UNIVERSITATEA BABEŞ-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA

FACULTATEA DE ŞTIINŢE POLITICE, ADMINISTRATIVE ŞI ALE COMUNICĂRII

SPECIALIZAREA: ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICI PUBLICE
– Suport de curs –

Anul III

Cluj-Napoca
2019
 Cap. I. Apariţia domeniului de politici publice

I. 1 Apariţia politicilor publice

Politicile publice s-au conturat ca domeniu de studiu în perioada de după cel de-al doilea
război mondial, o dată cu acordarea unei atenţii sporite activităţii structurilor guvernamentale.
Această atenţie s-a datorat mai multor factori. În primul rând, criza economică mondială din
perioada 1929-1933 a scos la iveală rolul important pe care intervenţiile guvernamentale îl pot avea
pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica de laissez faire1 nu a mai putut fi considerată drept
un răspuns adecvat, cel puţin în domeniul protecţiei sociale, iar programele New Deal au oferit un
exemplu de implicare tot mai puternică a statului în cadrul societăţii. Astfel a devenit tot mai clar
faptul că intervenţia statului va duce la modificarea spaţiului disponibil pentru intervenţie
guvernamentală într-un anume sector al politicilor publice2. De unde în perioada antebelică se
considera, de exemplu, că şomajul este o problemă a individului, marea criză economică a arătat că
statul poate şi chiar trebuie să se implice pentru susţinerea persoanelor fără loc de muncă. Astfel,
spaţiul politicilor publice s-a lărgit şi s-a extins rolul avut de către instituţiile publice şi administraţia
publică în cadrul societăţii. Apoi, al doilea război mondial a necesitat un efort susţinut din partea
guvernelor, aducând astfel activitatea acestora în atenţia publicului. S-a constatat că apărarea
naţională este mai presus de eforturile individului şi de aceea statul trebuie să îşi asume rolul de
protejare a siguranţei şi securităţii naţionale şi internaţionale.
În al doilea rând, s-a observat că abordarea tradiţională din cadrul ştiinţelor socio-umane nu
mai răspundea problemelor practice cu care se confruntau instituţiile publice (Howlett, M. & Ramesh,
M. 1995, p. 4). Ştiinţele politice clasice aveau tendinţa de a se concentra asupra dimensiunilor
normative şi morale ale organelor administraţiei publice sau asupra detaliilor operaţionale ale
anumitor instituţii politice. Cercetătorii studiau textele importante de filozofie politică în încercarea
de a găsi răpunsuri la întrebări cum ar fi: ce este politica perfectă?, cum ar trebui să arate societatea
perfectă? căutând să înţeleagă care este scopul guvernării. Studiile efectuate de cercetători au generat
discuţii complexe despre natura societăţii, rolul statului, drepturile şi responsabilităţile cetăţenilor. În

1
Acesta este o filosofie adoptată de mai multe state occidentale în secolul al XIX- lea. Doctrina respectivă arată că statul
trebuie să intervină cât mai puţin în treburile economiei, iar deciziile economice trebuie să se ia în funcţie de jocul cererii
şi ofertei de pe piaţă.
2
De aici s-a propus conceptul de “spaţiu al politicilor publice“ (sau policy space) ca delimitând aria de intervenţie a
statului într-un anumit domeniu sectorial (Kolebatch, pp. 3-4).

2
aceste condiţii diferenţa apărută între teoria politică clasică şi practica politică din statele moderne a
determinat un grup de cercetători să caute nişte metode teoretice pe baza cărora să analizeze practica
politică în scopul reducerii discrepanţei dintre teorie şi practică. Ca răspuns la această preocupare a
apărut domeniul politicilor publice care la început a fost formulat ca şi o negaţie a ştiinţelor politice
tradiţionale.
Un rol important în conturarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de expansiune
economică postbelică când a crescut încrederea raţională în capacitatea guvernului de a rezolva
problemele societăţii, lucru care a fost susţinut de programele guvernamentale create în încercarea de
a găsi soluţii la aceste probleme. Dezvoltarea ştiinţelor sociale a avut, de asemenea, o contribuţie
semnificativă la dezvoltarea domeniului. Ştiinţele politice, administrative, juridice, economice şi
manageriale au contribuit, împreună sau pe rând, la dezvoltarea unei abordări ştiinţifice a politicilor
publice.
Primul autor care a încercat să diferenţieze într-un sens pozitiv noul domeniu al politicilor
publice de cel al ştiinţelor politice clasice este Harold Lasswell3. El a identificat trei caracteristici
distincte ale domeniului politicilor publice, şi anume: multidisciplinaritatea, orientarea spre
rezolvarea problemelor şi normativitatea. Prin caracterul multidiscplinar ne referim la faptul că
trebuie să abandonăm studiul exclusiv din punct de vedere politic al stucturilor şi instituţiilor
guvernamentale şi să folosim instrumente şi din alte domenii cum ar fi: sociologia, dreptul, ştiinţele
economice. Prin orientarea spre rezolvarea problemelor Lasswell doreşte să accentueze faptul că
domeniul politicilor publice trebuie să renunţe la discuţiile academice şi să se orinteze spre rezolvarea
unor probleme globale concrete. Prin caracterul normativ se sugera că domeniul de politică publică nu
trebuie să se deghizeze în mantia „obiectivităţii ştiinţifice”, ci trebuie să recunoască imposibilitatea
separării scopurilor de mijloace sau a valorilor de tehnici.

I. 2 Definiţie
Înainte de a începe trecerea în revistă a definiţiilor propuse politicilor publice este utilă
precizarea că termenul “politici publice” îşi are originea în diferenţierea existentă în limba engleză
între politics şi policy. Aceste concepte s-au dezvoltat din grecescul polis definit de Aristotel ca o
comunitate de oameni egali, care acţionează în vederea unei vieţi potenţial mai bune. În limba

3
Harold Laswell „The Policy Orientation”, în D. Lerner şi H.D. Laswell (red.), The Policy Science: Recent Developments
in Scope and Methods, Stanford University Press, Stanford, 1951, pp. 3-15.

3
engleză, termenul de politics semnifică politica în ansamblul ei, activităţile variate din cadrul sferei
politicului, de la organizarea cetăţenilor în funcţie de orientarea ideologică şi căutarea activă de a
obţine prin mijloace legale şi legitime a puterii politice în stat, până la participarea mai largă la viaţa
politică prin vot sau manifestaţii de protest. Termenul de policy se referă la măsuri concrete luate de
structurile guvernamentale în vederea oferirii de soluţii la problemele cu care se confruntă societatea.
Diferenţierea a fost preluată şi în limba franceză, prin distincţia propusă tot mai des între la politique
(cu sens de politică în ansamblu) şi politiques publiques (cu sens de politici publice).
Dar de ce este utilă această distincţie pentru limba română? Cu ce contribuie ea (dacă într-
adevăr această contribuţie există) la dezvoltarea ştiinţelor sociale din România? Alinierea la evoluţia
ştiinţelor sociale din ţările occidentale, deşi un răspuns serios, considerăm că este doar unul parţial.
Pentru a completa răspunsul trebuie să luăm în considerare nevoia de reformă care se înregistrează la
ora actuală în cadrul administraţiei publice din România.
Termenul de “politică” este unul general, care se referă mai puţin la concepte concrete, pe
când cel de “politici publice” nu doar că sugerează o varietate de opţiuni de răspuns într-un domeniu
sau referitoare la o problemă dată dar şi accentuează faptul că preocuparea ţine în mod nemijlocit de
temele de interes public. Astfel, utilizarea acestui termen ar orienta discursul specialiştilor, al
oficialilor şi al publicului larg dinspre discuţii posibil sterile legate de politică (în sens general) spre
dezbaterea unor opţiuni concrete pe domenii specifice, obligând, astfel, la formulări mai clare ale
opţiunilor posibile.
Cercetătorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulării unei definiţii
acceptate de majoritatea comunităţii ştiinţifice. Foarte multe formulări au fost propuse, fiecare
accentuând unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, funcţie, de obicei, de “preferinţele”
profesionale ale propunătorului. Una dintre definiţiile generale propuse este cea a lui Thomas Dye
conform căreia “politicile publice reprezintă tot ceea ce structurile guvernamentale4 hotărăsc să facă
sau să nu facă” (Dye, 1998, p. 2). Este interesantă aici nu doar precizarea clară a actorilor politicilor
publice (structuri guvernamentale) şi introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea ideii de
non-decizie, adică decizia de a nu face nimic în legătură cu problema pusă în discuţie. Ca şi un
neajuns al definiţiei propuse de Dye este faptul că rămâne la un nivel general şi prea puţin specific.

4
Pentru termenul “governments” am preferat traducerea prin “structuri guvernamentale” întrucât este mai larg decât
“Guvernul” iar termenul “guvernaminte” reprezintă, în opinia noastră, un calc lingvistic. În plus, în limba engleza
termenul “governments” include atât instituţiile centrale cât şi cele locale.

4
Citind această definiţie putem crede că orice acţiune sau inacţiune guvernamentală ţine de domeniul
politicilor publice – ceea ce nu este adevărat.
Un grup de cercetători s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a valorilor şi
resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consideră că politicile publice se referă la
“alocarea de către o autoritate a valorilor pentru întreaga societate”. Apoi, Harold Lasswell şi
Alexander Kaplan afirmă că, de fapt, termenul se referă la “un program pentru proiectarea
obiectivelor, valorilor şi practicilor”, în timp ce Carl Friedrich consideră că “pentru conceptul de
politici publice este esenţial să fie prezente un scop şi obiective” (Dye, 1998, p. 3).
Se observă tranziţia spre componenta de scop şi obiectiv a politicilor publice. În fine, o altă
componentă majoră a conceptului este cea a acţiunii specifice orientată în vederea atingerii scopului
propus. Printre formulările care reprezintă această orientare includem cea a lui William Jenkins care
consideră că politicile publice se referă la “un set de decizii conectate între ele luate de un actor
politic sau de un set de actori referitoare la selectarea de obiective şi de mijloace pentru atingerea
acestora într-o situaţie specifică în care aceşti actori ar trebui, în principiu, să aibă puterea de a lua
aceste decizii” (Howlett şi Ramesh, 1995, pp. 5-6). Aici se introduce în mod explicit şi componenta
“decizie”, precum şi ideea că politicile publice iau forma unor procese care se desfăşoară în timp.
James Anderson descria politicile publice drept “un curs de acţiune orientat în vederea atingerii unui
anumit scop urmat de către un actor în abordarea unei probleme de interes” (Howlett şi Ramesh,
1995, pp. 5-6).
Până acum am identificat următoarele componente ale definiţiilor: acţiune (alocare, decizie, non-
decizie), scop, obiectiv, valoare, actor sau grup de actori (instituţii guvernamentale precizate explicit
în definiţia lui Thomas Dye sau implicit în definiţia lui David Easton întrucât doar ele pot lua măsuri
pentru întreaga societate). Un studiu efectuat de C. Hodgwood şi W. Dunn a identificat nu mai puţin
de zece înţelesuri în care este utilizat termenul de “politici publice” .
1. Afirmaţii care exprimă scopuri generale, precum cele de tipul “politica noastră este de a
dezvolta economic regiunea”;
2. Afirmaţii cu sens specific, precum afirmaţia “politica noastră va scădea inflaţia cu 10%”;
3. Afirmaţii prin care se fac referiri la domenii sectoriale specifice “Politica noastră în domeniul
sănătăţii va fi să creştem numărul medicamentelor compensate”;
4. Enunţuri în care se prezintă produse ale politicii “Ca urmare a politicii noastre de dezvoltare
locală s-au înfiinţat 500 de noi locuri de muncă”;

5
 5. Enunţuri în care se prezintă rezultate “Ca urmare a politicii noastre în domeniul educaţional a
scăzut rata abandonului şcolar în judeţul nostru”;
6. Enunţuri care prezintă politicile publice drept decizii “Politica noastră de reformă în domeniul
apărării a inclus măsuri referitoare la scurtarea serviciului militar, restructurarea corpului de
ofiţeri şi noi modalităţi de realizare a achiziţiilor”. Merită observat aici că tendinţa analiştilor
este de a se ocupa în principal de decizii unice (de ex. decizia de a invada Afganistanul sau
decizia de a privatiza combinatul Sidex ), şi este explicabilă prin proeminenţa acestora. Totuşi,
nu trebuie pierdut din vedere faptul că politicile publice se referă la seturi de decizii, iar
studierea doar a unei componente a acestui lanţ decizional fără a lua în calcul întregul set nu
ajută la înţelegerea politicii publice în domeniul respectiv.
7. Enunţuri referitoare la autorizarea oficială a unor măsuri. Politicile sunt de obicei autorizate
oficial printr-o lege, hotărâre, ordonanţă, etc.
8. Enunţuri care prezintă politicile drept programe, de ex. “Programul de privatizare cuprinde un
pachet diversificat de măsuri”;
9. Enunţuri care prezintă politicile publice bazate pe anumite modele sau teorii cauzale, de ex.
“Politica noastră de a atrage investitori va duce la crearea de noi locuri de muncă şi astfel la
reducerea şomajului în zonă”;
10. Enunţuri care prezintă politicile publice drept procese care au loc în timp, de ex. “Politicile de
privatizare în ultimii doisprezece ani au dus la obţinerea unor rezultate care pot fi discutate din
diverse perspective”;
Discuţia de mai sus poate sugera la prima vedere că, de fapt, politicile publice sunt un domeniu
fără o delimitare precisă şi că termenul “politici publice” acoperă o arie vastă care ar putea fi mai bine
abordată din perspectiva ştiinţelor socio-umane tradiţionale. Totuşi, dacă se ia în considerare
dezvoltarea societăţii contemporane, precum şi a ştiinţelor tradiţionale nu mai este suficientă. În
consecinţă, considerăm că abordarea inter- şi multidisciplinară propusă în cadrul politicilor publice
este mai eficientă şi eficace în vederea rezolvării problemelor societăţii. În concluzie, propunem
definirea politicilor publice drept un domeniu de studiu al acţiunilor întreprinse (sau nu) de către
structurile guvernamentale în vederea îndeplinirii unor scopuri şi obiective stabilite în urma activităţii
legitime de obţinere a puterii în stat.

6
 Cap. II. Argumente pentru elaborarea politicii publice

În cazul societăţilor moderne evaluarea unui sistem economic se face pe baza a două criterii:
eficienţă şi echitate. Dacă primul este, în general, cunoscut de agenţii economici, care apelează la
calcule de eficienţă în procesul de luare a deciziilor, cel de-al doilea este ignorat în mare măsură. În
schimb, echitatea demonstrează modul în care rezultatul economic este distribuit membrilor
societăţii. Aceasta înseamnă că un sistem economic, în general, poate atinge o performanţă ridicată în
ceea ce priveşte volumul producţiei, dar aceasta poate fi scăzută în planul viziunii societăţii dacă
firma nu reuşeşte să asigure o corectă alocare a bunurilor şi serviciilor realizate.
Echitatea este un principiu adeseori esenţial în adoptarea deciziilor economice. Aceasta
exprimă corectitudinea sau justeţea unei măsuri sau intervenţii economice. Echitatea nu trebuie
confundată cu egalitatea sau echilibrul economic, ea fiind necesară mai ales în condiţii de inegalitate
economică. O piaţă eficientă nu este obligatoriu şi echitabilă.
Din acest motiv participanţii la viaţa economică trebuie să accepte nu doar legile pieţei şi
concurenţei dar şi cerinţele impuse prin intervenţii publice în domeniul respectiv. În determinarea
dimensiunii intervenţiei guvernamentale sau a politicilor care să genereze echitate, există multiple
controverse tot aşa cum şi în cazul reglementărilor care vizează creşterea eficienţei economice la
nivelul agenţilor economici.
Ca şi exemple ale intervenţiei guvernamentale pentru asigurarea eficienţei şi echităţii putem
aminti: construcţia de drumuri/ căi ferate, funcţionarea serviciului de poliţie, a armatei, susţinerea
serviciilor sociale sau de sănătate, reglementarea activităţilor bancare, stabilirea modului de colectare
a deşeurilor, subvenţionarea producţiei pentru anumite produse, susţinerea cercetării ştiinţifice, etc.
Exemplele de mai înainte doresc doar să prezinte câteva din situaţiile în care anumite bunuri/servicii
necesare pentru societate nu pot fi asigurate doar pe baza interacţiunilor existente pe piaţa liberă –
fără o anumită intervenţie guvernamentală.
Dacă lăsăm ca piaţa să funcţioneze doar pe baza cererii şi a ofertei, ca rezultat al concurenţei
între diferiţi producători se va ajunge în situaţia de eşec de piaţă, adică vom avea un surplus de bunuri
şi servicii în anumite segmente şi lipsă pe alte segmente mai puţin atractive. Putem defini eşecul de
piaţă ca un ansamblu de situaţii în care nu sunt îndeplinite condiţiile necesare obţinerii unei soluţii
privind funcţionarea eficientă a pieţelor.
Factorii care provoacă eşecul pieţei sunt următorii:

7
 a) externalităţile;
b) bunurile publice;
c) situaţiile de monopol;
d) asimetria informaţională
În cele ce urmează vom aborda fiecare dintre aceste subiecte.

II. 1 Externalităţile
Un prim argument ce poate fi menţionat în sprijinul ideii de necesitate pentru elaborarea de
politici publice este reprezentat de externalităţi. Conform lui Heller şi Starrett (1976) “externalităţile
(sunt) aproape sinonime cu nonexistenţa pieţelor. Definim o externalitate ca fiind o situaţie în care
economia privată nu reuşeşte să aibă suficientă iniţiativă pentru a crea o piaţă potenţială pentru un
anumit bun, iar non-existenţa acestei pieţe produce pierderi ale eficienţei în sens Pareto”. Într-o altă
lucrare editată de Samuelson şi Nordhaus (2000, pp. 53-57) problematica externalităţilor este
abordată din perspectiva ineficienţei economice şi este definită în felul următor: “externalităţile sau
efectele asupra mediului extern apar atunci când firmele sau oamenii generează anumite costuri sau
beneficii pentru alte persoane din afara pieţei”.
Putem spune că o externalitate apare atunci când activitatea unui individ, a unei firme sau a
unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Mai precis există situaţii în care unele
beneficii sau costuri asociate cu producerea sau consumul uni bun afectează alte persoane care nu
sunt nici producătorii şi nici consumatorii direcţi ai bunului respectiv. Cele mai comune exemple sunt
poluarea apelor şi a aerului. Guvernele reacţionează fie prin controlul activităţilor care produc
externalităţile, fie prin impunerea de pedepse (amenzi) asupra acestor activităţi pentru a le compensa
costurile pentru societate.
În literatura de specialitate (Samuelson şi Nordhaus, 2000) se face o distincţie între două tipuri
de externalităţi: pozitive (care apar sub forma bunurilor publice şi despre care o să discutăm la
punctul următor legat de bunuri publice) şi negative (despre care discutăm în această parte a
materialului şi care reprezintă externalităţile propriu-zise).
În prezent, statele moderne sunt mai mult interesate de reducerea efectelor externalităţilor
negative şi într-o mai mică măsură de externalităţile pozitive. Ca şi un rezultat direct al dezvoltării
economice şi a creşterii demografice externalităţile negative se transformă în adevărate ameninţări la
adresa societăţilor moderne. În acest sens ajunge să amintim doar problema încălzirii globale, a

8
depozitării deşeurilor sau producţia de alimente periculoase pentru sănătatea omului sau producţia de
materiale radioactive. Sunt probleme ce rezultă din eşecuri ale pieţei şi a căror rezolvare presupune o
intervenţie din partea guvernământului prin politici publice.

II. 2 Bunurile publice

Un alt argument pentru elaborarea de politici publice stă în furnizarea de bunuri publice.
Acestea sunt bunuri şi servicii care trebuie furnizate tuturor dacă sunt furnizate cuiva. Piaţa nu poate
furniza bunuri publice pentru că atunci costul acestora şi-ar depăşi valoarea pentru un singur
cumpărător şi un singur cumpărător nu ar putea să-i determine pe cei care nu îl cumpără să îl
folosească. Apărarea naţională este cel mai bun exemplu: protecţia de invaziile străine este prea
costisitoare pentru o singură persoană şi o dată oferită nimeni nu poate fi împiedicat să beneficieze de
ea. Aşa că oamenii trebuie să acţioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia
de apărare comună. Alte exemple de bunuri publice pot fi asigurarea iluminatului public sau existenţa
sistemului naţional de metrologie.
Din perspectiva teoriilor economice, bunurile publice fac parte din cadrul externalităţilor
pozitive (Samuelson şi Nordhaus, 2000, pp. 53-57) şi reprezintă o categorie de bunuri ce nu pot fi
cumpărate pe piaţa liberă. Motivul acestui lucru stă în faptul că producţia lor nu poate fi asigurată de
sectorul privat deoarece beneficiile sunt atât de dispersate la nivelul populaţiei, încât nici un actor
economic nu dispune de stimulentul economic necesar furnizării acestora.
Deoarece oferta privată de bunuri publice este în general insuficientă, guvernământul trebuie
să încurajeze producţia acestora. Cumpărând anumite servicii publice, cum ar fi apărarea naţională,
statul se comportă ca orice alt mare cumpărător de pe piaţă. Orientând cererea de consum în anumite
direcţii, el face ca resursele să se îndrepte în acele direcţii. Odată realizat acest lucru, mecanismul
pieţei începe să funcţioneze, direcţionând cererea către cei care produc bunuri necesare furnizării
acelor servicii.

II. 3 Situaţiile de monopol

Una dintre marile deficienţe ale economiei de piaţă este provocată de concurenţa imperfectă
sau de aşa numitele monopoluri. Situaţia de concurenţa imperfectă apare atunci când unul dintre
cumpărători sau vânzători poate influenţa preţul unui bun sau serviciu. În realitate, în aproape toate

9
sectoarele de activitate există elemente de concurenţă imperfectă. Cazul extrem de concurenţă este cel
al monopolului – când un singur producător determină preţul unui bun sau serviciu.
O situaţie aparte pentru care se justifică intervenţia guvernamentală sunt situaţiile de monopol
natural - atunci când competiţia pentru realizarea unor sisteme paralele de furnizare a unui bun sau
serviciu nu se justifică, de exemplu existenţa unor sisteme paralele pentru transportul pe calea ferată.
Şi în aceste situaţii pentru a nu crea dezechilibre în economie este foarte important ca instituţiile
publice să intervină prin intermediul politicilor publice în cazul apariţiei unor astfel de situaţii.
În ultima sută de ani, majoritatea statelor au înregistrat progrese în combaterea formelor
extreme de concurenţă imperfectă. Uneori, statul reglementează preţurile şi profiturile monopolurilor
iar legislaţia antitrust foarte severă atât la nivel naţional cât şi al Uniunii Europene interzice practici
precum fixarea preţurilor sau încheierea unor acorduri de împărţire a pieţelor.

II. 4 Asimetria informaţională

Situaţiile de asimetrie informaţională reprezintă un ultim argument pe care îl aducem în
sprijinul ideii privind necesitatea elaborării politicilor publice. Aceste situaţii apar atunci când într-un
contract părţile nu au acelaşi nivel de informaţie referitoare la subiectul contractului, ca de ex. între
cumpărătorul şi producătorul unui medicament, deoarece producătorul are mai multă informaţie
despre efectele secundare ale respectivului produs, în raport cu informaţia disponibilă cumpărătorului,
dacă nu există obligativitatea prezentării acestor informaţii în prospectul medicamentului.

10
 Cap. III. Problemele de politică publică

III. 1 Perceperea problemelor de politică publică

Evenimentele reprezintă acte, acţiuni umane şi naturale percepute ca având consecinţe sociale.
Problemele reprezintă nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care necesită rezolvarea
acestora. Problemele de politică publică sunt acele nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care
nu pot fi satisfăcute pe cale privată. Multe dintre acestea pot să reprezinte probleme controversate
(issues), ajungând să reprezinte mize. Aceste mize nu sunt generate neapărat de probleme noi, dar ele
aduc în discuţie publică controverse între diferite valori sau credinţe care există la nivelul societăţii.
Problemele rezultă din evenimente care afectează oamenii în mod diferit. De exemplu ploile
(eveniment) pot genera în unele zone ale ţării inundaţii (problemă) şi în alte zone pot fi folositoare
pentru agricultură după o perioadă de secetă. O problemă apare în urma unui eveniment în funcţie de
modul în care observatorii sau cei afectaţi percep evenimentul. Unele probleme sunt soluţionate de
către cei afectaţi, fiind probleme private (repararea caselor inundate, dacă pagubele nu sunt foarte
mari). Alte probleme cauzate de acelaşi evenimente ţin de competenţa instituţiilor publice (repararea
podului care a fost dărâmat de ploi) sau, chiar dacă sunt probleme private, nu pot fi satisfăcute de cei
afectaţi (persoanele afectate care şi-au pierdut toate bunurile în urma inundaţiilor nu mai au
posibilitatea de a reconstrui casele dărâmate şi au nevoie de sprijin în acest sens). Soluţionarea
problemelor nu urmează întotdeauna după perceperea acestora şi de aceea pot rezulta mai multe
probleme din acelaşi eveniment.
Trebuie precizat că oamenii definesc problemele atât pentru ei, cât şi pentru alţii. Pentru
rezolvarea unei probleme cu succes sunt necesare timp legislativ, voinţă politică, acoperire media şi
preocupare publică, la care se adaugă resurse financiare şi umane.
Modul în care o problemă este percepută este important pentru definirea ei ulterioară de către cei
afectaţi. Perceperea problemei este legată de cauzele posibile ale situaţiei trăite ca problematice.
Persoanele sau grupurile, fie ele din sfera publică sau privată, confruntate cu un fenomen care le pune
în pericol siguranţa, interesele, valorile vor căuta motivele care au dus la o asemenea situaţie,
argumentarea problemelor apărute. Cele mai multe explicaţii au loc în trei tipuri ideale de cauzalitate:
1) multiplă şi simultană; 2) secvenţială; 3) intrinsecă.
1) Cauzalitatea multiplă şi simultană înseamnă că mai mulţi factori acţionează simultan pentru a
produce un fenomen. Putem vorbi de acest tip de cauzalitate în condiţiile producerii unei

11
 catastrofe, a unui eveniment neaşteptat care este explicat ulterior prin conjugarea mai multor
factori;
2) Cauzalitatea secvenţială: legarea cauzelor se face în stil cascadă, lanţ;
3) Cauzalitatea intrinsecă: un element de cauzalitate este conţinut în altul, ambele determinând
fenomenul;
În argumentarea cauzelor, a definirii problemelor vor interveni calităţile cognitive ale actorilor
implicaţi în procesul de definire a problemei, precum şi elemente de retorică pentru transmiterea
mesajului (Muller şi Surel, 1998, p. 15).
Multe probleme care ajung pe agenda publică sunt create de implementarea politicilor publice. De
exemplu, programele guvernamentale pot crea dependenţă în rândul beneficiarilor serviciilor oferite,
iar reduceri sau schimbări în cazul serviciilor oferite pot crea probleme sau nemulţumiri pentru
beneficiari. Ei vor percepe aceste evenimente ca generând probleme pentru ei. Schimbările care au
avut loc în sistemul de distribuire a medicamentelor gratuite şi compensate a generat de fiecare dată
nemulţumiri în rândul unor categorii de beneficiari ai acestui program, chiar dacă scopul acestor
măsuri a fost de îmbunătăţire a acestui program.
Referitor la problemele de politică publică, trebuie menţionate următoarele afirmaţii cu sens
de axiome, relevând caracteristici ale realităţilor iniţiale, ale problemelor:
1) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit de diferiţi oameni în momente diferite.
2) Multe probleme rezultă din acelaşi eveniment.
3) În administraţia publică se acţionează asupra tuturor problemelor publice.
4) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private.
5) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private ca şi cum ar fi publice.
6) Cele mai multe probleme nu sunt soluţionate de către administraţia publică, deşi se acţionează
asupra multora dintre ele.
7) Decidenţii nu sunt confruntaţi cu o singură problemă o dată.
8) Cei mai mulţi oameni nu îşi menţin interesul pentru problemele altor oameni.
9) Problemele publice pot să nu aibă public susţinător în rândul celor afectaţi.
10) Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar administraţia
publică nu acţionează asupra tuturor mizelor.

12
III. 2 Definirea problemelor de politică publică
Conform lui Gerston (2002) problemele de politică publică sunt acele probleme care intră pe
agenda instituţiilor publice pentru dezbatere şi care au mari şanse să fie soluţionate. Factorii de
decizie sunt responsabili pentru rezolvarea unor probleme importante, dar ei nu trebuie să fie
responsabili pentru rezolvarea tuturor problemelor. Responsabilităţile instituţiilor publice sunt
redefinite în permanenţă. Linia de demarcaţie dintre sectorul public şi cel privat se află într-o continuă
schimbare.
Cadrul legislativ existent la un moment dat într-o societate, precum şi aşteptările cetăţenilor
definesc cadrul general cu privire la ce trebuie să facă sau să nu facă factorii de decizie. Cu toate
acestea, responsabilităţile actorilor implicaţi în procesul de elaborare a politicilor publice nu sunt şi nu
rămân strict stabilite. Aceste responsabilităţi suferă transformări o dată cu evoluţiile care au loc în
societate şi de aceea ele sunt supuse schimbării. De exemplu, schimbările din domeniul social,
economic sau tehnologic se reflectă în aşteptările referitoare la ce ar trebui factorii de decizie să facă.
De asemenea, aceştia trebuie să îşi adapteze responsabilităţile la situaţiilor noi, de urgenţă.
În acelaşi timp, procesul de elaborare a politicilor publice poate fi schimbător, pentru că la un
moment dat factorii de decizie pot să acorde mai multă atenţie unei probleme în detrimentul altora.
Acest lucru se poate schimba anul următor, o dată cu apariţia unor probleme noi şi cu rezolvarea
parţială a unor probleme apărute în anii precedenţi.

