Sunteți pe pagina 1din 128

Manual

de

politici publice

Manual de politici publice


Destinat studenilor de la facultile de tiine politice, administraie public i management

Bucureti Octombrie 2009

Redactor: Carmen PANAIT Coperta: Alexandru ION Revizie text: Niculina PUN Tehnoredactare computerizat: Alexandra-Irina DRAGOMIR

Marius Constantin PROFIROIU

Elena IORGA

Manual de politici publice


Destinat studenilor de la facultile de tiine politice, administraie public i management

ISBN 978-973-709-479-7

Toate drepturile sunt rezervate Institutului pentru Politici Publice (IPP). Att publicaia, ct i fragmente din ea nu pot fi reproduse fr permisiunea IPP. Acest material a fost tiprit cu sprijinul financiar al Uniunii Europene prin programul PHARE. Opiniile i informaiile prezentate n aceste pagini sunt cele ale Institutului pentru Politici Publice, i nu reprezint neaprat punctul de vedere al Uniunii Europene.

Acest Manual de politici publice, realizat n cadrul unui proiect cu finanare din partea Uniunii Europene de ctre experii Institutului pentru Politici Publice i ai partenerului - Facultatea de Management, Catedra de Administraie i Management Public din cadrul Academiei de Studii Economice Bucureti, se adreseaz n special studenilor de la facultile de profil (tiine politice, administraie public) care studiaz disciplina generic intitulat politici publice ca materie de curs i i doresc s aprofundeze o serie de noiuni de baz cu informaii complementare despre aplicabilitatea conceptului de politic public. Prin structura propus, manualul vine n ntmpinarea acestei provocri, att cu concepte teoretice fundamentale din teoria politicilor publice, ct i cu exemple concrete din practica romneasc i a altor state, punnd la dispoziia studenilor un material bibliografic sintetic coninnd cele mai reprezentative repere n domeniu.

Prof. univ. dr. Marius Constantin Profiroiu eful Catedrei de Administraie i Management Public, Facultatea de Management din cadrul Academiei de Studii Economice, Bucureti Elena Iorga Director de programe, Institutul pentru Politici Publice, Bucureti

Cuprins Cuvnt-nainte ................................................................... 11 Capitolul 1. Consideraii generale asupra politicilor publice ............................................................................... 13 1.1. Definirea conceptului de politic public ............... 13 1.2. Analiza politicilor publice ......................................... 21 1.3. Modelul economic al politicii publice ....................... 26 1.4. Tipologia politicilor publice ...................................... 29 1.5. Autorii politicilor publice ........................................... 34 Capitolul 2. Ciclul politicilor publice ............................... 41 2.1. Definirea problemelor i nscrierea pe agend ........ 45 2.2. Luarea deciziei ........................................................ 54 2.3. Implementarea politicii publice ................................ 64 2.4. Monitorizarea i evaluarea politicii publice .............. 76 Capitolul 3. Procesul politicilor publice n diferite ri .. 89 3.1. Spania particulariti ale procesului politicilor publice ................................................................................ 89 3.2. Portugalia rolul ministerelor n ciclul politicilor publice ................................................................................ 97 3.3. Canada ciclul politicilor publice .......................... 104 Capitolul 4. Procesul politicilor publice n Romnia ... 109 Bibliografie ...................................................................... 125

Cuprins

Table of contents Foreword ........................................................................... 11 1. General considerations on public policy.................... 13 1.1. Defining the concept of public policy ..................... 13 1.2. The analysis of a public policy ................................. 21 1.3. The public policy economic model .......................... 26 1.4. Typology of the public policy ................................... 29 1.5. Authors of the public policy ..................................... 34 2. Public policy cycle ........................................................ 41 2.1. Defining issues and including them on the agenda . 45 2.2. The decision making ............................................... 54 2.3. Public policys implementation ................................ 64 2.4. Public policys monitoring and evaluation process .. 76 3. Public policy process in different countries .............. 89 3.1. Spain particularities of a public policy process ..... 89 3.2. Portugal ministries role in the public policy cycle 97 3.3. Canada public policy cycle ................................. 104 4. Public policy process in Romania............................. 109 Bibliography .................................................................... 125

Cuvnt-nainte
Pentru Romnia, procesul de transformri din sectorul public trebuie s capete noi dimensiuni. Astfel, acesta trebuie s rspund noilor schimbri din economia mondial, al crizei actuale, dar n egal msur i noilor cerine ale procesului de integrare n structurile Uniunii Europene. Reforma statului implic modificri de substan ale componentelor sale majore, att la nivelul administraiei publice centrale, ct i al administraiei publice locale n general, o viziune pe termen lung cu privire la managementul cheltuielilor publice, dar i al modului cum este asumat procesul de implementare a politicilor publice. Administraia public trebuie s-i ntreasc continuu capacitatea de ameliorare a rezultatelor, s incorporeze schimbarea i mbunatirea permanent n viziunea i modul su de lucru. Unul dintre punctele-cheie ale acestei provocri l constituie ntrirea mecanismelor de formulare, implementare i evaluare a politicilor publice. La nivelul instituiilor guvernamentale, semnificaia acestui scop trebuie s fie atent examinat, neleas, dezvoltat i implementat efectiv. Din punctul nostru de vedere, reforma se limiteaz la reproducerea activitilor ntr-un mod mai eficient, dar ineficace n raport cu obiectivele stabilite. Mare parte a studiilor de politici publice sunt de provenien american, experiena european n materie fiind de dat mai recent. iar n Romnia suntem la nceput de drum. Ne punem n mod firesc ntrebarea, n ce const transformarea modului de aciune a statului n ultimii 20 de ani? Pentru a ncerca s rspundem la aceast ntrebare trebuie s prelum n mod clar distincia

12

Manual de politici publice

clasic ntre policy (o politic public, ca un program de aciune) i politics (politica, n general). n final, ne ntrebm dac politicile publice au schimbat sau pot schimba politica? Politicienii au atitudini care nu pot fi traduse cu uurin n limbajul funcionarilor publici, iar lipsa unor practici de constituire i ntrire a ncrederii la nivelul administraiei publice conduce nu numai la politici publice i decizii slabe, ci stimuleaz i promovarea practicilor ineficiente. Prin coninutul acestui manual ne-am propus s realizm o introducere n studiul politicilor publice, innd cont de diversitatea referinelor bibliografice i ale punctelor de vedere ale diverilor autori romni i strini. Cmpul de studiu al politicilor publice este extrem de complex, iar ambiia noastr a fost s sugerm ntrebri i s diseminm informaii.

Prof. univ. dr. Marius Profiroiu

Capitolul 1 Consideraii generale asupra politicilor publice

1.1. Definirea conceptului de politic public


Termenul de politic public a ptruns n studiile de specialitate i n limbajul curent din Romnia destul de trziu (la sfritul anilor 90) i exist n continuare numeroase ambiguiti la nivelul simului comun asupra sferei de cuprindere a acestei noiuni. O posibil explicaie ar putea fi aceea c termenul a fost mprumutat din limba englez policy , dar nu exist o traducere specific n limba romn, alta dect aceea de politic. Or, n mod tradiional, politica nseamn cu precdere activitatea partidelor politice, a instituiilor legitimate prin mecanisme democratice (Parlament, Guvern i aparatele proprii de lucru ale acestora), declaraii politice, campanii electorale etc., de aici i tentaia de contaminare la nivel terminologic. Ca urmare, Romnia a preferat utilizarea termenului din literatura francez, i anume cel de politic public (politiques publiques).

O politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a

14

Manual de politici publice

resurselor alocate pentru atingerea lor (n.n. a obiectivelor) n situaii specifice 1

n sensul comun, termenul politic se consider de obicei c se aplic la ceva mai mare dect deciziile particulare, dar la ceva mai mic dect micrile sociale generale. Aadar, politica, n termenii nivelului de analiz, este un concept plasat la mijloc. Un al doilea element, i anume unul esenial, este c pentru cei mai muli autori termenul trimite la un scop de un anumit fel2.

Conceptul de politic public cunoate o serie ntreag de definiii, pornind de la cea mai simplist ceea ce guvernele aleg s fac sau s nu fac3 , pn la cea instrumentalist: un curs al aciunii cu un scop precis, urmrit de un actor sau un grup de actori n abordarea unei probleme4.

Cu toate acestea, locul comun n ceea ce privete abordarea unei politici publice l constituie caracterul reducionist al

Miroiu, A., Introducere n analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureti, 2001, p. 9. 2 Helco, 1972, p. 84, apud A. Miroiu, op. cit., p. 7. 3 Thomas Dye, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992, p. 4. 4 James Anderson, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton Mifflin, 1994, p. 5.

Capitolul 1

15

sensurilor atribuite noiunii; printre cele mai frecvente asocieri de acest tip se numr5: Politicile publice ca denumiri ale unor domenii de activitate: ex., politici economice, sociale ale unui Guvern; Politici ca expresie a scopului general sau a strii de fapt dorite: ex., ntr-un document politic (al unui partid, Guvern), politica este accepiunea respectivei entiti asupra scopului (finalitii) aciunilor sale; Politici ca propuneri specifice: ex., politica unui Guvern de a susine i promova sectorul ntreprinderilor mici i mijlocii; Politici ca decizii ale Guvernului: ex., politica Guvernului n domeniul privatizrii sectorului energetic; Politici ca autorizare oficial: tendina este aceea de a considera o politic drept implementat atunci cnd legile (legea) aferente sunt adoptate; Politici ca programe: deseori, programele guvernamentale ntr-un anumit domeniu sunt asociate cu politicile guvernului n domeniul respectiv; Politici ca produse: percepia asupra a ceea ce ofer Guvernul (ex., servicii), n comparaie cu ceea ce a promis i/sau autorizat prin procesul de legiferare; Politici ca rezultate: reducerea unei politici publice la rezultatele pe care acestea le produc are avantajul de a permite o evaluare a modului n care se reflecta scopul propus n rezultatele obinute;

B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, 1984, n trad. Miroiu, A., Introducere n politicile publice, Editura Trei, Bucureti, 2000.

16

Manual de politici publice

Politicile ca teorii sau modele: toate politicile au la baza presupoziii cu privire la relaiile de tip cauzefect sau corelaiile considerate ca fiind semnificative dintre anumite fenomene (sociale, politice, economice etc.), iar modul n care aceste presupoziii sunt transpuse n politici ine de anumite modele teoretice cunoscute; Politicile ca procese: aceast asociere implic perspectiva temporal a unei politici, care urmrete schimbarea unui anumit sector/fenomen etc. ntr-un interval de timp (de regul, anticipat). Pentru a nelege mai bine dimensiunile noiunii de politic public, sunt necesare o serie de concepte-cheie care ajut la construcia conceptului: a) aciunea n baza autoritii: politica public este o aciune implementat de structurile puterii, structuri care au autoritate legislativ, politic i financiar de a aciona; b) o reacie la problemele societii (real world): politica public ncearc s rspund unei nevoi/probleme concrete a societii (sau a unui segment al societii); c) orientat spre un scop: politica public este orientat spre atingerea unui set de obiective bine delimitate n ncercarea de a rezolva o nevoie/problem particular a comunitii (grupului-int); d) cursul aciunii: politica public nu este o decizie singular (aciune sau reaciune), ci o abordare/strategie integrat; e) o decizie de a face/a nu face ceva: politica public poate fi implementat cu scopul de a rezolva o problem sau, bazndu-se pe presupunerea conform creia problema poate fi rezolvat n cadrul politicilor deja existente, un Guvern poate decide c nu este cazul s mai acioneze;

Capitolul 1

17

f)

politica este dus la ndeplinire de un actor/un grup de actori: politica este, n general, implementat de o structur de implementare alctuit din mai muli actori i, n cazuri mai rare, de o singur structur (ex. agenie guvernamental); g) o justificare a unei aciuni: orice politic public trebuie s includ motivarea aciunii/non-aciunii; h) o decizie luat: politica public este o decizie asumat, nu o promisiune sau o intenie.

Din punctul nostru de vedere, o politic public reprezint deci un ansamblu de msuri luate de ctre o autoritate legal i responsabil care vizeaz mbuntirea condiiilor de via ale cetenilor sau conceperea unor msuri de stimulare a creterii economice. Ea prevede, n general, o concertare a diferiilor actori i o corelare a nvmintelor trase din experienele lor instituionale i personale. Ea poate lua deseori forma reglementrilor sau stimulentelor care determin mediul social i economic. Unul dintre aspectele pe care trebuie s le nelegem despre procesul de elaborare a politicii (policy making) este faptul c el poate fi vzut att ca un proces analitic (rezolvarea unei probleme), ct i ca un proces politic. n consecin, diferii autori au abordat n lucrrile lor una sau alta dintre aceste perspective6:

Edward T. Jennings Jr., suport curs, Martin School of Public Policy and Administration, University of Kentucky.

18

Manual de politici publice

Din prima perspectiv, cea a rezolvrii problemelor, policy making reprezint cutarea de soluii pentru problemele existente, fcnd apel la raionalitate n vederea ndeplinirii scopurilor publice. n acest caz, cheia procesului de elaborare a politicii const n definirea corect a problemei, identificarea i analiza unui set de soluii adecvat, selectarea alternativei care rezolv cel mai bine problema.

Consecvent n aceast abordare este ideea conform creia suntem de acord cu rezolvarea problemei. De asemenea, legat de ea este i utilizarea tehnicilor analitice pentru a genera cele mai bune soluii i pentru a face cele mai bune alegeri. n acest sens, se pot utiliza tehnici precum analiza cost-beneficiu, analiza cost-eficacitate, programarea linear i alte tehnici de optimizare. n final, vom ti c am reuit atunci cnd problema a fost rezolvat sau cnd sporesc beneficiile obinute de pe urma programului public.

Mai mult dect abordarea analitic a procesului de elaborare a politicii este important setul de activiti i abordri pe care Deborah Stone7 le numete rationality project, care n SUA, dar i n alte ri, a reprezentat un lung proces de raionalizare a politicilor publice, prin maximizarea realizrii obiectivelor publice. Dezvoltarea funciei publice a fost parte a proiectului raionalitii care a urmrit s nlocuiasc favoritismele politice cu competena profesional.
Deborah Stone, Policy Paradox: The Art of Political Decision Making, Revised Edition, 2002.
7

Capitolul 1

19

Atenia care se acord la ora actual msurrii performanelor n politicile publice este o alt ncercare de a raionaliza procesul elaborrii politicii, nlocuind percepiile subiective asupra valorii programelor publice cu msuri obiective de atingere a scopurilor importante.

n loc ca prinii i profesorii s utilizeze propriile lor experiene i percepii pentru a judeca ce trebuie s fac copiii lor, se pot dezvolta teste obiective privind modul de nvare al elevilor i se pot transmite rezultatele n coli n cadrul unor rapoarte. Dac avem n vedere cea de a doua perspectiv, i anume procesul de elaborare a politicii vzut ca proces politic, atenia cade asupra conflictelor i dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla procesul de luare a deciziei, urmrind propriul interes i pe eforturile de a defini scopurile publice.

Politica ocup un loc central n procesul politic deoarece noi suntem diferii n ceea ce privete valorile, credinele i sentimentele. Venim cu background-uri diferite, care ne fac s preferm diferite definiri ale problemei i diferite soluii pentru rezolvarea problemelor. ns nu-i nimic ru n asta. n fapt, cutarea de scopuri comune n rezolvarea conflictelor este vzut mai mult ca o teorie politic, dect ca o strdanie nobil. n ciuda acestui lucru, politica are un renume prost i

20

Manual de politici publice

cu ct ne uitm mai mult spre politic, observm c aceasta reprezint o ncercare de a acapara puterea n scopuri personale, cutarea obinerii unui avantaj i conversia resurselor publice n beneficiul unor interese specifice. Romnii, ca i ali ceteni ai planetei nu prea au ncredere n politicieni i aceasta face s le influeneze percepiile asupra procesului de elaborare a politicii. Politicienii, desigur, fac lucruri care alimenteaz aceast nencredere. Atunci cnd ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie s nelegem valorile care se reflect n acest proces, diferitele aspecte care divizeaz oamenii i induc acestora diferitele percepii asupra scopurilor publice, necesitatea de a rezolva conflictele dac aciunea este posibil pe cale democratic i factorii critici care influeneaz dezvoltarea politicii n fiecare etap a procesului. Dac facem acest lucru, am putea dezvolta o nelegere a interaciunilor dintre analiz i politic i a cilor prin care consideraiile politice creeaz cadrul pentru utilizarea analizei. Analiza se presupune c este obiectiv i raional. Aceasta nseamn c ea utilizeaz instrumente economice, statistice, de planificare i din alte discipline pentru a ne ghida ctre soluii raionale pentru problemele existente, pentru a ne ajuta s maximizm producia de bunuri publice. Problema critic este dac i n ce condiii acest mod de analiz face diferena.

