria nalilor funcionari publici, una dintre condiiile impuse este aceea ca, pe lng studiile superioare de lung durat, persoana s fi absolvit programe de formare specializat i perfecionare n administraia public sau n alte domenii specifice de activitate, organizate dup caz, de Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii specializate,
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Verginia Vedina op.cit., p. 108 17
organizate n ar sau strintate, ori s fi dobndit titlul de doctor n specialitatea funciei respective. Preocuparea pentru formarea i perfecionarea funcionarilor publici se evideniaz att prin nfiinarea seciilor de administraie public n cadrul facultilor de prestigiu din ara noastr, ct i prin intermediul structurilor administrative de formare continu a funcionarilor publici Institutul Naional de Administraie, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, Ministerul Administraiei i Internelor, Centrele teritoriale de formare continu pentru administraia public local. Conform art. XIX din Legea 161/2003 funcionarilor publici care au absolvit forme de nvmnt postuniversitar n specialitatea administraie public sau care, la data intrrii n vigoare a prezentului titlu, urmeaz una dintre formele de nvmnt menionate le sunt echivalate aceste studii cu programele de formare i perfecionare n administraia public, organizate de Institutul Naional de Administraie. Pregtirea special se impune dac dorim s avem un corp al funcionarilor publici api pentru a oferi servicii prompte i cu profesionalism. Funcionarii publici trebuie s aprecieze singuri c menirea lor este sprijinirea cetenilor i nu controlul lor, c ei sunt cei care trebuie s ofere un serviciu de calitate i corect, fiind un grup de angajai pltii din banii publici pentru binele comunitii i nu pentru a forma o nou putere n stat care s dirijeze i condiioneze viaa cetenilor. Lipsa condamnrii pentru svrirea unei infraciuni care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice reprezint o alt condiie esenial pentru ocuparea funiei publice. Literatura de specialitate a apreciat c trebuie fcut distincie ntre condiia subiectiv a unei moraliti i reputaii ireproabile i condiia obiectiv a lipsei unor antecedente penale care s-l fac incompatibil cu funcia pe care urmeaz s o ndeplineasc. 13 O condiie stipulat de Legea 161/2003 este i aceea ca persoana care dorete s ocupe o funcie public s nu fi fost destituit dintr-o atare funcie n ultimii 7 ani. Art. 90, alin.5 din lege face referire expres la situaiile n care funcionarul public poate fi destituit: - a fost sancionat disciplinar pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare ce au avut consecine grave;
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Verginia Vedina op. cit., p. 114. 18
- se afl ntr-o situaie de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acesteia n termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. De remarcat n ideea alinierii regimului statutar romn al funcionarului public la exigenele legilor comunitare impunerea unor situaii de incompatibilitate foarte clar prevzute de legea romn pentru diverse categorii de funcii publice. Este vorba despre prevederile Legii nr. 161/2003, cu privire la INCOMPATIBILITI Admiterea funcionarului public n urma reuitei la concursul organizat cu respectarea reglementrilor n vigoare este urmat de depunerea jurmntului. Jurmntul a fost definit ca fiind promisiunea solemn pe care funcionarul o face c va respecta organizarea de stat n forma actual, c nu va face nici un act mpotriva ei i c i va ndeplini obligaiile de serviciu. Depunerea jurmntului are semnificaia oficializrii legturii de loialitate dintre funcionarul public i statul ale crui interese le servete. n conformitate cu prevederile art. 55 alineatul 2 din legea special, jurmntul depus de funcionarul romn pentru a fi admis n Corpul funcionarului public are urmtorul coninut: jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit i s pstrez secretul profesional. Aa s-mi ajute Dumnezeu!. Ca o consacrare a libertii de a mbria sau nu o anumit practic religioas, jurmntul poate fi depus cu sau fr formula de ncheiere, funcie de convingerile persoanei respective. Stabilirea condiiilor generale pentru accesul la o funcie sau demnitate public prin reglementrile n materie de dat relativ recent, deschid un drum propice pentru perfecionarea modului de organizare i funcionare a corpului funcionarilor publici, dup modelul statelor occidentale. Conferirea unor valene noi funciilor publice trebuie s nu neglijeze paii deja nfptuii pe calea modernizrii acestei meserii la noi i s tind spre desvrirea sistemului funciei publice de carier.
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Nu doar n Romnia ci ntreaga doctrin euroepan de drept administrativ discut problema introducerii ca i condiie general de admisibilitate n corpul funcionarilor public a condiiei studiilor de profil. Apreciem c, cel puin la nivelul funciilor de conducere i la nivelul nalilor deminitari, este imperativ pregtirea de specialitate pentru obinerea celor mai bune rezultate n domeniu. Probabil c n acest scop a fost nfiinat Institutul Naional de Administraie Public, INA, pentru a obliga nalii demintari s dobndeasc minimum de cunotine n spera administraiei publice. Impulsul francez al organizrii ENA (Ecole Nationale d Administration) mai trebuie doar transpus n practic n scopul europenizrii acestui domeniu. Se cere ns mult profesionalism n implementarea acestei coli n sistemul educiei la nivel naional, pentru c n memoria fiecrui romn mai are nc un loc rezervat fost coal de partid tefan Gheorghiu. n timp ce la noi aceast coal este privit cu suspiciune, n Frana s-a ncetenit expresia: ENA formeaz generalii, nu locotenenii. Locotenenii administraiei publice se formeaz n universiti i coli speciale.14
III.2 Recrutarea i cariera funcionarului Autorii literaturii de specialitate n domeniu sunt astzi unanimi n a considera c la ora actual funciile publice trebuie s fie accesibile pentru orice cetean, n virtutea principiului egalitii n drepturi. De aici rezult principiul contemporan al egalitii accesului la funciile publice. Egalitatea accesului la funciile publice a fost unul dintre obiectivele revoluionarilor francezi de la 1848, fiind nscris expres n art. 6 al. 4 din Declaraia drepturilor omului i ceteanului de la 26 august 1789, formula devenit celebr: tous les citizens etant egaux (aux yeux a la loi), sont egalement admisibles a toutes dignites, places et employs publics, selon leur capacite, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.15 Toate constituiile scrise ale rilor Uniunii Europene consacr principiul egalitii n faa legii i, cu excepia constituiilor Danemarcei i a Republicii Irlanda, toate prevd principiul accesului egal la funciile publice. n situaia celor dou excepii principiul nu este
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B. Gournaz, J.F: Kesler, J. Siwek-Pauzdesseau Administration publique, P.U.F., Paris, 1967, p. 384-394 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 573 20
neglijat ns de ntreaga legislaie statal, el fiind inserat n acte normative speciale care completeaz sfera normelor constituionale. Egalitatea accesului la funciile publice trebuie neleas ca o egalitate de tratament a aspiranilor la funcia public, faptul c fiecare stat impune o serie de condiii speciale pentru a accede la funcia public nu are semnificaia nclcrii principiului general al liberului acces. Esena principiului general este respectat, cci toi cei care ndeplineasc criterii iniiale de selecie sunt supui la o competiie ce va determina ct mai obiectiv cu putiin pe ocupantul funciei n joc. Principiul egalitii n accesul la funcia public a fost reglementat ca o reacie mpotriva promovrii pe criteriul rangului de noblee. Se consider c ntre rile uniunii Germania este prima care a reglementat acest sIstem al promovrii i accesului la funcia public pe criteriul merituozitii. Reglementarea din dreptul german ofer chiar ansa celui respins n competiia pentru ocuparea funciei publice de a uza de dreptul de recurs. Dac ar fi s ne oprim la o Constituie care conine una dintre cele mai reuite reglementri a principiului liberului acces la funcia public, aceasta ar fi Constituia Spaniei. n lumea specialitilor se consider c Spania a avut cea mai reuit constituia a momentului, pentru c aceasta a avut ca mam Constituia Franei din 1958 i ca bunic pe Constituia Germaniei din 1949.16 Principiul liberului acces la funcia public i principiul concursului sau al meritului pentru ocuparea funciei sunt n acelai timp principii complementare, dar i contradictorii. Toate legislaiile rilor membre ale Uniunii Europene consacr principiul egalitii n faa legii i majoritatea consacr principiul accesului egal la funciile publice. De asemenea, toate legislaiile naionale din Europa Unit consacr, fie prin constituie fie prin alte acte normative, principiul ocuprii funciilor publice prin concurs, precum i o serie de condiii prealabile nscrierii, ceea ce face ca ideea egalitii accesului s aib mai mult o semnificaie politico-moral dect tehnico-juridic. Egalitatea accesului sub aspect juridic trebuie neleas mai mult ca o egalitate de tratament din partea legiuitorului i a autoritilor, ca o egalitate a anselor i a condiiilor. n
se opineaz chiar c Spania are una dintre cele mai reuite constituii din lume, vezi n acest sens Antonie Iorgovan, op. cit., p. 574 21
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competiie pot intra toi cei care ndeplinesc condiiile, urmnd a fi ales dintre toi ocupantul cel mai merituos. Pentru ara nostr, principiul egalitii de acces la funcia public deriv din principiul egalitii n drepturi a tuturor cetenilor i este consacrat expres de prevederile statutare ale funciei publice. n Romnia, recrutarea i promovarea funcionarilor publici face obiectul de reglementare a Statutului funcionarului public, legea reglementnd n art. 4 att principiul accesului liber ct i principiul ocuprii funciei publice i selectrii funcionarilor exclusiv pe criteriul competenei. Dup cum se arat n doctrina comparat, modalitile de examinare a candidailor, deci de desfurare a concursurilor, difer de la teste teoretice pn la testele practice sau chiar teste de personalitate. Unele state opteaz pentru verificarea aptitudinilor direct la locul de munc avut n vedere, prin impunerea condiiei satisfacerii unui stagiu de acces la anumite funcii publice. Pentru dreptul romn, Hotrrea de Guvern nr. 1098/2001 prevede c organizarea concursului pentru ocuparea unei funcii publice trebuie s aib n vedere susinerea unei probe scrise i a unui interviu, nota final fiind dat de media aritmetic a notelor finale acordate la cele dou probe. Pentru ocuparea funciei respective este necesar mcar nota 7. Proba scris const n redactarea, n prezena Comisiei de concurs, a unei lucrri scrise sau completarea unor teste-gril, iar interviul const n rspunsuri la ntrebrile membrilor Comisiei, att ntrebrile ct i rspunsurile se consemneaz ntocmai n procesul verbal ntocmit de secretarul Comisiei de concurs i semnat de toi membrii acestei comisii. Normele metodologice cu privire la desfurarea concursului pentru ocuparea unei funcii publice n ara noastr interzic ntrebrile referitoare la opiniile politice ale canditatului, activitatea sindical, religie, etnie, sex, stare material, origine social, dar ngduie ca n cadrul interviului s se poat testa, dac este cazul, cunotinele de limb strin i cele de operare (programare) pe calculator. n baza principiilor generale ale dreptului cu privire la aprare, dreptul la contestaie i principiul contradictorialitii, rezultatul deliberrii Comisiei de examinare poate fi contestat n termen de 5 zile de la data afirii rezultatelor. Comisia de contestaii trebuie s se pronune n trei zile cu privire la plngerea candidatului nemulumit de rezultatul concursului pentru
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ocuparea funciei publice iar n cazul respingerii contestaiei, candidatul se poate adresa instanei de contencios administrativ, n condiiile legii. Dac ne raportm la legislaiile naionale ale rilor membre al Uniunii Europene, vom constata peste tot o grij cu totul deosebit pentru consacrarea i protejarea juridic a dreptului la carier al funcionarului public. Acest drept presupune, nainte de toate, stabilitatea n funcie, reglementat sub forme foarte diverse. Unele categorii de funcionari, n nelesul cel mai larg al noiunii de funcionari, beneficiaz chiar de reglementarea inamovibilitate n funcie (de exemplu magistraii din Frana). n Germania funcionarii sunt numii n principiu pe via (Amstellung auf Lebenszeit). Una dintre caracteristicile eseniale ale funciei publice, n rile cu veritabile sisteme democratice de guvernare, o reprezint stabilitatea. n aceast filozofie funcionarul nu este fluctuant, un personaj pasager n viaa unei comuniti, el este un element de referin permanent pentru buna sau reaua desfurare a activitilor serviciului public respective. Stabilitatea funcionarului ne apare ca o consecin a logic a continuitii funciei publice, chiar dac aceasta, cum s-a artat, are o existen obiectiv, dincolo de persoana titularului. Avem n vedere bineneles aspectul juridic al problemei i nu motivaia real care ar putea conduce la un moment dat la restructurarea unui aparat, formndu-se noi funcii i suprimndu-se unele din cele existente. n toate rile Uniunii Europene se practic att sistemul carierei ct i sistemul angajrii (systeme de carriere et systeme d emploi), principiul stabilitii aplicndu-se doar n prima situaie. Sistemele de carier sunt fundamentate pe conceptual de stabilitate i continuitate, fie n interiorul unui corp de funcionari, fie prin trecerea de la un corp la altul. A vorbi despre carier n afara conceptului de corp este un non sens. Funcia public nu apare izolat, ci ierarhizat pe orizontal i pe vertical. O dat ce o persoan devine funcionar public, se integreaz ntr-o anumit poziie a corpului respectiv de profesioniti i poate rmne toat viaa n corpul respective, dezvoltndu-i dreptul la carier. Sistemul de carier implic aadar o form de apreciere constant a activitii funcionarului, apoi anumite drepturi ale funcionarului n ceea ce privete evoluia sa profesional. Dreptul al carier duce la existena dreptului la avansare, evident cu respectarea anumitor condiii.
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Din nefericire, n dreptul romn se aplic cu mare greutate prevederile legale instituite pentru a face din funcia public o funcie de carier. Interesele schimbrii unui aparat de stat au generat metode foarte inventive pentru ocolirea prevederilor legale care sprijin stabilitate n funcie. Astfel, pentru a se putea modifica funcionarii publici din posturile cheie pentru ndeplinirea promisiunilor electorale dar i pentru ocuparea tuturor punctelor de interes din administraie de ctre oamenii celor noi venii la guvernare, s-a ajuns pn la modificarea denumirii instituiei publice n care existau aceste posturi vizate. Rezultatul a fost crearea artificial a unor posturi vacante, urmat de ocuparea lor prin concursuri obiectiv desfurate de ctre cei menii. Cu toate aceste disfuncionaliti n aplicarea legii, cadrul reglementativ romn nu este strin de noiunea de carier a funcionarului public. Statutul funcionarului cuprinde reglementri de natur a face o ierarhizare a funciilor publice i stabilete chiar posibilitatea de a promova n structurile instituiei la care un funcionar este iniial ncadrat. Conform art. 7 din lege, funcionarii publici sunt debutani sau definitivi. Funcionarii publici debutani sunt persoanele care ocup, n urma concursului sau a examenului, o functie public pn la definitivare. Perioada de functionar public debutant este de cel puin 6 luni, dar nu mai mare de 2 ani. Funcionarii publici crora li se aplic prevederile statutului se mpart in trei categorii, definite n raport cu nivelul studiilor necesare, dup cum urmeaz: a) b) c) activiti: a) funcionarii publici din categoria A se ocup de aplicarea i executarea legilor, studii, control, consiliere, coordonare, conducere, elaborarea de reglementri, luarea deciziilor sau alte activiti care necesit cunotine superioare de specialitate; b) funcionarii publici din categoria B au n grij aplicarea i executarea legilor, studii, ndrumare, elaborarea unor proiecte de reglementri,
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categoria A - studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; categoria B - studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; categoria C - studii medii liceale sau postliceale, absolvite cu diplom.
n funcie de categoria din care fac parte, funcionarii publici desfoara urmtoarele
lucrri pregtitoare pentru luarea deciziilor, unele activiti de conducere, precum i alte activiti care necesit pregtire superioar de scurt durat; c) functionarii publici din categoria C au n sarcin aplicarea i executarea legilor i a altor reglementri, activiti de birou sau de control care necesit o cultur general medie i cunotine tehnice sau profesionale de nivel mediu. Fiecare dintre cele trei categorii ale funciei publice se mparte n dou grade. Gradul este o etapa din carierea funcionarului public iar fiecare grad se mparte la rndul su n trei clase de funcionari publici definitivi. Structura ierarhic a claselor este urmtoarea: clasa a III-a, clasa a II-a i clasa I, ca nivel maxim. Clasele se mpart n trei trepte, corespunztoare unui nivel al salariului de baz din grila de salarizare. Functionarul public i pstreaza gradul, clasa i treapta avute i atunci cnd nu mai deine funcia public din motive neimputabile acestuia. Categoriile, clasele i gradele carierei funcionarului public, potrivit art. 14 din Statut, aa cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 82/2000 sunt urmtoarele: Categorii Clasa III Trepte A B C 3 3 3 2 2 2 1 1 1 3 3 3 Clase Clasa II Trepte 2 2 2 1 1 1 3 3 3 Clasa I Trepte 2 2 2 1 1 1
Funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) dup natura competenelor: de execuie de conducere
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b) dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite: o funcii publice de categoria A, o funcii publice de categoria B o funcii publice de categoria C. Legea romn prevede expres c n cariera profesional funcionarul public beneficiaz, n urma rezultatelor obtinute la evaluarea performanelor profesionale individuale, de dreptul de a avansa n treapta, clasa sau grad ori n categorie n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior celei avute. Pentru a fi avui n vedere pentru avansri n grad funcionarii publici trebuie s fi obinut la evaluarea anual a performanelor profesionale individuale, n ultimii 2 ani consecutivi premergtori nscrierii, calificativul "excepional". Numirea n funcii publice de conducere se face pe baz de concurs, organizat de autoritatea sau instituia public, n limita posturilor vacante. Procedura de desfurare a concursurilor se stabilete prin hotrre a Guvernului, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Dup cum am artat deja, modalitile de examinare a candidailor nscrii la concursul pentru ocuparea unei funcii publice difer de la o ar european la alta. n unele state predomin testele teoretice, pe motiv c funcionarul urmeaz s fie nvat realitile practice ale funciei la care aspir. Pentru altele, dimpotriv, predomin probele practice, pentru a se testa mai curnd eficiena persoanei respective i capacitatea de a se descurca n situaii concrete, avndu-se n vedere i faptul c prezentarea diplomelor de studii obinute este o garanie a cunotinelor teoretice. n Frana noiunea de concurs pentru ocuparea posturilor publice se aplic ori de cte ori sunt ndeplinite urmtoarele condiii: existena unui post sau a unor posturi vacante; un juriu independent att de puterea politic ct i de efii serviciilor n cadrul crora s-a creat vacana; un clasament al candidailor admii, dup rezultatele obinute; obligaia autoritii de a respecta clasamentul juriuliu cu prilejul numirii.17
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n Germania, examenul teoretic este combinat cu stagii de activitate pe cnd n Marea Britanie sau Irlanda jurisprudena asupra concursurilor este inexistent. Spania, Luxemburg, Belgia utilizeaz concursul pe baze exclusiv teoretice, pe cnd Italia i Portugalia acord prioritate prii practice. Cu titlu de exemplu, prezentm n anex un material despre cariera funcionarilor publici francezi i despre situaiile concrete de promovare.
III.3 Drepturile i obligaiile funcionarului Drepturile funcionarilor sunt unanim marcate la nivel european de categoria drepturilor care se exercit n mod colectiv, aceasta fiind i una dintre temele avute n vedere la diverse congrese i simpozioane internaionale pe tema funcionarului i a funciei publice (de exemplu congresul de la Atena din 1994). Este astzi o certitudine recunoaterea dreptului la asociere n sindicate i a dreptului la grev pentru funcionarii publici, dei exist nc o serie de restricii i limitri cu privire la exerciiul efectiv al acestui din urm drept. Din punct de vedere al drepturilor recunoscute funcionarilor publici, ntreaga legislaie occidental european vizeaz apropierea funcionarilor publici de regimul recunoscut celorlali salariai n general, dei diferenele sunt notabile, mergnd de la exemplul Italiei unde se vorbete despre o revoluie a funciei publice la Germania i Olanda care menin prevederile conservatoare statutare. n esen, doctrina european de drept administrative reine urmtoarele categorii de drepturi pentru funcionarul public:18 dreptul la protecie, care are dou laturi (garantarea stabilitii n funcie i aprarea mpotriva defimrii, insultei, ameninrii, ultrajului, respective repararea prejudiciilor suferite n exerciiul funciunii); dreptul la salarizare pentru serviciul prestat, la odihn i la asigurri sociale; dreptul de a participa, prin organismele consultative, la organizarea serviciilor publice i elaborarea regulilor statutare; dreptul de a beneficia de o perfecionare profesional permanent;
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dreptul la carier, inclusive posibilitatea de a avansa n grade i funcii; dreptul a se asocial n sindicate i a participa la activitatea organizaiilor sindicale (n Frana, acest drept nu este recunoscut militarilor); dreptul la grev dreptul la opinie politic, sindical, filozofic i religioas, limitat n exercitarea sa de obligaia de neutralitate i de rezerv n momentul prestrii serviciului public.
n concordan cu prevederile art. 8 din Convenia European a Drepturilor Omului, dreptul al grev este supus unor restricii ce deriv din principiul continuitii serviciului public, nefiind recunoscut pentru anumite categorii de funcionari. De exemplu n Frana nu au dreptul la grev poliia naional, administraia penitenciarelor, militarii. Restricii cu privire la dreptul al grev ntnim i n Grecia, Spania, Italia i Luxemburg pe cnd n ri ca Belgia, Danemarca, Germania i Portugalia dreptul la grev este interzis tuturor funcionarilor, n sensul strict al termenului. Dreptul la grev nu este singurul drept constituional care n cazul funcionarilor cunoate o serie de restricii. n aceeai categorie intr i dreptul al liber exprimare cu privire la exprimarea opiniilor politice i dreptul la libertate economic, cu privire la interdicia de a deveni comerciant. Statutul funcionarului public din Romnia cuprinde prevederi exprese cu privire la drepturile i ndatoririle acestei categorii sociale, cu expplicaii detaliate a situaiilor ce pot aprea. Astfel, la capitolul 5 din lege sunt prezentate urmtoarele drepturi recunoscute i garantate funcionarilor publici: 1. Dreptul la opinie Este interzis orice discriminare ntre funcionarii publici pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, stare material, origine social sau de orice alt natur. Observm c legiuitorul romn a neles s nu fac nici un fel de restricii cu privire la dreptul la opinie, ns anumite restricii exist totui, mai ales prin prisma obligaiilor de confidenialitate i de pstrare a secretului. 2. Dreptul de asociere sindical
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Cei interesai pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Funcionarii publici se pot asocia n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor. 3. dreptul la grev, in conditiile legii Se face trimitere direct la legea cu privire la soluionarea conflictelor collective de munc, care distinge ntre conflictele de interese i conflictele de drepturi, i care reglementeaz o ntreag procedur pentru exercitarea legal a dreptului la grev. 4. dreptul la salariu pentru activitatea depus, care se compune din salariul de baz, sporuri i indemnizaii Sistemul de salarizare a functionarilor publici se stabileste prin lege, avndu-se n vedere urmtoarele: a) necesitatea de a restrnge costurile administraiei publice, n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai n mod corespunztor; b) c) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe categorii, grade, clase i trepte, bazate pe evaluarea postului; stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului, care s in seama de activitatea depus i de importana ei. 5. dreptul la uniform Funcionarii publici care, potrivit legii, sunt obligai s poarte uniforma n timpul serviciului o primesc gratuit. 6. dreptul la plata ore suplimentare sau la recuperarea lor. Durata normal a timpului de lucru pentru funcionarii publici este de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn. Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori declarate zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz. Numrul orelor pltite cu sporul de 100% nu poate depi 360 ntr-un an. 7. dreptul la concediu de odihn, la concedii medicale i la alte concedii.
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Conform prevedrilor statutului funcionarului public, acetia au dreptul, pe lng indemnizaia de concediu, la o prim egal cu salariul de baz din luna anterioar plecrii n concediu, care se impoziteaz separat. In perioada concediilor de boal, a concediilor de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului public n cauz. 8. dreptul la condiii normale de munc i igien, pentru ocrotirea sntii i integritii fizice. Ca o consecin a recunoaterii acestui drept, pentru motive de sntate funcionarilor publici li se poate aproba, n mod excepional, schimbarea compartimentului sau a autoritii ori a instituiei publice n care i desfoara activitatea, cu pstrarea gradului, clasei i treptei avute. Schimbarea se poate face numai dac funcionarul public n cauz este apt profesional s ndeplineasc noile atribuii ce i revin. 9. dreptul la asisten medical, proteze i medicamente, n condiiile legii. 10. dreptul la pensii, precum celelalte drepturi de asigurri sociale de stat, potrivit legii. 11. dreptul la pensie de urma n caz de deces al funcionarului public, membrii familiei, care au, potrivit legii, dreptul la pensie de urmas, primesc pe o perioada de 3 luni echivalentul salariului de baz din ultima lun de activitate a funcionarului public decedat. Dac decizia pentru pensia de urma nu a fost emis din vina autoritii sau a instituiei publice n termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita n continuare drepturile prevazute de lege pn la emiterea deciziei pentru pensia de urma. 12. dreptul de a benefica n exercitarea atribuiilor de serviciu de protecia legii. Autoritatea sau instituia public n care funcionarul public i desfoar activitatea este obligat s i asigure protecie mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora le-ar putea fi victim n exercitarea funciei sau n legtur cu aceasta. Autoritatea sau instituia public este obligat s l despgubeasc pe funcionarul public n situaia n care acesta a suferit, din culpa autoritii sau a instituiei publice, un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu.
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Dac ne referim la obligaiile ce revin funcionarilor publici, n sistem european predomin ideea fidelitii, a ndeplinirii cu profesionalism i imparialitate a prerogativelor funciei, existnd o procedur disciplinar pentru sancionarea greelilor, peste tot fiind reglementat i sanciunea revocrii din funcie, ca fiind sanciunea cea mai sever ce poate fi luat mpotriva unui funcionar public, cu excepia sanciunii de retragere a dreptului la pensie, prevzut n dreptul francez. 19 Din cercetarea legislaiilor statelor comunitare reinem ca obligaii comune reinute n sarcina funcionarilor publici urmtoarele: a) obligaia ndeplinirii serviciului; b) obligaia de supunere ierarhic; c) obligaia de imparailitate, neleas ca obligaie de a se abine de la orice favoritism sau nepotism i asigurarea egalitii de tratament; d) obligaia de rezerv, neleas ca obligaie de a se abine de la exprimarea opiniilor personale i mai ales a celor politice, ideologice, religioase, inclusive de a se abine s comenteze activitatea instituiei publice n care funcioneaz, funcionarul public trebuie s se manifeste cu pruden i msur; e) obligaia de discreie i de pstrare a secretului profesional. Statutul funcionarilor publici din Romnia nu neglijeaz nici reglementarea ndatoririlor funcionarilor publici, prezentate n continuarea drepturilor analizate mai sus. Astfel, funcionarii publici au, n viziunea legiuitorului roman urmtoarele ndatoriri: obligaia de ndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine i n mod contiincios ndatoririle de serviciu obligaia de a se abine de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. obligaia ca, n exercitarea atribuiilor ce le revin s se abin de la exprimarea sau manifestarea convingerilor lor politice obligaia de a rspunde de ndeplinirea atribuiilor ce le revin din funcia public pe care o dein, precum i a atribuiilor ce le sunt delegate
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Antonie Iorgovan op. cit., p. 591 31
obligaia de a se conformeze dispoziiilor date de funcionarii cu funcii publice de conducere crora le sunt subordonai direct, cu excepia cazurilor n care apreciaz c aceste dispoziii sunt ilegale. 20
obligaia de a pstra secretul de stat i secretul de serviciu i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei.
obligaia de a nu solicita sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru altii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. obligaia ca, la numirea dar i la eliberarea din funcie, s prezinte, n condiiile legii, conductorului autoritii sau instituiei publice declaraia de avere (inclusiv declaraia de interese, conform reglemntrilor de dat recent)
obligaia
de
rezolva
lucrrile
repartizate
de
conductorul
compartimentului n care funcioneaz. obligaia de a-i perfecioneze pregtirea profesional fie n cadrul autoritii sau instituiei publice, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop n cazul n care cursurile de perfecionare sunt organizate n alt localitate dect cea de domiciliu, funcionarii publici beneficiaz de drepturile de delegare iar cei care urmeaz o form de specializare sau de perfecionare cu o durat mai mare de 3 luni i primesc pe aceast perioad drepturile salariale sunt obligai s se angajeze n scris c vor lucra 1-5 ani n cadrul autoritii sau instituiei publice respective. In cazul nerespectrii acestui angajament, acetia vor suporta cheltuielile autoritii sau instituiei publice, proporional cu timpul rmas pn la implinirea termenului.
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In asemenea cazuri functionarul public are obligatia sa motiveze in scris refuzul indeplinirii dispozitiei primite. Daca functionarul public care a dat dispozitia staruie in executarea acesteia, va trebui sa o formuleze in scris. In aceasta situatie dispozitia va fi executata de cel care a primit-o. 32