III. 3 Identificarea problemelor de politică publică

Cum pot fi identificate problemele de politică de acele probleme care sunt de interes privat sau de
cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente şi care nu necesită o
dezbatere publică? Nu este uşor să se răspundă la această întrebare pentru că diferite grupuri de
persoane sunt afectate de probleme diferite şi nu există un acord cu privire la care ar trebui să fie
problemele care ar trebui să intre în dezbatere publică şi să fie soluţionate de către instituţiile publice.
La un moment dat, diferite persoane din cadrul unei societăţi sunt afectate de diferite probleme.
De exemplu, persoanele vârstnice sunt preocupate îndeosebi de nivelul pensiilor şi de problemele de
sănătate, în timp ce persoanele încadrate în muncă sunt preocupate de nivelul salariilor şi de condiţiile
de muncă. Persoanele suferind de diferite probleme de sănătate sunt îngrijorate de problemele
existente în sistemul sanitar şi de costul medicamentelor, în timp ce şoferii sunt preocupaţi de starea
drumurilor şi de condiţiile de trafic dintr-o anumită localitate.

13
 Persoanele implicate în procesul de formulare a politicilor publice se schimbă, schimbându-se o
dată cu acestea şi deschiderea care există pentru soluţionarea unor probleme. De exemplu, în urma
alegerilor, schimbarea partidului sau a coaliţiei de partide aflate la guvernare duce la schimbarea
agendei guvernului şi a problemelor cărora noul guvern le va acorda mai multă atenţie.
În plus, nu există un consens cu privire la care ar trebui să fie acele probleme pe care guvernul ar
trebui să le rezolve cu prioritate la un moment dat. Constrângerile de natură bugetară nu permit ca
toate probleme existente să fie rezolvate şi de aceea ele trebuie prioritizate şi rezolvarea lor trebuie
eşalonată în timp. Discuţiile referitoare la activităţile prioritare ale guvernului generează întotdeauna
dezbateri şi dezacord în rândul factorilor de decizie. Un bun exemplu în acest sens îl reprezintă
adoptarea bugetului de stat când în fiecare an există dezbateri cu privire la nivelul fondurilor alocate
învăţământului şi sănătăţii care sunt insuficiente rezolvării problemelor majore cu care cele două
sectoare se confruntă.
Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competenţa instituţiilor publice, diferite
grupuri din cadrul societăţii încearcă să redefinească sfera de competenţă a acestora prin adăugarea
unor responsabilităţi noi sau prin renunţarea la prestarea unor servicii tradiţionale în favoarea
sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi generat de schimbările care au loc în cadrul
societăţii (de exemplu, schimbări tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente
speciale (catastrofe naturale, războaie) sau de recomandări ale unor foruri de specialitate
internaţionale (Uniunea Europeană, alte organizaţii internaţionale la care o ţară este afiliată), etc.
Schimbarea partidului sau a coaliţiei de partide aflate la guvernare de asemenea joacă un rol
important în schimbarea problemelor prioritare ale guvernului. Privatizarea unor întreprinderi de stat
este un bun exemplu în acest sens. Chiar dacă actorii implicaţi în acest proces se schimbă de-a lungul
timpului, acesta este un proces continuu.
Cu toate că problemele din cadrul societăţii sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în
schimbare, factorii de decizie se schimbă şi nu există consens la nivelul societăţii, unele probleme
ajung să fie discutate public şi să se formuleze politici pentru soluţionarea lor, în timp ce altele nu
ajung pe agenda publică. În acest context apare întrebarea referitoare la acei factori care au o putere
destul de mare de prezicere a acelor probleme care vor deveni probleme de politică publică şi au
posibilitatea de a fi soluţionate.
Larry Gerston (2002, p. 32) a formulat un set de 4 factori care au o putere mare de a prezice dacă
o problemă are şanse să devină o problemă de politică publică. Aceşti factori sunt: amploarea,

14
intensitatea, durata şi resursele pentru rezolvarea problemei. Cu cât o problemă îndeplineşte mai mulţi
factori, cu atât există mai multe şanse să devină o problemă de politică publică.

1) Amploarea problemei (Câte persoane sunt afectate de problemă?)

Dacă un număr mare de persoane sunt afectate de o problemă, atunci problema are amploare.
Dacă un procent mic de cetăţeni sunt îngrijoraţi de această problemă, atunci aceasta nu are amploare
şi nu poate capta atenţia necesară pentru a trece pe agenda publică. Persoanele aflate în funcţii de
decizie, sunt sensibile la amploarea problemei, fără existenţa unei mase critice, problema va rămâne
doar a câtorva oameni afectaţi de aceasta.
Amploarea se exprimă prin numere sau prin procente. Cu cât procentul persoanelor afectate de
o problemă dintr-o anumită zonă este mai mare, cu atât este mai probabil că aceasta va capta atenţia
decidenţilor. Pentru a determina amploarea unei probleme, aceasta se poate raporta şi la o arie
geografică. În funcţie de localizarea problemei, aceasta poate să fie importantă la nivel local sau la
nivel naţional. Amploarea unei probleme poate determina cât de importantă este o problemă prin
estimarea numărului persoanelor potenţial afectate care sunt conştiente şi îngrijorate de consecinţele
unei probleme.

2) Intensitatea problemei (Cât de mult sunt preocupate persoanele afectate de problemă?)

Intensitatea problemei se referă la gradul în care cetăţenii devin îngrijoraţi de o potenţială
problemă sau sunt implicaţi afectiv în rezolvarea acesteia. Intensitatea poate fi pozitivă sau negativă.
Uneori, o problemă poate să atragă reacţii puternice din partea cetăţenilor.
În condiţiile în care în fiecare zi apar probleme noi, intensitatea ajută ca problemele de politică
publică să fie separate de restul problemelor. Dacă un număr mare de persoane nu sunt preocupate sau
nu sunt angajate afectiv într-o anumită situaţie, este foarte probabil ca problema să nu evolueze într-o
problemă de politică publică.
Intensitatea poate fi percepută cu referire la toate etapele procesului de elaborare a politicilor
publice. Intensitatea este trecătoare, reducând posibilitatea ca o problemă să intre pe agenda publică.
Viaţa fiecărei persoane este încărcată cu problemele de zi cu zi, ceea ce face puţin probabil ca o
persoană să aibă timpul necesar sau interesul pentru o problemă care este în afara rutinei de zi cu zi
(Gerston, 2002, p. 32). De obicei, unei persoane îi este destul de greu să rămână preocupată de o

15
problemă. Este mult mai uşor să fii preocupat de lucruri mai plăcute. De obicei, când o persoană este
preocupată de o problemă, acest lucru este de scurtă durată.

3) Durata problemei (De cât timp durează o problemă?)

Cu cât o problemă captează atenţia populaţiei afectate pentru o perioadă mai lungă de timp, cu
atât este mai probabil ca o parte semnificativă a grupului de persoane afectate să solicite o schimbare
a situaţiei din partea decidenţilor. Dacă o problemă apare şi dispare, aceasta nu va reuşi să capteze
suficientă atenţie pentru a intra pe agenda publică. Cu cât o problemă rămâne mai mult timp pe
agenda publică, cu atât factorii de decizie simt o presiune mai mare să rezolve această problemă. Cu
cât o problemă rămâne mai mult timp fără o soluţie, cu atât capacităţile factorilor de decizie vor fi
puse sub semnul întrebării. Aceasta poate fi primul semn al scăderii suportului faţă de factorii de
decizie.

4) Resursele necesare pentru soluţionarea problemei

Care sunt resursele necesare pentru rezolvarea problemei? Resursele se referă la costuri financiare
şi materiale, precum şi la valorile personale, idealuri şi loialitate. Resursele sunt percepute mai
degrabă ca şi nişte constrângeri în soluţionarea problemei de politică publică, pentru că ele impun
anumite limite în ce se poate face pentru rezolvarea problemei.
Problemele legate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi de timp. Alteori,
aceste probleme pot apărea cu o viteză neaşteptată (de exemplu, inundaţiile). Resursele pot fi
contestate din perspectiva valorilor, în special în situaţiile în care mai multe probleme se află în
competiţie.
Cu cât sunt îndepliniţi mai mulţi factori, cu atât este mai probabil că factorii de decizie vor aborda
problema în cauză. Cu cât agenda publică devine mai lungă şi mai complexă, cu atât mai multe
persoane şi grupuri de persoane vor solicita acţiune şi rezolvarea problemelor lor.
Câteodată politicile publice sunt elaborate mai degrabă ca un răspuns la o oportunitate, decât ca
un răspuns la o problemă stringentă. Este posibil ca o combinaţie potrivită de resurse să devină
accesibilă pentru a fi adresată o problemă care altfel nu ar fi putut primi o foarte mare atenţie. În alte
cazuri, factorii de decizie pot defini o problemă singuri, fără ca populaţia să ştie. Când acest lucru se
întâmplă înseamnă că autorităţile au decis să facă ceva pentru că ele au crezut că este important.

16
Acţionând în acest fel, câteodată factorii de decizie rezolvă o problemă înainte ca aceasta să atragă
atenţia publicului.
Ce se întâmplă atunci când o problemă este ţinută în afara agendei publice? Unele persoane
argumentează că grupuri restrânse de lideri sunt atât de puternici încât blochează anumite probleme să
ajungă pe agenda publică (prin controlul presei, manipularea celor care au mai puţine resurse sau prin
menţinerea puterii în câteva poziţii cheie).

17
 Cap. IV. Actori implicaţi în procesul de elaborare a politicilor publice

Acest capitol îşi propune să analizeze principalii actori implicaţi în procesul de elaborare a
politicilor publice, rolul şi influenţa exercitată de aceştia. O enumerare şi o analiză exhaustivă a
tuturor actorilor care pot juca un rol în elaborarea politicilor publice nu este posibilă deoarece o
varietate de actori pot fi implicaţi în acest proces, în plus actorii pot varia în funcţie de ţara în care
problema de politică publică este dezbătută şi de domeniul căreia problema îi aparţine. Mai mult,
nivelul de implicare a diferiţilor actori poate varia în timp, iar în diferite momente ale procesului de
elaborare a unei politici publice se pot implica noi actori (Howlett & Ramesh, 1995).
Prin actori ai unei politici publice se înţelege indivizii, organizaţiile şi instituţiile care participă
în procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dacă unii au o participare mai activă decât alţii.
Actorii pot aparţine atât instituţiilor statului, organizaţiilor societăţii civile, cât şi organizaţiilor
internaţionale (Howlett şi Ramesh, 1995). Actorii pot fi atât indivizi: cetăţeni, Preşedintele, Primul-
Ministru, sau pot fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998). J. Kingdon (1984)
grupează participanţii la elaborarea politicilor publice în actori din interiorul sistemului politico-
adminsitrativ (Preşedintele, oficialii numiţi politic, funcţionarii publici, Parlamentul) şi în actori din
afara sistemului politico-administrativ (grupurile de interese, cercetătorii, experţii, profesorii, mass-
media, participanţii în campaniile electorale).

IV. 1 Criterii pentru a decide cine participă la elaborarea politicilor publice

H.K. Colebatch (1998) propune un set de 3 criterii care pot fi folosite pentru a identifica
actorii care participă la elaborarea politicilor publice. Aceste criterii sunt: autoritatea, expertiza şi
ordinea.
1) Autoritatea
H.K. Colebatch defineşte politica publică ca fiind rezultatul deciziei celor care deţin
autoritatea în domeniul politicii publice respective. Autoritatea conferă dreptul unor instituţii de a
participa şi de a lua decizii în procesul de elaborare a politicilor publice. Autoritatea îi deosebeşte pe
acei actori care au dreptul conform legii de a participa în acest proces de cei care trebuie să îţi susţină
dreptul de a fi implicaţi. De exemplu, în cazul construcţiei unei clădiri de către o firmă privată de
construcţii, Direcţia de Urbanism din cadrul Primăriei va acorda firmei, în baza autorităţii pe care o
deţine, autorizaţia de construcţie în urma verificării îndeplinirii cerinţelor de construcţie. O

18
organizaţie non-guvernamentală pentru protejarea spaţiilor verzi din localitatea respectivă va trebui să
argumenteze faptul că firma de construcţie trebuie să scadă suprafaţa construită pentru mărirea
spaţiului verde în vederea îmbunătăţirea condiţiilor de recreere pentru tineri şi pentru prevenirea
poluării în zonă. Organizaţia non-guvernamentală nu are autoritatea de a lua o decizie pentru
schimbarea planului de construcţie, dar poate să convingă Direcţia de Urbanism să nu aprobe planul
până nu sunt făcute modificările necesare.
Deţinerea autorităţii nu se referă doar la instituţia responsabilă pentru luarea deciziei finale cu
privire la o problemă de politică publică, ci şi la ceilalţi actori care pot participa la luarea deciziei. De
exemplu, spitalele şi medicii de familie sunt actori de politică publică care au autoritate în domeniul
sanitar şi ei pot transmite Ministerului Sănătăţii Publice care sunt problemele cu care sistemul sanitar
se confruntă, dar Guvernul este actorul care pregăteşte proiectul de buget şi propune sumele care să
fie alocate sănătăţii, iar Parlamentul este actorul care are autoritatea de a lua decizia finală în privinţa
sumelor alocate în acest domeniu.
Autoritatea nu poate să anticipeze participarea anumitor actori în procesul de formulare a
politicilor publice sau cât de activă şi importantă va fi contribuţia acestora. Autoritatea poate să
contribuie la realizarea unei distincţii între o decizie autorizată de politică publică şi o părere
exprimată de către ceilalţi participanţi în acest proces (experţi, cetăţeni, organizaţii non-
guvernamentale, etc.).

2) Expertiza
Deţinerea expertizei relevante pentru rezolvarea unei probleme de politică publică poate
conferi unor persoane/instituţii dreptul de a participa la rezolvarea acesteia. Expertiza poate fi
deţinută de către persoane din interiorul unei instituţii publice şi/sau poate fi deţinută de persoane din
afara acesteia. Experţii pot proveni şi din cadrul universităţilor, institutelor de cercetare, organizaţiilor
non-guvernamentale, companiilor şi organizaţiilor internaţionale, revistelor de specialitate sau a
organizaţiilor profesionale. Grupul de specialişti care colaborează pe un domeniu de politică publică
pentru soluţionarea problemelor existente în acest domeniu pot fi consideraţi ca formând comunitatea
specialiştilor din domeniul politicii publice respective (Colebatch, 1998; Howlett şi Ramesh, 1995;
Kingdon, 1984). De exemplu, în perioada în care s-a elaborat legea privind accesul cetăţenilor la
informaţiile de interes public, dar şi după aceea, alături de specialiştii din interiorul aparatului
administrativ care au participat la elaborarea acestei legi, au mai participat şi specialişti din mediul

19
universitar, organizaţii non-guvernamentale şi organizaţii internaţionale. Toate persoanele care au
colaborat pentru elaborarea acestei legi pot fi consideraţi ca formând o comunitate de specialişti.
În legătură cu participarea specialiştilor la elaborarea politicilor publice, s-a observat că
experţi provenind din domenii diferite pot defini o problemă de politică publică în mod diferit şi pot
propune soluţii diferite pentru rezolvarea acesteia (Colebatch, 1984). Pentru prevenirea accidentelor
de circulaţie în rândul copiilor, Poliţia Rutieră va propune reducerea vitezei în preajma şcolilor şi
amplasarea mai multor semne de circulaţie pentru avertizarea şoferilor, şcolile vor propune
organizarea de sesiuni de instruire a copiilor în cadrul orelor de dirigenţie, iar organizaţiile non-
guvernamentale vor propune organizarea de programe speciale pentru educarea copiilor sau selectarea
de voluntari care să îi ajute pe copii să treacă strada când merg sau ies de la şcoală.
Pentru rezolvarea unei probleme actorul responsabil pentru luarea unei decizii nu trebuie să
excludă soluţiile propuse de ceilalţi actori sau de către experţi. De multe ori, rezolvarea unei probleme
de politică publică implică mai mult decât expertiza deţinută de către autoritatea responsabilă cu
soluţionarea problemei, de aceea poate fi mobilizată expertiza din domenii diferite. Soluţia finală care
este adoptată pentru soluţionarea problemei poate să implice colaborarea mai multor actori.

3) Regulile
Prin reguli se înţelege acele legi şi regulamente care ghidează activitatea instituţiilor publice.
Ele definesc cine participă în procesul de elaborare a politicilor publice, cine este responsabil pentru
luarea unei decizii şi ce proceduri trebuie urmate până să se ajungă la luarea unei decizii (Ostrom,
1990). Nevoia de a stabili reguli clare a apărut pe de o parte datorită creşterii complexităţii
problemelor şi nevoii de a implica mai multe instituţii/organizaţii în soluţionarea acestora. Pe de altă
parte, în anumite cazuri, colaborarea între instituţii a fost stabilită pentru crearea unor mecanisme de
echilibrarea a intereselor diferitelor instituţii, pentru a preveni cazurile de corupţie, dar şi pentru a
stimula instituţiile publice implicate să identifice cele mai bune soluţii pentru rezolvarea unei
probleme de politică publică. Conform lui Colebatch (1984) rolul regulilor este acela de a crea un
climat de stabilitate şi de a ghida comportamentul şi aşteptările cetăţenilor.

IV. 2 Actori în procesul de elaborare a politicilor publice

Actorii sunt grupaţi în actori instituţionali – Parlamentul, Preşedintele, Guvernul – şi în actori
non-instituţionali – mass-media, partidele politice şi grupurile de interese (Theodoulou şi Chan,

20
1995). Unii actori pot juca un rol mai important decât ceilalţi în anumite situaţii. Diferitele categorii
de actori au propriile interese, iar mijloacele prin care urmăresc să le atingă sunt influenţate de rolul şi
cultura instituţiei căreia îi aparţin.

Actori din sfera sistemului politico-administrativ

1. Parlamentul
Parlamentul este o instituţie centrală în procesul de elaborare a politicilor publice datorită
atribuţiilor sale de legiferare. Puterea Parlamentului se împarte între membrii acestuia. Comisiile de
specialitate ale Parlamentului au şi ele un rol important în revizuirea iniţială a propunerilor legislative,
ele putând formula recomandări pozitive sau negative unei propuneri legislative sau pot propune
amendamente. Datorită volumului mare de acte normative care sunt supuse dezbaterii şi a expertizei
variate care este necesară pentru înţelegerea acestora, membrii Parlamentului se bazează pe munca şi
sugestiile consilierilor lor. Chiar dacă adesea sunt neglijaţi, membrii cabinetelor parlamentare pot de
asemenea să influenţeze politicile publice. Principalele lor atribuţii sunt de a oferi expertiză
parlamentarilor prin realizarea de cercetări, de a analiza propunerile legislative şi de a ţine legătura cu
cetăţenii. Din acest punct de vedere, munca lor are un impact mai mare în identificarea alternativelor.

2. Guvernul şi aparatul executiv

Guvernul are principalul rol în elaborarea şi implementarea politicilor publice, cu toate că
există şi alţi actori implicaţi în acest proces. Puterea de care dispune variază în funcţie de regimul
politic existent în ţara respectivă. Sistemul constituţional al ţării influenţează uşurinţa cu care
propunerile legislative ale Guvernului sunt adoptate de către Parlament. În sistemele parlamentare sau
semi-prezindenţiale, Guvernul se bucură de suport majoritar în Parlament şi de aceea este mult mai
uşor ca propunerile sale să fie adoptate. În sistemele prezidenţiale, executivul trebuie să convingă
Parlamentul să adopte anumite legi, ceea ce scade libertatea Guvernului în formularea politicilor
publice.
Guvernul deţine o serie de resurse care îi conferă un rol principal în elaborarea politicilor
publice (Howlet şi Ramesh, 1995). O primă resursă este reprezentată de resursa umană. Funcţionarii
publici de carieră au o contribuţie semnificativă la generarea de alternative pentru soluţionarea unei
probleme de politică publică datorită longevităţii în ocuparea unui post (Kingdon, 1984). Acest lucru
le conferă posibilitatea obţinerii unei expertize în domeniu şi deţinerea unor informaţii de specialitate

21
care îi ajută să formuleze alternative de politici publice şi să se implice activ în implementarea
politicilor publice. O altă resursă este controlul asupra unor informaţii strategice. Chiar dacă scopul
Guvernului este de a folosi aceste informaţii numai în scopuri utile cetăţenilor, acesta poate însă să le
manipuleze împotriva celor aflaţi în opoziţie sau pentru sprijinirea unor interese private. Controlul
asupra resurselor financiare reprezintă un alt avantaj al Guvernului, deoarece, chiar dacă Parlamentul
este instituţia responsabilă pentru adoptarea bugetului, Guvernul are o anumită putere discreţionară în
cheltuirea banilor.

3. Preşedintele
Atribuţiile Preşedintelui în elaborarea politicilor publice sunt definite prin Constituţie şi
depind de regimul politic al fiecărei ţări. În multe ţări, inclusiv România, şeful statului nu are dreptul
la iniţiativă legislativă, dar are responsabilitatea de a promulga legile adoptate de către Parlament.
Puterea de influenţare a politicilor publice deţinută de Preşedinte este mai degrabă informală şi poate
fi exercitată prin intermediul mai multor căi. El poate influenţa opinia publică şi alţi factori de decizie
prin punctele de vedere pe care le poate exprima cu privire la problemele de interes general. În acest
caz, Preşedintele se implică cu preponderenţă în identificarea problemelor de politică publică şi a
alternativelor pentru soluţionarea acestora. De asemenea, Preşedintele mai poate influenţa politicile
publice prin intermediul partidului din care acesta provine. În România, chiar dacă şeful statului nu
este membru al unui partid politic, de obicei candidaţii la funcţia de Preşedinte sunt propuşi de
diferite partide politice, iar în urma alegerii candidatul care a obţinut majoritatea voturilor este ales ca
şef al statului şi este obligat să îşi demisioneze din partid. Cu toate acestea, informal, el păstrează
legătura cu partidul din rândul căruia a fost ales.

Actori din sfera societăţii civile

1. Mass-media
Rolul mass-mediei este de a prezenta evenimente, dar multe ori ea contribuie la definirea
realităţii sociale deoarece poate să dea amploare problemelor sau chiar să dea naştere unor noi
probleme. Percepţiile cetăţenilor asupra realităţii se bazează pe o analiză succintă a lumii din jurul
nostru. Pentru restul informaţiilor, oamenii se bazează într-o măsură mai mare sau mai mică pe
informaţiile furnizate de mass-media. Unii autori afirmă că mass-media poate influenţa agenda
decidenţilor prin manipularea informaţiilor pentru definirea acelor probleme pe care publicul le

22
consideră importante (Theodoulou şi Cahn, 1995). În acest fel, mass-media influenţează agenda
decidenţilor, precum şi sugerează alternative pentru soluţionarea problemelor.

2. Grupurile de interese
Una dintre cele mai importante resurse pe care acestea le deţin sunt informaţiile care s-ar
putea să nu fie disponibile altor actori de politică publică. Membrii grupurilor de interese sunt de
obicei experţi în domeniul în care activează. Alte resurse deţinute de grupurile de interese sunt
resursele financiare şi politice. Ele pot face donaţii acelui partid care le va promova interesele în
Parlament, şi în alegeri pot să adune voturi pentru acel candidat care le va susţine o dată ales.
Impactul pe care grupurile de interese îl au asupra formulării şi implementării politicilor publice
variază în funcţie de gradul de organizare al acestora, de numărul de membri şi de resursele financiare
pe care le au la dispoziţie (Howlet şi Ramesh, 1995). Ele sunt adesea preocupate de protejarea
beneficiilor şi prerogativelor de care beneficiază în prezent. Ele tind să influenţeze agenda factorilor
de decizie mai mult prin blocarea unor probleme sau alternative la probleme, decât prin promovarea
lor. Adesea încearcă să promoveze alternativele preferate într-o discuţie o dată ce agenda a fost deja
stabilită de un alt participant la procesul de elaborare a politicii publice (Kingdon, 1984).

3. Institutele de cercetare
Institutele de cercetare pot fi organizate în cadrul universităţilor sau independent de acestea.
Cercetătorii din sistemul universitar au o abordare mai teoretică şi filozofică asupra fenomenelor
sociale şi de aceea, în unele cazuri rezultatele cercetării lor sunt mai greu de folosit în practică.
Institutele de cercetare analizează o gamă largă de probleme şi sunt orientate spre propunerea de
soluţii practice pentru soluţionarea problemelor de politică publică. Uneori acestea sunt asociate cu
anumite interese politice, dar în general ele încearcă să îşi menţină o imagine de autonomie
intelectuală faţă de guvern sau de partidele politice pentru ca propunerile lor să fie luate în
considerare (Howlet şi Ramesh, 1995). Acest grup de actori au o influenţă mai mare asupra stabilirii
alternativelor, decât asupra stabilirii agendei, şi ei afectează mai mult direcţiile pe termen lung decât
rezultatele pe termen scurt (Kingdon, 1984).

23
IV. 3 Roluri ale actorilor de politică publică
Rolurile pe care actorii de politică publică le joacă variază în funcţie de modul în care aceştia
privesc procesul de politici publice şi ce urmăresc să câştige din acesta. Conform lui Jones (1984) pot
fi identificate patru tipuri de actori: raţionalist, tehnician, incrementalist şi reformist. Cele patru tipuri
de actori variază în rolurile pe care le joacă în procesul de elaborare a politicilor publice, în funcţie de
valorile pe care urmăresc să le promoveze, de scopurile pe care urmăresc să le atingă şi de stilul de
operare al fiecăruia. În diferite momente în procesul de elaborare a unei politici publice, unul sau mai
multe tipuri de actori pot domina procesul. De asemenea, numărul şi tipul actorilor poate varia şi în
funcţie de problema de politică publică dezbătută.

Perspectiva Caracteristici
Rol Valori Scopuri Stil Critici
Raţionalist Analist Aplicarea Care pot fi Comprehensiv Eşec în a
politic/ unor metode descoperite conştientiza
planificator ştiinţifice limitele
Tehnician Expert/ Training/ Stabilite de Explicit Specializare
specialist expertiză alţii pe un
domeniu
Incrementalist Politician Menţinere Stabilite de Negociere Conservator
Status quo- noi cereri
ului
Reformist Cetăţean/ Schimbare Stabilite de Implicare Nerealist,
lobbyist preocupări de activă care nu ştie să
conţinut, de facă
substanţă compromisuri
Tabel 1. Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de elaborare a politicilor publice.
Sursa: Jones, 1984

IV. 4 Relaţiile care există între diferiţi actori de politică publică

În literatura de specialitate sunt propuse două dimensiuni în funcţie de care politicile publice
să fie analizate: o dimensiune pe orizontală şi una pe verticală (Colebatch, 1998). Pe verticală,
politicile publice pot fi analizate din perspectiva relaţiilor ierarhice existente între diferite instituţii şi

24
a modului în care deciziile de politică publică sunt transmise de la instituţiile care iau decizia către
cele care sunt responsabile de implementarea acesteia. Această abordare pune accentul pe acţiunea
instrumentală (de a implementa politici publice), pe alegerea raţională şi pe autoritatea legitimă de a
acţiona.
Pe orizontală, politicile publice sunt analizate din perspectiva relaţiilor care există între actorii
care participă la elaborarea politicilor publice şi între care nu există relaţii de subordonare. Această
abordare recunoaşte necesitatea colaborării mai multor instituţii în elaborarea politicilor publice.
Teoriile care au la baza acestei abordări sunt preocupate de analizarea naturii legăturilor dintre
organizaţii, modul în care aceste legături s-au format şi menţinut în timp.
Aceste două abordări nu se exclud una pe cealaltă, ci mai degrabă se completează. Pe de o
parte, implementarea deciziilor de politică publică presupune colaborare şi cu alţi actori care se află în
afara sferei de relaţii ierarhice. Pe de altă parte, cunoştinţele dobândite pe nivel orizontal ca urmare a
colaborării între diferiţi actori, pot fi transpuse în politici publice prin intermediul instrumentelor de
politică publică de pe verticală (de exemplu, hotărâri ale miniştrilor, reglementări, propuneri
legislative, etc.)

