Studiul politicilor publice Abordari ale politicii publice 29

Capitolul 2 politice. Cele mai reprezentative tipuri de baza ale teoriei generale clasificate
in functie de unitatea de analizii ~ i metodologie sunt ilustrate in Figura 2.
,
Abordari ale politicii publice Figura 2

/
i 0 taxonomie a abordarilor generate
ale fenomenelor politice

Metoda elaborarii teoriei

Deductivii lnductivii
ASPECTE CONCEPTUALE Individ Op/ilf:lefublicii Economia buniistiirii
Unitatea i'"l.sk< c,ko , ~

Dupa cum a afirmat Peter DeLeon, studiile'8$upra politicii publice au o istorie
lunga $i un trecut scurt, adica politicile organelor administratiei publice au con-
stituit obiectul a numeroase studii in ultimele secole, de~i analizele sistematice
ale acestora dateazii doar de ciiteva decenii. 1 Intr-adevar, una din dificultatile in-
tiimpinate in studiul procesului de elaborare a politicii publice o constituie gama
variata de abordari care i$i au originca In diferite $COii academice, care au fost
detenninate sa se axeze pe acest subiect. in acest capitol vom contura princi-
palele abordari economice $i politice ale studiului politicii publice, vom reliefa
punctele forte ~i deficientele acestora ~ i vom sugera modalitati prin care studiu1
politicii publice poate profita de pe unna infonna(ici pe care o contin aceste
abordari, evitiind complicatiile inutile de ordin conceptual sau teoretic.
in primul rand, ar trebui sa notam faptu l ca exista tipuri sau categorii
diferite de teorii care 1ncearcii sa explice anumite probleme $i trebuie sane asi-
guram ca realiziim 0 comparatie intre categorii comparabile - mere cu mere,
nu mere cu portocale, altfel spus - in acest demers teoretic. In al doilea rand,
daca sunt luate in considerare toate variantele cu nuantele for, cxistii o varieta-
te aproape infinita de teorii, iar analiza fiecareia intr-un capitol ar fi o sarcina
imposibila. De aceea ne vom restriinge comentariile la comparatii intre cateva
cxemple reprezentative, selectate pe baza tipului de analiza caracteristic aces-
tora $i de apropierea lor de modul de elaborare a unor teorii. - activat multi dintre cercetatorii care au dezvoltat acest tip de abordare. 2 Este o
in funqie de aceste criterii, existii $ase categorii de teorii. Aceste teorii
di fcra in functie de modalitatea deductiva sau inductiva in care i~i dezvolta
co111 inutul ~i de direqia in care l~i concentreaza atentia, pe indivizi, grupuri sau
insiitutii. Teoriile deductive pomesc de la un numar relativ mic de postulate de
bu7.I! snu supozitii ~i apoi aplica aceste supozitii la studiul anumitor fenomene.
Tcoriilc inductive, pe de alta parte, incep cu observatii pe marginea anumitor
fcnonienc $i incearca sa genereze principii generale din aceste observatii care
f'OI fl combinatc intr-o teorie mai generala. Teoriile care se axeazii pe indivizi
lorcrprctcnzll toate fenomenele politice in relatie cu interesele ~i actiunile indi-
vl1ilor. 1cnriile ccntratc pe analiza grupurilor explica acel~i lucru, avand insa
fn vcJerc ~j intcroc1iunile dintre grupurile sociale. in fine, exista teorii care se
ttl<Cll711 J'IO Orgnnizutii sau instituti i, in incercarea for de a explica fenomenele
de analiza Grup Marxis!n Pluralism/Corporatism
fundamentala
Institu\ii Neoinstitufionalism Stat ism
TEORII DED UCTIVE
Abordarea deductiva are multi partizani ~i exista numeroase versiuni nuantate
ale aplicarii ei la fenomenele politice. Totu$i, in vederea intelegerii procesu-
lui de elaborare a politicii publice, se pot distinge trei subtipuri generale ale
acestei abordari, in functie de unitatea de analiza uti lizata: alegerea publica,
analiza de clasa ~i neoinstitutionalismul.
Alegerea publica
0 abordare a politicii publice care trateaza indiv izii ca unitate fundamentala
de analiza ~i care s-a bucurat de mare atentie in ultimul timp este teoria nu-
mita "alegerea publica", denumire preluatii de la lnstitutul pentru Studierea
Afogerii Publice din cadrul Universitatii Politehnice din Virginia (Institute
for the Study of Public Choice at Virginia Polytechnic University), unde au
aplicare a principiilor economiei neoclasice la activitatile politice. Principala
supozitie este ca cei care inlaptuiesc politica, la fel ca ~i cei care lucreazii
in la constituirea politicii domeniul economic, aqioneaza rational pentru a
maximiza utilitatea (satisfactia) $i ca singurul participant care conteaza este
individul. Dupa cum sustine James Buchanan, unul dintre fondatorii teorie i ~i
primul dintre ace~tia care a ca$tigat Premiul Nobel (pentru economie): «lntr-o
acceptiune unica, toate alegerile publice sau teoria economica a politicii pot
fi reduse la "descoperirea" sau "redescoperirea" faptului ca indivizii ar trebui
tratati ca maximizatori ai utilita\ii, in concordanta cu intreaga !or posibilitate
de actiune.» 3
in abordarea subiectului alegerii publice, se presupune ca actorii politici
individuali (fie ca sunt cei care lnraptuiesc politica publica, fie ca sunt cei care
 30 Studiul politicilor publice
voteaza) sunt ghidati de interesul propriu atunci cand aleg cursul actiunii care ii
avantajeaza eel mai mult'. Aceasta simpla afirrnatie 1n legatura cu fundamentele
comportamentului uman ii conduce pe teoreticienii notiunii de alegere publica
catre forrnularea unei serii complexe de afirrnapi pe care le folosesc pentru a
explica variatele aspecte ale politic9 ~i ale elaborarii politicii publice. Aceasta
afirmatie a fost aplicata in studii astlpra comportamentului la vot5, asupra rela-
tiilor intre sistemele politice ~i economice6 , asupra naturii comportamentului
indivizilor sau al grupurilor implicate in luarea deciziilor' ~i asupra structurii
~i institutiilor organelor administratici publice, inc!uzand organele executive8,
organele legislative9, partidele politice 10 ~i constitutiile".
Se considera ca alegatorii votcaza partidele ~i candida\ii care le satisfac
eel mai bine interesele. De asemenca, polit i ~ nii lupta in permanenta pentru
voturi, pentru a-~i atrage sprijinul propriilor interese in ceea ce prive~te veni-
tul, puterea ~i prestigiul obtinutc din dobiindirea unui loc in structurile puterii
~i propun strategii care sa ca~tigc sprijinul clcctoratului. Propriul interes ii de-
termina pe cei care lucrcaza in cadrul organclor executive ale administratiei de
stat sa-:?i amplifice la maxim bugctul, dcoarccc un buget mai mare reprezinta
I o sursa de putere, prestigiu ~i salarii crcscutc. Acc~tia inregistreaza un succes
l
sporit in a-~i satisface interesele, dcoarccc in calitate de furnizori monopoli-
zatori de bunuri ~i servicii rara pret, nu 'intampina concurenta ~i deoarece ceta-
1. tenilor ~ i oficiali lor ale~i le lipse~te capacitatca de monitorizare a activita\ilor
!or. Peter Self rezuma astfel teoria:
Din perspcctiva acestci abordari. a lcgatorii po t fi ascmana\i cu consumatorii;
grupurilc de presiune pot fi vazute ca asociati i pol it ice de consumatori sau coo-
perative; partidele po litice devin antreprcnori care ofer~ pachete competitive de
servicii ~ i taxe in schimbul voturilor; propaganda politica echivaleaza cu pu-
blicitatea comerciala; iar organele administratiei publice sunt companii publice
care depind de receptarea sau atragerea sprijinului politic adecvat pentru a-$i
acoperi cheltuielile. 12
Perspectiva teoriei alegerii publice privind rolul alegatorilor, al p'artide-
lor politice, al politicienilor ~i al celor care lucreaza in cadrul organelor exe-
cutive ale administratiei de stat conduce la concluzia ca alegatorii a~teapta in
mod constant mai multe programe de la organele administratiei publice, fiind
constriin~i doar de dorinta !or de a plati taxe, iar politicienii, partidele politice
~ i functionarii administratiei de stat sunt domici de a fumiza aceste programe
datorita propriului interes in doband irea puterii, prestigiului ~i popularita\ii.
Rezultatul este o cre~tere constanta a interventiei statului in economie ~i so-
cietate, deseori sub forma unui "ciclu al afacerilor ~i politicii". Altfel spus,
organele administratiei publice alese democratic opereaza sub forma unei
carnpanii electorale pennanente, in care tipul deciziilor luate variaza in func-
tie de durata ciclului electoral: deciziile populare sunt luate inainte de alegeri,
iar cele nepopulare dupa. 13
Abordari ale politicii publice 31
Elaborarea politicii publice este astfel doar un proces de extindere trep-
tata a furnizarii de bunuri ~i servicii catre popula\ie. Concluzia generala, pe
care o trag teoreticienii alegerii publice In analiza !or, este aceea a necesita\ii
infiinµirii unor structuri care sa infraneze procesul de maximizare a utilitatii
care serve~te doar interesele anumitor indivizi, afectand in acela~i timp intrea-
ga societate. Dupa parerea lui Buchanan, teoria privind alegerea publica
nu conduce la concluzia ca intreaga actiune colectiva, intreaga actiuoe a organe-
lor administratiei publice este neaparat de dorit. Conduce, in schimb, la conclu-
zia ca, deoarece oamen ii vor tinde sa-~i maximizeze propriile utilitati, structurile
administratiei publice trebuie concepute astfel incat comportamentul indivizilor
sa-l urmeze pe eel al grupului, mare sau miac, la nivel local sau national. Pro-
vocarea, pentru noi, este aceea de a construi sau reconstrui o ordine politica ce
va conduce comportamentul egoist al participantilor catre binele comun intr-o
maniera care se apropie pe cat posi bil de cea descrisa pentru noi de Adam Smith
cu privire la ordinea economica. 14
Astfel, mecanismului maximizarii utilitatii, care promoveaza binele ge-
neral, ii corespunde categoric, in regiunea politica, o forma daunatoare. Acest
lucru ii determina pe teoreticienii notiunii de alegere publica sa respinga ma-
joritatea analizelor politice ~i prescriptiile oferite de alti economi~ti care au o
parere mai optimista asupra activitatii organelor administratiei publice. 15 Ei
inclina sa afirme ca interventia organelor admin istratiei publice in problemele
societatii ar trebui redusa la a impune constrangeri pietei ~i la a crea drepturi
de proprietate acolo unde acestea sunt defectuoase sau inexistente, astfel !neat
sa fie indeplinite eforturile pietei de a opera ~i aloca resursele intr-o maniera
benefica lntregii societati.
Simplitatea ~i eleganta logica a teoriei, alaturi de indicii matematici :?i
tabelele impresionante care insotesc studiile in cadrul acestei expuneri, ii
mascheaza lipsurile. 16 In primul rand, teoria reprezinta o simplificare ce nu co-
respunde cu realitatea ernpirica. Numeroase activitati politice sunt lntreprinse
din motive simbolice sau ritualistice; a le trata cape actiuni cu obiectiv precis,
indreptate spre maximizarea utilitatii, lnseamna a subestima complexitatea
implicatiilor politice care insotesc procesul de elaborare a politic ii publice. In
al doilea rand, din cauza simplificarii exagerate a temei pe care o abordeaza,
teoria are o capacitate mica de anticipare. Nu exista o dovada empirica pentru
anticiparea cre~terii uluitoare a rolului organelor administratiei publice, dato-
rita dinarnicii competitive a democratiei. Actualmente, In majoritatea µirilor
industrializate eel mult, au fost reduse cheltuiclile administratiei publice sau
eel putin nu au fost marite: cum :?i de ce are loc acest fenomen 1n cadrul unei
anal ize a no\iunii de alegere publica, este practic inexplicabil 17 • in al trei lea
rand, ~i legat din nou de dimensiunea sa empirica defectuoasa, teoria se refera
la politica de partid ca ~i cum batalia s-a dat lntotdeauna intre doua partide,
perrnitand astfel electoratului sa aleaga intre alternative clar definibile. in rea-
litate, numeroase democratii sunt sisteme alcatu ite din mai multe partide, iar,
 32 Studiul politicilor publice
In interi01-ul acestor sisteme, partidele trebuie sa formeze coalitii legislative,
practica ce nu permite o dihotomie clara a optiunilor alegatorilor, din moment
ce promisiunile electorale pot fi afectate de catre aparatul legislativ post-elec-
toral. in al patrulea rand, teoria spune foarte putin in legatura cu elaborarea
politicii publice in sistemele npndemocratice, care nu se bazeaza pe alegeri
libere, acestea reprezentand pfeocuparea centra!a a modelului. in al cincilea
rand, teoria, in ciuda pretentiilor sale cu privire la cadrul institutional, nu ia
in considerare sau subestimeaza efectele factorilor institutionali asupra con-
turarii preferintelor actorilor politici. in timp ce teoreticienii contemporani
recunosc efectele coercitive ale structurilor de stat asupra comportamentului
celor implicati in procesul politic 18 , majoritatea tinde sa priveasca structurile
inse~i ·ca fiind supuse schimbarii in foo.ctie de preferintele acestora. Ace~ti
teoreticieni nu doresc sa recunoasca in totalitate trainicia structurilor de stat
~i impactul general pe care JI au asupra politicii publice. in al ;;aselea rand,
in ciuda insistentelor teoreticienilor notiunii de alegere publica ca analiza lor
este una "pozitiva'', teoria este evident normativa ~i cautii sa promoveze o vi-
ziune particulara de liberalism ortodox (numita ~i neoconservatorism sau neo-
liberalism) care ar crea piete oriunde ar fi posibil ~i ar restrange considerabil
orizonturile activitatii administratiei publice.