III.4 Regimul disciplinar
nclcarea de ctre funcionarii publici, cu vinovie, a ndatoririlor de serviciu atrage rspunderea disciplinar, contravenional, civil sau penal, dup caz. nclcarea cu vinovie de ctre funcionarii publici a ndatoririlor de serviciu constituie abatere disciplinar i atrage sancionarea disciplinar a acestora. Sunt abateri disciplinare: a) ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; b) absene nemotivate de la serviciu; c) interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; d) atitudinile ireverenioase n timpul exercitrii atribuiilor de serviciu; e) nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor care au acest caracter; f) refuzul nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu; g) neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor; h) manifestri care aduc atingere prestigiului autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul respectiv; i) exprimarea sau desfurarea, n calitate de funcionar public ori n timpul programului de lucru, a unor opinii sau activiti publice cu caracter politic; j) nclcarea prevederilor legale referitoare la incompatibiliti i interdicii privind funcionarii publici. Sanciunile disciplinare sunt: a) avertismentul; b) mustrarea; c) diminuarea drepturilor salariale cu 5-10% pe o perioad de 1-3 luni; d) suspendarea dreptului de avansare pe o perioad de 1-3 ani; e) trecerea ntr-o funcie inferioar, pe o perioad de 6-12 luni, cu diminuarea corespunztoare
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a salariului; f) destituirea din funcie. La individualizarea sanciunii disciplinare se va ine seama de urmtoarele elemente: cauzele i gravitatea abaterii disciplinare; mprejurarile n care aceasta a fost svrit; gradul de vinovie i consecinele abaterii; comportarea general n serviciu a funcionarului public; existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare.
Sanctiunea disciplinar nu poate fi aplicat dect dup cercetarea prealabil a faptei imputate i dup audierea funcionarului public. Audierea funcionarului trebuie consemnat n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audiere sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile imputate se consemneaz ntr-un proces-verbal. Mustrarea i avertismentul, ca sanciunile disciplinare, se pot aplica direct de ctre conductorul compartimentului n care funcioneaz cel n cauz iar funcionarul sancionat n atare condiii se poate adresa cu contestaie la conductorul instituiei publice, n termen de 15 zile de la data comunicrii sanciunii aplicate, care va emite, pe baza propunerii comisiei de disciplin, ordinul sau dispoziia definitiv. Celelalte sanctiunile disciplinare se aplic de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin. Statutul funcionarilor publici stabilete c n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii de disciplin, competente s cerceteze i s propun sanciunea aplicabil funcionarilor publici. Funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare. n doctrina de specialitate se precizeaz c sanciunea disciplinar ndeplinete trei funcii: funcia educativ (nvnd funcionarii s respecte un anumit regim disciplinar), funcia preventiv (ameninarea unei sanciuni determin funcionarii s se abin de la o conduit care va atrage sanciuni) i funcia de pedepsire a celui vinovat de svrirea unor abateri. n virtutea funciei educative, legea admite c sanciunile disciplinare se radiaza, de drept, dup cum urmeaz:
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a)
mustrarea i avertismentul, n termen de un an de la aplicare, dac funcionarul public sancionat cu una dintre aceste sanciuni nu a mai svrit o abatere disciplinar n aceasta perioad;
b)
celelalte sanciuni, n termen de 2 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, dac funcionarul public sancionat cu una dintre aceste sanciuni nu a mai svrit o abatere disciplinar n aceast perioad.
III.5 Rspunderea juridic a funcionarului Pe lng rspunderea disciplinar a funcionarului, reglementat n principal prin prevederile exprese ale statutului funcionarului public, aceast lege cadru mai reglementeaz trei forme ale rspunderii juridice a funcionarului public: rspunderea material sau civil; rspunderea contravenional sau administrativ; i rspunderea penal sau infracional.
Rspunderea contravenional a funcionarilor publici se angajeaz n cazul n care acetia au svrit o contravenie n timpul i n legtura cu sarcinile de serviciu. mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei i de aplicare a sanciunii, funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care este numit funcionarul public sancionat. Rspunderea civil sau material a funcionarului public se angajeaz n urmtoarele situaii: a) b) c) pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; pentru nerestituirea n termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile.
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Repararea pagubelor prevzute la lit. a) i b) se dispune prin emiterea de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice a unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, iar n situaia prevzut la lit. c) pe baza hotrrii judectoreti definitive i irevocabile. mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare funcionarul public n cauz se poate adresa instanei de contencios administrativ. Dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispozitia de imputare se prescrie n termen de 3 ani de la data producerii pagubei. Rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit legii penale. n cazul s-a dispus nceperea urmririi penale, conductorul autoritii sau instituiei publice va lua msura de suspendare a funcionarului public din funcia pe care o deine. Suspendarea din funcie opereaz i n cazul n care s-a dispus nceperea urmririi penale mpotriva funcionarului public care a svrit o infraciune de natur s l fac incompatibil cu funcia public pe care o ocup. Dac parchetul dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmrii penale precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcie nceteaz iar autoritatea sau instituia public datoreaz funcionarului n cauz drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendrii.
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Cap. IV CODUL ETIC SI DEONTOLOGIC AL FUNCIONARULUI
IV.1 Etica i morala ca valori juridice Morala reprezint un ansamblu de idei, precepte, reguli cu privire la bine i la ru, corect i incorect, just i injust. Morala, ca sistem raional de norme pentru propria conduit se bazeaz pe convingerea intim i personal a fiecrui individ n comportamentul su, mobilul regulii morale fiind datoria intern a persoanei, n primul rnd, fa de sine nsi.21 Preceptele i normele morale cluzesc conduita oamenilor care-i raporteaz astfel comportarea la valorile morale de bine sau ru, din care decurge i definirea acestui comportament ca moral sau imoral. Normal morale sunt prevzute cu sanciuni morale, ceea ce le face inoperabile dac nu sunt respectate de bunvoie. Aceste sanciuni sunt exterioare activitii aparatului de stat i constau, eventual, ntr-o reacie a mediului social sau a colectivitii. De obicei, se manifest mai multe forme ale oprobiului public, care pot genera la nivelul individului n cauz regrete, preri de ru, mustrri de cuget sau de contiin. Vechimea moralei este tot att de mare pe ct este i societatea. Ea a jucat i continu s joace un rol deosebit de important n reglementarea relaiilor sociale i asigurarea ordinei publice. Avnd ca valori fundamentale principiile binelui, dreptii, justiiei, adevrului, valori proprii sistemului de drept, s-a pus problema de la nceput a relaiei dintre drept i moral. n perioada antic i medieval, normele moralei i normal dreptului se confundau. Astazi, normale dreptului i normele moralei sunt categorii distincte, analizate de tiine diferite, dei ntre ele se manifest o foarte strns legtur. Normele moralei au un caracter spontan n apariia lor, pe cnd normele dreptului sunt rezultatul unei creaii contiente i organizate. Este de notat legtura strns ntre normele de moral i religie.
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Ioan Ceterchi, Ion Craiovan Introducere n teoria general a dreptului, Editura Allbeck, Bucureti, 1998, p. 39 i urm. 37
Din punct de vedere al sanciunii se remarc cele mai mari diferene, deoarece normal de drept pot fi aduse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului, pe cnd normele de moral au drept sanciune oprobiul public, desconsiderarea, marginalizarea, regretul, mustrarea de contiin. Nu se poate spune ns c normale morale sunt lipsite de valoare; eficiena lor depinde de profilul moral al persoanei respective, care resimte mai profund sau mai puin profund efectele sanciunii. O nalt moral n .societate este un sprijin i o garanie a elaborrii i respectrii normelor de drept, contribuind la o ordine juridic raional i cu un puternic spirit etic.
IV.2 Codificarea valorilor etice i morale pentru funcia public
n februarie 2004 au fost puse bazele creerii unui nou cadru normative pentru morala i etica n administraia public prin adoptarea de ctre Parlament a Legii 7/2004. Adoptarea acestui act normativ reprezint un pas important n reforma administraiei publice din Romnia, dar i o cerin n vederea aderrii la Uniunea European, dac se va reui punerea n aplicare a noii legi, deplin i corect, rapid i cu hotrre. Obiectivele explicite ale parlamentului legate de aceasta lege sunt de a reforma administraia public din Romnia prin: promovarea unor standarde de conduit i integritate n rndul funcionarilor publici; informarea cetenilor asupra normelor de comportament la care trebuie s se atepte din partea acestor funcionari; schimbarea mentalitilor; alinierea la standardele europene; i (v) adoptarea Codului de Conduita ("Codul") - cerinta expresa a Uniunii Europene. Codul stabilete normele eseniale de conduit, obligatorii pentru toi funcionarii publici, evideniind un mod de comportament care nu a fost, pn n prezent, instituionalizat
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sau respectat, cum ar fi evitarea conflictului de interese i a utilizrii funciei pentru propriul interes. Codul reprezint att un instrument de informare cu privire la conduita profesional la care sunt indreptii cetenii s se atepte din partea funcionarilor publici, ct i un mijloc de creare a unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte. Din perspectiva funcionarilor publici, Codul reprezint o colecie clar de norme de conduit, prin care se cere funcionarilor publici s asigure un tratament egal a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, profesionalism, imparialitate i independen, cinste i corectitudine. Codul stabilete n Capitolul II, n mod detaliat drepturile i obligaiile (interdiciile) funcionarilor publici n exercitarea funciei publice, printre care interdicia funcionarilor publici "de a solicita ori accepta cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor, prietenilor ori persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice deinute ori pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii". nclcarea acestui principiu este ceea ce Codul Penal reglementeaz ca infraciune sub denumirea de "luare de mit". Codul prevede c nclcarea prevederilor sale de ctre funcionarii publici poate atrage atrage rspunderea disciplinar, atunci cnd prin faptele svrite cu nclcarea normelor de conduit profesional, creeaz prejudicii persoanelor fizice sau juridice. Atribuia de coordonare a aplicrii, precum i de control al aplicrii normelor prevzute n Cod revine Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici (ANFP). ANFP poate fi sesizat cu privire la nclcarea normelor Codului de ctre orice persoan interesat. Comisiile de disciplin au dreptul de a examina asemenea fapte i de a propune msuri administrative. n cazul n care actele unui funcionar public sunt prevzute de Codul Penal, acestea vor fi supuse spre cercetare autoritii competente. Fr a trece cu vederea aspectele positive ale legii, se impune totui s ne referim i la elementele lips. Pn n prezent, aplicarea Codului este lent, parial deoarece lipsesc prevederile legislative suficient de clare, care s stabileasc sanciunile n cazul nclcrii
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prevederilor sale. In lipsa unei astfel de clarificri, motivaia funcionarilor publici de a adopta i aplica profesionalismul, integritatea i impartialitatea cerute de lege este deficient. Obiectivele declarate din art. 2 al Codului de conduit sunt: creterea calitii serviciului public; o bun administrare n realizarea interesului public; precum i s contribuie la eliminarea birocraiei i a faptelor de corupie din administraia public, prin: a) reglementarea normelor de conduit profesional necesare realizrii unor raporturi sociale i profesionale corespunztoare crerii i meninerii la nivel nalt a prestigiului instituiei funciei publice i funcionarilor publici; b) informarea publicului cu privire la conduita profesional la care este ndreptit s se atepte din partea funcionarilor publici n exercitarea funciilor publice; c) crearea unui climat de ncredere i respect reciproc ntre ceteni i funcionarii publici, pe de o parte, i ntre ceteni i autoritile administraiei publice, pe de alt parte. Codul precizeaz din art. 3 care sunt principiile generale care guverneaz conduita profesional a funcionarilor publici, i anume: a) supremaia Constituiei i a legii, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a respecta Constituia i legile rii; b) prioritatea interesului public, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a considera interesul public mai presus dect interesul personal, n exercitarea funciei publice; c) asigurarea egalitii de tratament a cetenilor n faa autoritilor i instituiilor publice, principiu conform cruia funcionarii publici au ndatorirea de a aplica acelai regim juridic n situaii identice sau similare; d) profesionalismul, principiu conform cruia funcionarii publici au obligaia de a ndeplini atribuiile de serviciu cu responsabilitate, competen, eficien, corectitudine i contiinciozitate; e) imparialitatea i independena, principiu conform cruia funcionarii publici sunt obligai s aib o atitudine obiectiv, neutr fa de orice interes politic, economic, religios sau de alt natur, n exercitarea funciei publice;
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f) integritatea moral, principiu conform cruia funcionarilor publici le este interzis s solicite sau s accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, vreun avantaj sau beneficiu n considerarea funciei publice pe care o dein, ori s abuzeze n vreun fel de aceast funcie; g) libertatea gndirii i a exprimrii, principiu conform cruia funcionarii publici pot s-i exprime i s-i fundamenteze opiniile cu respectarea ordinii de drept i a bunelor moravuri; h) cinstea i corectitudinea, principiu conform cruia n exercitarea funciei publice i n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, funcionarii publici trebuie s fie de bun-credin; i) deschiderea i transparena, principiu conform cruia activitile desfurate de funcionarii publici n exercitarea funciei lor sunt publice i pot fi supuse monitorizrii cetenilor. Codul ridic la rang de principiu asigurarea unui serviciu public de calitate, stabilind obligaia funcionarilor publici de a participa activ la luarea deciziilor i la transpunerea lor n practic, pentru realizarea atribuiilor instituiilor publice. n exercitarea funciei publice, funcionarii publici au obligaia de a avea un comportament profesionist, precum i de a asigura, n condiiile legii, transparena administrativ, pentru a ctiga i menine ncrederea publicului n integritatea, imparialitatea i eficacitatea autoritilor i instituiilor publice. n articolul care reglementeaz loialitatea fa de constituie i fa de legile rii, este prevzut i obligaia funcionarilor publici de a se conforma dispoziiilor legale privind restrngerea exerciiului unor drepturi, datorat naturii funciilor publice deinute. Ei au sarcina de a apra n mod loial prestigiul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i de a se abine de la orice act sau fapt care poate produce prejudicii imaginii ori intereselor legale ale acesteia. n completarea obligaiilor care le revin funcionarilor din statutul funciei publice, codul de conduit prevede c acestora le este interzis: a) s exprime n public aprecieri neconforme cu realitatea n legtur cu activitatea autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, cu politicile i strategiile acesteia ori cu proiectele de acte cu caracter normativ sau individual;
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b)
s fac aprecieri neautorizate n legtur cu litigiile aflate n curs de soluionare i n care autoritatea sau instituia public n care i desfoar activitatea are calitatea de parte;
c) d)
s dezvluie informaii care nu au caracter public, n alte condiii dect cele prevzute de lege; s dezvluie informaiile la care au acces n exercitarea funciei publice, dac aceast dezvluire este de natur s atrag avantaje necuvenite ori s prejudicieze imaginea sau drepturile instituiei sau ale unor funcionari publici, precum i ale persoanelor fizice sau juridice;
e)
s acorde asisten i consultan persoanelor fizice sau juridice n vederea promovrii de aciuni juridice sau de alt natur mpotriva statului ori autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea.
Aceste obligaii subzist i dup ncetarea raportului de serviciu, pentru o perioad de 2 ani, dac dispoziiile din legi speciale nu prevd alte termene. Dezvluirea informaiilor care nu au caracter public sau remiterea documentelor care conin asemenea informaii, la solicitarea reprezentanilor unei alte autoriti sau instituii publice, este permis numai cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice n care funcionarul public respectiv desfoar activitatea. Prevederile Codului de conduit nu pot fi interpretate ca o derogare de la obligaia legal a funcionarilor publici de a furniza informaii de interes public celor interesai, n condiiile legii. Codul mai cuprinde prevederi cu privire la libertatea opiniilor, meninnd obligatia funcionarului ca, n ndeplinirea atribuiilor de serviciu, s respecte demnitatea funciei publice deinute, corelnd libertatea dialogului cu promovarea intereselor autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. Conform legii, relaiile cu mijloacele de informare n mas se asigur de ctre funcionarii publici desemnai n acest sens de conductorul autoritii sau instituiei publice. Funcionarii publici desemnai s participe la activiti sau dezbateri publice, n calitate oficial, trebuie s respecte limitele mandatului de reprezentare ncredinat de conductorul
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autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea. n cazul n care nu sunt desemnai n acest sens, funcionarii publici pot participa la activiti sau dezbateri publice, avnd obligaia de a face cunoscut faptul c opinia exprimat nu reprezint punctul de vedere oficial al autoritii sau instituiei publice n cadrul creia i desfoar activitatea. Cu privire la activitatea politic a funcionarilor publici, codul prevede c acestora le este interzis: a) s participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice; b) s furnizeze sprijin logistic candidailor la funcii de demnitate public; c) s colaboreze, n afara relaiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaii sau sponsorizri partidelor politice; d) s afieze, n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, nsemne sau obiecte inscripionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidailor acestora. n considerarea funciei publice deinute, funcionarilor publici le este interzis s permit utilizarea numelui sau imaginii proprii n aciuni publicitare pentru promovarea unei activiti comerciale, precum i n scopuri electorale. Funcionarii publici au obligaia de a nu aduce atingere onoarei, reputaiei i demnitii persoanelor din cadrul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea, precum i persoanelor cu care intr n legtur n exercitarea funciei publice, prin: a) ntrebuinarea unor expresii jignitoare; b) dezvluirea unor aspecte ale vieii private; c) formularea unor sesizri sau plngeri calomnioase. Funcionarii publici trebuie s adopte o atitudine imparial i justificat pentru rezolvarea clar i eficient a problemelor cetenilor. Funcionarii publici au obligaia s respecte principiul egalitii cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, prin: a) promovarea unor soluii similare sau identice raportate la aceeai categorie de situaii de fapt; b) eliminarea oricrei forme de discriminare bazate pe aspecte privind naionalitatea, convingerile religioase i politice, starea material, sntatea, vrsta, sexul sau alte aspecte. Funcionarii publici care reprezint autoritatea sau instituia public n cadrul unor organizaii internaionale, instituii de nvmnt, conferine, seminarii i alte activiti cu
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caracter internaional au obligaia s promoveze o imagine favorabil rii i autoritii sau instituiei publice pe care o reprezint. n relaiile cu reprezentanii altor state, funcionarilor publici le este interzis s exprime opinii personale privind aspecte naionale sau dispute internaionale. n deplasrile externe, funcionarii publici sunt obligai s aib o conduit corespunztoare regulilor de protocol i le este interzis nclcarea legilor i obiceiurilor rii gazd. Codul de conduit stabilete expres c le este interzis funcionarilor publici s accepte cadouri, servicii i avantaje. Funcionarii publici nu trebuie s solicite sau s accepte cadouri, servicii, favoruri, invitaii sau orice alt avantaj, care le sunt destinate personal, familiei, prinilor, prietenilor sau persoanelor cu care au avut relaii de afaceri sau de natur politic, care le pot influena imparialitatea n exercitarea funciilor publice deinute sau pot constitui o recompens n raport cu aceste funcii. n procesul de luare a deciziilor, funcionarii publici au obligaia s acioneze conform prevederilor legale i s-i exercite capacitatea de apreciere n mod fundamentat i imparial. Funcionarilor publici le este interzis s promit luarea unei decizii de ctre autoritatea sau instituia public, de ctre ali funcionari publici, precum i ndeplinirea atribuiilor n mod privilegiat. Codul prevedere c n exercitarea acestor atribuii, funcionarii trebuie s dea dovad de obiectivitate. Funcionarii publici de conducere au obligaia s examineze i s aplice cu obiectivitate criteriile de evaluare a competenei profesionale pentru personalul din subordine, atunci cnd propun sau aprob avansri, promovri, transferuri, numiri sau eliberri din funcii, ori acordarea de stimulente materiale sau morale, excluznd orice form de favoritism ori discriminare. Se interzice funcionarilor publici de conducere s favorizeze sau s defavorizeze accesul sau promovarea n funcia public pe criterii discriminatorii, de rudenie, afinitate etc.
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Folosirea prerogativelor de putere public
Este interzis folosirea de ctre funcionarii publici a prerogativelor funciei publice deinute, n alte scopuri dect cele prevzute de lege. Prin activitatea de luare a deciziilor, de consiliere, de elaborare a proiectelor de acte normative, de evaluare sau de participare la anchete ori aciuni de control, funcionarilor publici le este interzis urmrirea obinerii de foloase sau avantaje n interes personal ori producerea de prejudicii materiale sau morale altor persoane. Funcionarilor publici le este interzis s foloseasc poziia oficial pe care o dein sau relaiile pe care le-au stabilit n exercitarea funciei publice, pentru a influena anchetele interne ori externe sau pentru a determina luarea unei anumite msuri. Funcionarilor publici le este interzis s impun altor funcionari publici s se nscrie n organizaii sau asociaii, indiferent de natura acestora, sau s le sugereze acest lucru, promindu-le acordarea unor avantaje materiale sau profesionale. Funcionarii publici sunt obligai s asigure ocrotirea proprietii publice i private a statului i a unitilor administrativ-teritoriale, s evite producerea oricrui prejudiciu, acionnd n orice situaie ca un bun proprietar. Funcionarii publici au obligaia s foloseasc timpul de lucru, precum i bunurile aparinnd autoritii sau instituiei publice, numai pentru desfurarea activitilor aferente funciei publice deinute. Funcionarii publici trebuie s propun i s asigure, potrivit atribuiilor care le revin, folosirea util i eficient a banilor publici, n conformitate cu prevederile legale. Funcionarilor publici care desfoar activiti publicistice n interes personal sau activiti didactice, le este interzis s foloseasc timpul de lucru sau logistica autoritii sau a instituiei publice pentru realizarea acestora. Orice funcionar public poate achiziiona un bun aflat n proprietatea privat a statului sau a unitilor administrativ-teritoriale, supus vnzrii n condiiile legii, cu excepia urmtoarelor cazuri: a) cnd a luat cunotin, n cursul sau ca urmare a ndeplinirii atribuiilor de serviciu, despre valoarea sau calitatea bunurilor care urmeaz s fie vndute;
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b) cnd a participat, n exercitarea atribuiilor de serviciu, la organizarea vnzrii bunului respectiv; c) cnd poate influena operaiunile de vnzare sau cnd a obinut informaii la care persoanele interesate de cumprarea bunului nu au avut acces. Transformnd regulile de conduit i moral n veritabile norme juridice, codul de conduit stabilete care sunt modalitile de control i coordonare a modului de respectare a acestor norme. ntregul capitol III al legii cuprinde reglementri n acest sens, cu referire expres la rolul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n acest demers. Astfel, Agenia Naional a Funcionarilor Publici coordoneaz i controleaz aplicarea normelor prevzute de prezentul Cod de conduit, exercitnd urmtoarele atribuii: a) urmrete aplicarea i respectarea, n cadrul autoritilor i instituiilor publice, a prevederilor Cod de conduit; b) primete petiii i sesizri privind nclcarea prevederilor prezentului Cod de conduit; c) formuleaz recomandri de soluionare a cazurilor cu care a fost sesizat; d) elaboreaz studii i cercetri privind respectarea prevederilor prezentului Cod de conduit; e) colaboreaz cu organizaiile neguvernamentale care au ca scop promovarea i aprarea intereselor legitime ale cetenilor n relaia cu funcionarii publici. Prin activitatea sa, Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu poate influena derularea procedurii de lucru a comisiilor de disciplin din cadrul autoritilor i instituiilor. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate fi sesizat de orice persoan cu privire la: a) nclcarea prevederilor prezentului Cod de conduit de ctre un funcionar public; b) constrngerea sau ameninarea exercitat asupra unui funcionar public, pentru a-l determina s ncalce dispoziii legale n vigoare sau s le aplice necorespunztor. Sesizarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici nu exclude sesizarea comisiei de disciplin competente potrivit legii. Funcionarii publici nu pot fi sancionai sau prejudiciai n nici un fel pentru sesizarea cu bun-credin a Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici sau a comisiei de disciplin competente, n condiiile legii.
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Agenia Naional a Funcionarilor Publici va verifica actele i faptele pentru care a fost sesizat, cu respectarea confidenialitii privind identitatea persoanei care a fcut sesizarea. Sesizrile naintate Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici vor fi centralizate ntr-o baz de date necesar pentru: a) identificarea cauzelor care determin nclcarea normelor de conduit profesional; b) identificarea modalittilor de prevenire a nclcrii normelor de conduit profesional; c) adoptarea msurilor privind reducerea i eliminarea cazurilor de nerespectare a prevederilor legale. Rezultatele activitii de cercetare se consemneaz ntr-un raport, pe baza cruia Agenia Naional a Funcionarilor Publici va formula o recomandare ctre autoritatea sau instituia public respectiv cu privire la modul de soluionare a situaiei cu care a fost sesizat. Recomandarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici va fi comunicat: a) funcionarului public sau persoanei care a formulat sesizarea; b) funcionarului public care face obiectul sesizrii; c) conductorului autoritii sau instituiei publice n care funcionarul public care face obiectul sesizrii i desfoar activitatea. n termen de 30 de zile lucrtoare de la data soluionrii, autoritile i instituiile publice au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici modul de soluionare a msurilor prevzute n recomandare. n cazul n care, n situaia sesizat sunt implicai conductorul autoritii sau instituiei publice ori adjuncii acestuia, recomandarea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici va fi transmis i structurii ierarhic superioare instituiei sau autoritii publice, sau, dup caz, primului-ministru. Raportul anual cu privire la managementul funciei publice i al funcionarilor publici, care se ntocmete de Agenia Naional a Funcionarilor Publici i se prezint Guvernului, trebuie s cuprind i urmtoarele date: a) numrul i obiectul sesizrilor privind cazurile de nclcare a normelor de conduit profesional; b) categoriile i numrul de funcionari publici care au nclcat normele de conduit moral i profesional; c) cauzele i consecinele nerespectrii prevederilor Codui de conduit;
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d) evidenierea cazurilor n care funcionarilor publici li s-a cerut s acioneze sub presiunea factorului politic; e) recomandri propuse; f) autoritile sau instituiile publice care nu au respectat recomandrile. Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate s prezinte n raportul anual, n mod detaliat, unele cazuri care prezint un interes deosebit pentru opinia public. Pentru a nu fi lipsit de finalitate, codul de conduit conine ncepnd cu art. 24 sanciuni pentru nerespectarea prevederilor sale. Se stabilete expres c nclcarea dispoziiilor Codului de conduit atrage rspunderea disciplinar a funcionarilor publici, n condiiile legii. Comisiile de disciplin au competena de a cerceta nclcarea prevederilor Codului de conduit i de a propune aplicarea sanciunilor disciplinare. n cazurile n care faptele svrite ntrunesc elementele constitutive ale unor infraciuni, vor fi sesizate organele de urmrire penal competente, n condiiile legii. Funcionarii publici rspund potrivit legii n cazurile n care, prin faptele svrite cu nclcarea normelor de conduit profesional creeaz prejudicii persoanelor fizice sau juridice.
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BIBLIOGRAFIE SELECTIV
Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, Editura Allbeck, Bucureti, 2001, ediia a III-a, vol I i II Armenia Androniceanu Nouti n managementul public, ed. Universitar, Bucureti, 2004. Ioan Muraru Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucurei, 1998. Ioan Ceterchi, Ion Craiovan Introducere n teoria general a dreptului, Editura Allbeck, Bucureti, 1998 M. Constantinescu; I. Muraru, A. Iorgovan Revizuirea Constituiei Romniei, ed. Rosetti, Bucureti, 2003. Verginia Verdina Statutul funcionarului public, ed. Nemira, Bucureti, 1998. *** Constituia Romniei i Legea de revizuire nr. 429/2003. *** Statutul funcionarului public, Legea nr. 188/1999. ***Legea 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei.
Legea nr. 7/2004, Codul de conduit pentru funcionarii publici