Capitolul 1

21

1.2. Analiza politicilor publice


Studiul politicilor publice difer de cercetarea academic tradiional prin aceea c sunt o abordare aplicat, orientat ctre: a) conceperea i elaborarea de soluii pentru problemele societii: politica public nu se mrginete la a cerceta aceste probleme, ci are rolul expres de a emite soluii i cadrul n care acestea urmeaz a fi aplicate; b) naintarea unor argumente bazate pe valori asumate (value-driven): Ca i chirurgia, procesul de nfptuire a politicilor publice i oferirea de alternative politice sunt exerciii care in de aptitudini, i nu judecm performana dup cantitatea de informaii stocat n mintea celui care acioneaz sau dup volumul planificrii formale. n schimb, judecm dup criterii precum o bun planificare n timp i dup atenia pentru detalii; dup capacitatea de a recunoate limitele posibilitilor, de a utiliza limitrile n mod creativ i de a nva din greeli; dup abilitatea de a nu arta ce trebuie fcut, ci de a convinge oamenii de a face ceea ce tiu c trebuie fcut8. Analiza de politici publice este o disciplin aplicat a tiinelor sociale care folosete metode multiple de cercetare
Majone Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in the policy process, New Haven: Yale University Press, 1989, p. 20.
8

22

Manual de politici publice

i argumentare pentru a produce i transforma informaiile relevante pentru politica public, care pot fi folosite n medii politice pentru a rezolva probleme de politici publice9. Spre deosebire de cercetarea academic, care are ca obiectiv dezvoltarea acelor teorii ce contribuie la o mai bun nelegere a societii, urmrind relaiile dintre o gam larg de variabile comportamentale, cercetarea politicilor publice10 se concentreaz asupra relaiilor dintre variabile care reflect probleme sociale i alte variabile care pot fi controlate prin politicile publice. Produsul dorit al cercetrii politicilor publice este o ipotez mai mult sau mai puin verificat, de forma: dac Guvernul ntreprinde aciunea X, atunci va rezulta Y. Lasswell identifica n lucrarea sa, The Policy Orientation (1951)11, trei caracteristici fundamentale a ceea ce am numit mai devreme tiina politicilor sau studiul politicilor (policy science): Interdisciplinaritatea: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept, sociologie, psihologie;
L. Weimer, David i Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice concepte i practic (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureti, 2004, p. 31. 10 Cercetarea politicilor publice, extins pentru a include studiul procesului politicilor publice, este numit uneori tiin a politicilor publice (vezi, Lasswell, D. Harold, The Emerging Conception of the Policy Sciences, in Weimer, David i Vinning, Aidan, Analiza politicilor publice, op. cit., p. 35). Distincia ntre analiza politicilor publice i cercetarea politicilor publice este dat de fora orientrii ctre client: cercettorii politicilor publice nu sunt att de mult legai de factorii de decizie la nivel public. 11 H.D. Lasswell, The Policy Orientation, 1951, apud Miroiu, A., op. cit., p. 14.
9

Capitolul 1

23

Orientarea spre rezolvarea de probleme: nu are un caracter pur academic, ci se orienteaz spre problemele lumii reale (real world), cutnd soluii pentru acestea; Normativitatea: i asum explicit faptul c nu poate fi absolut obiectiv12, iar Lasswell consider c tiina politicilor are ca obiectiv mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei13.

Aa cum deja ne-am obinuit, nu exist o definiie unic pentru aceast disciplin, date fiind i abordrile uor nuanate pe care cei care se ocup de analiza politicilor publice le confer sintagmei14.
Analiz a politicilor Analiz pentru politici

Sursa: Adrian Miroiu, 2001, op. cit., p.18. Fig. 1. Model de analiz a i pentru o politic public Vezi fundamentul ideologic al politicii publice, n Alfred Bulai, Politici publice, curs, 2004. 13 H.D. Lasswell, The Policy Orientation, 1951, p. 15, n A. Miroiu, op. cit., p. 14. 14 Distincia ntre analiza a politicilor publice (activitatea de cercetare care vizeaz n principal studierea i nelegerea teoretic a procesului de nfptuire a politicilor) i analiza pentru politici publice (abordare orientat spre client, care vizeaz soluionarea unei probleme concrete).
12

24

Manual de politici publice

Analiz a politicii publice: 1. Analiza modului n care e determinat o politic public: Cum este fcut politica? De ce este preferat o anumit opiune? Cnd se produce aceast alegere? Pentru cine se face alegerea? 2. Analiza coninutului politicii: descrierea politicii i a caracteristicilor particulare ale acesteia, a modului n care interacioneaz (se completeaz/se opune) cu alte politici, critica politicii; 3. Monitorizarea i evaluarea politicii: activitatea de examinare a modului n care politicile sunt aplicate, prin comparaia direct cu scopurile i obiectivele propuse i prin cuantificarea impactului, ntr-un dublu sens: att impactul politicii asupra problemei de rezolvat, ct i potenialele efecte perverse neanticipate. Analiza pentru politici publice: 1. Informaii n susinerea politicii: identificarea acelor informaii folositoare n susinerea politicii (contexte n care este abordat o anumita politic), cu scopul precis de a contribui la formularea, elaborarea i implementarea politicii ca atare; Susinerea politicii: totalitatea ncercrilor articulate (cercetri, argumente etc.) de a influena agenda politic. Transferul de rol se poate aplica, n acest caz, att analistului politic (care devine actor atunci cnd reuete s influeneze agenda politic), ct i actorului politic, care devine analistul propriei politici.

2.

Capitolul 1

25

Din punctul de vedere al analizei, o politic se prezint sub forma unui ansamblu de practici i norme elaborate de unul sau mai muli actori publici. La un moment dat, o autoritate adopt practici de un anumit gen, acioneaz sau nu. Aceste practici pot fi identificate n mod concret ca fiind: moduri de intervenie, reglementri, prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. n acelai timp, aceste practici se raporteaz la finaliti, la alegeri de valoare, fie c sunt explicitate de autoritate public, fie c rmn implicite. O dificultate practic n analiza politicilor publice se refer la specificul i costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca s poat fi reperate la o prim vedere i specificate din punct de vedere instituional. Heinz Eulau i Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind decizii ferme caracterizate prin consisten comportamental, att din partea celor ce le fac, ct i din partea celor care le respect.15 Desigur, ar fi minunat dac activitatea guvernelor ar fi caracterizat prin consisten i repetiie, dar este greu de crezut c am putea gsi vreodat n guvern o politic social, dac insistam pe acest criteriu de a defini politica. (Dye). Mai curnd, am putea afirma c o politic public este ceva abstract i ca urmare, nu putem afirma cu certitudine unde ncepe i unde se termin o politic public.

Vezi V. Junjan, R. Bere, Elaborarea politicilor locale, Revista transilvan de tiine administrative nr. 8/2002, p. 164.

15

26

Manual de politici publice

1.3. Modelul economic al politicii publice


Problema unei politici publice este indisolubil legat de natura bunurilor16 i de caracteristicile acestora17. Deoarece oferta, respectiv cererea pentru aceste bunuri se ntlnesc pe o pia liber, care nu funcioneaz ns perfect, o prim funcie a politicii publice este tocmai aceea de a corecta imperfeciunile acestei piee libere18. Aciunea public trebuie deci s intervin pentru a atenua aceste disfuncionaliti i a reduce inechitile pn n punctul n care acestea pot fi suportate de ctre ansamblul cetenilor. Ca urmare, misiunea autoritilor publice poate fi definit plecnd de la analiza disfuncionalitilor pieei i de la cercetarea echitii n ceea ce privete repartiia bunstrii. n al doilea rnd, politica public are rolul de a promova valorile general acceptate social (libertate, egalitate, bunstare), iar responsabilitatea statului este aceea de a elabora i implementa acele politici publice care s poteneze i s impun aceste valori n societate. Problema central a economiei rezult din dou simple constatri: resursele productive sunt rare i nevoile omului sunt continue i nelimitate.

Bunuri publice, private, vmuite i comune. Exclusivitate i rivalitate: bunuri publice (non-exclusivitate, non-rivalitate), bunuri private (exclusivitate, rivalitate), bunuri vmuite (exclusivitate, non-rivalitate), bunuri comune (nonexclusivitate, rivalitate). 18 Monopolurile, externalitile (pozitive ex.: iluminatul public sau negative ex.: fum, deeuri), asimetria de informaie.
17

16

Capitolul 1

27

Analitii economici trateaz dualitatea public-privat bazndu-se n principal pe criteriul eficienei. Pentru a-i maximiza bunstarea, orice comunitate trebuie s ncerce s exploateze la maximum resursele productive de care dispune la un moment dat, altfel s le utilizeze n mod optim i eficient. Imperativul eficienei economice impune: adaptarea optim a ofertei la cererea de bunuri i servicii (n termeni economici: eficien n alocare); producerea n condiii optime a acestor bunuri i servicii cu ajutorul resurselor disponibile (n termeni economici, eficien productiv).

Transformarea eficace a resurselor productive n bunuri i servicii de consum final pe care o denumim i alocarea sau afectarea resurselor depinde, de asemenea, de know-howul intelectual i practic al colectivitii, ct i de eficacitatea organizrii sale. Raritii resurselor productive i se adaug deci o raritate a ceea ce economitii numesc capital uman. Spre deosebire de capitalul fizic, acesta poate fi ameliorat prin formare, ns acest fapt necesit, n egal msur, angajarea de resurse productive, i ca urmare, un sacrificiu imediat n termeni de consum final. Alocarea resurselor prezint o mare importan pentru sectorul public din dou motive: n primul rnd, orice activitate guvernamental exercit o influen asupra afectrii resurselor. Mai concret spus, resursele fiind limitate, producerea oricrui bun sau serviciu implic, n mod inevitabil, un

28

Manual de politici publice

sacrificiu, adic un cost de renunare pentru producerea unui alt bun sau serviciu. Mna de lucru i echipamentele necesare, de exemplu pentru un serviciu de transport public, impun, de asemenea, un cost de oportunitate, care se msoar prin cantitatea de bunuri i servicii care ar fi putut fi produse cu resursele prelevate de ctre autoritatea public, resurse care nu mai sunt disponibile pentru sectorul privat sau pentru o alt prestaie public. De aceea, spre deosebire de ceea ce economia privat ncearc s fac n mod spontan, statul trebuie s vegheze pentru a nu risipi resursele productive, alocndu-le n mod ineficace; n al doilea rnd, statul are un rol constituional de garant al interesului general; n consecin, lui i revine sarcina de a aciona, n cadrul producerii propriilor prestaii, dincolo de respectarea normelor de alocare optim a resurselor i de a contribui n mod direct la ameliorarea alocrii resurselor n cadrul sectorului privat ori de cte ori aceasta se justific. Aa cum vom vedea mai trziu, mecanismul pieei prezint, n grade diferite, anumite deficiene sau lacune, susceptibile de a-i perturba n mod complet funcionarea.

Risipirea resurselor, care decurge din acest fapt, determin pentru colectivitate o pierdere de bunstare care poate justifica necesitatea unei intervenii de corecie a funcionrii sectorului public. Acest rol nu se limiteaz doar la alocarea resurselor, el are n vedere i realizarea unei juste repartiii a bunstrii i a echilibrului macroeconomic.

Capitolul 1

29

1.4. Tipologia politicilor publice


Literatura de specialitate sugereaz o varietate mare de clasificri posibile. Astfel, politicile publice pot fi caracterizate n funcie de criterii formale sau instituionale: politici naionale, politici locale i politici interguvernamentale sau n funcie de grupurile de ceteni crora le sunt adresate. Totui, experiena ne arat c nu exist nicio tipologie bun n sine. Totul depinde de utilizarea dat de analist. Tipologiile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasific aciunea public n funcie de teoria schimbrii sociale care o structureaz. O astfel de clasificare este cea elaborat de Lowi19 i completat de Ripley i Franklin (1991) i care se bazeaz pe un parametru, i anume natura coerciiei pe care o politic public o induce ntre stat i destinatarii politicii respective.

Din punctul de vedere al coerciiei, o politic public poate fi calificat n dou moduri: Pe de o parte, aceast coerciie se exercit n mod direct sau constrngtor asupra ceteanului sau, din contr, n mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci cnd un agent de poliie d o mustrare sau un sfat automobilistului n culp. Pe de alt parte, aceast coerciie i afecteaz pe cei ctre care este ndreptat, modificn-

Theodore Lowi, American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory, World Politics 16 ( July 1964), pp. 667-715.

19

30

Manual de politici publice

du-le comportamentul acestora i limitndu-le autonomia sau, din contr, se exercit printr-o presiune asupra mediului n care triesc acetia; astfel putem reduce consumul gospodriilor printr-o cretere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului. Intersectarea acestor parametri ne permite s facem distincia ntre patru tipuri de politici publice. Tipologia politicilor publice, bazat pe coerciie (dup Lowi), se prezint astfel20: O politic reglementar este o aciune public ce const n adoptarea de norme autoritare care afecteaz comportamentul destinatarilor. Statul oblig sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabilete nite reguli de comportament. n acest caz, coerciia este maxim21. Pe scurt, libertile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret. Mai trziu, Ripley i Franklin au completat aceast tipologie prin mprirea politicilor de reglementare n dou categorii: politici de reglementare protective i competitive.22 Astfel, politicile de reglementare competitive presupun ca politicile
Vezi J. Meny, J.-C. Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989. 21 Face excepie de la aceast coerciie un tip special de aciune reglementar, denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) i care amplific, de fapt, privilegiile publicului vizat. 22 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks - Cole, 1991.
20

Capitolul 1

31

elaborate s limiteze furnizarea de bunuri i servicii de ctre una sau cteva categorii desemnate de furnizori, care sunt alei dintr-un mare numr de furnizori poteniali care concureaz ntre ei. Acetia citeaz alocarea licenelor de radio i televiziune, ca exemplu. Aa stau lucrurile i n cazul politicilor prin care statul limiteaz accesul liber la o profesie (medici, farmaciti, notari, avocai, arhiteci etc.), inducnd o protecie dac nu chiar o rent pentru agenii economici din aceast profesie. n general, statul acord asociaiilor profesionale puterea de a acorda licene pentru accesul la astfel de profesii (ex.: Colegiul medicilor, al farmacitilor, Camera notarilor, Baroul avocailor etc.). Acest sistem asigur o viziune profesionist asupra activitilor acestor profesioniti, care trebuie s fie educai i reglementai pentru a putea asigura servicii competente clienilor lor. Pe de alt parte ns, aceste politici creeaz anumite bariere pentru intrarea n anumite profesii. Politicile de reglementare protective sunt cele care ncearc s protejeze publicul n general de efectele negative ale activitii private, cum ar fi: poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea tranzaciilor comerciale. Chiar dac cele mai multe afaceri i conductori sunt ceteni responsabili, care nu doresc s-i modifice obiceiurile, cei care desfoar afaceri sunt totodat motivai de profit. Afacerile deseori rezist la reglementri i din aceast cauz, ageniile de reglementare tind s fie aproape continue. Deciziile sunt luate ca baz de negocieri i compromis, deoarece, nici

32

Manual de politici publice

afacerile, i nici reglementatorii nu pot domina n ntregime procesul de elaborare a politicilor.23 O politic distributiv reprezint o aciune prin care puterea public autorizeaz cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al permiselor de construcie. Este interzis construirea de obiective fr permis (politic reglementar). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un drept, pe care autoritatea public l acord de la caz la caz (politic distributiv). n acest caz, ceteanul este beneficiarul unei aciuni publice, aceea care i acord o favoare, un privilegiu (o rent imobiliar i funciar, un pre de teren n cretere) etc., care nsoete actul administrativ atribuit. Ceteanul beneficiaz de o excepie de la regul, datorit unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a ndeplinit anumite condiii. O politic redistributiv const n adoptarea de ctre puterea public a unor criterii care confer acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnai nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizai. Politica redistributiv este caracterizat prin aciuni care intenioneaz s modifice alocarea bunstrii, proprietatea, drepturile personale i civile etc.24 Exemplul tip este cel al asigurrilor sociale. Statul adopt condiiile (vrsta, statutul economic etc.) pentru ca cetenii s poat beneficia de o protecie social. Dar cei care ndeplinesc aceste condiii decid
Thomas A. Birkland, An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc. 24 Randal Ripley, Grace Franklin, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, Calif: Brooks-Cole, 1991, p. 91.
23

Capitolul 1

33

dac s utilizeze sau nu aceast posibilitate, dac doresc acest lucru. Statul manipuleaz criterii generale, nu desemneaz individual beneficiarii sau victimele. O politic constitutiv se traduce prin faptul c aciunea public definete reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituiei unei ri, prin realizarea de reforme instituionale sau administrative. ntr-un astfel de caz, coerciia i afecteaz pe destinatari n mod slab i indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de ctre guvern a unui minister al sporturilor pare o decizie foarte abstract, care nu i afecteaz direct n activitatea lor de zi cu zi. i totui, constituirea unui astfel de minister reprezint un mijloc pentru autoritatea public de a interveni n activitile sportive. Pe de o parte, trebuie nlturat o confuzie care se refer la utilizarea instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotrri nu nseamn neaprat politici reglementare. Exist politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijin sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridic (opozabile terilor) nu este de altfel dect o tehnic printre altele de care dispune autoritatea public pentru a aciona; ea poate impozita, construi, discuta, subveniona, negocia etc. Pe de alt parte, o tipologie nu ofer o soluie solid care s permit identificarea automat a tuturor caracteristicilor unei politici publice, de aceea este nevoie de un model de analiza care s ne explice cum funcioneaz ntreg mecanismul de formulare a unei politici publice, aa cum vom vedea n capitolul urmtor.