25
 Verticală

Factori de decizie
autorizaţi

Actori din afara

Alte agenţii guvernului

Agenţii
subordonate de
implementare Orizontală

Alte niveluri Actori

administrative internaţionali

Fig. 1 Dimensiunea verticală şi orizontală a politicilor publice. Sursa: Colebatch, 1999, p. 38

Din perspectivă verticală, politicile publice sunt elaborate de către acele instituţii care sunt
autorizate să ia o decizie în domeniu. Din perspectiva dimensiunii pe orizontală, politicile publice
sunt rezultatul unei set complex de relaţii stabilite între diferiţi actori de politică publică. Acest lucru
subliniază faptul că politicile publice nu provin întotdeauna din interiorul Guvernului şi că la
elaborarea acestora contribuie şi alţi actori (organizaţiile non-guvernamentale, sectorul de afaceri,
institutele de cercetare, etc.).

26
 Cap. V. Procesul elaborării politicilor publice

Pentru a simplifica înţelegerea procesului de elaborare a politicilor publice şi pentru a

structura analiza acestuia, acest capitol se va concentra asupra analizei elementelor de bază, precum şi
a variabilelor cheie ale ciclului de elaborare a politicilor publice. Scopul final al prezentului capitol
este de crea un cadru analitic pentru studierea politicilor publice şi mai puţin explicarea modului în
care politicile publice sunt elaborate. Pentru început va fi prezentată complexitatea mediului în care
sunt elaborate politicile publice pentru a înţelege de ce a fost nevoie de un astfel de model care să
ajute la simplificarea şi apoi înţelegerea acesteia.
Procesul de elaborare a politicilor publice implică un set complex de elemente care
interacţionează între ele de-a lungul timpului (Sabatier, 1999). Descrise pe scurt, complexitatea
domeniului politicilor publice este cauzată de următoarele elemente:
1) În cadrul unuia sau a mai multor etape ale procesului de politică publică pot fi implicaţi sute
de actori, de la grupuri de interese, la instituţii publice, foruri de decizie (de exemplu,
Parlamentul, Consiliile Locale, Consilii Judeţene), organizaţii internaţionale, cercetători şi
jurnalişti. Fiecare dintre aceşti actori au valori şi interese diferite, percepţii diferite cu privire
la o situaţie dată, precum şi preferinţe diferite cu privire la rezolvarea unei probleme de
politică publică.
2) Întregul proces al unei politici publice, de la apariţia problemei şi până la dobândirea unei
experienţe şi a unei înţelegeri suficiente a procesului politicii publice pentru a realiza o
evaluare pertinentă a impactului politicii, se poate întinde de-a lungul mai multor ani şi, în
cazul unor politici complexe, de-a lungul a mai multor zeci de ani. Mai multe studii recente
sugerează că o perioadă de timp între 20 şi 40 de ani este necesară pentru înţelegerea
suficientă a impactului diferitelor condiţii socio-economice şi pentru dobândirea de cunoştinţe
ştiinţifice despre o problemă.
3) Înţelegerea procesului politicii publice este greu de realizat pentru că cercetătorii nu au acces
la multe informaţii sau informaţiile disponibile sunt distorsionate. De exemplu, cele mai multe
dispute implică valori şi interese adânc înrădăcinate, sume mari de bani şi, la un moment dat,
puterea de coerciţie. Mulţi actori se confruntă cu tendinţa de a prezenta dovezi şi date în mod
selectiv, de a prezenta în mod eronat poziţia oponenţilor, de a-i discredita şi de a manipula

27
 situaţia în avantajul lor. Aceste mişcări tactice sunt adeseori greu de înţeles şi complică
procesul de analiză a unei politici publice.
Pe scurt, înţelegerea procesului de politică publică necesită înţelegerea scopurilor şi
percepţiilor a sute de actori din întreaga ţară, a unor probleme care adesea sunt foarte tehnice şi cu un
puternic aspect legal, de-a lungul unei perioade lungi de timp în condiţiile în care aceşti actori
urmăresc să-şi promoveze propriile interese şi propriile percepţii cu privire la problema de politică
publică (Sabatier, 1999, p. 4). Având în vedere complexitatea acestui proces, analiştii de politică
publică sunt într-o continuă căutare a unei căi de simplificare a situaţiei pentru a o înţelege. Metaforic
vorbind, a apărut nevoia de analizare a domeniului politicilor publice printr-o lentilă. De-a lungul
timpului, diferiţi autori au identificat mai multe lentile, formate dintr-un set de presupuneri
simplificate, din perspectiva cărora au analizat acest domeniu.
Până recent, cel mai influent cadru de înţelegere a procesului de politici publice (cel puţin în
rândul autorilor americani) a fost cel al modelului procesual. Modelul procesual a reprezentat în anii
‘70 şi până la mijlocul anilor ‘80 o abordare preferată pentru analizarea politicilor publice prin
împărţirea procesului în etape mai mici şi stimularea dezvoltării cercetării concentrate pe o etapă
specifică a acestui proces. Iniţial, modelul a fost propus de cercetătorii din domeniul ştiinţelor politice
care s-au orientat spre studiul comportamentului alegătorilor, al reprezentanţilor aleşi, al preşedinţilor,
al magistraţilor şi judecătorilor (în sistemele în care aceştia sunt aleşi). Apoi acest model a fost preluat
şi aplicat de cercetătorii care îşi propuneau identificarea şi studierea pattern-urilor care se dezvoltă în
timp în diferite sectoare ale domeniului public.
Harold Laswell, cel care a introdus primul conceptul de ştiinţă a politicii publice, a încercat să
contureze o “hartă care ar trebui să ofere un ghid de obţinere a unei imagini generale a etapelor
majore ale oricărui act colectiv” (Laswell, 1956 apud de Leon, 1999, p. 20) şi a propus 7 etape ale
unui proces de decizie: înţelegerea, promovarea, prescrierea, invocarea, aplicarea, terminarea şi
evaluarea. Mai târziu, unul dintre studenţii săi de la Yale University, Garry D. Brewer (1974) a
propus un nou set de etape care a conturat o bună parte din agenda de cercetare din domeniul
politicilor publice începând cu mijlocul anilor ’70, şi anume: iniţierea, estimarea, selectarea,
implementarea, evaluarea, terminarea. Jones (1970), Anderson (1975) şi Brewer şi de Leon (1983) au
fost preocupaţi de analizarea etapelor procesului de politică publică.
Procesul politicilor publice poate fi rezumat astfel:

28
 Identificarea problemelor - se adresează (de către publicul larg sau de
către grupuri interesate) solicitări de acţiune din
partea structurilor guvernamentale
Stabilirea calendarului - se decide care probleme să fie rezolvate
pentru luarea deciziilor
Formularea propunerilor de politici - se identifică alternative pentru rezolvarea
problemelor
Legiferarea politicilor - se selectează o propunere
- se construieşte suport politic pentru rezolvarea
acesteia
- legiferarea ei ca lege
Implementarea politicilor - alcătuirea unui plan de acţiune şi punerea în
aplicare a acestora
- efectuarea plăţilor sau furnizarea serviciilor
- colectarea de impozite
Evaluarea politicilor - evaluarea modului de implementare a
politicilor publice pe baza unor indicatori de
performanţă
- raportarea rezultatelor programelor
guvernamentale
Evaluarea impactului indirect al - sugerarea de schimbări şi adaptări
programelor
Tabel 2. Etapele procesului de elaborare a politicilor publice. Sursa: Dye, 1998

Astfel, procesele de politici publice pot fi considerate drept succesiuni de activităţi politice.
Unii politologi chiar au argumentat că cercetarea ar trebui centrată doar pe aceste procese, fără a se
acorda atenţie substanţei politicilor în cauză. De exemplu., Charles O. Jones afirmă că “scopul
studiului politologilor este procesul politic şi modul său de funcţionare. Interesul lor legat de
substanţa problemelor şi politicilor constă în investigarea modului de interacţiune al acestora cu
procesul şi nu neapărat însăşi substanţa a problemei, acest lucru sugerând că multe remedii pentru
sistemul social tind să fie legate de varietatea procesului”.

29
 Prin abordarea procesuală se poate deci studia cum sunt luate deciziile, şi poate chiar cum ar
trebui să fie luate. Dar această abordare nu permite comentarea substanţei politicii publice – cine ce
anume primeşte şi de ce. Acest model porneşte de la a răspunde la o serie de întrebări: ce sunt, cum
funcţionează, ce produc şi cum sunt conectate, ducând la generalizări referitoare la procese precum
stabilirea priorităţilor, elaborarea bugetului, elaborarea de reguli administrative, votarea în Parlament,
reorganizarea, etc., aceste generalizări omiţând partea de substanţă a diferitor probleme. Nu
conţinutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica publică se formează, se
implementează şi se reformulează.
În ciuda centrării limitate a modelului procesual, acest model este totuşi folositor în a ne ajuta
să înţelegem diferitele activităţi care au loc în procesul de elaborare a politicii. Vrem să reţinem faptul
că elaborarea politicii implică fixarea unui program (captarea atenţiei celor care o elaborează),
formularea propunerilor (elaborarea şi selectarea opţiunilor politice), legiferarea politicii (formarea
suportului politic; câştigarea aprobării factorilor de decizie), implementarea politicii (trasarea de
sarcini instituţiilor publice, cheltuirea banilor, îmbunătăţirea cadrului legislativ), şi evaluarea politicii
(studierea eficienţei politicilor şi a impactului acestora).
Preferinţa pentru acest model este justificată deci de posibilitatea aplicabilităţii sale pe diferite
tipuri de politici publice, al căror conţinut poate fi foarte diferit, pornind de la mecanismele care stau
la baza funcţionării sale. În completarea acestui argument stă şi faptul că acesta poate fi combinat cu
alte modele de analiză a politicilor publice, ca de exemplu, cu modelul sistemic, modelul raţional,
teoria grupurilor, aspecte care pot fi corelate cu analiza unor acţiuni care au loc în diferite etape ale
modelului procesual. Astfel, elemente ale abordării incrementale sau raţionale pot fi analizate în
legătură cu etapa de formulare a politicilor publice, iar aspecte ale teoriei grupurilor pot fi analizate în
etapa de legitimare a procesului de elaborare de politici. Trebuie deci reţinut că nu am dorit să
susţinem primatul modelului procesual în detrimentul celorlalte modele de analiză a politicilor
publice, întrucât nu se poate considera că unul dintre modele este cel mai bun.
Cadrul procesului de realizare a politicilor publice este format dintr-un set logic de activităţi care
sunt asociate muncii administrative. În cadrul unei abordări raţionale, centrate pe problemă, etapele
procesului de politici publice sunt următoarele:
a) stabilirea agendei, în urma căreia se ajunge la structurarea problemei
b) formularea de alternative de soluţionare a problemei, formulându-se previziuni
c) adoptarea politicii publice, făcându-se recomandări

30
 d) implementarea politicii publice, având loc o monitorizare continuă
e) aprecierea, când are loc o evaluare a politicii publice.
Pornind de la structura lui Harold D Lasswell (1963), fiecărei activităţi îi va fi asociată o
întrebare care să permită stabilirea conţinutului acelei activităţi. Pentru o mai bună structurare şi
uşurinţă în urmărire am considerat preferabilă prezentarea tabelară a acestui cadru, incluzând
categorizarea acţiunilor din administraţia publică şi produsul potenţial al fiecărei activităţi (vezi
tabelul de pe pagina următoare).
Referitor la etapizarea în cadrul sistemului, menţionată în tabelul următor, trebuie aduse unele
clarificări de ordin teoretic, din prisma teoriei sistemice, dezvoltată de politologul David Easton.
Conform acestuia, politica publică poate fi privită ca un răspuns al unui sistem politic în faţa unor
forţe care fac presiuni asupra lui din mediu. Forţele generate în mediu care afectează sistemul politic
sunt privite ca input-uri. Mediul este o condiţie sau circumstanţă definită ca fiind externă zonelor de
legătură ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri şi procese interdependente
care funcţionează autoritativ pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele sistemului politic sunt
alocările valorice autoritative ale sistemului şi aceste valori constituie politica publică.

31
Activităţi funcţionale Întrebare Categorizate în Şi ca sistem Produs potenţial
administraţia publică
Percepere – definire Care este problema spre care probleme pentru guvern / Identificarea problemei problemă
(structurarea e orientată această administraţie publică
problemei) propunere?
Agregare Câţi oameni o consideră cerere
importantă?
Organizare Cât de bine sunt organizaţi
aceşti oameni?
Reprezentare Cum este menţinut accesul la acces
decidenţi?
Stabilirea agendei Cum se ajunge la includerea priorităţi
în agendă?
Formulare Care este soluţia propusă? Acţiune în guvern / Dezvoltarea programului propunere
Cine a dezvoltat-o şi cum? administraţia publică
Legitimare Cine o susţine şi cum este program
menţinut sprijinul
majorităţii?
Bugetare Câţi bani sunt alocaţi? Sunt buget (resurse)
percepuţi ca fiind suficienţi?
Implementare Cine administrează şi cum se Guvernul / administraţia Implementarea variază: servicii, plăţi,
menţine sprijinul? publică către probleme programului facilităţi, control
Evaluare Cine judecă realizările sale şi program pentru guvern / Evaluarea programului Variază: justificare,
prin ce metode? administraţia publică recomandare, schimbare,
Ajustare / încheiere Ce ajustări au fost făcute şi soluţie
cum s-a ajuns la ele?
Tabel 3: Cadrul procesului de realizare de politici publice Sursa: Jones, 1984

33
 Modelul procesual de analiză a politicilor publice a fost criticat din mai multe puncte de
vedere:

1) În cadrul politicilor publice nu este respectată întotdeauna ordinea etapelor, nici a activităţilor,
apărând unele suprapuneri, iar unele etape sau activităţi nici nu au loc. Modelul procesual induce
ideea de liniaritate, în opoziţie cu o serie de acţiuni de feedback sau reveniri asupra unei etape.

2) Este important de reţinut că nu toate problemele din agenda publică apar din sfera privată a
interacţiunii sociale, guvernul este o sursă majoră de itemi pe agendă, fie drept consecinţă a
efectelor programelor existente, fie ca rezultat al căutărilor pe o anumită temă.

3) Activităţile nu sunt neapărat identificate numai de o anumită instituţie. Implementarea nu trebuie

să fie realizată doar de funcţionari publici, nici legitimarea doar de către legislativ.

4) Această abordare are o viziune de sus în jos asupra procesului de realizare a politicilor publice,
în care atenţia este îndreptată asupra adoptării şi implementării legislaţiei.

5) Asumpţia că există un singur ciclu de politică publică pentru rezolvarea unei probleme de
politică publică simplifică mult procesul normal de cicluri multiple şi aflate în interacţiune şi
implicând numeroase propuneri de politici la niveluri administrative multiple.

6) A îndrumat cercetătorii să analizeze doar o etapă la un moment dat şi să neglijeze întregul

proces.

7) Procesul este văzut ca un set de activităţi distincte (de exemplu: prima dată se defineşte politica,
apoi un set de actori implementează decizia, într-o altă etapă are loc evaluarea, etc.) şi mai puţin
ca un proces continuu.

34
 Cap. VI. Stabilirea agendei

Agenda poate fi definită ca o listă de itemi pentru acţiune, lucruri ce trebuie făcute.
Stabilirea agendei poate fi definită ca procesul prin care guvernul recunoaşte o problemă ca
fiind problemă de politică publică. Diversele definiţii concepute pentru stabilirea agendei au
cunoscut mai multe influenţe teoretice. În cadrul curentului pluralist, stabilirea agendei a fost
considerată a fi procesul prin care cererile diverselor grupuri din populaţie sunt traduse în itemi
sau teme care concurează pentru atenţia oficialilor publici. Observaţia majoră care se aduce
acestei definiţii este că de multe ori procesul de politici publice este iniţiat din interiorul
structurilor guvernamentale.
John Kingdon oferă o definiţie neutră a agendei, ca o listă a subiectelor sau problemelor
cărora oficialii guvernamentali, precum şi persoanele din afara structurilor guvernamentale
care sunt apropiaţi acestora le acordă atenţie la un moment dat. Din setul de subiecte sau
probleme cărora oficialii le-ar putea acorda atenţie, ei selectează probleme speciale cărora le
acordă atenţie. Astfel procesul de stabilire a agendei îngustează setul general de subiecte la cele
care intră în centrul atenţiei – cu precizarea că nu există criterii care fac ca anumite teme să
intre în atenţia guvernului.
Încă de timpuriu, asumpţia conform căreia condiţiile socio-economice duc la apariţia
unor seturi specifice de probleme cărora li se răspunde din partea structurilor guvernamentale a
stat la baza lucrărilor referitoare la stabilirea agendei. Au fost identificate trei seturi de factori
determinanţi: factori economici şi tehnologici, relaţia dintre economie şi politică, idei şi
tehnologii, fiecăruia corespunzându-i teorii care susţin caracterul predominant al unuia din
elemente în detrimentul celorlalte – fiecărei teorii putându-i-se identifica critici. Aceste
elemente sunt reunite în cadrul modelului contingenţei cauzalităţilor, model în care fiecare
variabilă provine din alta, iar între variabilele importante fiind mediul socio-economic,
distribuirea puterii în societate, ideile şi ideologiile dominante, cadrele instituţionale şi
procesele de decizie din structurile guvernamentale. Pâlnia cauzalităţii în acest caz arată,
plecând de jos în sus, după cum urmează: deciziile (se iau în cadrul) instituţiilor (sunt formate
pe baza) ideilor şi ideologiilor (sunt formate şi influenţate de) mediul social general.
Conform lui W. Cobb şi Charles D. Edler, au fost identificate două tipuri de agende:
agenda sistemică şi cea instituţională. Agenda sistemică include toate problemele care sunt

35
percepute în mod obişnuit de membrii comunităţii politice ca necesitând atenţie publică şi ca
implicând aspecte în cadrul jurisdicţiei legitime a autorităţii administrative existente. Agenda
instituţională reprezintă acea listă explicită de itemi pentru a fi considerate activ şi serios din
partea decidenţilor cu autoritate. Pe agenda sistemică are loc iniţierea temei, specificarea
soluţiei şi extinderea suportului pe această temă.
Aceşti trei autori au propus diferite tipuri de stabilire a agendei în funcţie de regimul
politic al unei ţări. Astfel, iniţierea externă apare în cazul societăţilor liberale, pluraliste, în care
grupurile exterioare au un rol cheie. Mobilizarea apare în cazul regimurilor totalitare în care se
anunţă tema mai întâi pe agenda instituţională şi apoi se caută sprijin pe agenda sistemică.
Cazul iniţierii interne se întâlneşte în regimurile birocratice autoritare în care rolul cheie este
deţinut de grupuri cu acces special la factorii de decizie. În acest caz, sprijinul popular, agenda
sistemică are o importanţă redusă. Critica adusă acestui model este supra-generalizarea – deşi
există legături între tipul regimului şi stabilirea agendei, nu se poate generaliza, stabili un
model unic pentru un anumit regim. Întotdeauna, indiferent de regimul politic, agenda
instituţională se stabileşte prin metode multiple, iar varianta cheie care este importantă în acest
proces este natura problemei.
J. Kingdon (1984) identifică mai mulţi factori care pot influenţa stabilirea agendei. Pe
de o parte, participanţii la procesul de politică publică pot să transfera un item de pe agenda
sistemică pe agenda instituţională prin mobilizarea grupului ţintă sau a liderilor interesaţi. De
asemenea, ei pot să promoveze o problemă sau alternative la rezolvarea unei probleme în
rândul unor cercuri profesionale sau în rândul celor responsabili de rezolvarea unei probleme.
Schimbări în agendă pot rezulta în schimbarea partidului aflat la guvernare. Pe de altă parte,
agenda poate fi influenţată de procesele prin care problemele şi alternativele pentru rezolvarea
ei ajung pe agendă. Crizele şi evenimentele importante pot să semnalizeze apariţia unei
probleme. Schimbări semnificative ale unor indicatori importanţi pot atrage atenţia asupra unei
probleme (de exemplu, numărul de accidente soldate cu morţi, numărul de acte de violenţe din
şcoli). De asemenea, s-ar putea ca specialiştii dintr-un anumit domeniu să acumuleze noi
cunoştinţe despre o problemă, lucru care să ducă la identificarea de alternative pentru
rezolvarea problemei respective. Pe de altă parte, procesele politice pot influenţa modelul de
stabilire a agendei.

36
Modelul izvoarelor multiple a lui John Kigdon cu privire la stabilirea agendei
Kingdon (1984, p. 212) susţine că există trei izvoare care contribuie la stabilirea
agendei: percepţia problemei, existenţa expertizei şi voinţa politică. Atunci când aceste trei
izvoare converg şi se întâlnesc, apar aşa-numitele ferestre de oportunităţi, adică oportunităţi
pentru susţinătorii unei soluţii să îşi promoveze alternativa dorită.

a) Percepţia problemei
Kingdon afirmă că pentru ajungerea unei probleme pe agenda unei instituţii publice este
important ca participanţii la procesul de elaborare a politicilor publice să demonstreze că există
o problemă şi să atragă atenţia asupra ei. Pentru a demonstra că există o problemă, este util să
se arate o schimbare semnificativă a unui indicator care măsoară starea unui domeniu al vieţii
noastre. Dacă nu există un indicator, este important să se construiască unul şi alte persoane să
fie făcute să creadă ca acesta este util. În consecinţă, o problemă poate fi privită ca o schimbare
a unui indicator care este considerată de către factorii de decizie a fi o schimbare în starea unui
sistem.
Modificarea în nivelul unui indicator nu captează automat atenţia factorilor de decizie.
De aceea, este nevoie să se atragă atenţia acestora şi a persoanelor din preajma lor asupra
problemei. Problemele ajung să capteze atenţia prin intermediul dezastrelor, crizelor, a unui
simbol puternic sau datorită experienţei personale a factorilor de decizie. Problemele mai pot fi
identificate prin procesele de monitorizare şi evaluare a implementării unei politici publice.
Funcţionarii publici pot identifica la rândul lor o problemă în cadrul procesului de administrare
de zi cu zi a unui program. De asemenea, problemele pot ajunge la factorii de decizie prin
intermediul plângerilor.
În funcţie de modul în care o problemă este definită unii oameni pot fi ajutaţi, pe când
alţii pot avea de suferit. Valorile folosite pentru a observa o problemă joacă un rol substanţial
în modul în care problema este definită. Problemele implică uneori comparaţii: dacă cineva nu
primeşte un serviciu (de exemplu medical) pe care altcineva l-a primit, atunci cel dezavantajat
va considera că există o problemă (pe care o constată datorită comparaţiei pe care o face).
De ce problemele dispar de pe agendă? Pentru că după optimismul că o problemă poate
fi rezolvată, sunt înţelese costurile financiare şi de altă natură pe care rezolvarea problemei le

37
necesită. După o perioadă de timp, oamenii îşi pierd atenţia faţă de problemă chiar dacă aceasta
poate este la fel de importantă.

b) Existenţa expertizei
Chiar dacă o problemă este percepută ca fiind importantă şi necesitând rezolvarea de
către structurile guvernamentale, alternativele care se propun pentru rezolvarea ei sunt de
asemenea importante.
Kingdon spune că în jurul unei probleme “plutesc o varietate de idei despre cum
problema trebuie rezolvată, ca într-o supă de legume”. Ideile sunt generate de specialişti în
comunităţi de politici publice, care sunt definite ca reţele care includ specialişti din interiorul
structurilor guvernamentale, consilieri politici, cercetători, profesori care împărtăşesc o
preocupare comună pentru un domeniu de politică publică (de exemplu, domeniul sănătăţii sau
protecţiei mediului).
Ceea ce îi diferenţiază pe aceştia de restul persoanelor este dorinţa lor de a-şi investi
resursele (timp, energie, reputaţie şi uneori bani) în speranţa de a obţine ceva în viitor. Ceea ce
doresc ei să obţină prin implicarea în acest proces poate fi atingerea unor interese personale
(promovarea în carieră, securitatea locului de muncă), promovarea propriilor valori (reflectate
în forma în care politica publică este adoptată) sau satisfacţia rezultată din participare (acestora
le place să facă parte dintr-un proces de schimbare, să fie aproape de putere).
Ideile despre rezolvarea unei probleme sunt exprimate în şedinţe publice, în lucrări de
specialitate, în conversaţii, etc. Unele idei supravieţuiesc acestei perioade fără a fi schimbate,
altele sunt combinate în noi propuneri, altele dispar. Chiar dacă la un moment dat numărul
propunerilor pentru rezolvarea unei probleme este mare, doar câteva sunt luate în considerare
în mod serios. Criteriile de selecţie a soluţiei finale sunt fezabilitatea tehnică şi gradul de
acceptare. Propunerile care sunt sau care par a fi dificil de implementat au şanse mici să
supravieţuiască acestui proces. De asemenea, propunerile care nu sunt în acord cu valorile
factorilor de decizie sunt puţin probabil să fie considerate pentru adoptare.

c) Voinţa politică
Voinţa politică rezultă din combinarea a 3 elemente: starea la nivel naţional, campanii
ale grupurilor de interes şi schimbări administrative şi legislative. Starea la nivel naţional se

38
referă la faptul că un număr relativ mare de indivizi dintr-o ţară tind să gândească la fel cu
privire la anumite lucruri şi că această stare se schimbă din când în când. Factorii de decizie,
percepând posibilele schimbări în această stare, acţionează pentru a promova anumite
probleme pe agendă sau pentru a amâna sau refuza accesul altora. Politicienii adesea văd
suportul sau opoziţia grupurilor de interes ca şi un indicator al consensului sau al dezacordului
în diferite arene politice faţă de o problemă de politică publică, şi vor tinde să ţină seama de
acesta în modul în care îşi vor formula poziţia cu privire la o problemă. Schimbările
administrative şi legislative afectează agenda într-un mod chiar dramatic uneori. De exemplu,
schimbarea partidului aflat la guvernare poate duce la schimbarea viziunii cu privire la
problemele care trebuie rezolvate şi la schimbarea structurii administrative sau a rolului
diferitelor instituţii publice. Dintre cele trei elemente starea naţională şi schimbările legislative
şi politice au efectul cel mai puternic asupra stabilirii agendei.
În cadrul sferei politice, este important să se construiască consensul şi suportul pentru
rezolvarea unei probleme de politică publică. Consensul în rândul politicienilor se construieşte
de obicei prin negociere, pe când în rândul specialiştilor se construieşte prin persuasiune. Dacă
politicienii nu acordă suficientă atenţie construirii unei coaliţii care să sprijine rezolvarea unei
probleme, o problemă nu are şanse mari să fie rezolvată. Participarea unor actori la aceste
coaliţii poate avea loc nu datorită faptului că a fost convins să participe, ci datorită faptului că
îi este teamă că dacă nu va participa va fi exclus de la împărţirea beneficiilor atunci când
problema va fi rezolvată. Uneori răspândirea unei soluţii în rândul comunităţii politice despre
cum o problemă poate fi rezolvată poate să se realizeze uşor asemenea unui bulgăre de zăpadă,
în special dacă soluţia este fezabilă şi uşor de acceptat.
Atunci când aceste trei izvoare converg şi se întâlnesc, apar aşa-numitele ferestre de
oportunităţi, adică oportunităţi pentru susţinătorii unei propuneri să îşi promoveze soluţia
dorită. Apariţia acestor ferestre de oportunităţi duce la trecerea problemei de pe agenda
sistemică pe cea instituţională. Ferestrele de oportunităţi stau deschide numai pentru perioade
scurte de timp. Dacă participanţii nu pot să fructifice o oportunitate ei vor trebuie să aştepte o
nouă oportunitate.
De ce ferestrele se deschid şi se închid? O fereastră se deschide datorită unor schimbări
în ceea ce priveşte voinţa politică (de exemplu, schimbarea partidului aflat la guvernare) sau o

39
nouă problemă captează atenţia factorilor de decizie sau a persoanelor apropiate acestora. O
fereastră se închide din mai multe motive:
1. Participanţii în procesul de politică publică pot avea impresia că au rezolvat o
problemă, chiar dacă nu au făcut-o, doar pentru că au luat nişte măsuri parţiale pentru
rezolvarea acesteia.
2. Participanţii eşuează în a face ceva pentru rezolvarea problemei. Dacă eşuează, ei nu
doresc să mai investească timp, energie, capital politic şi alte resurse.
3. Evenimentele care au dus la apariţia ferestrei de oportunitate au dispărut din scenă.
4. Uneori o fereastră se închide pentru că nu există alternative disponibile.
Uneori, ferestrele de oportunitate sunt deschide pentru perioade scurte de timp şi de
aceea “fierul trebuie bătut cât e cald”, adică este nevoie de acţiune rapidă atunci când apare
oportunitatea. Punerea unei probleme pe agendă necesită multă insistenţă. Odată ajunsă acolo,
următoarea provocare este menţinerea ei acolo, adică convingerea decidenţilor că este necesară
acţiune administrativă continuă pentru soluţionarea problemei. Pe măsură ce agenda
instituţională creşte, ajungerea pe agendă a unei noi probleme devine mai dificilă. În parte,
aceasta este consecinţa dimensiunilor activităţii guvernamentale. Cele mai multe probleme sunt
asociate cu multe programe/ proiecte aflate în curs de implementare. Dar, desigur, într-o
administraţie în expansiune, angajarea de resurse pentru noi proiecte nu este întotdeauna
posibilă, încât rămâne puţin loc pentru noi iniţiative. În aceste condiţii, agenda instituţională
devine auto-perpetuatoare: ceea ce era pe listă anul trecut va apărea şi în anul următor.
Crizele pot da peste cap agendele. Prin natura sa, o criză sparge tiparul obişnuit de a
face lucrurile. Poate fi nevoie de un dezastru major pentru ca o nouă problemă să ajungă pe
agendă. Însă atenţia publică nu poate fi susţinută pentru mult timp. Publicul rareori rămâne
centrat pe orice problemă de politică publică pentru mult timp, chiar dacă este vorba de o
problemă de importanţă crucială pentru societate. Este foarte important pentru cei care vor să
vadă schimbări pe agendă să fie pregătiţi să acţioneze când are loc criza.
Între efectele posibile ale unei crize pe agenda instituţională sunt: plasare pe o poziţie
inferioară, expansiune (descoperirea unor noi probleme legate de o problemă) sau dispariţia
unei probleme (care poate fi efectul priorităţilor stabilite la nivel superior al administraţiei
publice asupra activităţii nivelurilor inferioare sau asupra sferei private). De exemplu, este
dificil pentru administraţia publică locală să reziste când administraţia publică centrală

40
identifică o nouă problemă – miză de politici publice şi oferă stimulente pentru a reorganiza
priorităţile.