Teoriile de clasa
Teoriile de clasa sunt in esenta teorii de grup prin faptul cii acorda, ill analiza
lor, atentie principala entitatilor colective, dar, spre deosebire de teoriile in-
ductive de grup, acestea tind sa-~i defineasca unitatea de analiza in termeni
"obiectivi". Altfel spus, teoriile de clasa atribuie apartenenta la un grup In
funqie de anumite caracteristici observabile ale indivizilor, fie ca indivizii
implicati se regasesc in ace~ti termeni sau nu. Apartenenta de clasa este de-
terminata de obicei de prezenta sau absenta anumitor caracteristici, de cele
mai multe ori (dar nu illtotdeauna) legate de economie. in opinia lui Stanislaw
Ossowski, notiunea de "clasa" se referii la: "Grupuri diferentiate <in variate
moduri in cadrul unei categorii mai largi, precum categoria grupurilor socia-
lc cu lnterese economice comune sau categoria de grupuri ale caror membri
au acelea~i conditii economice, identice intr-o anumita privinW'' 9 • intrucat
exist!!. mai multe tipuri de analiza a claselor20, ne vom concentra asupra celei
"marxiste", care este de departe cea mai cunoscuta ~i dezvoltata din punct de
vcdcre teoretic.
Numcroasele scrieri ale lui Karl Marx au prezentat notiuni de clasa oa-
recum diferite. Totu;;i, cea dezvoltata in Manifestul Partidului Comunist este
cco ml\! C\JnoscuUI. Aici Marx afirma ca fiecare societate are o structura de
olp1tl dlhotomlcli, in cadrul careia doua clase i~i revendica puterea economica
fl polilicO. fn conccptia sa materiala asupra istoriei, societatea umana a trecut
I !~ I hllM l!l numnt de ctapc distinctive ("moduri de productie"), fiecare dintre
Abordiiri ale politicii publice 33
acestea avand un set diferit de conditii tehnologice de productie ("mij loace de
productie"). 21 Fiecare mod de productie atrage du pa sine un sistem ·d e clasa
anume, care este in final determinat de detinerea (sau nu) a mijloacelor de
productie.
in logica acestui model, fiecare mod de productie genereaza un sistem de
clasa dihotomic care ii include pe cei care detin mijloacele de productie ~i pe cei
care trebuie sa lucreze pentru ace;;tia, iar relatiile dintre cele doua grupuri sunt
inerent conflictuale. Sclavii au luptat contra stapanitorilo~de sclavi ill societiitile
sclavagiste; iobagii au luptat contra nobilimii in societiitile feudale, iar munci-
torii lupta impotriva patronilor in societatea capitalistii. Lupta permanentii de
clasa conduce la un inevitabil colaps al modului de productie ;;i la inlocuirea sa
cu un altul care ;;i el este inlocuit cu un nou sistem. Totu;;i, in practica, Marx s-a
a;;teptat ca sistemul de clasa dihotomic sa aparii doar pentru o scurta perioada la
finalul unui mod de produqie, de;;i se poate ca evolutia sa treptatii sa fie vizibila
de-a lungul timpului sub forma unui mod de produqie matur ;;i dezvoltat. in alte
perioade, modurile de productie pot avea mai multe structuri de clasa, mai com-
plexe, in care sa coexiste numeroase clase.22 Termenul des folosit pentru a reda
complexitatea multiplelor structuri de clasa, a~a cum se intalne;;te in practica,
este "formatiunea sociala".23
Teoriile de clasa interpreteaza politicile publice in societatile capitaliste
ca reftectand interesele clasei capitaliste. Dominatia capitali$tilor asupra bazei
- adica asupra economiei - le asigura controlul asupra statului ;;i asupra aqiu-
nilor Jui. Intr-adevar, in acceptiunea lui Marx, statul este doar un instrument
in mainile capitali;;tilor, folosit in scopul mentinerii sistemului capitalist ~i al
cre;;terii profiturilor ("valoarea surplusului"), neaparat cu pretul muncii.
Data fiind natura ei deductivii, analiza politicii publice din perspectiva
marxistii ia deseori forma unei demonstratii a modului in care o anumita politi-
ca serve;;te interesele capitali~tilor, aceasta fiind o dovada a faptului ca ace;;tia
din urma au folosit statul pentru a-;;i promova interesele (descrisa In literatura
marxista ca viziune instrumentala asupra statului). 0 astfel de perspectivii
instrumentalistii este problematica din doua puncte de vedere. in primul rand,
chiar daca ar fi adevarat ca o politica serve;;te interesul capitali;;tilor, nu se
poate deduce ipso facto ca politica a fost adoptata din ordinul capitali$tilor.
Pentru a demonstra acest lucru, ar trebui sa demonstram $i faptul ca intr-ade-
var capitali$tii au formulat instructiuni care au fost indeplinite cu loialitate de
catre oficialii de stat. In al doilea rand $i eel mai important, aceastii abordare
nu poate explica politicile adoptate in ciuda opozitiei manifestate de capitali;;-
ti. in majoritatea statelor capitaliste, de exemplu, adoptarea politicilor In fa-
voarea societatii a fost vehement dezaprobata de numero;;i capitali;;ti, fapt ce
nu poate fi explicat din aceasta perspectiva. Recunoa;;terea acestei probleme
teoretice a determinat o reapreciere a rolului statului In teoria marxistii. 24
Pentru a explica de ce statul adopta politici opuse capitali;;tilor, neomarxi;;-
tii au dezvoltat notiunea de "autonomie relativa a statului". In timp ce numero$i
 34 Studiul politicilor publice
ncomarx i ~ti au unnat aceasta direqie de reinterpretare, opinia formulata de Ni-
cos Poulantzas la lnceputul anilor '70 este poate cea mai cunoscura.2s Poulantzas
a afinnal faptul ca disputele In cadrul diferitelor formatiuni capitaliste, alaturi de
cxistcnta organelor executive ale administra~ei de stat in care activeaza persoa-
ne provenind din clase noncapitaliste, permit statului un anumit nivel de autono-
mic fatii de capitali~ti. Aceasta autonomie, in schimb, ii dli statului posibilitatea
sa adopte masuri favorabile clasetor subordonate, daca acest lucru se dovede~te
de neevitat din punct de vedere politic sau necesar pentru a promova interesele
pe tennen lung ale capitali~tilor in stabilitatea sociala.
in timp ce astfel de mlisuri pot afecta negativ interesele pe termen scurt
ale capitali~tilor ~i pot fi chiar vehement dezaprobate de ace~tia, ele servesc
mereu intereselor !or pe tennen lung. Aceasta se datoreaza faptului ca struc-
tura capitalismului presupune ca statul sa lndeplineasca anumite functii esen-
tiale, daca se dore~te supravietuirea capitalismului. Astfel de functi i includ
aplicarea drepturilor de proprietate, mentinerea pacii ~i a ordinii ~i asigurarea
condi!iilor favorabile pentru acumularea continua de profituri. In versiunea
"structurala" a neomarxismului, elaborarea politicii publice presupune Inca
salisfacerea intereselor capitali~tilor, dar nu in acc la~i sens instrumental pe
care I-au conceput primii marxi~ti.
De~i aceasta fonna structurala a neomarxismului reprezinta o evolutie
semnificativa a teoriilor de clasa anterioare In ceea ce prive~te statul ~i politica
sa, fundamentarea ei pe detenninismul functional - prin care statul lndepli-
ne~te functii neaparat pentru a perpetua capitalismul - acondus la numeroase
critici privind caracterul ei simplist. 26 A spune ca orice actiune a statului tre-
buie sa fie, a priori, In interesul pe tennen lung al capitali~tilor este excesiv de
deductiva. in conditii similare, diferite state capitaliste adopta diferite mlisuri,
indicand ca trebuie sa existe ~i alti factori decat cerintele functionale care sa
determine actiunile unui stat.
Pentru a depa~i problemele evidentiate de critici, unii neomarxi~ti re-
cunosc explicit importanta factorilor politici In adoptarea politicii publice,
ramanand In acela~i timp fideli analizei de clasa marxiste. Rolul partidelor
clasei muncitoare care opereaza prin mijloace politice norrnale ~t rolul sindi-
c<i telor este evidentiat ca fiind un factor-cheie in conturarea politicilor publice.
Apari~ia statului asistentei soci~le, de exemplu, este explicata nu ca un raspuns
direct la ncvoile capitali~tilor, ci ca rezultat al presiunilor politice exercitate
de clusa muncitoare.2' Totu~i, imperativele structurale ale capitalismului nu
i;unl ignoratc pentru case considera ca acestea impun limite asupra a ceea ce
1H1llu l pontc face ca rlispuns la cerintele clasei muncitoare. Statul asistentei so-
c.: ial ~ crcat de slatel e capitaliste ca raspuns la cererile clasei muncitoare, a fost
i:om;cput , sc pare, lntr-o maniera care nu submina drepturile de proprietate
l\111illlll\Clllt1lc SOU profiturile. Acesta este, se pare, eel mai sofisticat exemplu
du 1111,111 ~0 de c l11'!tl in procesul elaborarii politicii publice.
Abordliri ale politicii publice 35
Totu~i , analiza de clasli continua sa lntiimpine probleme majore. Princi-
pala problema o reprezinta dificultatea In a stabili ce este ~i, mai exact, ce nu
este o clasa.28 Uneori, marxi~tii folosesc notiuni precum burghezie ~i proleta-
riat, care sunt destul de clare, dar se refera, de asemenea, ~i la categorii precum
mica (petite) burghezie, grupari na~onale ~i internationale ale burgheziei ~i
clasa muncitoare productivli ~i neproductivii, categorii imprecise din punct de
vedere conceptual. Recunoa~terea de catre neomarxi~ ti a claselor intermedia-
"' dar lngreuneaza
re intre capitali~ti ~i muncitori este tara lndoiala un progres,
analiza de clasa. in aceasta acceptiune, modul capitalist de productie nu ge-
nereaza o structura de clasa dihotomica a~a cum anticipase Marx. In schimb,
acesta dezvolta o clasa mijlocie situata intre burghezie ~i proletariat, precum
~i un set de grupuri independente care nu se mai bazeaza pe piata muncii In
obtinerea de venituri ~i a caror politica, in consecinta, se manifesta in afara
celor legate de conditiile materiale de productie. Numarul exact de membri in
aceste doua grupuri aditionale este controversat, dar primul dintre ele ar trebui
sa cuprinda vechea mica burghezie traditionala, precum ~i "noua" mica bur-
ghezie, din care fac parte managerii ~i cei care lucreaza in domeniul ~t iintific
~i tehnologic. 29 Ce! de-al doilea grup ar trebui sa includa studentii, pensionarii,
persoanele cu handicap, precum ~i persoanele care traiesc din ajutorul social
~i din ajutorul de ~omaj . 30 in aceasta acceptiune, factorii politici ~i ideologici
trebuie sa intre, de asemenea, in analiza relatiilor sociale, iar tendinta de a
reduce viaµ politica la o "baza" economica trebuie sa fie respinsa.31 In timp
ce aceasta conceptualizare este net superioara simplei dihotomii propuse de
Marx, ea ameninfa sa submineze notiunea de clasa, pe baza careia a fost con-
struita teoria marxista.
Cea de-a doua problemii in analiza de clasii marxista se centreaza In jurul
chestiunii relatiei dintre "superstructurile" sociale ~i "baza" economicli. in vizi-
unea marxista traditionalli, modul de productie ~i relatiile de productie asociate
Jui au constituit structura de baza care a conturat superstructuri precum statul,
legea ~i ideologiile. Totu~i aceasta conceptualizare este problematicii, deoarece
statul, de exemplu, ajucat un rol crucial in organizarea economiei ~i In contura-
rea modului de productie.32 in Canada secolului al nouasprezecelea, de exemplu,
politica de promovare a productiei in sectorul resurselor naturale, precum ~i
politica de protectie impotriva ineficientei ramurilor industriale ce necesitau im-
porturi au avut un impact decisiv asupra structurii economice a tlirii ~i relatiilor
de clasa ~i continua ~ i in prezent sa contureze interesele multiple ale claselor,
precum ~i reactiile primite cu privire la politica abordala. in mod similar, ras-
piindirea politicilor keynesiste in anii '50 ~i '60 ~i a politicilor de promovare a
privatizarii ~i liberalizarii In anii '80 nu pot fi intelese tara a se face referire la
factori ideologici care nu pot fi explicati in intregime prin modul de productie
~i lupta de clasa. Astfel, unii neomarxi~ti au fost nevoiti sli atribuie o autonomie
considerabilii altor sfere ale vietii sociale, afirmand in acel~i timp ca legaturile
!or cu baza materiala a societatii nu ar trebui omise. 33
 Studiul politicilor publice
36
in fine, problema determinismuru'i economic continua sa faca obiectul
acestei teorii, In ciuda eforturilor de a evita acest aspect. 34 Indiferent de cat
de mu lt lnceardi neomarxi§tii sa depa§easca problema prin formularea unor
conceplc precum "autonomie relativa a statului" sau "hegemonie ideologica"
pentru a lua in consideratie factorii noneconomici, ei nu pot evita in intregime
reducerea fenomenelor social §i politic la o baza economica. Aceasta se dato-
reazii naturii teoriei a carei unitate fundamentala de analiza este "clasa" bazat.ii
in principal pe economie. Pentru a ramane marxista, nici o teorie nu se poate
dispensa In lntregime de aceste supozitii, de§i se §tie ca cei care elaboreazl1
politica sunt influentati §i de alti factori decat imperativele economice.
