-Universitatea Babeş-Bolyai

Facultatea de Ştiinţe Politicie, Administrative şi ale Comunicării

Analiza Politicilor Publice

Conf. Univ. Dr. Balogh Martin

 Modulul I
Apariţia politicilor publice. Identificarea problemelor de politici publice

Obiective: Acest modul îşi propune să realizeze o introducere în

conceptele de bază ale studierii domeniului politicilor publice şi ale
analizei de politici publice.
La finalul modulului studenţii trebuie să fie capabili de a:
 Stabili şi defini conceptele de bază;
 Identifica principalele probleme de politică publică;
 Descrie contextul de dezvoltare a doemniului de politici
publice.
 Stabili principalele modele de politici publice.

Cuvinte cheie: politică publică, laisse-faire, model, politics, policy

Ghid de studiu: După parcurgerea acestui modul studentul trebuie să

poată prezenta perioada în care a fost conturat domeniul politicilor
publice ca şi domeniu de studiu, factorii care au dus la apariţia acestui
domeniu de studiu, să definească ce sunt politicile publice şi să explice
rolul modelelor de analiză a politicilor publice.

Autoevaluare: la finalul acestui prim modul au fost propuse o serie de

întrebări de verificare la care studenţi trebuie să răspundă pentru a se
autoevalua în atingerea obiectivelor modulului.

2
 Bibliografie obligatorie:

1. Howlett, M., Ramesh, M, Studying Public Policy. Policy Cycles and

Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995.
2. Stone, D., Policy Paradox. The Art of Political Decision Making,
W.W. Norton and Co, New York, 1997.
3. Weimer, A., Vining, D. Policy Analysis. Concepts and Practice,
Prentice Hall, NJ, 1997.
Bibliografie recomandată:

1. Meltsner, A.J., „The Seven Deadly Sins of Policy Analysts”, în

Classics of Public Administration, Shafritz, J. (ed.), Boston:
Thomson Wadsworth, 1993.
2. Dror, Y., „Policy Analysts: A New Professional Role in
Government Service”, în Classics of Public Administration,
Shafritz, J. (ed.), Boston: Thomson Wadsworth, 1993.

Capitolul 1. Noţiuni introductive privind apariţia domeniului politicilor publice

3
 Cuvinte cheie: politică publică, policy, politics, model

Apariţia politicilor publice

Politicile publice s-au conturat ca domeniu de studiu în perioada de după cel de-al
doilea război mondial, o dată cu acordarea unei atenţii sporite activităţii structurilor
guvernamentale. Această atenţie s-a datorat mai multor factori. În primul rând, criza
economică mondială din perioada 1929-1933 a scos la iveală rolul important pe care
intervenţiile guvernamentale îl pot avea pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica
de laissez faire1 nu a mai putut fi considerată drept un răspuns adecvat, cel puţin în
domeniul protecţiei sociale, iar programele New Deal au oferit un exemplu de implicare
tot mai puternică a statului în cadrul societăţii. Astfel a devenit tot mai clar faptul că
intervenţia statului va duce la modificarea spaţiului disponibil pentru intervenţie
guvernamentală într-un anume sector al politicilor publice 2. De unde în perioada
antebelică se consideră, de exemplu, că şomajul este o problemă a individului, marea
criză economică a arătat că statul poate şi chiar trebuie să se implice pentru susţinerea
persoanelor fără loc de muncă. Astfel, spaţiul politicilor publice s-a lărgit, şi s-a extins
rolul avut de către instituţiile publice şi administraţia publică în cadrul societăţii. Apoi, al
doilea război mondial a necesitat un efort susţinut din partea guvernelor, aducând astfel
activitatea acestora în atenţia publicului. S-a constat că apărarea naţională este mai presus
de eforturile individului şi de aceea statul trebuie să îşi asume rolul de protejare a
siguranţei şi securităţii naţionale şi internaţionale.

În al doilea rând, s-a observat că abordarea tradiţională din cadrul ştiinţelor socio-
umane nu mai răspundea problemelor practice cu care se confruntau instituţiile publice

1
Acesta este o filosofie adoptată de mai multe state occidentale în secolul al XIX-lea. Doctrina respectivă
arată că statul trebuie să intervină cât mai puţin în treburile economiei, iar deciziile economice trebuie să se
ia în funcţie de jocul cererii şi ale ofertei de pe piaţă.
2
De aici s-a propus conceptul de “spaţiu al politicilor publice“ (sau policy space) ca delimitând aria de
intervenţie a statului într-un anumit domeniu sectorial (Colebatch, pp. 3-4).

4
(Howlett şi Ramesh, 1995, p. 4). Ştiinţele politice clasice aveau tendinţa a se concentra
asupra dimensiunilor normative şi morale ale organelor administraţiei publice sau asupra
detaliilor operaţionale ale anumitor instituţii politice. Cercetătorii studiau textele
importante de filozofie politică în încercarea de a găsi răpunsuri la întrebări cum ar fi: ce
este politica perfectă?, cum ar trebui să arate societatea perfectă? căutând să înţeleagă
care este scopul guvernării. Studiile efectuate de cercetători au generat discuţii complexe
despre natura societăţii, rolul statului, drepturile şi responsabilităţile cetăţenilor. În aceste
condiţii diferenţa apărută între teoria politică clasică şi practica politică din statele
moderne a determinat un grup de cercetători să caute nişte metode teoretice pe baza
cărora să analizeze practica politică în scopul reducerii discrepanţei dintre teorie şi
practică. Ca răspuns la această preocupare a apărut domeniul politicilor publice care la
început a fost formulat ca şi o negaţie a ştiinţelor politice tradiţionale.

Un rol important în conturarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de

expansiune economică postbelică când a crescut încrederea raţională în capacitatea
guvernului de a rezolva problemele societăţii, lucru care a fost susţinut de programele
guvernamentale create în încercarea de a găsi soluţii la aceste probleme. Dezvoltarea
ştiinţelor sociale a avut, de asemenea, o contribuţie semnificativă la dezvoltarea
domeniului. Ştiinţele politice, administrative, juridice, economice şi manageriale au
contribuit, împreună sau pe rând, la dezvoltarea unei abordări ştiinţifice a politicilor
publice.
Primul autor care a încercat să diferenţieze într-un sens pozitiv noul domeniu al
politicilor publice de cel al ştiinţelor politice clasice este Harold Lasswell 3. El a
identificat trei caracteristici distincte ale domeniului politicilor publice, şi anume:
multidisciplinaritatea, orientarea spre rezolvarea problemelor şi normativitatea. Prin
caracterul multidisciplinar ne referim la faptul că trebuie să abandonăm studiul exclusiv
din punct de vedere politic al stucturilor şi instituţiilor guvernamentale şi să folosim
instrumente şi din alte domenii cum ar fi: sociologia, dreptul, ştiinţele economice. Prin
orientarea spre rezolvarea problemelor Lasswell doreşte să accentueze faptul că domeniul
politicilor publice trebuie să renunţe la discuţiile academice şi să se orinteze spre

3
Harold Lasswell „The Policy Orientation”, în D. Lerner şi H.D. Laswell (red.) The Policy Science: Recent
Developments in Scope and Methode, Stanford University Press, Stanford, 1951 pp. 3-15

5
rezolvarea unor probleme globale concrete. Prin caracterul normativ se sugera că
domeniul de politică publică nu trebuie să se deghizeze în mantia „obiectivităţii
ştiinţifice”, ci trebuie să recunoască imposibilitatea separării scopurilor de mijloace sau a
valorilor de tehnici.

Definirea termenilor

Înainte de a începe trecerea în revistă a definiţiilor propuse politicilor publice este

utilă precizarea că termenul: „politici publice” îşi are originea în diferenţierea existentă în
limba engleză între politics şi policy. Aceste concepte s-au dezvoltat din grecescul polis
definit de Aristotel ca o comunitate de oameni egali, care acţionează în vederea unei vieţi
potenţial mai bune. În limba engleză, termenul de politics semnifică politica în ansamblul
ei, activităţile variate din cadrul sferei politicului, de la organizarea cetăţenilor în funcţie
de orientarea ideologică şi căutarea activă de a obţine prin mijloace legale şi legitime a
puterii politice în stat, până la participarea mai largă la viaţa politică prin vot sau
manifestaţii de protest. Termenul de policy se referă la măsuri concrete luate de
structurile guvernamentale în vederea oferirii de soluţii la problemele cu care se
confruntă societatea. Diferenţierea a fost preluată şi în limba franceză, prin distincţia
propusă tot mai des între la politique (cu sens de politică în ansamblu) şi politiques
publiques (cu sens de politici publice).

Dar de ce este utilă această distincţie pentru limba română? Cu ce contribuie ea

(dacă într-adevăr această contribuţie există) la dezvoltarea ştiinţelor sociale din România?
Alinierea la evoluţia ştiinţelor sociale din ţările occidentale, deşi un răspuns serios,
considerăm că este doar unul parţial. Pentru a completa răspunsul trebuie să luăm în
considerare nevoia de reformă care se înregistrează la ora actuală în administraţia publică
din România.

Termenul de „politică” este unul general, care se referă mai puţin la concepte
concrete, pe când cel de „politici publice” nu doar că sugerează o varietate de opţiuni de
răspuns într-un domeniu sau referitoare la o problemă dată dar, şi accentuează faptul că
preocuparea ţine în mod nemijlocit de temele de interes public. Astfel, utilizarea acestui

6
termen ar orienta discursul specialiştilor, al oficialilor şi al publicului larg dinspre discuţii
posibil sterile legate de politică (în sens general) spre dezbaterea unor opţiuni concrete pe
domenii specifice, obligând, astfel, la formulări mai clare ale opţiunilor posibile.

Cercetătorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulării unei
definiţii acceptate de majoritatea comunităţii ştiinţifice. Foarte multe formulări au fost
propuse, fiecare accentuând unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, în funcţie
de obicei, de „preferinţele” profesionale ale propunătorului. Una dintre definiţiile
generale propuse este cea a lui Thomas Dye conform căreia „politicile publice reprezintă
tot ceea ce structurile guvernamentale 4 hotărăsc să facă sau să nu facă” (Dye, 1998, p. 2).
Este interesantă aici nu doar precizarea clară a actorilor politicilor publice (structuri
guvernamentale) şi introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea ideii de non-
decizie, adică decizia de a nu face nimic în legătură cu problema pusă în discuţie. Ca şi
un neajuns al definiţiei propuse de Dye este faptul că rămâne la un nivel general şi prea
puţin specific. Citind această definiţie putem crede că orice acţiune sau inacţiune
guvernamentală ţine de domeniul politicilor publice – ceea ce nu este adevărat.

Un grup de cercetători s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a

valorilor şi resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consideră că
politicile publice se referă la „alocarea de către o autoritate a valorilor pentru întreaga
societate”. Apoi, Harold Lasswell şi Alexander Kaplan afirmă că, de fapt, termenul se
referă la „un program pentru proiectarea obiectivelor, valorilor şi practicilor”, în timp ce
Carl Friedrich consideră că „pentru conceptul de politici publice este esenţial să fie
prezente un scop şi obiective” (Dye, 1998, p. 3).

Se observă tranziţia spre componenta de scop şi obiectiv a politicilor publice. În

fine, o altă componentă majoră a conceptului este cea a acţiunii specifice orientată în
vederea atingerii scopului propus. Printre formulările care reprezintă această orientare
includem cea a lui William Jenkins care consideră că politicile publice se referă la „un set
de decizii conectate între ele luate de un actor politic sau de un set de actori referitoare la
selectarea de obiective şi de mijloace pentru atingerea acestora într-o situaţie specifică în
4
Pentru termenul „governments” am preferat traducerea prin „structuri guvernamentale” întrucât este mai
larg decât „Guvernul” iar termenul „guvernaminte” reprezintă , în opinia noastră, un calc lingvistic. În plus,
în limba engleză termenul „governments” include atât instituţiile centrale, cât şi cele locale.

7
care aceşti actori ar trebui, în principiu, să aibă puterea de a lua aceste decizii” (Howlett
şi Ramesh, 1995, pp. 5-6). Aici se introduce în mod explicit şi componenta de „decizie”,
precum şi ideea că politicile publice iau forma unor procese care se desfăşoară în timp.
James Anderson descria politicile publice drept „un curs de acţiune orientat în vederea
atingerii unui anumit scop urmat de către un actor în abordarea unei probleme de interes”
(Howlett şi Ramesh, 1995, pp. 5-6).

Până acum am identificat următoarele componente ale definiţiilor: acţiune (alocare,

decizie, non-decizie), scop, obiectiv, valoare, actor sau grup de actori (instituţii
guvernamentale precizate explicit în definiţia lui Thomas Dye sau implicit în definiţia lui
David Easton întrucât doar ele pot lua măsuri pentru întreaga societate). Un studiu
efectuat de C. Hodgwood şi W. Dunn a identificat nu mai puţin de zece înţelesuri în care
este utilizat termenul de “politici publice”.

1. Afirmaţii care exprimă scopuri generale, precum cele de tipul „politica noastră
este de a dezvolta economic regiunea”;
2. Afirmaţii cu sens specific, precum afirmaţia „politica noastră va scădea inflaţia cu
10%”;
3. Afirmaţii prin care se fac referiri la domenii sectoriale specifice „Politica noastră
în domeniul sănătăţii va fi să creştem numărul medicamentelor compensate”;
4. Enunţuri în care se prezintă produse ale politicii „Ca urmare a politicii noastre de
dezvoltare locală s-au înfiinţat 500 de noi locuri de muncă”;
5. Enunţuri în care se prezintă rezultate „Ca urmare a politicii noastre în domeniul
educaţional a scăzut rata abandonului şcolar în judeţul nostru”;
6. Enunţuri care prezintă politicile publice drept decizii „Politica noastră de reformă
în domeniul apărării a inclus măsuri referitoare la scurtarea serviciului militar,
restructurarea corpului de ofiţeri şi noi modalităţi de realizare a achiziţiilor”.
Merită observat aici că tendinţa analiştilor este de a se ocupa în principal de
decizii unice (de ex. decizia de a invada Afganistanul sau decizia de a privatiza
combinatul Sidex ), şi este explicabilă prin proeminenţa acestora. Totuşi, nu
trebuie pierdut din vedere faptul că politicile publice se referă la seturi de decizii,
iar studierea doar a unei componente a acestui lanţ decizional fără a lua în calcul
întregul set nu ajută la înţelegerea politicii publice în domeniul respectiv.

8
 7. Enunţuri referitoare la autorizarea oficială a unor măsuri. Politicile sunt de obicei
autorizate oficial printr-o lege, hotărâre, ordonanţă, etc.
8. Enunţuri care prezintă politicile drept programe, de ex. „Programul de privatizare
cuprinde un pachet diversificat de măsuri”;
9. Enunţuri care prezintă politicile publice bazate pe anumite modele sau teorii
cauzale, de ex. „Politica noastră de a atrage investitori va duce la crearea de noi
locuri de muncă şi astfel la reducerea şomajului în zonă”;
10. Enunţuri care prezintă politicile publice drept procese care au loc în timp, de ex.
„Politicile de privatizare în ultimii doisprezece ani au dus la obţinerea unor
rezultate care pot fi discutate din diverse perspective”;
Discuţia de mai sus poate sugera la prima vedere că, de fapt, politicile publice
sunt un domeniu fără o delimitare precisă şi că termenul „politici publice” acoperă o arie
vastă care ar putea fi mai bine abordată din perspectiva ştiinţelor socio-umane
tradiţionale. Totuşi, dacă se ia în considerare dezvoltarea societăţii contemporane,
precum şi a ştiinţelor tradiţionale nu mai este suficientă. În consecinţă, considerăm că
abordarea inter- şi multidisciplinară propusă în cadrul politicilor publice este mai
eficientă şi eficace în vederea rezolvării problemelor societăţii. În concluzie, propunem
definirea politicilor publice drept un domeniu de studiu al acţiunilor întreprinse (sau nu)
de către structurile guvernamentale în vederea îndeplinirii unor scopuri şi obiective
stabilite în urma activităţii legitime de obţinere a puterii în stat.

Noţiuni privind analiza politicilor publice

Un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale. Poate fi o

reprezentare fizică reală - un avion model, de exemplu, sau macheta construcţiilor pe care
arhitecţii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arăta lucrurile când proiectele
propuse vor fi completate. Un model mai poate fi o diagramă - harta unui drum, de
exemplu sau un grafic pe care politologii demonstrează cum o propunere devine lege.

Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi în studiul politicii sunt

modele conceptuale. Acestea sunt modele în cuvinte care încearcă:

1. să simplifice şi clarifice gândirea noastră despre politică şi politica publică,

9
 2. să identifice aspecte importante ale problemelor politice,
3. să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale
ale vieţii politice,
4. să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună înţelegere a politicii publice,
sugerându-ne ceea ce este şi ceea ce nu este important,
5. să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele.
Modele politice selectate. Stiinţele politice, ca şi alte discipline ştiinţifice, au creat in timp
un număr de modele care ne ajută să înţelegem viaţa politică. Vom încerca aici să vedem
dacă aceste modele sunt utile în studiul politicii publice. În special vrem să examinăm
politica publică din perspectiva următoarelor modele:

1. modelul instituţional
2. modelul procesual
3. modelul de grup
4. modelul elitei
5. modelul raţional
6. modelul incremental
7. modelul teoriei jocului
8. modelul opţiunii publice
9. modelul sistemic.

Fiecare dintre aceşti termeni identifică un model conceptual major care poate fi
găsit în literatură de specialitate a ştiinţelor politice. Nici unul din aceste modele nu a fost
creat special pentru studiul politicii publice, totuşi fiecare oferă un mod separat de
înţelegere a ei şi chiar sugerează unele dintre cauzele generale şi consecinţele politicii
publice.

Modelele nu sunt competitive în sensul că unul dintre ele ar putea fi considerat „cel mai
bun”. Fiecare se centrează pe un aspect separat asupra vieţii politice şi fiecare ne poate
ajuta să înţelegem diferite lucruri despre politica publică. Deşi unele politici par, la prima
vedere, să se îndrepte singure înspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai
multe politici sunt o combinaţie între planificare raţională, incrementalism, activitate ale

10
grupurilor de interes, preferinţe ale elitei, forţe ale sistemului, jocuri politice, opţiuni ale
publicului, procese politice şi influenţe instituţionale. Urmează o scurtă descriere a
fiecărui model, cu o atenţie deosebită, acordată modurilor separate în care poate fi privită
politica publică.

Întrebări de evaluare

1. Care sunt factorii care au determinat apariţia domeniului

politicilor publice ca şi domeniu de studiu?
2. Care sunt elementele care definesc o politică publică?
3. De ce avem nevoie de modele în analizarea politicilor publice?
4. Daţi exemple de modele care au fost formulate în literatura de
specialitate pentru analizarea politicilor publice?

Modulul II

Modele de analiză a politicilor publice

Obiective: Prin intermediul acestui modul se urmăreşte prezentarea

principalelor modele teoretice formulate în literatura de specialitate
pentru analiza politicilor publice.
La finalul modulului studenţii trebuie să fie capabili să:
 Prezinte principalele modele de analiză a politicilor publice
elementelor managementului organizaţiilor neguvernamentale
11
 Compare modelele de analiză între ele;
 Cuvinte cheie: model instituţional, model procesual, modelul
grupurilor, modelul elitelor, model raţional, model incremental

Ghid de studiu: Modulul de faţă urmăreşte mai ales înţelegerea aspectelor

cu privire la fiecare model în parte şi la înţelegerea ipotezei centrale a fiecărui
model în parte.

Autoevaluare: la finalul acestui modul au fost propuse o serie de

întrebări de verificare la care studenţi trebuie să răspundă pentru a se
autoevalua în atingerea obiectivelor modulului. Pe lângă chestionarul
Bibliografie obligatorie:
de autoevaluare, studenţii trebuie să rezolve un studiu de caz cu privire
la etapele careW.N.,
1. Dunn, trebuiePolicy
parcurse în descrierea
Analysis: unei probleme
Perspectives, Conceptsde politică
and
publică.Methods, JAI Press Inc. Connecticut, 1986.

2. Parsons, W., Public Policy. An Introduction to the Theory and

Practice of Policy Analysis. Massachusetts, Edward Elgar,
1995.
3. Sabatier, P.A (ed.)., Theories of the Policy Process. Colorado,
Westview Press, 1999.
Bibliografie recomandată:

1. Dye, T., Understanding Public Policy (9th edition), New Jersey,

Upper Saddle, River Prentice Hall, 1998.
2. Lindblom, C., The Science of Muddling Through. Public
Administration Review. No. 19, pp.79-88, 1959. 12

3. Ostrom, E., Governing the Commons. The Evolution of

 Capitolul 1. Modele de politici publice

Cuvinte cheie: model instituţional, model procesual, modelul grupurilor,

modelul elitelor, model raţional, model incremental

13
 Instituţionalism

Instituţiile guvernamentale au fost de mult punctul central de studiu al ştiinţelor

politice. Tradiţional, ştiinţele politice au fost definite drept studiu al instituţiilor
guvernamentale. Activităţile politice se centrează, în general, în jurul instituţiilor
guvernamentale particulare - Parlament, preşedinţie, curţi, birocraţii, municipalităţi,
ş.a.m.d.. Politica publică este determinată, implementată şi aplicată autoritar de aceste
instituţii, care reprezintă doar o parte din actorii implicaţi în procesele de politici publice.