www.guv.ro www.europa.eu.int www.cdep.ro
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ANEXA I CODE OF GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR Relations with the public

EUROPEAN COMMISSION The White Paper on Administrative Reform that was adopted by the Commission on 1 March 2000 stressed the key principles of a European public administration which focuses on service, independence, responsibility, accountability, efficiency and transparency. The Commission took an important practical step towards advancing those principles by adopting a code of good administrative behaviour on 13 September 2000. It provides a useful guide for Commission staff in their relations with the public. Of course, many Commission officials already strive to provide good service in their contacts with the public. The aim of this code therefore is to add to those efforts by guaranteeing a highquality service in all circumstances and informing the public of the standards of conduct that they have a right to expect in their dealings with the Commission. To do this, the Code lays down the principles on which relations between the Commission and the public should be based: lawfulness, non-discrimination, proportionality of measures to the aim pursued, and consistency in administrative behaviour. The correct application of the code by the Commission's staff has been continuously monitored since 1 November 2000 when the code came into force. Any citizens who consider that they have not been treated according to these rules can lodge a complaint. The Commission will also draw up regular monitoring reports highlighting both successes and shortcomings in the application of the code. I welcome the inclusion of a "right to good administration" in the Charter of Fundamental Rights, formally proclaimed by the Heads of State and Government at the Nice European Council. A code of good administrative conduct is, consequently, essential in order to ensure that the right to good administration, laid down in the Charter, is respected. The adoption of the Code of Good Administrative Behaviour - together with other Reform White Paper proposals like simplifying administrative procedures and fostering individual accountability - will provide usable means of putting the principles of good administration into
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practice in day-to-day work. It will benefit staff and strengthen public understanding and appreciation of the Commission as an essential institution dedicated to good European Service. Neil KINNOCK Vice-Prsident Rforme Administrative CODE OF BEHAVIOUR CODE OF GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR FOR STAFF OF THE EUROPEAN COMMISSION IN THEIR RELATIONS WITH THE PUBLIC Published in the Official Journal of the European Communities: OJ L 267, 20.10.2000 Quality service The Commission and its staff have a duty to serve the Community interest and, in so doing, the public interest. The public legitimately expects quality service and an administration that is open, accessible and properly run. Quality service calls for the Commission and its staff to be courteous, objective and impartial. Purpose In order to enable the Commission to meet its obligations of good administrative behaviour and in particular in the dealings that the Commission has with the public, the Commission undertakes to observe the standards of good administrative behaviour set out in this Code and to be guided by these in its daily work. Scope The Code is binding on all staff covered by the Staff Regulations and the other legal provisions on relations between the Commission and its staff that are applicable to officials and other servants of the European Communities. However, persons employed under private law contracts, experts on secondment from national civil services and trainees etc. working for the Commission should also be guided by it in their daily work. Relations between the Commission and its staff are governed exclusively by the Staff Regulations and the Rules applicable to other servants of the European Communities.
1. GENERAL PRINCIPLES OF GOOD ADMINISTRATION
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The Commission respects the following general principles in its relations with the public. - Lawfulness The Commission acts in accordance with the law and applies the rules and procedures laid down in Community legislation. - Non-discrimination and equal treatment The Commission respects the principle of non-discrimination and in particular, guarantees equal treatment for members of the public irrespective of nationality, gender, racial or ethnic origin, religion or beliefs, disability, age or sexual orientation. Thus, differences in treatment of similar cases must be specifically warranted by the relevant features of the particular case in hand. - Proportionality The Commission ensures that the measures taken are proportional to the aim pursued. In particular, the Commission will ensure that the application of this Code never leads to the imposition of administrative or budgetary burdens out of proportion to the benefit expected. -Consistency The Commission shall be consistent in its administrative behaviour and shall follow its normal practice. Any exceptions to this principle must be duly justified.
2 GUIDELINES FOR GOOD ADMINISTRATIVE BEHAVIOUR