Dificultatile analizei marxiste i-au detenninat in ultima vreme pe unii
teoreticieni sa incerce sa se dispenseze de conceptul de analiza de clasa a
determinismului economic §i sa II foloseasca "doar pentru a se referi la un
subiect (ontologie) decat la o metoda (epistemologie)". Dupa cum au afirmat
Goldthorpe §i Marshall:
Analiza de clasa, in acceptiunea noastra, are ca obiect principal studiul relatiilor
dintre structuriie de clasa, mobilitatea de clasa, inegalitatile de clasa ~i actiunile
la nivel de clasa ... inteleasli in acest mod, analiza de clasli nu implica un an-
gajament fa!li de o teorie de clasa anume, ci mai curand fa!li de un program de
cercetare ... , in cadrul caruia teorii diferite ~i realmente rivale pot fi formulate ~i
apoi apreciate in functie de caracterul tor euristic ~i explica9>'.35
Intr-o astfel de abordare, "nu este implicatii nici o supozitie de superio-
ritate de clasa". Astfel, In timp ce clasele sunt tratate ca unitiiti analitice, nu
se face nici o afinnatie a priori in legatura cu comportamentul lor. Aceasta
conceptie este, totu§i, departe de fundamenle le a ceea ce este de obicei recu-
noscuta ca fiind o teorie de clasa.
Neoinstitutionalismul
O a tre ia abordare deductiva recunoa§te limitele teoriei privind individul .
~i grupul, in incercarea de a trataj enomene le politice. Pentru .a o distinge
de studiil e anterioare acceptate istoric care descriu doar institutiile politice,
accasta abordare a fost denumita "neoinstitutionalism" .36 Ea a rezultat direct
din preocuparile exprimate privind abilitatea teoriilor deductive existente de a
trala chcstiuni precumjustificarea existentei institutiilor politice, economice §i
sociale, cum ar fi organele adm inistratiei publice, firme sau biserici.37
Ncoinstitutionalismul (cunoscut §i sub denumirea de Noua $tiintli Econo-
mict\ de Organizare3") recuno~te rolul crucial al institutiilor in viata politica §i
afi nnl\ cl\ accstea exista in societate pentru a depa§i impedimente le generate de
infonn a\ic ~i schimb in organizarile sociale. Unitatea fundamentala de analiza,
in accustll abordare, cste legata de "tranzaqia" dintre indivizi in cadrul institu-
li ilor.10 Difcrite tipuri de institutii sunt semnificative in mlisura In care mliresc
sau rcduc costuri lc de tranzactii. In aceastli acceptiune, institutiile insele sunt
Abordliri ale politicii publice 37
"produsul activitatii umane, rezultatul actiunilor determinate de un scop ale in-
divizilor-instrument".40
Din perspectiva neoinstitutionalista, cele doua tipurl de organizari socia-
le eficiente In procesul de minimizare a costurilor de tranzactie sunt piata §i
ierarhia sau "structurile birocratice". in forma pietei, costurile destinate infor-
marii §i altor nevoi sunt acoperite aproape in intregime de ditre numero§i pro-
ducatori §i consumatori care suporta costurile pentru obtinerea §i raspandirea
informatiilor, precum §i a altor bunuri §i servicii. intr-o ierarhie, aceste costuri
· sunt suportate din interior, cum se intampla, de exemplu, In majoritatea corpo-
ratiilor §i organelor executive ale administratiei de stat In epoca modema. 4 1
in domeniul politic, din perspectiva neoinstitutionalista, institutiile sunt
sernnificative, deoarece ele "formeazli §i recunosc din punct de vedere legal
actorii politici §i le imprima reguli de comportament riguroase, conceptii asu-
pra realitatii, standarde de evaluare, leglituri afective §i aptitudini, a§adar o ca-
pacitate de a actiona cu finalitate". 42 in timp ce perspectiva neoinstitutionalista
recunoa§te rolul indivizilor §i al grupurilor in procesul politico-administrativ,
preferintele §i posibilitlitile politicii sunt 'intelese de obicei In contextul socie-
tatii In care statul fiinteaza. 43
0 definitie utila a institutiilor in versiunea politico-§tiintifica a neoin-
stitutionalismului a fost formulata de catre Robert Keohane care le descrie
ca fiind "seturi de reguli durabile §i interconditionate (oficiale sau neoficiale)
care stabilesc roluri de comportament, constrang activitatea §i contureaza
a~teptari le". 44 Astfel, institutiile nu numai ca maresc sau reduc costurile de
tranzactie, dar contureaza ~i a§teptarile §i masura in care ele pot fi realizate.
in lucrarile sale controversate, Peter Hall afirma ca analiza " institutionalista"
"pune accentul pe relatiile institutionale, atat formate, cat §i conventionale,
care unesc structurile statului §i Ii organizeaza relatiile cu societatea". 45 E l
continua:
Conceptul de institu\ie .. . se refera la regulile fonnale, procedurilc de confonna-
re ~i practicile standard de operare care structureaza rela\iile dintre indivizi, in
contexte economice ~ i regimuri politite diferite. Astfel, institu\iile au un statut
mai formal decat normele culturale, dar un statut care nu deri va neaparat din ca-
racterul !or legal, mai degraba decat conventional. 0 aten\ie deosebita se acorda
~i caracterului relational al institu\iilor; adica fe lului In care ele structureaza
interaqiunile dintre indivizi. in acest sens, sunt accentuate calita\ile organizato-
rice ale institu\iilor.
In opinia lui James March §i Johan O lsen, neoinstitutionalismul evi-
dentiaza autonomia institutiilor politice fata de societatea In care ele ex ista;
organizarea institutiilor administrative ~i efectele e i asupra actiunilor statului;
regulile, nonnele §i simbolurile care contureaza comportamentul poli tic; ti-
parele unice de dezvoltare istorica §i constrangerile pe care le impun acestea
alegerilor viitoare. Aceste idei
 38 Studiul politicilor publice
r
pun mai pu\in accent pe dependen~ regimului politic de societate in favoarea
unei interdependente a institu\iilor sociale ~i politice relativ autonome; pun mai
putin accent pe simpla superioritate a microproceselor ~i a eficien\ei istorice, in
favoarea unor procese relativ complexe ~i a ineficien\ei istorice; pun mai put.in
accent pe importan\a capacita\ii de alegere, puniind rezultatele pe seama altor
logici de ac\iune ~i a al tor ac\iuni simbolice. 46
Din perspectiva elaborarii politicii, rolul neoinstitutionalismului a fost
rezumat de catre Stephen Krasner in felul urmator:
Perspectiva institu\ionalista prive~te structurile institu\ionale durabile ca pe
elemente de baza ale vie\ii sociale ~ i politice. Preferin\ele, capacita\ile ~i iden-
titatea de sine ale indivizilor sunt condi!ionate de aceste structuri institu\ionale.
Progresul istoric depinde de cursul aqiunii; o data exprimate anumite op\iuni,
ele constrang posibilita\ile viitoare. Gama de op\iuni aflate oricand la dispozipa
actorilor politici este o funciie a capacita\ilor institu\ionale exprimate anterior,
probabil ca raspuns la diferite presiuni exterioare.47
Nu este vorba de faptul ca institutiile determina o actiune. Ci mai curand
acestea influenteazii actiunile prin nuantarea interpretarii problemelor ~i a solu-
tiilor posibile $i prin constrangerea alcgeri i unei solutii, a modului $i masurii in
care aceasta poate fi aplicata. in timp ce indivizii, grupurile, clasele $i statele i$i
au propriile interese, acestea sunt um1arite In contextul existentei unor structuri
formale $i a unor norme $i reguli care conturcaza a~teptalile ~i influenteaza po-
sibilitatea realizarii !or.
Neoinstitutionalismul i~i indreapta atentia asupra unor factori intemi ~i
extemi care pot fi relevanti in incercarea de a explica politica adoptata, !ara
a evidentia s uperioritatea unei anumite categorii de factori, acest lucru fiind
demonstrat de cercetarile empirice.48 in aceasta consta principalul punct de
atractie al teoriei. Cea mai mare problema a acestei teorii, insa, este incapaci-
tatea ei de a furniza o explicatie plauzibila, coerentii a originilor institutiilor
Iara a recurge la functionalism. 49 Mai mult, in timp ce asigura o abordare ex-
celenta a factorilor de constrangere impu~i actorilor politici, aceasta ofera prea
putine infonnatii cu privire lace t; determina pe ace~tia sa adopte o anumita
directie. Altfel spus, in acela~i timp, teoria este limitata ~i vaga in ceea ce pri-
ve$lC aplicabi litatea ei in procesul de elaborare a politicii publice.
TEORllLE INDUCTIVE
Sprc dcoscbire de teoriile deductive care incearca sa aplice maxime universale
lo s t.udiul fcnome nelor politice, teoriile inductive nu s unt construite "de sus in
jos", ci "de jos in s us" . Altfel spus, ele depind de acumularea unor studii empi-
dcc nurncroosc asupra oricaror fenomene, pentru formarea unei baze de date,
din core inccnrc~ sa extraga afinnatii cu caracter general. Prin ins~i natura
lor. ncc11tc 1corii sunl mai pu(in elegante ~i complexe decat teoriile deductive;
Abordari ale politicii publice 39
de cele mai multe ori ele nu contin un set unitar de afinnatii teoretice care pot
fi aplicate in orice situatie din moment ce sunt, prin definitie, permanent "in
construqie".
La fe l ca in cazul teoriilor deductive, exist.ii cateva subtipuri de teorii politi-
ce inductive. Acestea, de asemenea, pot fi diferentiate in functie de rolul acordat
indivizilor, grupurilor sau institutiilor in eforturile !or de a exp Ii ca lumea politica
~i procesul de elaborare a politicii publice.
Economia bunastlirii
Economia bunastiirii este, probabil, cea mai frecvent utilizatii abordare in
studiul politicii publice. intr-adevar, o mare parte din ceea ce este denumita
analiza politica in literatura de specialitate este de fapt economie aplicata a bu-
nastarii, de~i acest lucru rareori este explicat clar. Aceasta abordare se bazeaza
pe afirn1atia ca indivizilor, prin intermediul mecanismelor de piata, ar trebui
sa Ii se acorde importanta in procesul de luare a deciz iilor sociale. Anali~tii
economiei bunastarii recunosc, totu~i, ca pietele nu pot intotdeauna distribui
eficient resursele, sau, altfel spus, nu pot unifica efortul de maximizare a uti-
litiiti i pentru a optimiza in inlregime bunastarea sociala. In astfel de situatii,
cunoscute sub denumirea de e~ecuri de piafii, anali$tii economici afirma ca
instituti ile politice pot actiona pentru a suplimenta sau inlocui pietele. Princi-
piile economiei bunastarii au fost fonnulate pentru prima oara de catre econo-
mistul englez Alfred Pigou. so De$i el insu~i a identificat doar situatii de e$eC de
piata rezultate din tendinta unor ramuri industriale de a genera monopoluri $i
de incapacitatea consumatorilor $i a investitorilor de a recep\iona informatiile
necesare pentru procesul de luare a deciziilor, ulterior ana li~tii au recunoscut
existenta unor mult mai multe e~ecuri de acest fel de piata. 51 Pe scurt, aceste
principii includ urmatoarele:
Monopolul natural se refera la situati ile in care anumite ramuri industriale
cu cerinte mari de capital tind sa promoveze o singura firma in detrimentul
concurentei. in ramurile industriale precum telecomunica\iile, industria
energetica ~i industria feroviara, prima companie care asigura infrastrnctura
necesara se bucura de costuri avantajoase care limiteaza accesul concuren\ei.
Lipsa competitiei genereaza diminuarea bunastarii cconomice a societa~ i .
Informafia incompleta se refera la acele situa\ii in care consumatorilor ~ i
investitorilor le lipse~te infonnatia adecvata pentru a lua decizii rationale.
Finnele farmaceutice, de exemplu, nu au nici un motiv pentru a dezvalui
efectele adverse ale produselor pe care le comercializeaza, ~i nici consuma-
torii nu au calificarea necesara pentru a evalua astfel de produse. Din nou,
pot fi luate decizii care sa nu serveasca societatea in lntregime.
• ~i in prezenta factorilor e.xterni se considera ca piata poate ~ua. Ace~tia
implica situatii in care costurile de produc\ie nu sunt stabilite de produciitori
("din interior"), ci de catre cei afl a ti in afara procesului de produqie (din
 40 Studiul politicilor publice
' Abordari ale politicii publice
exterior). Ce! mai des mentionat exemplu de factori extemi se refera la cos-
turile alocate fenomenului poluarii pe care o Companie le impune societa\ii
in intregime, pentru a-~i reduce costurile ~i a-~i majora profiturile.
Drama proprieliifii pub/ice este un e~ec de piap. rezultat din circumstantele
pe care le implica folosirea resurselor proprietatii publice in lipsa unor regle-
mentari, cum ar fi pescariile, paji~tile, padurile sau zacamintele miniere. in
aceste conditii, utilizatorii individuali beneficiaza deseori, pe termen scurt,
de pe urma utilizarii In cre~tere a acestor resurse, de~i, pe termen lung, tofi
ace~tia vor fi afectati de epuizarea rapida a resurselor.
Concurenfa distructivii reprezinta un e~ec de piap. controversat care, se spu-
ne, apare In situatii in care concurenta agresiva intre firme determina efecte
secundare negative asupra muncitorilor ~i asupra societatii.s2 Este recunoscut
faptul ca o concurenta excesiva poate diminua limitele profitului ~i poate
conduce la o scadere inutila a venituri lor ~i la o inrautatire a condi\iilor de
trai ~i de munca, afectiind negativ bunastarea intregii societa\i.
Acestea sunt tipurile esen\iale de e~ecuri de piaµi. Alti cercetatori au cau-
tat sa extinda conceptul prin includerea altor tipuri in cadrul acestei scheme.