Relaţia între politica publică şi instituţiile guvernamentale e foarte strânsă. Strict

vorbind, o politică nu devine politică publică până când nu este adoptată, implementată şi
aplicată de anumite instituţii guvernamentale. Instituţiile guvernamentale conferă politicii
publice trei trăsături caracteristice. Mai întâi, guvernul oferă legitimitatea politicilor.
Politicile guvernamentale sunt în general privite ca obligaţii morale care impun loialitatea
cetăţenilor. Oamenii pot privi politicile altor grupuri şi asociaţii din societate - corporaţii,
biserici, organizaţii profesionale, asociaţii civice, ş.a.m.d. - ca importante şi chiar
obligatorii. Dar numai politicile guvernului implică obligaţii legale. În al doilea rând
politicile guvernamentale implică universalitate. Doar politicile guvernamentale se
extind asupra tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri şi organizaţii
ating doar o parte a societăţii. În sfârşit, guvernul monopolizează constrângerea în
societate - doar guvernul poate să condamne legitim la închisoare pe cei care îi încalcă
politicile. Sancţiunile care pot fi impuse de alte grupuri sau organizaţii din societate sunt
limitate. Aceasta este capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetăţenilor, de
a legifera politicile care guvernează întreaga societate şi de a monopoliza folosirea
legitimă a preferinţelor lor în politică.

Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţele politice nu acordă o mare atenţie

legăturilor dintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicii publice. În
schimb, studiile instituţionale descriu, de obicei, instituţiile guvernamentale specifice -
structurile lor, organizare, îndatoriri şi funcţii - fără a se întreba în mod semnificativ
despre impactul caracteristicilor instituţionale asupra rezultatelor politicii. Activitatile

14
legale şi constituţionale au fost descrise în detaliu, la fel ca şi institutiile publice locale si
nationale. Totuşi, legăturile dintre structurile instituţionale şi politică au rămas, în
general, neexplicate. În ciuda slabei concentrări a studiilor instituţionale în ştiinţele
politice, abordarea instituţională nu este neapărat neproductivă. Instituţiile
guvernamentale sunt mostre structurale ale comportamentului individual şi de grup. Prin
„structurale” înţelegem că aceste mostre de comportament tind să persiste în timp.
Mostrele stabile de comportament individual şi de grup pot afecta conţinutul politicii
publice. Instituţiile pot fi structurate pentru a facilita anumite rezultate politice şi pentru a
le obstrucţiona pe altele.

Instituţiile pot avantaja anumite interese în societate şi pot să nu acorde avantaje

altora. Anumite persoane sau grupuri pot avea un acces mai mare la puterea
guvernamentală datorită unui set de trăsături structurale faţă de alt set. Pe scurt, structura
instituţiilor guvernamentale pot avea importante consecinţe asupra politicii.

Abordarea instituţională nu trebuie să fie restrânsă sau descriptivă. Ne putem

întreba ce relaţii există între preparativele instituţionale şi conţinutul politicii publice, şi
putem investiga aceste relaţii în mod sistematic comparativ. De exemplu, pentru
domeniul dezvoltării urbane putem întreba: „Cum afectează diviziunea responsabilităţii
între autoritatile locale şi cele naţionale conţinutul politicii publice?” sau „În ce măsură
relaţiile de cooperare sau conflict între autorităţile locale îşi pun amprenta asupra creşterii
investiţiilor străine la nivel local?” Aceste întrebări, de care ne putem ocupa sistematic,
implică preparative instituţionale.

E important să ne amintim faptul că impactul preparativelor instituţionale asupra politicii

publice este o problemă empirică ce merită a fi investigată. Frecvent se afirmă că o
schimbare anume în structura instituţională ar provoca schimbări în politica publică fără
investigarea adevăratei relaţii între structură şi politică. Aceste propuneri trebuie
examinate cu atenţie pentru a nu cădea în capcana presupunerii că schimbările
instituţionale vor provoca schimbări în politică. Trebuie să fim precauţi cu afirmaţia
asupra impactului structurii asupra politicii. Putem descoperi că atât structura, cât şi
politica sunt masiv determinate de forţe sociale sau economice şi că implicarea neavizată

15
în preparativele instituţionale pot avea un impact independent scăzut asupra politicii
publice dacă forţele implicate rămân constante.

Proces: Politicile ca activitate politică

Procesele şi atitudinile politice au fost punctul central al ştiinţelor politice pentru

multe decenii. Ştiinţele politice „comportamentale” moderne au studiat, de la al doilea
război mondial încoace, activităţile alegătorilor, ale grupurilor de interes, legislatorilor,
preşedinţilor, birocraţilor, judecătorilor şi altor actori politici. Unul din scopurile
principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau „proceselor”. De curând,
anumiţi politologi au încercat să grupeze diferite activităţi în concordanţă cu relaţia lor cu
politica publică. Rezultatul este un set de procese ale politicilor publice care urmează de
regulă această schemă:

Identificarea problemelor - se adresează (de către publicul larg sau de

grupuri interesate) solicitări de acţiune din
partea structurilor guvernamentale

Stabilirea calendarului pentru - se decide care probleme vor fi hotărâte şi care

probleme vor fi abordate
pentru luarea deciziilor

Formularea propunerilor de politici - se elaborează propunerile de măsuri pentru

rezolvarea problemelor

Legiferarea politicilor - se selectează o propunere

- se construieşte un suport politic pentru aceasta

- legiferarea ei ca lege

Implementarea politicilor - organizarea birocraţiilor

- furnizarea plăţilor sau serviciilor

- colectarea de impozite

Evaluarea politicilor - studierea programelor

16
 - raportarea rezultatelor programelor
guvernamentale

Evaluarea impactului indirect al - sugerarea de schimbări şi adaptări

programelor

Pe scurt, procesul politicii publice poate fi văzut ca o serie de activităţi politice -

identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea, implementarea şi
evaluarea. Un exemplu popular al abordării procesului e ilustrat în tabelul 1. S-a
argumentat că politologii trebuie să-şi limiteze studiile referitoare la politicile publice la
aceste procese şi să evite analizele substanţei politicilor.

Conform politologului Charles O. Jones: „Afirm că scopul special de studiu al

politologilor este procesul politic şi modul său de funcţionare. Interesul lor legat de
substanţa problemelor şi politicilor, constă în investigarea modului de interacţiune al
acestora cu procesul şi nu neapărat în substanţa însăşi a problemei ... acest lucru sugerând
că multe remedii pentru sistemul social tind să fie legate de varietatea procesului – un
mai mare accent pentru un interes sporit, furnizând critici şi opoziţii, decizii de publicare
şi modul în care sunt luate aceste decizii”.

Această afirmaţie permite studenţilor în ştiinţe sociale să studieze cum sunt luate
deciziile, şi poate chiar cum ar trebui luate. Dar nu le permite să comenteze substanţa
politicii publice - cine ce anume primeşte ce şi de ce. Cărţi privitoare la tema acestui
proces au secţiuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea
deciziilor, formularea de propuneri, legiferarea politicilor, ş.a.m.d. Nu conţinutul politicii
publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica publică se formează, se
implementează şi se schimbă.

În ciuda centrării limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totuşi
folositor în a ne ajuta să înţelegem diferitele activităţi implicate în elaborarea politicii.
Vrem să reţinem faptul că elaborarea politicii implică fixarea unui program (capturarea

17
atenţiei celor care o elaborează), formularea propunerilor (elaborarea şi selectarea
opţiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic; câştigarea aprobării
curţilor, preşedintelui şi Congresului), implementarea politicii (crearea birocraţiilor,
cheltuirea banilor, întărirea legilor), şi evaluarea politicii (studierea eficienţei politicilor şi
a popularităţii acestora).

Tabel 1. Procesul politicilor - un cadru de analiză

Activităţi Categorizări în şi ca sisteme cu rezultate

guvern
Funcţionale

Percepţie Probleme pentru Identificarea Probleme pentru cerere

guvern problemei
Definire

Agregare

Organizare

Reprezentare

Formulare Acţiune în guvern Dezvoltarea Propunere pentru

programului programul bugetar
Legitimare

Alocare bugetară

Organizare Guvern spre Implementarea Diverse (servicii, plăţi,

programului facilităţi, controale etc.)
Interpretare Problemă

Aplicare

Specificare Program spre Evaluarea Diverse (justificare,

guvern programului recomandare etc.)
Măsurare

Analiză

18
Rezoluţii Rezoluţia Terminarea Soluţie sau schimbare
problemei sau programului
Terminare
schimbare

Într-adevăr, se poate chiar întâmpla ca modul în care politicile sunt elaborate să

afecteze conţinutul politicii publice şi vice versa. Cel puţin aceasta este o problemă care
necesită atenţie. Dar avertismentul prezentat la discuţia modelului instituţional este
valabil şi aici: nu vrem să cădem în capcana presupunerii că o schimbare în procesul
elaborării politicii publice va provoca întotdeauna schimbări în conţinutul politicii. S-ar
putea dovedi că unele constrângeri sociale, economice sau tehnologice, asupra factorilor
de decizie sunt atât de mari încât nu prea contează în conţinutul politicii dacă procesul
elaborării politicii este deschis sau închis, competitiv sau nu, pluralist sau elitist, sau
altcumva. Politologilor le place să discute modul în care o propunere devine lege şi chiar
cum diferite interese reuşesc să învingă în probleme politice. Dar schimbând procesele
oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate sau nu să schimbe conţinutul politicii
publice.

Putem prefera să trăim într-un sistem politic unde fiecare are o influenţă egală în
elaborarea politicii; unde multe interese separate oferă soluţii problemelor publice, unde
discuţiile, dezbaterile şi deciziile sunt deschise şi accesibile tuturor, unde toate deciziile
politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabilă, cinstită şi flexibilă.
Dar nu înseamnă că, numai pentru că noi preferăm un astfel de sistem politic, el va
produce politici diferite în apărarea naţională, educaţie, ajutor social, sănătate sau
protecţia mediului. Legăturile între proces şi conţinut trebuie să fie totuşi investigate.

Modelul grupurilor şi modelul elitei

Modelul grupurilor afirma că interacţiunea dintre grupuri este factorul central al

politicilor publice. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau neoficial pentru a

19
impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un grup de interes
este „un grup cu atitudine comună care are anumite pretenţii de la alte grupuri din
societate”, un asemenea grup devine politic „dacă şi când emite o pretenţie prin sau
asupra unei instituţii sau a unui guvern”. Persoanele fizice sunt importante în politică
doar atunci când acţionează ca parte a, sau în numele unor interese de grup. Grupul
devine puntea de legătură principală dintre individ şi guvern.

Politica este în realitate lupta între grupuri pentru influenţă politică. Sarcina
sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin:

 stabilirea regulilor jocului în lupta grupurilor,

 aranjarea compromisurilor şi echilibrarea de interese,
 crearea compromisurilor sub forma politicilor publice, şi
 impunerea acestor compromisuri.
Conform unor teoreticieni ai modelului grupului, politica publică, la oricare
moment dat, este rezultat al echilibrului atins în lupta dintre grupuri. Acest echilibru e
determinat de influenţa relativă a oricărui grup de interes. Schimbările în influenţa
relativă a oricărui grup de interes pot duce la schimbări în politica publică; politica se va
muta în direcţia dorită de grupurile care câştigă influenţa şi se va îndepărta de direcţia
dorită de cele care pierd influenţa.

Politologul Earl Latham a descris politică publică din punctul de vedere al

modelului grupurilor după cum urmează: „ceea ce poate fi numit politică publică este de
fapt un echilibru atins în lupta între grupuri la un moment dat şi reprezintă un echilibru
pe care fracţiunile sau grupurile respective se luptă în mod constant să-l alterneze în
favoarea lor. Legislatura arbitrează lupta grupurilor, ratifică victoriile coaliţiilor
învingătoare şi înregistrează termenii capitulării, compromisurilor şi cuceririlor sub forma
unor statute”. Influenţa grupurilor este determinată de numărul lor, de bogăţia, puterea de
organizare, conducere, acces la factorii decizionali şi unitatea internă.

Modelul grupurilor pretinde că poate descrie toate activităţile politice importante

implicate în lupta dintre grupuri. Factorii de decizie sunt priviţi ca răspunzând în mod
constant presiunii grupurilor - negocierilor, tocmelilor şi compromisurilor pentru cererile

20
emise de grupurile de influenţă. Politicienii încearcă să formeze o coaliţie majoritară a
grupurilor. Astfel, au o anumită libertate în a determina care grupuri pot fi incluse în
coaliţia majoritară. Cu cât zona reprezentată de un politician este mai mare, cu atât
numărul diverselor interese este mai mare şi la fel şi libertatea sa în selectarea grupurilor
pentru formarea coaliţiilor majoritare.

Întregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic în sine - este ţinut în

echilibru de câteva forţe. Mai întâi, există un grup latent mare, aproape universal, ce
susţine sistemul constituţional şi legile predominante ale jocului. Acest grup nu este
mereu vizibil dar poate fi activat pentru administrarea admonestărilor copleşitoare la
adresa oricărui grup care atacă sistemul şi ameninţă cu distrugerea echilibrului.

În al doilea rând, extinderea apartenenţei la grup ajută la menţinerea echilibrului

prin prevenirea deplasării unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele
care aparţin unui grup aparţin şi altor grupuri, şi acest fapt moderează pretenţiile
grupurilor care trebuie să evite ofensarea membrilor lor care au afiliaţia la alte grupuri.

În sfârşit, verificarea şi echilibrul care rezultă din competiţia grupurilor ajută la

menţinerea echilibrului în sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate în
societatea. Puterea fiecărui grup e verificată de puterea grupurilor concurente.
„Contrabalansarea” centrelor de putere funcţionează pentru a verifica influenţa oricărui
grup unic şi pentru a proteja persoanele de a fi exploatate.

Politica de guvernare poate fi privită şi ca rezultat al preferinţelor şi valorilor

elitei care guvernează. Deşi se afirmă adesea că politica publică reflectă cererea
„poporului”, acesta este mai degrabă un mit decât o realitate a democraţiei. Teoria elitei
sugerează că populaţia este apatică şi prost informată asupra politicii publice, că de fapt
elita formează opiniile de masă asupra problemelor politice mai mult decât masele
formează opinia elitei. Astfel, politica publică se dovedeşte a fi preferinţa elitelor.
Autorităţile publice şi administratorii nu fac decât să îndeplinească aceste politici decise
de elită. Politicile urmează un traseu descendent, dinspre elite înspre mase; ele nu se
formează ca urmare a cererii maselor.

Teoria elitei poate fi rezumată după cum urmează:

21
- societatea este divizată în cei puţini care au puterea şi cei mulţi care nu o au. Doar un
număr mic de persoane alocă valori societăţii; masele nu decid politici publice.

- cei puţini care guvernează nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt
alese în mod disproporţionat din pătura socio-economică superioară a societăţii.

- mişcarea nonelitelor înspre poziţia elitelor trebuie să fie înceată şi continuă pentru a
menţine stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei
de bază pot fi admise în cercurile de guvernare.

- elitele împărtăşesc consensul în numele valorilor de bază ale sistemului social şi al

prezervării sistemului. În America, spre exemplu, bazele consensului elitelor sunt date de
respectul pentru proprietatea privată, libertatea individuală şi guvernarea limitată.

- politica publică nu reflectă cererile maselor, ci mai degrabă valorile importante ale
elitei. Schimbările din politica publică vor fi incrementale şi nu radicale.

- elitele active sunt supuse unei influenţe relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele
influenţează masele mai mult decât invers.

Care sunt implicaţiile modelului elitei pentru analiza politicilor publice? Mai
întâi, elitismul implică faptul că politica publică nu reflectă nevoile populaţiei în aceeaşi
măsură cu valorile elitelor. De aceea, schimbarea şi inovaţia în politica publica apar ca
rezultat al predefinirii de către elită a propriilor valori. Datorită conservatorismului
general al elitelor - adică interesul lor pentru păstrarea sistemului - schimbarea în politica
publică va fi mai degrabă incrementală decât revoluţionară. Politicile de guvernare sunt
adesea modificate dar rareori schimbate. Schimbările în natura sistemului politic apar
când evenimentele ameninţă sistemul şi elitele, acţionând în baza propriului interes
călăuzitor, instituie reforme pentru a menţine sistemul şi a-şi păstra locul în cadrul
acestuia. Valorile elitelor pot fi foarte „atente la cele ale publicului”. Un simţ de noblesse
oblige poate pătrunde valorile elitei şi bunăstarea maselor poate fi un element important
în elaborarea deciziilor de către elite. Elitismul nu înseamnă că politica publica va fi
dirijată împotriva bunăstării maselor, ci doar că responsabilitatea bunăstării maselor se
sprijină pe umerii elitelor şi nu ai maselor.

22
 În al doilea rând, elitismul consideră masele ca fiind în general pasive, apatice şi
prost informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai degrabă decât
valorile elitei influenţate de sentimentele maselor; şi, în general, comunicarea între elite şi
mase este descendentă. De aceea, alegerile populare şi competiţia dintre partide nu permit
maselor să guverneze. Problemele politice sunt rareori decise prin alegeri sau prin
prezentarea alternativelor politice de către partide. În general, aceste instituţii
democratice - alegerile şi partidele - sunt importante doar pentru valoarea lor simbolică.
Masele sunt legate de sistemul politic, prin rolul în ziua alegerilor şi un partid politic cu
care să se identifice. Elitismul consideră că masele au, cel mult, o influenţă indirectă
asupra comportamentului decizional al elitelor.

Elitismul mai afirmă că elitele au ajuns la consens cu privire la normele

fundamentale de la baza sistemului social, că elitele sunt de acord asupra regulilor de
bază ale jocului, la fel ca şi asupra continuităţii sistemului social. Stabilitatea
sistemului, şi chiar supravieţuirea sa, depind de consensul elitei în numele valorilor
fundamentale ale elitei şi doar alternativele politice care se înscriu în consensul
comun vor primi o atenţie deosebită. Desigur, elitismul nu înseamnă faptul că
membrii elitei nu sunt niciodată în dezacord sau în competiţie cu restul pentru
întâietate. Probabil n-a existat niciodată vreo societate în care să nu existe competiţie
în cadrul elitei. Dar elitismul implică faptul că doar un număr foarte mic de probleme
constituie centrul competiţiei şi că elitele sunt mai mult de acord decât în dezacord.

Modelul raţional

O politică raţională este aceea prin care se obţine un „câştig social maxim”; adică,
guvernele ar trebui să aleagă acele politici care aduc societăţii câştiguri care să
depăşească costurile cu mult şi, respectiv, guvernele ar trebui să renunţe la politicile în
care costurile nu sunt depăşite de câştiguri.

23
 De observat că există două direcţii majore în această definiţie a câştigului social
maxim. Prima e că nici o politică n-ar trebui să fie adoptată dacă implică costuri ce
depăşesc beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii decizionali trebuie
să aleagă acea politică ce produce cele mai mari beneficii comparate cu costurile sale.

Astfel spus, o politică este raţională când diferenţele între valorile realizate şi cele
sacrificate sunt pozitive şi mai mari decât ale oricărei alte politici alternative.
Raţionalismul nu ar trebui conceput după o schemă îngustă – adică doar exprimarea
costurilor în valor monetare - în care valorile sociale de bază sunt sacrificate pentru
economisirea banilor. Raţionalismul implică un calcul al tuturor valorilor politice şi
economice (atât directe cât şi indirecte) sacrificate sau câştigate de o politică de
guvernare şi nu doar al acelora care pot fi măsurate în dolari.

Pentru a selecţiona o linie politică raţională, factorii de decizie trebuie:

(1) să cunoască toate preferinţele valorice ale societăţii şi ponderea lor relativă;

(2) să cunoască toate politicile alternative disponibile;

(3) să cunoască toate consecinţele fiecărei alternative;

(4) să calculeze rata beneficiilor faţă de costuri pentru fiecare politică alternativă
(5) să selecteze cea mai eficientă alternativă.

Raţionalismul presupune că preferinţele valorice ale societăţilor ca întreg pot fi

(şi trebuie) cunoscute şi măsurate. Nu e suficientă doar cunoaşterea şi măsurarea valorilor
unor grupuri şi ale altora nu. Trebuie să existe o înţelegere completă a valorilor societăţii.
Elaborarea raţională a politicii necesita şi o informare asupra politicilor alternative,
capacitatea de prevedere de a prezice cu exactitate consecinţele politicilor alternative şi
inteligenţa de a calcula corect rata costurilor faţă de beneficii. Şi, în sfârşit, elaborarea
raţională a politicii necesită un sistem de luare a deciziilor care să faciliteze raţionalismul
în formarea politicii. Astfel se obţine câştigul social maxim şi apoi nu ar mai trebui făcute
alte cheltuieli. Modelul câştigului social maxim este aplicat elaborării politice în analize
cost-beneficiu. Primele aplicaţii ale analizei cost-beneficiu au fost făcute de către Corpul
Inginerilor Americani pentru evaluarea alternativelor disponibile în cazul deciziilor de

24
amenajare a barajelor şi bazinelor pe râuri. Metoda este astăzi aplicată (în Statele Unite)
tuturor politicilor şi programelor guvernamentale. Este principala schemă analitică
folosită pentru a evalua deciziile cheltuielilor publice.

Totuşi, există multe bariere la aplicarea metodei raţionale de luare a deciziilor. De

fapt, există atât de multe bariere în calea elaborării raţionale a deciziilor încât rareori
acest lucru se mai întâmplă în guvern. Totuşi, modelul rămâne important pentru scopuri
analitice pentru că ajută la identificarea barierelor în calea raţionalităţii. Se pune
întrebarea: „De ce luarea deciziilor nu este un proces mai raţional? De la început putem
avansa ipoteza câtorva obstacole importante în calea elaborării raţionale a politicii :

- nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi
şi grupuri specifice, multe dintre acestea fiind conflictuale

- multe beneficii şi costuri conflictuale nu pot fi comparate sau măsurate; de exemplu

este imposibil de comparat sau cântărit valoarea demnităţii individuale faţă de sporirea
impozitelor.

- factorii de decizie nu sunt motivaţi să ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci încearcă

să-şi maximizeze propriile beneficii - putere, statut, realegeri, bani, ş.a.m.d.

- factorii de decizie nu sunt motivaţi să maximizeze câştigul social net, ci doar să

satisfacă cererea pentru progres; nu caută până când găsesc o alternativă care
funcţionează.