34

Manual de politici publice

1.5. Autorii politicilor publice


Politicile publice sunt realizate de ctre subsisteme administrative25, alctuite din actori care se confrunt cu o problem public. Termenul de actor include att actori din sfera socialului, ct i actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicai n procesul administrativ, n timp ce alii sunt simpli spectatori26. Unul dintre cei mai tentani termeni n studiul politicilor este cel al autorilor acestora (policy makers). Acesta are rezonana clar i se refer la un grup cunoscut de decideni care determin cursul unei aciuni n mod intenionat i urmrind anumite finaliti. Dar aceasta nu este, n mod necesar, i maniera n care vd lucrurile cei care sunt considerai ca fiind autori ai politicii. Actorii implicai n procesul politicilor publice pot fi att indivizi, ct i grupuri. Numrul lor variaz n funcie de ar, sector sau domeniu i se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur, literatura de specialitate ofer multiple clasificri ale participanilor n procesul politicilor publice.

Noiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltat de ctre primii teoreticieni ai pluralismului, n Statele Unite. Ei au folosit noiunea de suborgan administrativ, pentru a desemna grupri alctuite din membri ai societii sau oameni de stat, aflat ntr-un model de interaciune devenit rutin. (Lance de Haven Smith, Carl van Horn Subgovernement Conflict in Public Policies, n Policy Studies Journal 12, 4,1984). 26 M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, p. 63.

25

Capitolul 1

35

Kingdon27 distinge ntre participanii din interiorul i exteriorul sistemului politico-administrativ urmtoarele categorii: guvernul, nalii funcionari, Parlamentul, grupurile de interese, universitarii, cercettorii i consultanii, mediile de comunicare n mas, partidele politice i opinia public, dar afirm c aceast distincie este n parte artificial. La rndul lor, Howlett i Ramesh mpart actorii politici n urmtoarele cinci categorii: oficialii alei (pot fi, la rndul lor, divizai n dou categorii membri ai executivului i ai legislativului rolul acestora din urm fiind ns mult mai redus), oficialii numii n funcie (funcionarii), grupurile de interese, grupurile de cercettori i mass-media. Primele dou categorii aparin statului, iar celelalte trei, societii.28 Rolul acestora n ciclul politicilor publice este diferit29: executivul, Guvernul sau cabinetul rolul acestuia n procesul politicilor publice este de departe cel mai important, el intervenind n toate etapele ciclului politicilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). Puterea de care dispune variaz ns n funcie de regimul politic existent n ara respectiv. n sistemele parlamentare, guvernele trebuie s dispun de o majoritate confortabil n cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le nainteaz acestuia s fie aprobate i rmn n forma lor iniial, n timp ce n regimurile prezideniale, executivul are deseori sarcina dificil de a
27

J.W. Kingdon, Agendas, Alternativas and Public Policies, HarperCollins, New York, 1984. 28 M. Howlett, M. Ramesh, idem, p. 64. 29 Pentru mai multe detalii, vezi Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, pp. 65-72.

36

Manual de politici publice

convinge Congresul s-i accepte propunerile. Evident ns, guvernul prin funcia sa de conducere a organelor administraiei publice deine un rol semnificativ i n faza de implementare; legislativul acesta are un rol secundar, n sensul c, n general, el nu este cel care iniiaz propuneri de politici, dei acest lucru nu este exclus. El are ns rolul de a aproba proiectele de legi naintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar i de a finana implementarea acestora. n sistemele parlamentare, dac guvernul dispune de majoritate n cadrul parlamentului, procedura legiferrii este mai mult formal, n schimb, n situaia n care executivul are o slab reprezentare, organele legislative pot influena n mod mai consistent propunerile guvernului.

Capacitatea de influenare a Parlamentului este limitat ns de caracterul uneori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavnd uneori expertiz suficient pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate aduga, dac ar fi s lum exemplul Romniei, abundena prea mare de proiecte de legi i mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin procedur de urgen. Funcionarii, mai ales cei de rang nalt reprezint, n perioada contemporan, un pion important al procesului politicilor publice, mai ales datorit complexitii problemelor de guvernare. Att executivul, ct i legislativul apeleaz adesea la expertiza funcionarilor pentru a-i transpune n practic propriile opiuni n

Capitolul 1

37

ceea ce privete politicile publice, care evident le pot influena aceste opinii; Grupurile de interese30 reprezint probabil, n aproape toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului i de aducere a acestora, ntr-un mod organizat, n faa autoritilor guvernamentale. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine, deoarece ncearc s acapareze puterea guvernamental pentru propriul interes i uneori sunt nevoite s fac numeroase compromisuri n ceea ce privete programele publice promovate pentru a-i atrage un numr ct mai mare de susintori.

Grupurile de interese pot pune la dispoziia oficialilor guvernamentali att expertiz i informaii, ct i importante resurse financiare. Modalitatea n care guvernele fac acest lucru variaz de la angajamentele ocazionale, prin care oficialii chemau grupuri de interes reprezentative s-i exprime opinia, pn la aranjamente aproape formale, n care grupuri de interese sunt chemate s fac parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul n care acestea opereaz poate fi neles prin explicarea altor dou noiuni:
Grupurile de interese reprezint grupuri organizate de ceteni, unul din scopurile lor fiind acela de a se asigura c statul urmeaz anumite politici. n statele contemporane, exist un numr foarte mare de grupuri de interese, care urmresc diferite scopuri, ns existena lor nu este incompatibil cu democraiile i societile deschise (W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987). Ele pot reprezenta interesele de afaceri, industriale, organizaiile muncitoreti, sindicatele, asociaiile profesionale, dar i interesele consumatorilor sau de protecie a mediului.
30

38

Manual de politici publice

pluralismul i corporatismul. Pluralismul reprezint sistemul n care toate interesele se organizeaz i se afl n competiie liber, i niciun grup nu este capabil s domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica const tocmai n aceast competiie deschis ntre grupurile de interese pentru a vedea dac politicile publice pe care ele le promoveaz sunt adoptate de guvern. Neocorporatismul este sistemul n care toate interesele sunt organizate i n care guvernul negociaz cu toate interesele afectate n toate stadiile din procesul elaborrii i implementrii politicilor31 . Grupurile de universitari, cercettori i consultani sunt formate din persoane ce activeaz n cadrul universitilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultan i organismelor de tip think-tank. Acestea din urm reprezint grupri independente, implicate n cercetarea multidisciplinar, menite s influeneze politicile publice32. Influena lor depinde de contextul i tradiiile culturale naionale, dar contribuia lor se refer mai degrab la formularea de alternative, dect la stabilirea agendei guvernamentale. Spre deosebire de cercettori, de universitari care au interes mai mult teoretic i filozofic fa de politicile publice, organismele de think-tank au preocupri i

W.P. Shively, Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987, op. cit., pp. 237-238. 32 Simon James, The Idea Brokers: The Impact of Think - tanks on Britsh Governement Public Administration 71 (1993), p. 492, n M. Howlett, M. Ramesh., Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, p. 71.

31

Capitolul 1

39

de ordin practic referitoare la procesul administrativ i dispun de resurse financiare mai consistente pentru a-i promova opiniile lor. Mass-media joac deseori rolul unui amplificator al problemelor publice sau al unor soluii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de thinktank. Ea reprezint totodat o oportunitate pentru ca anumite probleme s ajung n atenia publicului. Redactorii-efi ai anumitor ziare, purttorii de mesaj pot servi anumitor interese ns, manipulnd astfel opinia public. n ceea ce privete alegtorii i partidele politice, cei doi autori sunt de prere c aceste categorii aparin att statului, ct i societii, ns rolul lor n procesul formulrii politicilor publice este net diferit. Astfel, rolul alegtorilor este redus, ei nefiind implicai n mod direct, ci prin intermediul reprezentanilor lor, oamenii politici alei, care dei in cont de opinia public atunci cnd i formuleaz politicile, ei pot fi dominai de ctre experii existeni n anumite domenii. Opinia public deine o influen vag i difuz asupra agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau negativ. Pozitiv, n sensul c ea poate impune anumite probleme pe agenda guvernamental, care prezint interese pentru un numr mare de persoane. Efectul negativ, constrngerile impuse guvernului, mai mult dect forele pozitive n favoarea aciunii guvernamentale, sunt probabil mai importante i mai frecvente. n asemenea ocazii, majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite prioriti, ns prioritile guvernamentale pot

40

Manual de politici publice

fi afectate mai mult de un numr mic de persoane cu preferine diferite, dar de o mai mare intensitate. n schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii publice, dar indirect, n general, prin intermediul membrilor lor care se afl n aparatul executiv i, n mai mic msur, n cel legislativ. Doctrina politic sau ideologia partidului poate influena ntr-o oarecare msur opiunea membrilor partidelor ctre anumite genuri de politici, ns nu rareori, n practic se observ c acetia i neglijeaz platforma oficial a partidului n procesul politicilor publice. Dac ar fi s analizm procesul politic din Romnia, este lesne de observat c membrii partidelor politice romneti nu prea sunt interesai de ideologia partidului din care fac parte, ci mai degrab de propriile interese i de dorina de a se afla n barca care este la putere, care le confer un acces mai uor la resurse. Acest lucru poate fi uor sesizat prin migraia care are loc n Romnia n rndul partidelor politice.

Capitolul 2 Ciclul politicilor publice

Capacitatea de a face politici publice (policymaking) poate aparine mai multor categorii de actori din sfera public sau privat care trebuie s dezvolte o serie de aptitudini specifice n acest sens. Exist chiar autori n domeniu1 care aseamn procesul politicilor publice cu chirurgia: nimeni nu judec performanele unui chirurg dup cunotinele sale, ci dup modul n care reuete s fac operaia, timpul rezonabil n care acioneaz i rezultatele (reuite) ale acesteia. n aceeai manier, un specialist n domeniul politicilor publice trebuie s aib capacitatea de a propune soluii viabile la probleme reale din societate, urmrind n egal msur ca aceste soluii s fie puse n aplicare i msurnd impactul (efectele) pe care msura/msurile propuse l au la nivelul societii/segmentului social, economic etc. asupra cruia acioneaz.

Procesul de nfptuire a unei politici publice urmrete n mod consecvent acelai pattern, indiferent de natura i domeniul n care urmeaz a fi implementat respectiva politic. n literatura de specialitate, acest model de construcie este cunoscut sub denumirea de ciclul politicii

Eoin Young i Lisa Quinn, n lucrarea Writing effective public policy documents, 2002.

42

Manual de politici publice

publice2. Secvenialitatea etapelor acestui ciclu (modelul stadial) este util din perspectiva nelegerii procedurilor de elaborare i de implementare a politicii publice, dar ntregul mecanism trebuie internalizat ca un proces continuu, care odat ce atinge etapa final, intr de fapt ntr-o nou faz, n care se reia ntreg ciclul.

Fig. 2. Ciclul politicii publice n cinci etape

Numrul stadiilor (etapelor) reprezentate de regul n aceste diagrame poate varia ntre patru (varianta simplificat) i opt aa cum se poate vedea mai sus, unde practic o singur

irul stadiilor sau etapelor n procesul de nfptuire a politicii publice.

Capitolul 2

43

etap este reprezentat n dou stadii (ex.: stabilirea agendei identificarea problemelor). Concret, ciclul politicilor publice reprezint n fapt un proces logic deductiv, unde actorul decizional urmrete un parcurs etapizat pentru a gsi soluia la o problem real din societate. Aa cum am artat de la nceput, procesul politicii publice este un ciclu mai mult sau mai puin nchis. Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar i sfritul poate fi un nceput. Evaluarea, mai degrab dect s duc la terminare, poate declana o ntoarcere napoi: problema este considerat nerezolvat i se fac ajustri prin retroaciune, fie printr-o nou formulare a problemei iniiale, fie printr-o gestionare mai satisfctoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis oricror tipuri de retroaciune. Pe de alt parte, o faz nu urmeaz neaprat fazei precedente: fazele pot fi intercalate, ordinea lor cronologic poate fi inversat sau chiar anumite activiti funcionale pot s nu mai apar deloc n cadrul procesului. De exemplu, o politic poate disprea, deoarece nu este niciodat implementat sau poate fi desfurat, fr ca nimeni s nu se gndeasc s o lege de rezultate. Apoi, exist decizii luate de o autoritate public i care nu au fost precedate de nicio activitate de formulare a soluiilor sau care nici nu rspund unei solicitri politice sau unei probleme identificate anterior: abia ex post, dup luarea unei decizii, se identific sau se raionalizeaz problema i se elaboreaz studii pentru justificarea

44

Manual de politici publice

alegerii. Procesul este deci caracterizat de fenomene care merg n diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere logic este anterioar o condiioneaz pe urmtoarea, o faz care din punct de vedere logic este posterioar condiioneaz i precede o faz care n mod normal ar trebui s fie anterioar. Se poate chiar s nu existe relaii semnificative ntre diversele faze care se succed, ceea ce se ntmpl la un moment dat, neavnd nicio legtur cu ceea ce se petrece la un alt moment. Acest lucru este valabil att pentru actori, ct i pentru activiti. Faptul c fiecrei faze i corespunde un sistem de aciune specific este o ipotez care trebuie verificat pas cu pas, prin confruntarea cu situaia de pe teren i nu prin emiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de aciune pot fi identice pentru toate fazele, aceiai actori fiind abseni sau prezeni, rapoartele de putere i structurile dominatoare ducnd la aceleai rezultate. Modul n care actorii i distribuie sarcinile n diferitele faze de activitate guvernamental este un lucru foarte important. Intrarea pe scen a actorilor ntr-o faz sau alta, intrare aleas sau impus, condiioneaz natura programelor de aciune. Aceast intrare este posibil n diferite momente, nainte de luarea deciziei ceea ce tiina politic a subliniat n repetate rnduri , dar i n faza de implementare i evaluare lucrul cel mai original introdus de analiza politicilor publice. Actorii, problemele, soluiile, deciziile nu sunt neaprat stabile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta i redefini, pot disprea sau reaprea, pe msura evoluiei aciunii politice.

Capitolul 2

45

2.1. Definirea problemelor i nscrierea pe agend


Problema de politic public este o condiie sau o situaie care genereaz nevoi ori insatisfacii, pentru a cror corecie este necesar intervenia guvernamental. Dac o anumit situaie este considerat ca normal, inevitabil sau o responsabilitate individual, nicio aciune guvernamental nu va fi iniiat, deoarece situaia respectiv nu este problematic. Nu orice problem poate ajunge s primeasc o soluie printr-o msur de politic public, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, n care diveri actori instituionali ncearc s aduc problemele n atenia guvernanilor. Putem spune, deci, c exist mai multe feluri de agende: O agend public, nsumnd toate problemele percepute de membrii unei comuniti; O agend instituional, cumulnd toate problemele pe care factorii decizionali i propun s le rezolve ntr-un anumit interval de timp; Agenda media, care acioneaz ca un facilitator ntre agenda public i cea instituional, ns uneori poate avansa propriile prioriti.

Nu ntotdeauna cele trei agende coincid: exist i situaii n care problemele percepute de membrii unei comuniti sunt suficient de specifice, astfel nct s nu fie recunoscute la nivel guvernamental i invers. De aceea, putem spune c problemele de politic public nu intr/nu rmn pe agenda

46

Manual de politici publice

instituional dect dac ndeplinesc cumulativ urmtoarele trei condiii: Sunt suficient de semnificative un numr semnificativ de persoane sau comuniti sunt afectate; Au intensitate magnitudinea impactului este ridicat; Au durabilitate n timp.

n viziunea lui Cobb, Ross i Ross, exist patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei, pe msur ce problemele trec din agenda sistemic, n agenda instituional: problemele sunt mai nti iniiate, sunt specificate apoi soluiile lor, sunt dezvoltate argumente n sprijinul problemelor propuse, i dac au succes, problema intr n agenda instituional.3 Iniial, n studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut c problemele publice trec mereu din agenda public, n cea instituional. S-a demonstrat ns mai trziu c o astfel de concepie nu este ntru totul adevrat. n activitatea politic putem distinge dou stadii: faza de definire a unei probleme, de formulare a cererilor; nscrierea n agend, ce presupune analiza cererilor, stimulilor i problemelor, i formularea propunerilor de rspuns la problemele identificate.
R. Cobb, J.K. Ross, M.H. Ross, Agenda Building as a comparative Political Process n America Political Science Review 70 (1976), p .127.
3

Capitolul 2

47

Aceast distincie ntre cele doua faze nu nseamn neaprat c prima o precede cronologic pe cea de-a doua. ntr-adevr, este posibil s ne imaginm c un rspuns exist deja i c acesta este urmat de o faz de formulare a cererii. Pentru a nelege procesul de stabilire a agendei, trebuie s nelegem mai nti cum ajung s fie formulate cereri de implementare a unei politici de ctre indivizi sau grupuri i cum ajung autoritile publice s rspund acestor cereri sau invers, precum i condiiile care genereaz aceste cereri. Pentru nceput ne putem pune ntrebarea fireasc: cum sunt generate problemele care determin intervenia public? Dei deseori sunt acceptate ca atare, mijloacele i mecanismele prin care anumite probleme vin n atenia autoritilor publice nu sunt deloc simple. n analiza pe care o face cu privire la problemele sociale, Becker arat c existena unei probleme sociale rezult din dou surse posibile: carenele obiective ale unei societi; dar n special decizia subiectiv a celor care desemneaz un fenomen ca fiind o problem social, n numele societii (Becker, 1964).