Astfel, educatia, cercetarea $i dezvoltarea industriala, arta $i cultura, precum
$i ordinea ~i stabilitatea sociala sunt oferite, de multi, ca exemple de activita\i
care necesita "factori externi pozitivi" pe care piata nu ii asigura adecvat in
ciuda unei nevoi sociale, indicand existenta unui e~ec de pi,\a.
De$i statutul exact ~i cauzele e~ecurilor de piata sunt controversate ~i
deduse, de cele mai multe ori, inductiv, anali~tii economici au dezvoltat o teo-
ri e a elaborarii politicii publice, bazata pe acest concept. Ei afirma ca organele
administra\iei publice au responsabilitatea sa corecteze C$ecurile de pia\a,
deoarece rezultatele sociale optime nu pot aparea in unna luarii de decizii in-
dividuale necoordonate. In aceasta accep\iune, organele administratiei publice
abilitate sa actioneze ar trebui, In primu l rand, sa determine daca un C$CC de
piata genereaza o problema sociala; este de ajuns identificarea unei singure
probleme pentru ca acestea sa intervina in corectarea ei.s3
Odata recunoscut faptul ca o proplema necesita interventia statului, su-
biectul-cheie pentru anali$tii economici este sa gaseasca eel mai eficient mod
de a actiona in acest sens. Din acest punct de vedere, eel mai eficient mod este
eel care costa eel mai pu\in, iar procedeul utilizat pentru a-I determina este
analiza costului $i a randamentului. Obiectivul este ob\inerea aceluia~i randa-
mcnt cu cost cat mai mic sau a unui randament mai mare cu acela~i cost.S4 De-
rulurca analizei implica evaluarea tuturor alternativelor $i a consecin\elor !or
cu privirc la costuri ~i beneficii $i apoi alegerea altemativei care maximizeaza
profitul in condi~iilc minirnizarii costurilor. In acest tip de analiza costurile $i
bcn1:ficiilc sunt determinate de:
I. Gnurncrarea tuturor consecintelor negative ~ i pozitive care rezulta din
implement.area sub aspect monetar a unei op\iuni.
2. Estimn1 ca probabilitatii producerii acestor consecinte.
41
3. Estimarea costurilor $i beneficiilor atribuite societatii, atunci cand
aceasta se impune.
4. Calcularea pierderilor sau ca~tigurilor estimate-fin raport cu fiecare
consecin\ii, prin sporirea punctelor (I) $i (2).
5. Analiza situatiilor precedente de producere a acestor consecin\e, pen-
tru evaluarea situatiilor curente. ss
Analiza costului $i a beneficiului este, in primul rand, o strategic pentru
a deterrnina organele administratiei publice sa repete cat mai fide! posibil
· procesul de elaborare a deciziilor in ceca ce prive$te piata, cu scopul alocarii
de resurse. Este o '"incercare de a utiliza tehnica economica In locul negocie-
ri lor formale ~i al reglarii pretufilor, pentru a stabili o altemativa strategica de
optim paretian (Pareto optimum)."s6 Principiul Pareto optimum presupune ca
0 actiune trebuie sa fie intreprinsa doar daca ofera posibilitatea i'mbunatatirii
situatiei unei persoane rara a o inrautati pe aceea a altei persoane. in timp ce
acest criteriu poate fi lndeplinit intr-o piaµi competitiva (situatie de asemenea
discutabila), el este imposibil de aplicat In domeniul politicii publice, deoa-
rece toate actiunile organelor administrative conduc la imbunatatirea situatiei
unora pe seama altora. Protectia sociala a saracilor, finantata d in taxe $i impo-
zite, inrautate~te situa\ia celor bogati ~i deci nu este pareto-optima; la fel, nici
arestarea criminalilor, deoarece le inrauta\e$te situatia.
Deficientele principiului Pareto optimum s-au concretizat in inlocuirea
lui in $tiinta Economiei Bunastarii cu a~a-numitul criteriu Kaldor, care presu-
pune alegerea doar a acelor alternative politice care maximizeaza beneficiile,
$i nu costurile. In baza acestui criteriu, se poate opta pentru o politicii, de$i
unii pot pierde, atata timp cat suma ca~tigurilor este rnai mare decat cea a
pierderilor. 0 analiza a costului $i a randamentului este intreprinsa pentru a
determina alocarea in baza criteriului Kaldor, iar optiunea selectata pentru
implementare este aceea care ofera eel mai bun raport beneficiu- cost.
De$i nu e lipsita de calitati, anal iza beneficiu-cost este deseori proble-
matica. in ciuda multiplelor incercari de a perfec\iona rnodelul, nu exista
nici o modalitate acceptabila de a estima cantitativ uncle costuri intangibile
$i consecintele lor.s7 Nu este posibil, de exemplu, sa se faca un calcul precis
al costurilor destinate programelor de protectie sociala, raportat la efectul lor
de stimulare a muncii pentru cei care beneficiaza de aceste programe.. ~i nici
profitul pe care acestea le inregistreaza, In ceea ce prive~te ordinea sociala
$i toleranta pe care le promoveaza. Mai mul t, costurile ~i profiturile oricarei
politici adoptate sunt deseori inegal distribuite, deoarece unii platesc mai mult
decat altii, in timp ce unii beneficiaza mai mult decat altii. Deseori apare $i
problema majora a punerii laolalta a diferitelor aspecte pe care le irnplica o
op\iune. Construirea unui nou aeroport presupune a lua in considerare aspecte
diferite, cum ar fi zgomotul pentru cei care locuiesc in zonele ad iacente, mic-
$Orarea timpului de deplasare pentru unii $i cre$terea lui pentru altii, intensi-
ficarea poluarii, marirea numarului de locuri de munca $.a.m.d., toate acestea
 42 Studiul politicilor publice "'
influentand diferit asupra diverselor segmente sociale, necesitand astfel mo-
dalitati diferite de evaluare, de~i nu exista o modalitate general acceptata de a
realiza acest lucru. 58 Eforturile de imbunatatire a tehnicilor legate de raportul
cost-beneficiu continua; totu~i, la fel se intampla ~i cu reaqiile adverse pe
care le atrag dupa sine.
Studiile recente au constatat ca e~ecurile de piata sunt, de fapt, doar o
parte a unei ecuatii ~i ca exista, de asemenea, limite naturale - "e~ecuri de ad-
ministratie" - impuse capacitatii organelor administratiei publice de a corecta
e~ecurile de piata. Aceste studii demonstreaza ca in anumite situatii statul nu
poate imbunatati piata, in ciuda e~uarii sistematice a acesteia. 59 Exista trei
situatii frecvent mentionate de astfel de e$ecuri de administratie:
fnlocuirea organizafiona/t'i, in\eleasa ca acea situa\ie in care agen\ia admini-
strativii insiircinatii cu producerea unui anumit bun sau serviciu inlocuie~te
obiectivele publice cu "propriile" scopuri "organiza\ionale", situa\ie privitii
de unii cercetiitori ca un e~ec de administrape. Aceste procese pot avea loc cu
scopul maximizarii bugetului sau a puterii sau a orice altceva de importan\ii
deosebita pentru organiza\ia respectivii. In aceste condi\ii, ac\iunea organelor
administrative de a indrepta e~ecul de pia(ii poate doar sii miireascii ineficien-
\a.
Cre~terea costurilor. Datorita presupusei separari intre profiturile ~i costurile
de administra\ie, aceastii notiune este men(ionatii ca fu'nd o alta situa\ie de
e~ec de administratie. Organele administra\iei publice acumuleaza venituri
din colectarea de taxe de ordin general, dar efectueazii cheltuieli speciale
pentru diferite programe. Fara o metoda de a raporta costurile la profit, orga-
nele administra\iei publice e~ueaza adesea sa controleze cheltuielile.
• Situa\iile de Factori externi deriva{i reprezinta eel de-al treilea tip de astfel
de e~ecuri. Este recunoscut faptul ca ac\iunile organelor administra\iei publi-
ce au un impact major asupra societiitii ~i economiei, din care derivii efectul
de excludere a bunurilor ~i serviciilor viabile de pe pia}li, sau de afectare a
buniistiirii la toate nivelurile sociale. 60
Concluzia sugeratii de acest studju este ca organele administratiei publice
trebuie nu doar sa analizeze cu atentie e~ecurile de piata, ci ~i sa-~i evalueze cu
grija propria capacitate de a indrepta aceste fenomene lnainte de a intreprinde
vrco aqiune In acest sens.61
Critici sustinute i-au detenninat pe numero~i anali$ti economici sa in-
cercc sa reconceptualizeze notiunea de e$eC de piata. in acest scop, a fost
stabil ita o tipologie de bunuri $i servicii, pentru a stabili rolul posibil pe care 11
nu organele administratiei publice $i pietele in fumizarea !or. in cadrul acestei
tipologii, toatc bunurile $i serviciile pot fi impartite In patru categorii, in func-
\i c de c rilcriilc exclusivitatii $i exhaustivitatii, adica daca bunul sau serviciul
rcspcdiv csrc limitat la un singur consumator $i daca e l este consumat in in-
trcg imc in urma efectufu·ii unei tranzactii economice. Criteriile exclusivitatii
~ i cx hnusti vill'l(ii gcnereaza cele patru tipuri de bunuri $i servicii prezentate in
figura 3.
Abordari ale politicii publice 43
I Figura 3
I0 taxonomie generala a bunurilor ~i serviciilor
Exhaustivitate
Ridicatli Scazutli
Exclusivitate
Ridicatli Bunuri private Bunuri impo,,_zabile ~ ~J...u.-l:le.
Scazuta Bunuri comune Bunuri pub/ice
SURSA: Adaptare dupa: E. S. Savas, Alternatives for Delivering Public Services:
Toward improved Petformance, Boulder: Westview, 1977
In aceasta accep(iune, bunurile exclusiv private alcatuiesc multimea
bunurilor $i serviciilor produse In societate. Acestea reprezinta bunuri sau
servicii, cum ar fi alimentele sau tunsul parului, care pot fi divizate pentru
viinzare ~i care nu mai sunt disponibile $i altora dupa ce au fost consumate. La
celalalt caplit sunt bunurile $i serviciile exclusiv publice, cum ar fi iluminatul
public sau apararea na\ionala, care nu pot fi divizate ~i pot fi consumate rara
a fi epuizate. Intre cele doua extreme se afta bunurile impozabile $i bunurile
comune. Primele dintre acestea includ bunurile semipublice, cum ar fi podu-
rile ~i autostrazile care nu se diminueaza cantitativ dupa utilizare, dar pentru
folosirea carora se pot percepe taxe. Bunurile comune, de exemplu pe$tele din
ocean, sunt acelea pentru folosirea carora nu se pot percepe taxe, dar care se
reduc cantitativ dupa utilizare.
Dupa principiile economiei bunastarii, organe!e administratiei publice
nu trebuie sa intervina In tranzaqii le $i activitatile legate de bunurile ~i ser-
vic iile private. Trebuie doar sa impuna drepturi de proprietate fundamentale
$i sa previna comportamentul delictual (cum ar fi ho\ia) subminiind aceste
tipuri de tranzactii. Bunurile publice, In schimb, trebuie fumizate de catre
organele administratiei publice, deoarece pie\ele nu pot furniza bunuri ~i
servicii pentru care afacerile private sa nu incaseze taxe ~i impozi te. Ad-
ministratia publica nu trebuie sa permita ca bunurile impozabile sa capete
regimul bunurilor publice, astfel utilizarea !or necesita achitarea unor taxe.
Din acest punct de vedere, costurile de construire §i intretinere a drumurilor
~i podurilor nu ar trebui impuse tuturor celor care platesc impozite $i apoi
oferite "pe gratis" celor care utilizeaza aceste bunuri, deoarece Ii incurajeaza
pe ace$tia din urma sa le trateze ca pe bunuri publice; din contra, cei care le
folosesc trebuie sa suporte aceste costuri. fn cazul bunurilor comune admi-
nistratia publica trebuie sa stabileasca regimuri de folosinta prin eliberarea
de licen\e, pentru a preveni epuizarea lor. 62 Viinzarea cotelor de pescuit prin
intennediul licitatiei publice, care le da celor care cii$tiga "dreptul" la o anu-
mita cantitate de pe$te este adesea mentionat ca fiind un exemplu al aplicarii
acestui principiu.
 44 Studiul politicilor publice
Totu~i, principala problema a variatelor acceptiuni ale notiunii de politica
publica oferita de anali§tii economici nu se refera la informatiile furnizate cu
privire la tipurile generale de bunuri ~i servicii existente In societate ~i nici la
eleganta supozitiilor lor teoretice. E~ecul teoreticienilor care utilizeaza aceasta
abordare a deterrninat recunoa§terea faptului ca statele nu-§i elaboreaza aproa-
pe niciodata politicile in maniera exclusiv tehnica presupusa de aceasta teorie.
Chiar daca cineva ar putea identifica cea mai eficienta politica, lucru foarte
greu, avand in vedere limitele naturale ale §tiintelor sociale, alegerea reala ar
fi una politica, elaborata de institutiile politice §i inla.ptuita de actorii politici,
adesea ca raspuns la presiunile politice. Astfel, analizele tehnice intreprinse
de anali~tii economici sunt adeseori doar alte surse generatoare de politica,
folosite de catre sustinatorii unei op\iuni sau ai alteia pentru ca actiunea sau in-
ac\iunea administratiei pub lice sli le indeplineasca cerintele. 63 Doar in cazurile
specifice In care anali§tii economici pot fi ~i cei care !nla.ptuiesc politica - cum
se intampla deseori in anumite sectoare, de exemplu managementul fiscal sau
colectarea de impozite - ne putem a~tepta ca deciziile politice sa fie iuate doar
pe baza criteriilor de maximizare a bunastarii definite de catre anali§tii econo-
mici.6'! Faptul ca economia bunastarii neglijeaza variabilele politice i-a deter-
minat pe critici sa o descrie cape " un mit, o iluzie teoretica"65, ce promoveaza
"o viziune falsa §i naiva a procesului politicii administra~e". 66
Pluralismul ~i corporatismul
0 a doua abordare inductiva semnificativa a elaborarii politice administrative
se concentreaza pe grupuri, nu pe indivizi. Cele mai cunoscute dintre teorii ce
tin de aceasta abordare sunt pluralismul, care i§i are originea in Statele Unite
~i care continua sa reprezinte perspectiva dominanta In cadrul ~tiintei politice
americane, §i corporatismul, care este o teorie de grup dezvoltata in Europa.