- investiţii mari în programele şi politicile existente (costul de oportunitate sau costul

şansei ratate) împiedică factorii de decizie să reconsidere alternativele posibile;

- există nenumărate bariere în calea culegerii tuturor informaţiilor necesare pentru a

cunoaşte toate politicile alternative posibile şi consecinţele fiecăruia, inclusiv costul
culegerii informaţiilor, disponibilitatea informaţiilor şi timpul implicat în această
culegere;

25
- nici capacităţile de prezicere ale ştiinţelor sociale şi de comportament, nici acelea ale
ştiinţelor fizice şi biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de
decizie să înţeleagă toate beneficiile sau costurile fiecărei alternative ;

- cei care elaborează politicile, chiar şi cu cele mai avansate tehnici analitice
computerizate, nu au suficiente informaţii pentru calcularea exactă a costurilor şi
beneficiilor când un mare număr de diverse valori politice, sociale, economice şi culturale
sunt în joc.

- nesiguranţa în privinţa consecinţelor diferitelor politici alternative obligă factorii de

decizie să se menţină alături de fostele politici cât de strâns posibil pentru a reduce
posibilitatea unor consecinţe deranjate şi neanticipate.

- natura segmentată a procesului decizional în marile birocraţii face dificilă

coordonarea luării deciziilor.

Modelul incremental

Incrementalismul consideră politica publică ca o continuare a activităţilor fostului

guvern, doar cu anumite modificări incrementale. Politologul Charles E. Lindblom a
prezentat prima explicaţie a modelului incremental în cursul unei critici a modelului
raţional de luare a deciziilor. După Lindblom, factorii de decizie nu revăd anual întreaga
gamă a politicilor propuse şi existente, nu identifică ţelurile societăţii, nu studiază
beneficiile şi costurile politicilor alternative în realizarea acestor ţeluri, nu clasifică în
ordinea preferinţei fiecare politică alternativă în funcţie de beneficiile nete maxime şi
apoi să treacă la o selecţie pe baza tuturor informaţiilor relevante. Din contră,
constrângeri legate de timp, informaţii şi cost îi împiedică pe cei care elaborează politica
să identifice întregul spectru al politicilor alternative şi consecinţele acestora.
Impedimente politice împiedică situaţia să estimeze ţelurile societăţii şi să calculeze exact
costurile şi beneficiile. Modelul incremental recunoaşte natura lipsită de caracter practic a
elaborării „obligatoriu raţională” a politicii şi descrie un proces mai conservator al luării
deciziilor.

26
 Incrementalismul este conservator prin faptul că programele existente, politicile şi
cheltuielile sunt considerate drept bază, şi atenţia este concentrată asupra noilor programe
şi politici şi asupra creşterii, descreşterii sau modificării programelor curente (de
exemplu, politica bugetară pentru activitatea sau programul guvernamental din 2002
poate fi privită incremental). Factorii de decizie acceptă în general legitimitatea
programelor instituţiei şi sunt de acord asupra continuării politicilor precedente.

Fac acest lucru, în primul rând pentru că nu dispun de timp, informaţii sau bani
pentru a investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor informaţii
este prea mare. Factorii de decizie în politică nu au suficiente capacităţi de a prevedea,
chiar în era computerelor, toate consecinţele fiecărei alternative. Nici nu pot calcula
raportul cost - beneficiu pentru politicile alternative atunci când sunt implicate diverse
valori politice, sociale, economice şi culturale. Astfel, politica total „raţională” se poate
dovedi „ineficientă” (în ciuda contradicţiei în termeni) dacă timpul şi costul desfăşurării
unei politici raţionale sunt excesive.

În al doilea rând, cei care elaborează politica acceptă legitimitatea politicilor

anterioare datorită nesiguranţei legate de consecinţele unor politici diferite sau complet
noi. E mai sigur să păstrezi programe cunoscute când consecinţele noilor programe nu pot
fi prezise. În condiţii de nesiguranţă, factorii de decizie continuă fostele politici sau
programe chiar dacă acestea s-au dovedit sau nu eficiente.

În al treilea rând, în programele existente pot exista investiţii masive (costuri de

oportunitate) care exclud orice schimbare radicală. Aceste investiţii pot fi în bani,
construcţii sau alte elemente complexe, sau pot fi de natură psihologică, preţuri
administrative sau structuri organizatorice. Este cunoscut faptul că organizaţiile tind să
persiste în timp, în ciuda inutilităţii lor, că formează rutine dificil de schimbat şi că
persoanele se implică în continuitatea structurilor organizatorice şi a practicilor, toate
acestea făcând schimbarea foarte dificilă. De aceea, nu toate alternativele pot fi luate
serios în considerare, ci doar cele care cauzează dislocări fizice, economice,
organizatorice şi administrative minore.

27
 În al patrulea rând, incrementalismul este eficient din punct de vedere politic. Este
uşor să se ajungă la un acord în elaborarea politicii când problemele disputate sunt doar
creşterea sau diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente. Conflictul se
agravează când luarea deciziilor se concentrează asupra schimbărilor politice majore care
implică mari câştiguri sau pierderi sau decizii de genul „totul sau nimic”, „da sau nu”.
Pentru că tensiunea politică implicată în obţinerea de noi programe sau politici elaborate
în fiecare an ar fi foarte mare, politicile victorioase trecute sunt continuate şi în viitor,
dacă nu există o realiniere politică substanţială. Astfel, incrementalismul este important
pentru reducerea conflictului, pentru menţinerea şi păstrarea însuşi a sistemului politic.

Caracteristicile factorilor de decizie înşişi recomandă de asemenea modelul

incremental. Fiinţele umane încearcă rareori să-şi minimizeze valorile: mai des
acţionează pentru satisfacerea cerinţelor particulare. Oamenii sunt pragmatici; rareori
caută „unicul drum drept”, dar, în schimb, se opresc din căutat, atunci găsesc un „drum
care duce undeva”. Căutarea începe, de obicei, cu familiarul - adică cu politicile
alternative apropiate politicilor curente. Doar dacă aceste alternative se vor dovedi
nesatisfăcătoare se vor aventura factorii de decizie înspre o inovaţie politică radicală. În
cele mai multe cazuri modificarea programelor existente va satisface cerinţele particulare
şi marile modificări politice necesare maximizării valorilor vor fi trecute cu vederea.

Şi, în fine, în absenţa unor ţeluri sau valori de lungă durată ale societăţii, e mai uşor
pentru guvernul unei societăţi pluraliste să continue programele existente decât să se
implice în planificări politice totale pentru anumite scopuri ale societăţii.

Modelul teoriei jocurilor

Teoria jocurilor se referă la studiul deciziilor raţionale luate în situaţii în care doi
sau mai mulţi participanţi au de făcut o alegere şi rezultatul depinde de alegerea făcută de
fiecare dintre participanţi. Se aplică domeniilor funcţionale ale politicilor publice în care

28
nu există nici o alegere „perfectă” independentă pe care cineva o poate face - în care
„cele mai bune” rezultate depind de ce fac şi ceilalţi.

Ideea de „joc” vine de la faptul că factorii de decizie sunt implicaţi în alegeri

interdependente. „Jucătorii” trebuie să-şi adapteze conduita pentru a reflecta nu doar
dorinţele lor proprii şi abilităţile lor, ci şi aşteptările lor cu privire la acţiunile celorlalţi.
Poate conotaţia de „joc” este nefericit aleasă, sugerând că teoria jocului nu este tocmai
potrivită cu situaţii conflictuale serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria jocului
poate fi aplicată unor decizii privitoare la război şi pace, la utilizarea armelor nucleare, în
diplomaţia internaţională, în negocieri şi construirea coaliţiilor din Adunarea Generală a
O.N.U. şi diferitelor alte situaţii politice. Un „jucător” poate fi un individ, un grup sau un
guvern naţional - într-adevăr, oricine cu scopuri bine definite care e capabil de o acţiune
raţională.

Teoria jocului este un model abstract şi deductiv al elaborării politicii. Nu descrie

modul în care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curând modul în care oamenii s-ar
comporta în luarea deciziilor în situaţii competitive dacă ar fi complet raţionali. Astfel,
teoria jocului este o formă a raţionalismului, dar aplicabilă în situaţii competitive în care
rezultatul depinde de acţiunile a doi sau mai mulţi participanţi.

Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor jucătorilor.

Opţiunile sunt adesea descrise într-o „matrice” - o diagramă care prezintă opţiunile
alternative ale fiecărui jucător şi toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi - câte
doi este cea mai simplă; există doar 2 jucători şi fiecare are doar 2 alternative.

Jucătorul A

Alternativa A1 Alternativa A2

Jucătorul B Alternativa B1 Rezultat Rezultat

Alternativa B2 Rezultat Rezultat

29
 Există patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o
celulă a matricei. Rezultatul în sine depinde de alegerile ambilor jucători, A şi B.

În teoria jocului, consecinţele se referă la valorile pe care le primeşte fiecare

jucător ca rezultat al alegerilor făcute atât de el cât şi de oponent. Consecinţele sunt
adesea reprezentate de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasate în interiorul
fiecărei celule a matricei şi corespund valorilor pe care fiecare jucător le plasează în
fiecare rezultat. Pentru că judecătorii evaluează diferite rezultate în mod distinct, există
două valori numerice în interiorul fiecărei celule - una pentru fiecare jucător.

Gândiţi-vă la jocul „laşilor”. Doi adolescenţi conduc cu viteză mare două maşini
care se îndreaptă una către alta, fiecare cu o parte pe mijlocul străzii. Dacă nici unul nu
virează, maşinile se vor lovi. Cel care virează este „laşul”. Amândoi şoferii ar vrea să
evite moartea, dar mai vor să evite şi „dezonoarea” de a fi „laş”. Rezultatul depinde de
ceea ce fac amândoi şoferii şi fiecare şofer trebuie să prevadă ce va face celălalt. Această
formă de „bravadă” este uzuală în relaţiile internaţionale.

Fig. 1. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laşului.

Rezistă în cursă Virează

Şoferul B Rezistă în cursă A: - 10 A: - 5

B: - 10 B: + 5

Virează A: + 5 A: - 1

B: - 5 B: - 1

Teoreticianul jocului furnizează valorile numerice ale consecinţelor. Dacă A alege

să stea în curbă şi la fel şi B rezultatul este -10 pentru ambii şoferi şi vor distruge
maşinile. Dar dacă A alege să stea în curbă şi B virează, atunci A primeşte +5 (curaj) şi B
-5 (dezonoare). Dacă A virează şi B rămâne în cursă rezultatul va fi invers. Dacă virează
amândoi, fiecare e uşor „dezonorat” (-1), dar nu ca şi atunci când unul ar fi rămas în

30
cursă. O cercetare a consecinţelor matricii sugerează că ar fi mai bine pentru ambii şoferi
să vireze pentru a minimaliza posibilitatea unei pierderi mari (-10).

Dar matricea este prea simplă. Unul sau ambii jucători pot acorda o valoare
diferită rezultatelor faţă de valoarea oferită aici. De exemplu, un jucător poate prefera
moartea unei dezonorări. Fiecare jucător trebuie să încerce să calculeze valorile celuilalt
şi nici unul nu are informaţii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult,
blufarea sau interpretarea eronată deliberată a valorilor sau resurselor de către un oponent
este întotdeauna posibilă. De exemplu, o strategie posibilă în jocul laşilor este să permiţi
oponentului să vadă că bei mult înainte de începerea jocului, să te împleticeşti până la
maşină şi să murmuri despre prea lunga ta viaţă în lumea asta nenorocită. Efectul acestei
informaţii asupra oponentului poate să-l determine să considere că vei rămâne mai mult
în cursă, şi acest lucru să-l determine să vireze şi să-ţi permită să câştigi.

Un concept - cheie în teoria jocului este strategia. Aceasta se referă la luarea

raţională de decizii în care un set de mişcări este desemnat să aducă o răsplată optimă,
chiar şi după evaluarea tuturor mişcărilor posibile ale aparenţelor. Teoreticienii jocului
folosesc termenul minimax când se referă la strategia raţională care sau minimizează
pierderea maximă sau maximizează câştigul minim pentru un jucător, indiferent de ce
face oponentul. Strategia minimax este concepută pentru a proteja un jucător împotriva
jocului mai bun al oponentului său. Poate fi privită ca o strategie conservativă, fiind
desemnată să reducă pierderile şi să asigure un câştig minim, mai curând decât să asigure
câştiguri maxime cu riscul unor mari pierderi. Dar majoritatea teoreticienilor jocului
privesc minimax-ul ca fiind cea mai bună strategie (jucătorul raţional în jocul laşităţii va
vira, fiindcă alegerea aceasta minimizează pierderea maximă a jucătorului).

Din această discuţie trebuie să rezulte clar că teoria jocului acceptă idei atât foarte
simple cât şi foarte complexe. Problema crucială este dacă vreuna dintre ele este cu
adevărat folositoare în studiul politicii publice.

Teoria jocului este mai des propusă ca o unealtă analitică de către sociologi şi nu
ca un ghid practic în elaborarea politicii de către guvernatori. Condiţiile teoriei jocului
sunt rareori aproximate în viaţa reală. Rareori politicile alternative se prezintă net într-o

31
matrice. Mai important, rareori pot factorii de decizie să cunoască adevăratele valori ale
consecinţelor pentru ei înşişi sau pentru oponenţii diverselor alternative. În fine, după
cum am mai indicat, există multe obstacole în calea elaborării raţionale a politicii de către
guverne.

Şi totuşi, teoria jocului furnizează un mod interesant de reflectare clară asupra

opţiunilor politice în situaţii conflictuale. Poate că adevărata utilitate a teoriei jocului
în analiza politică în ziua de azi constă în a sugera probleme interesante şi a oferi un
vocabular care să trateze elaborarea politicii în situaţii conflictuale.

Teoria opţiunii publice

Opţiunea publică se referă la studiul economic (dar nu de piaţă) al proceselor

decizionale din mediul politic, în special aplicarea analizelor economice în procesul
decizional politic. În mod tradiţional, ştiinţele economice studiază comportamentul pe
piaţă şi presupun că indivizii îşi urmăresc propriile interese, iar ştiinţele politice studiază
comportamentul în arena publică şi presupun că indivizii urmăresc propriile lor noţiuni de
interes public. Astfel, versiuni diferite asupra motivării umane s-au format în ştiinţele
economice şi politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii
care încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune
un actor animat de interese publice încercând să maximizeze bunăstarea socială. Dar
teoria opţiunii publice discută ideea conform căreia indivizii acţionează diferit în politică
faţă de acţiunile lor pe piaţă. Această teorie presupune că toţi actorii politici - alegători,
contribuabili, candidaţi, legislatori, birocraţi, grupuri de interes, partide, birocraţii şi
guverne - încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale în politică la fel ca şi pe piaţă.
James Buchanan, economist laureat al Premiului Nobel şi erudit de elită al teoriei opţiunii
publice moderne, argumentează că indivizii se unesc în politică pentru beneficiul lor
reciproc, la fel cum se unesc şi pe piaţă; şi prin acorduri (contracte) între ei îşi pot spori
bunăstarea personală, la fel ca şi prin comerţ pe piaţă. Pe scurt, oamenii îşi urmăresc

32
propriul interes atât pe piaţă cât şi în politică, dar chiar având motivaţii egoiste, pot
beneficia reciproc prin luări celebre de decizii.

Guvernul însuşi se formează printr-un contract social între indivizi care sunt de
acord, pentru beneficiul reciproc, să se supună legilor şi să susţină guvernul în schimbul
protecţiei propriilor lor vieţi, a libertăţilor şi corectitudinii. Astfel, teoreticienii opţiunilor
politice pretind a fi moştenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John Locke şi ai
lui Thomas Jefferson, care a inclus această noţiune a contractului social în Declaraţia de
Independenţă a Americii. Interesul propriu clar conduce indivizii înspre un contract
constituţional care stabileşte un guvern pentru a proteja viaţa, libertatea şi corectitudinea.

Teoria opţiunii publice admite că guvernul trebuie să îndeplinească anumite

funcţii cărora piaţa nu le poate face faţă; adică trebuie să remedieze anumite „eşecuri ale
pieţei”. Mai întâi, guvernul trebuie să furnizeze bunuri publice - bunuri şi servicii care
trebuie furnizate tuturor dacă sunt furnizate cuiva. Piaţa nu poate furniza bunuri publice
pentru că atunci costul acestora şi-ar depăşi valoarea pentru un singur cumpărător şi un
singur cumpărător nu ar putea să-i determine pe necumpărători să-l folosească. Apărarea
naţională este cel mai bun exemplu: protecţia de invaziile străine este prea costisitoare
pentru o singură persoană şi odată oferită, nimeni nu poate fi împiedicat să beneficieze de
ea. Aşa că oamenii trebuie să acţioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a
putea beneficia de apărare comună. În al doilea rând, externalităţile constituie un alt tip
recunoscut de eşec al pieţei şi o justificare pentru intervenţia guvernului. O externalitate
apare atunci când activitatea unui individ, a unei firme sau a unui guvern local impune
costuri necompensate asupra altora. Cele mai comune exemple sunt poluarea apelor şi a
aerului: eliberarea de apă şi aer poluate impune costuri altora. Guvernele reacţionează fie
prin controlul activităţilor care produc externalităţile, fie prin impunerea de pedepse
(amenzi) asupra acestor activităţi pentru a le compensa costurile pentru societate.

Teoria opţiunii politice ajută la explicarea faptului că partidele şi candidaţii

politici nu reuşesc, în general, să ofere politici alternative clare în campaniile electorale.
Partidele şi candidaţii nu sunt interesaţi de oferirea de principii, ci de câştigarea
alegerilor. Ei îşi formulează poziţiile politice pentru a câştiga alegerile; şi nu câştigă
alegerile pentru a formula politici. Astfel, fiecare partid şi candidat caută poziţii politice

33
care să atragă cel mai mare număr de alegători. Fiind dat un singur mod de distribuţie a
opiniilor asupra unei probleme de politici, partidele şi candidaţii se vor mişca înspre
centru pentru a-şi maximiza numărul de voturi. Doar “ideologii” (oameni motivaţi
ideologic, iraţionali) ignoră strategia centristă de maximizare a voturilor.

Dar teoria opţiunii publice şi-a realizat propria critică a modelului alegătorului
mediu prin recunoaşterea intereselor separate ale politicienilor şi birocraţilor în contrast
cu interesele alegătorilor. Interesele politicienilor şi ale birocraţilor sunt câştigarea
(re)alegerilor, adunarea de contribuţii generoase pentru campaniile lor, extinderea
bugetelor agenţiilor, câştigarea unei mai mari autorităţi şi prestigiu şi extinderea puterii
de guvernare. Regulile constituţionale pentru procesul decizional guvernamental nu
asigură întotdeauna că interesele politicienilor şi ale birocraţilor coincid cu cele ale
alegătorului mediu. Chiar şi o autoritate publică altruistă şi total lipsită de egoism, care
încearcă din greu să implementeze preferinţele alegătorului din circumscripţia sa -
alegătorii medii - poate întâmpina multe obstacole. Autorităţile guvernamentale nu deţin
informaţii continue pentru a estima preferinţele schimbătoare ale contribuabililor -
consumatori. Spre deosebire de consumatorii de pe piaţă, consumatorii alegători nu sunt
implicaţi în votări continue. Când politicienii află ce doresc alegătorii poate fi prea
târziu, pentru că alegerile vor fi câştigate sau pierdute. Chiar şi după înfruntare,
autorităţile alese pot doar ghici ce au făcut bine şi ce rău. Rezultatele voturilor nu au
întotdeauna valoare informaţională pentru factorii de decizie.

În absenţa unei bune informaţii asupra preferinţelor cetăţenilor, „tendinţele

naturale” ale politicienilor şi birocraţilor de a-şi extinde puterea în societate nu pot fi
verificate. Aceştia exagerează beneficiile programelor de consum ale guvernului şi
subestimează costurile. Diferite „iluzii fiscale” - impozite camuflate, deducţii pe statele
de plată şi finanţări deficitare - contribuie la subestimarea costurilor guvernamentale de
către cetăţeni. Aceste „eşecuri ale structurilor guvernamentale” contribuie la furnizarea
exagerată a guvernului de bunuri şi servicii publice şi la supraimpozitarea cetăţenilor.

Teoria opţiunii publice ne ajută să înţelegem mai bine grupurile de interes şi

efectul pe care îl au asupra politicii publice. Cele mai multe programe ale guvernelor
produc „bunuri cvasi-politice” - servicii de care anumite grupuri din societate beneficiază

34
mai mult decât altele. Este raţional pentru persoanele ce urmăresc anumite beneficii,
subvenţii, privilegii sau protecţie pentru a se putea organiza aşa încât să facă presiuni
pentru anumite acţiuni guvernamentale. Costul acestor beneficii specifice poate fi extins
asupra tuturor contribuabililor, nici unul dintre cei care nu beneficiază suportând suficient
din cost pentru a merita consumul de timp, energie sau bani pentru a organiza o opoziţie
în faţa extinderii. Această concentraţie de beneficii pentru cei puţini şi distribuirea
costurilor către cei mulţi rezultă într-un sistem de grup de interes care favorizează
interesele omogene mărunte şi bine organizate, care caută expansiunea activităţii
guvernului pe cheltuiala grupurilor mai mari, dar mai prost organizate ale cetăţenilor
contribuabili. De-a lungul a perioade mari de timp activitatea multor grupuri de interes
speciale, fiecare căutând beneficii concentrate pentru ei şi costuri dispersate pentru alţii,
rezultă într-o supraproducţie de reglementări guvernamentale, de programe şi servicii.
Într-adevăr, efectul cumulativ al activităţii grupurilor de interes asupra societăţii este o
„scleroză organizatorică” - o economie politică atât de plină de subvenţii, beneficii şi
reglementări, protecţii şi tratamente speciale pentru grupurile de interes organizate încât
munca, productivitatea şi investiţia sunt descurajate.