V. 1 Dinamica stabilirii agendei

Există o serie de trăsături care sporesc probabilitatea ca o problemă să primească
atenţie. Conform lui Jack L. Walker, atractivitatea creşte dacă are impact asupra unui număr
mare de oameni; trebuie să existe dovezi convingătoare că legislaţia propusă vizează o
problemă serioasă şi reală; problema este uşor de inclus pe agendă dacă există o soluţie uşor de
înţeles pentru problema vizată.
Lista poate fi extinsă gândind sistematic la următoarele elemente importante care
influenţează stabilirea agendei:
 evenimentele însele determină eforturi de a transmite problemele la administraţia
publică / guvern, inclusiv dacă şi cum sunt definite problemele
 nivelul de organizare şi resursele celor afectaţi
 acces şi reprezentarea disponibilă pentru acele grupuri
 structura procesului politic şi angajamentele decidenţilor
Grupurile afectate de o problemă de politică publică pot fi clasificate în următoarele
patru categorii dacă luăm în considerare nivelul de acces şi de organizare a grupurilor:

cu acces fără acces

bine organizate 1. grup bine organizat cu acces 2. grup bine organizat fără
acces
slab organizate 3. grup slab organizat cu acces 4. grup slab organizat fără
acces
Tabel 4: Clasificarea grupurilor din perspectiva accesului şi a gradului de organizare;
Sursa: Jones, 1984

41
 Cap VII. Formularea alternativelor

VII. 1 Noţiuni introductive

După ce structurile guvernamentale au luat cunoştinţă de existenţa unei probleme
publice, precum şi nevoia de a se face ceva pentru soluţionarea acesteia, factorii de decizie
trebuie să se hotărască asupra unui curs de acţiune. Ei explorează opţiunile disponibile, lansând
astfel procesul de formulare de politici publice, aceasta putând fi considerată prima etapă din
activităţile de dezvoltare a unei politici publice.
Formularea reprezintă dezvoltarea unui plan, a unei metode, prescrieri, în acest caz
pentru uşurarea unei nevoi, pentru acţionarea asupra unei probleme. Implică astfel dezvoltarea
de alternative de politici publice pentru a trata problemele de pe agenda publică. Caracteristica
distinctivă a acestui proces este că propunerile de soluţionare a problemei identificate pot
proveni fie din procesul de stabilire a agendei, fie se pot elabora propuneri după ce s-a luat
decizia să se ia măsuri referitoare la acea problemă.
În cazul formulării, există o metodă stabilită de a acţiona. Sunt propuse mijloace pentru a
soluţiona ceea ce cineva percepe ca fiind nevoile existente în societate. Se stabileşte cât de bine
este făcut, cine participă şi cine câştigă avantaje (acest aspect variind de la o problemă la alta).
Sub-activităţile asociate formulării alternativelor sunt:
 stabilirea criteriilor de luare a deciziei
 identificarea alternativelor posibile
 analizarea alternativelor din perspectiva criteriilor de luare a deciziei
 determinarea a ceea ce este fezabil - adesea prin proiectarea sprijinului şi prin testarea
fezabilităţii se rafinează propunerile
 selectarea – se face selecţia acelor alternative fezabile şi se continuă identificarea de noi
alternative
Aceste activităţi pot avea loc foarte sistematic, aproape ştiinţific, sau într-o manieră destul
de aleatorie. Uneori procesul este reconstruit ca având o bază raţională şi ştiinţifică, când de
fapt procesul a fost realizat destul de accidental. Cadrul temporal pentru formularea
alternativelor poate fi măsurat în ani sau în minute. În urma acestor activităţi poate să nu
rezulte nimic concret, adică o soluţie pentru problemă. Problema poate fi soluţionată în afara
administraţiei publice în timpul procesului de formulare. Este posibil ca conflictele între

42
diferite definiţii şi interpretări formulate de participanţii la procesul de elaborare a politicilor
publice să fie prea intense, lucru care poate îngreuna sau chiar împiedica soluţionarea unei
probleme. Pe de altă parte, rezultatul poate fi un curs clar de acţiune. În aceste condiţii,
administraţia publică încearcă să legitimeze acest curs de acţiune pentru a putea fi aplicat
pentru soluţionarea problemei. Are loc o nouă rundă de activităţi, implicând noi discuţii,
cercetări, întâlniri, planificări, testări şi coordonare. Sunt dezvoltate strategii, sunt identificate
punctele de compromis, sunt făcute concesii, sunt analizate costuri. Din nou, este posibil să nu
fie autorizat un program concret, pentru motivele enunţate mai sus. Mare parte din ceea ce are
loc în interiorul guvernului / administraţiei publice nu are un rezultat programatic imediat, deşi
poate fi baza pentru dezvoltarea ulterioară de politici publice.
Formularea alternativelor încorporează atât planificarea raţională, cât şi reacţii
subiective – marja de opţiuni se reduce la ceea ce factorii de decizie pot sau nu să accepte.
Astfel, în esenţă procesul constă în stabilirea acţiunilor care sunt posibile şi care nu. Pentru a
stabili acest lucru, se iau în calcul actorii importanţi, precum şi valorile importante la nivelul
societăţii.
În cadrul procesului de formulare a alternativelor pot avea loc următoarele situaţii:
 Formularea alternativelor poate avea loc fără o definire clară a problemei sau fără ca cei
responsabili de formulare să aibă prea mult contact cu grupurile afectate.
 De asemenea, în cadrul formulării alternativelor pot exista mai multe seturi de actori
care propun soluţii complementare sau care se află în competiţie.
 Formularea şi reformularea pot avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fără a
exista vreodată suficient sprijin pentru o propunere anume. Există adesea mai multe
puncte de apel pentru cei care pierd în procesul de formulare la oricare nivel. Procesul
în sine nu are niciodată efecte neutre: cineva pierde şi cineva câştigă, chiar şi în
exerciţiile ştiinţifice.
 Formularea alternativelor este în mare măsură o activitate politică, deşi nu neapărat
partizană.

VII. 2 Stabilirea criteriilor de analiză a alternativelor

O dată ce au fost discutate câteva noţiuni introductive cu privire la identificarea
alternativelor pentru soluţionarea unei probleme de politică publică, în continuare se va discuta

43
despre criteriile care pot fi folosite pentru evaluarea alternativelor. Se poate întreba cum se
justifică stabilirea criteriilor de evaluare înaintea identificării alternativelor disponibile.
Răspunsul este dat de faptul că, stabilind criteriile de evaluare înaintea identificării
alternativelor, se evită posibilitatea găsirii de argumente justificative pentru opţiunea favorită.
Există o serie de modalităţi de abordare şi de lucru în stabilirea acestor criterii.
Criteriile pot fi identificate pornind de la general la specific care include scopuri,
obiective, criterii şi măsuri. Conform literaturii de specialitate aceste concepte sunt definite
astfel (Patton şi Savicky, 1993, p. 187):
Scopurile se referă la enunţuri generale privind ceea ce se doreşte a se împlini pe
termen lung. Se pot asimila enunţurilor generale de politici publice, de tipul „Dorim să
încurajăm dezvoltarea economică la nivelul comunităţii noastre”.
Obiectivele sunt enunţuri formulate concret despre scopuri, cuprinzând de obicei
populaţia ţintă şi un cadru de timp - de exemplu “În următorii 4 ani vom aloca resurse în
vederea încurajării dezvoltării IMM-urilor în cadrul comunităţii noastre”.
Criteriile sunt dimensiuni ale obiectivelor care vor fi evaluate. Criteriile pot fi de
următoarele tipuri: costuri, beneficii, eficacitate, eficienţă, risc, fezabilitate politică, legalitate,
incertitudine, echitate, stabilirea momentului potrivit în timp. Spre exemplu, dacă alegem
costul ca şi criteriu pentru identificarea alternativelor posibile, ne vom pune următoarele
întrebări care ne vor ghida să identificăm posibile alternative: Există, în prezent, condiţiile
necesare pentru a atrage investiţii în IMM-uri la nivelul comunităţii? Dispune comunitatea de
infrastructura necesară (acces rutier, cale ferată, avion?) Cât de dezvoltată este reţeaua de
comunicaţii (telefon, cablu, acoperirea reţelelor de telefonie mobilă)? Trebuie făcute investiţii
suplimentare pentru modernizarea infrastructurii? Dacă da, de unde se pot atrage fonduri în
acest sens?
Măsurile sunt definiţii operaţionale ale criteriilor; fiecărui criteriu îi sunt asociate mai
multe măsuri, care pot fi utilizate în mod comparativ pentru evaluări ex-ante şi ex-post sau
pentru compararea situaţiilor similare care se desfăşoară în locaţii geografice diferite. De
exemplu, pentru comunitatea din exemplul folosit până în prezent, reţeaua rutieră este într-o
stare proastă, însă este la mai puţin de 10 km de un nod important de cale ferată, iar accesul pe
cale ferată este foarte bun.

44
VII. 3 Identificarea alternativelor
Deşi se poate ajunge la acord în legătură cu scopurile şi obiectivele de îndeplinit,
mijloacele de îndeplinire a acestor obiective pot cauza discuţii suplimentare interminabile.
Abordarea generală recomandată de Patton şi Savicky (1993) este de a identifica un număr cât
mai mare de alternative, pentru ca apoi să se poată delimita, în funcţie de anumite criterii,
câteva alternative care sunt într-adevăr utile pentru soluţionarea problemei. Sunt câteva
capcane aici: identificarea unor alternative marginale (diferenţele între ele sunt minime),
eliminarea timpurie a unor alternative care nu par fezabile sau par inacceptabile din punct de
vedere politic sau al costurilor, sau sunt foarte noi şi se aşteaptă un nivel ridicat de rezistenţă.
Pentru identificarea alternativelor se recomandă o atitudine cât mai deschisă şi
utilizarea unor surse cât mai variate de informaţii. Astfel, Patton şi Savicky (1993) propun
următoarele modalităţi pentru identificarea alternativelor:
 aplicarea metodelor de cercetare clasice (chestionare sau interviuri) pentru
investigarea problemei atunci când există resursele necesare;
 analiza status-quo-ului, adică realizarea de prognoze asupra a ceea ce s-ar întâmpla
în cazul continuării tendinţelor curente;
 comparaţii cu o stare ideală; contactarea unei reţele de experţi în domeniu;
 analiza literaturii de specialitate;
 comparaţii cu alternative aplicate în practică pentru identificarea situaţiilor similare,
e vorba de consultarea modelelor de succes aplicate deja în alte părţi; înregistrarea
alternativelor sugerate de alţii, atunci când analistul nu are libertate de identificare a
tuturor alternativelor noi.
Realizarea de tipologii pentru clasificarea problemelor poate, de asemenea, ajuta în
investigarea de alternative, atât în interiorul clasei de probleme, cât şi dezvoltarea de idei din
clasele paralele de probleme. Metodele clasice de dezvoltare a creativităţii (brainstorming,
brainwriting, sinectica, analogia si metafora, Phillips 66) discutate în literatură (Androniceanu,
1999) sunt extrem de utile pentru identificarea de alternative noi.
O problemă care poate să apară în procesul de identificare a alternativelor atunci când
alternativele identificate trebuie adaptate la problema în discuţie. Aici analiza devine într-o
anumită măsură o formă de artă, întrucât nu există reţete funcţionale definite în prealabil.
Experienţa se obţine în timp şi se pot obţine sugestii în urma verificării soluţiilor care au fost

45
deja aplicate în practică. Computerul poate fi util de asemenea, având în vedere faptul că sunt
programe care pot ajuta analiza calitativă a unor opţiuni prin identificarea temelor comune,
care pot ajuta procesele de luare a deciziei prin căutări paralele sau prin identificarea arborilor
de decizie, însă în ultimă instanţă factorul uman este cel care stabileşte parametrii de rezolvare
a problemei şi care are responsabilitatea deciziei şi a judecăţii finale.

VII. 4. Stiluri de formulare a alternativelor

Stilul de formulare este abordarea particulară avută în pregătirea propunerilor. Stilul
poate fi legat de pregătirea şi experienţa persoanei care formulează alternativele sau poate
reflecta situaţia / status-ul unei probleme în Guvern. Putem distinge mai multe tipuri de
formulări: formulare rutinieră, formulare analogă, formulare creativă.
Formularea rutinieră reprezintă un proces repetitiv şi în esenţă neschimbat de
reformulare a propunerilor similare din cadrul unui domeniu care este stabilit pe agenda
instituţională. Formularea analogă vizează tratarea unei noi probleme pornind de la ceea ce a
fost făcut anterior pentru elaborarea de propuneri pentru probleme similare, adică prin căutarea
de analogii. În formularea creativă, rezolvarea unei probleme se face pe baza unei propuneri
care nu are precedent, una care reprezintă o ruptură de practicile vechi.
Primele două tipuri de formulare sunt mai frecvente, în condiţiile în care obişnuinţa
contează mult în luarea deciziei. Este de înţeles că după ce s-a obţinut un nivel de satisfacţie de
la administraţia publică, se va opta pentru creşteri predictibile. De asemenea, tendinţa de a face
ce este mai confortabil îi încurajează pe cei activi în formularea de politici să se bazeze pe
experienţa lor în confruntarea cu noi probleme. În aceste condiţii, creativitatea suferă până la
formularea finală a propunerii. Chiar dacă o propunere creativă câştigă sprijin, se vor opera
ajustări către practica veche în timpul implementării.
Nu toată atenţia formulatorilor este centrată pe problemă şi modalitatea de rezolvare a
acesteia, ei trebuie să ia în considerare şi ce poate fi realizat pentru a obţine aprobarea cursului
de acţiune propus. Şi pe măsură ce formulatorii ajung mai aproape de consens cu privire la un
curs de acţiune convenabil, ei trebuie să considere cerinţele şi condiţiile pentru obţinerea
aprobării. În primele etape ale formulării, toate alternativele sunt binevenite, însă, pe măsură ce
discuţiile şi evaluarea reduc alternativele şi formulatorii se pregătesc să ofere o propunere
conturată, ei trebuie să se gândească la atitudini, reguli şi cereri care circumscriu

46
comportamentul legitimatorilor. Astfel, consideraţii strategice sunt orientate spre procesul de
legitimare: construirea de sprijin pentru cursul propus de acţiune, menţinerea sprijinului
existent, deciderea cu privire la compromisurile care pot fi realizate, calcularea momentului şi
a modului în care să fie realizat un joc puternic şi când să se retragă, şi controlarea circulaţiei
informaţiei în propriul avantaj.

VII. 5 Constrângeri în cadrul procesului de formulare a alternativelor

În cadrul procesului de formulare putem vorbi de două tipuri majore de constrângeri: de
substanţă şi procedurale. Întrucât constrângerile de substanţă sunt înnăscute din natura
problemei, nu le vom detalia, acesta nefiind posibil a fi abordate în cadrul unei abordări strict
procesuale, fără definire a unui domeniu de acţiune. În cadrul constrângerilor procedurale,
intervin două tipuri de constrângeri: instituţionale şi tactice.

Constrângeri procedurale asupra procesului de formulare

Constrângeri instituţionale. Modelul incremental descris de Charles Lindblom (1959)
arată că ce se poate face şi ce este făcut este limitat de caracteristicile instituţionale. De aceea,
este recomandat să se facă eforturi pentru a integra cereri noi în tipare existente de acţiune,
întrucât orice instituţie e obişnuită să acţioneze într-un anumit fel şi nu inovează foarte des.
Clientela şi relaţiile cu publicul său constituent sunt stabilite şi protejate.
Toate instituţiile şi comitetele necesită sprijin şi au găsit mijloace pentru câştigarea
acestui sprijin. Există tipare diferite de comunicare în interior, între unităţile existente, precum
şi în afară. Mijloacele sunt elaborate pentru definirea problemelor şi formularea de propuneri.
Aceste mijloace acomodează interesele servite în prezent.
În cadrul constrângerilor tactice, limitele în formulare pot fi determinate de situaţii
care ţin de aspecte tactice ale coordonării între diferitele niveluri ale guvernământului, fie de
aspecte care ţin de sincronizare, de oportunitate.

47
VII. 6 Instrumente de politici publice folosite în procesul de formulare a
alternativelor
Pentru procesele de politici publice, instrumentele se referă la modalităţile utilizate pentru
aplicarea în practică a alternativelor alese. Weimer şi Vining definesc instrumentele drept
politici generice, adică „tipuri variate de acţiuni prin care factorii de decizie din structurile
guvernamentale se adresează problemelor de politici publice” (Weimer şi Vining, 1989, p. 196)
şi care reprezintă de fapt o plajă largă de strategii de abordare a problemei respective.
Cunoaşterea unui număr mare dintre aceste strategii este utilă în special pentru analiştii
politicilor publice, întrucât de obicei problemele cu care se confruntă sectorul public sunt
complexe, şi soluţii perfecte nu pot fi găsite. Astfel, analistul confruntat cu recomandarea unui
set de soluţii poate să compare diversele strategii disponibile pentru rezolvarea tipului de
problemă cu care se confruntă. Diferite instrumente de politică publică pot avea un grad diferit
de eficienţă, echitate, legitimitate şi suport politic, ceea ce influenţează gradul în care ele pot fi
aplicate în diferite situaţii (Howlett şi Ramesh, 1995). În plus normele culturale şi
angajamentele diferitelor instituţii pot conferi mai multă legitimitate unor instrumente de
politică publică decât altora. Analizele de politici publice nu fac altceva decât să compare nişte
liste de soluţii precum o carte de bucate. Familiaritatea analistului cu o marjă largă de
instrumente îl/o va ajuta să aleagă dintre opţiunile disponibile pe aceea (acelea) care pot ajuta
la rezolvarea în cea mai mare măsură posibilă a problemei, cu respectarea scopurilor şi
criteriilor specifice stabilite în prealabil.
Există o literatură deosebit de bogată referitoare la instrumentele de politici publice şi
au fost propuse diferite clasificări ale acestora. Criteriile de clasificare depind, în mare măsură,
de preferinţa şi de formarea profesională a propunătorilor. Importantă este cunoaşterea
avantajelor şi a dezavantajelor instrumentelor din procesele de politici publice în vederea
alegerii cât mai potrivite a setului de instrumente necesar pentru rezolvarea unei probleme.
O primă clasificare prezentată în acest material a fost propusă de Weimer şi Vining, care
au propus împărţirea instrumentelor de politici publice în cinci categorii generale (Weimer şi
Vining, 1989, pp. 197-252):
1) instrumente care duc la eliberarea, facilitarea şi simularea pieţei: aceste instrumente
sunt aplicate pentru a utiliza din plin avantajele oferite de mecanismele pieţei. Această
categorie se referă la eliberarea pieţei (dereglementarea, legalizarea – se referă la

48
 îndepărtarea sancţiunilor asociate unui anumit tip de comportament, de exemplu legalizarea
prostituţiei sau a drogurilor – şi privatizarea), facilitarea pieţei (alocarea prin intermediul
drepturilor de proprietate şi crearea de noi bunuri care să poată fi schimbate prin
intermediul mecanismelor de piaţă – de exemplu permisele pentru poluare), iar pentru
simularea pieţei – licitaţiile;
2) utilizarea taxelor şi subvenţiilor - în special ca mecanisme de influenţare a
comportamentului;
3) actele normative: acestea sunt instrumentele cu cel mai ridicat nivel de intruziune din
partea statului, şi se împart în două categorii mari: legislaţia cadru şi reglementările (de
exemplu referitoare la preţuri, cantităţi, la eliminarea asimetriei informaţionale prin
etichetări, certificări, licenţe, etc.);
4) furnizarea de bunuri prin alte mecanisme decât ale pieţei: se referă la furnizarea de
bunuri şi servicii direct de către structurile guvernamentale, prin furnizare directă de către
instituţiile publice, prin intermediul agenţiilor independente (de exemplu, regiile autonome)
şi, în final, prin subcontractare;
5) furnizarea de protecţie prin intermediul asigurărilor (obligatorii sau subvenţionate) şi
prin constituirea de rezerve de stat, asistenţă de tranziţie (de exemplu, asistenţă pentru
realocarea proprietarilor de case atunci când aceştia trebuie să se mute din cauza unor
lucrări publice) sau ajutoare financiare directe;
O altă clasificare a fost propusă de către Howlett şi Ramesh (1995) utilizând drept criteriu
de departajare a instrumentelor de politică publică nivelul de implicare a statului. Astfel, pe o
scală de la maxim la minim au fost propuse următoarele instrumente:
1) Instrumente cu nivel minim de implicare a statului: familia şi comunitatea, organizaţiile
non-guvernamentale şi piaţa;
2) Instrumente cu nivel maxim de implicare a statului: legislaţia, furnizarea directă,
companiile publice;
3) Instrumente cu nivel mediu de implicare a statului: campaniile de informare şi
convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţii ale dreptului de proprietate;
În continuare vor fi detaliate instrumentele prezentate în ultima clasificare.

1) Instrumente cu nivel minim de implicare a statului

49
 Aceste instrumente presupun un nivel minim de implicare din partea structurilor
guvernamentale sau o lipsă de implicare. Guvernul poate decide că o problemă poate fi cel mai
bine soluţionată de către piaţa privată sau de către familie/comunitate şi în consecinţă să nu
intervină în rezolvarea acesteia. Chiar dacă aceste instrumente sunt folosite pe o scară
restrânsă, importanţa lor este în creştere în contextul extinderii procesului de privatizare şi a
importanţei pe care piaţa privată o joacă în furnizarea anumitor bunuri. Instrumentele cu un
nivel minim de intervenţie a statului care vor fi detaliate în continuare sunt: familia şi
comunitatea, organizaţiile non-guvernamentale şi piaţa privată.

a) Familia şi comunitatea
Familia şi comunitatea pot rezolva multe probleme care spre exemplu ţin de domeniul
protecţiei sociale (îngrijirea copiilor, vârstnicilor sau a bolnavilor) sau al educaţie (educaţia
copiilor). Instituţiile publice pot decide să mărească rolul acestui instrument prin stoparea
furnizării unui serviciu în speranţa că familia sau comunitatea va prelua prestarea acestuia.
Chiar dacă acest instrument nu implică costuri în sarcina guvernului, el nu poate fi folosit
pentru soluţionarea unor probleme complexe.

b) Organizaţiile non-guvernamentale
Organizaţiile non-guvernamentale se pot implica în rezolvarea problemelor din cadrul
societăţii prin preluarea furnizării unor bunuri sau servicii care în mod tradiţional sunt prestate
de către sectorul public sau de cel privat. Domeniile în care aceste organizaţii îşi desfăşoară
activitatea sunt cu preponderenţă în domeniul sănătăţii, al educaţiei sau cel social. Organizaţiile
non-guvernamentale sunt un instrumente de politică publică care oferă rapiditate şi flexibilitate
ridicată de răspuns mai ales în situaţiile de criză. În plus ele reprezintă un instrument care
rezolvă problemele în mod echitabil pentru că se adresează cu preponderenţă persoanelor în
nevoi. Precum în cazul familiei şi al comunităţii, organizaţiile non-guvernamentale nu pot
interveni în rezolvarea unor probleme sociale complexe.

c) Piaţa privată
Piaţa privată reprezintă o modalitate eficientă de furnizare a celor mai multe bunuri
private pentru că asigură că eforturile sunt direcţionate numai asupra acelor bunuri sau servicii

50
care au valoare pentru societate, lucru reflectat în dorinţa indivizilor de a plăti pentru aceste
bunuri. Cu toate acestea, este un instrument inechitabil pentru că oferă bunuri şi servicii numai
celor care posedă resursele financiare pentru a plăti pentru bunul respectiv. De asemenea, aşa
cum a fost prezentat în capitolul referitor la intervenţia structurilor guvernamentale, bunurile
publice nu pot fi furnizate prin intermediul pieţei, iar liberalizarea completă a unei pieţe nu
poate fi folosită aproape niciodată ca un instrument pentru rezolvarea unei probleme de politică
publică. De obicei liberalizarea unei pieţe este însoţită de alte instrumente, precum
reglementarea (pentru protejarea consumatorilor sau a investitorilor) sau de subvenţii pentru
promovarea acţiunii dorite.

2) Instrumente cu un nivel maxim de intervenţie a statului

Instrumentele din această categorie implică conformarea diferitelor categorii de actori la
acţiunea acestor instrumente şi ele implică un grad ridicat de coerciţie din partea statului pentru
a asigurarea comportamentului dorit. Acest lucru înseamnă că Guvernul, în exercitarea
autorităţii sale, poate impune cetăţenilor să aibă un anumit comportament, să desfăşoare
anumite activităţi, poate să înfiinţeze companii publice pentru realizarea unor activităţi
economice dorite sau poate furniza servicii prin intermediul aparatului administrativ. Conform
lui Howelett şi Ramesh (1995), instrumentele cu un nivel maxim de intervenţie a statului sunt:
legislaţia, companiile publice şi furnizarea directă.

a) Legislaţia
Prin legislaţie se înţelege ansamblul de legi, hotărâri, decizii, reguli, standarde,
autorizaţii, ordine de execuţie, etc. Prin intermediul legislaţiei, Guvernul prescrie un anumit
comportament dorit instituţiilor (instituţii publice sau private) şi cetăţenilor şi instituie un
sistem de justiţie şi de poliţie în aplicarea legilor. Rolul legislaţiei este de a reglementa
posibilele deficienţe care ar putea apărea ca urmare a modului de operare a forţelor pieţei. De
exemplu, prin intermediul legislaţiei se stabilesc standardele de producere a unor bunuri şi
servicii, precum apa, colectarea deşeurilor, construirea locuinţelor, cantitatea dintr-o substanţă
poluantă ce poate fi emanată în aer de către o întreprindere, etc. Legislaţia economică poate
reglementa preţurile, volumul producţiei sau condiţiile de înfiinţare a unei firme. Legislaţia în

51
domeniul sănătăţii urmăreşte asigurarea siguranţei în consumarea unor alimente, prevenirea
creării unor focare de infecţie sau a răspândirii unor boli, etc.
Legislaţia este considerată un instrument eficient de politică publică pentru că permite o
mai bună coordonare a eforturilor şi a procesului de planificare, iar în plus Guvernul deţine
multe informaţii pe baza cărora poate să prezică care este comportamentul dorit în societate.
Este o modalitate simplă de a interzice comportamentele nedorite prin impunerea unor
standarde, fiind mai eficientă decât folosirea unor stimulente la care va fi obţinut răspunsul
favorabil numai în cazul în care potenţialii beneficiari manifestă o preferinţă pentru aceste
stimulente.
Folosirea legislaţiei ca instrument de politică publică are în acelaşi timp şi o serie de
dezavantaje. Aceasta poate să inhibeze procesul de inovare a procesului tehnologic datorită
măsurilor de siguranţă impuse şi a condiţiilor limitate de experimentare permise. Legislaţia este
un instrument inflexibil pentru că nu poate fi adaptată situaţiilor particulare şi nu
reglementează toate situaţiilor posibile. În plus, poate să promoveze ineficienţa economică prin
impunerea unor restricţii privind desfăşurarea unor activităţi economice, spre exemplu.

b) Companiile publice
O companie poate fi definită ca fiind publică când există un anumit nivel de proprietate
de către stat (cel puţin 51%) şi un anumit nivel de control de către Guvern sau implicarea
Guvernului în managementul direct al companiei. O altă caracteristică a companiei publice este
faptul că în desfăşurarea activităţii economice aceasta nu urmăreşte obţinerea profitului. Pentru
acest timp de companii producerea bunului şi folosirea acestuia în folosul populaţiei este mai
important decât obţinerea unui profit. Chiar dacă bunurile sau serviciile se vând, iar preţul de
vânzare ar trebui să echilibreze preţul de producţie, acest lucru nu se întâmplă întotdeauna. De
obicei, bunurile produse de companiile publice sunt bunuri publice, adică bunuri importante
pentru societate, dar care nu pot fi produse de piaţa privată datorită costurilor ridicate de
producţie.
Companiile publice, chiar dacă sunt importante pentru furnizarea unor bunuri esenţiale
pentru populaţie, ele pot deveni ineficiente datorită pierderilor pe care le pot înregistra. În plus,
datorită faptului că unele dintre acestea acţionează într-un cadru monopolistic (precum cele din

52
domeniul energiei şi al aprovizionării cu apă), aceste companii au posibilitatea de a trece o
parte din pierderi pe facturile consumatorilor.

c) Furnizarea directă a unor bunuri şi servicii

Sectorul public poate îndeplini anumite sarcini, furnizând bunuri şi servicii. De
exemplu, Guvernul asigură apărarea naţională şi relaţiile internaţională, serviciul de poliţie şi
pompieri, asigurările sociale, educaţia, îngrijirea parcurilor, a drumurilor publice, asigurarea
sănătăţii populaţiei, realizarea recensământului populaţiei, etc. Aceste servicii pot fi uşor
prestate de către sectorul public datorită resurselor, cunoştinţelor şi informaţiilor care sunt
acumulate. Cu toate acestea, piaţa pe care aceste bunuri şi servicii sunt furnizate nu este supusă
regulilor competiţiei şi de aceea costurile de furnizare s-ar putea să fie supradimensionate,
lucru pentru care contribuabilii trebuie să plătească.

3. Instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului

Prin intermediul acestor instrumente, Guvernul încearcă influenţarea deciziilor
diferiţilor actori, dar decizia finală aparţine acestora. Conform lui Howelett şi Ramesh (1995),
instrumente cu un nivel mediu de implicare a statului sunt: campaniile de informare şi
convingere, taxele şi subvenţiile, licitaţiile.

a) Campaniile de informare şi convingere

Campaniile de informare implică diseminarea unor informaţii care pot avea un caracter
mai general (de exemplu, statistici economice şi sociale, atracţiile turistice din România), dar
pot fi şi direcţionate pe anumite probleme mai specifice (de exemplu, efectele negative ale
fumatului, ale consumului excesiv de alcool, etc.). Aceste campanii nu implică obligativitatea
din partea publicului de a răspunde într-un anumit fel.
Campaniile de convingere urmăresc schimbarea preferinţelor şi a comportamentului
diferiţilor actori. Un exemplu de campanie de convingere este cea referitoare la îmbunătăţirea
sănătăţii populaţiei prin reducerea consumului de sare, zahăr şi alcool. Acest tip de instrument
de politică publică consideră că comportamentul privat trebuie să rămână privat şi că pentru
corectarea unei acţiuni nedorite nu pot fi aplicate măsuri de coerciţie legitime. De aceea, aceste

53
campanii consideră că un comportament poate fi schimbat dacă există o motivaţie suficient de
puternică.
Campaniile de informare şi convingere dau cele mai bune rezultate atunci când sunt
folosite împreună cu alte instrumente. Ele nu pot fi folosite atunci când se aşteaptă un rezultat
imediat, precum în situaţiile de criză. Diferiţi autori consideră însă că ele pot fi folosite în
situaţiile pentru care nu există o soluţie identificată încă.

b) Subvenţiile
Conform lui Howlett şi Ramesh (1995), subvenţiile se referă la transferurile financiare
care se fac către indivizi sau firme private pentru a recompensa financiar o activitate dorită. În
acest fel sunt influenţate percepţiile indivizilor cu privire la costurile şi beneficiile diferitelor
alternative, decizia finală aparţinând indivizilor şi firmelor, iar şansele de a se obţine
comportamentul dorit cresc datorită existenţei subvenţiilor. Formele pe care le îmbracă
subvenţiile sunt: granturile, reducerile de taxe, voucher-ele şi împrumuturile.
i. Granturile sunt folosite pentru încurajarea sau recunoaşterea unui rezultat dorit. De
exemplu, granturile pot fi oferite producătorilor pentru a creşte producţia unui produs
dorit. Granturile pot fi oferite pentru renovarea şcolilor, pentru îmbunătăţirea
transportului public, etc.
ii. Reducerile de taxe iau forma deducerilor sau amânarea la plata taxelor, folosirea unor
rate preferenţiale în calcularea taxelor, oferirea de credite pe baza taxelor care
urmează a fi colectate, etc.
iii. Voucher-ele sunt hârtii care au o valoare monetară şi care sunt oferite de Guvern
consumatorilor unui bun sau serviciu, pe care apoi consumatorul le foloseşte pentru a
obţine bunul dorit de la un furnizor preferat, care în schimb dă voucher-ul Guvernului
pentru a primi contravaloarea acestuia. Voucher-ele sunt folosite pentru încurajarea
consumului unui anumit bun sau serviciu, este o subvenţie acordată consumatorului.
iv. Împrumuturile pot lua forma împrumuturilor acordate de o instituţie publică la o
dobândă sub cea practicată de piaţa privată. Diferenţa dintre dobânda cerută şi cea
practicată pe piaţa privată reprezintă împrumutul.

c) Licitaţiile dreptului de proprietate

54
 Prin licitarea dreptului de proprietate se creează pieţe care în mod normal nu ar exista
(Howlett şi Ramesh, 1995). Piaţa este creată prin stabilirea licitării unui număr limitat de
drepturi de consumare a unei resurse, lucru care duce în consecinţă la crearea unei lipse
artificiale a resursei respective. Astfel se pune în funcţie mecanismele pieţei în stabilirea
preţului. De exemplu, multe ţări au decis să folosească această metodă pentru a controla
cantitatea de substanţe toxice care pot fi emanate în aer sau apă. Guvernele stabilesc cantitatea
totală de poluanţi care pot fi emişi şi apoi vând prin intermediul licitaţiilor dreptul de a emana o
anumită cantitate. Firmele care doresc să folosească un poluant în procesul de producţie,
trebuie să cumpere dreptul de a face acest lucru înainte de a cumpăra substanţa poluantă în
sine; acele firme care au alternative mai ieftine de a produce un bun fără a folosi substanţa
poluantă, vor apela la această metodă.
Licitarea dreptului de proprietate reprezintă un bun instrument pentru controlul
cantităţii de substanţe poluante folosite în procesul tehnologic, încurajând în acelaşi timp
firmele să găsească alte alternative de producţie. Cu toate acestea, acest instrument reduce
posibilitatea intrării pe piaţă a unor firme noi, de dimensiuni mai mici. Acele firme care nu pot
intra pe piaţă vor încerca să speculeze. În plus, licitarea creează inechitate pentru că pot
beneficia de anumite drepturi doar cei care pot plăti pentru ele şi nu aceia care au nevoie.

d) Taxele şi taxele pe consum

Taxele sunt folosite care un instrument de politică publică pentru a induce un
comportament dorit sau pentru a descuraja un comportament nedorit. Fondurile colectate la
buget sunt folosite pentru a finanţa diferite cheltuieli. Taxele pe consum sunt cel mai des
folosite pentru a controla externalităţile negative, este vorba despre o penalizare financiară
pentru descurajarea unui comportament. Guvernul impune un preţ pe un anumit comportament,
iar cei care îl practică trebuie să plătească. De exemplu, taxele pe consumul de tutun sau alcool
se încadrează în această categorie. Cât din comportamentul nedorit are loc este determinat de
răspunsul la taxă, costul în plus implicat poate să ducă la realizarea unei analize cost-beneficiu
pentru a determina dacă acţiunea să înceteze sau să fie redusă la un nivel la care beneficiile să
depăşească costurile. Guvernul va stabili nivelul taxei pe consum la un nivel la care beneficiile
sociale sunt egale cu costurile sociale.

55
 Cap. VIII. Luarea deciziei

VIII.1. Legitimarea programelor

Prin legitimare se dă forţă legală unui program, se autorizează programul. Legitimarea
este finalul spre care este îndreptat procesul de formulare a politicii publice. Legitimarea este
un element central în existenţa unui stat politic, implică autoritate, aprobare, obligaţie, sprijin.
O modalitate de a măsura legitimitatea este să se analizeze sprijinul disponibil pentru Guvern şi
pentru ce face acesta. David Easton face o distincţie importantă între două tipuri de sprijin:
focusat şi difuz. Sprijinul focusat vine dinspre atitudinile favorabile şi predispoziţii stimulate
de rezultate care sunt percepute de membri ca împlinind cererile lor pe măsură ce apar sau
chiar anticipându-le. Astfel, acesta este asociat cu ceea ce am identificat ca aprobare şi va fi
tratată în consecinţă. Sprijinul difuz se referă la „rezerva de atitudini favorabile sau la
bunăvoinţa care îi ajută pe membri să accepte sau să tolereze rezultatele la care ei se opun sau
la efectele pe care ei le văd ca dăunătoare dorinţelor lor”. Astfel, este o rezervă de sprijin care
va sprijini Guvernul în timpuri bune şi rele, în baza considerentului unei încrederi într-un
anume Guvern. După cum susţine D. Easton, legitimarea este bazată pe atitudini învăţate. El se
referă la „insuflarea simţului legitimităţii” şi observă că sprijinul cel mai stabil derivă din
convingerea că trebuie să se supună. Există o relaţie dinamică între legitimitatea unui sistem şi
aprobarea programelor. Dezamăgiri pe termen scurt şi intermitente pot fi acceptate, însă un
tipar solid de incongruitate între aşteptări şi rezultate poate în timp să deterioreze sprijinul de
bază pentru sistem.
În cadrul acestei etape a elaborării de politici publice intervin în principal acea
categorie pe care Thomas Dye o denumeşte „proximate policy-makers” (Dye, 1998, p. 326) sau
factori proximi de luare a deciziei – alcătuiţi din Parlament, Preşedinte, instituţiile
guvernamentale şi grupurile de interes. Autorii care s-au concentrat pe această etapă au ajuns la
concluzia că realizarea de politici publice este un proces de negociere, competiţie, persuadare
şi compromis între grupuri de interes şi oficiali guvernamentali. Însă agenda a fost stabilită
pentru a fi luată în considerare de aceşti decidenţi implicaţi activ în procesul de realizare de
politici – principalele direcţii ale politicilor au fost determinate, iar mass-media are rolul de a
pregăti publicul pentru politici şi programe noi. Procesul formal de legiferare se ocupă cu
detaliile implementării, aspecte ridicate în contextul scopurilor şi direcţiilor politicilor care au

56
fost deja stabilite. Deciziile acestor decidenţi tind să se centreze mai degrabă asupra
mijloacelor decât asupra finalităţilor politicilor publice.
Procesele de aprobare pot lua forma construirii majorităţii, a participării directe.
Domnia majorităţii, sau tirania majorităţii, reprezintă piatra de temelie a teoriei democratice,
reprezentând o modalitate practică de a ajunge de la egalitate politică şi suveranitatea poporului
la o guvernare funcţională. Însă pentru a evita abuzurile, au fost prevăzute mecanisme de
verificare şi limitare a acesteia, după cum sunt menţionate în Constituţie. Sistemul pluralist de
luare a deciziei este caracterizat de compromis, incrementalism şi ajustare, fiind supus
părtinirilor într-o direcţie sau alta; şi poate fi auto-corector cu privire la multe interese sociale
şi economice. Astfel, în forul legislativ construirea sprijinului majoritar începe prin adunarea
de date referitoare la cine ce favorizează şi de ce, urmărind captarea intereselor şi a
cunoştinţelor celor asociaţi sau afectaţi de o propunere. Aceste activităţi permit identificarea
intereselor şi menţinerea comunicării – permiţând punctele în care este necesară şi posibilă
realizarea unor compromisuri. Această continuă documentare a problemelor, intereselor,
reacţiilor şi cercetarea ştiinţifică serveşte pentru numeroase scopuri în procesul de realizare de
politici publice. Astfel, procesul de legitimare a testării răspunsurilor pentru a determina unde
şi cum poate fi obţinută majoritatea poate contribui şi ea la definirea problemei şi la formularea
de viitoare propuneri – în acest punct considerăm necesară reamintirea unei precizări făcute la
începutul lucrării, prin care menţionam că în cadrul procesului de elaborare de politici publice
nu întotdeauna este respectată ordinea logică a etapelor.

VIII. 2 Decizia
Deciziile fac parte din viaţa de zi cu zi a unui manager. A lua o decizie presupune un
proces complet prin care se asumă angajarea faţă de un anumit curs de acţiune referitor la o
problemă anume existentă într-o organizaţie. Acest proces presupune alegerea între mai multe
posibilităţi acţiona. În plus, hotărârea finală trebuie justificată în funcţie de anumite criterii de
tipul: eficienţă, eficacitate, constrângeri legale, imaginea publică, etc. Ultimele două criterii
sunt importante în special pentru organizaţiile din domeniul public, deoarece, spre deosebire de
omoloagele lor din sectorul privat, organizaţiile publice sunt ţinta atenţiei publicului şi a
controlului public într-o măsură mai mare deoarece funcţionează din banii publici.

57
 De regulă, prin decizie se înţelege rezultatul procesului prin care se realizează o alegere
între două sau mai multe posibilităţi de acţiune disponibile în vederea îndeplinirii unui
obiectiv. Întregul proces prin care se ajunge la această concluzie este cunoscut sub numele de
“proces de luare a deciziei”.
Problemele cu care se confruntă instituţiile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi statice
sau dinamice, structurate sau nestructurate, manifeste sau latente. Totuşi, ca primă condiţie
pentru rezolvarea lor se impune existenţa unui set de informaţii pertinente şi suficiente. Apoi
este necesară pregătirea managementului pentru utilizarea eficientă şi eficace a acestor
informaţii. În timp ce managementul de vârf se concentrează pe utilizarea în scop strategic a
acestor informaţii, nivelele intermediare de conducere se concentrează pe utilizarea lor
operaţională.
Literatura de specialitate occidentală discută cu precădere trei modele majore de analiză
a proceselor de luare a deciziei dintre cele amintite mai sus: modelul raţional, modelul
incremental, şi, nu în ultimul rând ca importanţă, cel juridic. În literatura românească dedicată
domeniului se constată predominanţa lucrărilor dedicate modelului juridic; din acest motiv nu
ne vom ocupa în continuare decât de primele două.

VIII. Modele de luare a deciziei

1. Modelul raţional
Modelul raţional prescrie proceduri care vor duce la obţinerea celei mai eficiente
soluţii. Teoriile raţionaliste îşi au originea în raţionalismul iluminist şi în pozitivism, curente
care promovau modalităţi de cunoaştere obiectivă, neutră, a societăţii umane. Ele au la bază
ideea conform căreia problemele societăţii umane trebuie şi se pot rezolva într-o manieră
ştiinţifică, raţională, prin colectarea întregii cantităţi de informaţie disponibilă despre problema
respectivă, prelucrarea ei, şi obţinerea, urmată de aplicarea celei mai eficiente soluţii din
punctul de vedere al costurilor. Aplicarea timpurie a teoriilor raţionaliste la procesele de luare a
deciziilor a stat la baza construirii ştiinţei administrative şi a comportamentului organizaţional.
Studiile “părinţilor” ştiinţei managementului (atât privat cât şi public) (Howlett şi Ramesh,
1995, p. 140) au dus la elaborarea nucleului modelului raţional de luare a deciziilor. Studiul lui
Luther Gulick şi Lyndal Urwick a dus la elaborarea modelului PODSCORB prin care se
înţelege ansamblul etapelor de Planificare, Organizare, Decizie, Selectare, Coordonare,

58
Recrutare şi Bugetare (Howlett şi Ramesh, 1995, p. 140). Aici, etapa de ‘decizie’ este limitată
la cântărirea beneficiilor unui curs de acţiune în raport cu costurile sale. Modelul raţional de
luare a deciziei, a adus îmbunătăţiri importante în funcţionarea structurilor administrative. El
impune un algoritm de rezolvare a problemelor cu care se confruntă managerii sectorului
public prin care aceştia îşi dezvoltă o perspectivă cuprinzătoare asupra problemei cu care se
confruntă.
Totuşi, trebuie precizat că acest model nu este întotdeauna posibil a fi respectat în
practică. Motivele sunt multiple şi au fost dezbătute pe larg în literatura de specialitate. În
primul rând, eficienţa, eficacitatea şi economia nu sunt neapărat valori predominante în
sectorul public. Apar apoi o serie de piedici cauzate de însăşi funcţionarea instituţiilor publice:
obiectivele politicilor guvernamentale nu sunt întotdeauna clare. În plus, modelul raţional
comprehensiv presupune îndeplinirea unor condiţii rareori întâlnite în domeniul public. Printre
acestea se pot enumera: identificarea tuturor opţiunilor posibile de rezolvare a problemei,
informaţie nelimitată pentru evaluarea acestor opţiuni, şi, nu în ultimul rând, timp nelimitat
pentru întregul proces decizional. Sunt puţine situaţii în care managerul din domeniul public
acţionează în avans (aşa-numita acţiune proactivă), încercând să identifice dinainte problemele
şi mijloacele lor de rezolvare. Modul obişnuit de acţiune este mai curând reactiv, întrucât
managerii trebuie să facă faţă unei avalanşe de probleme, solicitări, sau termene limită. De
multe ori este dificilă identificarea unei singure soluţii, nicidecum a tuturor soluţiilor posibile
pentru rezolvarea unei anumite probleme. În plus, este destul de dificilă evaluarea costurilor
totale (directe şi indirecte) de operare a unui anumit program. Întotdeauna există costuri
indirecte care sunt transferate asupra altor domenii, sau programe, şi care uneori apasă greu la
calcularea costurilor finale sau pur şi simplu sunt foarte greu de estimat. O altă dificultate
pentru aplicarea modelului raţional de luare a deciziilor constă în asigurarea coordonării
necesare pentru aplicarea deciziilor sau programelor. De obicei coordonarea între instituţiile
guvernamentale este slabă. Asta pentru că instituţiile operează în sfere diferite, funcţie de
limite de timp diferite, şi, nu în ultimul rând, având obiective diferite de îndeplinit. Aceste
critici, precum şi multe altele, au dus la propunerea unui alt model pentru explicarea modului
în care se iau deciziile, şi anume modelul incremental.

59
2. Modelul incremental
Argumentele aduse în favoarea acestui model sunt duble. Pe de o parte, se susţine că
acest model este reprezentativ pentru felul în care se desfăşoară activitatea în instituţiile
publice (americane, întrucât a fost elaborat şi propus acolo, dar se poate aplica şi în instituţiile
publice româneşti). Pe de altă parte, susţinătorii modelului consideră că acesta se potriveşte
realităţii şi că de fapt se poate aplica în practică. În consecinţă, din cauza asemănărilor
existente între instituţiile publice din diferite ţări, acesta ar putea fi utilizat si în alte medii
culturale decât acolo unde a fost propus.
Este un fapt recunoscut că modelul incremental recunoaşte şi internalizează în operarea
sa ambiguitatea multora dintre obiectivele afirmate ale politicilor/programelor de politici
publice. Această ambiguitate este o caracteristică recunoscută pentru societăţile pluraliste
politic, şi, într-o anumită măsură, pare a fi un preţ asumat pentru a clădi consensul necesar
pentru a aplica în practică programele de politici publice. Din acest punct de vedere, interesele
politice duc la formulări vagi, neclare, ale obiectivelor de îndeplinit. Astfel se poate exprima
diferenţa între privatizarea întreprinderilor proprietate de stat şi protecţia socială. Dacă
privatizarea este operaţionalizată în termeni de “reduceri de personal”, atunci devine clar de ce,
deşi există suport public (sau cel puţin exista până nu demult) pentru privatizare, susţinerea
pentru “ reduceri de personal” scade vertiginos.
Un fenomen asemănător are loc atunci când misiunea instituţiei este definită în termeni
vagi de tipul “protejarea interesului public/naţional” sau “coordonarea activităţii serviciilor
descentralizate”. Atât timp cât aceste misiuni rămân definite vag în termeni operaţionali, se
poate observa susţinerea largă pentru programele administrate de aceste instituţii. Însă, în
momentul în care se încearcă definirea concretă a acestor misiuni, această susţinere tinde să se
micşoreze direct proporţional cu numărul de instituţii afectate de această specificare.
În plus, dacă preţul pentru definirea unui obiectiv sau a misiunii în termeni operaţionali
trebuie plătit cu moneda pierderii suportului politic, atunci funcţionarii publici vor fi reţinuţi la
specificarea obiectivelor urmărite. Aceasta se va materializa prin acţiuni lente şi modificări
constante ale procedurilor în vederea obţinerii, în final, a unei situaţii oarecum îmbunătăţite, cu
minimizarea numărului de instituţii/ persoane “deranjate” în cadrul acestui proces.
Modelul incremental accentuează nevoia funcţionarilor publici de a răspunde cererilor
comunităţii politice în care activează, de a fi reprezentativi pentru grupurile care alcătuiesc

60
această comunitate politică, şi, în final, de a fi răspunzători în faţa aleşilor politici. Aceste
valori sugerează un alt mod de gândire referitor la activitatea sectorului public, bazat pe
premise conform cărora luarea deciziei în sectorul public trebuie să implice o doză serioasă de
participare publică; administraţia publică ar trebui să fie bazată pe construirea de coaliţii şi
consens politic; şi că oficialii numiţi politic ar trebui să fie lăsaţi nu doar să îndrume activitatea
funcţionarilor publici dar ar trebui să şi exercite presiuni în vederea adoptării unui curs de
acţiune sau altuia.
Modelul incremental de luare a deciziilor a fost prezentat prima dată de Charles Lindblom
(Lindblom, 1995). El l-a rezumat drept “un set de strategii care se susţin reciproc şi care
urmăresc simplificarea şi concentrarea problemelor” şi care poate fi organizat conform
următoarelor etape:
 Limitarea analizei la câteva alternative oarecum similare şi care diferă doar marginal de
status-quo;
 Împletirea analizei obiectivelor urmărite şi a altor valori cu aspecte empirice ale
problemei (adică nu există cerinţa stabilirii în prealabil a valorilor urmând ca apoi să fie
găsite mijloacele necesare pentru promovarea acestor valori).
 Preocuparea analitică orientată spre remedierea problemelor existente, şi mai puţin
preocuparea pentru căutarea îndeplinirii obiectivelor pozitive;
 Secvenţă repetată de încercări, erori, şi încercări revizuite;
 Analiza care explorează doar unele, nu toate, dintre consecinţele importante şi posibile
ale unei alternative luată în considerare;
 Fragmentarea muncii de analiză între mulţi participanţi (fiecare cu interese partizane) în
procesul de elaborare a politicilor publice (fiecare participant ocupându-se de partea sa
din cadrul ansamblului)” (Howlett şi Ramesh, 1995, p. 142).
Astfel, aşa cum Lindblom explica în “The Science of ‘Muddling Through”, “factorii de
decizie sunt angrenaţi într-un “proces continuu de construire plecând de la situaţia curentă, pas
cu pas şi urmând schimbări graduale”. În consecinţă, deciziile diferă doar marginal de situaţia
existentă.
Sunt două motive pentru care aceste decizii rămân relativ apropiate situaţiei curente. În
primul rând este vorba de teama tipică de schimbare în general şi de schimbare radicală în
special a factorilor de decizie, indiferent de timp şi spaţiu. Este mai uşor să accepţi alternative

61
ale căror consecinţe pot fi estimate în funcţie de situaţia curentă (asupra căreia s-a construit
deja un consens) decât alternative care propun schimbări radicale ale căror consecinţe nu pot fi
evaluate dinainte şi pentru susţinerea cărora acordul necesar nu este încă format. Al doilea
motiv constă într-un aspect caracteristic al structurilor birocratice, şi anume: procedurile de
operare standard tind să promoveze practicile şi programele curente. Aceste metode prin care
se iau deciziile tind să fie standardizate şi stabilite în avans, îngreunând astfel creativitatea şi
inovaţia în găsirea alternativelor, menţinând alternative familiare.
Din rândurile de mai sus rezultă că avantajele majore ale modelului incremental constau în
reprezentativitatea pe care o asigură diferitelor interese şi în răspunsul prompt pe care îl poate
furniza nevoilor cetăţeanului. Datorită nevoii de suport politic, instituţiile publice trebuie să
reacţioneze în felul acesta. Totuşi, există şi dezavantaje cel puţin la fel de mari care rezultă din
aplicarea acestui model. În primul rând, este un model conservator prin definiţie. În cadrul său,
obiectivul principal este minimizarea pierderii suportului politic. A doua problemă importantă
care apare la acest model este că aplicarea sa poate duce la obţinerea de rezultate neprevăzute
de la început şi chiar total indezirabile. Cauza principală constă în urmărirea cu paşi mici, lenţi,
a unor obiective definite vag. Aceasta poate duce la “orbecăială” şi, în final, la obţinerea de
rezultate nedorite. În plus, modelului incremental i se reproşează o valoare analitică limitată.
Descurajând analiza sistematică, orientându-se doar pe rezolvarea problemelor care apar, se pot
trece cu vederea alternative promiţătoare. O problemă legată de aceasta este că modelul
incremental poate duce la circularitate în domeniul public. Din cauza urmăririi de obiective pe
termen scurt, se pierd din vedere cele finale, şi astfel, greşeli trecute pot fi repetate fără a se
observa. Se pierde astfel perspectiva de ansamblu asupra problemelor.
În final, problema cea mai mare este că modelul incremental nu se poate aplica pentru
deciziile de schimbare majoră pe plan social. În ciuda limitărilor sale, modelul raţional
comprehensiv de luare a deciziei este mai potrivit atunci când schimbările care trebuie
coordonate pe plan social sunt majore. Incrementalismul presupune un nivel ridicat de
stabilitate a societăţii, de cultură a negocierii şi de maturitate a nivelului clasei politice şi a
cetăţenilor.

VIII. 4 Metode de luare a deciziilor

62
1. Modelul atributelor multiple (modelul multiatribut)
Există în domeniul public, ca şi în cel privat, multe situaţii în care deciziile trebuie luate
în funcţie de mai multe criterii care de regulă se află în conflict unele cu altele. Astfel de
exemple pot fi:
 decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pentru o
localitate. Aceasta depinde de criterii precum: distanţa faţă de zona locuită cea mai
apropiată, tipul de teren pe care urmează să fie amplasată (stabilitatea geologică,
potenţialul său agricol) sau posibilitatea de protecţie a terenului respectiv, etc.
 decizia de alegere între mai mulţi candidaţi pentru un anumit post într-o instituţie, care
poate depinde de răspunsul candidatului la anumite caracteristici (atribute) ale postului,
precum experienţa de muncă într-un domeniu similar, abilităţi de comunicare
interpersonală, abilităţi analitice, motivaţie sau conştiinciozitate.
 decizia de stabilire a celei mai potrivite locaţii pentru o parcare subterană într-un oraş
mare poate fi evaluată în funcţie de atribute ale terenului de tipul distanţa faţă de zona
cu solicitări mari de parcări, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcţie.
 decizia de selectare a candidaţilor la examenul de admitere la universitate sau în liceu
se face pe baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat, pe
baza unui chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializării respective
sau pe baza mediei obţinute la examenul de bacalaureat.
 în fine, unele decizii precum cea de alegere a unui automobil personal sau a unei
locuinţe se înscriu, de asemenea, în categoria deciziilor care pot fi abordate folosind
modelul multiatribut.
Situaţiile de mai sus sunt doar câteva exemple de probleme care pot fi rezolvate
folosind modelul multiatribut de luare a deciziilor. Trebuie precizate însă o serie de concepte
care ajută la structurarea modelului.
Scenarii (sau situaţiile viitoare posibile, stări ale naturii, sau, pur şi simplu “lucruri care
pot merge prost”) sunt situaţii posibile care pot fi imaginate, care se petrec după ce decizia a
fost luată şi care nu se află sub controlul decidentului. Adesea aceste scenarii posibile nu sunt
luate în considerare pentru că nu se află sub controlul factorilor de decizie şi, datorită
presiunilor multiple sub care îşi desfăşoară activitatea, managerilor nu le place să se îngrijoreze
în mod inutil. O astfel de situaţie poate apărea în cazul unei decizii asupra unei investiţii

63
importante care trebuie luată într-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu se ştie
dacă partidul/coaliţia care va obţine puterea va aloca bugetul necesar continuării investiţiei.
Totuşi, de regulă, singurul scenariu care, de regulă, va fi luat în considerare va fi cel referitor la
continuarea investiţiei, deoarece decidenţii ştiu că nu au control (sau în caz fericit acesta este
redus) asupra rezultatului alegerilor. Notaţia obişnuită pentru scenarii este cu cifre romane I, II,
III, etc.
Alternativele sunt şi posibilele direcţii de acţiune, opţiuni, sau posibilităţi de alegere.
Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative şi „raţiune de acţiune”,
„curs de acţiune” sau „strategie candidată” (Ionescu, Cazan şi Negruşa, 1999, p. 131).
Alternativele pot varia ca număr de la minimum două până la câteva mii. Astfel, posibilele
locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pot fi trei, dar candidaţii pentru admitere într-o
facultate pot fi câteva mii. Numărul alternativelor poate rezulta din investigaţii în teren sau ca
rezultat al creativităţii decidenţilor. Alternativele se notează convenţional cu literele mari ale
alfabetului A, B, C, etc.
Criteriile, cunoscute şi sub denumirea de “atribute”, “obiective”, “puncte tari şi puncte
slabe”, sunt de regulă specifice problemei. Ele sunt identificate de către factorul (factorii) de
decizie, iar numărul lor poate varia între doar câteva şi 150, număr considerat maxim de către
unii cercetători (Ionescu, Cazan şi Negruşa, 1999, p. 131). De exemplu, pentru evaluarea
alternativelor pentru un apartament se pot lua în considerare ca atribute spaţiul locuibil,
distanţa faţă de serviciu, renumele/calitatea şcolii din cartier (dacă decidentul are copii de
vârstă şcolară), existenţa sau posibilitatea construirii unui garaj (dacă are maşină), existenţa
unor surse de poluare fonică în apropiere (străzi puternic circulate, discoteci, gări, etc). Este
mai puţin recomandată în această situaţie includerea preţului ca şi criteriu de departajare,
deoarece factorul financiar impune de obicei anumite bariere la încercările de evaluare
obiectivă. Linia obişnuită de decizie pentru resurse limitate de tipul bani sau timp merge pe
direcţia “cu cât mai puţin, cu atât mai bine”.
Altfel spus, constrângerile financiare sau de timp pot impune evaluării o direcţie
nedorită iniţial, decidenţii încercând să minimalizeze costurile financiare sau de timp. Modelul
atributelor multiple este recomandat a fi utilizat pentru evaluarea alternativelor cu costuri egale
sau comparabile. Pentru evaluarea alternativelor cu costuri diferite, literatura de specialitate

64
recomandă aplicarea analizei cost-beneficiu, în vederea obţinerii de beneficii maxime cu
minimalizarea costurilor.
Mai trebuie precizat că atunci când numărul de atribute este mare, ele pot fi aranjate
într-o structură ierarhică. În urma discuţiilor între factorii de decizie se pot stabili un număr de
atribute-cheie, iar pentru fiecare dintre acestea se pot identifica subatribute. O structură
ierarhică a atributelor poate arăta precum urmează.