Originea unei solicitri sociale i a nevoilor pe care aceast solicitare se presupune c trebuie s le medieze se situeaz n sfera politicului. Nu exist transparen total, legtur direct ntre social i politic; ceea ce nseamn c nevoile nu se definesc i nu se enun ntr-o stare de vizibilitate perfect. Aceasta este selectiv.

48

Manual de politici publice

Conceptul de nevoie este greu de mnuit, chiar periculos, dac nevoia este considerat o exigen n sine. Poate fi utilizat cu condiia de a contientiza faptul c nevoile de tip normativ sunt, n general, cele mai frecvente. Consumatorii sau grupurile de public vorbesc prea puin; n schimb, muli ali actori sociali vorbesc n numele lor, antreprenorul politic, avocatul ntr-o cauz, promotorul unui interes sectorial i chiar autoritatea public interesat. Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul n care sunt identificate, i care nu pot fi satisfcute prin intermediul pieei. Multe dintre aceste probleme sunt controversate, ajungnd s reprezinte o miz (issue). Miza este orice problem n jurul creia se iniiaz o dezbatere, o controvers, care face obiectul unor valori contrastante. O miz nu exist n sine, ci n raport cu actori specifici care, n marea majoritate a cazurilor, au prioriti diferite unii fa de ceilali. Problemele rezult din evenimente care afecteaz oamenii n mod diferit. Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar autoritile publice nu acioneaz asupra tuturor mizelor. Dac aceasta se ntmpl sau nu depinde de modul n care sunt percepute evenimentele. O alt perspectiv, cu o inspiraie mai antropologic, const n privilegierea conceptului de problem public, ca prghie de formulare a agendelor. Aciunile publice sunt forme culturale, cu retorica i riturile lor.

Capitolul 2

49

n domeniul politicii, prerea conform creia ideile genereaz cererile adresate organelor administraiei publice a fost formulat pentru prima oar de ctre Frank Fischer i John Forester4 i aplicat pentru prima dat n procesul de stabilire a agendei politice de ctre Deborah Stone. n viziunea lui Stone, stabilirea agendei presupune de obicei construirea unui scenariu despre cauzele problemei publice n discuie5. Atunci cnd o problem public este nsuit din punct de vedere social, cu privire la aceast problem apare un proces de responsabilizare din partea unui segment sau altul al societii. O problem este definit de un grup ca innd de o intervenie public pentru c acest grup are capacitatea i autoritatea de a o promova ca atare. Nu poate impune ca o aciune public s fie angajat astfel nct s se fac ceva cu privire la problem. Gusfield6 d n acest sens ca exemplu problema homosexualitii n Statele Unite. Psihiatrii au fost proprietarii acesteia, erau o autoritate la care se raporteaz grupurile pentru o definiie i pentru soluii, iar homosexualitatea a devenit astfel o problem public. Se ntmpl ca un grup s i piard statutul de proprietar, care trece n minile unei alte instituii sau ale unui alt mediu. Problema public are toate ansele s fie redefinit n structura sa cognitiv i moral. Homosexualitatea a devenit
Frank Fischer, John Forester, The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke University Press., Durham, 1993. 5 Deborah Stone, Policy Paradox and Political Reason, Scott, Foresman, Glenview, 1988; Deborah Stone, Causal Stories and the Formation of Policy Agendas, n Political Science Quaterly 104, 2, 1989. 6 J.R. Gusfield, The Culture of Public Problems, University of Chicago Press, 1981.
4

50

Manual de politici publice

astfel o problem civic aflat n minile unor grupuri care se bat pentru egalitatea drepturilor minoritilor. ns, mobilizarea social nu este suficient pentru a asigura nscrierea pe agend: mizele sociale nu sunt n mod automat convertite n mize politice; acestea sunt construite n funcie de logica competiiei politice, de structura interaciunii politice. Acestea influeneaz modul n care este tratat o cerere social: fie ea este cenzurat prin excluderea chestiunilor considerate ca fiind nerelevante de ctre autoritile politice; fie ea este refuzat prin eliminarea problemelor considerate prea costisitoare sau puin rentabile din punct de vedere politic; fie decantat prin selectarea i ierarhizarea prioritilor; fie activat prin mobilizarea grupurilor de interese, fie torsionat prin reformularea problemei.7 Rmne de neles coninutul descrierii i al soluiei gsite pentru problem. n general, se ntmpl foarte rar ca definiia iniial a unei probleme s rmn stabil i invariabil. Ea are toate ansele s se schimbe pe parcurs, s fie reajustat, s i modifice coninutul i termenii. Aceast definiie este ea nsi o miz politic major. Anumii actori recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care sper s l obin poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obine sprijinul i mobilizarea unor grupuri noi. Reformularea problemei i cererea de aciuni publice permit, de asemenea, antreprenorului politic s modifice situaia social prin schimbarea
Chevallier Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue, Presses Universitaires de France, 2002, p. 471.
7

Capitolul 2

51

diferenelor tradiionale care separ publicul interesat sau potenial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extinderea actorilor i a publicului interesat reprezint strategia de baz. J.L. Walker afirm c atractivitatea unei probleme crete, dac aceasta are un impact asupra unui numr mare de oameni; trebuie s existe dovezi convingtoare c problema este serioas i real; problema devine mai uor de nscris n agend dac exist o soluie uor de neles pentru problema vizat. Lista poate fi extins, gndindu-ne sistematic la urmtoarele elemente ale stabilirii agendei: evenimentele care implic eforturi mari de a le face cunoscute autoritilor publice; organizarea i resursele celor afectai; accesul i reprezentarea grupurilor; structura procesului politic i angajamentele decidenilor.

Mass-media joac un rol primordial n procesele de accelerare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau lrgire a publicului. Pentru antreprenorii care solicit aciune public, sunt posibile mai multe utilizri ale mass-mediei, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg prin atragerea ateniei, fie prin provocarea unui eveniment care s fie intens mediatizat. Mijloacele de comunicare n mas pot de asemenea s se ntoarc mpotriva strategiilor antreprenorilor, inducnd efecte care, din contr, ndeprteaz publicul potenial. Odat ce problema public a fost contientizat de ctre autoritatea public, aceasta este nevoit s aleag din gama

52

Manual de politici publice

de rspunsuri posibile pe care le poate oferi n raport cu o cerere de nscriere pe agend. n acest stadiu sunt eliminate opiunile considerate de neacceptat de ctre actorii politici influeni, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. Astfel 8: Ea poate refuza nscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau, din contr, de a adopta o tactic mai indirect de refuzare. Ea are posibilitatea de a aciona asupra problemei nsei, prin dezamorsarea, nchiderea, luarea n derdere a acesteia etc. Aciunea sa poate s se extind i asupra antreprenorilor i grupurilor (de identificare sau de atenie), evitnd adoptarea unei poziii cu privire la problema propriu-zis: prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora pentru a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalitilor interne etc. Cealalt alternativ este de a rspunde favorabil la cerere, dar n funcie de grade diferite. Autoritatea public face dovada unei atenii pozitive, i moduleaz aciunea concret n mod tactic. Astfel, ea poate: transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea i ascultarea unei delegaii, prin ascultarea cu interes a argumentelor antreprenorilor; invoca o constrngere care s permit evitarea aciunii. De exemplu, ea va declara c este gata

Y. Meny, J.-C. Thoening, op.cit., p. 90.

Capitolul 2

53

s acioneze i s i acorde sprijinul, dar c exist mprejurri majore care o mpiedic; amna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de experi este un mijloc clasic de amnare a termenelor limit; stabili o procedur de soluionare a problemei, fr vreun angajament cu privire la coninut. Instituirea unui serviciu specializat cruia i este ncredinat misiunea de definire a unor proceduri specifice constituie un exemplu n acest sens; soluiona o mic parte a problemei, care are o valoare simbolic, fr a trece de fapt la fondul problemei; lua n considerare cererea n ansamblul su; anticipa apariia cererii, fr s atepte ca aceasta s se dezvolte prin medierea antreprenorilor teri.

Tipul de rspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult sau mai puin stringent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul su de formalizare, difuzia sa, intensitatea opoziiei pe care o suscit. Trebuie s inem ns cont i de context, de apariia aa-numitelor ferestre de oportunitate care se pot deschide n funcie de evoluia conjuncturii politice; alternana politic permite ca anumite probleme care au fost anterior refuzate s fie nscrise n agend ntr-un alt moment; punerea pe agend depinde deci i de curentul politic, care rezult din contextul politic9.
9

John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown and Company, Boston, 1984.

54

Manual de politici publice

2.2. Luarea deciziei


Un prim element fundamental pentru o politic public de succes l reprezint definirea corect a problemei i identificarea cauzelor acesteia, deoarece tot parcursul ulterior al procesului politicii publice depinde invariabil de acest moment. Atunci cnd nu avem o imagine clar asupra problemei, este bine s provocm discuii cu toi potenialii actori (stakeholderi) implicai, s analizm datele disponibile (cantitative i calitative). O problem slab structurat sau ale crei cauze nu au fost corect depistate poate duce la un eec al politicii publice. De regul, prin decizie se nelege rezultatul procesului prin care se realizeaz o alegere ntre dou sau mai multe posibiliti de aciune alternative care pot conduce la ndeplinirea aceluiai obiectiv. ntregul proces prin care se ajunge la aceast concluzie este cunoscut sub numele de proces de luare a deciziei. Herbert A. Simon10 consider c elaborarea deciziei este sinonim cu ntregul proces managerial. De fapt, funciile managementului reprezint serii de decizii nlnuite. Abordarea principal, care a fost luat n considerare n studierea proceselor de luare a deciziilor, a folosit analogia dintre luarea deciziei i procesul general de rezolvare a problemelor. Etapele generale ale acestui proces sunt urmtoarele: 1. Definirea problemei; 2. Gsirea alternativelor posibile de aciune;
10

Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed. Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977, p. 23.

Capitolul 2

55

3. Evaluarea alternativelor; 4. Selectarea alternativei. Totui, unii cercettori susin c de fapt exist o difereniere ntre cele dou procese, ntruct cele patru etape mai sus-menionate se constituie n procesul de elaborare a deciziei, iar rezolvarea problemei ar include i aplicarea alternativei alese. Totui, o parte a literaturii de specialitate consider cele dou concepte ca fiind interschimbabile. Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei decizii publice este un mod de lucru adesea utilizat n tiinele sociale. n general se consider c un proces decizional reunete activiti i actori n jurul a dou faze principale: faza de formulare i cea de legitimizare11 (Jones, 1970). a) Formularea desemneaz activitatea prin care o cerere sau o problem nscris pe agenda guvernamental se transform n alternative pentru aciune, n soluii. Aceast faz, numit i faz de elaborare, include diverse activiti care se difereniaz ntre ele n teorie, dar care n fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea ncorporeaz att planificarea raional, ct i reacii subiective, marja de opiuni reducndu-se la ceea ce factorii de decizie pot accepta sau nu. n esen, procesul const n a determina care aciuni sunt posibile i care nu. Responsabilii politici i serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele i faetele lor operaionale, pentru a descoperi factorii care
Charles O. Jones, An Introductions to the Study of Public Policy, 3rd. Edition, Brooks-Cole, Monterey, 1984.
11

56

Manual de politici publice

cauzeaz problema, pentru a mobiliza cunotinele disponibile i pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizeaz o imaginaie mai mult sau mai puin creatoare pentru a ajunge la alternative i pentru a identifica o int care trebuie atins. Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele alternativelor, la acceptabilitatea soluiilor, la viitorul problemei odat ce decizia va fi luat. Se iau n calcul actorii importani, precum i credinele existente. Este recomandabil de asemenea s se in cont de faptul c, uneori formularea poate avea loc, fr o definire clar a problemei sau fr ca cei care formuleaz alternativele s aib un contact prea strns cu grupurile afectate. De asemenea, n cadrul formulrii pot interveni mai muli actori care propun soluii complementare sau care se afl n competiie. Formularea sau reformularea poate avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fr a exista vreodat suficient sprijin pentru propunerile formulate. Exist adesea mai multe puncte de apel pentru cei care au de pierdut n procesul formulrii. Procesul n sine nu are niciodat efecte neutre: unii pierd, alii ctig. Formularea este foarte mult o activitate politic, dei nu neaprat partizan. Howlett i Ramesh12 artau c exist o serie de limite care acioneaz asupra celor care formuleaz politicile publice. Unele pot fi constrngeri fundamentale care in de natura nsi a problemei care trebuie rezolvat. Altele sunt constrngeri de natur procedural, care la rndul lor pot fi instituionale (prevederile constituionale, modul de organizare al
12

Pentru mai multe detalii, vezi M. Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, p. 141.

Capitolul 2

57

statului i a societii, sistemele de idei i credine dominante). O alt problem pe care o ridic cei doi autori este cea dac formularea politicii publice este public sau privat. n cazul n care este privat, cei doi se ntreab care sunt motivele pentru care numai unii au acces n aceast etap important a procesului? Iar n cazul n care este public, atunci care sunt condiiile necesare pentru a participa la acest proces? Formularea poate s se mpart, la rndul su, n dou subetape: cea a analizei i cea a seleciei. Analiza definete o activitate de investigare a problemei, de cutare a opiunilor i alternativelor. Consecinele, avantajele i inconvenientele, efectele induse i efectele urmrite sunt anticipate i explicate. Se pune ntrebarea de a ti dac trebuie s se acioneze sau nu i care ar fi rezultatele aciunii sau lipsei de aciune. Dac o autoritate nu reuete s neleag ce se ntmpl, problemele complexe sunt caricaturizate, exist date a cror pertinen i finalitate trebuie verificate, exist cuplaje cauz-efect care seamn cu istoria oului i a ginii, investigaia nu merge de la sine.

Decidenii publici, innd cont de presiunea cetenilor (ce sunt considerai contribuabili, utilizatori i clieni), au o mare nclinaie n a traduce problemele n soluii, fr a face un diagnostic prealabil. Uneori se realizeaz anumite echipamente publice, fr a se cunoate utilitatea efectiv a acestora. Nu trebuie ns neglijat faptul c diagnosticul este un

58

Manual de politici publice

joc al puterii i face parte integrant din definirea politicilor publice. Analiza sau diagnosticul situaiei existente pot fi realizate pornind de la urmtoarele aspecte : identificarea grupului-int ce va fi afectat de aceast politic, analiza caracteristicilor principale ale acestui public i a relaiilor dintre acest grup i agenii publici i partenerii privai; inventarierea aciunilor conduse de ctre autoritile publice, analiza coerenei i a legturilor dintre acestea, a conflictelor de logic i de interese dintre actorii participani, studierea analizelor de evaluare anterioare; identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor observate la populaia vizat; punerea n eviden a interaciunilor majore dintre ceteni, autoriti publice i mediul extern; analiza pertinenei aciunii publice n jocul acestor mecanisme.

Aceasta este etapa care definete, practic, ntreg parcursul ulterior al politicii publice, care devine soluia preferat la problema identificat anterior. Formularea alternativelor trebuie s in cont de cteva condiii minime: Fiecare variant trebuie s explice clar modul n care va rezolva problema ce reclam o politic public;

Capitolul 2

59

Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a necesarului de resurse (financiare, umane, de timp); Fiecare variant trebuie s fie nsoit de o estimare a impactului ateptat asupra grupului-int.

Exist mai multe procese prin care se pot genera soluii viabile la o problem, atunci cnd decidentul i ia timpul necesar pentru aceast etap, anume: Brainstorming (de regul, n interiorul echipei care este responsabil cu soluionarea problemei: n cazuri concrete, echipa poate fi format din: consilieri, experi, parteneri de coaliie, colegi de partid etc.); Tehnica Delphi const n consultarea unui grup de experi n domeniul de referin a problemei pe care am ales-o pe baza unui chestionar care msoar opiniile acestora asupra problemei analizate; Consultri cu persoane, organizaii din afara instituiei de regul, acestea sunt utile mai ales atunci cnd definirea problemei este fcut de factorul cu putere de decizie, care ns nu cunoate toate soluiile posibile pentru rezolvarea acesteia; Studierea modului n care alii au rezolvat probleme similare (modelul best practice). Legitimizarea este un element central ntr-un sistem politic, implic autoritate, aprobare, obligaie, susinere. O modalitate de a msura legitimitatea este de a analiza sprijinul

60

Manual de politici publice

disponibil pentru guvern i pentru ceea ce face acesta. David Easton13 face o distincie important ntre dou tipuri de sprijin: concentrat i difuz. Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile i predispoziiile stimulate de rezultate care sunt percepute de ctre ceteni ca ndeplinind cererile lor pe msur ce apar sau chiar anticipndu-le. n schimb, sprijinul difuz se refera la rezerva de atitudini favorabile sau la bunvoina care-i ajut pe membrii unei comuniti s accepte sau s tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le consider contrare dorinelor lor. Dup cum susine Easton, legitimizarea se bazeaz pe atitudini nvate. El se refer la inocularea simului legitimitii i observ c sprijinul cel mai stabil deriv din convingerea cetenilor ca trebuie s se supun. Dup Jones, acest fapt sugereaz c legitimitatea poate fi administrat n societate. Aceste concluzii sugereaz o relaie dinamic ntre legitimitatea unui sistem politic i aprobarea programelor guvernamentale. Pot fi acceptate dezamgiri pe termen scurt i intermitente, ns meninerea pe o perioad mare a unor neconcordante ntre rezultate i ateptri poate s deterioreze sprijinul de baz pentru sistemul politic. Acest lucru este valabil i atunci cnd guvernul ncearc s manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate nva s sprijine guvernul prin circulaia informaiei i prin folosirea de simboluri, ns n timp, rupndu-se asocierea dintre simbol i
David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, n V. Junjan, R. Bere, n Revista transilvan de tiine administrative nr. 2(8)/2002.
13

Capitolul 2

61

program, ajungndu-se la separarea simbolului de program, n acel moment guvernul trebuie s suporte costurile acelei separri. Selecia reprezint, n esen, procesul de reducere a opiunilor la o singur alegere. Aceast faz este nsoit de tensiuni care in de divergene normative i utilitariste. Ea poate fi momentul n cursul cruia se exprim i se soluioneaz conflicte, faptele sau analiza nefiind neutre n ochii actorilor implicai, n orice caz, nu mai neutre dect scopurile. Compromisuri, negocieri, coaliii, nelegeri, situaii clar-obscure constituie tot attea activiti generate n cursul acestui proces. Valorificarea opiunilor alternative permite exprimarea unor tactici la fel de variate ca i recurgerea la valori, permite propaganda, comunicarea i antajul. Promovarea politic nsoete de aproape selectarea unei alternative.