Pentru a atrage membri şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi amplifice şi să-
şi facă cunoscută cauza. Liderii grupurilor de interes trebuie să concureze pentru membri
şi bani prin exagerarea pericolelor societăţii, care le ignoră cerinţele. Chiar şi atunci când
guvernele le îndeplinesc cererile iniţiale, grupurile de interes trebuie să genereze noi
cereri cu noi avertizări de pericol, dacă vor să rămână în viaţă. Pe scurt, grupurile de
interes, ca şi restul actorilor politici, îşi urmăresc interesele proprii pe piaţa politică.

Modelul teoriei sistemelor

Un alt mod de a concepe politica publică este să o privim ca pe un răspuns al unui

sistem politic în faţa unor forţe care fac presiuni asupra lui din mediu. Forţele generate în
mediu care afectează sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o condiţie sau
circumstanţă definită ca fiind externă zonelor de legătură ale sistemului politic. Sistemul
politic este acel grup de structuri şi procese interdependente care funcţionează autoritativ

35
pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele sistemului politic sunt alocările valorice
autoritative ale sistemului şi aceste valori constituie politica publica.

Această conceptualizare a activităţii politice şi a politicii publice poate fi

prezentată ca în figura următoare:

Mediu Mediu Mediu

Intrări ieşiri
Sistem politic

Mediu Mediu

Diagrama este o versiune simplificată a ideii de sistem politic, descrisă pe larg de

politologul David Easton. Noţiunea de sistem politic a fost folosită, implicit sau explicit,
de mulţi erudiţi care au încercat să analizeze cauzele şi consecinţele politicii publice.

Teoria sistemului descrie politica publică drept un rezultat al sistemului politic.

Conceptul de sistem implică întâi identificarea instituţiilor şi activităţilor din societate
care funcţionează pentru a transforma cererile şi deciziile venite din partea publicului,
necesitând susţinere din partea întregii societăţi. Conceptul de sistem implică şi faptul că
elementele sistemului sunt interdependente şi că sistemul poate răspunde forţelor în
mediul său şi că o va face pentru a se proteja. Intrările (input–urile) sunt primite în
sistemul politic atât sub forma cererilor, cât şi a sprijinului. Cererile apar când indivizi
sau grupuri, ca răspuns la condiţii de mediu reale sau percepute ca atare, acţionează
pentru a influenţa politica publica. Se primeşte suport atunci când indivizi sau grupuri
acceptă rezultatele alegerilor, se supun legilor, îşi plătesc taxele şi, în general, se
conformează deciziilor politice. Orice sistem absoarbe o varietate de cereri, dintre care
unele sunt în conflict cu altele. Pentru a transforma aceste cereri în rezultate (output –

36
uri), adică politică de guvernare, trebuie făcute aranjamente şi acestea trebuie impuse
părţilor implicate. Se ştie că rezultatele (politica de guvernare) pot avea un efect
modificator asupra mediului şi cererilor care provin de aici şi trebuie să mai aibă şi un
efect asupra caracterului sistemului politic. Sistemul se păstrează în timp prin producerea
unor rezultate satisfăcător de rezonabile; bazarea pe ataşamente adânc înrădăcinate în
sistem; folosirea sau ameninţarea cu folosirea forţei.

Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politică se găseşte în întrebările pe

care le pune:

 Care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care generează cereri asupra
sistemului politic?
 Care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce îi permit să
transforme cererile în politică de guvernare şi să se păstreze în timp?
 Cum afectează alimentările (input – urile) din mediu caracterul sistemului politic?
 Cum afectează caracteristicile sistemului politic conţinutul politicii publice?
 Cum afectează politica publica prin feedback mediul şi caracterul sistemului politic?

Cum se poate determina dacă modelele sunt eficiente?

Un model este doar o abstractizare a reprezentării vieţii politice. Când ne gândim

la sisteme politice, ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raţionale sau
incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a simplifica,
clarifica şi înţelege ce este cu adevărat important în politică. Înainte de a ne începe studiul
asupra politicii publice, să expunem câteva criterii generale pentru evaluarea utilităţii
conceptelor şi modelelor.

Ordonează şi simplifică realitatea. Desigur, utilitatea unui model se găseşte în

capacitatea sa de a ordona şi simplifica viaţa politică aşa încât să le putem concepe mai
clar şi să putem înţelege relaţiile pe care le găsim în lumea reală. Totuşi, o prea mare
simplificare poate conduce la inadvertenţe în modul în care noi percepem realitatea. Pe de

37
o parte, dacă un concept e prea îngust sau identifică doar fenomenele superficiale, nu
putem explica politica publică. Pe de altă parte, dacă un concept e prea larg şi sugerează
legături prea complexe, poate deveni atât de complicat si de greu de folosit încât nu mai
este de folos înţelegerii. Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe
pentru a fi folositoare, în timp ce altele pot fi prea simpliste.

Identifică aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui să identifice

aspectele cu adevărat semnificative ale politicii publice. Ar trebui să dirijeze atenţia de la
variabilele sau circumstanţele irelevante înspre cauzele reale şi consecinţele semnificative
ale politicii publice. Desigur, ceea ce e „real”, „relevant” sau „semnificativ” este, într-o
anumită măsură o funcţie a valorilor personale ale unui individ. Dar putem fi cu toţii de
acord că utilitatea unui concept este legată de abilitatea de a identifica ceea ce e cu
adevărat important în politică.

Este congruent cu realitatea. În general, un model trebuie să fie congruent cu

realitatea – adică, trebuie să aibă referiri empirice reale. Am putea avea dificultăţi cu un
concept care identifică un proces care nu există în realitate sau care simbolizează
fenomene care nu există în lumea reală. Totuşi, nu trebuie să ne grăbim să negăm
conceptele nerealiste dacă acestea reuşesc să ne dirijeze atenţia către motivele pentru care
sunt nerealiste. De exemplu, nimeni nu contestă că procesul decizional guvernamental e
complet raţional – autorităţile publice nu acţionează întotdeauna pentru a maximiza
valorile sociale şi pentru a minimiza costurile societăţii. Totuşi conceptul de proces
decizional raţional poate fi folositor, chiar şi nerealist, dacă ne ajută să ne dăm seama
cum este procesul decizional guvernamental iraţional în realitate şi ne îndeamnă să ne
întrebăm de ce.

Furnizează o comunicare semnificativă. Un concept sau un model trebuie să

comunice ceva semnificativ. Dacă prea mulţi oameni sunt în dezacord asupra sensului
unui concept, utilitatea lui în comunicare este diminuată. De exemplu, dacă nimeni nu e
de acord asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elită nu înseamnă acelaşi lucru
pentru toţi. Dacă cineva defineşte o elită drept un grup de autorităţi publice democratic
alese, care sunt reprezentative pentru public în general, se comunică o idee diferită de

38
către cel care foloseşte acest concept faţă de cel care defineşte elita ca fiind o minoritate
ne-reprezentativă care ia decizii pentru societate, bazându-se pe propriul interes.

Dirijează anchete şi cercetări. Un model ar trebui să ajute la dirijarea anchetelor

şi cercetărilor în politica publică. Un concept ar trebui să fie operaţional – adică, ar trebui
să se refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, măsurate şi verificate.
Un concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de
„model”) trebuie să sugereze relaţii din lumea reală care pot fi testate şi verificate. Dacă
ideile sugerate de un concept nu pot fi dovedite adevărate sau false, nu e cu adevărat
folositor în dezvoltarea unei ştiinţe a politicii.

Sugerează explicaţii. În fine, o abordare-model trebuie să sugereze o explicaţie

pentru politica publică. Trebuie să sugereze ipoteze pentru cauzele şi consecinţele
politicii publice – ipoteze care pot fi testate cu date din lumea reală. Un concept care doar
descrie politica publică nu e la fel de util ca un concept care explică politica publica sau
care cel puţin sugerează nişte explicaţii posibile.

Întrebări de evaluare

1. Conform modelului procesual, care sunt etapele procesului de

elaborare a politicilor publice?
2. Daţi exemple de grupuri de interes şi definiţi conceptul de grup latent.
3. Prezentaţi pe scurt principalele idei care stau la baza modelului
elitelor.
4. Conform modelului raţional, care sunt etapele care trebuie parcurse
pentru a se ajunge la cea mai bună decizie?
5. Care sunt principalele critici aduse modelului raţional?
6. Care sunt criteriile principale în funcţie de care se ia decizia în cazul
modelului incremental?

Lucrarea 1
Descriere de politică publică

39
 Cerințe

1. Identificați și prezentați o politică publică (o decizie adoptată de către o instituție

publică pentru rezolvarea unei probleme). Politica publică aleasă poate fi de la
nivel local, județean sau național.
2. Prezentați problema de politică publică care s-a dorit a fi rezolvată folosind date
statistice care să ilustreze amploarea acesteia (dacă pot fi prezentate astfel de
probleme).
3. Descrieți în ceea ce a constat implementarea politicii publice, instituțiile implicate și
responsabilitatea acestora, sursele de finanțare, beneficiarii, și alte
persoane/grupuri/instituții care au fost afectate de modul de rezolvare sau au sprijinit
implementarea.
4. Prezentați modul în care a evoluat implementarea politicii publice în timp. În funcție
de politica publică analizată pot fi folosite informații diferite. De exemplu, puteți face
referire la evoluția fondurilor alocate de diferite instituții publice sau de nivelul de
colectare a fondurilor, la evoluția numărului de beneficiari ai programului sau a
numărului de persoane participante la un program. De asemenea, se poate face
referire la creșterea sau descreșterea unor indicatori care măsoară performanța
programului/deciziei.
5. Analizați eventualele probleme care au apărut pe parcursul implementării, modul în
care s-a încercat rezolvarea acestora (dacă a fost cazul) și instituția/instituțiile care au
fost implicate în rezolvare.
6. Analizați aspectele pozitive ale rezolvării problemei, beneficiile obținute în urma
implementării politicii publice.
7. Credeți că mecanismul folosit în cadrul politicii publice a fost unul potrivit pentru
rezolvarea politicii publice?

Lucrarea trebuie redactată cu Times New Roman, caractere 12, spațiere 1,5 rânduri.
Trebuie să fie citate toate sursele bibliografice folosite atât în cuprinsul textului, cât și în
bibliografie. Trebuie citată sursa tabelelor/figurilor preluate din alte surse sau a datelor
care au fost folosite pentru construirea acestora. Dacă folosiți informații dintr-un articol

40
de ziar trebuie cit autorul articolului, titlul articolului și data la care a fost publicat.
Trebuie citate inclusiv site-urile instituțiilor publice de unde preluați informațiile.

Modulul III

Cadrul conceptual general al analizei politicilor publice: delimitarea domeniului şi

evoluţia istorică

41
 Obiective: În cadrul celui de-al treilea modul ne propunem să tratăm
domeniul de activitate al analizei politicilor publice, precum şi
clarificarea relaţionării cu alte domenii ale stiinţelor sociale.
La finalul modulului studenţii trebuie să fie capabili:
 să definească principalele caracteristici ale domeniului politicilor
publice care îl deosebesc de alte paradigme de analiză a vieţii
sociale
 să definească analiza de politici publice orientată spre client
 să identifice şi să prezinte etapele analizei politicilor publice
 să prezinte caracteristicile domeniului analizei politicilor publice

Cuvinte cheie: analiză, soluţie, problemă

Ghid de studiu: Modulul urmăreşte prezentarea paşilor necesari de la faza

de identificare şi analiză a problemei, trecând prin analiza soluţiei şi
terminând cu comunicarea rezultatelor către client. Totodată se are în vedere
prezentarea principalelor avantaje şi dezavantaje ale procesului de definire şi
detaliere a problemelor.

Autoevaluare: la finalul acestui modul au fost propuse o serie de

întrebări de verificare la care studenţii trebuie să răspundă pentru a se
autoevalua în atingerea obiectivelor modulului. Pe lângă chestionarul
de autoevaluare, studenţii trebuie să rezolve un studiu de caz cu privire
la incidenţa modelelor de analiză de politică publică studiate asupra
42
problemei de politică publică alese
 Bibliografie obligatorie
1. Carl V. Patton, David S. Sawicki, Basic Methods of Policy
Analysis and Planning, (2nd.Ed) Prentice Hall, NJ, 1993
2. David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts
and Practice, Prentice Hall, Upper Saddle River, 1999
3. V.Junjan, , Decizia în administraţia publică, Accent, Cluj
Napoca, 2000
Bibliografie recomandată:
1. Iluţ, P., Abordarea calitativă a socioumanului, Ed. Polirom,
Iasi, 1997
2. King, G., Keohane, R. şi Verba, S., Fundamentele cercetării
sociale, , Ed. Polirom, Iasi, 2000
3. Rotaru, T. Ancheta sociologica si sondajul de opinie, Ed.
Polirom, Iasi, 1999

Capitolul 1. Locul analizei politicilor publice în raport cu alte domenii ale ştiinţelor
sociale. Principii etice ale analizei politicilor publice

Cuvinte cheie: opţiuni alternative, analiză sistemică

43
 Locul analizei politicilor publice

Încă din perioada formării domeniului analizei politicilor publice au existat multe
încercări de a-i oferi o definiţie clară. Diferiţi autori au ales să se axeze pe diverse criterii,
ca de exemplu: tipuri de sintetizare a informaţiei, metode preferate de analiză, sau
definirea locului analizei politicilor publice în cadrul ştiinţelor sociale aplicate. Walter
Williams5 oferea, spre exemplu, următoarele: „Analiza politicilor publice este constituită
dintr-un grup de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate în
domeniul public (definirea opţiunilor alternative) şi determinarea informaţiilor necesare
pentru viitoare decizii”. Sau „Analiza politicilor publice este o disciplină în cadrul
ştiinţelor sociale aplicate care utilizează metode multiple de cercetare şi argumentare
pentru a produce şi transforma informaţia relevantă în procesul de luare a deciziei care
poate fi utilizată în cadrul politic pentru a rezolva probleme de politici publice”.

O orientare care s-a dezvoltat ulterior şi a prins rădăcini puternice este legată de
Client. Această orientare a fost explicată şi promovată de David Weimer şi Aidan Vining
în Policy Analysis: Concepts and Practice (Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1993).
Clientul pentru care este adresat discursul analizei politicilor publice este un factor
determinant în distingerea specificităţii profesionale a domeniului. Motivul principal al
acestei afirmaţii este dat de faptul că produsul analizei este o recomandare, o opţiune sau
un grup de opţiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de complexitate, de la „adoptarea
programului X va duce la consecinţele a, b, şi c”, la „adoptarea programului X, urmând
strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C şi beneficiile sociale B”. Fireşte, nu
toate sfaturile sunt exemple de analiză.

O condiţie principală pusă de cei doi autori este că sfatul/consilierea/analiza să se

refere la decizii publice. Aceste decizii pot să fie luate atât în domeniul public cât şi în cel
privat6. Adesea firmele particulare solicită analize referitoare la diverse decizii luate de
5
Walter Williams, Social Policy Research and Analysis, New York, American Elsevier Publishing
Company, 1971.
6
Se exclud din definiţie deciziile legate de relaţii personale sau cele referitoare la activităţi de rutină.

44
exemplu, de legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor în care se
practică analiza politicilor publice se găsesc în structurile guvernamentale, chiar dacă nu
se numesc aşa. Prin activitatea lor zilnică, aceste organizaţii au de-a face cu decizii care
afectează domeniul public. Orientarea impusă de autorii de mai sus şi care este
promovată de prezentul material susţine existenţa unor clienţi pentru analiză, clienţi care
participă la procesul de luare a deciziei.

În concluzie, „analiza politicilor publice este prezentarea de opţiuni orientate către

client, opţiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente în domeniul public.”
Această definiţie oferă o perspectiva mult mai practică asupra domeniului, şi permite
cititorului să-şi formeze o părere mai clară despre specificul domeniului. Accentuarea
clientului va conduce la dezvoltarea unui cadru de gândire profesională în care stăpânirea
diferitelor metode şi tehnici de analiză este văzută ca o modalitate de a răspunde mai
eficient nevoilor clientului pentru care se execută solicitarea.

Întrebările care urmează logic sunt „De ce o nouă profesie?” „De ce o nouă
disciplină în cadrul ştiinţelor sociale?”, „De ce o nouă denumire pentru o activitate (sau
serie de activităţi) deja prestată(e) de către persoane specializate?” , şi lista ar putea
continua. În fond, consilierea conducătorilor politici este una dintre cele mai vechi
profesii, iar Principele lui Machiavelli descria versiunea ei din epoca modernă. Totuşi,
evoluţia profesiilor a dus către definirea ei mai clară în a doua jumătate a secolului XX în
Statele Unite ale Americii în contextul lansării de către preşedintele Johnson a seriei de
programe grupate sub denumirea de Great Society, la sfârşitul anilor ’60.

O scurtă comparaţie a analizei politicilor publice cu alte cinci paradigme

preexistente va clarifica, sperăm, unele nelămuriri. Acestea sunt: cercetarea socială
academică, cercetarea politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism şi
şcoala clasică de administraţie publică. Weimer şi Vining se axează pe cinci criterii
majore: obiectiv principal, client, stil, limite de timp, puncte slabe.

45
 Tabel 2. Analiza politicilor publice în perspectivă ( conf. Weimer şi Vining)

Paradigma Obiectiv principal Client Stil Limite de timp Puncte slabe

Cercetarea Construirea de teorii „Adevărul “ definit Metodologie riguroasă în Constrângeri externe Adesea irelevantă
socială care să ajute la de către construirea şi testarea de timp foarte rare pentru nevoile
academică înţelegerea societăţii disciplinele teoriilor: adesea informaţionale ale
ştiinţifice; alţi retrospectiv persoanelor de decizie
membri ai corpului
academic
Cercetarea Predicţii asupra Actorii din arena Aplicarea metodologiilor Presiuni din cauza Dificultate în
politicilor impactului provocat de politică: formale la probleme unor temene limita transformarea
publice către schimbări disciplinele relevante pentru în anumite cazuri, rezultatelor în acţiune
formulat în „variabile” apropiate domeniul politicilor uneori uşurate de guvernamentală
asupra cărora se poate specifice într-un recurenţa
acţiona din partea domeniu; predicţii asupra problemelor
structurilor consecinţelor respective
guvernamentale
Metode clasice Definirea şi obţinerea „Interesul public” Normele şi regulile Presiune redusă pe Planificarea decurge
de planificare unor stări sociale definit ca profesie profesionale stabilite; temen scurt, pentru conform dorinţelor
dezirabile în viitor specificarea scopurilor şi că tratează planificatorului atunci
a obiectivelor problemele într-o când procesul politic

46
 perspectivă pe este ignorat
termen lung
Şcoala clasica Executarea eficientă a Programul stabilit Managerial şi legal Decizii luate prin Excluderea
de programelor stabilite în prin mandat politic proceduri de rutină; alternativelor externe
administraţie cadrul proceselor cicluri bugetare programului
publică politice
Jurnalism Orientarea atenţiei Publicul general Descriptiv Trebui acţionat atăt Lipsa de profunzime
publice asupra timp cât problema analitică
problemelor societale este imediată

Analiza Analizarea şi O persoana sau un Sinteza cercetării şi Completarea analizei Miopie produsă de
politicilor prezentarea grup de persoane teoriei existente pentru este legată de obicei orientarea către client şi
publice alternativelor implicate în luarea estimarea consecinţelor de un punct specific presiune
disponibile pentru deciziilor diferitelor alternative în de luare a deciziei
actorii pol. implicaţi în referitoare la probl. vederea luării unei
rezolvarea problemelor de interes public decizii
publice

47
 Obiectivul principal al cercetării academice este dezvoltarea de teorii care să ajute la
înţelegerea mai bună a fenomenelor sociale. Deoarece cercetătorii sunt în căutarea adevărului,
disciplinele din cadrul ştiinţelor sociale au dezvoltat un aparat metodologic riguros pentru
testarea teoriilor atât pe plan empiric cât şi pe plan logic. Domeniul academic şi cel nonacademic
se influenţează reciproc. Teoriile noi sau testele empirice inventive câştigă respectul
cercetătorilor, indiferent dacă sunt sau nu relevante pentru moment în domeniul public, dar şi
progresele din ştiinţele sociale formează baza pentru cercetarea mai restrânsă pe domenii definite
mai îngust.

Aceasta este cercetarea în domeniul politicilor publice. Spre deosebire de cercetarea

academică tradiţională, care studiază relaţiile din cadrul unei game largi de variabile care se
referă la comportament, cercetarea din domeniul politicilor publice se concentrează pe relaţiile
dintre variabile care reflectă probleme sociale şi alte variabile care pot fi manipulate prin
intermediul politicilor publice. Modelul tipic de raţionament în cadrul cercetării politicilor
publice este cel cauzal linear: dacă se aprobă programul X, va rezulta consecinţa Y.

Diferenţa între analiza politicilor publice şi cercetarea în domeniul politicilor publice este
una fină. În perspectiva descrisă în prezentul material forţa relaţiei cu clientul este criteriul de
diferenţiere între cele două paradigme. Cercetătorii sunt mult mai slab legaţi de clienţii lor decât
analiştii. În timp ce persoanele de decizie pot fi interesate de munca lor, cercetătorii se consideră
pe ei înşişi în primul rând drept membri ai unei discipline academice. Acest factor duce la
punctul principal de slăbiciune al acestei paradigme. Din cauza orientării predominant
academice, cercetătorii acordă o atenţie redusă detaliilor de natură practică necesare aplicării.
Aceste detalii sunt de obicei lăsate în seama analiştilor. Ei se vor ocupa de definirea opţiunilor
pentru un anumit program politic care vor fi aduse în atenţia persoanelor de decizie.

Modelul clasic de planificare este o paradigmă total diferită, născută din dorinţa de a
răspunde la aparentele eşecuri rezultate din incapacitatea domeniului privat de a satisface
anumite solicitări ale pieţei. Modelul general de desfăşurare are două etape:

1. Stabilirea de scopuri şi obiective care vor duce la o societate mai bună; şi

2. Determinarea celui mai eficient mod de a le atinge.
O condiţie necesară pentru desfăşurarea eficientă a procesului de planificare este centralizarea
autorităţii pentru crearea şi executarea planului respectiv.