De§i dovada unei gandiri pluraliste poate fi glisita in lucrarile unuia dintre
"parin\ii" Statelor Unite, James Madison 67, §i in cele ale cercetatorului francez
Alexis de Tocqueville68, care a studfat America secolului al nouasprezecelea,
doctrina a capatat prima sa expresie oficiala din partea lui Arthur Bentley, in
anul 190869 • Teoria a fost modificata considerabil §i cizelata de-a lungul tim-
pului, insli principiile fundamentale postulate de Bentley raman intacte. Al\i
giinditori plurali~ti reprezentativi, in afarli de Bentley, sunt David Truman,
Robert Dahl ~i Nelson Polsby. 70
Pluralismul se bazeaza pe afirmatia prioritatii intereselor grupurilor in
proceselc politice. in cartea sa Procesul administrafiei pub/ice (I'he Process
of Government) , Bentley afirrnli ca "societatea insa§i nu reprezinta altceva de-
cilt complcx.itatca grupurilor care o alcatuiesc". Au existat interese diferite in
cadrul socicHltii, manifestate concret in diferite grupuri alcatuite din indivizi
avilnd intcrese comune. 7' Truman a modificat conceptia Jui Bentley asupra
corcspondcntci cxacte intre interese ~i grupuri §i a afirmat in schimb ca exista
Abordari ale politicii publice 45
doua tipuri de interese - ascunse ~i vizibile - care au general crearea a douli
tipuri de grupuri - potentiale ~i organizate. 72 Pentru Truman, interesele ascun-
se, in drumul !or spre manifestare, au asigurat bazele pentru4dparitia grupurilor
poten\iale care au dus in timp la aparitia grupurilor organizate.
In cadrul teoriei pluraliste, grupurile nu sunt doar numeroase §i liber
constituite, ci sunt caracterizate ~i prin membri comuni ~i prin lipsa unui
monopol la nivel de reprezentare. Acela~i individ poate apaftine mai multor
grupuri pentru a-~i atinge scopurile; o persoana, de exemplu, poate apartine
in acela~i tirnp Asociatiei Consumatorilor din Canada, dar ~i Asocia\iei Medi-
cate Canadiene. Apartenenta comuna este considerata a fi un mecanism-cheie
pentru reconcilierea conflictelor ~i promovarea cooperarii intre grupuri. Mai
mult, acela~i interes poate fi manifestat de mai multe grupuri in acela~i timp.73
Factorii externi, de exemplu, sunt adoptati de un numar mare de grupuri in
fiecare tara industrializata. Din perspectiva p luralista, politica reprezinta pro-
cesul prin care diferite interese concurente sunt conciliate. Politicile publice
sunt astfel un rezultat al concurentei ~i colaborarii intre grupuri, avand ca scop
indeplinirea intereselor comune ale membrilor lor. 74
Contrar interpretarilor expuse in numeroase comentarii, plurali§tii nu cred
ca toate grupurile sunt influente in acee~i masura sau ca au acces egal in ad-
ministratie. 75 De fapt, ace~tia recunosc faptul ca grupurile difera din perspectiva
resurselor financiare §i organizationale (personal, caracter legitim, fidelitatea
membrilor sau unitatea interna) pe care le poseda ~i a accesului de care se bu-
cura in administratie. 76 Totu~i, dupa cum a observat McLennan, "este imposibil
sa parcurgi lucriirile standard Ia.ra sli intelegi ca resursele, informatia ~i mijloa-
cele de comunicare politica se afla la dispozitia tuturor cetatenilor, ca grupurile
formeaza un arsenal de centre de putere in cadrul societatii, §i ca toate opiniile
legitime vor fi auzite".77 Astfel, teoriile pluraliste sunt, intr-o anumita masura, pe
drept criticate pentru a nu fi dezvoltat suficient notiunea de capacitate variabilli
a grupurilor de a afecta procesul decizional la nivel administrativ.
Totu~i, o problema mai mare in ceea ce prive~te aplicarea pluralismului
la elaborarea politicii publice este aceea ca rolul administratiei publice in ela-
borarea politicii publice nu este tocmai clar. Primii plurali~ti presupuneau ca
organele administratiei publice erau un fel de regiune de legatura inregistrand ~i
implementand cererile formulate de catre grupurile de interes. Acestea nu erau
de fapt atat o entitate, cat un loc, "o arena" unde grupuri concurente se intalneau
~i negociau. 78 Recunoa~terea faptului ca aceasta opinie nu exprima realitatea in
ceea ce prive~te actiunile organelor administra~ei publice a condus la recon-
ceptualizarea ei in "arbitru" sau " mediator". Astfel, statul era Inca locul in care
grupurile concurente se intalneau pentru a-~i clarifica divergentele, insa de data
aceasta administratia publica era considerata un fel de oficial neutru care stabi-
lea regulile conftictelor de grup ~i se asigura ca grupurile nu le incalcau rara a fi
sanctionate.79 Dupa cum a afirmat Earl Latham:
 46 Studiul politicilor publice
Organele legislative arbitreaza conflictele de grup, ratificii victoriile coali\iilor
invingiitoare ~i inregistreaza condi\iile capituliirii, ale compromisurilor ~ i ale
succesului sub forma statutelor. Fiecare statut tinde sa reprezinte un factor de
compromis, deoarece insu~i procesul de aplanare a conflictelor dintre interesele
grupurilor este unul deliberat ~i unanim acceptat. Votul legislativ asupra oricii-
rei probleme tinde astfel sii reprezinte caracteristica puterii, adicii echilibrul de
forte dintre grupurile concurente de la momentul votarii. Ceea ce se poate numi
politica publica este de fapt echilibrul atins in luptele de grup in orice moment
~i reprezinta o balan\ii pe care fracti unile rivale de grupuri lncearcii in mod con-
stant Sii 0 apiece in favoarea (or.ISO
Aceasta este o viziune simplista asupra administratiei publice, deoarece
presupune ca oficialii nu-~i au propriile interese ~i ambipi pe care incearca sa le
realizeze prin controlul !or asupra ma~inariei administrative. De asemenea, ea
neglijeaza faptul ca statele mentin deseori anumite legaturi cu diferite grupuri
~i chiar pot finanta infiintarea unor grupuri acolo unde ele nu exista sau daca nu
este u~oara colaborarea cu cele existente.
Notiunea pluralista a raspunsului pe care administratia publica ii da
presiunii grupurilor este, de asemenea, prost inteleasa, deoarece aceasta pre-
supune unitatea scopului ~i actiunii din partea administratiei. Dupa cum au
evidentiat unii cercetatori, "politica birocratica" este un fenomen universal
care are un impact critic asupra politicilor publice.81 DepMtamente diferite au
interese diferite ~i interpretari contradictorii ale acelora~i probleme, ~i felul in
care sunt solutionate influenteaza politici le adoptate ~i modul de implementa-
re a acestora.
Recunoa~terea acestor probleme In cadrul pluralismului 82 a generat apa-
ritia, In sfera comunitatii ~ tiintifice americane de profil, a Neopluralismului.
Refonnularea pastreaza importanta acordata competitiei intre grupuri, dar
modifica ideea de egalitate aproximativa intre grupuri ~i recuno~te in mod
explicit faptul ca unele grupuri sunt mai putemice decat altele. Charles Lind-
b lom, de exemplu, afirma ca grupul oamenilor de afaceri e mai important
decat altele din doua motive. in prim1.!_l rand, organele administratiei publice,
intr-o societate capitalista, necesitii o economie prospera care sa reprezinte
baza obtine rii profiturilor din colectarea de taxe pe care sa le cheltuiasca pe
programe publice ~i pentru propriile campanii electorale. Pentru a promova
crc$tcrea economica, administratia publica trebuie sa-~i mentina credibilitatea
fa~a de grupul oamenilor de afaceri, ceea ce de multe ori inseamna acordarea
unei alcn~ii sporite cerintelor comunitafii oamenilor de afaceri. in al doilea
rand, in socicta! ile capitaliste exista o distinctie intre sectoarele public ~i pri-
val, primul aflandu-se sub controlul statului, iar eel de-al doilea fiind dominat
de ccrcul oamcnilor de afaceri. Dorninatia acestora asupra sectorului privat le
conforl\ o pozi~ic privilcgiata in comparatie cu alte grupuri prin faptul ca nu-
111croasc loc uri de munca ~i activitatea concertata sociala ~i economica depind
in ulliml.'I i11s1antl'I d<: invcstitiile inregistrate in sectorul pri vat. 83 Spre deosebire
Abordiiri ale politicii publice 47
de plurali~tii clasici, care par doar sa fi recunoscut nu ~i inclus observatia ca
anumite grupuri pot fi mai putemice decat altele datorita organizarii ~i re-
surselor !or superioare, Lindblom a afirmat ca puterea grupului oamenilor de
afaceri stii in natura capitalismului ~i in insa~i democratie. ~stfel, acesta nu
este nevoit, de~i ar putea, sa exercite presiune asupra administratiei publice
pentru a-~i realiza interesele; insa~i administratia publica, in confonnitate cu
imperativele capitalismului, se asigura ca interesele grupului oamenilor de
afaceri nu sunt afectate de aqiunile sale.
Principala problema a analizelor pluraliste asupra elaborarii politice pu-
blice, totu~i, ramane aten\ia excesiva acordata rolului grupurilor de interese ~i
neglijarea alter factori de o importanta egala in procesul elaborarii politicii pu-
blice. In ti.mp ce neopluralismul aduce imbunatatiri curentului care 1-a generat,
nu fonnuleaza toate problemele printr-o atentie sporita asupra grupurilor so-
ciale. Teoria continua sa neglijeze rolul statului ~i al sistemelor intemationale
in conturarea politicilor publice ~i a implementarii lor. Statu l insu~i poate avea
interese ~i obiective care au efect asupra politicilor publice. in mod similar, in-
terdependen\a economicli intemationalli determina un grad sporit de supunere
a politicilor statelor in fata presiunilor intemationale, indiferent de presiunile
gruparilor inteme. Sunt dificil de inteles, de exemplu, politicile industriale ~i
de comert ale tarilor industrializate rara a ne referi la economia intemationala
~i la presiunile politice pe care le exercita asupra actorilor politici. Rolul ideo-
logiei este, de asemenea, neglijat de explicatiile pluraliste asupra fenomenului
politic ~i a politicii publice. Traditia liberala predominanta In ta.rile anglo-sa-
xone (inclusiv in Canada, Statele Unite, Australia ~i altele), de exemplu, a avut
un impact semnincativ asupra interventiei ezitante ~i deseori contradictorii a
organelor administratiei publice in fenomenul economic.
Apl icabilitatea pluralismului in cadrul altor !iifi decat Statele Unite este
problematica din cauza diferentelor la nivelul institutiilor ~i al proceselor poli-
tice.84 Structurile parlamentare britanice existente In Australia, Canada sau in
Regatul Unit al Marii Britanii, de exemplu, nu accepta tipul de acces deschis de
care se bucura anumite grupuri In fata Congresului in Statele Unite. 85 Mui tor tliri
pur ~i simplu le lipsesc tipurile de grupuri concepute de plurali~ti. De$i grupurile
au libertatea sa se autoorganizeze, numarul astfel fonnat este mai mic deciit eel
din Statele Unite ~i tinde sa se mentina mult mai mult la nivel oficial. Aceasta
descoperire i-a determinat pe anumiti teoreticieni de grup, precum Schmitter, sa
speculeze faptul ca pluralismul a fost doar o fonna in care sistemele de grup s-au
putut dezvolta in diferite \ari. Schmitter a afinnat ca, depinzand de o gama de
variabile $i factori istorici, o fonna corporatistli de organizare politica era mutt
mai probabil sa existe in alte iari deciit Statele Unite. 116
In Statele Unite, pluralismul a reprezentat pentru o perioada lunga princi-
pala teorie de grup. in Europa, teoriile care abordau grupurile ca unitate primara
de analizii au tins sa capete o formli corporatista. Radacinile corporatismului se
~tueaza in Evul Mediu, cand existau preocupari de protejare a "straturilor inter-
 48 Studiul politicilor publice
mediare" ale grupurilor autonome situate undeva intre stat $i familie.87 Acestea
includ breslele $i alte forme de grupari comerciale, dar mai ales organizatii reli-
gioase $i biserici. Teoria corporatista afirma ca aceste straturi intermediare au o
existenta proprie, independenta de indivizii care le alcatuiesc $i ca existenta !or
este o parte din ordinea "organica" $i naturala a societatii. Viata politica $i con-
flictele din Europa secolelor al XV-lea $i al XVI-lea au generat aparitia statelor
nationale care sa controleze activitatile acestor "straturi autonome", precum $i
eforturile acestora de a se opune controlului statului. 88
Corporatismul poate fi eel mai bine inteles, dupa cum a observat Schmit-
ter, in contrast cu pluralismul. Acesta din urma reprezinta o teorie in care
numeroasele grupuri exista pentru a reprezenta interesele membrilor !or,
apartenenta la grup este voluntara, iar grupurile se asociaza intre ele in mod
liber, Iara ca statul sa intervina in activitatile !or. in opozitie, corporatismul
reprezinta:
[Un] sistem de mijlocire a intereselor in care unita\ile constituente sunt orga-
nizate intr-un numar limitat de categorii singulare, obligatorii, nonconcurente,
ordonate ierarhic $i diferen\iate functional, recunoscute $i autorizate (daca nu
c·reate) de stat, carora Ii se asigura un monopol deliberat la nivel de reprezentare,
in schimbul unui anumit control asupra selec\iei de lideri $i formulare de cereri
$i sprij in. 89 _,,.