- Objectivity and impartiality Staff shall always act objectively and impartially, in the Community interest and for the public good. They shall act independently within the framework of the policy fixed by the Commission and their conduct shall never be guided by personal or national interest or political pressure. - Information on administrative procedures Where a member of the public requires information relating to a Commission administrative procedure, staff shall ensure that this information is provided within the deadline fixed for the procedure in question.
3 INFORMATION ON THE RIGHTS OF INTERESTED PARTIES

- Listening to all parties with a direct interest Where Community law provides that interested parties should be heard, staff shall ensure that an opportunity is given to them to make their views known. - Duty to justify decisions -
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A Commission decision should clearly state the reasons on which it is based and should be communicated to the persons and parties concerned. As a general rule full justification for decisions should be given. However, where it may not be possible, for example because of the large number of persons concerned by similar decisions, to communicate in detail the grounds of individual decisions, standard replies may be given. These standard replies should include the principal reasons justifying the decision taken. Furthermore, an interested party who expressly requests a detailed justification shall be provided with it. - Duty to state arrangements for appeals Where Community law so provides, measures notified to an interested party should clearly state that an appeal is possible and describe how to submit it, (the name and office address of the person or department with whom the appeal must be lodged and the deadline for lodging it). Where appropriate, decisions should refer to the possibility of starting judicial proceedings and/or of lodging a complaint with the European Ombudsman in accordance with Article 230 or 195 of the Treaty establishing the European Community.
4 DEALING WITH ENQUIRIES

The Commission is committed to answering enquiries in the most appropriate manner and as quickly as possible. - Requests for documents If a document has already been published, the person making the enquiry will be directed to the Publications Offices (OPOCE) sales agents or to the documentation or information centres which provide free access to documents such as Info-points, European documentation centres, etc. Many documents are also easily accessible in electronic form. The rules on access to documents are laid down in a specific measure. - Correspondence In accordance with Article 21 of the Treaty establishing the European Community, members of the public who write to the Commission shall receive a reply in the language of their initial letter, provided that it was written in one of the official languages of the European Union. A reply to a letter addressed to the Commission shall be sent within fifteen working days from the date of receipt of the letter by the responsible Commission department. The reply should identify the person responsible for the matter and state how he or she may be contacted.
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If a reply cannot be sent within the deadline mentioned above, and in all cases where the reply requires other work on it, such as interdepartmental consultation or translation, the member of staff responsible should send a holding reply, indicating a date by which the addressee may expect to be sent a reply in the light of this additional work, taking into account the relative urgency and complexity of the matter. If the reply is to be drawn up by a department other than the one to which the initial correspondence is addressed, the person making the enquiry should be informed of the name and address of the person to whom the letter has been passed. These rules do not apply to correspondence which can reasonably be regarded as improper, for example, because it is repetitive, abusive and/or pointless. Then the Commission reserves the right to discontinue any such exchanges of correspondence. - Telephone communication When answering the telephone, staff shall identify themselves or their department. They shall return telephone calls as promptly as possible. Staff replying to enquiries shall provide information on subjects for which they have direct responsibility and should direct the caller to the specific appropriate source in other cases. If necessary, they should refer callers to their superior or consult him or her before giving the information. Where enquiries concern areas for which staff are directly responsible, they shall establish the identity of the caller and check whether the information has already been made public before giving it out. If this is not the case, the member of staff may consider that it is not in the Community interest for the information to be disclosed. In this case he or she should explain why they are unable to disclose it and refer in appropriate cases to the obligation to exercise discretion as laid down in Article 17 of the Staff Regulations. When appropriate, staff should request confirmation in writing of the enquiries made by telephone. - Electronic mail Staff shall reply to e-mail messages promptly following the guidelines described in the section on telephone communication.
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However, where the e-mail message is, by its nature, the equivalent of a letter, it shall be handled according to the guidelines for handling correspondence and shall be subject to the same deadlines. - Requests from the media The Press and Communication Service, is responsible for contacts with the media. However, when requests for information concern technical subjects falling within their specific areas of responsibility, staff may answer them. 5 PROTECTION OF PERSONAL DATA AND CONFIDENTIAL INFORMATION The Commission and its staff shall respect, in particular: the rules on the protection of personal privacy and personal data; the obligations set out in Article 287 of the Treaty and in particular those which relate to the protection of professional secrecy; the rules on the protection of secrecy of criminal investigations; the confidentiality of matters falling within the ambit of the various committees provided for in Article 9 and Annexes II and III of the Staff Regulations. 6 COMPLAINTS - The European Commission Members of the public may lodge complaints concerning a possible breach of the principles set out in this Code directly with the Secretariat-General1 of the European Commission, which will forward it to the relevant department. The Director-General or Head of Department will reply to the complainant in writing, within two months. The complainant then has one month in which to apply to the Secretary-General of the Commission to review the outcome of the complaint. The Secretary-General will reply to the request for a review within one month. 1 Complaint forms can be downloaded at: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/code/index_en.htm or obtained on request from the following addresses: by post: Secretariat-General of the European Commission, Unit SG/B/2 "Openness, access to documents, relations with civil society", rue de la Loi 200, B-1049 Brussels (fax: +32-2-296.72.42) by e-mail: SG-Code-de-bonne-conduite@cec.eu.int
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- The European Ombudsman Members of the public are also entitled to lodge complaints with the European Ombudsman in accordance with Article 195 of the Treaty establishing the European Community and the Statute of the European Ombudsman. Website: http://www.euro-ombudsman.eu.int By mail: The European Ombudsman 1 avenue du Prsident Robert Schuman B.P. 403 F-67001 Strasbourg Cedex Postal address : Secretariat-General of the European Commission, Unit SG/B/2 "Openness, access to documents, relations with civil society", rue de la Loi 200, B-1049 Brussels (fax: +32-2-296.72.42) e-mail : SG-Code-de-bonne-conduite@cec.eu.int Website : http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/code/index_en.htm
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ANEXA II Rapport sur le recrutement, la formation et le droulement de carrire des agents territoriaux au Ministre de lIntrieur et au Ministre de la Fonction Publique, de la Rforme de lEtat et de la Dcentralisation
Rmy SCHWARTZ Matre des requtes au Conseil dEtat le 6 mai 1998