48
 Cel mai clar exemplu al eşecului acestei paradigme, evident atunci când este dusă le
extrem, îl reprezintă situaţia economiilor din Europa de Est. Primul punct major de slăbiciune al
paradigmei este dat de imposibilitatea specificării unor obiective şi scopuri potrivite şi
corespondente realităţii. Planurile cincinale pot stabili limite de producţie, dar este puţin probabil
ca aceste cantităţi7 vor corespunde cerinţelor consumatorilor. Al doilea punct major de slăbiciune
este dat de imposibilitatea colectării şi prelucrării cantităţii necesare de informaţii pentru
stabilirea scopurilor şi obiectivelor. Nici măcar tehnologia modernă de stocare şi prelucrare a
informaţiilor nu ar putea face faţă fluxului de informaţie necesar conducerii şi coordonării
conform cu toate regulile unui proces de planificare.

Totuşi, în contexte mai restrânse, aceasta paradigmă îşi găseşte aplicarea cu succes. Un
astfel de exemplu este dat de planificarea dezvoltării urbane. Cel puţin în Statele Unite şi Marea
Britanie, planificarea urbană s-a dezvoltat de la premisa conform căreia controlul asupra utilizării
terenului intravilan este un instrument eficace pentru dezvoltarea estetica şi eficienţa funcţionării
oraşelor. Planul urbanistic general, proiectat pe baza normelor profesionale despre utilizarea
optimă a terenului intravilan, devine o întruchipare a scopurilor şi obiectivelor. Împărţirea pe
zone şi aprobările de construcţie funcţionează ca mecanisme în vederea îndeplinirii scopurilor şi
obiectivelor definite în planul urbanistic general. Totuşi, influenţa planificării urbane a fost
limitată de un factor neglijat de către promotorii paradigmei: procesele politice democratice.
Adesea, autorităţile locale nu acceptă în întregime scopurile şi obiectivele stabilite de către
norme profesionale. În alte cazuri, dezvoltarea economică locală ia direcţii neanticipate în plan,
astfel încât acesta trebuie ajustat. Răspunsul oferit 8 la problema incongruenţei între paradigma
clasică de planificare şi realităţile vieţii politice democratice este introducerea de cursuri de
analiza a politicilor publice în programele universitare care pregătesc specialişti în planificare
urbană.

Un alt model derivat din paradigma clasică a planificării este analiza sistemelor. Prin
acest model se construiesc modele cantitative care identifică interacţiuni dintre variabilele de
interes ale sistemului social şi economic. Din punct de vedere analitic, obiectivul este de a
maximiza ( sau alteori de a minimiza) anumite variabile care reprezintă scopuri, prin alterarea
altor variabile care pot fi manipulate de către structurile guvernamentale. Prin identificarea
7
Fără a menţiona nimic despre aspectul calitativ si diversificat al productiei.

8
În Statele Unite, dar exemplul este urmat si în alte ţări.

49
interacţiunilor dintre variabilele incluse în model, analistul speră să evite perspectiva pe termen
scurt a modelelor incrementale de luare a deciziei.

O altă aplicaţie centrată a analizei sistemice este sistemul de planificare, programare şi

bugetare. În principiu, identifică toate programele cu obiective şi scopuri apropiate astfel încât
alocările de la buget să poată fi comparate funcţie de eficacitatea cu care programele supuse
analizei îşi ating obiectivele. Sistemul de planificare, programare şi bugetare este asemănător
analizei politicilor publice deoarece este orientat către influenţarea deciziilor dintr-un ciclu
bugetar. Diferenţa majoră este dată de faptul că cel dintâi forţează comparaţii cantitative între
programe extrem de diferite. După aplicarea cu succes pentru o perioadă în cadrul
Departamentului Apărării, sistemul de planificare, programare şi bugetare a fost introdus în 1965
şi in celelalte structuri federale prin ordin executiv al preşedintelui Lyndon Johnson. Totuşi, în
1971 acest sistem a încetat să mai fie aplicat, în timpul administraţiei Nixon, întrucât solicita
mult prea mult resursele analitice existente în cadrul Biroului pentru Management şi Buget.

Paradigma şcolii clasice de administraţie publică avea un scop mult mai modest, şi anume
administrarea eficientă a programelor stabilite în cadrul procesului politic. Promotorii modelului
au căutat să separe administrarea programelor de ceea ce au considerat a fi corupţia promovată
din sectorul politic. Frazele clasice ale lui Woodrow Wilson9 afirmau foarte clar ipoteza de bază
a şcolii clasice de administraţie publică: “ …administraţia publică aparţine sferei exterioare
politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice. Deşi domeniul politic stabileşte
sarcinile de îndeplinit pentru administraţie, politica nu ar trebui să se amestece în domeniul
administrativ”. Produsul ideal al acestei şcoli este un serviciu civil educat şi loial ideilor de bază
ale managementului ştiinţific, lăsat să-şi desfăşoare activitatea într-un cadru lipsit de influenţele
politicului. Diferenţa majoră între şcoala clasică de administraţie publică şi analiza politicilor
este că, în timp ce prima se concentrează pe a îndeplini cu succes ceea ce a fost ales deja,
demersul celei de-a doua vizează obţinerea variantelor de soluţii pentru o problemă socială.

Treptat, însă, şcoala clasică de administraţie publică a inclus tot mai mult elemente de
analiză a politicilor publice. Două motive principale au condus la această consecinţă. Creşterea
structurilor organizaţionale guvernamentale, precum şi mandate politice stabilite în termeni vagi
au condus la necesitatea stabilirii de variante alternative pentru diferite mandate politice. În acest
9
Political Science Quarterly, “The Study of Administration”, Vol 2, No.1, 1887, în Richard Stillman, Public
Administration: Concepts and Cases, 1992

50
mod, structurile guvernamentale şi cele non profit au devenit, la rândul lor, producătoare şi
consumatoare de analiză a politicilor publice. Pe de altă parte, oricât de mult s-a încercat
stabilirea demarcaţiei conform principiilor şcolii clasice, între politică şi administraţie a fost
întotdeauna o legătură strânsă. Administratorul a trebuit să se implice în asigurarea resurselor şi
în apărarea unei anumite strategii de aplicarea unor programe, iar pentru îndeplinirea acestor
sarcini, instrumentele oferite de analiza politicilor publice s-au dovedit a fi foarte eficiente.
Aceasta direcţie de gândire a rezultat în dezvoltarea şcolii moderne de administraţie publică. Ea a
abandonat explicit separarea strictă între administraţie şi politică. Promotorii acestei direcţii de
gândire consideră că pregătirea profesională trebuie să includă şi metode care să ajute la
formularea de alternative şi predicţii pentru diversele probleme ale sectorului public, precum şi
pentru structurarea strategiilor de implementare a variantelor de programe alese.

Comparaţia cu jurnalistica poate părea cel puţin bizară la început. Jurnalistica se ocupă de
evenimente situate în prezent. Se adresează unui public larg, deci tonul este accesibil. De obicei
este concentrată pe senzaţional şi neobişnuit decât pe probleme obişnuite, de rutină. Din acest
motiv, jurnalismul are un rol mai important în descoperirea şi popularizarea diverselor
aspecte/fapte cu potenţial de a fi probleme sociale, decât de a prezenta comparaţii sistematice ale
posibilelor alternative de rezolvare a acestor probleme.

Un punct similar pentru activitatea practicanţilor celor două profesii este dat de
activitatea sub presiunea timpului. Jurnaliştii riscă să piardă un subiect bun dacă nu publică la
timp, iar în cazul analiştilor situaţia este similară: o analiză, oricât de documentată şi bine
structurată ar fi, îşi pierde utilitatea pentru persoana de decizie dacă i-a fost prezentată după ce a
trebuit să voteze, de exemplu, pentru o propunere legislativă.

În sfârşit, felul în care se comunică rezultatele procesului de analiză contează foarte mult.
Jurnaliştii trebuie să comunice într-un mod cât mai accesibil pentru a capta interesul şi atenţia
cititorilor. Analiştii politicilor publice trebuie sa facă acelaşi lucru pentru clienţii lor. Ambele
profesiuni trebuie să comunice pe înţelesul clienţilor/cititorilor, aspect ce solicită un stil de scris
foarte clar. În plus, deoarece timpul şi atenţia cititorilor/clienţilor sunt extrem de limitate,
rezultatele trebuie să fie concis şi eficient formulate.
Capitolul 2. Procesul de analiză a politicilor publice. Tipuri de analiză, caracteristici

51
 Cuvinte cheie:

Tipuri de analiză şi caracteristici

Având in vedere abordarea de tip raţionalist a studiilor de analiză a politicilor publice,

literatura de specialitate descrie, sub diverse formulări 10 etapele modelului raţional de rezolvare a
unei probleme. Acestea sunt similare etapelor din realizarea unei cercetări. Astfel, în definirea lui
David L.Weimer, Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts and Practice, procesul de analiză
a politicilor publice se împarte în două etape majore: analiza problemei şi analiza soluţiei.
Acestea sunt precedate de o etapă preliminară a colectării informaţiei, care este utilă atât pentru
faza întâi a analizei problemei cât şi pentru faza a doua a analizării soluţiei.

Faza I: Analiza problemei cuprinde:

1). Înţelegerea problemei

- Definirea problemei: evaluarea simptomelor

- Încadrarea problemei: identificarea cauzelor
- Modelarea problemei: identificarea variabilelor
2). Alegerea şi explicarea scopurilor şi constrângerilor relevante

3). Selectarea unei soluţii

Faza II. Analiza soluţiei cuprinde:

4). Alegerea criteriilor de evaluare

5). Specificarea alternativelor

10
David L.Weimer şi Aidan R. Vining, Policy Analysis. Concepts and Practice, Prentice Hall, Upper Saddle River,
1999, pp. 257; Carl V. Patton şi David S. Sawicki, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, (2nd.Ed) Prentice
Hall, NJ, 1993, pp. 53

52
6). Evaluarea: previziuni asupra impactului alternativelor şi ponderarea lor un raport cu criteriile
alese

7). Recomandarea de acţiuni

Faza III: reprezentată de comunicarea rezultatelor către client.

Pe de altă parte, Carl V. Patton şi David S. Sawicki în Basic Methods of Policy Analysis
and Planning, consideră că analiza politicilor publice se realizează după următorul plan:

1. Verificarea, definirea şi detalierea problemei

2. Stabilirea criteriilor de evaluare
3. Identificarea alternativelor
4. Evaluarea alternativelor
5. Descrierea şi compararea alternativelor
6. Monitorizarea şi evaluarea politicii implementate.
După cum se observă, etapele sunt în linii mari asemănătoare, diferenţierea între cele
două perspective fiind ilustrativă pentru afirmaţia referitoare la accentuarea anumitor metode sau
abordări în funcţie de formarea profesională a analistului 11. Acest lucru accentuează flexibilitatea
abordărilor analizei de politici publice, acestea depinzând în mare măsură de pregătirea
profesională a analistului şi de specificul problemei tratate. Punctul comun este dat de rigoarea
aplicării metodelor de cercetare ştiinţifică specifice fiecărui domeniu al ştiinţelor sociale.

Definirea şi detalierea problemei

Structurarea problemelor

Ciclul Diagnoză-Propunere-Implementare este propus de o parte a literaturii de

specialitate12 pentru analizarea problemelor de politici publice. O etapă depăşită de obicei repede
este cea de diagnoză a problemei. De obicei „se ştie care este problema, şi doar trebuie să găsim
soluţii”. În cadrul discuţiilor preliminare sunt aduse de regulă multe argumente „în favoarea”

11
În acest caz diferentierea intre abordarea economica si cea de planificare strategica fiind vizibila.

12
Junjan, V., Decizia în administraţia publică, Cluj Napoca, Accent, 2000

53
trecerii, de obicei din cauza constrângerilor de timp, la cea de Propunere. Pentru analiza
politicilor publice, o definire clară a problemei este crucială, întrucât o problemă clar definită
este de obicei pe jumătate rezolvată, iar efortul de a rezolva o problemă definită impropriu duce
în cele din urmă la risipă (timp si resurse,) şi, în cele din urmă, la propuneri care nu sunt potrivite
pentru problema de rezolvat, creându-se astfel întârzieri şi probleme suplimentare. Merită astfel
să ne oprim puţin asupra etapei de Diagnoză, şi în cadrul ei să dezbatem felul în care poate avea
loc structurarea problemelor.

În literatura de specialitate se pot găsi nenumărate exemple pentru afirmaţia conform

căreia structurarea clară a problemelor duce la îmbunătăţirea felului în care se iau deciziile şi, în
consecinţă, la rezultate mai bune. Există foarte multe articole şi cărţi care, în ultimii treizeci de
ani, au argumentat în favoarea afirmaţiei de mai sus 13. Printre domeniile în care structurarea
judecăţilor a înregistrat succese notabile se numără: prognozele meteo, deciziile de investiţii
financiare, constraspionajul militar sau aviaţie. În plus, au fost elaborate multe instrumente care
ajută la structurarea şi analiza problemelor precum arbori de decizie şi modelele multiatribut.
Dacă există multe domenii care au beneficiat de pe urma dezvoltării domeniului, nu înseamnă că
aplicaţiile sale rămân limitate: mai sunt şi alte sectoare de activitate care pot beneficia de pe
urma aplicării acestor modele, dar încă nu au făcut-o. În literatura de specialitate există multe
exemple în acest sens, însă aplicarea acestora pentru sectorul public românesc se lasă aşteptată.

În majoritatea situaţiilor, ideea de „structurare” este asociată cu operaţiuni cantitative,

calcule, formule şi modelare computerizată. Nu este chiar aşa, întrucât operaţiunile de mai sus
reprezintă partea opţională a procesului. Se poate ajunge la rezultate bune de structurare şi dacă
ne limităm la aspectele calitative. De fapt, este recomandată oprirea la oricare nivel de
structurare este necesar, în funcţie de natura problemei.

În schimb, etapa obligatorie a procesului de structurare constă în următoarele14:

 descompunerea problemei;
 explicitarea asumpţiilor şi valorilor;

13
Laufer (1997) în domeniul alocării resurselor, Willoughby (1991) şi Kuo (1998) pentru domeniul bugetar, Peters
(1995) în domeniul sănătăţii publice.
14
www.albany.edu/faculty/ts460/pad634

54
  structurarea procesului;
 controlarea felului în care se iau deciziile:
 ce se decide?
 cine decide?
 prin ce metodă?
Un exemplu elocvent de structurare a unei probleme este prezentat în figura următoare:

Fig. 2 Nivele de analiză (conf. Thomas R. Stewart15)

Nivele de analiză, ex. protejarea recoltei împotriva frigului

Analiza cantitativă

- Optimizare

- Construirea unui model

Analiza duce cantitativ

la structurare
- Descrierea cantitativă Protejează când T<C+1

a relaţiilor

- Descrierea calitativă Protejează când temperatura curentă se

a relaţiilor apropie de cea critică

- Descompunerea pb. Prognoză de temp. joasă, temp. critică., temp.

curentă

Identificarea problemei Protejarea recoltei împotriva îngheţului utilizând

echipamentul disponibil

Analiza calitativă

15
idem

55
 Discuţia referitoare la structurarea problemelor a inclus, în timp, accentul pe avantajele şi
dezavantajele rezultate în urma efectuării acestei operaţiuni. În cele ce urmează vom descrie
punctele principale ale dezavantajelor, după care vor fi prezentate avantajele ei.

Sunt cinci argumente aduse de obicei împotriva efectuării operaţiunii de structurare a

problemelor, argumente legate de eficacitatea, costurile, valorile metodologice, rezistenţa
culturală, şi, în final, cel legat de putere16.

Obiecţiile legate de eficienţa structurării unei probleme vin din câteva direcţii diferite. În
primul rând, se consideră că structurarea unei probleme tinde să o îngusteze şi să se piardă din
vedere imaginea de ansamblu. Apoi, se reproiectează lipsa complexităţii: Kleinmuntz 17 aduce în
discuţie argumentul recunoaşterii patternurilor, al configuraţiilor, ca bază pentru luarea
deciziilor. În studiul efectuat, acesta realizează analogii între recunoaşterea patternurilor în cazul
jocului de şah şi în cazul deciziilor medicale de diagnostic. Totuşi, asocierea este forţată,
întrucât, spre deosebire de jocul de şah, care este unul puternic structurat, cu reguli precise, şi
fără riscuri deosebite la adresa jucătorilor, deciziile din domeniul medical se desfăşoară într-un
mediu imprevizibil, şi în condiţii de risc ridicat.

Un alt argument adus frecvent în discuţie este cel referitor la rigiditate; acesta susţine că
structurarea impune o lipsă de flexibilitate în înţelegerea unei probleme. Apoi, se mai reproşează
că exerciţiile de structurare a unei probleme duc la rezultate care nu sunt intuitive. De obicei
acest argument este exprimat de profesionişti cu experienţă, care se bazează mult în judecăţile pe
care le fac pe înţelepciunea acumulată în decursul carierei18. În final, argumentele referitoare la
eficienţa structurării problemelor se încheie cu cel care susţine că structurarea distorsionează
problema prin cuantificare.

Într-adevăr, se pot face o serie de greşeli în cadrul cuantificării, greşeli care afectează
profund paşii ulteriori îndepliniţi pentru rezolvare. Prima posibilitate este cea prin care se
măsoară doar elementele care pot fi măsurate uşor, ceea ce nu duce la probleme mari pâna la un
16
idem

17
Benjamin Kleinmuntz, “Why We Still Use Our Heads Instead of Formulas: Towards an Integrative Approach”,
Psychological Bulletin, 1990, 107, pp. 296-310, în JDM Reader.
18
Este poate util să fie amintite aici posibilităţile de eroare de judecată care apar în cazul utilizării instrumentelor
heuristice detaliate în celebrul studiu realizat de Amos Tverski şi Daniel Kahnemann.

56
moment dat. Pasul următor constă în neglijarea a ceea ce nu poate fi măsurat sau acordarea de
valori cantitative arbitrare variabilei în cauză. Acest lucru duce la rezultate artificiale în cel mai
bun caz sau pur şi simplu greşite. A treia greşeală majoră este de a presupune că ceea ce nu poate
fi măsurat uşor nu este important, ceea ce este pur şi simplu orbire. În final, şi cea mai rea
situaţie este cea în care se consideră că variabilele care nu pot fi măsurate nici nu există, ceea ce
din punct de vedere metodologic echivalează cu o sinucidere19.

Argumentele legate de costul operaţiunii sunt relativ obişnuite, şi se referă la perspectiva

din care se percepe problema. Costurile sunt asumate pe termen scurt şi sunt palpabile, în timp ce
beneficiile par nesigure şi se simt doar pe termen lung. Aversiunea la risc este motivul principal
pentru care se aduce în discuţie acest argument. În plus, el este asociat de multe ori cu lipsa tipică
şi cronică de bani pe care o resimt instituţiile publice, iar rezultatul acestei asocieri este unul
destul de puternic pentru a câştiga într-o dispută cu membri nepreveniţi ai grupului de decizie.

Un alt set de argumente împotriva structurării este cuprins de obicei sub umbrela
valorilor metodologice. Astfel, structurarea este asociată cu aversiunea (părtinirea) împotriva a
ceea ce este perceput drept caracterul inuman al maşinilor (citeşte calculatoarelor) şi al
mecanizării, care, în viziunea susţinătorilor acestei opinii, nu ar trebui să ia decizii legate de
destinul fiinţelor umane. Această părere este cuplată de regulă cu acuzaţiile de intelectualism,
“raţionalizare” şi matematizare a fenomenelor/deciziilor care influenţează domeniul public. În
plus, mai pot apare şi împotriviri cauzate de anumite metode ca de ex. experienţa rezultată în
urma unei aplicări greşite a unei metode anume sau critici la adresa punctelor slabe ale analizei
de decizie.

O altă problemă este pusă de rezistenţa culturală sau de inerţia caracteristică existentă în
organizaţii. Rezistenţa la schimbare este un fenomen notoriu şi studiat pe larg. Pentru a beneficia
de avantajele structurării este nevoie de un anumit nivel de pregătire şi de expertiză în cadrul
organizaţiei. Dacă programele de pregătire pentru introducerea unor metode noi de decizie
coordonate de mangementul de vârf nu sunt susţinute în mod concret, dacă proiectele care
reunesc decidenţi din mai multe servicii/birouri nu beneficiază de atenţie constantă, riscul
eşecului este mare.

19
I.I. Mitroff, “ Two fables for those who believe in rationality”Technological Forecasting and Social Change,
198528, 195-202 ( p. 199 citat Yankelovich), www.albany.edu/faculty/ts430/pad634

57
 Totuşi, argumentul legat de puterea asumată în cadrul etapei de structurare a problemei
are două feţe. Una se referă la situaţia în care şeful ierarhic asumă conducerea procesului şi îşi
impune viziunea proprie asupra problemei aflată în dezbatere. Cealaltă este puţin mai delicată,
întrucât este vorba de situaţia în care managementul consideră că este nevoie de expertiză
exterioară organizaţiei şi în consecinţă este chemat un consultant (sau o echipă de consultanţi)
Acesta trebuie să fie foarte atent să nu asume un rol de conducător al procesului (chiar dacă,
uneori organizaţia îl va considera “salvator”), şi va trebui să-şi orienteze activitatea de
consultanţă spre crearea capacităţii de rezolvare a problemei în interiorul organizaţiei.

În sfârşit, alte argumente înregistrate împotriva realizării procesului de structurare a

problemelor se referă la valorile implicite înglobate în modele (precum eficienţă, economie,
atunci când unul dintre obiectivele instituţiilor publice este să asigure echitatea) sau faptul că
înţelegerea este limitată în cazul modelelor complexe.