Aici grupurile nu sunt liber constituibile, voluntare $i concurente ca in
pluralism. Nu sunt nici autonome, deoarece recunoa$terea $i sprijinul !or de-
pind de stat in schimbul unui rol in procesul de elaborare a politicii. Astfel,
corporatismul ia in mod explicit in considerare doua probleme specifice plura-
lismului: faptul ca acesta neglijeaza rolul statului $i tiparele institutionalizate
de relatii lntre stat $i grupuri.
in teoria corporatista, politica publica este conturata de interactiunea
statului cu grupurile de interese sau grupurile recunoscute de stat. Interactiu-
nea grupurilor este institutionalizata $i mediata fn $i de stat.90 Politica publica
adoptata in cazul unei industrii in declin, de exemplu, ar lua forma negocie-
rilor intre stat, asociatiile industriale-1'eprezentative $i sindicate, in vederea
adoptarii unei solutii pentru rationalizarea optima a industriilor $i cre$terea
competitivitatii acestora. Elaborarea politicilor sociale implica, in mod simi-
lar, negocieri cu toate organizatiile patronale (ale caror membri ar putea plati
taxc mai mari), cu grupari sociale $i posibil cu sindicatele - daca politica
propusa le afecteaza membrii. Rezultatul acestor negocieri depinde nu doar
de caracteristicile organizationale ale grupurilor, ci $i de nivelul colaborarii cu
statul._lnsu$i statul nu este vazut ca un monolit, ci ca o organizatie macinata
de discnsiuni inteme care ii afecteaza actiunile.
De$i aceasta conceptie este in mare parte in concordanta cu practicile
politice din multc tari europene, corporatismul intfunpina probleme in abor-
darea fcnomonului politic sau in studiul politicii publice. in primul rand, este
Abordiiri ale politicii publice 49
o categorie descriptiva a unui tip particular de aranjament politic intre state $i
societate (cum se intamp!a in Suedia $i Austria), $i nu o explicatie genera!a
a actiunilor intreprinse de catre organele adrninistratiei publice, mai ales in
tarile noncorporatiste. Astfel, aceasta teorie ofera putine hlformatii in lega-
tura cu motivul pentru care tari precum Australia, Canada sau Statele Unite
adopta politicile publice practicate, insa evidentiaza faptul ca lipsa cooperarii
institutionalizate, in aceste tari, intre stat $i grupuri duce deseori la adoptarea
unor politici fragmentate $i incoerente. 91 in al doilea rand, teoria nu U$ureaza
. intelegerea procesului politicii publice, nici mil.car in a$a-numitele tari corpo-
ratiste. in timp ce este important sa $tim ca nu in toate tarile au Joe competitii
intre grupuri conform teoriei pluralismului, acest Jucru, luat in sine, nu spune
nimic despre motivele pentru care o politica este adoptatii sau implementata
intr-o maniera anume. Legaturile stranse intre administratia publica $i anu-
mite grupuri reprezinta cu siguranta doar unul dintre numero$ii factori care
influenteaza politicile publice. in al treilea rand, teoria nu contine o notiune
clara a propriei unitati fundamentale de analiza, respectiv grupul de interes.
Societatile contemporane manifesta numeroase interese $i nu este clar care
dintre acestea sunt sau ar trebui reprezentate de stat. in anumite situatii, gru-
purile relevante sunt definite in termeni in functie de etnie, limba sau religie,
in timp ce in alte situatii, acestea sunt definite in functie de activitatile !or eco-
nomice. Volumul mare de studii corporatiste se concentreaza oarecum arbitrar
asupra grupurilor de producatori, precum asociatiile industriale $i sindicatele.
in al patrulea rand, teoria este vaga In ceea ce prive$te importanta relativa a
grupurilor in fenomenul politic. Toate grupurile trebuie considerate la fel de
influente? Daca nu, atunci ce determina influenta Ior? Studiile corporatiste nu
ofera raspuns la astfel de intrebari. in fine, teoria nu ofera o conceptie clara
asupra naturii statului, intereselor Jui, motivatiei pentru care acesta recunoa~te
anumite grupuri $i nu altele ca fiind reprezentative pentru interesele corpora-
tive. Raspunsul la aceste intrebari difera radical de la un cercetiitor la altul, in
cadrul teoriei corporatiste. Unii considera ca corporatismul estc manifestarea
unui stat autonom care dore$te sa coordoneze schimbari sociale ~ i sa asigure
stabilitate sociala.92 Altii sugereaza ca corporatismul reprezinta un sistem dorit
de principalii actori ai corporatismului $i stabilit de catre stat la solicitarea
acestora. 93
in ciuda deficientelor sale, corporatismul a jucat. un rol important in
analiza politicii publice. Prin evidentierea rolului autonom al statului in feno-
menul politic, corporatismul a inlesnit calea pentru explicatii mai sofisticate
ale elaborarii politicii publice decat cele oferite de teoriile de grup. Mai mult
decat atat, prin evidentierea importantei standardelor institutionalizate de rela-
tii intre stat $i societate, corporatismul a incurajat aparitia unor explicatii mai
ooerente ale politicii publice.
 50 Studiul politicilor publice
Statismul
Un al treilea tip general de teorie politica inductiva ~i-a focalizat atentia
asupra criticilor pluralismului ~i corporatismului ~i asupra structurilor so-
ciale organizate sau institutiilor politice, ca unitate fundamentala de analiza.
Numeroase analize in aceasta privinµi se concentreaza numai asupra statului,
vazut ca principala institutie In societate ~i ca agent-cheie in procesul politic.
Altele, dimpotriva, atribuie importanta ~i altor forme sociale, precurn mediul
afacerilor sau al muncii, in afara de stat.
Ambele interpretari i~ i au originea in lucrarile sociologilor germani din
a doua jumatate a secolului al XIX-lea ~i ale teoreticienilor care au evidentiat
efectele dezvoltarii institupilor statului modem asupra dezvoltarii societatii.
Decat sa afirn1e faptul ca statul reflecta natura populatiei sau a structurilor
sociale ale unei natiuni, teoreticieni precum Max Weber ~i Otto Hintze au
stabilit masura in care monopolul statului asupra utilizarii .fortei a permis sa
reordoneze ~i sa structureze re latii le ~i institutiile sociale. 94
0 astfe l de analiza a generat, in termenii utilizati de Theda Skocpol, o
explicatie "stato-centrica" opusa celei "sociocentrice" a vietii politice. 95 in
acceptiunea solida a abordarii statiste,
statele creeazii, organizeazii ~ i reglementeazii soci e~a. Statele dominii alte
fo rme de organizare in cadrul unui tcritoriu anume, modeleazii cultura ~i con-
tureazii economia. Astfel, din aceasta perspectiva, problema autonomiei statului
fata de societate nu are sens. Nici miicar nu ar trebui sii aparii. Conceptul de
autonomie este un instrument folositor in analizii doar dacii dominatia statului
asupra societiitii reprezinta o situatie accidentalii, adicii dacii statul i~i justifica
eficacitatea prin existent:a proprietatii private, a valorilor sociale sau a altor surse
aflate in afara lui. in cadrul unei abordiiri "stato-centrice" reale, acest concept nu
aduce nici o contributie. 96
Statul este vazut ca un actor autonom avand capacitatea sa-~ i formuleze
~i implementeze propriile obiective, nu neaparat doar ca raspuns la presiunile
impuse de catre grupurile sau clasele sociale dominante. Autonomia ~i capaci-
tatca statului se bazeaza pe faptul ca rule in subordine functionari specializati
intr-un anumit domeniu ~i pe faptul ca reprezinta o organizatie suverana cu re-
sursc fina nciare, de personal ~i - in ultima instanta - coercitive incomparabile.
Cci ca re propun aceasta perspecti".a susfin ca accentul pus pe pozitia centrala
a statului ca o variabila explicativa, ii permit sa ofere explicatii mai plauzibile
cu pri virc la t iparele de dezvoltare a politicii pe termen lung, in numeroase
!!lri , dccfit a lte tipuri de teorii politice. 97
Totu ~i . cstc greu de acceptat notiunea de statism in fonna agresiva men-
tionat!l mai sus. fn primul rand, ea du poate justifica existenta privilegiilor ~i
li bcn t11ilor soeia le ~i niei explica de ce statele nu pot intotdeauna sa-~i impuna
pum.: tul de vcdcrc prccum in situatii de rebeliune, revolutie sau revolta. De fapt,
chinr ~i cclc mai autocralice regimwi incearca sa raspunda in fata a ceea ce cred
Abordari ale politicii publice 51
ele ca reprezinta preferintele populatiei. Este, bineinteles, imposibil ca un stat
democratic sa aiba autonomie deplina fata de o soeietate cu drept de vot. Pe lan-
ga faptul ca depune eforturi sa mentina ~i sa creasca sprijinul pe care populatia
ii acorda regimului, statele capitaliste, fie ca sunt democratice., sau autocratiee,
trebuie sa integreze imperativele pietei in politicile !or. In al doilea rand, teo-
ria statista afirma cu tarie faptul ca toate statele "putemice" rezolva acelea~i
probleme in aceea~ i maniera, datorita aspectelor organizationale similare pe
care le poseda. Lucrurile nu stau tocmai a~a, din moment ce state diferite (atat
. "putemice'', cat ~i "slabe") adopta politici diferite in abordarea acelei~i proble-
me. Pentru a explica diferen(ele, trebuie sa avem in vedere ~i alti factori decat
caracteristicile statului.98
To~i, sincer vorbind, prea putini subscriu Ia notiunea de statism ~a cum
a fost descrisa ea mai sus. in Joe sa substituie notiunea pluralista de coordonare
a statului de catre societate cu notiunea statista de coordonare a societatii de
catre stat, majoritatea teoreticienilor nu vor decat sa evidentieze nevoia de a
lua in consideratie ambele seturi de factori in analiza !or asupra fenomenelor
politice.99 Dupa cum afirma Skocpol:
in aceastii acceptiune, este clar ca statul nu devine totul. Exista ~i alte organizatii
~i alti agenti care modeleazii relatiile sociale ~i politica, iar anali~tii trebuie sii
cerceteze structura statului in relatie cu ace~tia. insa aceastii viziune weberianii
asupra statului presupune ca statul sii nu fie vazut doar ca o simpla arena in care
grupurile sociale fonnuleazii cereri sau se angajeaza in confl icte politice sau
ac~uni compromiµtoare. 100
Aeeasta versiune mai b!anda a statismului se eoncentreaza pe Jegaturile
dintre stat ~i societate in conditiile superioritatii statului. Astfel, statismul mai
degraba completeaza decat inl ocuie~te "socioeentrismul". 101
Concluzii
Prima concluzie care reiese din scurta noastra discutie asupra manierei in care
amplele abordari ale studiului fenomenelor politice se aplica procesului de
elaborare a politicii publice este aceea ca fiecare dintre aceste abordari este
problematica.
Deloe surprinzator, in studiile deductive exista o tendinµi majora de a
aplica aspectele teoretice rezultate deductiv la situatiile reale de elaborare a
politicii publice. Astfel, cercetatorii deseori par sa uite natura imprevizibila a
ipotezelor generate de diferite abordari, preeum ~i necesitatea de a le testa. in
conseeinta, in loc sa utilizeze studiul politicii publice pentru a testa ipote zele
~i pentru a evalua capacitatea explicativa a teori ilor !or, de multe ori, anali~tii
interpreteaza procesul de e laborare a politieii publice in termenii cadrului teo-
retic, ai modelelor ~i metaforelor pe care le implica aceste teorii.102
'-.Cat despre teoriile inductive, aplicabilitatea !or la studiul politicii publice
a relevat faptul ca, de~i construite pe baza observatiilor empirice, pretentia
 52 Studiul politicilor publice
oricareia dintre aceste abordari de a fi numita "teorie generala" este pusa sub
semnul intrebarii. Nici economia bunastarii , nici pluralismul, corporatismul
sau statismul nu trateaza efectiv realitatea empirica multipla a procesului de
elaborare a politicii publice.
A doua concluzie este aceea ca atat abordarile deductive, cat ~i cele in-
ductive tind sa explice fenomenele in discutie in termeni monocauzali. Aceastii
tentatie trebuie ignoratii daca se dore~te intelegerea deplina a politicii publice.
Anal i~tii care merg pe directii teoretice diferite studiaza ace l~i caz In mod dife-
rit ~i, deloc surprinzator, ajung la concluzii diferite. in timp ce mai multe puncte
de vedere asupra aceleia~i chestiuni u~ureaza intelegerea unui fenomen, acest
exercitiu implica ~i pericolul de a se transforma lntr-un dialog intre surzi, Iara a
servi un scop util.