Messieurs les Ministres, Par lettre du 2 octobre 1997, vous mavez confi une mission dtude sur les dysfonctionnements actuels de la fonction publique territoriale. Vous avez choisi un juriste de droit public, familier des questions statutaires, mais tranger au monde territorial. Vous souhaitiez certainement un regard exempt de tout parti pris, compte tenu des divergences danalyse, lgitimes, sparant les acteurs de la fonction publique territoriale. Aussi, je me suis efforc de conserver, tout au long de ma mission, la plus grande indpendance desprit possible, tout en restant lcoute de tous. Plusieurs remarques liminaires paraissent ncessaires. 1 - Vous avez souhait que soient abordes les principales difficults du monde territorial: - les questions de recrutement et, notamment, les limites du systme actuel des concours qui ne permet pas, tous les laurats, de trouver un emploi ; - la formation initiale et continue des agents; - le droulement de leur carrire. Sur ce dernier point, vous mavez fait part de votre souci de donner aux agents les possibilits dune plus grande mobilit. Le champ de ma mission tait donc large. Mais vous mavez fait part de votre souci de rapidit, defficacit, de votre volont dune mise en oeuvre rapide des rformes essentielles. Vous vouliez un premier constat et des propositions de rforme susceptibles dtre mises en oeuvre dans les meilleurs dlais. Compte tenu de lobjectif fix, le prsent rapport naborde pas en dtail la vie des 55 cadres demploi de la fonction publique territoriale. Seuls ont t abords les problmes transversaux, communs tous, hormis quelques propositions spcifiques. Jai voulu viter les mandres statutaires et souhaiter ne pas mcarter de vos orientations. Au cours de la mission, je nai pu trouver rponse toutes les questions poses. Jai prfr, par honntet votre gard, reconnatre les limites de ma rflexion et ne proposer que des rformes dont le bien fond mapparaissait certain. Jai galement souhait suggrer des alternatives chaque fois que cela tait possible. 2 - Jai bien videmment pris en compte lapport des tudes antrieures, notamment lincontournable rapport de M. RIGAUDIAT de 1992 sur la fonction publique territoriale, le rapport de M. DREYFUS consacr la formation des cadres suprieurs territoriaux, les rapports des prsidents des jurys des deux derniers concours dadministrateurs territoriaux, ainsi que le rapport de M. KLEIN sur la filire culturelle. 3 - Vous avez souhait une large consultation des acteurs de la fonction publique territoriale et des
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partenaires sociaux. Jai bien videmment rpondu votre souhait en consultant les reprsentants des associations dlus, des organisations syndicales et des organismes de gestion. Je me suis galement mis lcoute des acteurs du monde territorial, fonctionnaires ou contractuels reconnus pour leurs comptences. Je navais sans doute pas prcisment mesur lattente suscite par votre initiative. Des dizaines et des dizaines de courriers mont t directement adresss ; des dizaines dacteurs, gestionnaires ou responsables dassociations professionnelles sont spontanment venus ma rencontre. Je me suis efforc dtre leur coute dans la limite des dlais impartis. Jai joint, en annexe, la liste dune centaine de personnes que jai consultes officiellement. Dautres ont souhait garder lanonymat. Les personnels attendent manifestement que vous preniez des initiatives de changement. Lattente est grande et le rapport en a t le rvlateur. Presque tous mes interlocuteurs mont fait part de propositions. Prs de 300 propositions de rformes diffrentes mont ainsi t transmises. Je les ai prises en considration et celles que je vous propose peuvent bien videment en dcouler. Mais jai t conduit faire des choix et je suis conscient de dcevoir certains. Jassume personnellement la responsabilit de ces choix et les propositions qui vous sont soumises engagent le seul rapporteur. Le constat et les propositions de rforme qui en dcoulent sordonnent autour de quatre priorits : professionnalisation, transparence, efficacit de la gestion statutaire et formation des hommes. I. - UNE EXIGENCE DE PROFESSIONNALISATION En seize ans, les responsabilits des collectivits territoriales se sont considrablement accrues : urbanisme, construction, rnovation et entretien des tablissements du premier et second degr, aide sociale, transport, formation professionnelle ...Mme si de nouveaux transferts de comptences de grande ampleur ne sont pas programms, le mouvement nest certainement pas achev. La rgionalisation des transports ferroviaires tmoigne de la tendance une dcentralisation accrue de lexercice des responsabilits. Au-del mme des textes, limplication des collectivits territoriales sest amplifie via une participation financire aux projets de ltat. En 1994, les dpenses dinvestissements des collectivits territoriales slevrent 277,1 milliards de francs contre 193,4 milliards pour ltat. En 1995, lcart sest encore accru puisque linvestissement des collectivits locales sest lev 322,4 milliards contre 176,4 pour ltat. Linvestissement des collectivits territoriales reprsentait ainsi, en 1995, 4,2 % du PIB contre 2,3 % pour ltat mme si, en terme de dpenses publiques globales, leffort de ltat restait prs de deux fois plus important : 21 % du PIB contre 11,15 %. Ces chiffres tmoignent de la participation croissante des collectivits territoriales la mise en oeuvre de laction publique. Les services publics territoriaux sont, pour lessentiel, des services publics de proximit. Lusager, ladministr, est en contact direct avec les collectivits territoriales. Si la responsabilit du fonctionnement des services publics de ltat peut tre dilue, celle des services publics territoriaux est directement impute par les usagers aux lus locaux. Confronts la population, les lus assument la responsabilit des dysfonctionnements de ces services publics de proximit. Or, lexigence de qualit des usagers sest accrue. Les lacunes et dfaillances ne sont plus admises. Lusager lecteur exige un service dune qualit maximale en une priode o la ressource publique se fait rare. Les collectivits territoriales, sous la pression dmocratique, se doivent de concilier efficacit et rigueur, tout en diversifiant loffre de services. Ces mmes collectivits sont soumises paralllement des contrles externes distincts du contrle dmocratique. Le recours aux juridictions administratives est devenu usuel. Les juridictions financires soumettent troitement laction publique leur contrle. Le risqu contentieux doit, aujourdhui, tre intgr quotidiennement la prise de dcision. La " bonne gestion ", conforme aux multiples lois et rglements, est une incontournable ncessit.
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Les collectivits territoriales doivent ainsi rpondre aux attentes accrues des usagers, dvelopper des services publics de proximit, dans un cadre juridique et financier chaque jour plus contraignant. Laction publique suppose lintervention de professionnels comptents. Les lus ont besoin dune fonction publique de qualit, apte matriser les processus de dcision, rpondre aux attentes des usagers. Le bon fonctionnement des services publics territoriaux dpend, in fine, de ses gestionnaires, de leur capacit danalyse, mais aussi dcoute et de disponibilit. Le fonctionnement attendu des services exige ainsi la prsence de bons professionnels, garants du fonctionnement dun service public neutre et irrprochable. Il convient de rappeler cet gard que la neutralit est un des fondements du service public et implique, dans une logique rpublicaine, lexistence dun statut de fonctionnaire. La russite du statut est donc une ncessit pour tous. Il doit permettre aux collectivits de trouver les professionnels neutres et comptents dont elles ont besoin. Nous avons relev dailleurs une unanimit des acteurs dans lexistence du statut, dune fonction publique territoriale. Si lorigine son existence a pu tre remise en cause par les uns, il nen est plus de mme aujourdhui, un consensus existe. Les principales divergences resident essentiellement dans la part de souplesse laisse aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics en matire de gestion des hommes et dans lampleur des contraintes externes imposes ces personnes publiques. Les acteurs de la fonction publique territoriale, quasi unanimes, refusent galement tout bouleversement majeur. Depuis le vote de la loi du 26 janvier 1984 portant aux dispositions statutaires relatives la fonction publique territoriale, le texte a subi plus dune vingtaine de modifications. Le besoin de stabilit est manifeste. La dernire rforme majeure issue de la loi dite " Hoeffel " na pas encore produit tous ses effets. Ce besoin de stabilit, coupl au consensus sur la raison dtre du statut, conduit au choix de rformes pragmatiques. Il convient de donner au systme les moyens dun fonctionnement optimal. Lobjectif est de faire vivre au mieux le statut en offrant la fonction publique territoriale les moyens de rpondre aux attentes et exigences places en elle. De mme, il est sans doute temps darrter laccumulation des statuts particuliers, cest--dire la multiplication des filires et cadres demploi. En ce domaine, la pose rglementaire est souhaite. A ce souhait gnral sajoute un besoin de polyvalence et dune mobilit plus grande des personnels. Il ne faut plus privilgier de nouvelles constructions statutaires mais plutt envisager des simplifications. Nous avons souhait, en consquence, privilgier le gnral sur le spcifique. Toutefois, il ressort de nos entretiens que quelques amnagements spcifiques pourraient tre envisags. Nous les avons proposs en annexe (voir annexe II). Il sagit ainsi de concilier le changement et les simplifications ncessaires une plus grande professionnalisation de la fonction publique territoriale sans oprer de bouleversement majeur. La rforme est attendue et, cet gard, nous avons t frapps par la conviction des plus jeunes gestionnaires territoriaux. Un optimisme, une certitude quant la modernisation inluctable des structures et leur mode de gestion, un volontarisme certain les animent. La fonction publique territoriale souffre encore de limage parfois relle du fonctionnaire assoupi, enracin dans son emploi et rtif au changement. Larrive la tte des collectivits et de leurs tablissements publics de ces hommes et femmes dynamiques et comptents est aussi la rsultante du statut. Par des concours ou des promotions de qualit, slectifs, il a permis larrive dhommes et de femmes motivs et comptents. Encore faut-il leur donner les moyens de grer conformment aux attentes des usagers les services publics territoriaux en faisant disparatre autant que possible les rigidits, dysfonctionnements et incohrences actuels. Modernisation et statut doivent se concilier car lun et lautre sont tout autant indispensables ; la lgitimit du statut repose aussi sur la rponse aux attentes du public. La question de lefficacit de la gestion statutaire occupera donc une place centrale dans notre rapport.
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II. - UNE EXIGENCE DE TRANSPARENCE Les effectifs territoriaux sont valus environ 1,3 millions dagents dont 65 % de titulaires. Les rgions sont les plus modestes employeurs avec 7.000 agents dont 60 % de titulaires. Les dpartements et tablissements publics dpartementaux regroupent environ 165.000 agents dont 63 % de titulaires; il convient dajouter ces chiffres dpartementaux les 17.000 agents des services dincendie et de secours, titulaires 96 %. Les communes et leurs tablissements publics sont, bien videmment, les employeurs les plus importants avec 974.000 agents dont 70 % de titulaires. Les tablissements publics de coopration regroupent 92.000 agents dont 72 % de titulaires. Quant aux O.P.H.L.M et tablissements publics industriels et commerciaux, ils emploient, respectivement, 25.000 et 28.000 agents, les premiers titulariss 68 %, les seconds 30 %. Ces 1,3 millions dagents relvent de la catgorie A 6,6 %, de la catgorie B 14,1 % et de la catgorie C 79,3 %. La contradiction majeure que vit la fonction collectivit territoriale rside dans lexistence de statuts nationaux pour prs de 50.000 employeurs la libert constitutionnellement affirme. Les statuts ont une port nationale. Chaque agent a vocation exercer partout en France. Mais les cinquante mille employeurs territoriaux sont libres dans le recrutement de leurs agents et nul ne peut, en ltat des textes, leur imposer le choix de tel ou tel laurat dun concours. Cette contradiction entre la vocation nationale des statuts et le localisme du recrutement est la source principale des tensions du systme. En labsence dune obligation gnrale de recrutement des laurats des concours par les collectivits, il est ncessaire de rechercher la regulation optimale. Or, celle-ci suppose une transparence qui nexiste pas actuellement. Les usagers et agents ont un sentiment dopacit. La transparence des recrutements nous est apparue tre une des aspirations majeures des intresss. Elle est, selon nous, la priorit majeure. La cration dun recueil des actes administratifs territoriaux et la mise en place dune regulation nationale des cadres demplois suprieurs de la fonction publique territoriale nous paraissent indispensables. A) La cration dun recueil des actes administratifs territoriaux. Il nest plus possible que lorganisation des concours et les dcisions de recrutement ne fassent l'objet d'une publicit adquate. La cration dun recueil des actes permettrait de mettre fin lopacit actuelle. 1 - Une organisation des concours dconcertante. Lorganisation des concours repose sur le Centre National de la Fonction Publique Territoriale (CNFPT) et ses dlgations rgionales, les centres dpartementaux de gestion, et les collectivits non affilies. Le CNFPT organise des concours de catgorie A, ce qui est logique, mais aussi des concours de catgorie B. Les centres de gestion, prsents dans chaque dpartement, sont les organisateurs de droit commun des concours de catgorie B, sauf ceux relevant du CNFPT, mais ils organisent aussi des concours de catgorie A dans la filire sociale. Or, tous les centres dpartementaux nont pas la capacit dorganiser des concours ou nen ressentent pas ncessairement lutilit lorsque le nombre de postes ouverts est excessivement rduit. Ils ont alors recours au "conventionnement " prvu par la loi : un centre de gestion peut organiser des concours communs plusieurs centres. La dcentralisation de lorganisation des concours a t suivie de fait dune inluctable recentralisation autorise par la loi. La dispersion des concours est dailleurs excessivement coteuse. Tel centre dpartemental a organis un concours pour pourvoir trois emplois. Plus dune centaine de candidats a pass les preuves. Or, les quelques candidats laurats et inscrits sur liste daptitude nont pas souhait tre recruts dans le dpartement. Ces trois emplois nont pu tre pourvus et le centre a ainsi dpens, en vain, des centaines de milliers de francs. Le regroupement des concours, dj effectif, doit donc tre encourag. Cest ainsi que des candidats dun dpartement peuvent tre amens passer un concours lautre bout de la
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France. Quant aux collectivits dont les effectifs sont suprieurs trois cents cinquante agents et qui ne sont pas obligatoirement affilies un centre de gestion, elles organisent, elles mmes, si elles le souhaitent, les concours ne relevant pas du Centre National de la Fonction Publique Territoriale. Entre le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, les diffrents centres de gestion et les collectivits non affilies, lusager est souvent perdu : il ne sait pas qui va organiser le concours et quand. Une dcentralisation accrue de lorganisation des concours, cest dire un transfert du CNFPT au centre de gestion de lorganisation de concours, notamment de catgorie B, ne changerait pas la nature du problme. Les usagers ne sont pas correctement informs des dates et lieux des diffrents concours territoriaux organiss en France et auxquels ils ont thoriquement droit de postuler. La multiplicit actuelle des mesures de publicit en matire de concours traduit cette opacit du systme : publication au journal officiel ou au recueil des actes administratifs du dpartement, publication dans un journal diffusion nationale et dans un journal diffusion rgionale, publication dans les seuls journaux diffusion rgionale. Une coordination nous apparat absolument ncessaire en matire dorganisation des concours. Mais il est tout autant ncessaire et primordial dassurer en amont une unicit des mesures de publication. La vocation nationale des statuts devrait imposer une publication unique de louverture des concours sur tout le territoire national afin que chacun puisse tre inform en temps et en heure. Mme si les recrutements, autres que ceux de catgorie A, sont en fait essentiellement locaux, toute personne remplissant les conditions lgales doit pouvoir postuler aux diffrents concours et doit donc tre informe. La cration dun recueil des actes administratifs territoriaux est indispensable, notamment pour assurer la publication de lensemble des dcisions portant ouverture de concours. Lusager naurait pas se mettre en qute de linformation ; il naurait pas a se proccuper de ladministration organisatrice du concours. Lunicit de linformation lui permettrait de connatre le lieu et le jour du concours qui lintresse. Lunicit de linformation est un lment indispensable la rgulation du systme des concours. Lobligation lgale dune publication dans un recueil diffus bien videment auprs de lensemble des centres de gestion et auquel pourraient sabonner toutes les collectivits et tablissements publics locaux, serait complmentaire la mise en oeuvre dune information diffuse par tous les centres de gestion via une coordination (voir III). 2 - Une lgalit contourne. Il est curieux de constater une convergence des analyses concernant lillgalit de nominations aux emplois suprieurs des collectivits territoriales. Les textes limitent les possibilits de promotion interne. Or, les acteurs saccordent pour dnoncer un contournement de ces rgles, principalement pour les catgories A. Des collectivits soucieuses de promouvoir des agents mme sils ne remplissent pas les conditions lgales, des contrles de lgalit dfaillants ou complaisants, conduisent un contournement des rgles inacceptable. Il est anormal et irrationnel que lInstitut National des tudes Territoriales de Strasbourg accueille, cette anne, en formation initiale une dizaine dadministrateurs issus du concours alors que 80 administrateurs issus de la promotion interne et dont la qualit est ingale, sont attendus galement en formation. La transparence des nominations induira certainement une rgulation automatique du systme. Il ne sera plus aussi ais de frauder ou de laisser frauder lorsque les nominations, pour tre excutoires, devront tre publies et que tous les membres dun cadre demplois pourront en consquence en contester la lgalit. Nous pensons que le recueil des actes territoriaux, sus voqu, devrait publier toutes les nominations sur les emplois des catgories A et B. Pourrait aussi tre envisage, la publication nationale des vacances demplois des catgories A et B. Ce recueil ne pourrait tre tenu que par une autorit centrale. Entre le ministre de la fonction publique et le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, le choix est ouvert. Nous pensons que la logique
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dcentralisatrice devrait induire le choix de ltablissement public territorial, moins que les intresss noptent pour ltat. Ainsi, nous estimons incontournable une rgulation du systme via la cration dun recueil des actes administratifs territoriaux. Devraient tre publies dans ce recueil, diffusion nationale, toutes les dcisions portant ouverture de concours ainsi que les dclarations des vacances demplois des catgories A et B et les nominations sur ces emplois. Lopposabilit ou le caractre excutoire des actes serait subordonn au respect de cette publication. Notons que la centralisation de ces informations permettrait enfin la tenue de statistiques aujourdhui dfaillantes. B) Une rgulation nationale des cadres demplois des administrateurs territoriaux, conservateurs et ingnieurs. Nous sommes convaincus de lutilit dune rgulation nationale non seulement pour les administrateurs mais aussi pour les conservateurs et ingnieurs territoriaux. La regulation nationale, qui concernerait seulement la promotion interne et lavancement de grade, est le second vecteur de transparence. Elle permettrait, associe une publicit gnrale des nominations, de mettre fin aux illgalits susmentionnes. Elle rpondrait au surplus la vocation nationale de ces cadres demplois. La mobilit dans la fonction publique territoriale est faible. Les personnels restent attachs au travail et la vie au pays. Seuls les cadres suprieurs de la fonction publique territoriale ont une relle mobilit. Cette mobilit est pour une part contrainte. Lassociation des secrtaires gnraux de mairie a ainsi valu, aprs les dernires lections municipales, que 60 % des secrtaires gnraux des municipalits ayant connu une alternance politique, avaient du quitter leur poste. Cette mobilit rsulte aussi dun choix des intresss. Les opportunits de carrire conduisent les cadres suprieurs changer volontairement demploi pour accder des responsabilits plus importantes. Le phnomne semble stre accentu avec les nouvelles gnrations de cadres suprieurs territoriaux : ils nhsitent pas changer de collectivit dans le cadre dune optimisation de leur carrire. Les effectifs rduits et la vocation effectivement nationale de ces cadres demplois confortent la ncessit dune rgulation nationale. En outre, elle assurera la ncessaire harmonisation avec la fonction publique dtat. Nous sommes en effet convaincu que les cadres suprieurs de la fonction publique territoriale et ceux de ltat ont des mtiers proches. Nous sommes galement convaincu quils devraient tre amens travailler plus aisment quaujourdhui au sein de lautre fonction publique dans le cadre de dtachements. Pour faciliter cette mobilit dune fonction publique une autre, il nous semble ncessaire quune rgulation nationale du cadre demplois soit organise. En effet, elle donnerait la fonction publique de ltat la garantie dune plus grande transparence dans le droulement de la carrire de ces agents et assurerait un accueil plus ais au sein des services dtat. Les administrations de ltat seraient plus facilement tentes daccueillir en leur sein des agents de la fonction publique territoriale si elles taient assures que leur carrire stait droule dans le cadre du respect de procdures objectives. Une commission nationale compose paritairement dlus et des personnels concerns, devrait tablir la liste daptitude la promotion interne et lavancement de grade, sur laquelle pourraient recruter les collectivits territoriales. Cette liste daptitude serait tablie au vu de la seule valeur et des seuls mrites des candidats. Le quota de promotion interne et de promotion de grade serait, pour ces seuls cadres demplois,unique et national et non plus gr collectivit par collectivit. Les candidats une promotion interne ne seraient ainsi plus tributaires de leurs collectivits dorigine. Sils en avaient laptitude, ils pourraient tre inscrits sur la liste daptitude au cadre demplois suprieur, en assumant le cas chant la recherche ultrieure dune nouvelle collectivit de recrutement. Ces personnels gagneraient ainsi une libert de choix plus grande. La commission nationale daptitude serait place auprs du Centre National de la Fonction Publique Territoriale qui se contenterait de lui offrir lintendance ncessaire. La commission serait nomme par le ministre de la fonction publique sur proposition des