Există însă o serie de avantaje pe care numai structurarea le poate aduce pentru
rezolvarea unei probleme, şi ele depăşesc dezavantajele enumerate mai sus. Structurarea
problemelor ajută în primul rând la identificarea beneficiilor primare dar şi a efectelor secundare
ale unei probleme.

Dintre beneficiile primare cel mai important este consistenţa calitativă constantă pentru
identificarea corectă a componentelor unei clase de probleme. Este, desigur, important să fim
siguri că am identificat corect componentele problemei cu care ne confruntăm. Altfel, soluţiile
găsite pentru o problemă identificată incorect nu doar că nu rezolvă discrepanţa între starea de
lucruri existentă şi cea dorită, dar mai creează în plus noi disensiuni.

Structurarea ajută, de asemenea, la reducerea erorilor de judecată şi de decizie. Printre

erorile cele mai des discutate de literatura de specialitate 20 se numără cele de aplicare incorectă a
probabilităţilor, disponibilitate, precum şi de ancorare şi ajustare21.

În plus, un avantaj deloc de neglijat al structurării (din perspectivă managerială dar nu

numai) este că asigură justificarea şi explicarea publică a unor decizii, deci contribuie la

20
Amos Tversky şi Daniel Kahnemann, “Judgment under Uncertainty: Heuristics and Biases”, Science, 1974, 185,
pp. 1124-1131
21
O prezentare mai detaliată a erorilor va avea loc într-un capitol următor.

58
îmbunătăţirea transparenţei în luarea deciziilor. Acest avantaj este cu atât mai important cu cât
pentru sectorul public transparenţa cu care se iau anumite decizii este (sau ar trebui să fie, pentru
cazul României) o condiţie importantă. Motivul principal este mai degrabă de natură etică: - este
vorba de alocarea fondurilor publice, o responsabilitate enormă în faţa publicului. 22 Să ne gândim
doar la audierile publice efectuate în faţa Parlamentului, când miniştri sau înalţi funcţionari sunt
chemaţi să explice, în urma interpelărilor, anumite situaţii sau decizii.

De asemenea, structurarea furnizează baza pentru compararea alternativelor propuse şi

ajută la clarificarea priorităţilor şi a valorilor care stau la baza unei decizii sau a alteia. Astfel de
discuţii se pot observa uneori la probleme de tipul alocărilor bugetare, când divergenţele de
opinii sunt exprimate în termeni de valori, sau obiecţiile se pot aduce prin raportări la programele
electorale.

La beneficiile deja enumerate se mai adaugă cele legate de îmbunătăţirea comunicării

între diversele părţi implicate. Procesul de comunicare între două sau mai multe părţi este o sursă
importantă, deşi adesea neglijată, de introducere a erorilor în procesul de decizie; structurarea
ajută la minimizarea ei. De asemenea, viteza de răspuns, viteza de reacţie la o anumită situaţie
este mult îmbunătăţită, ceea ce duce la creşterea flexibilităţii şi adaptabilităţii la o situaţie nouă.
De exemplu, structurarea problemei în cazul unei creşteri a numărului rozătoarelor într-un oraş
poate fi adaptată în cazul apariţiei unei specii noi de tânţari care pune în pericol sănătatea
publică. Tot structurarea ajută la eliminarea informaţiei inutile apărută, nu de puţine ori, în
anumite situaţii de criză, şi care mai poate introduce elemente nerelevante pentru rezolvarea
problemei în cauză. Per ansamblu, se poate spune că procesul repetat de structurare în cazuri
relativ apropiate duce la o îmbunătăţire generală a procesului de decizie în anumite clase de
probleme.

O altă latură mai puţin menţionată în discuţiile referitoare la avantajele structurării

problemelor este şi cea legată de legitimizarea unei probleme şi de consolidarea suportului de
grup. O dată ce un anumit grup a investit timp, energie şi efort în structurarea unei probleme, va
tinde să se ocupe atent şi de implementarea deciziei la care se ajunge. De asemenea, discuţiile
purtate cu această ocazie ajută la îmbunătăţirea relaţiilor din interiorul grupului respectiv (şi în
22
Din păcate, funcţionarea acestei motivaţii solicită un nivel mai ridicat de cultură civică din partea cetăţeanului
român. Cert este că Barometrele de opinie efectuate în ultimii ani arată o creştere înceată, dar pozitivă, totuşi, a
reacţiei publice la acest tip de argumente.

59
ultimă instanţă a coordonării între ele) factor important atunci când din grupul managerial de
decizie fac parte şefi ai unor servicii/birouri diferite, care sunt toate responsabile de
implementarea deciziei şi care altfel nu ar avea modalităţi de interacţiune. Ca o consecinţă a
factorilor de mai sus, structurarea duce la creşterea şi dezvoltarea expertizei în domeniul
elaborării deciziilor în cadrul organizaţiei.

Avantajele şi dezavantajele enumerate mai sus ne permit să concluzionăm în legătură cu

posibilele domenii de aplicare a structurării problemelor. Pentru domenii precum previziunile
meteo, deciziile de investiţii financiare, contraspionaj militar, sau aviaţie, avantajele structurării
problemelor s-au făcut simţite de mult. Cantitatea de studii şi articole existente cu aplicaţii pentru
aceste domenii este un argument serios în favoarea acestui argument. Cercetările ultimilor ani au
deschis noi perspective pentru deciziile în domeniul selectării personalului, managementul
crizelor şi pentru unele ramuri în domeniul medical. De ex. diagnoza cancerului mamar:
introducerea controalelor periodice pentru detectarea acestuia au dus la creşterea ratei de
detectare timpurie, urmată de tratament adecvat în acest sens. Tratamentul realizat în faza
timpurie este mai puţin costisitor, astfel costurile directe si indirecte ale actului medical scad23.
Trebuie, totuşi, precizat că există şi domenii în care încercările de a structura o problemă sunt
mai puţin fructuoase. Se poate afirma însă că structurarea problemelor pur şi simplu este mai
puţin utilă în domenii în care mediul problemei variază aleator.

Întrebări de evaluare

1. Identificarea a minimum 2 trăsături caracteristice domeniului

analizei politicilor publice utilizând conceptele discutate.
2. Descrierea problemei în scris utilizând cât mai multă informaţie
disponibilă în mass media şi în literatura de specialitate.

23
Acest tip de raţionament funcţionează în contextul în care există un cadru coerent de aplicare a medicinei
preventive si in care cetăţenii sunt informaţI asupra posibilităţilor existente , luând decizia respectivă în cunostinţă
de cauză.

60
 Lucrarea 2
Incidenţa modelelor de analiză de politică
publică studiate asupra problemei de politică

Lucrarea 2 trebuie văzută ca o continuare a temei analizate în lucrarea 1. Scopul acestei

lucrări este de a identifica modalitățile prin care problemele identificate în implementarea
politicii publice analizate în prima lucrare pot fi rezolvate. Pentru aceasta, trebuie identificate
mai multe alternative de rezolvare a uneia dintre problemele identificate și să fie aplicată o
metodă de luare a deciziei în vederea selectării celei mai potrivite alternative din perspectiva
unor criterii de luare a deciziei.
Analiza realizată în această lucrare trebuie să fie adresată clientului dvs. – adică o
instituție publică care are atribuții și putere de decizie în rezolvarea problemei. Din această
perspectivă, alternativele trebuie să poată fi puse în aplicare de aceeași instituție publică, ele ar
trebui să fie în competiție unele cu altele (adică să putem alege între ele) și să vizeze rezolvarea
aceleași probleme.
Dacă în cadrul lucrării 1 ați identificat mai multe probleme care sunt diferite între ele și
care au rezolvări diferite, vă recomandăm să vă concentrați doar asupra uneia dintre probleme în
cadrul lucrării 2. Scopul acestei lucrări este mai degrabă de a urma procesul de rezolvare a unei
probleme, decât pe de construire a unei strategii care să constea în diferite acțiuni care să fie puse
în aplicare de diferite instituții publice și/sau alți actori.

Structura lucrării:
1. Prezentarea problemei asupra căreia vă veți concentra în această lucrare.
2. Cum a fost rezolvata aceasta problema intr-un alt oras sau tara? Care sunt avantajele si
dezavantajele acestui mod de rezolvare fata de situatia existenta analizata in lucrare?
3. Prezentarea alternativelor identificate pentru rezolvarea problemei – este recomandat să
fie construit un paragraf pentru fiecare alternativă și să fie oferite suficiente informații

61
 pentru o înțelegere cât mai clară a modului în care alternativa contribuie la rezolvarea
problemei.
4. Aplicarea unei metode de luare a deciziei pentru analizarea alternativelor și alegerea celei
mai potrivite soluții în funcție de criteriile de luare a deciziei.
5. Formularea recomandării de rezolvare a problemei.

Modulul IV

Realizarea unei analize de politică publică

Obiective: În cadrul celui de-al treilea modul ne propunem să tratăm

principiile care duc la realizarea analizei, clarificarea modului de
aplicare a paşilor de realizare a analizei şi realizarea de aplicaţii
practice
La finalul modulului studenţii trebuie să fie capabili să:
 să construiască un arbore al deciziei
 să parcurgă etapele modelului atributelor multiple;
 să comunice rezultatele unei analize de politică publică

62
 Cuvinte cheie: arborele de decizie, atribute multiple, rezultate

Ghid de studiu: Modulul urmăreşte prezentarea principalelor aspecte

legate de procesul de realizare a unei analize de politică publică. De
aceea, după parcurgerea acestui modul, studentul trebuie să ştie
aspectele care trebuie urmărite în analiza unei politici publice, care sunt
paşii care trebuie urmaţi pentru construirea unui arbore de decizie, care
sunt etapele modelului atributelor multiple, cum trebuie comunicate
rezultatele unei analize de politică publică către un client.

Bibliografie obligatorie:
Autoevaluare: la finalul acestui modul au fost propuse o serie de
întrebări de verificare
1. Ionescu, la care
Gh.,Gh., studenţii
Cazan, E. şitrebuie să răspundă
Negruşa, pentru a seşi
A.L., Modelarea
autoevalua în atingerea
optimizarea obiectivelor
deciziilor modulului.
manageriale, Ed.PeDacia,
lângă chestionarul
Cluj-Napoca,
de autoevaluare,
1999. studenţii trebuie să rezolve un studiu de caz cu privire
la alegerea alternativei
2. Junjan, de politică
V., Decizia publică celeipublică,
in administraţia mai potrivite pentru
Accent, Cluj
rezolvarea problemei
Napoca, 2000.
3. Patton, C.V. şi Sawicki, D.S., Basic Methods of Policy Analysis
and Planning (2nd Ed). New Jersey, Prentice Hall, 1993.
4. Weimer, D.L. şi Vining, A.R., Policy Analysis. Concepts and
Practice, Prentice Hall, Upper Saddle River, 1999.
Bibliografie suplimentară:

1. Androniceanu, A., Managementul Schimbărilor, Ed.

Economica, Buc, 1999.
2. Dunn, W.N., Policy Analysis: Perspectives, Concepts and
Methods, JAI Press
63 Inc. Connecticut, 1986.
3. Radin, B.A., Beyond Machiavelli. Policy Analysis Comes of
Age, Georgetown Univeristy Press, 2000.
 Capitolul 1. Structura problemei

Cuvinte cheie: problemă, alternativă

Structurarea problemei şi alternative

Structurarea problemei face parte din recomandările propuse de obicei pentru

îmbunătăţirea proceselor de decizie. O recomandare a literaturii de specialitate 24 susţine crearea
unui mediu care maximizează potenţialul uman pentru a atinge performanţa şi pregătirea unui
grup de experţi care să funcţioneze la modul optim în acel mediu. Aceste recomandări pot fi uşor
încadrate în funcţiile generale ale managementului unei instituţii, fie ea publică sau privată.
Observaţia care se impune aici este că managementul din sectorul public confruntă mai multe
24
www.albany.edu/faculty/ts460/pad634

64
piedici decât omologul său din sectorul privat atunci când încearcă să-şi îndeplinească această
funcţie. Paşii cei mai importanţi care trebuie realizaţi pentru îndeplinirea acestui obiectiv sunt25:

 Structurarea problemei ;
 Alinierea/ordonarea motivaţiilor şi obiectivelor (stabilirea priorităţilor);
 Îmbunătăţirea calităţii alternativelor propuse decidentului;
 Îmbunătăţirea calităţii informaţiei disponibile şi a felului în care aceasta este prezentată;
 Îmbunătăţirea procedurilor de decizie şi a instrumentelor folosite în cadrul procesului de
decizie;
 Preocuparea pentru îmbunătăţirea pregătirii profesionale a factorilor de decizie şi a
personalului.
Primele trei puncte sunt tratate deja, fie aici (în etapele următoare) sau în lucrări similare.

Calitatea şi felul de prezentare a informaţiei este un aspect important în cadrul procesului

de analiză a unei politici publice. O tendinţă frecventă este de a aduna şi a prezenta cât mai multă
informaţie referitoare la o problemă anume, neglijându-se faptul că nu cantitatea contează, ci
relevanţa. Să nu uităm nici că unul dintre avantajele majore ale structurării problemelor, constă
tocmai în eliminarea informaţiei nerelevante pentru problema aflată în discuţie.

Există câteva proceduri relativ simple care pot asigura un proces ordonat, clar de
acumulare a informaţiei. În primul rând, construirea unei liste de verificare pe baza ideilor
proprii dar şi a sugestiilor venite din cadrul grupului de lucru (sau, de ce nu, din exterior) asigură
colectarea organizată a informaţiei necesare. Organizarea informaţiei pentru a asigura o
prezentare şi o internalizare de calitate se face funcţie de următoarele cerinţe: descompunerea şi
structurarea, eliminarea redundanţei, claritate, şi direcţie (asigurarea că graficele funcţiilor
asociate variază pozitiv). Pentru integrarea şi obţinerea rezultatelor se folosesc punctele forte atât
ale factorului uman cât şi ale mijloacelor tehnice (calculatorul). Pentru integrarea datelor şi
obţinerea direcţionării potrivite literatura de specialitate 26 recomandă aplicarea modelelor
statistice de regresie. Motivaţia alegerii modelelor de regresie constă în avantajele pe care
acestea le aduc procesului, şi anume: ajustarea diferenţelor de validitate ale variabilelor,
25
idem

26
Au fost aplicate aici recomandări care ţin de modelele de judecată şi analiza deciziei care aparţin de şcoala
psihologiei sociale bazată pe teoria corespondenţei şi a coerenţei.

65
echivalarea unităţilor de măsură ale variabilelor şi ale criteriilor, asigurarea consistenţei
judecăţilor rezultate din aceleaşi patternuri, calcularea corelaţiilor între variabile, şi calcularea
efectelor de regresie27. O schemă care rezumă procesul de mai sus este următoarea28:

Acumulare

Procesare

Produs

Acţiune

Rezultat

Mediul sarcinii

27
L.R. Goldberg, Human Mind versus regression equation: Five contrasts”. În D. Ciochetti, W.M. Groove ( ed.)
Thinking clearlyu about psychology: Vol. 1.Matters of public interest pp. 173-184. Minneapolis: University of
Minnesota Press, 1991, din www.albany.edu/faculty/ts340/ pad634
28
R.Hogarth, Judgment and Choice, New York , John Wiley and Sons, 1980

66
 Un aspect important al mediului în care se realizează acest proces în sectorul public se
referă la incertitudine. Incertitudinea este definită drept situaţia în care se cunosc
posibilităţile/alternativele de rezolvare a unei probleme dar nu se ştiu probabilităţile lor de
indeplinire. Spre deosebire de incertitudine, riscul este definit drept situaţia în care se ştiu atât
alternativele de rezolvare a unei situaţii dar şi probabilităţile cu care aceste alternative se pot
petrece. Există câteva căi prin care se poate micşora incertitudinea într-o anumită situaţie. O
primă modalitate este obţinerea de informaţie mai bună, lucru care nu este posibil întotdeauna.
Apoi, căutarea de noi variabile şi cercetarea pentru a găsi informaţie de calitate poate duce la o
definire mai clară a problemei. În fine, un alt tip de cercetare este utilă pentru reducerea
incertitudinii, şi anume cea care duce la mai buna înţelegere a proceselor şi a mediului. Aceasta
poate contribui la utilizarea mai eficientă a informaţiei deja disponibile.

În sfârşit, pregătirea personalului se face prin furnizarea de experienţe cu studii de caz şi

feedback valid. Acesta poate fi de două feluri: cognitiv, prin explicarea clară a sarcinii de
efectuat, precum şi referitor la rezultate, cu explicarea retroactivă a felului în care s-a ajuns la
anumite rezultate.

Prima şi poate cea mai mai importantă etapă a analizei, şi care de obicei este mai uşor
trecută cu vederea este este cea de definire a problemei. La o primă vedere, problemele sunt uşor
de definit. De exemplu, cine nu a auzit de “problema copiilor străzii”? Însă ne putem întreba, pe
bună dreptate, la ce se referă aceasta. Răspunsul oferit cel mai des este cel de “minori care
locuiesc în instalaţiile de canalizare, fără supravegherea părinţilor”. Însă de aici decurg o serie de
ramificaţii legate de prostituţie, consum de droguri, cerşetorie, ca să numim doar câteva dintre
ele şi care complică găsirea de soluţii adecvate. Iar atunci când cei care discută pe această temă
se referă la aspecte diferite ale ei, se ajunge uşor la discuţii paralele.

Literatura de specialitate29 consideră că în această etapă are loc prima încercare de a

preciza termenii concreţi ai problemei, atât în sens tehnic cât şi o încadrare a dimensiunilor
politice ale situaţiei supusă analizei. Există două perspective majore asupra felului în care se
poate face acest lucru: una care susţine că definirea se face în termeni neutri, obiectivi,
cantitativi, şi cealaltă care consideră că în cadrul definirii se iau în considerare şi aspecte
calitative, ale valorilor şi normelor considerate acceptabile ale grupurilor interesate de/afectate de
29
Patton Savicky, pp 147

67
situaţia respectivă. În plus, procesul de definire a problemei se poate discuta, la rândul lui, din
mai multe perspective. Prima ar fi cea pragmatica, în care analizarea unei probleme de interes
public este justificată doar atunci când există diferenţe de opinie asupra
subiectului/temei/problemei în cauză şi când, în acelasi timp, pot fi găsite cel puţin două soluţii
pentru rezolvarea lui/ei. Pe de altă parte, există abordarea criteriului social, în care analistul
încearcă să găsească probleme care sunt relevante din punct de vedere social şi care ar trebui
rezolvate pe calea intervenţiei guvernamentale. Aici discuţia este puţin mai ramificată, deoarece
încadrarea problemelor de interes public în raport cu cele de interes privat poate cauza
controverse. De exemplu, până la declanşarea Marii Crize economice din 1929 şomajul era
considerat o problemă care afecta direct individul şi era strict de interes privat. Revenind la zilele
noastre, violenţa domestică, deşi recunoscută drept frecventă în România, este considerată în
multe sondaje drept un fenomen de interes privat, care nu necesită intervenţie publică. În plus,
definirea unor standarde poate duce la interpretarea unor situaţii drept problematice. De exemplu,
definirea şomajului: înainte de 1989 obiectivul anunţat oficial era şomaj 0%,chiar dacă exista
şomaj mascat. Schimbările post 1989 au dus la creşterea cifrei anunţată oficial pentru şomaj până
la 13-14% ceea ce a cauzat comentarii intense.

O modalitate relativ uşoară de a detecta influenţa modului de definire a problemei asupra

soluţiilor propuse poate fi obţinut prin consultarea felului în care mass-media contribuie la
definirea unei probleme majore: de ex. relatarea în cadrul unor conferinţe de presă de la nivel
ministerial referitoare la calamităţi şi la măsurile propuse pentru îmbunătăţirea situaţiei. De cele
mai multe ori se accentuează aspecte diferite ale problemei (ceea ce este normal şi uşor de
explicat, având în vedere preferinţele autorilor), se pot furniza inclusiv cifre diferite pentru
recompensele acordate celor afectaţi de calamitate (diferenţe explicabile prin erori apărute în
cadrul procesului de comunicare a informaţiei), iar acest lucru duce, în cazul documentării
incomplete, din partea analistului, la definirea limitată sau părtinitoare a problemei în cauză.

Patton si Savicky recomandă respectarea unei serii de paşi pentru definirea problemei
(p.151) si anume: „verificarea enunţului iniţial al problemei, utilizarea celor mai bune date
disponibile30 pentru a contura dimensiunea reală a problemei, definirea problemei din perspectiva

30
Acest lucru nu se referă la limitarea analizei în funcţie de datele care se pot găsi cel mai uşor, ci la asumarea
explicită a limitărilor existente din cauza nedisponilbilităţii datelor, după ce s-au realizat toate eforturile posibile
pentru a ne asigura că dispunem de datele posibile. Problema accesibilităţii datelor este foarte frecventă în realizarea

68
părţilor interesate, identificarea potenţialilor câştigători şi a celor care pierd şi realizarea unei
prime aproximări a analizei”. În continuare, analistul va trebui să modifice nivelul de analiză, de
la cel al definirii problemei la identificarea concretă a măsurilor de aplicat în vederea rezolvării
problemei, astfel încât să se poată trece mai departe la identificarea alternativelor propuse pentru
rezolvare. Tot cei doi autori recomandă o serie de acţiuni pentru definirea problemei31:

1. A gândi pe marginea unei probleme. În această etapă trebuie structurate ideile deja existente
referitor la o anumită problemă. De cele mai multe ori avem foarte multe informaţii şi date
despre problema în cauză, însă, fiind colectate dezorganizat şi intercalate cu valorile pe care le
asociem unor aspecte sociale, ele duc la conturarea unei imagini mai puţin clare asupra a ceea ce
este de fapt problema în cauză. De exemplu, în afirmaţia „copiii ar trebui mai bine protejaţi prin
implementarea legislaţiei deja existente în domeniul drepturilor copilului” sunt câteva asumpţii
prezente, care pentru clarificarea problemei ar trebui explicitate. În primul rând este asumpţia
referitoare la faptul că protecţia copiilor nu este suficient dezvoltată; apoi, că există mecanisme
de protecţie la nivel legal, şi în al treilea rând, se propune implicit o soluţie referitoare la
protecţia copiilor prin implementarea legislaţiei existente.