Fig. 2 Un arbore ierarhic de atribute, Sursa: Ionescu, Cazan, Negruşa, 1999

cheie
X1 X11
X2
Atribute X3
X4 X17
X5
X6 X61
X7

X67

De foarte multe ori atributele aflate în discuţie sunt în competiţie unele cu altele. În
cazul parcării subterane, de exemplu, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale oraşului
poate fi în conflict fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu nevoia de
protejare a unor relicve istorice subterane. Aceste conflicte se pot rezolva sau măcar
minimaliza prin discuţii în cadrul grupului de decizie, în care să se stabilească de comun acord
priorităţile şi chiar o ierarhie a criteriilor. Aceste discuţii sunt de mare importanţă pentru
obţinerea susţinerii ulterioare a deciziei atât în faţa superiorilor ierarhici (dacă este cazul), dar
mai ales în faţa publicului. Nu trebuie omis faptul că, spre deosebire de sectorul privat unde o
decizie de acest tip este înscrisă în secţiunea deciziilor de investiţii, în sectorul public ea este o
decizie de alocare bugetară. Aceştia sunt bani publici, iar responsabilitatea pentru buna lor
gospodărire se exercită în ultimă instanţă în faţa locuitorilor comunităţii respective.

65
 Un alt aspect care trebuie luat în considerare la construirea matricii de decizie este
faptul că, deseori, atributele au unităţile de măsură diferite. Pentru decizia referitoare la
alegerea unui apartament, de exemplu, poluarea fonică se măsoară în decibeli, distanţa faţă de
locul de muncă în kilometri, iar calitatea şcolii din cartier printr-un indice compozit. O soluţie
la această problemă poate fi dată de evaluarea fiecărui atribut în funcţie de o scală calitativă cu
cinci sau şapte trepte, de exemplu de la „foarte rău” la „foarte bine”, urmând ca apoi să
acordăm echivalente numerice pentru această scală, echivalente cu care să lucrăm ulterior.
Discuţia se continuă cu stabilirea importanţei criteriilor sau mai precis a ponderilor pe
care atributele luate în considerare le au unele în raport cu celelalte. Există metode matematice
de evaluare şi calculare a acestor ponderi, care sunt mai uşor de aplicat atunci când este un
singur decident sau atunci când analiza este pregătită de către un specialist pentru factorul de
decizie politic. Ponderile se pot stabili sau estima şi prin discuţii între componenţii grupului de
decizie, discuţii care pot fi facilitate fie de către o persoană de conducere din instituţie sau de
către un facilitator extern care acţionează în calitate de consultant pentru organizaţia respectivă.
Desigur, metodele matematice menţionate mai sus pot fi incluse ca argumente în cadrul
discuţiei de grup sau, chiar mai mult, aceasta poate include evaluarea diverselor variante
propuse de analiştii din cadrul instituţiei.
Totuşi, nu trebuie pierdute din vedere avantajele majore ale estimării importanţei
ponderilor în cadrul unei discuţii într-un grup de factori de decizie (format, de exemplu, din
directori ai mai multor servicii descentralizate dintr-un judeţ implicaţi într-un proiect comun
sau din primari ai mai multor comune care urmăresc formarea unei microregiuni):
 stabilirea unui “limbaj” comun pentru participanţi, clarificarea unor termeni specifici şi,
în consecinţă, eliminarea distorsiunilor de comunicare;
 clarificarea priorităţilor pentru fiecare dintre părţile implicate (ar putea exista diferite
priorităţi, operaţionale sau politice);
 construirea unei atmosfere de încredere între membrii grupului care poate fi utilă atât
pentru implementarea deciziei, cât şi pentru viitoare proiecte comune;
 evidenţierea priorităţilor comune şi clarificarea felului în care acestea afectează fiecare
membru;
 obţinerea suportului comun pentru decizia finală şi a satisfacţiei de ansamblu pentru
această decizie.

66
 În final, raportul între alternative şi criterii se poate exprima sub forma unei matrici
decizionale pe ale cărei coloane sunt incluse alternativele, iar pe linii sunt enumerate criteriile.
Se elaborează câte o matrice (un tabel) pentru fiecare scenariu posibil.
Pe scurt, etapele elaborării unui model multiatribut se prezintă astfel:
1. stabilirea scenariilor viitoare;
2. identificarea alternativelor disponibile;
3. evidenţierea criteriilor de evaluarea a alternativelor;
4. construirea tabelelor de decizie: criterii (linii), alternative (coloane) pentru fiecare
scenariu posibil;
5. aplicarea unei etichete calitative pe o scală de la “foarte rău” până la “foarte bine” cu
cinci sau şapte trepte, în funcţie de complexitatea problemei, pentru evaluarea
performanţei fiecărei alternative pentru fiecare criteriu luat în considerare;
6. echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici, fie pe scala de la zero (minimum) la
unu (maximum), de la zero(minimum) la zece(maximum) sau de la zero (minimum) la
o sută (maximum) în funcţie de preferinţe sau de problemă. Se recomandă cu insistenţă
evitarea valorii de mijloc (adică 0.5, 5, sau 50) pentru obţinerea predominanţei unei
alternative sau a alteia;
7. stabilirea ponderilor (importanţei) fiecărui criteriu;
8. efectuarea calculelor;
9. realizarea analizei de sensibilitate pentru verificarea rezultatului obţinut.
Având în vedere că s-a lucrat în această variantă cu estimări ale criteriilor, pentru
analiza de sensibilitate se vor modifica valorile acordate indicatorilor numerici sau valori
estimate pentru ponderile criteriilor. La apariţia unor discrepanţe între rezultatele iniţiale şi cele
de verificare (şi şansele sunt destul de mari ca aceste diferenţe să apară), se impune o
reconsiderare a etapelor 5-8 sau chiar, la apariţia unor date noi despre problemă, a întregului
proces.
Acest model şi-a demonstrat utilitatea în multe situaţii cu care s-au confruntat, în timp,
managerii din instituţiile publice din străinătate, iar în România cel puţin în sectorul privat cu
siguranţă. Este un instrument relativ uşor de aplicat şi care, în această formă, nu solicită un
nivel ridicat de cunoştinţe matematice. Modelul multiatribut este foarte util ca ghid pentru
luarea deciziilor în care se alege între mai multe variante distincte de rezolvare a unei

67
probleme, precum şi ca instrument pentru structurarea problemelor. Paşii enumeraţi mai sus
obligă decidentul, dar îl şi ajută în acelaşi timp să listeze alternativele şi să expliciteze criteriile
pe baza cărora ia decizia, precum şi motivele care stau la baza alegerii sale. Astfel se clarifică
mult din raţionamentul care stă la baza deciziei respective, iar aceasta poate fi comunicată şi
înţeleasă mai uşor în etapa de implementare.
În continuare va fi prezentat un exemplu adaptat după unul oferit de prof. John.W.
Rohrbaugh (State University of New York, University at Albany, SUA). În acest caz, problema
se pune în termenii alegerii între patru candidaţi pentru postul de Director General în Instituţia
Prefectului din judeţul X.
1. Identificarea scenariilor de viitor posibile: Status quo, Subprefectul demisionează fără
candidat imediat pentru înlocuire, Investigaţii din partea Comisiei Administrative şi
Implicarea Guvernului în criza din judeţul X.
2. Listarea alternativelor (candidaţilor): Mureşan, Farkas, Gabor, Moldovan.
3. Enumerarea atributelor (criteriilor de analiză): Experienţa de muncă în domeniu, Abilităţi
interpersonale, Abilităţi analitice, Motivaţie (conştiinciozitate).

Tabel 5. Elaborarea matricilor de decizie pentru fiecare scenariu şi efectuarea calculelor

Scenariul I Status Quo
Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan
Experienţă de .20 0 45 80 100
muncă în domeniu 0.00 9.00 16.00 20
Abilităţi .30 20 100 90 0
interpersonale 6.00 30.00 27.00 0.00
Abilităţi analitice .30 100 0.00 25 75
30.00 0.00 7.50 22.50
Motivaţie/conştiin- .20 100 40.00 0 85
ciozitate 20.00 8.00 0.00 17.00
Total 1.00 56.00 47.00 50.50 59.50

Scenariul II Subprefectul

68
demisionează fără înlocuitor
Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan
Experienţă de .29 0 45 80 100
muncă în domeniu 0.00 12.86 22.86 28.57
Abilităţi .43 20 100 90 0
interpersonale 8.57 42.86 38.57 0.00
Abilităţi analitice .00 100 0.00 25 75
0.00 0.00 0.00 0.00
Motivaţie/conştiin- .29 100 40.00 0 85
ciozitate 28.57 11.43 0.00 24.29
Total 1.00 37.14 67.14 61.43 52.86
Scenariul III Investigaţii din
partea Comisiei Administrative
Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan
Experienţă de .00 0 45 80 100
muncă în domeniu 0.00 0.00 0.00 0.00
Abilităţi .29 20 100 90 0
interpersonale 5.80 30.00 26.10 0.00
Abilităţi analitice .57 100 0.00 25 75
57.00 0.00 14.25 12.82
Motivaţie/conştiin- .14 100 40.00 0 85
ciozitate 14.00 5.60 0.00 11.90
Total 1.00 76.80 35.60 40.35 24.72

Scenariul IV Implicarea
Guvernului în criza din judeţul X
Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan
Experienţă de .40 0 45 80 100
muncă în domeniu 0.00 18.00 32.00 40.00
Abilităţi .40 20 100 90 0

69
interpersonale 8.00 40.00 36.00 0.00
Abilităţi analitice .10 100 0.00 25 75
10.00 0.00 2.50 7.50
Motivaţie/conştiin- .10 100 40.00 0 85
ciozitate 10.00 4.00 0.00 8.50
Total 1.00 28.00 62.00 70.50 56.00

Rezultatul este diferit pentru fiecare dintre cele patru scenarii întrucât fiecare solicită un
alt tip de puncte tari din partea fiecărui candidat. Pentru o astfel de situaţie, în afară de
efectuarea analizei de sensibilitate, este recomandată estimarea atentă a probabilităţilor de
îndeplinire a fiecărui scenariu.
Rândurile de mai sus au schiţat diverse posibilităţi de aplicare a modelului atributelor
multiple în situaţii pentru instituţii publice. Trebuie însă reamintită nevoia de identificare
corectă a tipului de problemă pentru care se aplică acest model.

2. Arborele de decizie
Atunci când sunt prezentate ca şi studii de caz, spre exemplificarea unor metode,
problemele sunt structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente, iar probabilităţile
diferitelor direcţii de acţiune sunt, de asemenea, specificate de la bun început. Totuşi, în
activitatea de zi cu zi acest lucru se întâmplă rareori (dacă totuşi se petrece vreodată). La prima
înfăţişare, o problemă se prezintă ca o aglomeraţie de valori inconsistente care conturează o
diferenţă între situaţia curentă şi cea dorită. Aceasta este combinată cu o senzaţie de confuzie a
decidentului care înţelege, treptat, că trebuie să găsească un curs de acţiune care, cel puţin în
parte, trebuie să le satisfacă cel puţin parţial. În consecinţă, un prim pas important este aici
decelarea alternativelor şi valorilor, precum şi identificarea opţiunilor şi obiectivelor. Abia într-
o etapă ulterioară decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferitele
opţiuni, precum şi de identificarea modalităţilor de reducere a acestora.
Există mai multe instrumente disponibile pentru structurarea incertitudinilor în cadrul
unei probleme. Arborele de decizie pentru structurarea incertitudinilor ca secvenţe de
evenimente ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau arborii de

70
evenimente, de greşeli şi de inferenţe pentru structurarea incertitudinilor sunt doar câteva
exemple de instrumente utile pentru analiza unei decizii (von Winterfeld şi Edwards, 1986).
Procesul de construire a unui arbore (ne vom referi în continuare doar la arborii de
decizie) respectă paşii de bază ai paradigmei rezolvării de probleme şi poate fi împărţit în mare
în trei etape după cum urmează:
a) Definirea problemei, schiţarea unei structuri analitice generale şi formalizarea ei
parţială. Aici se răspunde la întrebări de tipul: Care este mediul problemei şi care este natura
ei? Cine este decidentul? Care sunt valorile acestuia? Care sunt opţiunile generice posibile?
Care sunt grupurile sociale afectate de decizie? Nu în ultimul rând, o întrebare importantă este
şi: Care este scopul analizei? Acum se construieşte doar o schemă aproximativă a problemei. În
urma acestei etape rămân rezultate de tipul matricelor simple de listare a obiectivelor în raport
cu opţiunile sau liste de posibile grupuri ţintă afectate de decizie.
b) În funcţie de rezultatele etapei precedente, se aleg acum modele generice de
structurare a problemei (de ex. modelul atributelor multiple, inferenţa ierarhică sau detectarea
semnalelor pentru diagnoză). Întrebările tipice pentru această etapă sunt: Care este problema
importantă aici, conflictul între valori sau incertitudinea? Cum pot fi combinate diferite modele
pentru a răspunde cerinţelor problemei? Un aspect important pentru această etapă este
recomandarea conform căreia este util să fie încercate mai multe modele, fără a se hotărî de la
bun început doar unul singur. Motivul acestei recomandări a fost discutat pe larg într-un capitol
precedent: dacă se ia prea repede hotărârea asupra modelului care va fi aplicat, fără a se
explora şi alte alternative, riscul de a aplica o structură nepotrivită pentru tipul de problemă cu
care ne confruntăm este mare. O cale bună de verificare a structurilor alese iniţial este prin
realizarea unor estimări numerice aproximative şi efectuarea unor calcule primare. Adesea,
această verificare preliminară duce la restructurarea şi simplificarea problemei.
c) Etapa a treia constă în rafinarea structurilor identificate în etapa precedentă. Abia
acum, o dată ce gradul de siguranţă referitor la corectitudinea structurii alese pentru analiza
problemei este suficient de mare, se poate trece la elucidarea unor date, cifre mai detaliate
legate de problema în cauză (von Winterfeld şi Edwards, 1986).
Totuşi, se pune întrebarea: Ce este analiza deciziei? Analiza deciziei este procesul prin
care are loc descompunerea procesului de decizie în componentele sale înaintea luării deciziei.
Aceste componente includ probabilităţile de îndeplinire a alternativelor luate în considerare

71
precum şi utilitatea ataşată fiecărei alternative. Schiţarea unui arbore de decizie înaintea luării
deciziei propriu-zise este o modalitate bună de a uşura procesul de decizie. Ea ajută la
descompunerea procesului în elemente care pot fi estimate pe baza probabilităţilor şi a
utilităţilor, furnizând astfel o imagine clară asupra deciziei şi a componentelor sale.
Sunt necesare patru tipuri de informaţie pentru construirea unui arbore de decizie (von
Winterfeld şi Edwards, 1986):
1. Care sunt alternativele?
2. Care sunt rezultatele posibile?
3. Care este probabilitatea fiecărui eveniment?
4. Care este valoarea fiecărui eveniment pentru decident?
În plus, mai sunt câteva notaţii specifice utilizate la construirea arborilor de decizie
(Ionescu, Cazan, Negruşa, 1999, pp. 102 – 103).
1. Noduri decizionale (puncte de decizie), reprezentate printr-un pătrat, sunt punctele unde
decidentul trebuie să aleagă un anumit curs de acţiune dintr-un număr finit de
alternative posibile.
2. Nod şansă (punct de ramificaţie, punct şansă), reprezentat printr-un cerc, arată că un
anumit eveniment, asupra căruia decidentul nu are un control, urmează să se întâmple.
3. Alternativele (căile de acţiune) sunt reprezentate prin ramificaţii care ies dintr-un nod
decizional. Costul asociat alternativei respective, dacă există, se scrie pe ramificaţia
corespunzătoare alternativei respective, iar dacă ea se respinge atunci ramificaţia
respectivă se barează cu o linie verticală.
Un exemplu de problemă ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie este
prezentat în cele ce urmează (Connoly, Arkes şi Hammond, 2000, pp. 4-5). O persoană
primeşte o ofertă de promovare în carieră foarte tentantă, dar care implică mutarea într-o altă
localitate. Oferta este motivantă şi sub aspect financiar, dar mai ales sub aspectul posibilităţilor
de dezvoltare profesională. La ora primirii acestei oferte persoana respectivă are probleme la
locul de muncă, sentimentul inutilităţii predomină, pe scurt, oferta de promovare vine la un
moment potrivit. Totuşi, i se precizează că există 40% şanse ca nici noul post să nu fie ceea ce
îşi doreşte, iar în caz de eşec va fi concediat. Dacă nu se mută, atunci există 20% şanse ca
problemele care le are la locul de muncă să se înrăutăţească şi în consecinţă să fie concediat.

72
Nu este nici o şansă ca problemele să se rezolve de la sine. Ce ar trebui să facă această
persoană? Figura următoare arată arborele de decizie.

Succes p=0.60 U=1.0

Acceptare
Insucces p=0.40 U=0.0
Acceptare sau nu?
Problema trenează p=0.80 U=0.6
Respingere

Înrăutăţire p=0.20 U=0.0

Figura 3. Arborele de decizie

În figura de mai sus sunt prezente trei tipuri de informaţii. Acestea sunt :
 Alternativele: acceptarea promovării sau păstrarea postului
 Rezultatele fiecărei alternative: Succes, Insucces, Problema trenează, Înrăutăţire
 Probabilităţile asociate cu fiecare dintre acestea.
Urmează estimarea utilităţii fiecăreia dintre alternative pentru decident. Utilitatea
variază pe o scală de la 0.0 (cel mai rău) la 1.0 (cel mai bine). Persoana a considerat că varianta
mutare-succes este cea mai bună şi a evaluat-o cu maximum pe scala sa, adică 1.0. Variantele
eşecului, adică terminate cu concedierea, au fost evaluate cu 0.0 pe scala utilităţilor sale. În
sfârşit, decidentul nostru a considerat că varianta muncii în situaţia de tensiune şi disconfort
valora totuşi 0.6 pentru el.
Acum urmează faza de evaluare. Se studiază rezultatele. Utilitatea fiecărui rezultat
trebuie ponderată funcţie de probabilitatea sa de îndeplinire. Aceasta se face matematic prin
înmulţirea probabilităţii fiecărui rezultat cu valoarea estimată de decident pe scala utilităţii sale.
Astfel se calculează utilitatea aşteptată pentru fiecare alternativă.
În consecinţă,
pentru alternativa Acceptare avem: UA=(0.6*1.0)+(0.4*0.0)= 0.60
iar pentru alternativa Respingere avem UA=(0.8*0.6)+(0.2*0.0)= 0.48

73
Comparând utilităţile aşteptate pentru cele două alternative, va fi aleasă cea mai mare, a
alternativei de Acceptare.
Totuşi, poate că decidentul nu se simte confortabil cu o diferenţă de doar 0.12 între
utilităţile celor două alternative. Pentru a vedea cât de sensibil este modelul la cifrele/
estimările folosite, se poate face o analiză de sensibilitate. Astfel, la un moment dat poate
considera ca utilitatea variantei “Problema trenează” este mai mare pentru el decât cifra iniţială
de 0.6 luată în considerare. Chiar dacă modifică această cifra la 0.7, calculul utilităţii aşteptate
ne arată că tot utilitatea celeilalte alternative este mai mare ( 0.60 faţă de 0.56).
Cert este că în situaţiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie să facem tot ceea ce
este posibil pentru a avea estimări cât mai corecte pentru probabilitatea de îndeplinire a
alternativelor şi pentru utilităţi. Totuşi, cu toate aceste eforturi, nu trebuie să uităm că avantajul
cel mai mare al arborilor de decizie este că “forţează” decidentul să clarifice elementele pe care
le include, cele excluse, precum şi intervalul de timp pe care îşi proiectează rezultatele. Acest
din urmă element este important, de asemenea, întrucât pot exista situaţii în care concentrarea
pe termen scurt poate accentua rezultatele negative ale unei decizii, în timp ce rezultatele
pozitive se pot detecta printr-o abordare pe termen lung.
Discuţia de până acum a prezentat o serie de aspecte legate de definirea problemei,
identificarea alternativelor şi, prin ele modelul atributelor multiple şi arborii de decizie,
structurarea alternativelor şi modalităţi de suport a deciziei. Însă rezultatele obţinute trebuie
comunicate într-un mod cât mai eficient, întrucât una dintre constrângerile cele mai puternice
ale factorilor de decizie (ale clientului pentru care s-a realizat analiza) este timpul.

74
 Cap. IX. Implementarea politicilor publice

Foarte mult timp s-a considerat că, o dată decizia luată, implementarea, sau aplicarea ei
în practică este o etapă care se realizează de la sine, însă dezvoltarea studiilor de evaluare a
demonstrat contrariul. Astfel s-a dezvoltat o întreagă literatură pe tema studiilor de
implementare.
Paul A. Sabatier (Lane, 1993, p. 90) analizează cele două abordări teoretice principale
ale implementării, cea descendentă (top-down) şi ascendentă (bottom-up) propunând în
concluzie o abordare intermediară, bazată pe un model al coaliţiei. Însă problema care rămâne
este legată de definirea conceptului de implementare; este uşor de diferenţiat între realizarea
unui studiu care să modeleze felul în care se realizează politicile publice şi un studiu care să
evalueze măsura în care un anumit proces de aplicare practică a unui program a dus la
atingerea scopurilor propuse. Este o diferenţă majoră între implementare ca rezultat şi
implementare ca un proces, ceea ce duce la discuţii legate de definirea însăşi a conceptului de
implementare.
Definirea conceptului de implementare poate fi destul de problematică, întrucât însăşi
definiţia de dicţionar5 include atât actul în sine de implementare, de punere în practică, cât şi
starea finală de a fi implementat, aplicat practic. Astfel, ne confruntăm cu o posibilă confuzie
între două înţelesuri ale termenului: de activitate sau de scop. Îndeplinirea unei activităţi nu
trebuie neapărat să ducă la realizarea scopului pentru care acea activitate a fost gândită.
Analiza proceselor de implementare nu se limitează la ceea ce se întâmplă după votarea
reformelor politice, mergând dincolo de centrarea pe executarea programului în agenţiile
publice, aşa cum a fost percepută în mod tradiţional.
Implementarea presupune implicit şi evaluarea. Este realizată de actori specializaţi
pentru acest lucru, a căror sarcină fundamentală este aceea de a evalua felul în care a decurs
procesul de implementare. Dat fiind specificul procesului pentru sectorul public, studiul de
implementare nu se poate limita la nişte afirmaţii cu privire la ceea ce se va întâmpla după ce
programul se va încheia. Analistul se va apleca mai întâi asupra evaluării succesului sau
insuccesului modului în care programul a fost aplicat în practică, însă a doua caracteristică a
studiilor de implementare este studierea logicii interne a procesului de punere în practică a

5
Webster’s Dictionary, Oxford English Dictionary

75
programului. De asemenea, analistul va studia şi alte aspecte, precum: strategiile şi tacticile
aplicate de actorii implicaţi în procesul de implementare, modalitatea de aplicare a
mecanismului de întârziere în influenţarea procesului de decizie, varietatea motivaţiilor
actorilor implicaţi, structurarea coaliţiilor între aceştia, etc. Pentru înţelegerea procesului de
implementare trebuie clarificat că elementele sale fundamentale, adică obiectivele stabilite şi
rezultatele existente, îndeplinesc o serie de condiţii suplimentare. Este vorba de a) legătura
cauzală şi de b) felul în care se îndeplinesc obiectivele prin intermediul rezultatelor.
Programul de politică publică este modalitatea prin care se obţin rezultatele care în
ultimă instanţă vor duce la îndeplinirea obiectivelor politicii. Evaluarea implementării se
centrează pe felul în care o politică publică operează şi pe consecinţele sale. Ea include trei
activităţi separate din punct de vedere logic (Lane, 1993, p. 92): a) clarificarea obiectivelor
(funcţia obiectiv), b) clarificarea relaţiei între obiective şi rezultate în termenii eficacităţii
cauzale (funcţia cauzală) şi c) clarificarea relaţiei între obiective şi rezultate în vederea aflării
măsurii în care scopul a fost îndeplinit (funcţia de realizare). Aceste sarcini sunt dificile, în
special din cauza naturii politice a contextului în care se realizează implementarea şi a
diverselor coaliţii de actori. În plus, teoria implementării presupune existenţa a cel puţin două
seturi diferite de actori, formulatorii şi cei care se ocupă de implementare. Acest lucru nu este
întotdeauna valabil, însă, de obicei, teoria implementării susţine că un program devine obiect
de legitim interes pentru implementatori o dată ce s-a luat decizia asupra implementării lui în
mod formal. În plus, sunt şi alte decizii care trebuie luate atunci când se decide asupra realizării
unui studiu de implementare, ca de exemplu, ce interval de timp trebuie alocat înainte de a
realiza studiul respectiv, deoarece rezultatele dorite nu apar întotdeauna imediat după
încheierea aplicării programului.

IX.1. Factorii care facilitează implementarea cu succes a unei politici publice

O parte a literaturii de specialitate (Wildavsky, 1973, Sabatier, 1986, Weimer şi Vining,
1992) a încercat să identifica care sunt factorii care influenţează implementarea cu succes a
unei politici publice. Weimer şi Vining (1992) propune următorii factori: a) logica politicii
publice, b) natura relaţiilor de cooperare pe care le necesită, şi c) disponibilitatea unor persoane
dedicate şi având aptitudinile necesare pentru coordonarea implementării.

76
 a) Logica politicii publice (Este politica publică realistă?)
Logica politicii publice poate fi definită ca un lanţ de ipoteze care pot fi adevărate, false
sau nu universal adevărate. Cu cât este mai probabil ca ipotezele să fie false, cu atât este mai
puţin probabil că programul va duce la atingerea obiectivelor stabilite iniţial. Caracteristicile
politicii publice şi circumstanţele în care aceasta a fost adoptată determină ipotezele care stau
la baza implementării unei politici publice şi probabilitatea ca ele să fie adevărate. În general,
cu cât politica publică adoptată dă mai multă autoritate celor care implementează, cu atât
aceştia au o capacitate mai mare de a se conforma comportamentului prescris prin ipoteze. Cu
cât este mai puternic suportul politic pentru o politică deja adoptată şi pentru metodele de
coerciţie, cu atât este mai mare capacitatea celor care implementează de a asigura
comportamentul prescris prin ipoteze. O politică publică poate fi considerată ca fiind nerealistă
dacă nu poate specifica un lanţ plauzibil de comportamente care să ducă la obţinerea
rezultatelor dorite.

b) Asamblarea politicii publice (Cine deţine elementele esenţiale asamblării?)