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associations dlus et des organisations professionnelles reprsentatives. Cette rgulation nationale faciliterait la mobilit des personnels et permettrait de conforter la professionnalisation des cadres territoriaux. III - POUR UNE GESTION STATUTAIRE PLUS EFFICACE Les collectivits doivent pouvoir trouver les agents comptents dont elles ont besoin dans les meilleurs dlais et les laurats des concours doivent pouvoir tre recruts. Nous insistons sur la ncessaire adaptation de lorganisation statutaire, tant en matire de gestion des personnels que de recrutement, mobilit et droulement de carrire. A) Une indispensable coordination de la gestion des personnels. Les logiques institutionnelles sont fortes : CNFPT dune part et centres de gestion dautre part. La vivacit des dbats ne concerne pas seulement les relations entre ltablissement public comptence nationale et les tablissements publics dpartementaux. Les logiques institutionnelles peuvent aussi diviser les centres dpartementaux de gestion. Lobservateur extrieur constate cependant le caractre vain de ces dbats internes. Les institutions ne sont sans doute pas exempts de tous dfauts et par exemple la rforme du CNFPT na sans doute pas encore totalement atteint son terme. Mais les gestionnaires, souvent remarquables, sont de qualit et toutes ces institutions ont su voluer. Aprs une logique daffirmation de chacune de ces structures, il convient de passer une logique de coordination. 1 - Une coordination nationale institutionnalise entre tablissements publics de gestion. Des directeurs de centres dpartementaux de gestion et des lus proposent la cration de nouveaux tablissements publics inter-rgionaux, mais surtout la cration dun " centre national de gestion " distinct du Centre National de la Fonction Publique Territoriale, ce dernier tant rduit ses actuelles missions de formation, selon un schma proche de celui prvu en 1984. Nous ne sommes gure convaincu par un tel schma pour deux raisons. En premier lieu la cration dun nouvel tablissement public national surajouterait une nouvelle structure aux structures existantes. Nous ne sommes pas persuad du bien fond dun tel projet sur un plan conomique et organisationnel. Mme sil permettait dallger et de recentrer le CNFPT, nous ne pensons pas que la solution passe par la cration dun nouvel organisme. Le systme est dans son ensemble suffisamment complexe pour quil ne soit pas utile de crer une nouvelle structure ncessairement budgtivore. En second lieu, la sparation des activits de gestion et de formation napparat pas simposer avec vidence. Dailleurs les centres dpartementaux de gestion euxmmes ont dvelopp des activits complmentaires aux activits de gestion (formation, conseils, etc). Nous ne voyons pas pourquoi proposer une rforme au CNFPT alors que la pratique des centres dpartementaux de gestion est inverse. Nous optons linverse pour une coordination organique entre tous ces tablissements publics. Nous avons dj indiqu que les centres dpartementaux de gestion devraient diffuser communment linformation en matire de concours, paralllement une publicit unique organise via un recueil national des actes administratifs des collectivits territoriales. Dune faon plus gnrale, une diffusion immdiate de linformation par tous les centres de gestion via un canal unique simpose : vacances demploi, bourses de lemploi, concours, nominations etc. Un tel canal existe dj. Le centre de gestion de la petite couronne a mis au point un systme informatique permettant aux collectivits dentrer immdiatement leurs donnes, accessibles ensuite tous grce au Minitel. Cet outil pourrait tre bonifi et mis au service de chacun. Une structure souple de coordination tel un groupement dintrts publics (GIP) associant le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, les centres dpartementaux de gestion mais aussi lUnion Nationale des Centres de Gestion, association de droit priv, serait le vecteur juridique de cette coopration. Comme nous le verrons lorsque nous aborderons les concours, le GIP devrait aussi coordonner la mise en oeuvre desdits
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concours : une priodicit et une organisation commune des concours devraient tre prvues par ce groupement. Pour un mme cadre demploi, des dates uniques des concours dcentraliss devraient tre retenues. La question de savoir " qui " organise les concours et " o " deviendrait obsolte. Lusager aurait en temps voulu linformation ncessaire. Il aurait rponse immdiate la question de savoir quand et o est organis le concours qui lintresse. Ainsi nous envisageons la cration par le lgislateur dun groupement dintrt public qui aurait pour comptence : - de centraliser et de diffuser toutes les informations des centres dpartementaux de gestion en matire de bourse de lemploi, concours et mouvements de personnels ; - de coordonner lorganisation des concours avec fixation en dbut danne des dates des concours, sous rserve de corrections trimestrielles, ces dates tant communes pour les diffrents concours dun mme cadre demplois. Le choix de ces dates uniques pourrait mme simposer aux collectivits non affilies. Lorsquune telle coordination fonctionnera, la dcentralisation des concours de catgorie B du CNFPT aux centres dpartementaux de gestion pourra tre poursuivie. Il est vident que chaque tablissement devra tre reprsent au sein du " GIP " au prorata de son importance. 2 - Une coordination amliore entre collectivits dun mme dpartement. Llargissement du seuil daffiliation obligatoire aux centres de gestion est discut. Les collectivits de moins de 350 agents y sont obligatoirement affilies ; les autres peuvent decider dune affiliation facultative. Les plus grosses collectivits sont en ltat rticentes adhrer obligatoirement aux centers dpartementaux de gestion par un abaissement des seuils daffiliation. Certaines toutefois ont opt pour une telle affiliation ou se tournent vers le centre de gestion pour lorganisation de leurs concours. Nous pensons que cest cette voie quil convient dencourager. Pour cela, sans poser la moindre obligation conscutive pour les collectivits non affilies, nous retenons lide de leur association au fonctionnement des centres dpartementaux de gestion. a) Un collge des collectivits non affilies serait cr. Ces collectivits connatraient ainsi parfaitement le fonctionnement du centre dpartemental et pourraient peser sur lui afin quune rponse soit donne leurs besoins ventuels. Cette association au fonctionnement, sans dpossession de leurs comptences en matire de gestion des personnels, encouragerait plus encore ces collectivits confier leurs tches de gestion au centre, telle lorganisation de concours, voire saffilier volontairement. b) Indpendamment dune telle association, nous proposons la mise en oeuvre de deux measures distinctes : Linstitution dune cotisation minimale obligatoire pour les collectivits non affilies. En effet, les centres de gestion remplissent des missions obligatoires par ltablissement et la publication des listes daptitude, valables galement pour les collectivits non affilies. Une cotisation de principe devrait en consquence tre prvue, afin que les collectivits non affilies supportent aussi la charge de ces missions communes. Comme nous le verrons, nous pensons que la composition des jurys des concours ne devrait pas dpendre de la collectivit elle-mme, lorsque celle-ci nest pas affilie au centre de gestion, mais dudit centre de gestion. Sans dpossder la collectivit de ses comptences, nous pensons que la dsignation du jury devrait se faire partir dune liste de personnalits qualifies dresse par le centre de gestion. La collectivit composerait le jury en retenant des personnalits qualifies figurant sur une liste dresse par le centre dpartemental de gestion. Le systme peut trouver naturellement son quilibre. Nous pensons mme que lactivit des centres de gestion ira croissante. Autant laisser ce systme voluer court terme, notamment en matire dorganisation des concours, et encourager les collectivits locales non affilies se tourner volontairement vers les centres dpartementaux de gestion.
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B) Favoriser le recrutement de fonctionnaires. Le problme majeur de la fonction publique territoriale est la contradiction dj voque entre des statuts nationaux, et un recrutement local. La consquence inluctable est la non certitude pour les candidats laurats des concours dtre recruts. " Les reus colls " sont une ralit du monde territorial (voir annexe VIII). Le seul remde totalement efficace serait dinstituer une obligation de recrutement pesant sur toutes les collectivits ayant dclar vacant un emploi. Outre lhostilit majoritaire des lus une telle rforme, elle risquerait de se heurter un obstacle constitutionnel. Le principe de libre administration des collectivits territoriales, au respect duquel veille scrupuleusement le Conseil constitutionnel, pourrait sopposer la cration dune telle obligation de recrutement. Il convient cependant de relativiser cet cueil. La dcision du Conseil Constitutionnel 83-168 du 20 janvier 1984 ne semble pas faire obstacle une obligation de recrutement des laurats des concours par les collectivits ayant dclar vacants des emplois, condition que ces collectivits prononcent librement les crations et suppressions demplois, dcident des positions statutaires et de lavancement, disposent du pouvoir disciplinaire et de la possibilit de licenciement pour insuffisance professionnelle. Le Conseil Constitutionnel a mme indiqu que la loi pouvait, sans mconnatre le principe de libre administration, garantir au candidat reu son intgration dans la fonction publique territoriale. Une telle obligation de recrutement devrait tre justifie et motive. Elle lest pour les cadres suprieurs de la fonction publique territoriale comme nous le verrons dans un instant. En labsence dune gnralisation de lobligation de recrutement des laurats des concours par les collectivits ayant dclar vacant un emploi, dlicate mettre en uvre, il convient denvisager toutes les solutions permettant de rduire le nombre des " reus colls ". Pour cela, il faut rapprocher loffre de la demande et lisser les procdures afin de leur donner le plus de souplesse possible. 1) Une ncessaire priodicit et rgularit des concours. Le groupement dintrt public, dont nous avons souhait la ralisation lgislative, devrait prvoir avec rgularit et une stricte priodicit tous les concours. Ceux-ci devraient, en rgle gnrale, tre organiss chaque anne aux mmes priodes. Pour les concours faisant appel des effectifs importants, une priodicit bi-annuelle pourrait mme tre envisage. Les dates seraient uniques pour les concours dun mme cadre demplois et simposeraient aussi aux collectivits non affilies. La coteuse noria de candidats dun concours un autre serait ainsi supprime. Le groupement dintrt public devrait alors mettre en oeuvre une gestion prvisionnelle des besoins prenant en compte notamment les vacances demplois. Le Centre National de la Fonction Publique Territoriale a commenc le faire. Ainsi les collectivits et tablissements disposeraient chaque anne dun vivier de recrutement. Une des raisons du recours actuel des contractuels, et donc de lexistence posteriori de " reus colls " ds lors que les contractuels occupent les emplois susceptibles dtre offerts des laurats, est la longueur des procdures de recrutement : entre le moment o les vacances demploi sont dclares, les concours organiss et les laurats disponibles, de longs mois peuvent se passer. Une rgularit et une priodicit de lorganisation des concours donneraient aux collectivits des repres pour la gestion de leurs personnels et leur permettraient de disposer en temps voulu dun vivier de recrutement. Ce sont les " -coups " dans lorganisation des concours qui dsorganisent la rencontre entre loffre et la demande, et qui encouragent les collectivits recourir des contractuels, laissant ensuite sans emploi des laurats. Nous renouvelons donc notre proposition de dates de concours retenues en dbut danne, avec des rectificatifs trimestriels pour faire face aux besoins imprvus. Ces dates communes simposeraient galement, dans lintrt des usagers, aux collectivits non affilies. 2) Une gestion dynamique des listes daptitude.
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Le nombre des " reus-colls " na jamais t valu avec exactitude au niveau national. Mais il est certainement survalu. Des collectivits cherchent, en effet, recruter mais ne trouvent pas de candidat. Linadquation entre loffre et la demande fait coexister un " stock " nominal de reuscolls avec une absence de laurats disponibles lorsque les collectivits sont en qute dagents. Il conviendrait, dans le cadre de la coordination sus-voque, quune mise jour permanente des listes daptitude soit mise en oeuvre. Un change immdiat dinformation entre collectivits et centres dpartementaux de gestion permettrait une mise jour instantane des listes daptitude, notamment lorsque les collectivits apprennent quun laurat nest plus disponible. Il faut encourager ces collectivits transmettre linformation aux centres de gestion. Paralllement cette mise jour permanente, des listes complmentaires devraient tre prvues pour les concours de catgories A et B. Il faut que les collectivits puissent recruter lorsquun besoin existe. De la mme faon, lindication de loption ou de la spcialit du laurat devrait figurer sur les listes daptitude. Le choix des collectivits en serait facilit. 3) Un encouragement au recrutement sur liste daptitude. La longueur de la formation initiale dadaptation est parfois rdhibitoire. Les collectivits rpugnent embaucher un agent qui est appel partir en formation, mme si celle-ci est indispensable. Pour les administrateurs et conservateurs le problme a t rgl par une prise en charge par le CNFPT de cette formation initiale qui est organise avant leur recrutement par les collectivits. Ces agents sont directement disponibles, ce qui est un encouragement leur recrutement. Lextension de cette mutualisation de la formation initiale, cest--dire une formation assure par les organismes de gestion avant le recrutement des agents par les collectivits, notamment pour les attachs, serait opportune mais sans doute coteuse. Ainsi, aprs expertise des cots et de leur compatibilit avec les ressources du CNFPT, le systme retenu pour la formation initiale des administrateurs pourrait tre tendu la formation des attachs territoriaux. En labsence des ressources ncessaires la mise en uvre dune telle formation initiale, pralable au recrutement, il serait galement possible de repenser la dure de cette formation sans appauvrir la qualit des recrutements. Dores et dj la formation initiale des attachs a t tale sur trois ans pour une dure globale de douze mois. Il est possible de rduire la dure globale de cette formation initiale. En effet, des Universits ont cr des formations spcialises comprenant une longue squence de stages en collectivit. Leurs tudiants, qui russissent ensuite les concours, ont dj reu partiellement la formation professionnelle dont ils ont besoin. La formation initiale des intresss pourrait tre utilement rduite sans que la qualit des recrutements en ptisse. Larticle 51 de la loi du 27 dcembre 1994 modifiant larticle 3 de la loi du 12 juillet 1984 permet dores et dj aux statuts particuliers de prvoir une dispense partielle de la formation initiale pour les agents ayant suivi antrieurement une formation sanctionne par un titre ou diplme reconnu par ltat. Une simple mise en uvre de cette disposition lgislative permettrait dallger, lorsque cela est possible, la formation initiale post recrutement des agents, et donc encouragerait les collectivits recruter les intresss. 4) Les dchargs de fonctions. Les agents " dchargs de fonctions " sont pris en charge par les centres de gestion : Centre National de la Fonction Publique Territoriale pour la catgorie A et centres dpartementaux de gestion pour les autres. A lheure actuelle, le CNFPT assume la prise en charge de plus de 200 " dchargs de fonctions " dont une part significative denseignants. Il faut nanmoins noter que la rcente prise en charge par les collectivits du cot des suppressions demploi a globalement rduit les flux, notamment pour les centres dpartementaux de gestion. En ce qui concerne plus spcifiquement le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, pour lequel le problme est le plus aigu, il convient dencourager ltablissement
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public appliquer les textes, cest--dire sanctionner les agents pris en charge qui naccepteraient pas trois propositions demploi. La stricte application du texte pourrait encourager certains aborder plus positivement des offres demplois. La rgle pourrait mme tre largie pour prendre en compte trois refus de missions proposes par le CNFPT. Mais il ne faut pas imputer la responsabilit de cette prise en charge collective aux seuls agents. Nombreux sont ceux qui recherchent activement un emploi et qui ne trouvent pas doffres adquates. Des formations spcifiques daide la reprise dactivit pourraient tre mises en uvre. Ces formations pourraient ventuellement permettre un changement de filire ou plus simplement de cadre demplois. En effet, compte tenu de leur spcialit originelle, des " dchargs de fonction " nont gure de chance de retrouver une activit. En ce qui les concerne, une rorientation pourrait simposer. Sans mme envisager un changement automatique de cadre demplois, une formation spcialise, correspondant un besoin reconnu pourrait tre donne ces agents afin de leur permettre de retrouver plus facilement un emploi. C - Valoriser et simplifier les concours. Le concours est la pierre angulaire du statut. Il est le garant de la neutralit de la fonction publique. Sa valorisation systmatique simpose. Mais tout concours est dlicat mettre en uvre et trs coteux. Les centres dpartementaux de gestion hsitent mettre en uvre des concours lorsque le nombre de postes pourvoir est faible. Il convient donc paralllement de rduire les lourdeurs et surcots inutiles. La simplification des procdures est mme un encouragement louverture de concours. 1) Donner une garantie absolue dimpartialit. Personne ne doute que les concours rpondent la stricte conception franaise dimpartialit. Mais ils doivent plus encore donner une totale apparence dimpartialit. Il convient en effet daffirmer en ce domaine les apparences indispensables. a) Les jurys devraient systmatiquement tre extrieurs aux collectivits. Pour les collectivits non affilies, les jurys devraient tre extrieurs la collectivit. Le prsident du jury pourrait toutefois tre le reprsentant de la collectivit. Mais pour le reste, la composition du jury devrait tre arrte par la collectivit sur la base dune liste de personnalits qualifies tablie et rendue publique par le centre de gestion. Outre une impartialit renforce, cette rforme aurait un autre avantage : la composition du jury pourrait tre allge ds lors quil ne devrait pas comprendre obligatoirement des membres de la collectivit. Des jurys moins nombreux pourraient tre plus facilement constitus et en consquence les concours plus aisment organiss. Il est en effet souvent difficile de runir un nombre significatif de personnalits qualifies pour composer un jury. b) La composition du jury devrait tre rendue publique. c) Les entretiens avec les jurys pourraient tre ouverts au public comme cela se fait dj pour un certain nombre de concours de ltat. La transparence serait dailleurs un atout. Des reprsentants des collectivits " employeurs " pourraient assister aux entretiens et prendre ainsi conscience de la qualit des recrutements. d) Les " formateurs ", cest--dire les enseignants ayant assur les prparations aux concours territoriaux, ne devraient pas siger dans les jurys. Il suffirait au Centre National de la Fonction Publique Territoriale, principal intress, de veiller en pratique cette dconnexion entre " formateurs " et membres du jury. Nous tenons en ce domaine mettre en garde contre le risqu contentieux dune telle confusion entre " formateurs " et membres du jury. 2) Adapter les concours aux besoins des collectivits. Le constat est unanime : bien souvent les preuves des concours sont devenues obsoltes, dsutes, inadaptes. Il est absurde que les collectivits dpensent des moyens et de lnergie pour faire passer des preuves inutiles. Ladministration centrale se livre lheure actuelle un audit des
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concours. Il faut lencourager lui donner une permanence. Aide le cas chant de " commissions spcialises ", elle pourrait prolonger son actuelle rflexion et linscrire dans la dure. Le pouvoir rglementaire devrait tre mme de faire voluer en temps voulu le contenu des preuves. Il sagit aussi de professionnaliser le contenu de certaines preuves, tel par exemple celui des concours de catgorie B de la filire culturelle. Enfin, pour les concours dattachs mais aussi de techniciens et dingnieurs, il onvient de rflchir la cration de spcialits. Dans la filire administrative les besoins en communication, en informatique, en gestion financire ou en dveloppement conomique sont rels. Dans la filire technique de nouvelles comptences sont ncessaires, notamment lies aux mtiers de l'environnement ou de gestion des rseaux de transport. Ces deux filires pourraient galement souvrir aux mtiers de la culture, ce qui viterait terme les demandes de creation de nouveaux cadres demplois dans la filire culturelle. La cration de spcialits, indiques ensuite sur les listes daptitude, aurait certainement son utilit. 3) Simplifier les concours sur titre. Pour laccs certains mtiers, auxquels correspondent des cadres demploi, notamment dans les filires techniques, sociales et culturelles, la possession du diplme dtat correspondant devrait suffire. Un docteur en mdecine peut thoriquement exercer la mdecine immdiatement et le titulaire du diplme dtat dingnieur a les comptences requises pour exercer son mtier. Une prparation spcifique sanctionne par un concours sur preuves nest pas ncessaire, la diffrence de laccs aux mtiers de la filire administrative par exemple. Faire repasser des preuves spcialises des ingnieurs na gure de sens et se rvle coteux pour les collectivits. Leur aptitude lexercice de la profession a dj t valide par lobtention du diplme dtat correspondant. Toutefois, eu gard la ncessit de slectionner impartialement les candidats et de retenir ceux qui ont le profil ncessaire pour exercer des missions du service public, un concours simpose. Il sagit ainsi de concilier le concours, fondement du statut et de la neutralit de la fonction publique, et la suppression des preuves inutiles et coteuses. Nous pensons donc que pour laccs des mtiers spcifiques pour lesquels la possession du diplme dtat correspondant tmoigne de laptitude un exercice immdiat de la profession, les concours de la fonction territoriale devraient tre revus. Il devrait sagir exclusivement de concours sur titre. Cest dj le cas dans la filire mdico-sociale. Sont principalement concernes des concours des filires technique et culturelle. Comme pour certains concours internes de la fonction publique de ltat, lensemble des concours, y compris ceux existant lheure actuelle dans la filire mdico-sociale, pourraient se dcomposer en une phase dadmissibilit et une phase dadmission. La phase dadmissibilit pourrait tre une slection sur dossier par le jury au vu des titres, travaux, de lexprience professionnelle et de la motivation des candidats. La phase dadmission serait alors constitue dun entretien avec le jury. Parmi les candidats laptitude professionnelle valide, le jury retiendrait les plus aptes lexercice des missions de service public, dans le cadre des services des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics. Aprs audition des candidats, le jury dresserait une liste daptitude sur laquelle pourraient recruter les collectivits. Pour les concours nationaux, serait dresse une liste daptitude nationale sur laquelle pourraient recruter les collectivits. Un jury national compos de personnalits qualifies serait constitu. Pour les concours dcentraliss ou organiss par une collectivit, une liste daptitude pourrait tre dresse selon ces mmes modalits. Il est dailleurs envisageable, dans cette hypothse, que le jury comptent soit le mme, cest--dire constitu au niveau national par des personnalits qualifies. 4) Une indispensable coordination. Nous avons dj soulign la ncessit dune coordination des concours. Le groupement dintrt public sus-voqu devrait dresser en dbut danne les dates des concours avec rectificatif trimestriel. Lusager serait pleinement inform, en temps voulu, des concours ouverts pour une