Pentru clarificare, aici se poate realiza o scurtă inventariere a legislaţiei existente în domeniul
protecţiei copilului, a acţiunilor şi programelor existente în acest sens, a organizaţiilor non
guvernamentale care sunt active în acest sens, precum şi o colectare a datelor statistice
referitoare la existenţa copiilor abandonaţi.

2. Clarificarea limitelor problemei. Aici Patton şi Savicky recomandă specificarea locaţiei

problemei, a duratei de manifestare şi a evoluţiei ei în timp. De exemplu, putem fi interesaţi de o
diferenţiere a problemei pe zone geografice, dacă există diferenţe între zona rurală şi cea urbană,
sau dacă există diferenţe între oraşele mari şi cele mijlocii sau mici, sau dacă există diferenţe
între situaţia de la începutul, mijlocul sau sfârşitul anilor ’90.

3.Clarificarea tipului de informaţie de care este nevoie. De exemplu, aici trebuie clarificat la cine
se referă termenul „copii”: minori în general, 0-6 ani, 7-13 ani, 14-18 ani; „copii care sunt
victime ale violenţei familiale sau copii abandonaţi”; care sunt condiţiile care trebuie îndeplinite
pentru a spune că aceştia sunt protejaţi (sau neglijaţi), de exemplu reglementările UE, UNICEF;
de analize pentru Romania, din motive care pot fi discutate altă dată.
31
Patton-Savicky, pp152-154

69
se înregistrează o creştere/scădere a programelor destinate protecţiei copiilor, etc. În plus, la ce
se referă „protecţia mai bună” pentru copii?

4. Evidenţierea scopurilor şi a obiectivelor. O listare, măcar provizorie, a scopurilor şi a

obiectivelor este necesară pentru a evalua acceptabilitatea posibilelor soluţii şi, de asemenea,
pentru a estima punctele de vedere ale părţilor implicate. Scopurile se precizează într-un enunţ cu
caracter general, iar obiectivele se precizează astfel încât să fie clar felul în care ele contribuie la
îndeplinirea scopului. Obiectivele trebuie specificate astfel încât să poată fi măsurate, calitativ si
cantitativ. Pentru exemplul în discuţie, scopul poate fi asigurarea dezvoltării protejate a copiilor.
Obiectivele pot fi asigurarea accesului la servicii sanitare, reducerea violenţei împotriva copiilor,
asigurarea accesului la unităţi şcolare. Măsurarea acestor obiective se poate face de exemplu prin
asigurarea programelor de vaccinări, de controale obligatorii ale sănătăţii pentru copiii de vârstă
şcolară, existenţa şi popularizarea modalităţilor de raportare a situaţiilor de abuz asupra copiilor,
numărul de programe de transport a copiilor din zone mai puţin accesibile la unităţi şcolare,
alocaţiile financiare pentru facilităţile de transport urban şi suburban pentru copii, etc.

5. Identificarea cadrului problemei prin stabilirea palierului de variabile utilizate în identificarea

unei probleme. Uneori acesta este predeterminat de către client, alteori el trebuie identificat de
către analist, sau acesta mai poate depinde de constrângeri legate de timp şi resurse. La
clarificarea acestui palier vor contribui şi alţi actori implicaţi în /afectaţi de problema respectivă -
de exemplu ONG-uri sau grupuri de interes. Acum se pot identifica punctele de intervenţie care
pot duce la schimbări majore, se pot identifica factorii de decizie responsabili. Pentru centrarea
pe componenta de sănătate se pot lua în considerare modalităţile de aplicare a programelor de
vaccinare obligatorie (aplicarea vaccinărilor la populaţia şcolară, aplicarea vaccinărilor la copiii
care au abandonat şcoala), furnizarea medicamentelor compensate pentru copii, etc.

6. Clarificarea costurilor şi a beneficiilor potenţiale. Acestea se pot stabili prin diverse metode
(CBA, analiză cost-eficacitate, analiză statistică, etc) şi se prezintă sub forma de rezumat, grafice
sau tabele. În plus, se indică şi cine câstigă şi cine pierde în urma rezolvării problemei, însă nu la
nivelul analizei de impact, ci mai degrabă se urmăreşte identificarea marjei de opţiuni
disponibile. De exemplu, copiii au de câştigat în urma îmbunătăţirii stării de sănătate; pot apare
cheltuieli suplimentare la buget în urma aplicării unor liste mai mari de compensări pentru

70
medicamente destinate copiilor; medicii pot avea sarcini mai mari de rezolvat în urma
controalelor periodice ale copiilor pe care îi au în evidenţe.

7. Recapitularea felului în care s-a enunţat problema. Se poate identifica astfel dacă problema a
fost enunţată clar, dacă se pot identifica părţile interesate şi punctele lor de vedere, daca
asumpţiile valorice făcute sunt clare. Tot acum se pot chestiona asumpţiile făcute şi verifica
flexibilitatea enunţului. De exemplu, în discuţia de până acum s-a accentuat aspectul preventiv
(vaccinări, controale periodice) . În ce măsură copiii (şi părinţii) sunt conştienţi de
responsabilitatea pe care trebui să şi-o asume pentru realizarea acestora? Nu există cumva costuri
indirecte asociate acestor măsuri care diminuează (sau chiar anulează) efectele lor pozitiv (lipsa
de aces la serviciile medicale, întârzieri în furnizarea vaccinurilor sau a medicamentelor
necesare, lipsa reurselor financiare necesare, etc?)

Stabilirea criteriilor de analiză

O dată ce problema a fost definită în linii mari, etapa următoare este cea care se referă la
stabilirea criteriilor de evaluare a alternativelor. Se poate întreba cum se justifică stabilirea
criteriilor de evaluare înaintea identificării alternativelor disponibile. Răspunsul este dat de faptul
că, stabilind criteriile de evaluare înaintea identificării alternativelor, se evită posibilitatea găsirii
de argumente justificative pentru opţiunea favorită32. Există o serie de modalităţi de abordare şi
de lucru cu factorii de decizie în stabilirea acestor criterii.

În cadrul etapei de definire a problemei s-au stabilit, orientativ, şi criteriile de evaluare a

alternativelor, ca parte a stabilirii variabilelor de lucru şi de identificare a măsurilor folosite.
Criteriile se pot contura pe o scală de la general la specific şi sunt scopuri, obiective, criterii şi
măsuri. Conform literaturii de specialitate acestea sunt definite definite 33:

- scopurile se referă la enunţuri generale privind ceea ce se doreşte a se împlini pe termen lung.
Se pot asimila enunţurilor generale de politici publice, de tipul „Dorim să încurajăm dezvoltarea
economică la nivelul comunităţii noastre”

32
Aşa ar trebui să se întâmple. Există situaţii, din păcate dese, în care analistul este solicitat să justifice (printr-o
analiză retroactivă) o decizie luată deja şi care la implementare s-a dovedit a fi dezastruoasă.
33
Patton-Savicky, pp. 187

71
- obiective: enunţuri formulate concret despre scopuri, cuprinzând de obicei populaţia ţintă şi un
cadru de timp - de exemplu “În următorii 4 ani vom aloca resurse în vederea încurajării
dezvoltării IMM-urilor în cadrul comunităţii noastre”.

- criterii : se descriu în mod specific dimensiuni ale obiectivelor care vor fi evaluate. Includ
costuri, beneficii, eficacitate, eficienţă, risc, fezabilitate politică, legalitate, incertitudine, echitate,
stabilirea momentului potrivit în timp. Un grup de criterii se poate referi la costuri: Există, în
prezent, condiţiile necesare pentru a atrage investiţii în IMM-uri la nivelul comunităţii? Există
infrastructura necesară (accces rutier, cale ferată, avion? Reţeaua de comunicaţii (telefon, cablu,
acoperirea reţelelor de telefonie mobilă) este suficientă? Trebuie făcute investiţii suplimentare
pentru modernizarea infrastructurii? Dacă da, de unde se pot atrage fonduri în acest sens?
Promovarea potenţialului comunităţii în ce mod s-a realizat?

- măsuri: definiţii operaţionale ale criteriilor; fiecărui criteriu îi sunt asociate mai multe măsuri,
care pot fi utilizate în mod comparativ pentru evaluări ex-ante şi ex post sau pentru compararea
situaţiilor similare care se desfăsoară în locaţii geografice diferite. De exemplu, pentru
comunitatea din exemplu, reţeaua rutieră este într-o stare proastă, însă este la mai puţin de 10
km de un nod important de cale ferată, accesul pe cale ferată este foarte bun.

Întregul proces de analiză a politicii publice se desfăşoară în jurul unor alegeri. Deşi se
poate ajunge la acord în legătură cu scopurile şi obiectivele de îndeplinit, mijloacele de
îndeplinire a acestor obiective pot cauza discuţii suplimentare interminabile. Abordarea generală
recomandată de Patton-Savicky este de a identifica un număr cât mai mare de alternative, pentru
ca apoi să se poată delimita câteva care sunt într-adevăr utile pentru soluţionarea problemei. Sunt
câteva capcane aici: identificarea unor alternative marginale (diferenţele între ele sunt minime),
eliminarea timpurie a unor alternative care nu par fezabile sau par inacceptabile din punct de
vedere politic, al costurilor, sau sunt foarte noi si se aşteaptă un nivel ridicat de rezistenţă.
Pentru identificarea alternativelor se recomandă o atitudine cât mai deschisă 34 şi utilizarea
unor surse cât mai variate de informaţii. Astfel, Patton-Savicky includ aplicarea metodelor de
cercetare clasice (ancheta cu chestionar, interviu, etc) pentru investigarea problemei atunci când
există resursele necesare; analiza status-quo, adică realizarea de prognoze asupra a ceea ce s-ar
întâmpla în cazul continuării tendinţelor curente; comparaţii cu o stare ideală; contactarea unei
34
Cu aplicarea metodelor recunoscute de stimulare a creativităţii, v. literatura existentă în domeniu.

72
reţele de experţi în domeniu; analiza literaturii de specialitate; comparaţii cu alternative aplicate
în practică pentru identificarea situaţiilor similare, e vorba de consultarea modelelor de succes
aplicate deja în alte părţi; înregistrarea alternativelor sugerate de alţii, atunci când analistul nu are
libertate de identificare a tuturor alternativelor noi.
Realizarea de tipologii pentru clasificarea problemelor poate, de asemenea, ajuta în
investigarea de alternative, atât în interiorul clasei de probleme, cât şi dezvoltarea de idei din
clasele paralele de probleme.
Metodele clasice de dezvoltare a creativităţii (brainstorming, brainwriting, sinectica,
analogia si metafora, Phillips 66), discutate în literatură 35 sunt extrem de utile pentru identificarea
de alternative noi.
Problema cea mare apare atunci când alternativele identificate trebuie adaptate la
problema în discuţie. Aici analiza devine într-o anumită măsură o formă de artă, întrucât nu
există reţete funcţionale definite în prealabil. Experienţa se obţine în timp şi se pot obţine sugestii
în urma verificării soluţiilor care au avut deja verificare în practică. Computerul poate fi util de
asemenea, având în vedere faptul că sunt programe care pot ajuta analiza calitativă a unor opţiuni
prin identificarea temelor comune, care pot ajuta procesele de luare a deciziei prin căutări
paralele sau prin identificarea arborilor de decizie, însă în ultimă instanţă factorul uman este cel
care stabileşte parametrii de rezolvare a problemei şi care are responsabilitatea deciziei şi a
judecăţii finale. În continuare se vor prezenta două modalităţi de structurare şi clasificare a
alternativelor.

Modelul atributelor multiple

Există în domeniul public, ca şi în cel privat, multe situaţii în care deciziile trebuie luate
funcţie de mai multe caracteristici, sau condiţii, care de regulă se află în conflict unele cu altele.
Astfel de exemple pot fi:

 decizia de stabilire a celei mai bune locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pentru o
localitate. Aceasta depinde de condiţii precum: distanţa faţă de zona locuită cea mai

35
Androniceanu, A., Managementul Schimbărilor, Ed. Economica, Buc, 1999

73
 apropiată, tipul de teren pe care se amplasează (stabilitatea geologică, potenţialul său
agricol), sau posibilitatea de protecţie a terenului respectiv, etc.
 decizia de alegere între mai mulţi candidaţi pentru un anumit post într-o instituţie, care poate
depinde de răspunsul candidatului la anumite caracteristici (atribute) ale postului, precum
experienţa de muncă într-un domeniu similar, abilităţi de comunicare interpersonală, abilităţi
analitice, motivaţie sau conştiinciozitate.
 decizia de stabilire a celei mai potrivite locaţii pentru o parcare subterană într-un oraş mare
poate fi evaluată funcţie de atribute ale terenului de tipul distanţa faţă de zona cu solicitări
mari de parcări, tipul de teren, eventual timpul necesar pentru construcţie.
 decizia de selectare a candidaţilor la examenul de admitere la universitate sau în liceu pe
baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat sau pe baza unui
chestionar de aptitudini personalizat la caracteristicile specializării respective.
 în fine, unele decizii precum cea de alegere a unui automobil personal sau a unei locuinţe se
înscriu, de asemenea, în categoria deciziilor care pot fi abordate folosind modelul
multiatribut.
Situaţiile de mai sus sunt doar câteva exemple de probleme care pot fi rezolvate folosind
modelul multiatribut de luare a deciziilor. Trebuie precizate însă o serie de concepte care ajută la
structurarea modelului.

Scenarii (sau situaţiile viitoare posibile, stări ale naturii, sau, pur şi simplu „lucruri care
pot merge prost”) sunt situaţii posibile care pot fi imaginate, care se petrec după ce decizia a fost
luată şi care nu se află sub controlul decidentului. Adesea aceste scenarii posibile nu sunt luate în
considerare pentru că nu se află sub controlul factorilor de decizie şi, datorită presiunilor
multiple sub care îşi desfăşoară activitatea, managerilor nu le place să se îngrijoreze în mod
inutil. O astfel de situaţie poate apărea în cazul unei decizii asupra unei investiţii importante care
trebuie luată într-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu se ştie dacă partidul/coaliţia
care va obţine puterea va aloca bugetul necesar continuării investiţiei. Totuşi, de regulă, singurul
scenariu care, de regulă, va fi luat în considerare va fi cel referitor la continuarea investiţiei,
deoarece decidenţii ştiu că nu au control (sau în caz fericit acesta este redus) asupra rezultatului
alegerilor. Notaţia obişnuită pentru scenarii este cu cifre romane I, II, III, etc.

74
 Alternativele sunt şi posibilele direcţii de acţiune, opţiuni, sau posibilităţi de alegere.
Literatura de specialitate mai include ca sinonime pentru alternative şi „raţiune de acţiune”, „curs
de acţiune”, sau „strategie candidată”36. Alternativele pot varia ca număr de la minimum două
până la câteva mii. Astfel, posibilele locaţii pentru o groapă de gunoi ecologică pot fi trei, dar
candidaţii pentru admitere într-o facultate pot fi câteva mii. Numărul alternativelor poate rezulta
din investigaţii în teren sau ca rezultat al creativităţii decidenţilor. Alternativele se notează
convenţional cu literele mari ale alfabetului A, B, C, etc.

Criteriile, cunoscute şi sub denumirea de „atribute”, „obiective”, „puncte tari şi puncte

slabe”, sunt de regulă specifice problemei. Ele sunt identificate de către factorul (factorii) de
decizie, iar numărul lor poate varia între doar câteva şi 150, număr considerat maxim de către
unii cercetători37. De exemplu, pentru evaluarea alternativelor pentru un apartament se pot lua în
considerare ca atribute spaţiul locuibil, distanţa faţă de serviciu, renumele/calitatea şcolii din
cartier (dacă decidentul are copii de vârstă şcolară), existenţa sau posibilitatea construirii unui
garaj (dacă are maşină), existenţa unor surse de poluare fonică în apropiere (străzi puternic
circulate, discoteci, gări, etc). Este mai puţin recomandată în această situaţie includerea preţului
ca şi criteriu de departajare, deoarece factorul financiar impune de obicei anumite bariere la
încercările de evaluare obiectivă. Linia obişnuită de decizie pentru resurse limitate de tipul bani
sau timp merge pe direcţia „cu cât mai puţin, cu atât mai bine”.

Altfel spus, constrângerile financiare sau de timp pot impune evaluării o direcţie nedorită
iniţial, decidenţii încercând să minimalizeze costurile financiare sau de timp. Modelul atributelor
multiple este recomandat a fi utilizat pentru evaluarea alternativelor cu costuri egale sau
comparabile. Pentru evaluarea alternativelor cu costuri diferite, literatura de specialitate
recomandă aplicarea analizei cost-beneficiu, în vederea obţinerii de beneficii maxime cu
minimalizarea costurilor.

Mai trebuie precizat că atunci când numărul de atribute este mare, ele pot fi aranjate într-
o structură ierarhică. În urma discuţiilor între factorii de decizie se pot stabili un număr de

36
Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa, Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, 1999,
pp.131
37
idem

75
atribute-cheie, iar pentru fiecare dintre acestea se pot identifica subatribute. O structură ierarhică
a atributelor poate arăta precum urmează38

Fig. 3 Un arbore ierarhic de atribute, Sursa Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa
cheie

X1 X11

X2

Atribute X3

X4 X17

X5

X6 X61

X7

X67

De foarte multe ori atributele aflate în discuţie sunt în competiţie unele cu altele. În cazul
parcării subterane, de exmplu, nevoia de proximitate cu zonele aglomerate ale oraşului poate fi în
conflict fie cu tipul de sol al terenului disponibil sau, eventual, cu nevoia de protejare a unor
relicve istorice subterane. Aceste conflicte se pot rezolva sau măcar minimaliza prin discuţii în
cadrul grupului de decizie, în care să se stabilească de comun acord priorităţi şi chiar o ierarhie a
criteriilor. Aceste discuţii sunt de mare importanţă pentru obţinerea susţinerii ulterioare a deciziei
atât în faţa superiorilor ierarhici (dacă este cazul), dar mai ales în faţa publicului. Nu trebuie omis
faptul că, spre deosebire de sectorul privat unde o decizie de acest tip este înscrisă în secţiunea

38
idem

76
deciziilor de investiţii, în sectorul public ea este o decizie de alocare bugetară39. Aceştia sunt bani
publici, iar responsabilitatea pentru buna lor gospodărire se exercită în ultimă instanţă în faţa
locuitorilor comunităţii respective.

Un alt aspect care trebuie luat în considerare la construirea matricii de decizie este faptul
că, deseori, atributele au unităţile de măsură diferite. Pentru decizia referitoare la alegerea unui
apartament, de exemplu, poluarea fonică se măsoară în decibeli, distanţa faţă de locul de muncă
în kilometri, iar calitatea şcolii din cartier printr-un indice compozit. O soluţie la această
problemă poate fi dată de evaluarea fiecărui atribut funcţie de o scală calitativă cu cinci sau şapte
trepte, de exemplu de la „foarte rău” la „foarte bine”, urmând ca apoi să acordăm echivalente
numerice pentru această scală, echivalente cu care să lucrăm ulterior.

Discuţia se continuă cu stabilirea importanţei criteriilor, sau mai precis a ponderilor pe

care atributele luate în considerare le au unele în raport cu celelalte. Există metode matematice
de evaluare şi calculare a acestor ponderi 40, care sunt mai uşor de aplicat atunci când este un
singur decident sau atunci când analiza este pregătită de către un specialist pentru factorul de
decizie politic. Ponderile se pot stabili sau estima şi prin discuţii între componenţii grupului de
decizie, discuţii care pot fi facilitate fie de către o persoană de conducere din instituţie sau de
către un facilitator extern care acţionează în calitate de consultant pentru organizaţia respectivă.
Desigur, metodele matematice menţionate mai sus pot fi incluse ca argumente în cadrul discuţiei
de grup, sau, chiar mai mult, aceasta poate include evaluarea diverselor variante propuse de
analiştii din cadrul instituţiei.

Totuşi, nu trebuie pierdute din vedere avantajele majore ale estimării importanţei
ponderilor în cadrul unei discuţii într-un grup de factori de decizie (format, de exemplu, din
directori ai mai multor servicii descentralizate dintr-un judeţ implicaţi într-un proiect comun sau
din primari ai mai multor comune care urmăresc formarea unei microregiuni):

 stabilirea unui „limbaj” comun pentru participanţi, clarificarea unor termeni specifici şi, în
consecinţă, eliminarea distorsiunilor de comunicare;
39
Călin Hinţea şi Cristina Mora, “Management Public”, în Administraţie publică, volum colectiv, Ed. Accent, 2000,
pp.179
40
Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan şi A.L. Negruşa, Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, 1999, pp.
132.

77
 clarificarea priorităţilor pentru fiecare dintre părţile implicate (ar putea exista diferite
priorităţi, operaţionale sau politice);
 construirea unei atmosfere de încredere între membrii grupului care poate fi utilă atât pentru
implementarea deciziei, cât şi pentru viitoare proiecte comune;
 evidenţierea priorităţilor comune şi clarificarea felului în care acestea afectează pe fiecare
membru;
 obţinerea suportului comun pentru decizia finală şi a satisfacţiei de ansamblu pentru această
decizie.
În final, raportul între alternative şi criterii se poate exprima sub forma unei matrici
decizionale pe ale cărei coloane sunt incluse alternativele, iar pe linii sunt enumerate criteriile. Se
elaborează câte o matrice (un tabel) pentru fiecare scenariu posibil.