Cea de-a treia concluzie arata ca cele mai des utilizate abordari, fie ca
sunt inductive sau deductive, tind sa interpreteze activitatea umana ca parte
componenta a luptei pentru supravietuire intr-o lume In care resursele dispo-
nibile pentru a satisface nevoile umane sunt !imitate, in timp ce aceste nevoi
sunt nelimitate. Aceasta viziune se aplica tuturor fenomenelor politice, inclu-
siv politicii publice. in epoca modema, totu~i, ~tiinta adiiinistratiei publice
tinde sa abandoneze aceasta notiune de conflict general ~i afirma ca lectiile pe
care cei implicati le invata din experientele !or ~i ale celorlalti reprezintii fac-
tori semnificativi care le infiuenteaza comportamentul in procesul administra-
tiv. Altfel spus, obiectivele pe care ace~tia ~ i le-au propus depind de ceea ce
ei cred a fi dorit ~i realizabil, situatie care depinde, de asemenea, de reu~itele
~i nereu~itele !or anterioare. Discutiile ~i conflictele dintre cei implicati sunt
privite ca o parte integrantii a procesului administrativ ~i intelese ca un proces
continuu de invatare de pe urma experientelor ~i a gre~elilor. 103
Prezentele concluzii releva faptul ca ~tiinta administratiei publice nu
poate fi promovata doar prin intermediul utiliziirii elaboriirilor teoretice gene-
rale, fie ca sunt deductive sau inductive. Este nevoie, a~a cum am evidentiat
'in Capitolul I, de un cadru analitic care sa permita luarea in consideratie a in-
tregii game de factori ce inftuenteaza politica administratiei publice ~i testarea
ipotezelor pe baza analizei empirice a realitatii pe care anali~tii incearca sa o
descrie ~i sa o inteleaga. I 13
Aceasta inseamna ~i ca dezvoltarea teoriei in ~tiinta administratiei pu-
blicc trebuie sa se mentina pe "o linie de mijloc". Altfel spus, teoria admini-
I' stratiei publice nu poate ~i nu ar trebui sa pretinda ca este mai mult decat o
parte constitutiva a unei teorii generale asupra fenomenului politic ale carui
contururi vor fi relevate in analize ulterioare. Un studiu atent asupra situatii-
lor cmpirice ~i o generalizare atenta pot, probabil, conduce la cvasiconcluzii
care pol aparea sub o forma neelaboratii, dar a~a cum rezulta din examinarea
cclor sasc teorii gencrale prezentatii mai sus, in analiza politicii administrative
caractcrul precis ~i adecvat ar trebui sa conteze mai mult decat preocuparea
pcntru aspect si forma.
. ll I
Abordari ale politicii publice 53
Cartea de fata este infiuentata de aparitia unor curente care largesc spa-
tiul analitic al studiilor asupra administratiei publice ~i care pun un accent mai
mare pe includerea rezultatelor analizelor empirice asupra a numeroase dome-
nii de activitate ale administrapei publice in procesul de elaborare a teoriei in
cadrul ~tiintei administratiei publice. Limitele pe care aceasia carte ~i le pro-
pune pentru analiza politicii publice vizeaza caracteristicile actorilor politici,
ale institutiilor ~i ale instrumentelor. Pentru a 'incepe procesul de dezvaluire a
teoriei, aceste elemente vor fi tratate mai detaliat In partea a doua.
NOTE
Peter DeLeon, "Reinventing the Policy Science: Three Steps Back to the Futu-
re", In Policy Science 27 (1994): 77-95.
John S. Dryzec, "How Far Is It from Virginia and Rochester to Frankfurt? Public
Choice as Global Theory", In British Journal of Political Science 22, 4 ( 1992):
397-418.
James M. Buchanan ~ .a. , The Economics of Politics (London: Institute of Eco-
nomic Affairs, 1987): 17.
lain McLean, Public Choice: An Introduction (Oxford: Basil Blackwell, 1987).
Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy (New York: Harper,
1957).
Gary S. Becker, "Competition and Democracy", In Journal of Law and Econo-
mics 1 (1958): 105-09.
R.H. Coase, "The Problem of Social Cost", in Journal ofLaw and Economics 3
(1960): 1-44.
Anthony Downs, Inside Bureaucracy (New York: Harper and Row, 1967).
William A. Niskanen, Bureaucracy and Representative Government (Chicago:
University of Chicago Press, 1971 ).
10 W. Riker, The Theory of Political Coalitions (New Haven: Yale University
Press, I 962).
11 James M. Buchanan, The Limits of Liberty (Chicago: University of Chicago
Press, 1975).
12 Peter Self, Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform
(London: Allen and Unwin, 1985): 51.
Raford Boddy ~i James Crotty, "Class Conflict and Macro-Policy: The Political
Business Cycle", in Review of Radical Political Economics 7 ( 1975): 1- 19;
David K. Foot, "Political Cycles, Economic Cycles and the trend in Public
Employment in Canada", in Mayer W. Bucovetsky (rd.), Studies in Public Em-
ployment and Compensation in Canada (Toronto: Butterworths, pentru Institute
for Research on Public Policy, 1979): 65-80; Bruno S. Frey, "Politico-Economic
Models and Cycles", In Journal of Public Economics 9 (1978): 203-20; Gareth
Locksley, "The Political Business Cycle: Alternative Interpretations'', in Paul
Whiteley (rd.), models ofPolitical Economy (London: Sage Publications, 1980);
Edward R. Tufte, Political Control of the Economy (Princeton, NJ: Princeton
University Press, 1978).
'\
 54 Studiul politicilor publice
14 Buchanan$· a., The Economics ofPolitics: 17.
IS A se vedea C.K. Rowley, "The Political Economy of the Public Sector", in
R.J.B. Jones (rd.), Perspectives on Political Economy (London: Pinter, 1983).
Ase vedea Frans A.A.M. Van Winden pentru o analiza a<lecvat:a asupra teoriei,
"' "The Economic Theory of Political Decision-Making", in Julien van den Broeck
(rd.), Public Choice (Dordrecht: Kluwer, 1988): 9-57.
17 Patrick Dunleavy, "Explaining the Privatization Boom: Public Choice versus Radi-
cal Approaches", in Public Administration 64, I (1986): 13-34.
IX Elinor Ostrom, "An Agenda for the Study of Institutions", in Public Choice
48 ( 1986): 3-25; Elinor Ostrom, "A Method of Institutional Analysis'', in F.X.
Kaufman, G iandomenico Majone $i Vincent Ostrom (rd.), Giudance, Control
and Evaluation in the Public Sector (Berlin: deGruyter, 1986).
19 Stanislaw Ossowski, Closs Structure in the Social Consciousness (New York:
Free Press of Glencoe, 1963): 7 1.
20 Ossowski ( 1963) a afinnat ca de-a lu ngul istoriei au exis tat patru tipuri diferite
de analiza de clasa, utilizate in exp licarea fe nomenelor politice: sisteme de clasii
dihotomice, scheme de gradatie, concep\ii funqionale $i sinteza " marxianii" a
celorlalte modele.
21 G.A. Cohen, Kori Marx s The01y of Hisl01:V: A Defef)8e (Oxford: C larendon
Press, 1978).
22 Martin N icolaus, " Proletariat and Middle C lass in Marx: Hegelian Choreo-
graphy and the Capitalist Dialectic", in Studies ofthe left 7, I (1967): 22-49.
l) N icos Poulantzas, "On Social Classes", in New left Review 78 (1973): 27-54.
24 Fred Block, " Beyond Relative Autonomy: State Managers as Historical Subjects",
in Socialist Register ( London: Merlin Press, 1980): 224-42; Duncan K. Foley,
"State Expenditure From a Marxist Perspective", in Journal ofPublic Economics
9 ( 1978): 221-38; Ian Gough, "State Expenditure in Advanced Capitalism", in
New left Review ( 1975): 53-92; Ni cos Poulantzas, Stale, Power, Socialism (Lon-
don: New Left Books, 1978); Goran Therbom, "The Rule of Capital and the Rise
of Democracy", in New left Review 103 ( 1977): 3-4 1; Goran Therbom, "Neo-
Marxist, Pluralist, Corporatist, Statist Theories and the Welfare State", in Ali
Kazancigil (rd.), The State in Global Perspective (UK: Gower, 1986): 204-31.
~5 Nicos Poulantzas, Political Power and Social Classes (London: New Left Books,
1973). Ase vedea, de asemenea, originile acestei analize in L. Althusser $i E. Balibar,
Reading "Capital" (London: New Left J3ooks, 1977).
~(· E.P. Thompson, The Poverty of Theory and 0 1her Essays (London: Merlin
Press, 1978).
27 Gosta Esping-Andersen, "From Welfare State to Democratic Socialism: The
Politics o f Economic Dem ocracy in Denmark and Sweden", in Maurice Zeitlin
(rd.), Political Power and Social Theo1y ( 1981 ): 111-40; Gosta Esping-Ander-
scn, Politics Againsl Markets: The Social Democratic Road lo Power (Prince-
ton : Pri nceton University Press, 1985); Gosta Esping-Andersen $i Walter Korpi,
"Socia l Policy as C lass Politics in Post-war Capitalism: Scandinavia, Austria
und Gcnnany", in J.H. Goldthorpe (rd.), Order and Conflict in Conlemporary
Capito/ism (Oxford: Clarendon Press, 1984): 179-208.
211 /\duni l'r/.cwors ki, ''Proletariat into a Class: The Process of C lass Formation",
'-.
Abordari ale politicii publice 55
in Adam Przeworski (rd.), Capitalism and Social Democracy (Cambridge:
Cambridge University Press, 1985): 47-97; Erik Olin Wright, Classes (London:
Verso, 1985); Erik Olin Wright (rd.), The Debate on Classes (London: Verso,
1989).
29
N icos A. Poulantzas, Political Power and Social C/asses'(London: New Left
Books, 1973); Nicos Poulantzas, Stale, Powe1; Socialism (London: New Left
Books, 1978).
30
James R. O 'Connor, The Fiscal Crisis ofthe State (New York: St. Martin's Press,
1973); Claus Offe, "Political Authority and Class Structures - An Analysis of Late
Capitalist Societies", in International Journal ofSociology 2 ( 1972): 73- 108; Claus
Offe, "Social Policy and the Theory of the State", in John Keane (rd.), Contradic-
tions ofthe Welfare Slate (London: Hutchinson, 1984): 88-1 18.
31
A. Gramsci, Selections from the Prison Nolebooks (New York: International Publis-
hers, 1972); Gwyn A. Williams, "1l1e Concept of " Egemonia" in the Thought of
Antonio Gramsci: Some Notes on Interpretation", in Journal ofthe History llfIdeas
2 1 (1960): 586-99.
32 Robert Cox, Produclion, Power and World Order: Social Forces in the Making
of Histo1y (New York: Columbia Univers ity Press, 1987).
33
Jack L. Amarig lio , Stephen A. Resnick $i Richard D. Wolff, "Calss, Power and
Culture'', in Cary Nelson $i Lawrence Grossberg (rd.), Marxism and the Inter-
pretation of Culture (Urbana: University of Illinois Press, 1988): 487.50 I.
34
Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond: Classic Debates and New
Departures (Cambridge: Polity Press, 1989): 11 7-19.
lS
John H. Goldthorpe ~ i Gordon Marshal, "The Promis ing Future ofClass Analysis: A
Response to Recent Critiques", in Sociology 26, 3 (1992): 382.
36
A se vedea Kathleen Thelan $i Sven Steinmo, " Historical Institutionalism in
Comparative Perspective", in S. Steinmo, K. Thelen $i F. Londstreth (rd.), Struc-
turing Politics: Historical Institutionalism in Comparative Analysis (Cambrid-
ge: Cambridge University Press, 1992).
37
Paul Cammack, "The New Insti tutionalism: Predatory Rule, Institutional Per-
sistence, and Macro-Social Change", in Economy and Society 2 1, 4 ( 1992): 398.
John A . Hall $i G. John Ikenberry, The Stale (Minneapolis: University of Minne-
sota Press, 1989); Bert. A. Rockman, "M ind ing the State - Or a State of Mind?
Issues in Comparative Conceptua lization of the State", in Comparolive Political
Studies 23, I ( 1990): 25-55.
38
Beth V. Yarbrough $i Robert M. Yarbrough, " International Institutions and the
New Economics of Organizations", in International Organization 44, 2 (1990) :
235-59.
39
R.H. Coase, "The Problem of Social Cost", in Journal of Low and Economics 3
(1 960): 1-44.
40
Walter W. Powell $i Paul J. DiMaggio (rd.), The New Jnslillltionalism in Organi-
zational Analysis (Chicago: University of Chicago Press, 1991 ): 8.
41
De exemplu, a se vedea Doug las C. North, Institutions, Institutional Change
and Economic Pe1formance (Cambridge: Cambridge Un iversity Press, 1990);
Oliver Williamson, The Economic Institutions of Capitalism (New York: Free
Press, 1985). Pentru un rezumat precis pe acest s ubiect, a se vedea Larry Kiser $i
Elinor Ostrom, "The T hree Worlds of Action", in Elinor Ostrom ( rd.), Strategies
 56 Studiul politicilor publice
ofPolitical Inquiry (Beverly Hills: Sage, 1982): 179-222; M. Levi, OfRule and
Revenue (Berkeley: University of California Press, 1988).
42
James G. March ~i Johan P. Olsen, "Institutional Perspective on Political Insti-
tutions", material prezentat la lntalnirea International Political Science Associa-
tion, Berlin ( 1994): 5.
4)
J.P. Netti, "The State as a Conceptual Variable", in World Politics 20 (1968):
559-92; Adam Przeworski, The State and the Economy Under Capitalism (Chur,
Switzerland: Harwood Academic Publishers, 1990); Goran Therbon, "Neo-
Marxist, Pluralist, Corporatist, Statist Theories and the Welfare State", in Ali
Kazancigil (rd.), The State in Global Perspective (UK: Gower, 1986): 204-31.
44
Robert 0. Keohane, International Institutions and State Power: Essays in Interna-
tional Relations Theo1y (Boulder: Westview Press, 1989): 163.
45
Peter A. Hall, Governing the Economy: the Politics ofState Intervention in Bri-
tain and France (Cambridge: Polity Press, 1986): 19.
46
James G. March :?i Johan P. Olsen, "The New Institutionalism: Orhanizational Fac-
tors in Political Life", In American Political Science Review 78, 3 (1984): 738.
47 Stephen D. Krasner, "Sovereignity: An Institutional Perspective", in Compara-
tive Political Studies 2 1, 1 (1988): 67.
4S
M ichael M. Atkinson, "Public Policy and the New Inst1tutionalism", in M.M.
Atkinson (rd.), Institutions and Public Policy (Toronto: Harcourt Brace Jovano-
vich, 1993).