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anne donne. Il pourrait ainsi se prparer ces concours. Bien souvent il ne sait pas quand les concours sont organiss et ne peut donc sy prparer. A cet gard nous ritrons une fois encore la ncessit de concours priodiques, rguliers, cest--dire au moins annuels. En outre, une harmonisation des dates des concours est indispensable. Les concours dcentraliss pour un mme cadre demplois devraient se tenir aux mmes priodes : cette harmonisation viterait les norias coteuses de candidats qui se dplacent de concours en concours. Pour pallier les inscriptions fictives galement coteuses, nous suggrons quun droit dinscription soit demand, avec le cas chant un remboursement (ou un non encaissement de ces droits) si le candidat se prsente toutes les preuves du concours. Paralllement pourrait alors tre envisage la suppression du rachat du cot dun laurat par la collectivit qui recrute un candidat admis un concours organis par le centre de gestion dun autre dpartement. 5) Les concours internes de professeurs de musique. Les concours internes de professeurs de musique sont quasiment impossibles organiser par le CNFPT. Ltablissement ne peut plagier les concours dtat correspondant. Il lui est impossible de mobiliser les rares professionnels pour composer les jurys et organiser des preuves professionnalises requrant de trs lourds moyens. Ltablissement est face une contradiction : une abstinence dans lorganisation de concours, de fait impossible, qui est en soi illgale. Nous nous demandons si la solution ne rsiderait pas dans une adaptation des diplmes dtat ? Ce diplme ne pourrait-il tre ouvert, selon un strict quota annuel, des fonctionnaires territoriaux selon des modalits qui resteraient dfinir ? Quant aux concours externes, ils devraient tre organiss selon les modalits vues en c). D - Le cas spcifique du concours des administrateurs. 1) Un nombre insuffisant de places mises aux concours. Pour rpondre aux besoins venir il est ncessaire de programmer louverture de plus de places, sans bien videmment nuire la qualit du concours. Relevons que la premire gnration des administrateurs issue du concours a, dans sa totalit, accd en quelques annes des responsabilits minentes. Le jury du concours de 1996 proposait de porter dores et dj 30 le nombre de places mises au concours (24 places seront proposes au prochain concours). Lassociation des administrateurs value que dans la prochaine dcennie la moiti des administrateurs actuellement en fonction pourrait prendre sa retraite. 2) Laccroissement indispensable du vivier de recrutement. Le concours des administrateurs territoriaux est insuffisamment connu, ainsi dailleurs que celui des attachs territoriaux. Un effort pourrait tre fait par le ministre de la fonction publique, le ministre de lenseignement suprieur, le Centre National de la Fonction Publique Territoriale et les associations dlus pour encourager les instituts dtudes politiques de Paris et de province et les universits informer les tudiants sur les mtiers territoriaux. Des preparations aux concours devraient pouvoir tre organises. La conception de nouveaux diplmes professionnels, dont la validation permettrait de rduire la formation initiale pr-recrutement en cas de russite au concours, devrait tre encourage. 3) Poser une obligation de recrutement pour valoriser le concours. Il faut aussi, pour que ce vivier de recrutement soit suffisamment toff, et que les meilleurs dune gnration optent pour ladministration territoriale, donner aux tudiants des garanties daccs un emploi. En effet, comment encourager de jeunes et brillants tudiants prparer le concours puis suivre 18 mois de formation sans que leur soit garanti un recrutement postrieur ? Beaucoup de jeunes hsitent encore prparer et passer le concours dadministrateur territorial faute davoir la garantie dtre recruts aprs la russite au concours et la longue priode de formation pralable au recrutement. Tant que le concours des administrateurs noffrira pas une garantie demploi ses laurats, il restera second. Les tudiants parmi les meilleurs prfrent ne
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pas prparer le concours et, comme lont constat les prsidents successifs des jurys, nombreux sont les laurats qui renoncent et optent par exemple, pour les concours des assembles, des hpitaux ou de la scurit sociale. La fonction publique territoriale a besoin dattirer les meilleurs des tudiants alors mme que les besoins en administrateurs vont saccrotre dans la prochaine dcennie. Certes, tous les laurats du concours des administrateurs ont, ce jour, trouv un emploi. Mais cet tat de fait ne suffit pas rompre lobstacle psychologique : aujourdhui les meilleurs des tudiants ne veulent pas courir le moindre risque et estiment que la russite un concours doit assurer une garantie demploi. Sans garantie formelle, ils se tournent vers dautres horizons. Le concours des administrateurs sera le concours prestigieux et de haut niveau quappellent de leurs voeux les collectivits territoriales, lorsque les candidats seront assurs dune garantie demploi en cas de succs. Tant que le systme actuel perdurera, le concours sera subsidiaire et ne permettra pas dattirer les meilleurs dune gnration. Compte tenu des besoins prsents et venir en administrateurs de haut niveau, nous pensons ncessaire dlever ce concours au rang qui doit tre le sien. Nous proposons que les collectivits qui ont dclar vacant un emploi dadministrateur soient obligs de recruter un laurat. Le seul critre possible serait le classement lissue du concours. Les laurats les mieux classs auraient une priorit de choix. Cette contrainte est justifie au regard du principe constitutionnel de libre administration compte tenu de lintrt gnral sus expos auquel il convient dajouter le cot mutualis de la formation. Celle-ci, assure par le CNFPT, est longue et coteuse. Une collectivit qui declare vacant un emploi dadministrateur gnre un cot collectif. Il est normal quelle soit en consquence tenue dassumer son choix. Une mme obligation devrait tre logiquement pose pour le recrutement des conservateurs et ingnieurs en chef. 4) Revoir les preuves du concours dadministrateur. Simplifier le concours externe. La cinquime preuve option dadmissibilit du concours externe pourrait tre supprime. Elle sest avre complexe, htrogne, coteuse et inutile. Professionnaliser le concours. Il faut en premier lieu tablir un programme pour lpreuve de rdaction de note adapt aux problmes dorganisation et de gestion rencontrs par les collectivits territoriales. Il faut en second lieu, modifier le programme de lune des preuves techniques de loral pour la faire porter spcifiquement sur le droit et la gestion des collectivits locales. En troisime lieu il faut modifier lpreuve orale. Pour le concours externe, le jury devrait disposer dune fiche remplie par le candidat mentionnant ses tudes, ses diplmes ainsi que tous les renseignements dont voudrait faire tat le candidat. Pour le concours interne, il faudrait prolonger lpreuve de commentaire de texte suivie dune conversation gnrale, par une conversation partir de la fiche biographique du candidat portant notamment sur son experience professionnelle. Enfin, pour les deux concours interne et externe, il faudrait sans doute revoir le coefficient de lpreuve orale pour le porter 6. Cette preuve orale ne devrait pas comporter de note liminatoire. E - Rduire la part relative des contractuels dans lemploi public local. La proportion des contractuels est excessivement leve. Prs de 30 % des personnels des collectivits territoriales ou de leurs tablissements publics sont des agents contractuels. Ce pourcentage est pour une part la rsultante de lhistoire territoriale. Les statuts sont rcents et lintgration des personnels na pas t complte. Et en ce qui concerne les rgions, les transferts de comptence nont pas donn lieu aux transferts ncessaires de personnels ; elles ont du faire face dans lurgence des besoins nouveaux. Mais le poids du pass nexplique pas tout. Des lus ont prfr recourir lembauche de personnels contractuels, en contournant parfois les rgles statutaires. Ils ont prfr user de la prcarit de ces emplois en lieu et place de lembauche de
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fonctionnaires. Les dysfonctionnements sus-voqus du statut, notamment les rigidits du systme qui ne permettaient pas au lus de disposer de personnels qualifis lorsquils en avaient besoin, la longueur des procdures de recrutement, ont aussi leur part dans le phnomne. Il est ncessaire que les collectivits rduisent le nombre de leurs agents contractuels. Compte tenu des dfaillances du contrle de lgalit, nous pensons quen ce domaine aussi la transparence simpose. Pour les emplois quivalents aux catgories A et B, nous pensons que la publication des dcisions de recrutement des contractuels simpose. Le contrat ne serait excutoire qu cette condition. Nous sommes persuads que cette transparence limiterait les recours abusifs aux contrats. Nous pensons galement que la possibilit de remplacer un agent titulaire passant un exercice temps partiel par un agent contractuel devrait tre supprime. Ces emplois temps partiel ont vocation tre occups par des agents titulaires. Lutilisation souvent abusive de cette facult prvue au premier alina de larticle 3 de la loi du 26 janvier 1984 explique notre proposition. A linverse, nous pensons quil serait peut-tre possible de proposer, notamment pour des personnels de catgorie B, le renouvellement de leur contrat au moins pour un an ou jusqu lorganisation du premier concours du cadre demplois correspondant, afin de permettre aux intresss de postuler dans les meilleures conditions une intgration dans la fonction publique territoriale. Il est aussi possible denvisager une limitation dans le temps du lien contractuel dun agent avec une collectivit. Un agent ne pourrait ainsi tre embauch par contrats successifs par une collectivit plus de six ans ou neuf ans. Nous proposons donc une rigueur plus soutenue dans le recours aux contractuels par une modification de larticle 3 de la loi du 26 janvier 1984 et par la mise en uvre dune transparence. Nous ne souhaitons pas nanmoins que cette rigueur dbouche sur un rigorisme nuisible au fonctionnement du service public. En effet, des collectivits telles les rgions font effectivement appel des comptences spcifiques en matire de dveloppement conomique, de formation, de transport, qui peuvent ncessiter le recours des contractuels. Les offices publics dHLM, les grandes collectivits ont galement des besoins spcifiques auxquels ne rpondent pas, en ltat, les listes daptitude. Reste alors la question de la prcarit de la situation des agents contractuels. Ces personnels de droit public ne bnficient pas toujours de garanties quivalentes aux personnels de droit priv, notamment en ce qui concerne la fin de leur contrat. Les intresss et des lus souhaitent en consquence ladoption dun " statut des contractuels ". Nous sommes pour notre part rticent un tel projet. En effet, le contrat est normalement lexception. Compte tenu de limportance du nombre des contractuels dans les effectifs des collectivits territoriales, tout ce qui pourrait contribuer une prennisation de cette situation nous parat ngatif. Avant denvisager un " statut des contractuels ", il faut rsorber leur nombre. Il faut ainsi encourager ceux qui souhaitent rester au service des collectivits territoriales et de leurs tablissements publics passer les concours. Souvent les intresss sont des personnels qualifis pour lesquels la russite aux concours ne pose pas de difficults rdhibitoires. Il est vrai que le poids du pass explique lanciennet de certains contrats. Ainsi, des agents contractuels peuvent tre au service des collectivits depuis de trs longues annes. Professionnels chevronns, ils ne sont plus adapts aux concours de la fonction publique territoriale. Nous pensons pourtant que ces personnels chevronns auraient vocation passer un concours en vue dune intgration au sein de la fonction publique territoriale. Depuis 1996 des concours exceptionnels ont t ouverts pour permettre lintgration des contractuels. Ils sont programms jusquen 2000. Mais indpendamment de louverture dun tel concours exceptionnel, pourrait tre envisage la cration dun troisime concours des administrateurs ou des attachs territoriaux. Lexemple en la
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matire est la troisime voie ou 3me concours lcole nationale dadministration, qui a permis lintgration dans le corps des administrateurs civils et dans les grands corps de ltat dhommes et de femmes aux cursus professionnels spcifiques et tout fait intressants. Ils ont permis de diversifier les recrutements de ltat sans que leur qualit en ptisse. Nous ne voyons pas de raison objective qui justifierait la non cration de telles voies daccs par concours au cadre demplois dadministrateurs et dattachs territoriaux. Les contractuels justifiant dun certain nombre dannes de service public pourraient postuler ces concours. Mais ils postuleraient au ct dautres candidats issus du secteur priv. Ces " 3mes concours " doivent en effet tre ouverts aux cadres du priv. La rmunration ne devrait pas tre un obstacle lintgration des contractuels via le concours : pourrait ainsi tre pris en compte pour la rmunration des laurats lanciennet dexercice de leurs fonctions dans le service public. Quantitativement cette option permanente dun " troisime concours " ne permettrait pas de rsorber elle seule le stock significatif dagents contractuels ; mais elle ouvrirait une voie daccs la fonction publique territoriale pour ceux des contractuels les plus expriments et souhaitant rester au service de ces collectivits. F - Encourager la mobilit. Lagent territorial est souvent enracin dans sa collectivit. Vivre et travailler au pays conduit une forte immobilit des personnels. Un agent peut faire toute sa carrire dans le mme emploi au sein de la mme collectivit. Le rapport de la commission de dontologie de la fonction publique territoriale pour lanne 1997 montre que les agents territoriaux sollicitent trs peu une mobilit vers le secteur priv. Leur mobilit au sein du secteur public est tout aussi faible. Or, lefficacit des personnels, la qualit du service rendu, dpendent aussi dune diversification des expriences. Il nest plus pensable aujourdhui quun agent puisse rester toute sa vie professionnelle dans le mme emploi. La mobilit est ncessaire. Pour la grande majorit des personnels il ne peut sagir que dune mobilit interne, au sein dune mme collectivit. La mobilit externe concerne essentiellement les cadres suprieurs des collectivits ; pour les autres, elle est lie bien souvent la ncessit de suivre le conjoint. Ce sont ainsi ces deux volets de la mobilit, interne et externe, quil convient dencourager. 1 - La mobilit interne. Lencouragement la mobilit dpend du dynamisme de la gestion des ressources humaines au sein des collectivits. Ce nest pas tant les textes quil convient de changer que les habitudes et pratiques. Cependant il est possible de peser sur les freins juridiques mis la mobilit. a) Autoriser le dtachement au sein dune mme collectivit. Nous ne pensons pas quil soit opportun de maintenir limpossibilit dtre dtach dans un cadre demplois dune autre filire dune mme collectivit. Un agent ne pourra peut tre pas, pendant toute sa carrire, poursuivre dans les mtiers du sport ou de lanimation. Il souhaitera peut-tre occuper un emploi plus administratif. Le contraindre pour cela changer de collectivit sera sans doute irraliste. La mobilit externe est comme nous lavons dit faible pour des raisons sociales et culturelles. Autant permettre une rorientation de la carrire au sein dune mme collectivit. Il nest pas souhaitable de maintenir dans le carcan dune filire des agents qui nauraient plus la vocation ou laptitude en exercer les mtiers spcialiss. Un agent doit pouvoir tre dtach dans un autre cadre demplois de sa collectivit. Bien videmment, pour viter le contournement des rgles, ces dtachements ne devraient pas autoriser systmatiquement une intgration. Selon les cas, elle pourrait tre subordonne de strictes conditions. b) Un bilan de nouvelle bonification indiciaire (NBI) devrait tre fait. Quasi unanimes, nos interlocuteurs ont soulign les effets pervers de la NBI. Conue pour encourager les agents occupant des fonctions sujtions particulires, souvent en contact avec les
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usagers, la NBI avait sa lgitimit et sa logique. Mais elle sest rvle aussi tre un frein la mobilit interne. Les agents dont le niveau de rmunration principale est peu lev, ne souhaitent et ne peuvent renoncer la NBI quils peroivent. Ils sont ainsi conduits se maintenir dans des postes en renonant toute mobilit. Ds lors que lindemnit perue nest pas limite dans le temps, la NBI a des effets pervers et devrait tre revue et rengocie. Faut-il la maintenir en lamnageant dans la dure ? Faut-il prfrer des bonifications indiciaires ponctuelles pour les agents occupant les emplois en contact avec le public ou responsabilits ? Quelles que puissent tre les alternatives ou modifications possibles, une rflexion devrait tre mene. 2 - La mobilit externe. La cration de bourses demploi dans les centres de gestion peut non seulement faciliter les mutations mais aussi les stimuler. La coordination de lactivit des centres de gestion, la poursuite de la mise au point doutils communs performants, permettraient de communiquer en temps rel linformation. Elles seraient mme de stimuler la mobilit externe. Il convient de noter toutefois que cet encouragement la mobilit externe ne devrait pas se faire au dtriment des plus petites collectivits. Nombreux sont les lus des petites communes se plaindre de ce que les collectivits les plus importantes recrutent leurs agents depuis peu en poste. Ce sont souvent les petites collectivits qui assument la formation initiale dadaptation lemploi des agents puis, une fois celle-ci termine, voient ces mmes agents quitter la collectivit pour en rejoindre une autre. Ce phnomne est dailleurs un dcouragement pour les plus petites collectivits recruter sur les listes daptitude. Elles craignent de devoir supporter la formation de lagent sans en tirer les bnfices. Nous pensons ainsi quil conviendrait dimposer une obligation, pour les agents recruts sur listes daptitude, de rester un minimum de temps en poste, deux ou peut-tre trois ans, sauf hypothse particulire. Il nest pas acceptable que les contraintes de la formation initiale dadaptation postrieure au recrutement soient assumes par les plus petites collectivits au profit des plus grandes. Un schma alternatif pourrait prvoir une compensation financire du cot de la formation de lagent par la collectivit qui bnficie de la mobilit de lagent au profit de celle qui la recrut sur liste daptitude. La mobilit externe suppose aussi une pleine possibilit de dtachement dans les services de ltat. Peu peu les corps de ltat se sont ouverts au dtachement des personnels territoriaux ; mais cette ouverture na pas t gnrale. Par exemple, le corps des administrateurs civils reste pour linstant encore ferm. Ds lors que les conditions et le niveau de recrutement des administrateurs territoriaux se sont rapprochs de ceux de ltat, cet obstacle au rapprochement des hommes ne nous semble plus justifi. Nous pensons quil est possible aujourdhui douvrir au dtachement des administrateurs territoriaux le corps des administrateurs civils. A court terme, ce dtachement ne devrait pas ouvrir droit intgration. Ce rapprochement des hommes et des expriences est souhaitable puisque les administrateurs civils peuvent depuis longtemps dj occuper des postes territoriaux. Plus gnralement, tous les corps de fonctionnaires de ltat devraient tre ouverts au dtachement dagents issus de cadres demplois quivalents. Relevons que les freins la mobilit dans les corps de ltat sont avant tout dordre culturel. Les administrations de ltat seront de moins en moins rtives au fur et mesure quelles prendront conscience de la qualit des recrutements territoriaux, de leur comparabilit. Plus les fonctions publiques seront comparables, plus les uns et les autres accepteront les changes. Nous avons soulign cet gard limportance que revt la transparence et une regulation nationale des cadres demplois intresss par cette mobilit externe, pour vaincre les rticences des administrations de ltat. Le dialogue et le travail en commun sont aussi notre avis les meilleurs vecteurs des changes futurs. Si les administrations de ltat nont pas de rticence collaborer et accueillir en leur sein les
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administrateurs de la Ville de Paris cest aussi et surtout parce que les administrateurs civils ont eu une formation commune, au sein de lcole nationale dadministration, avec les administrateurs de la Ville de Paris. Ces personnels ont appris se connatre et sapprcier. La cration de formations communes entre les deux fonctions publiques revt en ce domaine une importance dcisive. Elle sera le gage dune meilleure collaboration et donc dune meilleure mobilit entre les fonctions publiques. De mme la cration de lieux dchange et de dialogue au niveau local regroupant les agents des deux fonctions publiques nous parat souhaitable. Conseils dpartementaux des services publics locaux, ou commissions dpartementales des services publics, peu importe la dnomination : les responsables des services extrieurs de ltat et des services des collectivits territoriales devraient pouvoir se rencontrer deux trios fois par an pour changer leur exprience, rflchir en commun et le cas chant proposer leurs autorits respectives une convergence de laction des services publics dont ils ont la charge. A lheure o laccent est mis sur une convergence de laction des services publics en banlieue ou en zone rurale, nous pensons que le rapprochement et le dialogue institutionnaliss entre les responsables pourraient, avec pragmatisme et ralisme, favoriser la mobilit entre les fonctions publiques mais aussi amliorer la qualit des services rendus aux usagers. G - Les droulements de carrire : donner plus de souplesse. 1 - Un assouplissement des quotas. Pour rguler les promotions dans la fonction publique territoriale, des quotas de promotion interne ou davancement de grade ont t institus. Les deux systmes de quotas obissent deux logiques diffrentes. Les quotas de promotion interne, permettent laccs au cadre demplois suprieur dune filire ; ils sont calculs par rapport aux recrutements dans ce cadre demplois. Les quotas davancement de grade correspondent un pyramidage des effectifs du cadre demplois ; ils fixent un effectif maximal un grade au sein dun cadre demplois (Voir annexe XI). Ds lors quil sagit de cadres demplois nationaux et que les employeurs sont multiples, linstitution de quotas est logique pour rguler les promotions internes ou avancements de grade. Lgalit entre agents dun mme cadre demplois suppose que les rgles de promotion soient quivalentes. Des lus plus gnreux que dautres auraient pu fausser la mcanique statutaire. De plus, la comparabilit voulue par le lgislateur entre la fonction publique de ltat et la fonction publique territoriale a galement justifi la mise en place de quotas. A corps quivalent, les cadres demplois de la fonction publique territoriale devaient assurer des avancements de grade et promotions internes quivalents. Cependant plusieurs facteurs ont nuit lefficacit du systme. a) Des cadres demplois ont des quotas davancement de grade plus stricts que dautres. Des cadres demplois dans la filire technique nont mme pas de quota davancement de grade. Ainsi, au sein dune mme collectivit, des agents de la filire technique progressent plus vite que ceux de la filire administrative. A niveau de formation infrieur certains peuvent en consquence obtenir, au terme de quelques annes, une situation plus enviable que leurs voisins. La logique des quotas est " verticale ", cest--dire quelle est conue par cadre demplois pour une comparabilit avec le corps de ltat correspondant. Or, soppose cette logique, une logique " horizontale ", celle des fonctions assures au sein dune collectivit. Pour une mme fonction ou une fonction quivalente, des agents dune mme collectivit ne connaissent pas le mme droulement de carrire. Cette ingalit dans le droulement de carrire au sein dune mme collectivit fausse les relations entre les personnels et peut tre dmotivante. b) Un second lment perturbateur est li la dmographie des cadres demplois. Compte tenu de lampleur des recrutements de ces dernires annes au sein de certains cadres