Atunci cnd avem de-a face cu mai multe soluii pentru aceeai problem, iar decidentul este pus n postura de a alege una dintre ele, aceste variante pot fi, la rndul lor, cntrite folosind diverse metode cantitative i calitative: Metodele calitative se folosesc mai ales atunci cnd problema este una focalizat, restrns, cnd sunt puine date cantitative disponibile, iar credibilitatea lor ridic anumite semne de ntrebare, respectiv cnd gradul de deschidere al instituiilor implicate n soluionarea problemei este relativ mare (ex.: interviuri, analiza SWOT, focus-grupuri, brainstorming, medierea i negocierea etc.).

62

Manual de politici publice

Metodele cantitative se utilizeaz atunci cnd problema pe care ne propunem s o rezolvm este extins (afecteaz grupuri-int largi), exist date statistice disponibile, iar gradul de deschidere al instituiilor implicate este redus (ex.: analiza multicriterial, analiza cost-beneficiu, analiza de risc, analiza senzitivitii, analiza cost-eficacitate). b) n ceea ce privete faza de legitimizare, aceasta pare mai scurt i mai uor de identificat. n sensul strict al termenului, ea coincide cu momentul n care responsabilul formal, individul sau grupul cruia i revin dreptul i sarcina de a decide, ia decizia efectiv. El voteaz, semneaz, hotrte. n teorie, el deine autoritatea, monopolul alegerii. El poate accepta sau refuza selecia elaborat n amonte, poate exercita un act discreionar. Nu este obligat s accepte avizul consilierilor, experilor i al altor actori. El are posibilitatea de a face i de a desface. n practic se observ c acest lucru se ntmpl destul de rar. Uneori, decidentul ratific pur i simplu activitatea de selecie sau modific numai un detaliu al opiunii deja elaborate. Asta nseamn c este prizonierul procesului care s-a derulat n amonte? i da, i nu. Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are influena necesar pentru a distruge nite compromisuri care neutralizeaz sau mobilizeaz, astzi sau n viitor, ali actori care s conteze. i lipsesc informaiile privind tehnicitatea mizelor i a opiunilor posibile. n acelai timp, n sens invers,

Capitolul 2

63

el poate s parieze c consilierii sau colaboratorii si i-au anticipat interesele, valorile, preferinele. Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar i atunci cnd decidentul se mulumete s ratifice activitatea desfurat n amonte. Ea are o valoare adugat care este decisiv din punct de vedere politic i simbolic: prin votul su, prin semntura sa, el confer legitimitate unei alegeri i o oficializeaz, i confer autoritate i un caracter ireversibil. Activitatea de legitimizare const deci n alegerea unei soluii n conformitate cu un criteriu de alegere, care face aceast soluie acceptabil pentru teri. Legitimizarea este un element central ntr-un sistem politic, implic autoritate, aprobare, obligaie, susinere. O modalitate de a msura legitimitatea este de a analiza sprijinul disponibil pentru guvern i pentru ceea ce face acesta. David Easton14 face o distincie important ntre dou tipuri de sprijin: concentrat i difuz. Sprijinul concentrat vine dinspre atitudinile favorabile i predispoziiile stimulate de rezultate care sunt percepute de ctre ceteni ca ndeplinind cererile lor pe msur ce apar sau chiar anticipndu-le. n schimb, sprijinul difuz se refer la rezerva de atitudini favorabile sau la bunvoina care-i ajut pe membrii unei comuniti s accepte sau s tolereze rezultatele care nu le convin sau efectele pe care le consider contrare dorinelor
David Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, n V. Junjan, R. Bere, n Revista transilvan de tiine administrative nr. 2(8)/2002.
14

64

Manual de politici publice

lor. Dup cum susine Easton, legitimizarea se bazeaz pe atitudini nvate. El se refer la inocularea simului legitimitii i observ c sprijinul cel mai stabil deriv din convingerea cetenilor c trebuie s se supun. Dup Jones, acest fapt sugereaz c legitimitatea poate fi administrat n societate. Aceste concluzii sugereaz o relaie dinamic ntre legitimitatea unui sistem politic i aprobarea programelor guvernamentale. Pot fi acceptate dezamgiri pe termen scurt i intermitente, ns meninerea pe o perioad mare a unor neconcordante ntre rezultate i ateptri poate s deterioreze sprijinul de baz pentru sistemul politic. Acest lucru este valabil i atunci cnd guvernul ncearc s manipuleze legitimitatea prin folosirea de simboluri. Publicul poate nva s sprijine guvernul prin circulaia informaiei i prin folosirea de simboluri, ns n timp, rupndu-se asocierea dintre simbol i program, ajungndu-se la separarea simbolului de program, n acel moment guvernul trebuie s suporte costurile acelei separri.

2.3. Implementarea politicii publice


Odat ce s-a obinut acordul tuturor factorilor decizionali asupra variantei optime de soluionare a problemei, aceasta trebuie fcut cunoscut tuturor celor implicai, pentru a se stimula crearea unei legitimiti asupra soluiei. n anumite cazuri, este nevoie ca n aceast etap, decidentul s procedeze la acumularea de noi resurse (negocieri, concretizarea unor parteneriate, angajarea de personal nou) i/sau s modifice anumite structuri organizaionale s creeze

Capitolul 2

65

organizaii noi, s modifice/sporeasc responsabilitile vechilor organizaii. Este demonstrat faptul c implementarea politicilor rareori implic doar superiori i subordonai din aceeai ierarhie organizaional, cel mai probabil, fiind necesar i cooperarea altor persoane, care pot face parte din alt organizaie guvernamental (membri ai aceleiai structuri ierarhice) sau din organizaii nesubordonate guvernului, sau care nu fac parte din nicio organizaie. Att formularea politicii, ct i punerea ei n aplicare vor implica mai muli participani, cu moduri diferite de a nelege problema pe care politica ncearc s o rezolve i obiectivele politicii. Execuia reprezint faza procesului politicii prin care trebuie s se ating obiectivele stabilite. n cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii i trebuie s fie puse n practic. Implementarea reprezint acea faz a unei politici publice pe durata creia sunt generate acte i efecte pornind de la un cadru normativ de intenii, texte sau discursuri politice (Y. Meny, J.-C. Thoening, 1989). Tot n aceast etap va alege instrumentele prin care politica este pus n aplicare (de natur legislativ, instituional etc.), respectiv agenia implementatoare (Guvernul, alte autoriti publice, organizaii din mediul privat etc.). Cei care n practic sunt rspunztori de realizarea unei anumite politici, uneori au tendina de a supraevalua importana deciziei individuale (fie ea legislativ, administrativ sau economic) care precede realizarea politicii. Experiena ne arat ns c exist deseori o lung perioad de timp ntre

66

Manual de politici publice

luarea deciziei i punerea sa efectiva n practic, n cursul creia pot interveni adesea complicaii neprevzute. Mai mult dect att conceptul iniial a ceea ce se dorete se poate schimba i cu acesta i necesitatea anumitor politici. Atunci cnd avem n vedere implementarea unei anumite politici date, trebuie de asemenea s evalum care dintre modelele normative de politic public ar putea fi utilizate pentru realizarea sa. O importan capital o reprezint alegerea instrumentului de reglare sau a combinaiei de instrumente (pia, guvern, responsabilitatea societii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilitii politicii, dac este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici, care va fi posibil reacie public i ce efect va avea abordarea aleasa asupra diferitelor interese i asupra opiniei publice n general. n mod efectiv, exist o distan semnificativ ntre cele dou faete ale punerii n aplicare: dispoziiile stabilite de ctre factorii de decizie; procesele concrete care se deruleaz pe teren.

Aceast lips de concordan poate fi constatat ntr-o ar centralizat, cum este i cazul Romniei. Cei crora le este n mod oficial nsrcinat punerea n aplicare a unei politici publice nu acioneaz niciodat singuri, ci n cooperare sau prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau instituii: prefectul cu ajutorul factorilor locali, ministerul A cu ajutorul i colaborarea ministerului B, municipalitatea sprijinindu-se pe asociaiile private sau organizaiile neguvernamentale. Putem afirma c

Capitolul 2

67

acest sistem interorganizaional rmne, n majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea membrilor si de a-i gestiona interdependena, prin modalitatea n care i adapteaz dispoziiile, dac nu chiar i problemele politicilor publice, este cel care, n mare parte, stabilete dependena emiterii de dispoziii de punerea lor n aplicare. Beneficiarii deciziilor, cetenii sau grupurile de indivizi rmn rareori ntr-o stare de pasivitate. Acestea interacioneaz, n mod direct, prin intermediul relaiilor care le au, sau n mod indirect, prin intermediul reelei de reprezentani mai mult sau mai puin autorizai cu factorii nsrcinai cu punerea n aplicare i cu cei implicai n luarea deciziilor. Sistemul de aciune, structurat pentru punerea n aplicare, este unul practic, n funcie de modalitile extrem de variate ale unei politici sau alta. Regularizarea social care condiioneaz comportamentele actorilor implicai poate fi, n acest caz, autoritatea ierarhic sau mecanismul de pia. n cazul administraiilor publice romneti, mecanismul de regularizare ntlnit instaureaz un regim de schimb ntre funcionarii de la nivelul ministerelor i reprezentanii intereselor sectoriale care intervin n cadrul aceleiai uniti teritoriale i care depind unii de alii n ceea ce privete reuita lor n sfera practic i n atingerea obiectivelor fixate. Pentru aleii locali este vorba despre propria lor pia (n circumscripiile lor), iar pentru funcionari fiind vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale.

68

Manual de politici publice

Totui, n practic ntlnim cazuri n care o politic public se aplic ntr-un anumit mod i nu n altul. Experiena practic ne ndeamn s abordm punerea n aplicare a unei politici publice sub forma unei ecuaii cu trei parametri, i anume: caracteristicile programului, comportamentele celor nsrcinai cu punerea n aplicare, reaciile grupurilor-int. n funcie de modalitile specifice, a cror pondere poate varia n funcie de context, aceti trei factori intervin n majoritatea situaiilor. Diagrama de mai jos prezint simplificat un model al procesului de implementare a unei politici publice [Van Meter; Van Horn, 1975], urmrind n acelai timp circuitele decizionale, dar i factorii exogeni care determin performana unei politici. Aplicarea n practic a unei politici publice nu este deloc simpl. Procesul punerii n aplicare se prezint ca o serie de activiti dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al crui nceput i al crui sfrit sunt dificil de difereniat i care introduce n aciune numeroi ali actori.

Capitolul 2
Comunicare interinstituional i punere n aplicare Standarde i obiective Caracteristici ale ageniei implementatoare Dispoziiile celor care implementeaz

69

Politica public

Performan

Resurse

Condiii economice, sociale i politice

Fig. 3. Implementarea politicii publice

n literatura de specialitate15 se vorbete de spre existena a patru modele teoretice de implementare a politicilor publice: 1. Modelul autoritar care pune accentul pe instrumente precum instruciuni i ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie i responsabilitate; 2. Modelul participativ se refer mai mult la instrumente indirecte de control, cum ar fi stabilirea
M. Potek, L. Vass, Dimensions of Public Policy: Values, Processes, Implementation and Results, n Public Policy CEE: Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003, p. 67.
15

70

Manual de politici publice

obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare, negociere, cooperare i ncredere, ca metode i condiii de urmat n cadrul implementrii; 3. Modelul de coaliie a actorilor rezult din presupunerea existenei unei pluraliti de actori care particip la actualizarea unei anumite politici i care comunic ntre ei, negociaz, fac compromisuri, i care n acelai timp mprtesc acelai set comun de valori i care se strduiesc s ndeplineasc aceleai obiective. 4. Modelul de nvare continu n care cei care legifereaz politica, n ncercarea de a atinge n mod gradual soluia optim, optimizeaz structura obiectivelor lor i tehnicile utilizate pentru atingerea acestora. Implementarea unei politici publice este un proces n cadrul cruia se ntmpin adesea dificulti. Diferii autori au identificat cauzele disfuncionalitilor de implementare ca fiind: numrul mare de participani la proces, fiecare cu o perspectiv diferit asupra problemei i cu un nivel diferit de implicare n rezolvarea ei; diversificarea scopurilor. Cu ct o politic depinde mai mult de clarificri i explicaii, cu att mai mult cresc ansele ca obiectivele iniiale s nu fie atinse; ambiguitatea scopului iniial; obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar; nu au existat suficiente resurse pentru a-l ndeplini; a existat un conflict cu ali participani importani;

Capitolul 2

71

grupul vizat de politic a fost greu de implicat, contactat etc.; lucrurile fcute nu au avut impactul ateptat; n timp, circumstanele s-au schimbat i atenia a fost acaparat de alte probleme, aparent mai importante.

Calificarea implementrii ca fiind problematic depinde de perspectiva abordat: Din perspectiv vertical, implementarea se refer la deciziile autorizate de ctre conducere, care coincid ntocmai rezultatelor obinute de ctre nivelele inferioare; este deci o problem de asigurare a subordonrii. Acest lucru este ilustrat de modelele constituionale de guvernmnt i modelele instrumentale ale organizrii; pare de la sine neles c cei alei de public pentru a conduce trebuie s fie capabili s-i transforme politicile n aciuni i rezultate16 (Linder i Peters, 1987). Din perspectiv orizontal, implementarea este un exerciiu de negociere colectiv: atenia se mut de pe obiectivul propus, pe procesul de realizare a acestuia i oamenii implicai n acest proces. Politica este vzut ca un proces n curs de desfurare, iar participanii considerai ca posesori ai unor agende de lucru proprii i, prin urmare, ai unor perspective diferite asupra procesului. Toate aceste realiti sunt importante n desfurarea politicii i implementarea acesteia va presupune negocieri ntre aceste realiti diferite i diveri participani implicai.

16

Stephen Linder, Peters B. Guy., A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy Studies Review (1987).

72

Manual de politici publice

Managementul nu este doar un proces de execuie separat de policy-making (procesul de formulare a politicii): un management eficace solicit puternice legturi ntre procesul de formulare i cel de implementare a politicii. n lumea real, nu exist o distincie clar ntre management i politic. Managementul nu este doar un proces organizatoric. Managementul nseamn asumarea responsabilitii performanei unui sistem (L. Metcalfe, S. Richards, 1987). Pentru a evidenia factorii de succes n procesul de implementare ne putem pune cteva ntrebri: De ce observm att de multe erori i attea disfuncii n executarea politicilor publice? Este cu adevrat posibil o punere n aplicare perfect, avnd n vedere complexitatea lumii moderne? Soluia presupune examinarea condiiilor de start care trebuie satisfcute pentru ca disfuncionalitile s fie reduse la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele dintre aceste precondiii necesare pentru a atinge perfeciunea se situeaz n afara sferei de influen a executanilor. De exemplu, un context politic, dispoziiile legale, cadrul instituional sunt percepute de ctre executani drept nite constrngeri. Alte condiii, n schimb, intrnd n sfera competenei lor, pot fi modificate sau modelate de executani, ntr-o anumit msur17 (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel: orizontul de timp disponibil, durata i calendarul avute n vedere;

Vezi B.W. Hogwood, L.A. Gunn, Policy Analysis for the Real World, London, Oxford, University Press, 1981.

17

Capitolul 2

73

accesibilitatea resurselor n cantitate suficient nici prea multe, nici prea puine i disponibilitatea resurselor adecvate; justeea teoriei schimbrii sociale pe care se bazeaz conceperea politicii publice, faptul c ntre consecinele sperate i interveniile publice exist, cu adevrat, o relaie; existena unui circuit ct mai scurt posibil ntre factorii de decizie i executani; faptul c, pentru o politic public, nu exist dect un executant, desemnat cu claritate i liber pe gesturile sale; o bun nelegere i acordul personal al executanilor cu privire la obiectivele care trebuie promovate, condiii pentru motivarea acestora; existena procedurilor, sarcinilor bine specificate i organizate n conformitate cu o niruire corect; o perfect comunicare i o coordonare ntre executani; supunerea perfect, adic absena rezistenei din partea executanilor, cu privire la autoritatea decizional.