49 Pentru o abordare asupra acestei analize, a se vedea Paul Cammack, "The New
Institutionalism: Predatory Rule, Institutional Persistence, and Macro-Social
Change", in Economy and Society 2 I, 4 ( 1992): 397-429.
so A.C. Pigou, The Economics of Welfare (London: Macmillan, 1932).
SJ
Francis M. Bator, "The Anatomy of Market Failure", in Quarterly Journal of
Economics 72, 3 ( 1958): 351-79.
5~
M.A. Utton, The Economics of Regulating Industry (Oxford: Basil Blackwell,
1986).
SJ Edith Stokey :?i Richard Zeckhauser, A Primer for Policy Analysis (New York:
W.W. Norton, 1978).
~· Michael Carley, Rational Techniques in Policy Analysis (London: Heinemann,
1980): 51.
SS BaruchFischoff, Cost-Benefit Analysis and the Art of Motorcycle Maintenance,
Policy Sciences 8,2 (1977): 177-202.
S• J.ohn Martin Gillroy ~i Maurice Wade, "l~troduction", in John Martin Gillroy
~i Maurice Wade (rd.), The Moral Dimensions Of Policy Choice: Beyond The
Market Paradigm (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1992): 7.
'7
Richard Zeckhauser, "Procedures of Valuing Lives'', 'in Public Policy 23, 4
(1975): 419-64.
~· Pcntru exemple de astfel de propuneri de solu\ii pentru depa~irea problemelor,
a sc vedea Michael Carley, Rational Techniques in Policy Analysis (London:
llcinemann, 1980): 51-5.
~II
Julinn Le Grand ~i Roy Robinson (rd.), Privatization and the Welfare State (London:
George, Allen and Unwin, I 984). Ase vedea, de asemenea, Renate Mayntz, "Gover-
ning Failures and the Problem ofGovemability: Some Comments on a Theoretical
Parodfgm". in J. Kooiman (rd.), Modern Governance: New Government Society
lnt<!ract/011.1· (tondon: Sage, 1993).
Abordari ale politicii publice 57
60 Charles Wolf Jr, "A Theory of Nonmarket Failure", in Journal of Law and Eco-
nomics 22, I ( 1979): 107-39.
61
Aidan R. Vining ~i David L. Weimer, "Government Supply and Government
Production Failure: A Framework Based on Contestability", in Journal of Pu-
blic Policy IO, 1 (1990): 1-22; David L. Weimer :?i Aidan R. Vining, Policy
Analysis: Concepts and Practice (Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1992).
(12
E.S. Savas, Alternativesfor Delivering Public Services: Toward Improved Pe1.for-
mance (Boulder: Westview, 1977); E.S. Savas, Privatization: The Key to Better
Government (Chatham: Chatham House Publishers, 1987).
63
Carol Weiss, "Research for Policy's Sake: The Enlightenment Function of So-
cial Research", in Policy Analysis 3, 4 ( 1977): 531-45.
64 John Markoff~i Veronica Montecinos, "The Ubiquitous R ise of Economists", in
Journal ofPublic Policy 13, 1 (1993): 37-68.
6S Robert Formaini, The Myth of Scientific Public Policy (New Brunswick: Tran-
saction Publishers, 1990): 1.
66 Martin Minogue, "Theory and Practice in Public Policy and Administration",
in Policy and Politicy 1, I (1983): 76. Ase vedea, de asemenea, Brian W. Hog-
wood ~i Lewis A. Gunn, Policy Analysis for the Real World (New York: Oxford
University Press, 1984): 50-1.
67
James Madison ~i Jay Hamilton, The Federalist Papers: A Collection ofEssays
Written in Support of the Constitution of the United States (Garden City, NY:
Anchor Books, 1961).
6S A lexis de Tocqueville, Democracy in America (New York: New American Li-
brary, 1956).
69 Arthur F. Bentley, The Process of Government (Chicago: University of Chicago
Press, 1908).
70
David R. Truman, The Government Process: Political interests and Public Opi-
nion (New York: Knopf, 1964); Robert A. Dahl, A Preface to Democratic Theory
(Chicago: University of Chicago Press, 1956); Robert A. Dahl, Who Governs?:
Democracy and Power in an American City (New Haven: Yale University Press,
1961): Nelson Polsby, Community Power and Political Theory (New Haven: Yale
University Press, 1963).
7J
Bentley, The Process of Government: 211.
72 Truman, The Governmental Process.
73
Phillipe C. Schmitter, "Modes of Interest lntennediation and Models of Societal
Change in Western Europe", in Comparative Political Studies 10, I (1977): 7-38.
74
Peter Self, Political Theories of Modern Government: Its Role and Reform
(London: Allen and Unwin, 1985).
7S
Martin J. Smith, "Pluralism, Reformed Pluralism and Neopluralism: The Role
of Pressure Groups in Policy-Making", in Political Studies 38 (1990): 303-4.
76
Charles E. Lindblom, The Polic-Making Process (Englewood Cliffs: Prentice
Hall, 1968); Thedore Lowi, The End of Liberalism: Ideology, Policy and the
Crisis ofPublic Authority (New York: Norton, 1969); Grant McConnell, Private
Power and American Democracy (New York: Knopf, 1966); E.E. Schattschnie-
der, The Semisovereign People: A Realist :S View ofDemocracy in America (New
York: Holt, Rinehart ~i Winston, 1960).
 58 Studiul politicilor publice
77
Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond: 25.
7X
Robert A. Dahl, Pluralist Democracy in the United States: Conflict and Consent
(Chicago: Rand McNally, 1967).
7•1
Adolf Berle, Power Without Property (New York: Harcourt Brace, 1959).
~o
Earl Latham, "The Group Basis on Politics: Notes for a Theory'', in American
Political Science Review 46, 2 (1952): 376-97, 390.
81
Graham T. Allison $i Morton H. Halperin, " Bureaucratic Politi cs: A Paradigm
and Some Policy Implications", in World Politics 24 (1972): 40-79.
:-<2
William E. Connoly, "The Challenge to Pl uralist Theory", in W.E. Connoly
(rd.), The Bias ofPluralism (New York: Atherton Press, 1969): 3-34.
~J
Charles Lindblom, Politics and Markets: The Worlds Political Economic
Systems (New York: Basic Books, 1977).
~· L. Harmon Zeigler, interest Groups in American Society (Englewood Cliffs:
Prentice Hall, 1964).
SS
A se vedea Robert V. Presthus, Elite Accommodarion in Canadian Politics
(Cambridge: Cambridge Uni versity Press, 1973). Totu$i , utilizarea analizei plu-
raliste in studiul statelor sociale mo nopartide s-a dovedit a fi mai eficienta deciit
analizele precedente care aveau la baza nopunea de ''.l.<ftalitarism". Ase vedea,
de exemplu, Jerry F. Hough, "The Soviet System: Petrification or Pluralism", in
Pmblems of Communism 2 1 (1972): 25-45 ; H.G. Skill ing, "interest Groups and
Communist Politcs", World Politics 18, 3 ( 1966): 435-5 1.
K6
Phillipe C. Schmitter, " Modes of Interest lntennediation and Models of Societal
Change in Western Europe", Comparative Political Studies 10, I ( 1977): 7-38.
., Otto von Gierke, Natural Law and the Th eory ofSociety, 1500-1800 (Cambrid-
ge: Cambridge University Press, 1958); Otto von Gierke, Political Theories of
the Middle Age (Cambridge: Cambridge University Press, 1958). Tennenul
" neocorporatism" este adesea folosit doar pentru a diferentia teoria corporatista
c_onternporana de practicile autoritare de guvemare fasc ista din Europa $i Ame-
rica Latina in anii '30-'40, care se credeau a fi corporatiste. Neocorporatismul
pastreaza prea pu~in din imaginile de militarism, nationalism sau totalitarism
asociate fascismului, 'insa pe de alta parte, se identifica cu "corporatismul".
Astfe l, vom uti liza termenii de "corporatism" ~i "neocorporatism" cu acela$i
sens. James M. Malloy, "Statecraft, Social Policy, and Governance in Latin
America", in Governance 6, 2 ( 1993 ): 220-74; P.C. Schmitter, "Reflections on
Where the Theory of Neo-Corporatism Hhs Gone and Where the Praxis ofNeo-
Corporatis m May be Going'', in G. Lehmbruch ~ i P.C. Schmitter (rd.), Patterns
<!f Corporatist Policy-Making (London: Sage, 1982): 259-79; Klaus von Bey-
mc, ..Neo-Corporatism: A New Nut in an Old She ll?", in i nternational Political
Science Review 4, 2 ( 1983): 173-96.
•• A sc vcdea Alan Cawson, Corporatism and Political Theory (Oxford: Basil
13101,;kwcll , 1986); Michael Mann, "The Autonomous Power of the State: Its
Ori gini;, Mechanism and Results" European Journal ofSociology 25, 2 (1 984):
I 85-2 13 ~i J.T. Winkler, "Corporatism", in European Journal ofSociology 17, I
( 1976): I 00-36.
•.,
.., Phillipe C. Schmittcr, " Modes oflnterest Intermediation": 9 .
Gregor McLennan. Marxism, Pluralism and Beyond: 245 .
Abordari ale politicii publice 59
91 Leo Panitch, "The Development of Corporatism in Liberal Democracies", In Com-
parative Political Studies I 0, 1 ( 1977): 61-90 ~ i Leo Panitch, "Corporatism in Cana-
da", in Studies in Political Economy I ( 1979): 43-92.
92
Alan Cawson , "Pluralism, Corporatism and the Role of the State", in Govern-
ment and Opposition 13, 2 ( 1978): 178-98.
93 Phillipe C. Schmitter, "Neo-Corporatism and the State", in Wyn Grant (rd.), The
Political EconomyofC01poratism (London: Macmillan, 1958): 32-62.
94 Otto Hintze, Th e Historical Essays of 0110 Hintze (New York: Oxford Univer-
sity Press, 1975); J.P. Netti, "The State as a Conceptual Variable", in World
Politics 20, 4 (I 968): 559-92; Max Weber, Economy and Society: An Outline of
Interpretive Sociology (Berkeley: University of Cali fornia Press, 1978).
95 Theda Skocpol, "Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in· Current
Research'', in Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer ~i Theda Skocpol (rd.),
Bringing the State Back Jn (New York: Cambridge University Press, 1985): 3-43.
96 Adam Przeworski, The Stale and the Economy Under Capitalism (Chur, Swit-
zerland: Harwood Academic Publishers, 1990): 47-8.
97 Stephen D. Krasner, "Approaches to the State: Alternative Conceptions and
Historical Dynamics'', In Comparative Politics 16, 2 (1984): 223-46; Theda
Skocpol, " Bringing the State Back In": 3-43.
98 Przeworski, The State and the Economy Under Capitalism.
99 John A. Hall ~ i G. John Ikenberry, Th e State (Minneapol is: University of Min-
nesota Press, 1989); Gregor McLennan, Marxism, Pluralism and Beyond.
100
Theda Skocpol, " Bringing the State Back In": 7-8.
IOI
Gregor McLennan, Marxism. Pluralism and Beyond.
102
Laurent Dobuzinskis, "Modernist and Postmodernist Metaphors of the Pol icy
Process: Control and Stability vs Chaos and Reflexive Understanding", in Po-
l icy Sciences 25 ( 1992): 355-80.
103 in timp ce teorii le de studiu reprezinta indepartarea analizei politicii publice de
teoretizarea politica economica $i sociologica, acestea au lnceput recent sa ia in
considerare aspectele formulate de teoriile care au In centru act~rii ~ i institu\iile
din procesul admin istra\iei publice. Vez i, de exemplu, Jenny Stewart, "Corpo-
ratism, Pluralism and Political Learning: A Systems Approach", in Journal of
Public PoliGy 12, 3 (1992): 243-56 ~ i Steven G. Livingston, "Knowledge Hie-
rarchies and the Politics ofldeas in American International Commodity Produc-
tion'', in Journal of Public Policy 12, 3 ( l 992): 223-42.
ALTE STUDll
Jenkins-Smith, Hank, "Continuing Controversies in Policy Analysis", pag. 23-43, in
David L. Weimer (rd.), in Poliq Analysis and Economics: Developmems. Ten-
sions, Prospects, Boston: Kluwer, 1991.
~er, Larry $i Elinor Ostrom, "The Three Worlds of Action", pag. 179-222, in Elinor
Ostrom (rd.), in Strategies of Political Inquiry. Beverly Hills: Sage, l 982.
Krasner, Stephen, "Sovereignity: An Institutiona l Perspective", in Comparative Poli-
tical Studies 2 1 ( 1988): 66-94.
60 Studiul politicilor publice

March, James G. ~ i Johan P. Olsen, "The New Institutionalism: Organizational Factors

in Political Life", in Amarican Political Science Review 78 (I 984): 734-49.
McLennan, Gregor, Marxism. Pluralism and Beyond: Classic Debates and New De-
partures, Cambridge: Polity Press, 1989.
Self, Peter, Polit[cal Theories of Modern Government: Its Role and Reform, London:
Allen And Unwin, 1985.
Skocpol, Theda, "Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Re-
Partea 2
search", pag. 3-43, in Peter B. Evans, Dietrich Rueschemeyer ~ i Theda Skoc-
pol (rd.), Bringing the State Back In, New York: Cambridge University Press,
1985.
Smith, Martin J., " Pluralism, Reformed Pluralism and Neopluralism: The Role of the
Pressure Groups in Policy-Making", In Political Studies 38 (iunie 1990): 302-
ACTOR!,
22.
Winden, Frans A.A.M. Van, "The Economic Theory of Pol itical Decision-Making",
pag. 9-57, In Julien van den Broeck (rd.), in Public Choite, Dordrecht: Kluwer,
INSTITUTII
1988. '
~I
INSTRUMENTE