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demplois, les agents ont trs peu despoir davancements de grade ou de promotions internes. Une dmotivation peut l encore en rsulter. c) Un troisime facteur dstabilisant rsulte de la dispersion des autorits gestionnaires et de la faiblesse de lassiette de calcul des promotions internes et avancements de grade. Dans les collectivits affilies au centre de gestion, les quotas de promotion interne sont mutualiss. Lassiette servant de base au calcul des promotions est value au niveau du center de gestion, cest--dire quelle fait lobjet dune mutualisation. Pour les collectivits non affilies, lassiette value par cadre demplois peut tre plus rduite : chaque cadre demplois dune collectivit a sa propre assiette. Le calcul des quotas sur une assiette plus rduite est moins favorable pour les agents en raison, dune dperdition du potentiel de promotion. Quant aux quotas davancement de grade, ils ne sont pas mutualiss, mme pour les collectivits affilies aux centres de gestion. Un dcret du 28 dcembre 1994 a autoris la promotion dun agent par promotion interne ou par avancement de grade ds lors quaucune promotion interne ou avancement de grade na pu tre prononc respectivement dans les 4 et 5 dernires annes. Les effets de cette mesure devront tre jugs avec le temps. Mais il est possible quelle ait des effets limits. Quelles solutions peuvent en consquence tre envisages pour remdier aux difficults que nous venons dexposer : a) La premire solution consisterait en une suppression pure et simple des quotas. Une suppression des quotas de promotion interne est totalement exclue. Seule est envisageable celle de quotas davancement de grade. Les organisations syndicales et des lus le souhaitent. Nous ne sommes pas convaincus du bien fond de cette proposition pour deux raisons. En premier lieu une dstabilisation des cadres demplois pourrait en rsulter : des collectivits seraient plus laxistes que dautres et un dsquilibre pourrait en rsulter. En second lieu la comparabilit avec ltat simpose. Nous avons souhait que les flux entre fonction publique de ltat et fonction publique territoriale saccroissent. Pour encourager cette mobilit externe, il est ncessaire quune comparabilit soit maintenue. Nous pensons qu terme le maintien de cette comparabilit, par lexistence de quotas, sera favorable aux agents territoriaux. En troisime lieu, nous avons constat quune majorit de gestionnaires et dlus souhaitaient le maintien du principe des quotas davancement de grade. Ils estimaient avoir besoin de tells critres pour assurer une rgulation. Nous excluons donc toute suppression des quotas. b) La seconde solution consisterait en une mutualisation du calcul de lassiette des quotas afin dy intgrer les personnels des collectivits non affilies. Cette solution nest pas exclure malgr la rticence de beaucoup. Il sagirait uniquement dune mutualisation du calcul de lassiette des quotas et non dune mutualisation de leur gestion au niveau de chaque dpartement. A partir de cette assiette mutualise, un pourcentage davancements de grade et de promotions serait valu. Les possibilits daccorder les avancements de grade et les promotions seraient ensuite attribues chaque collectivit au prorata de leurs effectifs. Il nest pas sr que mathmatiquement ce systme offre plus de potentialit davancements et de promotions que celui ouvert par le dcret du 28 dcembre 1994 dj voqu. Dans cette logique, les collectivits non affilies ne seraient pas dpossdes de leurs prrogatives en matire de gestion des personnels. Elles seraient ensuite libres daccorder ou non les promotions et avancements, et libres quant au choix des personnels susceptibles den bnficier. c) La troisime solution qui a, in fine, notre prfrence mais qui nest pas ncessairement exclusive de la seconde, passerait par un assouplissement des quotas. Cette solution a elle-mme trois variantes possibles : Une premire variante tendrait unifier les quotas davancement de grade. Cette solution
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conduirait nous carter dune stricte comparabilit, les quotas ayant t calculs lorigine par cadres demplois par rapport aux corps dtat comparables. Actuellement, chaque cadre demplois a ses quotas sauf dans la filire technique. Un quota ou des quotas uniques pourraient tre retenus pour lensemble des cadres demplois. Cette proposition conduirait instaurer des quotas l o ils nexistent pas lheure actuelle. Elle permettrait de rpondre aux disparits entre cadres demplois. Cependant, si cette solution mettait fin aux disparits entre filires, par une uniformisation des quotas, elle napporterait pas pour autant lassouplissement recherch. Les mmes cadres demplois risquent de connatre les mmes obstacles des avancements de grade ncessaires une bonne rgulation. Une seconde variante, valable pour les quotas de promotions internes, tendrait leur calcul, non pas par rapport aux effectifs du cadre demplois mais par rapport aux effectifs de promouvables (voir annexe XI). Mcaniquement une plus grande souplesse serait donne aux collectivits qui pourraient assurer la promotion dun plus grand nombre dagents. Cependant cette solution dconnecterait le calcul des promotions internes des effectifs du cadre demplois concern et donc du nombre de recrutements au titre des concours. Le contournement des rgles serait alors plus ais, le contrle de lgalit ayant plus de difficult pour apprcier le respect du quota de promotions internes. En outre, les collectivits pourraient tre tentes de ne recruter que par la voie de la promotion interne. Ayant insist sur limportance du recrutement par concours et sur la ncessit de faire assurer un respect des rgles par toutes les collectivits, nous cartons cette variante. Reste alors une troisime et dernire variante. Nous ne proposerons pas une modification en ltat des quotas de promotion interne. Les drives sont trop importantes en ce domaine pour les faciliter plus encore. Nous pensons que la voie trace par le dcret du 28 dcembre 1994 est la bonne: une promotion interne sil y a eu au moins un recrutement externe sur une priode de 5 ans. Il serait peut-tre opportun dans deux ou trois ans dapprcier les effets de ces dispositions et le cas chant dabaisser le seuil : une promotion interne pourrait tre prononce si aucune nest intervenue par exemple dans les trios dernires annes. Une solution alternative serait la suppression de la condition de lexistence dun recrutement externe sur la priode. Cependant, il ne faudrait pas que ces dispositions permettent aux collectivits de contourner systmatiquement la rgle du concours. En ce qui concerne les quotas davancement de grade, nous pensons que la solution la plus aise serait une lvation desdits quotas. La priorit devrait tre donne aux cadres demplois connaissant les blocages de carrire les plus forts. Ceux-ci peuvent tre dcels partir des statistiques existantes et du constat des lus et gestionnaires. Ainsi, il nous semble plus ais et plus simple de porter par exemple les quotas de 10 % 15 %, de 15 % 20 %, de 20 % 25 %, de 25 % 30 % ou de 30 % 35 % selon les cadres demplois, que concevoir un nouveau systme complexe et susceptible de gnrer des effets pervers. Les mcanismes alternatifs susceptibles dtre envisags sont peu lisibles, lourds mettre en uvre et leurs effets incertains.(Voir annexe XI sur les quotas). En conclusion, nous optons pour un maintien en ltat des quotas de promotion interne, sauf exception justifie dans un cadre demplois spcifique, et pour une lvation systmatique des quotas davancement de grade existants dans les diffrents cadres demplois. Laccroissement pourrait tre ainsi de 5 % par rapport aux effectifs. Une priorit voire un accroissement suprieur pourrait tre prvu pour les cadres demplois connaissant des blocages particuliers. Notons que lexprience actuelle de quotas transitoires plus levs pourrait tre prennise. 2 - Un abaissement progressif des seuils. Les seuils dmographiques ont t institus pour la cration des emplois statutaires et fonctionnels. Or ils ne concident pas. Par ailleurs, lencadrement des petites villes et des villes
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moyennes apparat parfois insuffisant. Les communes de plus de 80.000 habitants sont, en effet, le plus souvent gnreusement pourvues en cadres. En de de ce seuil, lencadrement des services peut savrer insuffisant compte tenu des responsabilits exerces. Pour amliorer la situation, il conviendrait prioritairement de rapprocher les seuils de creation demplois statutaires, dune part, et demplois fonctionnels, dautre part. Nous pensons quil serait opportun de faire concider, dans la mesure du possible, les seuils de cration des emplois statutaires et les seuils de cration des emplois fonctionnels susceptibles dtre occups par les agents nomms dans les grades des cadres demplois correspondant aux dits emplois statutaires. Peuvent ainsi crer un emploi statutaire dadministrateur, les communes de plus de 80.000 habitants. Les communes dont la population est comprise entre 40.000 et 80.000 habitants, values 114, ne peuvent crer cet emploi statutaire. Mais elles peuvent crer un emploi fonctionnel de secrtaire gnral qui ne pourra tre occup que par un administrateur territorial. En consquence, lemploi-fonctionnel cr sera occup par un administrateur venu par dtachement dune collectivit de plus de 80.000 habitants. lus et fonctionnaires rclament un abaissement du seuil de cration de lemploi statutaire, cest--dire labaissement 40.000 habitants de la possibilit de crer un emploi dadministrateur territorial avec correction conscutive des seuils de cration des emplois statutaires de niveau hirarchique infrieur. Il est effectivement illogique quune collectivit puisse crer un emploi fonctionnel de secrtaire gnral dont seul un administrateur pourra assumer les fonctions sans pouvoir crer lemploi statutaire. Lillogisme a toutefois sa raison dtre. La rgle avait pour objet dviter la multiplication des nominations lors de la constitution initiale du cadre demplois sans que toutes les garanties de qualit soient runies. Le risque existe toujours quun abaissement du seuil soit mis profit pour multiplier les promotions internes illgales, rendues possibles par les dfaillances sus voques du contrle de lgalit. Nous pensons toutefois que le seuil de cration de lemploi statutaire doit pouvoir tre abaiss, afin quune commune crant un emploi de secrtaire gnral puisse crer lemploi dadministrateur correspondant. Eu gard aux responsabilits exerces par les collectivits, ceci nest pas choquant. Mais les emplois ont vocation tre occups par des agents issus du concours dadministrateur territorial. Nous proposons en consquence que labaissement du seuil de 80.000 40.000 soit progressif, tal par exemple sur 5 ans. Cette mesure doit tre lie la rforme du concours voque ci-dessus. Il faudrait en consquence programmer une augmentation significative du nombre de postes mis au concours et valuer terme de 2 ans le nombre dadministrateurs sortant de formation. Dans un premier temps, les communes de 40.000 80.000 habitants devraient pouvoir recruter leurs secrtaires gnraux adjoints parmi les administrateurs. Eu gard limportance de leurs budgets, de leurs effectifs et de leurs responsabilits, elles sont pleinement assimilables de petits dpartements. Les directeurs territoriaux ont vocation occuper les emplois de secrtaire gnral de communes de 10.000 40.000 habitants. Mais seules les communes de 40.000 habitants peuvent crer lemploi statutaire de directeur. Lcart est trop grand et doit au moins tre rduit. Par ailleurs, les communes de plus de 3.500 habitants devraient pouvoir recruter un attach principal. La multiplicit des tches assumer, alors mme que les services sont le plus souvent rduits au strict minimum, justifie la prsence dun tel fonctionnaire qualifi susceptible de rpondre aux sollicitations les plus varies. Le premier emploi fonctionnel susceptible dtre cr concerne les communes de 5.000 habitants. Or, ce seuil est singulier au regard du droit commun des collectivits territoriales. Le seuil de base retenu, notamment en matire lectorale et de fonctionnement des communes, est de 3.500 habitants. Il conviendrait dabaisser de 5.000 3.500 le premier seuil de fonctionnement. Les
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communes de 3.500 habitants pourraient ainsi crer lemploi fonctionnel de secrtaire gnral. De plus, les communes de 10.000 20.000 habitants sont souvent des communes suburbaines en plein dveloppement. La cration dun emploi fonctionnel de secrtaire gnral adjoint, ouvert aux fonctionnaires de catgorie A, est tout fait justifie. Ces mmes communes devraient pouvoir aussi crer des emplois de directeurs des services techniques susceptibles dtre pourvus par des ingnieurs subdivisionnaires ou des ingnieurs en chef. IV. LA FORMATION DES HOMMES : UNE PRIORITE A - La prparation aux concours de la fonction publique territoriale. 1 - La prparation aux concours externes doit tre organise par lenseignement suprieur. Des prparations spcifiques existent pour les concours de ltat. Tel nest plus rellement le cas pour les prparations aux concours des collectivits territoriales. Les diffrents protagonistes, cest--dire le ministre de la fonction publique, le ministre de lenseignement suprieur, le Centre National de la Fonction Publique Territoriale, les lus locaux, devraient encourager les tablissements publics denseignement prparer aussi aux concours territoriaux. Des universits, telle luniversit dOrlans, ont mis en place des formations spcialises donnant lieu des stages en collectivit territoriale. Comme nous lavons indiqu, elles devraient permettre de rduire la dure de la formation initiale dadaptation postrieur au recrutement. Mais leur objet nest pas la prparation aux concours. Le soutien ces formations spcialises ne dispense donc pas de leffort la cration de prparations aux concours. 2 - Quant la prparation aux concours internes, il faudrait sans doute envisager une prparation par correspondance. Compte tenu des contraintes des collectivits, des agents ne peuvent parfois sabsenter pour suivre une formation prparatoire un concours. Un enseignement par correspondance pourrait pallier ces difficults de prparation aux concours internes de la fonction publique territoriale. Il pourrait mme tre envisag de crer, limage de ce qui sest fait pour la fonction publique de ltat, des prparations aux concours internes dans le cadre desquelles les fonctionnaires pourraient continuer percevoir leur rmunration. Ces prparations ne seraient accessibles quaprs une slection des candidats. B - La formation initiale. 1 - Une rduction de la dure de la formation initiale parfois envisageable. Nous avons soulign lintrt de limiter, lorsque cela tait possible, la formation initiale postrieure au recrutement. La mise en uvre des possibilits offertes par le 2me alina de larticle 3 de la loi du 12 juillet 1984 dans sa rdaction issue de larticle 51 de la loi du 27 dcembre 1994 pourrait enfin tre envisage : il devrait tre possible de dispenser au moins partiellement de la formation post-recrutement les laurats titulaires de diplmes ou titres validant une formation spcialise et reconnue par ltat. 2 - Une formation initiale dispense pour partie dans les coles de ltat. Les administrateurs territoriaux et les attachs territoriaux pourraient tre forms pour partie respectivement par lcole nationale dadministration (ENA) et par les Instituts rgionaux dadministration (IRA). Nous avons insist sur la ncessaire mobilit des personnels. Nous avons mis laccent sur lintrt des flux croiss des dtachements de personnels entre fonction publique de ltat et fonction publique territoriale et souhait une disparition des derniers obstacles statutaires une telle mobilit. Nous avons soulign que lavenir du service public commandait certainement une convergence des actions des services de ltat et des collectivits territoriales. Or, cela suppose un rapprochement des hommes, la disparition des prventions et des priori. Nous sommes convaincus quune formation commune est psychologiquement et sociologiquement un vecteur dterminant de la mobilit future et du travail en commun. Nous avons ainsi indiqu que si les cadres suprieurs de ltat accueillaient sans rticence les
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administrateurs de la Ville de Paris dans leurs administrations, ctait sans doute parce quils avaient appris travailler avec eux et les apprcier dans le cadre de leur scolarit commune lcole Nationale dAdministration. Les dernires rticences des agents de ltat disparatraient sils taient conduits apprcier leurs collgues territoriaux et travailler leurs cts dans le cadre dune formation commune. Par ailleurs, la raret des ressources publiques rend lgitime la mise en commun des moyens. La multiplication des structures et des formations na pas ncessairement de justification. LInstitut national des tudes territoriales de Strasbourg, qui forme les administrateurs territoriaux, a des besoins en salles, quipements et lieux de vie auxquels peuvent rpondre les locaux sous utiliss de lENA Strasbourg. La collectivit nationale gagnerait en un rapprochement entre les deux coles et viterait, pour lavenir, lengagement de nouveaux investissements inutiles. Certains de nos interlocuteurs restent cependant attachs une spcificit de la formation territoriale et lmergence dun " esprit territorial ". Cet attachement louable ne nous apparat pas dcisif. En tout tat de cause il nest pas incompatible avec le rapprochement que nous suggrons avec les coles de ltat. Dores et dj, lENA et lInstitut de formation des administrateurs territoriaux cohabitent de fait. LENA a une implantation strasbourgeoise proximit de lInstitut install en cette ville. LENA a ouvert lInstitut son sige strasbourgeois sur dimensionn et donc sous utilis. Au del des conomies dchelle souhaitables, il nous parat ncessaire de profiter de la cohabitation des deux coles. Les administrateurs territoriaux pourraient suivre partiellement une scolarit avec les lves de ltat pour des matires dintrt commun (gestion, informatique ou langues par exemple). LInstitut pourrait lui aussi donner des cours communs aux lves de lENA et aux administrateurs territoriaux pour des matires centres sur le monde local. Mais pour des matires ou disciplines plus spcialises, lInstitut de Strasbourg retrouverait alors exclusivement les administrateurs territoriaux. Quant lENA, elle a des enseignements rpondant aux besoins exclusifs des administrations centrales (questions internationales ou laboration de textes par exemple), dailleurs dispenses Paris. Un rapprochement est possible pour les enseignements et formations dintrt commun, sans cration dune structure nouvelle. LInstitut, simple service du CNFPT, dpourvu de la personnalit morale, peut se rapprocher de lENA sans que les spcificits territoriales soient mconnues. Les administrateurs territoriaux seraient ainsi forms pour partie lENA, avec une formation spcifique dispense par lInstitut. Quant au rapprochement entre les institutes rgionaux dadministration formant les attachs de ltat et les coles dattachs territoriaux de Nancy, Montpellier et dAngers, il est sans doute plus dlicat mettre en uvre. Gographiquement ces coles sont spares. En outre, les priodes de formation ne sont pas les mmes quant leur dure et leur talement dans le temps. Cependant, l encore une convergence pourrait tre mise en uvre. Les instituts rgionaux dadministration pourraient accueillir les attachs territoriaux en formation. Des formations communes ou spcifiques aux attachs territoriaux pourraient tre cres dans les IRA. Il est possible de profiter de la prsence des IRA dans les rgions o nexistent pas les coles dattachs territoriaux pour accueillir les attachs territoriaux en formation. Ils auraient ainsi lavantage de rester proximit des collectivits o ils sont affects. Relevons que larticle 24 de la loi du 12 juillet 1984 permet aux statuts particuliers de prvoir que les formations initiales sont confies, par voie de convention, des tablissements publics. Cest ainsi que le CNFPT a conclu des conventions de formation avec lcole nationale du patrimoine pour les conservateurs territoriaux du patrimoine ou avec lcole nationale suprieure des sciences de linformation et des bibliothques pour les conservateurs territoriaux de bibliothques. Dune faon gnrale, il est sans doute souhaitable que les coles de formation des agents de
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lEtat puissent accueillir les agents territoriaux. 3 - Une formation minimale pour les personnels de catgorie C. Nous tenons faire une dernire proposition en matire de formation initiale : nous pensons quune formation minimale de quelques jours devrait tre envisage pour les personnels de catgorie C. Il sagirait dune formation portant sur les institutions, le service public et ses missions. Nombreux ont t nos interlocuteurs regrettant que ces agents soient recruts sans bnficier dune quelconque connaissance des institutions franaises, des collectivits locales et du service public. C - La formation continue. La formation continue assure par le CNFPT na pas donn lieu de relles critiques. Les collectivits souhaitent nanmoins une plus grande diversit de loffre de formation et une adaptation plus grande leurs besoins. Est en jeu la " ractivit " de ltablissement public la demande. Le CNFPT doit tre plus encore lcoute des besoins des collectivits et en mesure dy rpondre dans les meilleurs dlais. Il est certain que les besoins en gestion, notamment en gestion des ressources humaines, sont insuffisamment couverts. Un enseignement professionnalis en finances, comptabilit, gestion des ressources humaines, rpondrait lattente des collectivits. Louverture aux nouveaux mtiers lis lenvironnement passe aussi par une rorientation de la formation continue. Nous tenons galement relever que le CNFPT pourrait se rapprocher de lENA en ce domaine. Cette cole pourrait notamment faire bnficier les agents territoriaux de son ouverture internationale. Des formations consacres la gestion locale dans les pays trangers pourraient, par exemple, tre ouvertes avec profit aux agents des collectivits territoriales. En ce domaine aussi un rapprochement entre le CNFPT et lENA est tout fait souhaitable. De la mme faon, les IRA pourraient dvelopper des formations continues communes aux agents de lEtat et des collectivits territoriales Le prsent rapport est le rsultat de cinq mois dcoute, dtudes et danalyses. Les rformes que nous proposons nous paraissent susceptibles de conforter la fonction publique territoriale tout en rduisant les lourdeurs et rigidits inhrentes la mcanique statutaire. Les acteurs ne souhaitent pas de profonds bouleversements mais attendent cependant des rformes. Limmobilisme les dcevrait.
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Cap. I NOIUNEA DE FUNCIE PUBLIC N CONTEXT EUROPEAN

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Antonie Iorgovan, op. cit., p. 532 4

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Antonie Iorgovan, op. cit., p. 542 i urm. 7

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Cap. II IZVOARELE DREPTULUI FUNCIEI PUBLICE

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Cap. III STATUTUL FUNCIEI PUBLICE

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Verginia Vedina op.cit., p. 108. 16

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Verginia Vedina op.cit., p. 108 17

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Verginia Vedina op. cit., p. 114. 18

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Antonie Iorgovan, op. cit., p. 588 26

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Antonie Iorgovan, op. cit., p. 591 28

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Antonie Iorgovan op. cit., p. 591 31

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III.4 Regimul disciplinar

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Cap. IV CODUL ETIC SI DEONTOLOGIC AL FUNCIONARULUI

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IV.2 Codificarea valorilor etice i morale pentru funcia public

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Folosirea prerogativelor de putere public

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