Pe scurt, etapele elaborării unui model multiatribut se prezintă astfel:

1. stabilirea scenariilor de viitor posibile;

2. identificarea alternativelor disponibile;
3. evidenţierea criteriilor de evaluarea a alternativelor;
4. construirea tabelelor de decizie: Criterii (linii), Alternative (coloane) pentru fiecare scenariu
posibil;
5. aplicarea unei etichete calitative pe scala „foarte rău” până la „foarte bine” cu cinci sau şapte
trepte, în funcţie de complexitatea problemei pentru evaluarea performanţei fiecărei
alternative pentru fiecare criteriu luat în considerare;
6. echivalarea acestor etichete cu indicatori numerici, fie pe scala de la zero (minimum) la unu
(maximum), de la zero(minimum) la zece(maximum) sau de la zero (minimum) la o sută
(maximum) în funcţie de preferinţe sau de problemă. Se recomandă cu insistenţă evitarea
valorii de mijloc (adică 0.5, 5, sau 50) pentru obţinerea predominanţei unei alternative sau a
alteia;
7. stabilirea ponderilor (importanţei) fiecărui criteriu;
8. efectuarea calculelor;
9. realizarea analizei de sensibilitate pentru verificarea rezultatului obţinut.
Având în vedere că s-a lucrat în această variantă cu estimări ale criteriilor, pentru analiza
de sensibilitate se vor modifica valorile acordate indicatorilor numerici sau valori estimate pentru

78
ponderile criteriilor. La apariţia unor discrepanţe între rezultatele iniţiale şi cele de verificare (şi
şansele sunt destul de mari ca aceste diferenţe să apară), se impune o reconsiderare a etapelor 5-8
sau chiar, la apariţia unor date noi despre problemă, a întregului proces41.

Acest model şi-a demonstrat utilitatea în multe situaţii cu care s-au confruntat, în timp,
managerii din instituţiile publice din străinătate, iar în România cel puţin în sectorul privat cu
siguranţă42. Este un instrument relativ uşor de aplicat, şi care, în această formă, nu solicită un
nivel ridicat de cunoştinţe matematice43. Modelul multiatribut este foarte util ca ghid pentru
luarea deciziilor în care se alege între mai multe variante distincte de rezolvare a unei probleme,
precum şi ca instrument pentru structurarea problemelor. Paşii enumeraţi mai sus obligă
decidentul dar îl şi ajută în acelaşi timp să listeze alternativele şi să expliciteze criteriile pe baza
cărora ia decizia, precum şi motivele care stau la baza alegerii sale. Astfel se clarifică mult din
raţionamentul care sta la baza deciziei respective, iar aceasta poate fi comunicată şi înţeleasă mai
uşor în etapa de implementare.

În continuare se prezintă un exemplu adaptat după unul oferit de prof. John.W.

Rohrbaugh44. În acest caz, problema se pune în termenii alegerii între patru candidaţi pentru
postul de Director General în Prefectura judeţului X45.

1. Identificarea scenariilor de viitor posibile: Status quo, Subprefectul demisionează fără

candidat imediat pentru înlocuire, Investigaţii din partea Comisiei Administrative, şi
Implicarea Guvernului în criza din judeţul X.
2. Listarea alternativelor (candidaţilor): Mureşan, Farkas, Gabor, Moldovan.

Note de curs, Decision Making in Government, Graduate School of Public Affairs, University at Albany, State
41

University of New York.

42
Autorul nu are cunoştinţă până în acest moment de aplicaţii în instituţii publice, orice precizare în acest sens este
binevenită.
43
Se impune totuşi precizarea că teoria care stă la baza acestui model este mult mai puternic formalizată şi
componenta matematică este mult mai consistentă decât ceea ce s-a prezentat aici. Pentru referinţe, vezi Gh.Gh.
Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa, Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, 1999,

Note de curs, Decision Making in Government, Graduate School of Public Affairs, University at Albany, State
44

University of New York.

45
Toate datele şi persoanele incluse în acest exemplu sunt fictive, orice asemănare cu realitatea este întâmplătoare.

79
3. Enumerarea atributelor (criteriilor de analiză): Experienţa de muncă în domeniu, Abilităţi
interpersonale, Abilităţi analitice, Motivaţie (conştiinciozitate).
4-8. Elaborarea matricilor de decizie pentru fiecare scenariu şi efectuarea calculelor

Scenariul I Status Quo

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de .20 0 45 80 100

muncă în domeniu
0.00 9.00 16.00 20

Abilităţi .30 20 100 90 0

interpersonale
6.00 30.00 27.00 0.00

Abilităţi analitice .30 100 0.00 25 75

30.00 0.00 7.50 22.50

Motivaţie/conştiin- .20 100 40.00 0 85

ciozitate
20.00 8.00 0.00 17.00

Total 1.00 56.00 47.00 50.50 59.50

Scenariul II Subprefectul
demisionează fără înlocuitor

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de .29 0 45 80 100

muncă în domeniu
0.00 12.86 22.86 28.57

Abilităţi .43 20 100 90 0

interpersonale
8.57 42.86 38.57 0.00

Abilităţi analitice .00 100 0.00 25 75

0.00 0.00 0.00 0.00

80
Motivaţie/conştiin- .29 100 40.00 0 85
ciozitate
28.57 11.43 0.00 24.29

Total 1.00 37.14 67.14 61.43 52.86

Scenariul III Investigaţii din

partea Comisiei Administrative

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de .00 0 45 80 100

muncă în domeniu
0.00 0.00 0.00 0.00

Abilităţi .29 20 100 90 0

interpersonale
5.80 30.00 26.10 0.00

Abilităţi analitice .57 100 0.00 25 75

57.00 0.00 14.25 12.82

Motivaţie/conştiin- .14 100 40.00 0 85

ciozitate
14.00 5.60 0.00 11.90

Total 1.00 76.80 35.60 40.35 24.72

Scenariul IV Implicarea
Guvernului în criza din judeţul X

Ponderi Mureşan Farkas Gabor Moldovan

Experienţă de .40 0 45 80 100

muncă în domeniu
0.00 18.00 32.00 40.00

Abilităţi .40 20 100 90 0

interpersonale
8.00 40.00 36.00 0.00

81
Abilităţi analitice .10 100 0.00 25 75

10.00 0.00 2.50 7.50

Motivaţie/conştiin- .10 100 40.00 0 85

ciozitate
10.00 4.00 0.00 8.50

Total 1.00 28.00 62.00 70.50 56.00

Rezultatul este diferit pentru fiecare dintre cele patru scenarii întrucât fiecare solicită un
alt tip de puncte tari din partea fiecărui candidat. Pentru o astfel de situaţie, în afară de efectuarea
analizei de sensibilitate, este recomandată estimarea atentă a probabilităţilor de îndeplinire a
fiecărui scenariu.

Rândurile de mai sus au schiţat diverse posibilităţi de aplicare a modelului atributelor

multiple în situaţii pentru instituţii publice 46. Trebuie însă reamintită nevoia de identificare
corectă a tipului de problemă pentru care se aplică acest model.

Arborele de decizie

Atunci când sunt prezentate ca şi studii de caz, spre exemplificarea unor metode,
problemele sunt structurate clar, alternativele de rezolvare sunt evidente, iar probabilităţile
diferitelor direcţii de acţiune sunt, de asemenea, specificate de la bun început. Totuşi, în
activitatea de zi cu zi acest lucru se întâmplă rareori (dacă totuşi se petrece vreodată). La prima
înfăţişare, o problemă se prezintă ca o aglomeraţie de valori inconsistente care conturează o
diferenţă între situaţia curentă şi cea dorită. Aceasta este combinată cu o senzaţie de confuzie a
decidentului care înţelege, treptat, că trebuie să găsească un curs de acţiune care, cel puţin în
parte, trebuie să le satisfacă cel puţin parţial. În consecinţă, un prim pas important este aici
decelarea alternativelor şi valorilor, precum şi identificarea opţiunilor şi obiectivelor. Abia într-o

46
Trebuie precizat că situaţia descrisă mai sus este inclusă cu titlu strict de prezentare a modelului.

82
etapă ulterioară decidentul se va preocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferitele
opţiuni, precum şi de identificarea modalităţilor de reducere a acestora.

Există mai multe instrumente disponibile pentru structurarea incertitudinilor în cadrul

unei probleme. Arborele de decizie pentru structurarea incertitudinilor ca secvenţe de evenimente
ulterioare, arborii de valori pentru structurarea obiectivelor, sau arborii de evenimente, de greşeli
şi de inferenţe pentru structurarea incertitudinilor sunt doar câteva exemple de instrumente utile
pentru analiza unei decizii47.

Procesul de construire a unui arbore (ne vom referi în continuare doar la arborii de
decizie) respectă paşii de bază ai paradigmei rezolvării de probleme şi poate fi împărţit în mare
în trei etape după cum urmează:

a) Definirea problemei, schiţarea unei structuri analitice generale şi formalizarea ei parţială. Aici
se răspunde la întrebări de tipul: Care este mediul problemei şi care este natura ei? Cine este
decidentul? Care sunt valorile acestuia? Care sunt opţiunile generice posibile? Care sunt
grupurile sociale afectate de decizie? Nu în ultimul rând, o întrebare importantă este şi: Care este
scopul analizei? Acum se construieşte doar o schemă aproximativă a problemei. În urma acestei
etape rămân rezultate de tipul matricelor simple de listare a obiectivelor în raport cu opţiunile sau
liste de posibile grupuri ţintă afectate de decizie.

b) În funcţie de rezultatele etapei precedente, se aleg acum modele generice de structurare a

problemei (de ex. modelul atributelor multiple, inferenţa ierarhică sau detectarea semnalelor
pentru diagnoză). Întrebările tipice pentru această etapă sunt: Care este problema importantă aici,
conflictul între valori sau incertitudinea? Cum pot fi combinate diferite modele pentru a răspunde
cerinţelor problemei? Un aspect important pentru această etapă este recomandarea conform
căreia este util să fie încercate mai multe modele, fără a se hotărî de la bun început doar unul
singur. Motivul acestei recomandări a fost discutat pe larg într-un capitol precedent: dacă se ia
prea repede hotărârea asupra modelului care va fi aplicat, fără a se explora şi alte alternative,
riscul de a aplica o structură nepotrivită pentru tipul de problemă cu care ne confruntăm este
mare. O cale bună de verificare a structurilor alese iniţial este prin realizarea unor estimări

47
D. Von Winterfeld øi W.Edwards, Decision Analysis and Behavioral Research, New York, Cambridge University
Press, 1986, pp. 26.

83
numerice aproximative şi efectuarea unor calcule primare. Adesea, această verificare preliminară
duce la restructurare şi simplificarea problemei.

c) Etapa a treia constă în rafinarea structurilor identificate în etapa precedentă. Abia acum, o dată
ce gradul de siguranţă referitor la corectitudinea structurii alese pentru analiza problemei este
suficient de mare, se poate trece la elicitarea unor date, cifre mai detaliate legate de problema în
cauză48.

Totuşi, se pune întrebarea: Ce este analiza deciziei? Analiza deciziei este procesul prin
care are loc descompunerea procesului de decizie în componentele sale înaintea luării deciziei49.
Aceste componente includ probabilităţile de îndeplinire a alternativelor luate în considerare
precum şi utilitatea ataşată fiecărei alternative. Schiţarea unui arbore de decizie înaintea luării
deciziei propriu-zise este o modalitate bună de a uşura procesul de decizie. Ea ajută la
descompunerea procesului în elemente care pot fi estimate pe baza probabilităţilor şi a
utilităţilor, furnizând astfel o imagine clară asupra deciziei şi a componentelor sale.

Sunt necesare patru tipuri de informaţie pentru costruirea unui arbore de decizie50:

1. Care sunt alternativele?

2. Care sunt rezultatele posibile?
3. Care este probabilitatea fiecărui eveniment?
4. Care este valoarea fiecărui eveniment pentru decident?
În plus, mai sunt câteva notaţii specifice utilizate la construirea arborilor de decizie51:

1. Noduri decizionale (puncte de decizie), reprezentate printr-un pătrat, sunt punctele unde
decidentul trebuie să aleagă un anumit curs de acţiune dintr-un număr finit de alternative
posibile.

48
idem

49
Terry Connoly, Hal Arkes, Kenneth Hammond, Judgment and Decision Making. An Interdisciplinary Reader,
(2nd. ed.) Cambridge University Press, 2000, pp. 4-5.
50
idem

51
Gh.Gh. Ionescu, E. Cazan, A.L. Negruşa, Modelarea şi optimizarea deciziilor manageriale, Ed. Dacia, Cluj
Napoca, 1999, pp. 102-103

84
2. Nod şansă (punct de ramificaţie, punct şansă), reprezentat printr-un cerc, arată că un anumit
eveniment, asupra căruia decidentul nu are un control, urmează să se întâmple.
3. Alternativele (căile de acţiune) sunt reprezentate prin ramificaţii care ies dintr-un nod
decizional. Costul asociat alternativei respective, dacă există, se scrie pe ramificaţia
corespunzătoare alternativei respective, iar dacă ea se respinge atunci ramificaţia respectivă
se barează cu o linie verticală.
Un exemplu de problemă ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie este
prezentat în cele ce urmează52. O persoană primeşte o ofertă de promovare în carieră foarte
tentantă, dar care implică mutarea într-o altă localitate. Oferta este motivantă şi sub aspect
financiar, dar mai ales sub aspectul posibilităţilor de dezvoltare profesională. La ora primirii
acestei oferte persoana respectivă are probleme la locul de muncă, sentimentul inutilităţii
predomină, pe scurt, oferta de promovare vine la un moment potrivit. Totuşi, i se precizează că
există 40% şanse ca nici noul post să nu fie ceea ce îşi doreşte, iar în caz de eşec va fi concediat.
Dacă nu se mută, atunci există 20% şanse ca problemele care le are la locul de muncă să se
înrăutăţească şi în consecinţă să fie concediat. Nu este nici o şansă ca problemele să se rezolve de
la sine. Ce ar trebui să facă acestă persoană? Figura următoare arată arborele de decizie

Succes p=0.60 U=1.0

Acceptare

Insucces p=0.40 U=0.0

Acceptare sau nu?

Problema trenează p=0.80 U=0.6

Respingere

Înrăutăţire p=0.20 U=0.0

52
Prelucrat după Terry Connoly, Hal Arkes, Kenneth Hammond, Judgment and Decision Making. An
Interdisciplinary Reader, (2nd. ed.) Cambridge University Press, 2000, pp.4-5

85
 În figura de mai sus sunt prezente trei tipuri de informaţii. Acestea sunt :

 Alternativele: acceptarea promovării sau păstrarea postului

 Rezultatele fiecărei alternative: Succes, Insucces, Problema trenează, Înrăutăţire
 Probabilităţile asociate cu fiecare dintre acestea.
Urmează estimarea utilităţii fiecăreia dintre alternative pentru decident. Utilitatea variază
pe o sclaă de la 0.0 (cel mai rău) la 1.0 (cel mai bine). Persoana a considerat că varianta mutare-
succes este ce mai bună şi a evaluat-o cu maximum pe scala sa, adică 1.0. Variantele eşecului,
adică terminate cu concedierea, au fost evaluate cu 0.0 pe scala utilităţilor sale. În sfârşit,
decidentul nostru a considerat că varianta muncii în situaţia de tensiune şi disconfort valora totuşi
0.6 pentru el.

Acum urmează faza de evaluare. Se studiază rezultatele. Utilitatea fiecărui rezultat

trebuie ponderată funcţie de probabilitatea sa de îndeplinire. Aceasta se face matematic prin
înmulţirea probabilităţii fiecărui rezultat cu valoarea estimată de decident pe scala utilităţii sale.
Astfel se calculează utilitatea aşteptată pentru fiecare alternativă.

În consecinţă,

pentru alternativa Acceptare avem: UA=(0.6*1.0)+(0.4*0.0)= 0.60

iar pentru alternativa Respingere avem UA=(0.8*0.6)+(0.2*0.0)= 0.48

Comparând utilităţile aşteptate pentru cele două alternative, va fi aleasă cea mai mare, a
alternativei de Acceptare.

Totuşi, poate ca decidentul nu se simte confortabil cu o diferenţă de doar 0.12 între

utilităţile celor două alternative. Pentru a vedea cât de sensibil este modelul la cifrele/ estimările
folosite, se poate face o analiză de sensibilitate. Astfel, la un moment dat poate considera ca
utilitatea variantei “Problema trenează” este mai mare pentru el decât cifra iniţială de 0.6 luată în
considerare. Chiar dacă modifică această cifra la 0.7, calculul utilităţii aşteptate ne arată că tot
utilitatea celeilalte alternative este mai mare ( 0.60 faţă de 0.56).

86
 Cert este că în situaţiile de aplicare a arborelui de decizie trebuie să facem tot ceea ce este
posibil pentru a avea estimări cât mai corecte pentru probabilitatea de îndeplinire a alternativelor
şi pentru utilităţi. Totuşi, cu toate aceste eforturi, nu trebuie să uităm că avantajul cel mai mare al
arborilor de decizie este că „forţează” decidentul să clarifice elementele pe care le include, cele
excluse, precum şi intervalul de timp pe care îşi proiectează rezultatele. Acest din urmă element
este important, de asemenea, întrucât pot exista situaţii în care concentrarea pe termen scurt
poate accentua rezultatele negative ale unei decizii, în timp ce rezultatele pozitive se pot detecta
printr-o abordare pe termen lung.

Discuţia de până acum a prezentat o serie de aspecte legate de definirea problemei,

identificarea alternativelor şi, prin ele modelul atributelor multiple şi arborii de decizie,
structurarea alternativelor şi modalităţi de suport a deciziei. Însă rezultatele obţinute trebuie
comunicate într-un mod cât mai eficient, întrucât una dintre constrângerile cele mai puternice ale
factorilor de decizie (ale clientului pentru care s-a realizat analiza) este timpul.

Comunicarea rezultatelor analizei

De regulă clientul pentru care se realizează analiza este o persoană de decizie care are un
program aglomerat şi care are prea puţină rabdare, timp şi disponibilitate pentru parcurgerea unui
material exhaustiv. De obicei clientul/decidentul doreşte să fie la curent cu mersul
analizei/proiectului, însă nu doreşte să o realizeze el/ea; de asemenea, clientul lucrează sub
presiunea timpului, şi, în fine, atunci când lucrează cu analişti tocmai ieşiţi de pe băncile şcolii
tinde să-i trateze cu o oarecare lipsă de încredere53.

Pentru dezvoltarea unei relaţii de încredere cu clientul este important să se respecte o

serie de reguli nescrise54:

53
Weimer şi Vining, pp. 290-295

54
idem

87
- pregătirea în avans a unor rapoarte intermediare pentru prezentarea/documentarea felului în
care se derulează analiza. Acestea se pot prezenta la intervale de dinainte stabilite pentru a
implica clientul în proces, fără însă a-l aglomera cu detalii;

- descompunerea analizei în părţile componente, în vederea comunicării cât mai structurate

- prezentarea în interiorul subunităţilor trebuie facută cât mai clar, cu ambiguităţi cât mai puţine.
Acest lucru nu înseamnă că neclarităţile, acolo unde există (şi de obicei sunt puncte mai puţin
clare sau mai dificil de definit) trebuie ascunse de client, ci trebuie prezentate separat, în cadrul
discuţiilor intermediare, în vederea pregătirii clientului pentru observaţii din partea potenţialilor
oponenţi, care vor fi rapizi în identificarea neclarităţilor din materialul clientului.

Rapoartele de analiză au o structură diferită de cea a unui eseu sau a unei lucrări
academice. Astfel, trebuie să fie cât mai uşor de citit şi sa permită clientului/cititorului să
identifice rapid punctele de interes 55:

 trebuie să conţină un rezumat la început, în care să se prezinte în mod concis elementele

principale ale analizei, o definire a problemei şi de asemenea recomandările. Atunci cand
raportul scris nu e mai lung de câteva pagini, rezumatul este trecut în primul paragraf şi
se încheie, de asemenea, cu un enunţ scurt al recomandării
 tabla de materii/cuprinsul, prezent/ă de asemenea la începutul lucrării, permite
parcurgerea rapidă a conţinutului;
 stabilirea de priorităţi în prezentarea informaţiei, ajută, de asemenea, la transmiterea
eficientă a informaţiei;
 utilizarea de titluri şi subtitluri care sugerează conţinutul secţiunii ajută, de asemenea, în
comunicare;
 exprimarea se recomandă a fi succintă, în textul raportului se recomandă a se include
informaţia esenţială într-un limbaj cât mai accesibil cu evitarea jargonului profesional şi a
termenilor tehnici; descrierea metodologică, rezultate statistice, etc. se recomandă a fi
incluse la anexe;
 se recomandă utilizarea precaută a graficelor, a ilustraţiilor, a diagramelor, astfel încât să
se comunice informaţia cât mai clar cu ajutorul lor.

55
idem

88
Cele de mai sus reprezintă o serie de recomandări specifice pentru comunicarea cât mai eficientă
a informaţiei şi a analizelor de politici publice, datorită publicului divers la care poate ajunge
raportul: decidenţi care nu au pregătirea de specialitate, timpul şi disponibilitatea de a rezolva
şarade sau de a urmări intrigi de roman poliţist, mass media şi, în sfârşit, dar nu în cele din urmă,
publicul larg.

Întrebări de evaluare

1. Prezentati paşii care trebuie parcurşi pentru construirea unui arbore

de decizie.
2. Care sunt etapele modelului multiatribut?
3. Care sunt paşii recomandaţi de Patton şi Savicky pentru definirea
unei probleme de politică publică?

Studiu de caz
Alegerea alternativei de politică publică celei
mai potrivite pentru rezolvarea problemei

89
 1. Pe baza exerciţiilor anterioare realizaţi o analiză de tip multiatribut sau a arborelui de
decizie pentru problema de politică publică studiată.

________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________

2. Argumentaţi decizia luată în privinţa modelului de analiză studiat

________________________________________________________________________
________________________________________________________________________

Comunicarea rezultatelor către client

3. Canale de comunicare folosite pentru a comunica clientului alternativa de politică publică

aleasă

________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________

4. Mijloace de comunicare folosite pentru comunicarea către client a rezultatului de analiză

______________________________________________________________________________
______________________________________________________________

90