Gama de instrumente care pot fi utilizate n implementarea politicilor publice este extrem de variat. Atunci cnd o autoritate public decide s fac sau s nu fac ceva, ea trebuie s aleag dintre mijloacele sau dispozitivele reale pe care le are la dispoziie. Diferii cercettori au ncercat s identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate i s le clasifice dup diferite criterii.

74

Manual de politici publice

O prim categorie de instrumente sunt cele voluntare, care presupun un grad ct mai mic de implicare a statului, n care obiectivul dorit este ndeplinit de o manier voluntar. Astfel, organele administrative pot decide s nu se implice n rezolvarea unei probleme de interes public (non-decizie), considernd c aceasta poate fi soluionat mai bine de ctre familie, comunitate, organizaii voluntare (ONG-uri) sau de ctre pia. Utilizarea lor este avantajoas din punctul de vedere al costurilor pe care le implic, al conformitii cu normele culturale i libertatea individual, dar i al favorizrii legturilor cu familia sau comunitatea. La polul opus se afl instrumentele obligatorii, care presupun cel mai mare grad de coerciie i care constau n direcionarea aciunilor persoanelor fizice sau juridice n limitele constituionale, i care acord o putere nensemnat de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaiilor implicate. Acestea cuprind: reglementrile, ntreprinderile publice sau furnizarea direct a unor bunuri sau servicii de ctre organele administrative. ntre aceste dou categorii se afl instrumentele mixte, care combin caracteristicile instrumentelor voluntare i celor obligatorii. ntre acestea se numr rspndirea de informaii i influenarea persoanelor fizice sau juridice de ctre organele administrative, subvenionarea unor activiti, stabilirea unui mecanism al preurilor n sectoare n care acesta nu exist n mod normal prin licitarea drepturilor de proprietate asupra unei anumite resurse, i n final, instituirea unor impozite i taxe, care pot modifica comportamentul contribuabilului, inducndu-i un anumit tip de comportament sau

Capitolul 2

75

pot descuraja comportamentele nedorite (consumul de alcool, tutun, poluarea etc). Majoritatea acestor instrumente administrative sunt n oarecare msur substituibile, ns dei sunt substituibile din punct de vedere tehnic, practic ele difer din mai multe puncte de vedere (al eficienei, al costurilor financiare i de personal), ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument s fie un proces complex. Problema alegerii instrumentelor administrative de implementare a politicilor publice a fost abordat de dou categorii de cercettori: economitii, care au abordat aceast problem ca pe un exerciiu de potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele care necesit soluionare, iar a doua categorie de cercettori este ai tiinelor politice, care au afirmat c, din punct de vedere strict tehnic, aceste instrumente sunt mai mult sau mai puin substituibile i ca urmare ei i-au concentrat atenia asupra forelor politice care guverneaz acest proces de alegere. Nu n ultimul rnd, coordonarea politicilor publice este o condiie sine qua non a succesului implementrii. n opinia noastr, implementarea politicilor trebuie abordat ca un proces dintr-o tripl perspectiv: politic, managerial i administrativ. Punerea n aplicare a unei politici publice nu se poate face fr nelegerea noiunii de capacitate administrativ, fr de care nu putem vorbi despre o funcionare eficient a instituiilor statului. De fapt, simpla cretere a capacitii administrative poate fi un impediment n obinerea rezultatelor, pentru c depinde parial de modul n care este

76

Manual de politici publice

organizat i realizat, dar i de modul de ncadrare cu personal i de atitudinea acestora referitoare la funciile lor. Att n rile dezvoltate, ct i n cele n tranziie, managerii care se ocup de implementarea politicilor macroeconomice sau sectoriale trebuie inevitabil s gseasc soluii care depesc graniele unei singure organizaii i, n multe cazuri, se extind dincolo de sectorul public, ncorpornd sectorul privat i organizaiile nonprofit. Implementarea politicii aduce mpreun grupuri i organizaii diverse, care trebuie s ating anumite obiective. n aceast multitudine de actori, nu exist doar o singur entitate care s fie responsabil de succesul implementrii politicii n sensul tradiional. Autoritatea i responsabilitatea sunt combinate ntr-o anumit msur, astfel nct managementul ierarhic al structurilor i procedurilor s funcioneze efectiv. Totodat, implementarea politicilor n care intervin mai muli actori presupune dezvoltarea unor viziuni mprtite de ctre acetia, influenarea i persuadarea susintorilor i oponenilor, negocierea angajamentelor, rezolvarea conflictelor, cooperarea cu o gam larg de stakeholderi, stabilirea programelor de munc pe ci participative .a.m.d. Toate, ntr-un cuvnt, reprezint coordonarea, care deseori reprezint o surs potenial de conflicte.

2.4. Monitorizarea i evaluarea politicii publice


Monitorizarea i evaluarea sunt dou tipuri de aciuni ce se deruleaz simultan cu implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea asigur corespondena obiectivelor

Capitolul 2

77

stabilite cu aciunile propuse spre implementare, iar evaluarea cuantific rezultatele obinute n urma implementrii i furnizeaz bazele urmtorului ciclu de politici publice dup cum se poate vedea din modelul circular, o problem poate fi repus oricnd pe agend, ntr-o alt form, n funcie de evoluia politicii publice iniiale. Monitorizarea i evaluarea privesc att mijloacele folosite n procesul de implementare, ct i rezultatele ca atare. n aceast etap se msoar att eficiena (maximizarea rezultatelor outputs n raport cu resursele investite inputs), ct i eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul rezultatelor obinute i obiectivul ce trebuia atins). n general, termenul de evaluare semnific emiterea unor judeci de valoare asupra unei aciuni, identificarea i msurarea efectelor acesteia. Ea vizeaz obinerea unui rspuns la urmtoarele ntrebri: Care sunt rezultatele (produsele) obinute n urma aciunii guvernamentale? Care sunt efectele i impactul generate pe teren de politicile publice? Care este raportul dintre efectele obinute i mijloacele utilizate n acest sens? Prin aceasta, analistul dorete s inventarieze transformrile (sau nontransformrile) astfel obinute. Evaluarea poate fi descris drept o analiz independent a unei intervenii publice, n funcie de rezultatele, impactul i nevoile pe care respectiva intervenie intenioneaz s le satisfac. Nevoia evalurii politicilor publice ntr-un stat democratic are mai multe surse:

78

Manual de politici publice

nevoia legitim a oricrui cetean de a fi informat asupra consecinelor activitii guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument de dialog ntre puterea politic i cetean; necesitatea unei mai bune cunoateri a mecanismelor aciunii publice: evaluarea poate folosi, n acest caz, la pilotajul aparatului politico-administrativ prin intermediul concluziilor pe care le desprinde, putnd astfel contribui la ameliorarea sistemului de intervenie; capacitatea evalurii de a servi drept instrument de dialog ntre stat i unitile beneficiare ale interveniilor sale. n acest caz, evaluarea politicii reprezint un act de legitimare a puterii publice.

Evaluarea reprezint un instrument indispensabil pentru autoritile publice. n msura n care actorii economiei primesc semnale clare i imediate din partea pieei, ei pot adapta oferta lor de bunuri i servicii la cerinele acesteia. Totodat, evaluarea constituie oglinda necesar care s permit organizaiei publice s-i modifice n mod periodic aciunea sa pentru a rspunde mai bine nevoilor interesului general. Aceast caracteristic de feed-back constituie unul din obiectivele evalurii aciunilor publice la nivel macro. Evaluarea politicilor publice reprezint i un ajutor n luarea deciziei pentru programele de aciune ulterioare. n fapt, preocuparea pentru evaluarea politicilor publice s-a dezvoltat ntr-un context complex, determinat de mai muli factori:

Capitolul 2

79

n primul rnd, contextul economic i reducerea resurselor conduc la necesitatea realizrii unor opiuni i optimizrii alocrii resurselor; nevoia unei reale descentralizri la nivel local implic crearea unor noi tipuri de relaii specifice ntre stat i colectivitile locale; criza de legitimitate a sectorului public impune creterea credibilitii aciunii publice n ochii opiniei publice; introducerea tehnicilor contractuale n cadrul sectorului public; rspndirea noiunii de bune practici la nivel european i internaional; contientizarea opiniei publice privind rolul su, care a fcut ca beneficiarii politicilor publice s doreasc s se simt implicai n iniiativele care se iau n numele i n profitul lor.

Acest ansamblu de factori explic ntrirea acestor msuri i dezvoltarea unei practici curente a evalurii. Aceasta reprezint, pe de o parte, o necesitate pentru optimizarea managementului fondurilor publice i, pe de alt parte, un instrument performant nu numai pentru a msura impactul concret al programelor, ci i pentru a asigura cetenii i ntreprinderile asupra schimbrilor care vor afecta mediul lor economic i social. Astfel, evaluarea poate ndeplini cinci funcii principale18, ea fiind:
18

un instrument al deciziei publice

Serge Arnaud, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes publics, Editions de la Performance, Paris, 2004, p. 29.

80

Manual de politici publice

un instrument de gestiune economic un instrument de management un mijloc de comunicare i de legitimare a aciunii publice un mijloc de formare, de schimbare a politicilor identific mai multe tipuri de

Howlett i Ramesh (2004) evaluare:

a) evaluarea administrativ reprezint tipul de evaluare realizat de ctre organele administrative, eventual de ctre agenii specializate n evaluarea politicilor publice, dar de cele mai multe ori este realizat de ctre inspectori financiari, juridici sau politici ataai ministerelor, de ctre structuri administrative specializate, organe legislative sau judectoreti. Pot fi ns angajai i consultani privai care s realizeze evaluarea la cererea organelor administrative. Acest tip de evaluare i propune n general s verifice eficiena utilizrii banului public, n condiiile respectrii principiilor justiiei i democraiei. Acest tip de evaluare poate mbrca, la rndul su, mai multe forme; b) evaluarea judiciar reprezint tipul de evaluare care se concentreaz pe aspectele legale ale implementrii programelor, i nu pe bugete, eficien, prioriti sau cheltuieli. Ea se realizeaz de ctre instanele judectoreti i analizeaz posibilele conflicte dintre programele unei guvernri i prevederile constituionale sau ntre standardele de comportament administrativ

Capitolul 2

81

i drepturile individuale.19 Aceast evaluare se realizeaz fie din propria iniiativ a organelor judectoreti, fie la solicitarea unor persoane sau organizaii implicate n procesele intentate unui organ administrativ i analizeaz, n general, dac o instan judectoreasc inferioar sau un organ administrativ a acionat n limitele jurisdiciei sale, dac a respectat principiile dreptului natural i dac nu a acionat arbitrar sau inconsecvent; c) evaluarea politic este acel tip de evaluare care ncearc s analizeze succesul sau eecul unei politici, utilitatea ei, n vederea meninerii sau modificrii acesteia. Ea are un caracter unilateral, nesistematic i poate fi ntreprins de oricine este interesat de fenomenul politic: ceteni, organizaii ale societii civile, membri ai subsistemelor administrative relevante. O form de evaluare politic poate fi considerat i referendumul sau alegerile, sub rezerva ns de a ine cont c n cadrul acestora, rezultatul poate fi influenat de percepia negativ sau pozitiv a populaiei asupra efectelor guvernrii, care le poate afecta comportamentul de vot, dar care poate s nu aib legtur cu realitatea concret de pe teren. Indivizii i grupurile reprezint registre de referin foarte eterogene, n funcie de poziia lor social, n funcie de capitalul cultural etc., dar i de domeniile n care se desfoar activitatea guvernamental.

19

Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri i subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, op. cit., p. 192.

82

Manual de politici publice

Sistemele prin prisma crora acetia judec politica public sunt foarte subiective. n ceea ce privete puterea politic, cetenii manifest atitudini foarte diferite, care trec de la supunerea concentrat la raportul de for activ. Aceste atitudini sunt corelate cu reprezentri foarte diferite ale interesului public i puterii guvernamentale: sacralizarea statului, n cazul celor cu atitudine supus, i desacralizarea statului la persoanele active. La rndul lor, aceste grile cognitive i normative depind de puterea social real de care dispune individul pentru a dialoga concret cu autoritile publice, n special de prezena sau absena unui mediator (alei, grupuri de presiune). O alt clasificare a evalurilor de politici publice poate avea la baz drept criteriu perspectiva din care se realizeaz: una a posteriori sau ex-post, alta a priori sau exante i una intermediar sau pe parcurs. a) Evaluarea a posteriori sau ex-post este retrospectiv. Dup generarea impactului unei politici publice, analistul ncearc s neleag ce s-a ntmplat i s elaboreze judeci de valoare privind realitatea. Ea poate avea n vedere att msurarea rezultatelor (a produselor), ct i studierea procesului prin care s-a ajuns la obinerea acestor rezultate. Apariia unor efecte imprevizibile este evident n cazul a numeroase politici publice. Acestea pot avea o asemenea amploare, nct a posteriori pare surprinztor faptul c ele nu au putut fi anticipate.

Capitolul 2

83

Spre exemplu, n opinia Comisiei Europene, evaluarea ex post trebuie s verifice dac fondurile alocate, n cadrul unei programri sau a finanrii prin intermediul fondurilor structurale, au rspuns nevoilor intelor. b) Evaluarea ex-ante sau a priori, care este prospectiv, este utilizat ca instrument care s sprijine luarea de decizii atunci cnd exist mai multe alternative. ntr-un moment t, evaluarea ex-ante simuleaz efectele secundare pe care le pot determina coninuturile decizionale ntr-un moment t+n, n special n vederea comparrii acestor efecte ntre ele, comparaie care s permit alegerea alternativei celei mai bune pentru factorul de decizie. O diferen esenial de principiu ntre evaluarea a posteriori i cea a priori const n faptul c tipurile de efecte sunt enunate n prealabil i c evaluatorul se limiteaz la a lua n considerare numai efectele comparabile reinute, acceptnd s nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte dect cele care pot interveni pe parcurs. n practic, evaluarea a priori acord prioritate criteriilor, precum i efectelor de tip economic-financiar, lsnd la o parte criteriile de ordin social i politic. Ea se bazeaz pe metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip costuri-beneficii, de exemplu. n principal, este vorba de a oferi asistena factorului de decizie public n ceea ce privete exprimarea opiunilor privind investiiile importante: programe de armament militar, de construire de autostrzi etc. n general, criteriile de rentabilitate l fac pe evaluator s neglijeze efectele externe indirecte de ordin financiar,

84

Manual de politici publice

impactul asupra mediului sau asupra diferitelor categorii sociale ale populaiei, de exemplu. n opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie s devin un element esenial al nelegerii strategiei i al alocrii mijloacelor financiare (care fac obiectul negocierilor cu Comisia), indicnd clar motivele i ntinderea alegerilor fcute. Ea este deci parte integrant a programului, chiar dac din motive de transparen, evalurile experilor trebuie s fie incluse ntr-un document distinct. c) Un alt tip de evaluare folosit n practic este evaluarea pe parcurs, intermediar care are drept obiect determinarea primelor rezultate ale politicii sau programului. Aceste studii furnizeaz informaii care pot fi utilizate pentru mbuntirea programului aflat n derulare. Ele pot fi folositoare, n particular, n cadrul programelor ale cror costuri variabile dein o pondere ridicat n totalul costurilor de exemplu, programele care furnizeaz servicii populaiei i astfel resursele pot fi realocate unor utilizri alternative. n aceste cazuri, evaluarea poate fi utilizat pentru a determina dac un program aflat n derulare ar trebui s continue. Aadar, monitorizarea i evaluarea au roluri distincte n cadrul acestei etape, aa cum este prezentat i n figura de mai jos:

Capitolul 2

85

Monitorizarea evideniaz: Modificri instituionale survenite n urma implementrii politicii; Modificri ale situaiei grupurilor-int vizate; Situaia costurilor implementrii la un moment dat; Respectarea termenelor i a coninutului activitilor prevzute n planul de aciune; ntrzieri/dificulti n realizarea activitilor i motivaia acestora.

Evaluarea evideniaz: Msura n care rezultatele implementrii corespund cu cele stabilite iniial; Raportul dintre costuri i rezultate; Impactul asupra grupurilor-int.

86

Manual de politici publice

n procesul de evaluare, agentul care realizeaz evaluarea (de regul, acesta trebuie s fie diferit de agenia implementatoare) folosete indicatori de performan20. Aceti indicatori se afl n strns relaie cu obiectivele politicii i contribuie la msurarea realizrii acestora i pot fi clasificai n mai multe categorii: indicatori de rezultate i de impact: sunt cei care pun n eviden volumul produselor i serviciilor furnizate de ctre autoritile publice i efectele obinute n urma acestora. Spre exemplu, ntr-un program de construire a unei autostrzi, indicatorul de rezultate poate fi numrul de kilometri dai n folosin, n timp ce indicatorii de impact se refer la reducerea numrului de accidente cu un anumit procent pe acea rut. indicatori de eficacitate: reprezint acea categorie de indicatori care conin informaii asupra gradului n care obiectivele politicii sau ale programului guvernamental au fost realizate. Spre exemplu, ntr-un program de tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate drept obiective: numrul persoanelor dependente de droguri care au fost tratate, reducerea numrului de aciuni de violen, numrul de zile n care aceste persoane au fost supuse tratamentului. n mod normal, indicatorii de eficacitate depind de obiectivele care se consider relevante n aceasta intervenie i caut s analizeze gradul de

Atenie, aici termenul de performan nu desemneaz excelena, ci provine din lb. englez (to perform performance nseamn a realiza, a duce la ndeplinire o sarcin).