Eugene Bardach (1977) defineşte implementarea unei politici publice ca un proces de
asamblare care implică eforturi de asigurare a elementelor esenţiale din partea celor care le
controlează. Cu cât numărul elementelor care trebuie asamblate este mai mare şi mai variat, cu
atât este mai probabil că vor apărea probleme pe parcursul procesului de implementare.
Weimer & Vining (1992) au propus un set de întrebări care să fie luate în considerare atunci
când se urmăreşte implementarea cu succes a unei politici publice: 1) Care elemente
(presupuse de ipoteze şi care leagă politica de rezultate) trebuie asamblate?; 2) Cine
controlează aceste elemente?; 3) Care sunt motivaţiile lor?; 4) Ce resurse are la dispoziţie
instituţia care implementează pentru a-i stimula pe aceştia să furnizeze elementele necesare?;
5) Care vor fi consecinţele dacă aceste elemente nu pot fi obţinute în intervalul de timp dorit
sau nu pot fi obţinute deloc?
Eforturile de a asigura elementele necesare implementării implică folosirea unor
strategii din domeniul politicii, adică cei care deţin elementele necesare implementării trebuie
să fie convinşi să le furnizeze. Deţinerea autorităţii legale este aproape întotdeauna o resursă
importantă pentru cei responsabili de implementare, dar nu este o resursă suficientă pentru a
garanta cooperarea. Chiar şi atunci când actorul care implementează o politică publică are

77
autoritatea legală pentru a solicita conformarea, aceasta poate să nu fie obţinută la acel nivel de
implicare necesar pentru o implementare cu succes. Actorii responsabili pentru implementare
trebuie să folosească uneori şi strategii politice, în special cooptarea şi compromisul pentru a
asambla anumite elemente ale unui program şi pentru a le menţine implicate pe parcursul
întregului proces.
Neimplementarea unei politici publice nu trebuie să fie întotdeauna considerată că a
fost făcută în mod intenţionat pentru a împiedica atingerea unor obiective. În practică pot să
apară situaţii când un actor care deţine un element esenţial implementării unui program poate
să aibă toate intenţiile bune pentru a-l furniza dar eşuează în a realiza acest lucru datorită
incompetenţei sau a inabilităţii/imposibilităţii de a-i determina pe alţii să ofere suportul
necesar. Diversitatea existentă între acei actori care furnizează elemente asemănătoare face ca
estimarea inadvertenţelor care ar putea să apară în implementare sa fie greu de estimat.
În concluzie, autoritatea legală singură s-ar putea să nu fie suficientă pentru a garanta
conformarea celor care deţin elementele necesare implementării unui program. Cei care sunt
responsabili de implementarea unei politici publice trebuie să aibă anumite aşteptări realiste
despre capacitatea celor care sunt direct responsabili de furnizarea unor elemente ale
programului. Dacă unii actori percep programul sau contribuţia lor specifică la acesta ca fiind
contrară propriilor interese, atunci cei responsabili de implementare ar putea anticipa că ei vor
încerca să evite implementarea sau furnizarea unor elemente prin întârziere sau opunerea unei
rezistenţe.

c) Disponibilitatea unor persoane de a se ocupa de managementul programului

Cel care implementează o politică publică este în general o persoană care este în
favoarea politicii şi este doritoare să investească timp, energie şi resurse pentru a vedea că
politica este pusă în practică. Este puţin probabil că cei care au adoptat politica publică sau
oficialii publici vor fi capabili sau doritori să se ocupe de managementul de zi cu zi al
implementării. Responsabilitatea pentru managementul implementării revine de obicei
administratorilor acelor instituţii care furnizează servicii similare sau care au o anumită
legătură cu domeniul noii politici.
Pentru o implementare cu succes este important să se înţeleagă motivaţiile şi resursele
actorului responsabil cu implementarea pentru a prezice probabilitatea cu care politica publică

78
va produce rezultatele dorite. Dacă actorul responsabil cu implementarea percepe această
politică ca fiind nedorită sau puţin importantă, este puţin probabil că va dedica resursele proprii
şi ale organizaţiei pentru implementarea cu succes a politicii publice, în comparaţie cu cel care
are o părere mai favorabilă despre această politică. Unul dintre motivele pentru care uneori
sunt create unităţi organizaţionale pentru implementarea unei noi politici este percepţia faptului
că directorii unităţilor deja existente fiind dedicaţi programelor în curs de derulare, nu vor
dedica atât de mult timp noii politici publice.
Eşecul actorilor responsabili de implementarea unei politici publice poate fi compensat
de ceea ce E. Bardach (1977) numeşte coordonatori de programe, adică cei care intervin în
etapa de asamblare pentru a facilita obţinerea elementelor necesare unei implementări de
succes. De exemplu, consilierii miniştrilor pot coordona procesul de asamblare a unei politici
publice prin facilitarea obţinerii compromisului sau negocierea cu acei actori care ar putea fi
împotriva politicii sau ar putea fi mai puţin dedicaţi obţinerii rezultatelor dorite. Aceşti
coordonatori de programe joacă un rol important în adaptarea politicilor coordonate de la nivel
naţional la condiţiile locale. Ei pot fi consideraţi ca şi “ochii şi urechile” celor care
implementează o politica publică, deoarece îi pot informa pe coordonatorii de la nivel central
despre potenţialele probleme de la nivel local sau pot să furnizeze informaţii care să fie folosite
pentru anticiparea şi prevenirea neîndeplinirii unor sarcini.
În concluzie, în evaluarea şanselor unei implementări cu succes, trebuie luate în
considerare motivaţiile şi resursele acelora care vor coordona procesul de implementare. În
acelaşi timp trebuie identificaţi şi mobilizaţi potenţialii suporteri ai politicii publice care pot
contribui la facilitarea procesului de implementare.

IX. 2. Probleme potenţiale în implementarea unei politici publice

Weimer şi Vining (1992) au propun două abordări care ar putea furniza cadre
folositoare pentru gândirea sistematică a procesului de implementare. Abordarea cea mai
simplă presupune scrierea scenariului, adică specificarea lanţului de activităţi care vor duce la
atingerea obiectivelor unei politici publice. Această abordare se bazează pe anticiparea paşilor
care trebuie urmaţi pentru atingerea obiectivelor finale si este foarte folositoare pentru
anticiparea problemelor care ar putea să apară pe parcursul implementării unor politici deja
adoptate. Cea de-a doua abordare are un caracter mai general şi porneşte în sens invers de la

79
obiectivele care se doresc a fi atinse şi se urmăreşte determinarea modalităţilor prin care să se
ajungă la obţinerea lor. Această abordare este folositoare pentru a genera alternative de politici
publice care ar putea avea şanse mari pentru o implementare cu succes.

a) Scrierea scenariului de realizare a implementării

Această abordare presupune specificarea lanţului de activităţi care leagă o politică
publică de rezultatele dorite. Scrierea scenariului reprezintă o metodă pe care iniţiatorii unei
politici publice o pot folosi pentru a planifica activităţile care trebuie realizate pentru
implementarea acesteia cu succes. Decidenţii unei politici publice când aleg activităţile pentru
atingerea unor obiective trebuie să analizeze modul de acţiune al actorilor care ar putea fi
implicaţi în procesul de implementare, precum şi tacticile prin care acţiunile lor pot fi
influenţate. Acest proces necesită ca factorii de decizie să aibă abilitatea de a anticipa ce ar
putea să meargă greşit în procesul de implementare şi cine ar putea influenţa ca lucrurile să
meargă greşit. Cu alte cuvinte, este important să fie anticipate iniţial cele mai negative scenarii.
În acest sens, abilitatea de realizare a unor predicţii este importantă în stabilirea acţiunilor care
se doresc a fi implementate şi care au şanse mari să fie realizate.
În multe situaţii s-a constatat că există tendinţa ca estimările făcute în fazele iniţiale ale
procesului de planificare a implementării, în special cu privire la informaţiile de detaliu, să se
dovedească ulterior că sunt incorect estimate. Pentru a fi evitate astfel de situaţii au fost
propuse modele de îmbunătăţire a procesului de planificare. Weimer şi Vining (1192) au
propus un set de trei activităţi pentru o planificare realistă a procesului de implementare : a)
scrierea scenariului; b) analiza critică a scenariului; c) revizuirea scenariului.
a) Scrierea scenariului constă în stabilirea unei serii de activităţi conectate între ele. S-a
constatat că este recomandabil ca atunci când este definită fiecare activitate să se
încerce să se răspundă la următoarele întrebări: 1) Ce acţiune trebuie realizată?; 2) Cine
este responsabil pentru realizarea acţiunii respective?; 3) Care este intervalul de timp în
care o acţiune trebuie realizată?; De ce trebuie realizată o acţiune?.
b) Analiza critică a scenariului constă în determinarea dacă un scenariu este realist sau nu
şi a gradului în care toţi actorii implicaţi în implementarea unei politici publice sunt
capabili de realizarea acţiunilor prescrise. Dacă nu, înseamnă că implementarea politicii
publice are şanse mari să eşueze. În cazul fiecărui actor implicat în procesul de

80
 implementare trebuie analizat dacă comportamentul prescris este în concordanţă cu
interesele personale şi organizaţionale. În această etapă este important să se determine
de asemenea acei actori care ar putea să nu dorească să participe la implementare,
precum şi tacticile care ar putea fi folosite pentru evitarea unor astfel de situaţii. De
asemenea, este important de identificat acei actori care nu au fost incluşi iniţial în
scenariul de implementare şi care s-ar putea opune politicii publice. Pentru fiecare
astfel de actori este important a se identifica modul prin care aceştia pot influenţa
implementarea politicii publice, precum şi tacticile pe care le-ar putea folosi pentru a fi
prevenită sau contracarată o potenţială acţiune din partea acestora.
c) Revizuirea scenariului constă în rescrierea scenariului din perspectiva criticilor
formulate pentru realizarea unui scenariu care să fie realist.

Figura 3. Gândire strategică asupra procesului de implementare.

Sursa: Weimer şi Vining (1992, p. 333)

Scenariu: Scrierea unui scenariu care să descrie toate acţiunile care trebui realizate pentru ca
politica publică să conducă la atingerea rezultatelor dorite. Este important să se răspundă la
întrebările: cine?, ce?, când? şi de ce?.
Analiza critică: Este scenariul realist?
Pentru fiecare actor menţionat în scenariu este important să se menţioneze:
1. Este comportamentul prescris prin scenariu în acord cu interesele personale şi
organizaţionale?
2. Dacă nu, ce tactici ar putea folosi actorii pentru a evita participarea la
implementarea programului?
3. Ce strategii trebuie folosite pentru a se asigura cooperarea acestora?
Analizând efectele directe şi indirecte ale politicilor publice, ce alţi actori ar putea participa la
implementarea politicii publice?
1. Cum ar putea ei influenţa acţiunile prescrise?
2. Ce tactici ar putea fi folosite pentru a le putea contracara o potenţială intervenţie?
Revizuirea: Rescrierea scenariului pentru ca acesta să devină realist

81
b) Realizarea design-ului cercetării de jos în sus
Această abordare presupune că procesul de gândire a unei politici publice începe de la
analizarea comportamentului pe care dorim să îl schimbăm şi apoi se trece la selectarea
acţiunilor care ar putea să ducă la schimbarea comportamentului respectiv. Această abordare
umăreşte sugerarea unor soluţii alternative pentru rezolvarea unei probleme. Identificarea
alternativelor este considerată a fi sarcina în principal a nivelurilor organizaţionale inferioare.
Această abordare porneşte de la prezumţia că implicarea nivelurilor inferioare poate contribui
la descoperirea unor abordări mai puţin centralizate care poate altfel ar fi trecute cu vederea.

82
 Cap. X. Evaluarea

Evaluarea nu este doar o etapă care are loc la sfârşitul ciclului politicilor publice, deşi
acest lucru se întâmplă destul de frecvent. “Evaluarea politicilor reprezintă examinarea
empirică obiectivă şi sistematică, cu ajutorul metodelor de cercetare socială a politicilor
publice, în termenii obiectivelor propuse de acestea” (Stoica, 2001, p. 116).
Domeniul evaluării politicilor publice ca un domeniu ştiinţific de studiu, aşa cum este
el discutat în forma actuală, a început să se dezvolte în anii ‘60 şi ‘70 când au fost publicate
mai multe lucrări importante în acest domeniu şi a început să fie publicată revista Evaluation
Review începînd cu 1976.
Studiile de evaluare au luat avânt în special în SUA în perioada anilor ‘70 atunci când
rezultatele aşteptate după seria de programe aplicate în perioada de avânt a intervenţiilor
guvernamentale nu au fost la înălţimea aşteptărilor, şi când, din cauza crizelor economice,
guvernele au trebuit să decidă asupra stopării unor programe. Procesul de evaluare s-a
răspândit la scară largă şi multe instituţii publice de la nivel federal şi local au decis evaluarea
mai multor programe. Consecinţa a fost că s-a creat o percepţie generală că nimic nu merge
bine. Metodele de evaluare au fost îmbogăţite cu tehnici preluate din sectorul privat, ca de
exemplu Managementul pe Obiective, Managementul Resursei Umane şi Auditul.
Factorii care au contribuit la dezvoltarea domeniului evaluării politicilor publice au fost
multipli. În primul rând, presiunea pentru reducerea cheltuielilor bugetare a dus la cererea de
identificare a unor măsuri de optimizare a alocărilor bugetare atât înainte de iniţierea unui nou
program, cât şi pe parcursul implementării acestuia. În al doilea rând, contractarea unor servicii
publice către sectorul privat în baza unor contracte a impus nevoia de evaluare a modului în
care firmele private îşi îndeplinesc sarcinile asumate în baza contractului. În al treilea rând,
poziţia cetăţeanului în raport cu administraţia s-a schimbat. Acesta nu mai este un simplu
beneficiar al serviciilor publice, ci este un client în raport cu administraţia care doreşte să fie
implicat în procesul de luare a deciziei cu privire la modul în care instituţiile publice doresc
fondurile publice şi chiar mai mult, să fie informat despre modul în care instituţiile publice au
cheltuit banii publici. În final, există presiunea pentru raţionalizarea procesului de luare a
deciziilor în sectorul public, pentru ca deciziile să se bazeze pe date statistice credibile, astfel
încât programele şi politicile să atingă efectul scontat.

83
 Astfel, o nouă tendinţă s-a profilat pentru studiile de cercetare, şi anume centrarea pe
evaluarea performanţei programelor. Iar una dintre recomandările de bază pentru design-ul de
noi programe a fost introducerea de modalităţi pentru evaluarea regulată a programului în sine.
Astfel a fost propus conceptul continuum-ului evaluării, în locul percepţiei anterioare a
evaluării drept etapă ce are loc la încheierea ciclului politicilor publice. Weimer şi Vining
propun următoarea structură pentru continuum-ul evaluării (Weimer şi Vining, 1989, p.368-
369):
a) Analiza ex-ante presupune analiza cantitativă şi calitativă a problemei, stabilirea criteriilor
de decizie, a alternativelor, punctelor pro şi contra, estimarea costurilor şi a rezultatelor
aşteptate, precum şi măsurile necesare pentru implementare şi evaluare. Acest tip de
evaluare este utilă în special în luarea deciziilor de alocare a resurselor pentru un proiect
aflat în studiu. Dacă analiza este exactă, ea ajută la selectarea celui mai bun proiect sau
conduce la decizia de continuare sau de renunţare la un proiect (Boardman et. al 2004: 5).
b) Evaluarea pe parcursul derulării unui program (evaluarea intermediară) se referă la
măsurile luate în vederea implementării cât mai apropiate de felul în care a fost gândit un
program, la trecerea acestuia din etapa de decizie în cea de implementare. În plus, prin
intermediul acestui tip de evaluare se urmăreşte înregistrarea schimbărilor realizate în
decursul derulării programului şi atunci când este necesară schimbarea destinaţiei
resurselor pentru alte utilizări. Nu se urmăreşte interzicerea schimbărilor care se dovedesc
necesare şi este puţin probabil că o asemenea analiză va conduce la întreruperea unui
proiect de investiţii care se apropie de finalizare, deoarece o mare parte din cheltuieli au
fost deja efectuate.
c) Evaluarea ex-post se referă la analize care urmăresc să identifice dacă obiectivele unui
proiect au fost atinse şi să formuleze recomandări cu privire la continuarea, modificarea
şi/sau terminarea unor proiecte similare. O evaluare ex-post poate să ajute analiştii să
efectueze o analiză ex-ante a unei politici similare. Concluziile unei analize ex-post nu pot
să anuleze deciziile de alocare a resurselor în acel proiect. Analizele ex-post contribuie la
înţelegerea de către factorii de decizie a oportunităţii unor tipuri specifice de proiecte. De
exemplu, guvernul federal al S.U.A a susţinut prin finanţarea şi evaluarea unor serii de
“teste pilot”, “programe demonstrative” şi “experimente sociale”, diverse experimente de
reformă în domeniul asistenţei sociale care au contribuit la adoptarea în 1988 a unei noi

84
 legi federale a asistenţei sociale. În mod asemănător, un şir întreg de analize ex-post
efectuate între anii ‘60 şi ‘70 în domeniul reglementărilor economice din sectorul industrial
au arătat că, adesea, costurile de reglementare depăşesc beneficiile.
d) Comparaţii ex-ante/ex-post sau ex-ante/ pe parcursul implementării programului se referă la
compararea unei analize ex-ante cu o analiză pe parcursul implementării unui program sau
cu o analiză ex-post pentru descoperirea valorii analizelor de luare a deciziilor în sine.
Monitorizarea se bazează pe înregistrarea schimbărilor în variabilele cheie atât pe parcursul
implementării unui program, cât şi după ce acesta a fost implementat. Astfel se identifică
anumite erori de estimare, de măsurare şi de evaluare în analizele de fundamentare a
deciziilor. Se obţin astfel informaţii pentru îmbunătăţirea acurateţii analizelor ex-ante
viitoare efectuate pentru proiecte similare. Informaţiile despre capacitatea de predicţie a
analizelor cost-beneficiu sunt utile în procesul de luare a deciziilor.

Tabel 6. Valoarea diferitelor tipuri de evaluări ale politicilor publice

Contribuţii la Evaluare ex-ante Evaluarea pe Evaluarea ex- Comparaţii ex-
valoarea evaluării parcursul derulării post ante/ex -ost sau ex-
unui program ante/ pe parcursul
implementării
programului
Decizia de alocare Dacă analiza este În cazul în care Prea târziu, La fel ca în
a resurselor pentru exactă, ea ajută la resursele deja alocate proiectul este evaluările pe
proiect selectarea celui mai sunt mici, resursele finalizat parcursul derulării
bun proiect sau disponibile ar putea unui program sau
conduce la decizia fi redirecţionate. ex-post.
de continuare sau de Dacă nu, se
renunţare la proiect recomandă
continuarea.
Aflarea valorii Slabă estimare – Mai bună estimare – Excelentă, deşi La fel ca în
actuale a unui mare incertitudine a se reduce pot exista unele evaluările pe
anumit proiect beneficiilor şi incertitudinea. erori. parcursul derulării
costurilor viitoare. unui program.
Contribuţia la Puţin probabil să Bună. Cu cât se Foarte utilă, deşi La fel ca în

85
aflarea valorii aibă o contribuţie efectuează mai pot apărea erori şi evaluările pe
actuale a unor semnificativă. târziu, cu atât necesită ajustări parcursul derulării
proiecte similare contribuţia ei creşte. pentru proiecte unui program sau
Necesită ajustări diferite. ex-post.
pentru proiecte
diferite.
Cercetarea Nu Nu Nu Da, furnizează
omisiunilor, informaţii despre
erorilor de erorile şi despre
estimare, de acurateţea evaluării
măsurare şi de pentru proiecte
evaluare similare.
Sursa: Boardman et al 2004, p. 5

Obiectivele procesului de evaluare a politicilor publice:

 Identificarea gradului în care serviciile publice satisfac nevoile cetăţenilor;
 Optimizarea alocării resurselor financiare, umane şi materiale în cadrul unui program;
 Modificarea politicilor/programelor existente, dacă acest lucru este necesar;
 Îmbunătăţirea procesului de luare a deciziilor cu privire la programe viitoare prin
intermediul concluziilor rapoartelor de evaluare;
 Creşterea calităţii serviciilor oferite cetăţenilor de către instituţiile publice;
 Creşterea transparenţei activităţilor desfăşurate de instituţiile publice în raport cu cetăţenii –
din această perspectivă, evaluările pot reprezenta un instrument de dialog între stat şi
cetăţeni (Profiroiu, 2006);
 Legitimarea activităţi instituţiilor publice;

Criterii de evaluare a unei politici publice

Criteriile de evaluare a unei politici publice trebuie să corespundă cu cele stabilite în
etapa de formulare a propunerii de politică publică. La nivelul Uniunii Europene sunt conturate
5 criterii pentru evaluarea unui program, a unui proiect sau a unei politici publice. Acestea
sunt: 1) relevanţa, 2) eficacitatea, 3) eficienţa, 4) impactul şi 5) sustenabilitatea.

86
 Relevanţa se referă dacă programul analizat reuşeşte să răspundă nevoilor reale ale
actorilor implicaţi. Eficacitatea măsoară dacă programul şi-a atins obiectivele stabilite în faza
de iniţiere. Eficienţa ia în calcul nu doar dacă programul şi-a atins obiectivele, ci şi cât de bine
au fost folosite resursele disponibile pentru a transforma activităţile propuse în rezultate
intenţionate. Impactul măsoară ansamblul beneficiilor aduse de o anumită politică asupra unui
număr mai mare de persoane, alţii decât beneficiarii direcţi. Sustenabilitatea măsoară dacă
rezultatele pozitive ale programului vor continua şi după încetarea intervenţiei
Alte criterii care mai pot fi utilizate pentru evaluarea performanţei unui program sunt
echitatea şi participarea comunităţii (Gârboan, 2006). Echitatea este un principiu care
promovează egalitatea de şanse pentru toţi cetăţenii, indiferent de vârsta, sexul, etnia, condiţia
socială a acestora, etc. Participarea comunităţii este un alt principiu care este luat în
considerare în evaluarea unor proiecte (bineînţeles în cazul în care activităţile permit acest
lucru).
În evaluarea unui proiect se poate apela la unul sau la mai multe dintre criteriile
menţionate anterior. În plus, evaluarea ar trebui să fie analitică, sistemică, de încredere,
orientată pe probleme sau pe utilizatori (Gârboan, 2006).

Erori în procesul de evaluare

Broadman et. al (2004) propune următoarele categorii de erori care pot apărea în
procesul de evaluare: a) erori strategice, b) erori de omisiune, c) erori de prognoză şi d) erori de
evaluare. Un tip de erori care pot apărea în procesul de evaluare sunt cele strategice sau erorile
comise cu rea voinţă, ele sunt determinate de interese personale. În cazul analizelor ex-ante,
managerii şi politicienii supraestimează beneficiile şi subestimează costurile. În acelaşi timp,
politicienii fac o supraestimare a costurilor şi o subestimare a beneficiilor variantelor pe care
nu vor să le sprijine.
Analiştii pot comite erori prin omisiune deoarece ei decid să excludă o anumită
categorie de impacturi atunci când ei consideră că există o probabilitate foarte redusă ca ele să
se producă.
Erorile de prognoză pot să aibă loc datorită dificultăţii de a prevedea schimbările
tehnologice, datorită unor greşeli cognitive, a modificării specificaţiilor unui proiect sau din
raţiuni strategice. În general, dificultatea de a face previziuni exacte creşte în cazurile în care

87
proiectele sunt complexe, atunci când sunt unice, când se continuă mult în viitor şi când
implică corelaţii neprevăzute de la cauză la efect (Broadman et. al 2004, p. 590).
Estimarea monetară exactă a valorii sociale (preţuri umbră – Broadman et. al 2004) a
impactului unei politici publice este greu de realizat. Estimările unor indicatori importanţi
precum timpul economisit sau numărul de vieţi salvate variază în limite largi, iar în unele
cazuri ele se dovedesc inexacte. Estimarea beneficiilor sociale exacte depinde de contextul în
care se realizează evaluarea. De exemplu, evaluarea beneficiilor sociale este greu de realizat în
ţările în curs de dezvoltare.
Erorile de evaluare pot să aibă loc ca urmare a unor modificări neprevăzute ale
preţurilor relative. Acest tip de eroare poate avea un impact semnificativ în special asupra
proiectelor mari de dezvoltare a infrastructurii.

Evaluarea politicilor publice în România

Guvernele statelor occidentale, instituţiile financiare internaţionale şi alţi finanţatori cer
şi utilizează diferite instrumente de evaluare a unui proiect. În România, etapa de evaluare a
politicilor publice este încă slab dezvoltată. Majoritatea activităţilor de evaluare şi monitorizare
se realizează în cadrul programelor de alocare a fondurilor provenite de la Uniunea Europeană.
În ceea ce priveşte programele finanţate de la bugetul de stat, un număr mic au fost evaluate pe
parcursul implementării sau după încheierea acestora. În cazul în care evaluarea a avut loc, ea
îmbracă forma rapoartelor cu privire la atingerea obiectivelor, fără a acorda importanţă
impactului politicii publice sau eficienţei cu care au fost administrate resursele.
Hotărârea de Guvern nr. 775/2005 privind aprobarea Regulamentului privind
elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central şi care prevede
înfiinţarea unor unităţi de politici publice în cadrul ministerelor şi al celorlalte instituţii ale
administraţiei publice centrale, impune obligativitatea includerii în propunerea de politică
publică a criteriilor pentru evaluarea politicii publice şi termenele la care să se realizeze
evaluarea. Câteva dintre criteriile de evaluare a unei politici publice propuse sunt: a) măsura în
care rezultatele implementării politicilor publice corespund cu cele stabilite în etapa de
formulare a politicilor publice; b) raportul dintre costurile obţinerii rezultatelor şi cele
preconizate în etapa de formulare a politicilor publice şi precizate în strategia de implementare;
c) respectarea conţinutului activităţilor şi a termenelor stabilite în planul de acţiune (art. 22).

88
 Cap. XI. Analiza politicilor publice

Definiţie
Încă din perioada formării domeniului analizei politicilor publice au existat multe
încercări de a-i oferi o definiţie clară. Diferiţi autori au ales să se axeze pe diverse criterii, ca de
exemplu: tipuri de sintetizare a informaţiei, metode preferate de analiză sau definirea locului
analizei politicilor publice în cadrul ştiinţelor sociale aplicate. Walter Williams (1971) oferea,
spre exemplu, următoarea definiţie: “Analiza politicilor publice este constituită dintr-un grup
de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate în domeniul public (definirea
opţiunilor alternative) şi determinarea informaţiilor necesare pentru viitoarele decizii”.
“Analiza politicilor publice este o disciplină în cadrul ştiinţelor sociale aplicate care
utilizează metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a produce şi transforma
informaţia relevantă în procesul de luare a deciziei care poate fi utilizată în cadrul politic
pentru a rezolva probleme de politici publice”.
O orientare care s-a dezvoltat ulterior şi a prins rădăcini puternice este cea legată de
client. Această orientare a fost explicată şi promovată de David Weimer şi Aidan Vining în
Policy Analysis: Concepts and Practice (1993). Clientul pentru care este adresat discursul
analizei politicilor publice este un factor determinant în distingerea specificităţii profesionale a
domeniului. Motivul principal al acestei afirmaţii este dat de faptul că produsul analizei este o
recomandare, o opţiune sau un grup de opţiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de
complexitate, de la “adoptarea programului X va duce la consecinţele a, b, şi c”, la “adoptarea
programului X, urmând strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C şi beneficiile sociale
B”. Fireşte, nu toate sfaturile sunt exemple de analiză.
O condiţie principală pusă de cei doi autori este ca sfatul/consilierea/analiza să se refere
la decizii publice. Aceste decizii pot să fie luate atât în domeniul public cât şi în cel privat.
Adesea firmele particulare solicită analiză referitoare la diverse decizii luate de exemplu, de
legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor în care se practică analiza
politicilor publice se găsesc în structurile guvernamentale, chiar dacă nu se numesc aşa. Prin
activitatea lor zilnică, aceste organizaţii au de-a face cu decizii care afectează domeniul public.
Orientarea impusă de autorii de mai sus şi care este promovată de prezentul material susţine
existenţa unor clienţi pentru analiză, clienţi care participă la procesul de luare a deciziei.

89
 În concluzie, “analiza politicilor publice este prezentarea de opţiuni orientate către
client, opţiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente în domeniul public”.
Această definiţie oferă o perspectivă mult mai practică asupra domeniului, şi permite cititorului
să-şi formeze o părere mai clară despre specificul domeniului. Accentuarea clientului va
conduce la dezvoltarea unui cadru de gândire profesională în care stăpânirea diferitelor metode
şi tehnici de analiză este văzută ca o modalitate de a răspunde mai eficient nevoilor clientului
pentru care se execută solicitarea.
Întrebările care urmează logic sunt “De ce o nouă profesie?”, “De ce o nouă disciplină
în cadrul ştiinţelor sociale?”, “De ce o nouă denumire pentru o activitate (sau serie de
activităţi) deja prestată(e) de către persoane specializate?”, şi lista ar putea continua. În fond,
consilierea conducătorilor politici este una dintre cele mai vechi profesii, iar Prinţul lui
Machiavelli descria versiunea ei din epoca modernă. Totuşi, evoluţia profesiilor a dus către
definirea ei mai clară în a doua jumătate a secolului al XX-lea în Statele Unite ale Americii în
contextul lansării de către preşedintele Johnson a seriei de programe grupate sub denumirea de
Great Society, la sfârşitul anilor ’60. O scurtă comparaţie a analizei politicilor publice cu alte
cinci paradigme preexistente va clarifica, sperăm, unele nelămuriri. Acestea sunt: cercetarea
socială academică, cercetarea politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism şi
şcoala clasică de administraţie publică. Weimer şi Vining se axează pe cinci criterii majore:
obiectiv principal, client, stil, limite de timp şi puncte slabe.

90
 Tabel 7. Analiza politicilor publice în perspectivă ( conf. Weimer şi Vining)
Paradigma Obiectiv principal Client Stil Limite de timp Puncte slabe
Cercetarea “Adevărul” definit de
Construirea de teorii care Metodologie riguroasă în Constrângeri externe Adesea irelevantă pentru
socială să ajute la înţelegerea către disciplinele construirea şi testarea de timp foarte rare nevoile informaţionale ale
academică societăţii ştiinţifice; alţi teoriilor: adesea persoanelor de decizie
membrii ai corpului retrospectiv
academic
Cercetarea Predicţii asupra Actorii din arena Aplicarea metodologiilor Presiuni din cauza Dificultate în
politicilor impactului provocat de politică: disciplinele formale la probleme unor termene limită în transformarea rezultatelor
publice către schimbări formulate apropiate relevante pentru domeniul anumite cazuri, uneori în acţiune guvernamentală
în “variabile” asupra politicilor specifice într-un uşurate de recurenţa
cărora se poate acţiona domeniu; predicţii asupra problemelor respective
din partea structurilor consecinţelor
guvernamentale
Metode clasice Definirea şi obţinerea “Interesul public” Normele şi regulile Presiune redusă pe Planificarea decurge
de planificare unor stări sociale definit ca profesie profesionale stabilite; termen scurt, pentru că conform dorinţelor
dezirabile în viitor specificarea scopurilor şi a tratează problemele planificatorului atunci
obiectivelor într-o perspectivă pe când procesul politic este
termen lung ignorat
Şcoala clasică Executarea eficientă a Programul stabilit Managerial şi legal Decizii luate prin Excluderea alternativelor
de administraţie programelor stabilite în prin mandat politic proceduri de rutină; externe programului
publică cadrul proceselor politice cicluri bugetare
Jurnalism Orientarea atenţiei publice Publicul general Descriptiv Trebui acţionat atât Lipsa de profunzime
asupra problemelor timp cât problema este analitică
societale de interes imediat
Analiza Analizarea şi prezentarea O persoană sau un Sinteza cercetării şi teoriei Completarea analizei Miopie produsă de
politicilor alternativelor disponibile grup de persoane existente pentru estimarea este legată de obicei de orientarea către client şi
publice pentru actorii politici implicate în luarea consecinţelor diferitelor un punct specific de presiune
implicaţi în rezolvarea deciziilor referitoare alternative în vederea luării luare a deciziei
problemelor publice la probleme de unei decizii
interes public

91
 Obiectivul principal al cercetării academice este dezvoltarea de teorii care să ajute la
înţelegerea mai bună a fenomenelor sociale. Deoarece cercetătorii sunt în căutarea adevărului,
disciplinele din cadrul ştiinţelor sociale au dezvoltat un aparat metodologic riguros pentru
testarea teoriilor atât pe plan empiric, cât şi pe plan logic. Domeniul academic şi cel non-
academic se influenţează reciproc. Teoriile noi sau testele empirice inventive câştigă respectul
cercetătorilor, indiferent dacă sunt sau nu relevante pentru moment în domeniul public, dar şi
progresele din ştiinţele sociale formează baza pentru cercetarea mai restrânsă pe domenii
definite mai îngust.
Aceasta este cercetarea în domeniul politicilor publice. Spre deosebire de cercetarea
academică tradiţională, care studiază relaţiile din cadrul unei game largi de variabile care se
referă la comportament, cercetarea din domeniul politicilor publice se concentrează pe
relaţiile dintre variabile care reflectă probleme sociale şi alte variabile care pot fi manipulate
prin intermediul politicilor publice. Modelul tipic de raţionament în cadrul cercetării
politicilor publice este cel cauzal linear: dacă se aprobă programul X, va rezulta consecinţa Y.
Diferenţa între analiza politicilor publice şi cercetarea în domeniul politicilor publice
este una fină. În perspectiva descrisă în prezentul material forţa relaţiei cu clientul este
criteriul de diferenţiere între cele două paradigme. Cercetătorii sunt mult mai slab legaţi de
clienţii lor decât analiştii. În timp ce persoanele de decizie pot fi interesate de munca lor,
cercetătorii se consideră pe ei înşişi în primul rând drept membri ai unei discipline academice.
Acest factor duce la punctul principal de slăbiciune al acestei paradigme. Din cauza orientării
predominant academice, cercetătorii acordă o atenţie redusă detaliilor de natură practică
necesare aplicării practice. Aceste detalii sunt de obicei lăsate în seama analiştilor. Ei se vor
ocupa de definirea opţiunilor pentru un anumit program politic care vor fi aduse în atenţia
persoanelor de decizie.
Modelul clasic de planificare este o paradigmă total diferită, născută din dorinţa de a
răspunde la aparentele eşecuri rezultate din incapacitatea domeniului privat de a răspunde la
anumite solicitări ale pieţei. Modelul general de desfăşurare are două etape:
1. Stabilirea de scopuri şi obiective care vor duce la o societate mai bună; şi
2. Determinarea celui mai eficient mod de a le atinge.
O condiţie necesară pentru desfăşurarea eficientă a procesului de planificare este centralizarea
autorităţii pentru crearea şi executarea planului respectiv.
Cel mai clar exemplu al eşecului acestei paradigme, evident atunci când este dusă le
extrem, îl reprezintă situaţia economiilor din Europa de Est. Primul punct major de slăbiciune
al paradigmei este dat de imposibilitatea specificării unor obiective şi scopuri potrivite şi

92
corespondente realităţii. Planurile cincinale pot stabili limite de producţie, dar este puţin
probabil ca aceste cantităţi vor corespunde cerinţelor consumatorilor. Al doilea punct major
de slăbiciune este dat de imposibilitatea colectării şi prelucrării cantităţii necesare de
informaţii pentru stabilirea scopurilor şi obiectivelor. Nici măcar tehnologia modernă de
stocare şi prelucrare a informaţiilor nu ar putea face faţă fluxului de informaţie necesar
conducerii şi coordonării conform cu toate regulile a unui proces de planificare.
Totuşi, în contexte mai restrânse, această paradigmă îşi găseşte aplicarea cu succes.
Un astfel de exemplu este dat de planificarea dezvoltării urbane. Cel puţin în Statele Unite şi
în Marea Britanie, planificarea urbană s-a dezvoltat de la premisa conform căreia controlul
asupra utilizării terenului intravilan este un instrument eficace pentru dezvoltarea estetică şi
funcţionarea eficientă a oraşelor. Planul urbanistic general, proiectat pe baza normelor
profesionale de utilizare optimă a terenului intravilan, devine o întruchipare a scopurilor şi
obiectivelor. Împărţirea pe zone şi aprobările de construcţie funcţionează ca mecanisme în
vederea îndeplinirii scopurilor şi obiectivelor definite în planul urbanistic general. Totuşi,
influenţa planificării urbane a fost limitată de un factor neglijat de către promotorii
paradigmei: procesele politice democratice. Adesea, autorităţile locale nu acceptă în întregime
scopurile şi obiectivele stabilite de către normele profesionale. În alte cazuri, dezvoltarea
economică locală ia direcţii neanticipate în plan, astfel încât acesta trebuie ajustat. Răspunsul
oferit la problema incongruenţei între paradigma clasică de planificare şi realităţile vieţii
politice democratice este introducerea de cursuri de analiză a politicilor publice în programele
universitare care pregătesc specialişti în planificare urbană.
Un alt model derivat din paradigma clasică a planificării este analiza sistemelor. Prin
acest model se construiesc modele cantitative care identifică interacţiuni dintre variabilele de
interes ale sistemului social şi economic. Din punct de vedere analitic, obiectivul este de a
maximiza ( sau alteori de a minimiza) anumite variabile care reprezintă scopuri, prin alterarea
altor variabile care pot fi manipulate de către structurile guvernamentale. Prin identificarea
interacţiunilor dintre variabilele incluse în model, analistul speră să evite perspectiva pe
termen scurt a modelelor incrementale de luare a deciziei.
O altă aplicaţie centrală a analizei sistemice este sistemul de planificare, programare şi
bugetare. În principiu, identifică toate programele cu obiective şi scopuri apropiate astfel încât
alocările de la buget să poată fi comparate în funcţie de eficacitatea cu care programele supuse
analizei îşi ating obiectivele. Sistemul de planificare, programare şi bugetare este asemănător
analizei politicilor publice deoarece este orientat către influenţarea deciziilor dintr-un ciclu
bugetar. Diferenţa majoră este dată de faptul că cel dintâi forţează comparaţii cantitative între

93
programe extrem de diferite. După aplicarea cu succes pentru o perioadă în cadrul
Departamentului Apărării, sistemul de planificare, programare şi bugetare a fost introdus în
1965 şi în celelalte structuri federale prin ordin executiv al preşedintelui Lyndon Johnson.
Totuşi, în 1971 acest sistem a încetat să mai fie aplicat, în timpul administraţiei Nixon,
întrucât solicita mult prea mult resursele analitice existente în cadrul Biroului pentru
Management şi Buget.
Paradigma şcolii clasice de administraţie publică avea un scop mult mai modest, şi
anume administrarea eficientă a programelor stabilite în cadrul procesului politic. Promotorii
modelului au căutat să separe administrarea programelor de ceea ce au considerat a fi corupţia
promovată din sectorul politic. Frazele clasice ale lui Woodrow Wilson (Wilson apud.
Stillman, 1992) afirmau foarte clar ipoteza de bază a şcolii clasice de administraţie publică:
“…administraţia publică aparţine sferei exterioare politicii. Problemele administrative nu sunt
probleme politice. Deşi domeniul politic stabileşte sarcinile de îndeplinit pentru administraţie,
politica nu ar trebui să se amestece în domeniul administrativ”. Produsul ideal al acestei şcoli
este un serviciu civil educat şi loial ideilor de bază ale managementului ştiinţific, lăsat să-şi
desfăşoare activitatea într-un cadru lipsit de influenţele politicului. Diferenţa majoră între
şcoala clasică de administraţie publică şi analiza politicilor este că, în timp ce prima se
concentrează pe a îndeplini cu succes ceea ce a fost ales deja, demersul celei de-a doua
vizează obţinerea variantelor de soluţii pentru o problemă socială.
Treptat, însă, şcoala clasică de administraţie publică a inclus tot mai mult elemente de
analiză a politicilor publice. Două motive principale au condus la această consecinţă.
Creşterea structurilor organizaţionale guvernamentale, precum şi mandate politice stabilite în
termeni vagi au condus la necesitatea stabilirii de variante alternative pentru diferite mandate
politice. În acest mod, structurile guvernamentale şi cele non-profit au devenit, la rândul lor,
producătoare şi consumatoare de analiză a politicilor publice. Pe de altă parte, oricât de mult
s-a încercat stabilirea demarcaţiei conform principiilor şcolii clasice, între politică şi
administraţie întotdeauna a existat o legătură strânsă. Administratorul a trebuit să se implice
în asigurarea resurselor şi în apărarea unei anumite strategii de aplicare a unor programe, iar
pentru îndeplinirea acestor sarcini, instrumentele oferite de analiză a politicilor publice s-au
dovedit a fi foarte eficiente. Această direcţie de gândire a rezultat în dezvoltarea şcolii
moderne de administraţie publică. Ea a abandonat explicit separarea strictă între administraţie
şi politică. Promotorii acestei direcţii de gândire consideră că pregătirea profesională trebuie
să includă şi metode care să ajute la formularea de alternative şi predicţii pentru diversele

94
probleme ale sectorului public, precum şi pentru structurarea strategiilor de implementare a
variantelor de programe alese.
Comparaţia cu jurnalistica poate părea cel puţin bizară la început. Jurnalistica se ocupă
de evenimente care au loc în prezent. Se adresează unui public larg, deci tonul este accesibil.
De obicei este concentrată mai degrabă pe senzaţional şi neobişnuit decât pe probleme
obişnuite, de rutină. Din acest motiv, jurnalismul are un rol mai important în descoperirea şi
popularizarea diverselor aspecte/fapte cu potenţial de a fi probleme sociale, decât de a
prezenta comparaţii sistematice ale posibilelor alternative de rezolvare a acestor probleme.
Un punct similar pentru activitatea practicanţilor celor două profesii este dat de
activitatea sub presiunea timpului. Jurnaliştii riscă să piardă un subiect bun dacă nu publică la
timp, iar în cazul analiştilor situaţia este similară: o analiză, oricât de documentată şi bine
structurată ar fi, îşi pierde utilitatea pentru persoana de decizie dacă i-a fost prezentată după ce
a trebuit să voteze, de exemplu, pentru o propunere legislativă.
În sfârşit, felul în care se comunică rezultatele procesului de analiză contează foarte
mult. Jurnaliştii trebuie să comunice într-un mod cât mai accesibil pentru a capta interesul şi
atenţia cititorilor. Analiştii politicilor publice trebuie sa facă acelaşi lucru pentru clienţii lor.
Ambele profesiuni trebuie să comunice pe înţelesul clienţilor/cititorilor, aspect ce solicită un
stil de scris foarte clar. În plus, deoarece timpul şi atenţia cititorilor/clienţilor sunt extrem de
limitate, stilul de scris trebuie să fie concis şi eficient formulat.

Etape ale procesului de analiză a politicilor publice

Având în vedere abordarea de tip raţionalist a studiilor de analiză a politicilor publice,
literatura de specialitate descrie, sub diverse formulări (Weimer şi Vining, 1999, p. 257;
Patton şi Savicki, 1993, p. 53), etapele modelului raţional de rezolvare a unei probleme.
Acestea se suprapun, de fapt, peste etapele care sunt urmate în realizarea unei cercetări.
Astfel, în definirea lui David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts and
Practice, procesul de analiză a politicilor publice se împarte în două etape majore: analiza
problemei şi analiza soluţiei. Acestea sunt precedate de o etapă preliminară a colectării
informaţiei, care este utilă atât pentru faza întâi a analizei problemei cât şi pentru faza a doua
a analizării soluţiei.

Faza I: Analiza problemei cuprinde:

1)Înţelegerea problemei
- Definirea problemei: evaluarea simptomelor

95
 - Încadrarea problemei: identificarea cauzelor
- Modelarea problemei: identificarea variabilelor
2)Alegerea şi explicarea scopurilor şi a constrângerilor relevante
3)Selectarea unei soluţii

Faza II. Analiza soluţiei cuprinde:

4) Alegerea criteriilor de evaluare
5)Specificarea alternativelor
6)Evaluarea: previziuni asupra impactului alternativelor şi ponderarea lor în raport cu
criteriile alese
7)Recomandarea de acţiuni
8)Comunicarea rezultatelor către client.

Pe de altă parte, Carl V. Patton şi David S. Sawicki în Basic Methods of Policy Analysis
and Planning, consideră că analiza politicilor publice se realizează după următorul plan:
1. Verificarea, definirea şi detalierea problemei
2. Stabilirea criteriilor de evaluare
3. Identificarea alternativelor
4. Evaluarea alternativelor
5. Descrierea şi compararea alternativelor
6. Monitorizarea şi evaluarea politicii implementate.
După cum se observă, etapele sunt în linii mari asemănătoare, diferenţierea între cele două
perspective fiind ilustrativă pentru afirmaţia precedentă referitoare la accentuarea anumitor
metode sau abordări în funcţie de formarea profesională a analistului. Acest lucru accentuează
flexibilitatea abordărilor analizei de politici publice, acestea depinzând în mare măsură de
pregătirea profesională a analistului şi de specificul problemei tratate. Punctul comun este dat
de rigoarea aplicării metodelor de cercetare ştiinţifică specifice fiecărui domeniu al ştiinţelor
sociale.

96
 Cap. XII Modele de analiză a politicilor publice

Noţiuni introductive
Un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare
fizică reală - un avion model, de exemplu, sau macheta construcţiilor pe care arhitecţii urbani
o folosesc pentru a demonstra cum vor arăta lucrurile când proiectele propuse vor fi executate.
Un model mai poate fi o diagramă - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care
politologii demonstrează cum o propunere devine lege.
Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi în studiul politicii sunt modele
conceptuale. Acestea sunt modele în cuvinte care încearcă:
1. să simplifice şi să clarifice gândirea noastră despre politică şi politica publică
2. să identifice aspecte importante ale problemelor politice.
3. să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale ale
vieţii politice.
4. să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună înţelegere a politicii publice,
sugerându-ne ceea ce este şi ceea ce nu este important.
5. să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele

Modele politice selectate. Ştiinţele politice, ca şi alte discipline ştiinţifice, au creat in timp un
număr de modele care ne ajută să înţelegem viaţa politică. Vom încerca aici să vedem dacă
aceste modele sunt utile în studiul politicii publice. În special vrem să examinăm politica
publică din perspectiva următoarelor modele:
1. modelul instituţional
2. modelul procesual
3. modelul de grup
4. modelul elitei
5. modelul raţional
6. modelul incremental
7. modelul teoriei jocului
8. modelul opţiunii publice
9. modelul sistemic.
Fiecare dintre aceşti termeni identifică un model conceptual major care poate fi găsit
în literatură de specialitate a ştiinţelor politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat

97
special pentru studiul politicii publice, totuşi fiecare oferă un mod separat de înţelegere a ei şi
chiar sugerează unele dintre cauzele generale şi consecinţele politicii publice.
Modelele nu sunt competitive în sensul că unul dintre ele ar putea fi considerat “cel
mai bun”. Fiecare se centrează pe un aspect separat al vieţii politice şi fiecare ne poate ajuta
să înţelegem diferite lucruri despre politica publică. Deşi unele politici par, la prima vedere, să
se îndrepte singure înspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe politici sunt o
combinaţie între planificare raţională, incrementalism, activitate ale grupurilor de interes,
preferinţe ale elitei, forţe ale sistemului, jocuri politice, opţiuni ale publicului, procese politice
şi influenţe instituţionale.

Cum se poate determina dacă modelele sunt eficiente?

Un model este doar o abstractizare a reprezentării vieţii politice. Când ne gândim la
sisteme politice, ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raţionale sau
incrementalism sau jocuri, atragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi
înţelege ce este cu adevărat important în politică. Înainte de a ne începe studiul asupra politicii
publice, să expunem câteva criterii generale pentru evaluarea utilităţii conceptelor şi
modelelor.
Ordonează şi simplifică realitatea. Desigur, utilitatea unui model se găseşte în
capacitatea sa de a ordona şi simplifica viaţa politică aşa încât să le putem concepe mai clar şi
să putem înţelege relaţiile pe care le găsim în lumea reală. Totuşi, o prea mare simplificare
poate conduce la inadvertenţe în modul în care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dacă un
concept e prea îngust sau identifică doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica
publică. Pe de altă parte, dacă un concept e prea larg şi sugerează legături prea complexe,
poate deveni atât de complicat şi de greu de folosit încât nu mai este de folos înţelegerii.
Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, în timp ce
altele pot fi prea simpliste.
Identifică aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui să identifice
aspectele cu adevărat semnificative ale politicii publice. Ar trebui să dirijeze atenţia de la
variabilele sau circumstanţele irelevante înspre cauzele reale şi consecinţele semnificative ale
politicii publice. Desigur, ceea ce e “real”, “relevant” sau “semnificativ” este, într-o anumită
măsură o funcţie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toţii de acord că
utilitatea unui concept este legată de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevărat important
în politică.

98
 Este congruent cu realitatea. În general, un model trebuie să fie congruent cu
realitatea – adică, trebuie să aibă referiri empirice reale. Am putea avea dificultăţi cu un
concept care identifică un proces care nu există în realitate sau care simbolizează fenomene
care nu există în lumea reală. Totuşi, nu trebuie să ne grăbim să negăm conceptele nerealiste
dacă acestea reuşesc să ne dirijeze atenţia către motivele pentru care sunt nerealiste. De
exemplu, nimeni nu contestă că procesul decizional guvernamental e complet raţional –
autorităţile publice nu acţionează întotdeauna pentru a maximiza valorile sociale şi pentru a
minimiza costurile societăţii. Totuşi conceptul de proces decizional raţional poate fi folositor,
chiar şi nerealist, dacă ne ajută să ne dăm seama cum este procesul decizional guvernamental
iraţional în realitate şi ne îndeamnă să ne întrebăm de ce.
Furnizează o comunicare semnificativă. Un concept sau un model trebuie şi să
comunice ceva semnificativ. Dacă prea mulţi oameni sunt în dezacord asupra sensului unui
concept, utilitatea lui în comunicare este diminuată. De exemplu, dacă nimeni nu e de acord
asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elită nu înseamnă acelaşi lucru pentru toţi. Dacă
cineva defineşte o elită drept un grup de autorităţi publice democratic alese, care sunt
reprezentative pentru public în general, se comunică o idee diferită de către cel care foloseşte
acest concept faţă de cel care defineşte elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativă care ia
decizii pentru societate, bazându-se pe propriul interes.
Dirijează anchete şi cercetări. Un model ar trebui să ajute la dirijarea anchetelor şi
cercetărilor în politica publică. Un concept ar trebui să fie operaţional – adică, ar trebui să se
refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, măsurate şi verificate. Un
concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de “model”)
trebuie să sugereze relaţii din lumea reală care pot fi testate şi verificate. Dacă ideile sugerate
de un concept nu pot fi dovedite adevărate sau false, nu e cu adevărat folositor în dezvoltarea
unei ştiinţe a politicii.
Sugerează explicaţii. În fine, o abordare-model trebuie să sugereze o explicaţie pentru
politica publică. Trebuie să sugereze ipoteze pentru cauzele şi consecinţele politicii publice –
ipoteze care pot fi testate cu date din lumea reală. Un concept care doar descrie politica
publică nu e la fel de util ca un concept care explică politica publică sau care cel puţin
sugerează nişte explicaţii posibile.

99
 BIBLIOGRAFIE

1. Androniceanu, A., 1999, Managementul Schimbărilor, Bucureşti, Ed. Economica.

2. Bardach, E., 2003, Policy Analysis and Public Participation. Journal of Public Policy
Analysis and Management. no. 22, pp. 115-117.

3. Bardach E., 1977, The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a Law.
Cambridge, Massachusetts, MIT Press.

4. Baumgartner, F.R. & Bryan, D.J. 1993. Agendas and Instability in American Politics.
Chicago, University of Chicago Press.

5. Boardman, A.E., Greenberg, D.H., Vining, A.R. şi Weimer, D.L., 2004, Analiza Cost-
Beneficiu. Concepte şi Practică, Bucureşti, Editura Arc.

6. Cobb, R. şi Elder, C.D. 1983. Participation in American Politics: The Dynamics of

Agenda-Building. Baltimore, John Hopkins University Press.

7. Colebatch, H.K., 1999, Policy. Buckingham, Open University Press.

8. Connoly, T., Arkes, H. şi Hammond, K., 2000, Judgment and Decision Making. An
Interdisciplinary Reader, (2nd. ed.) Cambridge University Press.

9. de Leon, The Stages Approach to the Policy Process, in Sabatier, P.A., 1999, Theories of
the Policy Process, Colorado, Westview Press.

10. Downs, A., 1972, Up and Down with Ecology – The Issue-Attention Cycle. The Public
Interest. No. 28, pp. 38-50

11. Dye, T., 1998, Understanding Public Policy (9th edition), New Jersey, Upper Saddle,
River Prentice Hall.

100
12. Eyestone, R., 1977, ‘Confussion, Diffussion, and Innovation’ in American Political
Science Review, No. 71, pp. 441-447.

13. Galster, G., 1996, Reality and Research. Social Science and U.S. Urban Policy since
1960. Washington, D.C., The Urban Institute Press.

14. Gârboan, R., 2006, Metode Utilizate în Evaluarea Programelor: Analiza Impactului
Social, Cluj-Napoca, Ed. Accent.

15. Gerston, L.N., 2002, Public Policymaking in a Democratic Society. A Guide to Civic
Engagement. New York, M.E. Sharpe.

16. Ionescu, Gh., Cazan, N. şi Negruşa, A.L., 1999, Modelarea şi optimizarea deciziilor
manageriale, Bucureşti: Ed. Dacia.

17. Heller, W.P. şi Starrett, D. A., 1976, On the nature of externalities, Academic Press.

18. Howlett, M. & Ramesh, M. 1995. Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy
Decisions. Oxford University Press

19. Howlett, M. şi Ramesh, M., 2004, Studiul Politicilor Publice. Cicluri şi Subsisteme ale
Politicilor Publice, Chişinău, Editura Epitaf.

20. Irwin, L.G., 2003, The Policy Analyst’s Handbook. Rational Problem Solving in a
Political World, New York, M.E. Sharpe.

21. Junjan, V., 2001, Decizia în Administraţia Publică, Cluj-Napoca, Ed. Accent.

22. Junjan, V., 2002, Modele Cantitative de Luare a Deciziilor, în Revista Transilvană de
Ştiinţe Administrative, vol. 2, nr. 8.

23. Kingdon, J. W., 1995, Agendas, Alternatives and Public Policies, 2nd ed. New York,
Harper Collins College Publishers.

101
24. Kingdon, J.W., 1984, Agendas, Alternatives and Public Policies. Boston, Little Brown.

25. Kozak, D.C. şi Macartney, J.D., 1990, Congress and Public Policy. A Source Book of
Documents and Readings. Illinois, Waveland Press, Inc.

26. Lane, J.E., 1993, The Public Sector. Concepts, Models, and Approaches, Sage
Publications.

27. Lindblom, C., 1959, The Science of Muddling Through. Public Administration Review.
No. 19, pp.79-88.

28. MacRae, D. şi Whittington, D., 1997, Expert Advice for Policy Choice. Analysis &
Discourse. Washington, D.C., Georgetown University Press.

29. March, J.G. şi Olsen, J.P., 1989, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of
Politics. New York. Free Press.

30. March, J.G., 1994, A Primer on Decision Making. How Decisions Happen. New York,
The Free Press.

31. Mungiu-Pippidi, A. şi Ioniţă, S. (coord.), 2002, Politici Publice. Teorie şi Practică.

Bucureşti, Ed. Polirom.

32. Nagel, S.S. 1975. Policy Studies and the Social Sciences. Massachusetts, D.C. Heath and
Company Lexington.

33. Osborne, D. şi Gaebler, T., 1992, Reinventing Government. Reading, MA. Addison-
Wesley.

34. Ostrom, E., 2003, Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective
Action. New York, Cambridge University Press.

35. Parsons, W., 1995, Public Policy. An Introduction to the Theory and Practice of Policy
Analysis. Massachusetts, Edward Elgar.

102
36. Patton, C.V. şi Sawicki, D.S., 1993, Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd
Ed). New Jersey, Prentice Hall.

37. Plous, S., 1993, The Psychology of Judgment and Decision Making. New York, McGraw-
Hill, Inc.

38. Pressman, J.F şi Wildavsky, A., 1973, Implementation, Berkley, University of California
Press.

39. Profiroiu, M., 2006, Politici Publice. Teorie, Analiză, practică, Bucureşti, Ed. Economică.

40. Sabatier, P., 1998, The Advocacy Coalition Framework: Revisions and Relevance for
Europe. Journal of European Public Policy. No. 5, pp. 98-130.

41. Sabatier, P.A (Ed.)., 1999, Theories of the Policy Process. Colorado, Westview Press.

42. Sabatier, P.A., 1986, Top-Down and Bottom-Up Approaches to Implementation Research:
A Critical analysis and Suggested Synthesis. Journal of Public Policy, vol. 6, no. 1, pp.
21-48.

43. Samuelson, P.A. şi Nordhaus, W.D., 2000, Economie politică, Bucureşti, Ed. Teora.

44. Savas, E.S., 2000, Privatization and Public-Private Partnerships. New York, Seven
Bridges Press.

45. Simon, H.A., 1977, The New Science of Management Decision, New Jersey. Englewood
Cliffs, Prentice Hall.

46. Stillman, R., 1992, Public Administration: Concepts and Cases, (5th ed.), Boston MA:
Houghton Muffin Company.

47. Stone, D., 1997, Policy Paradox. The Art of Political Decision Making. New York, W. W.
Norton & Company.

103
48. Theodoulou, S.Z. şi Cahn, M.A., 1995, Public Policy. The Essential Readings. New
Jersey, Prentice Hall.

49. Weimer, D.L. şi Vining, A.R., 1989, Policy Analysis. Concepts and Practices. New
Jersey, Prentice Hall.

50. Williams, W., 1971, Social Policy Research and Analysis, New York, American Elsevier
Publishing Company.

51. Von Winterfeld, D.şi Edwards, W., 1986, Decision Analysis and Behavioral Research,
New York, Cambridge University Press.

52. Young, E. şi Quinn, L., 2002, Writing Effective Public Policy Papers. A Guide for Policy
Advisers in Central and Eastern Europe [Online] disponibilă pe LGI website
www.lgi.osi.hu

104