20

Capitolul 2

87

atingere a acestor obiective. De asemenea, indicatorii de eficacitate ar trebui s conin informaii despre gradul n care se produc efecte neateptate asupra populaiei, efecte pozitive sau negative, respectiv despre calitatea serviciilor prestate n acord cu necesitile i ateptrile populaiei destinatare; indicatori de activitate, de proces: se utilizeaz pentru substituirea indicatorilor de eficacitate deoarece sunt mai uor de calculat. Astfel de indicatori pot fi: numrul de ore de munc lucrate, numrul de dosare nregistrate, numrul de cereri la care s-a dat rspuns, numrul de ntlniri i vizite realizate n vederea realizrii obiectivului vizat de acea politic sau program; indicatori de eficien: sunt necesari pentru a pune n corelaie rezultatele obinute (output-urile) cu volumul de resurse consumate n acest scop.

Exemple de diverse categorii de indicatori (propuse de Salvadore Schiavo-Campo, n lucrarea sa Strenghtening Performance in Public Expenditure Management, 199921) Sector Administraie Resurse utilizate Numrul de persoane Rezultat Numrul de documente de politic public Ratele de tranziie ntre cicluri de studiu Efect, Impact Decizii mai bune Proces Deschidere spre dezbateri ncurajarea studenilor s se exprime

Educaie

Raportul student/profesor

Nivel de alfabetizare mare

21

n Managementul politicilor publice, vol. coordonat de Claudiu Crciun, Paul E. Collins, Ed. Polirom, 2008.

88 Sector Sistemul juridic Poliie nchisori Sntate Resurse utilizate Buget Numrul de maini de poliie Costuri pentru fiecare deinut Numrul de asisteni n raport cu mrimea populaiei Asisteni sociali Rezultat Cazuri judecate Numrul de arestri Numrul de deinui Numrul de vaccinuri Persoane aflate sub asisten

Manual de politici publice Efect, Impact Numr sczut al apelurilor Rata de criminalitate sczut Rata de recidiv Mortalitatea sczut Proces Asistarea acuzailor sraci Respectarea drepturilor Prevenirea abuzurilor Grija fa de pacient

Ajutor social

Ieirile din sistem

Tratamentul cu respect al persoanelor

Msurarea/evaluarea politicilor publice are i o serie de limitri, prin aceea c: ofer informaii doar despre rezultate i impact, dar nu ofer indicii despre ce trebuie fcut mai departe (inclusiv perspectiva de a fi aprut o nou problem conex n legtur cu politica public propus spre implementare); nu ofer informaii despre modul n care s-a desfurat implementarea (despre procesul n sine); nu ofer informaii despre poziiile divergente ale stakeholderilor; sunt asociate de regul cu o abordare dualist (pedepsire vs. premiere, nu surprinde eventualii factori externi care au potenat/mpiedicat realizarea unor msuri pe parcursul implementrii).

Capitolul 3 Procesul politicilor publice n diferite ri

Inexistena acquis-ului comunitar n domeniu a determinat cadre instituionale specifice la nivelul administraiilor rilor din Uniunea European acest cadru instituional este reprezentat de proceduri de luare a deciziei, dar i de organizaii publice la nivel central, nsrcinate cu monitorizarea implementrii procedurilor specifice ale unei politici publice. Modul de formulare a politicilor publice este strns legat de tradiia administrativ a respectivelor ri i nu poate fi separat modul de organizare al administraiei de sistemul de formulare a politicilor publice. n cele ce urmeaz, vom prezenta cteva modele specifice de formulare/coordonare a procesului politicilor publice la nivelul unor ri din Uniunea European (Spania, Portugalia), dar i modele utilizate n spaiul extracomunitar (Canada).

3.1. Spania particulariti ale procesului politicilor publice


n Spania rolul principal n cadrul ciclului politicilor publice l dein ministerele. Ministerele sunt implicate nc de la nceput n elaborarea fiecrei politici publice urmarind ntregul proces pentru a se asigura c aceste politici devin realitate. n procesul de elaborare a politicilor publice exist faze multiple n care ministerele se implic ntr-un mod sau altul,

90

Manual de politici publice

aa cum se ntmpl i n alte ri. Aceste faze sunt urmtoarele: iniiativa politic, elaborarea planului/propunerii iniiale de politic public, negocierea cu alte ministere, aprobarea dat de ctre Consiliul Minitrilor. Ulterior, ministerele asigur monitorizarea i evaluarea politicii aprobate. La nceputul fazei de iniiativ politic, conducerea ministerului identific setul de propuneri pentru soluionarea unei probleme specifice. Capacitatea de convingere a ministrului n afara ministerului respectiv depinde de influena sa politic i de importana ministerului n guvern. Att n definirea procesului de politic public, ct i n formularea propunerilor legislative, se ine cont de opinia Ministerului Economiei i Finanelor. Problema poate fi propus de ministru, de cabinetul ministrului sau de ali minitri delegai. Cabinetul ministrului, mpreun cu cabinetele secretarilor de stat, constituie prima linie de consiliere pentru ministru. Pe lng aceste cabinete, minitrii au propriii lor analiti i structuri pentru aprecieri i recomandri. Odat ce ministrul a luat o decizie pentru a sprijini sau a promova o anumit problem de politic public, elaborarea planului/propunerii iniiale de politic public trece n responsabilitatea secretarului de stat. Secretarii de stat stabilesc obiectivele urmrite de prile interesate de o anumit propunere de politic public, cu scopul de a se concentra asupra aspectelor importante ale

Capitolul 3

91

acesteia i de a identifica opiniile potrivite. Propunerea de politic public definitivat este apoi negociat cu alte ministere. Acest proces este desfurat n prezena Comisiei Generale a Secretarilor i Subsecretarilor de Stat. Dup ce Consiliul Minitrilor a aprobat propunerea, aceasta este prezentat Parlamentului. n cazul n care este necesar sprijinul parlamentului n aprobarea propunerii, ministerul delegat sftuiete grupul parlamentar care ajut guvernul n procesul de negociere. Funciile ministerelor n procesul politicilor publice Unitile din cadrul ministerelor care se ocup cu dezvoltarea politicilor publice au urmtoarele funcii: de iniiativ, de negociere i de suport. Funcia de iniiativ include urmtoarele activiti: identificarea problemei, stabilirea opiunilor, pregtirea documentelor legale (acte legislative, memorandum explicativ i economic). Funcia de negociere are n vedere consultarea grupurilor relevante, negocierea cu alte ministere i cu Centrul Guvernului (CoG). Funcia de suport are ca scop pregtirea campaniei de diseminare a ceea ce semnific politica respectiv i pregtirea recomandrilor pentru grupul parlamentar care sprijin guvernul.

92
NEGOCIERE INIIATIV Negocierea cu ministerele Stabilirea opiunii Consultarea grupurilor Pregtirea documentelor

Manual de politici publice

INIIATIV

SUPORT

Identificare

Consiliul Minitrilor

Parlament

Negocierea cu Centrul Guvernului

Diseminare

Diseminare

Diseminare

Fig. 4. Funciile ministerelor n dezvoltarea politicilor publice n Spania Sursa: Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in Spain, SIGMA, 2006.

Revenind la descrierea funciilor: 1. Funcia de iniiativ Identificarea problemei pleac, de obicei, de la un program guvernamental, care constituie un rezumat executiv al programului electoral jucnd un rol important n sprijinul acordat guvernului n ceea ce privete alegerile. Acesta ia forma unui calendar legislativ, adic un document cuprinztor i este realizat de ctre Centrul Guvernului n coordonare cu ministerele. Celelalte surse de identificare a problemei sunt reprezentate de opinia public i de acordurile internaionale. Odat ce problema a fost determinat, prezentarea alternativelor i selecia unei anumite opiuni sunt condiionate de

Capitolul 3

93

doi factori: compromisurile cu programul guvernamental i costurile alternative. n urma negocierii cu prile interesate, aceasta ia forma unei propuneri normative care trebuie nsoit att de un memorandum explicativ, ct i de un memorandum economic. Memorandumul explicativ, ct i cel economic sunt obligatorii pentru toate propunerile normative. De altfel, n Spania, un plan trebuie nsoit de un memorandum care indic posibilele efecte ale legii respective. De exemplu, o propunere referitoare la mediul nconjurtor trebuie nsoit de un raport despre impactul natural pe care o politic sau o lege l-ar putea provoca. 2. Funcia de negociere Funcia de negociere este exercitat att n cadrul ministerului, ct i n afara lui. n cadrul ministerului, consultrile au n vedere n special secretariatele de stat. Paralel cu aceste consultri au loc i negocieri externe. Aceste negocieri sau consultri sunt realizate, pe de o parte, cu grupurile de interese i, pe de alt parte, cu specialiti din afar. Consultrile au o parte reglementat obligaia s fac informaia public i alt parte pentru care ministerul are libertate de aciune. Internetul este un bun asistent pentru aceste consultri externe, permind ministerelor s cunoasc prerile sau sugestiile cetenilor. Negocierea sau consultarea extern are loc i cu alte ministere i chiar i cu Centrul Guvernului. Ministerele stabilesc relaia lor cu Centrul Guvernului prin Biroul Prezidenial. Membrii cabinetelor ministeriale i ai cabinetelor secretarilor de stat stabilesc grupuri de lucru mpreun cu membrii

94

Manual de politici publice

Biroului Prezidenial care se ocup cu analiza propunerilor de politici publice, innd cont de faza n care propunerea se afl, precum i de semnificaia sa, dar i mpreun cu ali membri ai Centrului Guvernului care ader la aceste grupuri. Negocierea cu alte ministere se realizeaz n dou faze. ntr-o prim faz de negociere, n timpul pregtirii planului iniial i odat ce ministerul i-a stabilit poziia sa intern referitoare la propunere, aceast negociere este realizat la cerere. Secretariatul tehnic general al ministerului este cel care rspunde la observaiile altor ministere referitoare la planul/propunerea de politic public. Dac observaiile fcute de alte ministere nu sunt acceptate, ministerul care a iniiat propunerea trebuie s explice acest aspect ministerelor interesate. A doua faz de negociere interministerial se realizeaz de ctre Comisia General a Secretarilor i Subsecretarilor de Stat. Comisia se ntrunete sptmnal i analizeaz toate propunerile/planurile care sunt propuse de Consiliul Minitrilor n sptmna respectiv. Pentru o propunere de politic public sunt necesare minim trei sptmni pn s fie aprobat de Comisie, nainte de decizia pe care o adopt Consiliul Minitrilor. Comisia se ntrunete oficial miercurea, sub conducerea primului-ministru i funcioneaz permanent ca o Comisie Virtual. Comisia Virtual este o aplicaie pe calculator care permite ministerelor s fac observaii pentru anumite propuneri prin intermediul site-ului primului-ministru. Dup ntrunire, Comisia stabilete dou indexuri. Indexul Rou adun toate propunerile/planurile pentru care nu s-a ajuns la un acord. Aceste probleme pot fi amnate pentru o

Capitolul 3

95

urmtoare ntlnire, abandonate sau meninute pentru a da posibilitatea Consiliului Minitrilor s poat lua o decizie definitiv asupra lor. Indexul Verde este cel de-al doilea index elaborat de Comisie. Acesta este compus din acele propuneri/planuri aprobate de Comisie. Fiind aprobate de Comisie, Consiliul Minitrilor le aprob n mod normal. Consiliul Minitrilor are ns autoritatea de a reanaliza o propunere/plan, chiar dac aceasta a fost deja aprobat de Comisie, putnd chiar s o resping. Aspectele economice ale tuturor propunerilor/planurilor sunt negociate de o manier interministerial. Comisia Delegat pentru Probleme Economice analizeaz impactul relevant al propunerii din perspectiva raionalitii i al controlului cheltuielilor publice. Exceptnd cazurile urgente, nicio propunere cu repercusiuni bugetare i economice nu poate fi analizat de ctre Comisia General a Secretarilor i Subsecretarilor de Stat, dac nu a fost revizuit de Comisia Delegat pentru Probleme Economice. Dac revizuirea propunerii devine prioritar, Comisia Delegat se ntrunete chiar n sptmna de dinaintea ntlnirii Comisiei Generale. Atunci cnd propunerea este prezentat sau se urmrete s se obin sprijin din partea grupurilor de interes, simplul fapt c ministerul este cel care realizeaz aceste consultri mrete ansa de succes. O situaie similar exist i n legtur cu negocierea interministerial. Gradul de implicare a efului de departament are un efect direct asupra anselor de succes. n acest caz, importana relativ a ministerului i greutatea sa politic determin nivelul de autoritate pe care l are ministerul pentru a-i atinge obiectivele.

96

Manual de politici publice

3. Funcia de suport Funcia de suport se refer la o serie de activiti, iar dintre acestea dou au o particularitate important: explicarea propunerii de politici publice i recomandrile fcute de parlament n timpul examinrii propunerii. Explicarea propunerii de politici publice acoper toate activitile legate de definirea propunerii i de identificarea factorilor care motiveaz administraia incluznd motivul care a determinat optarea pentru o anumit soluie. 4. Monitorizarea i evaluarea Aceast funcie nu a cunoscut o dezvoltare semnificativ pn la ora actual n Spania. Multe ministere se bazeaz pe entiti de monitorizare statistic pentru politicile din domeniu, i n acest sens exist dou instituii care au ca scop producerea de date socioeconomice moderne pentru oficialii responsabili cu elaborarea politicii Institutul Naional de Statistic (care funcioneaz sub egida Ministerului Economiei i Finanelor) i Centrul pentru Cercetare Sociologic (subordonat Primului-Ministru). Pentru a evita problemele i pentru a suprima deficienele fundamentale cu scopul de a asigura o bun funcionare a administraiei publice n Spania, guvernul a creat o Agenie de Evaluare a Calitii Politicilor Publice, n subordinea Ministerului Administraiei Publice, care colaboreaz att cu oficialii, ct i cu profesionitii din cteva sectoare.

Capitolul 3

97

3.2. Portugalia politicilor publice

rolul

ministerelor

ciclul

Cadrul general al politicilor publice este stabilit prin urmtoarele documente: Programul Guvernului: pregtirea acestuia este n responsabilitatea direct a Primului-Ministru, care de obicei stabilete pentru acest scop o comisie special pe probleme cuprinznd n principal membrii din cadrul centrului guvernului (CG)1. Opiunile majore ale planurilor naionale (GOP)2 : definesc obiectivele i aciunile principale ce trebuie ntreprinse pe termen mediu (cinci ani). Bugetul de stat (OE)3: definete, n detaliu, resursele financiare alocate diverselor zone ale guvernului, prin aceasta stabilindu-se graniele bugetare pentru

n guvernul actual, CG (Presidcia do Conselho de Ministros) const n trei minitri de stat, Ministrul Preediniei, Ministrul Afacerilor Parlamentare, ct i Secretarul de Stat la Preedinia Consiliului de Minitri, Secretarul de Stat Adjunct pentru Administraie Local i Secretarul de Stat pentru Tineret i Sport. n Portugalia este de remarcat faptul c poziia de secretar de stat este una politic. Legea privind componena i organizarea guvernului prevede c guvernul este compus din Primul-Ministru, minitri i secretari de stat. Totui, numai Secretarul de Stat la Preedinia Consiliului de Minitri i Secretarul de Stat Adjunct al PrimuluiMinistru au locuri permanente n Consiliul de Minitri, dar fr drept de vot. Aceeai limitare se aplic i altor secretari de stat invitai de Primul-Ministru s participe la unele edine, dar nu n mod permanent. 2 Grandes Opes do Plano (GOP). 3 Oramento do Estado (OE).

98

Manual de politici publice

msurile ce trebuie luate de diveri minitri n dezvoltarea politicilor publice pentru care acetia sunt responsabili. Din perspectiva acestor instrumente principale i coordonarea strategic de ansamblu a Primului-Ministru cu centrul guvernului (n special privind prioritile, planificarea n timp, comunicarea cu publicul i cu parlamentul), fiecare ministru este responsabil de dezvoltarea politicilor publice (iniiativ, planificare, elaborare, negociere, monitorizare i evaluare) din zona sa de competen. Totui, rolul special al Ministrului de Finane i Administraie Public (MFPA) nu trebuie subestimat4. Legea privind componena i organizarea guvernului stabilete comitetele ministeriale care se ocup de probleme specifice (de exemplu: Afaceri Externe i Europene, Afaceri Economice i Financiare), dar exist situaii cnd guvernul nu creeaz niciun comitet ministerial. Totui, Consiliul de Minitri poate s se ntlneasc i s discute o anumit problem n mod exclusiv. Minitrii acioneaz n mod independent pentru dezvoltarea politicilor sectoriale pentru care i asum responsabilitatea. Aceast competen include dreptul/datoria de a elabora proiecte de legi i conducerea ntregului proces pn n momentul n care propunerea de politici publice este inclus
4

De exemplu, orice propunere legislativ a unui ministru care poate reduce veniturile bugetare sau poate crete cheltuielile bugetare sau care afecteaz structura administraiei publice sau statutul funcionarilor civili are nevoie de acordul oficial al MFAP.

Capitolul 3

99

de ctre centrul guvernului pe agenda unei edine pentru aprobare de ctre Consiliul de Minitri (de aceea, ministerul asigur negocieri cu alte ministere i negocieri externe cu partenerii sociali i alte grupuri de interese). Minitrii rspund politic n faa Primului-Ministru, parlamentului i n faa cetenilor, pentru activitile care sunt de competena lor. n aceste condiii, intr n sarcina minitrilor s tie cum s lucreze i s interacioneze cu secretarii de stat, cernd cabinetelor lor i serviciilor ministerelor s pregteasc variantele iniiale de propuneri de politici publice. Atunci cnd un proces legislativ este n desfurare, ministrul trebuie s informeze centrul guvernului (Secretarul de Stat la Preedinia Consiliului de Minitri) pentru a organiza i a programa naintarea propunerii pentru aprobare la Consiliul Minitrilor i, dup caz, pentru a pregti i naintarea la parlament. Uneori, minitrii nfiineaz grupuri de lucru care includ membri ai cabinetelor lor i personal din serviciile administraiei publice aflate sub coordonarea lor (i chiar personal din alte cabinete i servicii publice din alte ministere, cu acordul minitrilor respectivi) pentru a pregti propuneri legate de probleme mai complexe. Aceste grupuri de lucru pot fi conduse de ministru, unul din secretarii si de stat, un membru al cabinetului personal al ministrului sau un funcionar public de rang nalt (de obicei, cu rang de director general). Cnd propunerea iniial este gata, ministrul ncepe negocierile cu celelalte ministere implicate direct n problem (serviciile ministerului sau cabinetele sunt lsate frecvent s

100

Manual de politici publice

aib discuii preliminare cu alte servicii i cabinete, reducnd prin aceasta ct mai mult posibil discuiile dificile la nivel politic, care sunt efectuate de ministru). Odat ce ministrul a ajuns la un acord cu alte ministere interesate sau cel puin a evitat nenelegerile la nivel politic , el poate trece la discutarea propunerii respective de politici publice cu partenerii sociali i alte grupuri de interese. La terminarea negocierilor i a consultrilor cu diverse pri interesate, propunerea este revizuit i apoi este trimis de ministru la centrul guvernului pentru difuzare la toi minitrii i includere pe agenda unei urmtoare edine a secretarilor de stat (n care este reprezentat fiecare ministru); propunerea este pus apoi pe agenda Consiliului de Minitri, n conformitate cu procedurile definite de acesta5. Atunci cnd propunerea este trimis Guvernului pentru a fi fcut cunoscut i dezbtut, aceasta trebuie s fie nsoit de un memoriu introductiv care s explice obiectivele, soluia propus (i motivele pentru care celelalte soluii nu au fost luate n considerare sau au fost respinse), compatibilitatea propunerii cu Programul Guvernului i cu politicile i reglementrile europene, resursele financiare i umane aflate la dispoziie pentru implementarea propunerii, consultrile avute i rezultatele acestora, impactul ateptat. Un comunicat de pres pe acel subiect poate fi de asemenea inclus. Diversele ministere pot ulterior s-i nainteze comentariile oficiale sau s cear informaii suplimentare despre propunere.
Rezoluia 82/2005 a Consiliului de Minitri definete n prezent aceste proceduri.
5

Capitolul 3

101

Aceste comentarii sunt trimise Centrului Guvernului, precum i ministrului responsabil pentru propunere. n final, Centrul Guvernului prin Secretarul de Stat la Preedinia Consiliului de Minitri poate conduce ntlniri cu reprezentanii diferitelor ministere pentru revizuirea final a propunerii nainte de a fi prezentat pentru evaluarea preliminar la ntlnirea secretarilor de stat i ulterior naintat pentru decizie Consiliului de Minitri. n timpul fazelor de discutare i aprobare, ministrul joac un rol important n aprarea propunerii i rspunderea la ntrebri (i n cele din urm, n revizuirea propunerii). Dac propunerea de politici publice necesit aprobarea parlamentului, tot ministrul este cel care trebuie s discute cu parlamentarii, fie la edinele n plen, fie la comitetele specializate. La sfritul fiecrei edine a Consiliului de Minitri, guvernul ine o conferin de pres pentru a anuna principalele decizii adoptate.
Faze Aciune Iniiativ Propunere iniial Studiul i elaborarea Negociere (prima faz: cu ministerele de pe orizontal i negocierea extern) Propunere revizuit Stabilirea agendei Negociere (faza a doua: Actor Ministrul Serviciile ministerului i/sau cabinetul Ministrului Ministrul Ministrul Centrul Guvernului Centrul Guvernului i Ministrul

Luarea deciziei

102 Faze Aciune negocierea intern) Discutarea propunerii n cadrul edinei Secretarilor de Stat Propunere final Discutarea i aprobarea n Consiliul Minitrilor Discutarea propunerii n Parlament Comunicare Monitorizare i evaluare

Manual de politici publice Actor

Centrul Guvernului Centrul Guvernului i Ministrul Centrul Guvernului i Ministrul Ministrul Ministrul Serviciile ministerului

Implementarea

Fig. 5. Procesul politicilor publice n Portugalia Sursa: Nabais J., Rolul ministerelor n ciclul politicilor publice n Portugalia, SIGMA, 2003.

Sistemul de monitorizare i evaluare a politicilor publice este slab, iar responsabilitatea guvernamental pentru dezvoltarea acestuia este prin minitri, fiecare pe zona sa de aciune. Mrirea interesului pentru aceste activiti a rezultat, pe de o parte, prin creterea importanei acordate monitorizrii i evalurii politicilor publice ca modalitate de mbuntire a calitii guvernrii (prin elaborarea, ajustarea i revizuirea politicilor publice) i, pe de alt parte, din necesitatea de a raporta progresele fcute att cetenilor, ct i mass-mediei, organizaiilor internaionale (de ex., OECD) i organismelor supranaionale (de ex. UE, ONU). De asemenea i Parla-

Capitolul 3

103

mentul scoate n eviden necesitatea de a monitoriza i evalua politicile publice, deoarece membrii si, prin diverse mijloace parlamentare (cum ar fi dezbateri lunare cu PrimulMinistru i cereri adresate guvernului), cer din ce n ce mai multe informaii despre politicile publice care sunt n curs de implementare i despre msura n care au fost obinute sau nu rezultatele ateptate. n unele cazuri, de exemplu atunci cnd o nou legislaie sau noi politici publice sunt introduse printr-o abordare experimental, legea specific necesitatea evalurii ntr-o perioad de timp predefinit, ca mijloc de obinere a informaiilor relevante care vor permite ministrului s revizuiasc legea sau politica public respectiv. Pentru desfurarea corespunztoare a activitilor de monitorizare i evaluare, unele ministere dispun de servicii speciale sau uniti al cror scop principal este de a asigura studii de prospectare i studii de evaluare. Ca o completare sau ca o alternativ la aceste uniti, minitrii folosesc informaiile obinute de la centrele pe orizontal, care asigur studii i statistici (de ex., Institutul Naional de Statistic), sau chiar de la centrele de cercetri universitare. De asemenea, minitrii pot ncheia contracte cu unele companii private i unii evaluatori privai pentru efectuarea unor evaluri de politici publice sau aciuni specifice. Acordurile cu ONG-urile i cu observatori specializai sunt, de asemenea, folosite n acest scop.

104

Manual de politici publice

3.3. Canada ciclul politicilor publice


Cel mai important rol n procesul politicilor publice este deinut de nivelul federal i cel provincial al guvernului. Birocraia deine, de asemenea, un rol deosebit de important, avnd sarcina de a veni cu diverse opiuni care permit punerea n aplicare a politicilor publice. n figura de mai jos este reprezentat ciclul de via al unei politici publice. n aceast diagram este scoas n eviden natura iterativ a procesului de elaborare a politicilor publice ntre actorii politici, pe de o parte, i actorii aparatului birocratic, pe de alt parte. Stabilirea agendei i identificarea obiectivelor generale ale politicii sunt n sarcina Cabinetului, iar funcionarii publici elaboreaz opiunile care vor fi transmise napoi Cabinetului pentru ca pe baza lor, acesta din urm s contureze obiective mai specifice ale politicii. Procesul implic apariia unor tensiuni constructive ntre cei doi actori, care necesit compromisuri de ambele pri pentru a produce opiuni funcionale ale politicii, dar i pentru a atinge obiectivele iniiale stabilite de Cabinet. Adesea sunt necesare dou sau trei interaciuni de acest tip ntre funcionarii publici i Cabinet (sau comitetele Cabinetului), nainte ca minitrii s se acomodeze cu o opiune sau alta a politicii. Dei nu reiese din schem, comitetele parlamentare sunt implicate n acest proces i au rolul de a aproba politica public. Ciclul politicilor publice sau procesul de nfptuire a politicilor publice este o activitate permanent a guvernului canadian, incremental, continu i pe ct posibil sistematic. n

Capitolul 3

105

numeroase contexte, aceste caliti sunt elementele ei tari, dar pot deveni i pri slabe, dac circumstanele se schimb brusc sau dac presupuneri ndelung acceptate nu mai sunt agreate fie de electorat, fie de membrii alei ai Cabinetului. n astfel de situaii, ciclul politicilor poate fi punctat de o schimbare major i adesea discontinu n stabilirea agendei.

CABINETUL Elaborarea op iunilor


Formularea politicii Explorarea opiunilor

FUNC IONARII PUBLICI

Implementarea CABINETUL politicii Stabilirea agendei i a obiectivelor Furnizarea rutinier a serviciului

CETENI

Evaluare periodic

CETENI

Fig.6. Ciclul politicilor publice n Canada Sursa: G.P. Marchildon, Royal Commissions and the Policy Cycle in Canada: The Case of Health Care, Saskatchewan Institute of Public Policy, 2001.

106

Manual de politici publice

Evaluarea i monitorizarea politicilor publice n Canada, sistemul de monitorizare i evaluare a politicilor publice este bine dezvoltat, Cabinetul fiind cel care asigur monitorizarea i evaluarea politicii aprobate. n aceast ar exist o cultur a evalurii, asociaiile profesionale de evaluatori fiind deosebit de influente (de exemplu, Societatea canadian pentru evaluare numr 1.200 de membri). Ele public reviste, numeroase eseuri, lucrri teoretice i manuale, in congrese tiinifice importante etc. Instrumente utilizate n procesul politicilor publice Atunci cnd guvernele ajung la concluzia c este necesar reexaminarea fundamental a politicilor publice i c trebuie s se pun accentul pe alte abordri, acestea sunt adesea tentate s treac de deciziile adoptate de cei doi actori importani implicai n acest proces: Cabinetul i funcionarii publici. Datorit perceperii nivelului politic al guvernului parlamentar ca fiind constrns att de partizani care i urmresc propriile interese, ct i de adversarii politici, la revizuirea unei politici publice guvernele utilizeaz rar comitetele parlamentare. Partidele de guvernmnt se pot baza pe birocraia lor extins pentru a face revizuiri de politici. n Canada, totui, destul de des birocraia a acionat mai mult ca o for conservatoare, de continuitate, dect ca iniiatoare de schimbare6. n numeroase situaii, guvernul dorete ca
N. Bradford, Innovation by Commission: Policy Paradigms and the Canadian Political System, in J. Bickerton and A. Gagnon,
6

Capitolul 3

107

reexaminarea politicilor s fie fcut de o entitate cu mai puine legturi sau fr legturi cu domeniul respectiv i cu poziia politicii, sau de o persoan sau organizaie independent de guvern i ca urmare obiectiv. Astfel, partidele de guvernmnt au la dispoziie o serie de instrumente poteniale la nivel federal i provincial, fiecare cu diferite atribute n domeniul politicilor publice. Trei dintre acestea sunt prezentate mai jos. Niciun instrument nu este n mod inerent superior celorlalte. Mai mult, un instrument care este un element puternic n anumite circumstane poate deveni slab n altele. Corpurile consultative permanente externe sunt organizaii specializate, de lung durat, capacitatea lor n politici publice fiind destul de extins (de exemplu, comisiile pentru reform la nivel legislativ), i sunt independente de guvern, iar rapoartele lor sunt fcute publice, dei sunt adresate n general celor direct afectai de recomandrile lor. Punctul forte al corpurilor consultative permanente este c ele asigur guvernelor un flux de consultan de specialitate de lung durat. Veriga lor slab este faptul c interesul fa de activitatea corpurilor poate scdea cu timpul, pe msur ce sistemul opteaz pentru consultana general i noutatea se erodeaz. De asemenea, unele corpuri consultative sunt influenate sau chiar capturate de grupuri puternice de interese care populeaz zona lor de activitate, reducnd astfel utilitatea consultanei n politici. Comisiile departamentale sau ministeriale pe probleme de politici publice sunt corpuri consultative temporare externe
eds., Canadian Politics, 3rd Edition (Peterborough: Broadview Press, 1999), p. 546.

108

Manual de politici publice

numite de ministru sau, n unele cazuri, de primul-ministru n numele ministrului din cadrul ministerului vizat. De exemplu, n domeniul sntii exist cel puin patru comisii provinciale: n Canada Comisia Sinclair; n Ontario Comisia Clair; n Quebec Comisia Fyke n Saskatchewan i Fora pe probleme Mazankowski, n Alberta toate acestea fiind comisii departamentale/ministeriale pe probleme de politici de sntate. Comisiile regale apar n dou variante. Acestea sunt fie comisii pe politici publice, fie comisii investigative de anchet. Primele sunt mandatate s cerceteze i s dezvolte opiuni de politici publice prin consultarea publicului larg pe probleme diverse, iar celelalte trebuie s realizeze anchete judiciare elaborate n general pentru a investiga abaterile individuale sau instituionale. Printre cele mai importante comisii regale federale pe politici publice, care sunt de altfel i cele mai recente, se numr Comisia Regal pentru Popoarele Aborigene (RCAP) de la nceputul anilor '90 i Comisia Regal pentru Uniune Economic a Canadei i Perspective de Dezvoltare (Comisia MacDonald7) de la nceputul anilor '80. n ceea ce privete comisiile regale provinciale, n ultimele dou decenii acestea au funcionat ntr-un numr destul de mic, trei dintre ele ocupndu-se de reforma n domeniul sntii din anii '80: Comisia Quebec pentru Sntate i Servicii Sociale (Comisia Rochon), Comisia Regal Newfoundland pentru Costurile Spitalelor i

N. Bradford, Writing Public Philosophy: Canadas Royal Commissions on everything, Journal of Canadian Studies, vol. 34 (1999/2000).

Capitolul 3

109

Sanatoriilor Sntate8.

Comisia

Regal

Nova

Scoia

pentru

D.E. Angus, Review of Significant Health Care Commissions and Task Forces since 198384, Ottawa: Canadian Hospital Association, Canadian Medical Association and Canadian Nurses Association, 1991.

Capitolul 4 Procesul politicilor publice n Romnia

n mod frecvent auzim n discursurile oamenilor politici asocierea dintre noiunea de politic public i lege/strategie. O asemenea asociere nu este corect n msura n care relaia ntre o lege/o msur cu caracter normativ i ciclul politicilor publice este o relaie ca de la parte la ntreg: a adopta o lege/a emite o hotrre nu este echivalent cu a iniia/implementa o politic public. Legislaia nu reprezint dect un instrument al politicii publice, din categoria instrumentelor obligatorii, alturi de alte asemenea instrumente precum furnizarea direct de servicii de ctre stat. Ca parte a procesului politicilor publice, procesul legislativ se supune acelorai rigori legate de modul n care se definesc problemele, se formuleaz i se fundamenteaz variantele de soluionare, se alege varianta considerat optim, se implementeaz, se monitorizeaz i se evalueaz politicile publice. Schematic, locul procesului de adoptare a legii poate fi reprezentat conform schemei de mai jos.

110
ADOPTAREA LEGII Stabilirea problemei Formularea alternativelor Alegerea variantei

Manual de politici publice

Implementare Monitorizare Evaluare

Rareori, procesul legislativ derulat la nivelul Parlamentului Romniei funcioneaz dup acest mecanism: de regul, nu sunt luate n calcul mai multe variante de soluionare a problemei, iar dup adoptarea unei legi, Parlamentul nu mai dispune de resursele necesare pentru a realiza monitorizarea i evaluarea impactului msurilor adoptate. Noiunea de politici publice a fost instituionalizat n Romnia odat cu apariia Hotrrii de Guvern nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central, prin care se stabilesc o serie de reguli care reglementeaz procesul decizional la nivelul ministerelor i altor organe specializate la nivelul administraiei centrale. Procesul a fost unul solicitat i susinut de organizaii internaionale (Comisia European, Banca Mondial) i a fost impus ca o reform de tip top-down (de sus n jos), presupunnd modificarea perspectivelor n evaluarea activitilor desfurate n cadrul administraiei: trecerea de la o perspectiv orientat ctre perpetuarea instituiilor, ctre una orientat ctre rezultatele activitii acestora.

Capitolul 4

111

Principalii pai realizai n implementarea unui mod de formulare a politicilor publice n Romnia au fost: Elaborarea i punerea n aplicare a unor proceduri de formulare, implementare i evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central (H.G. nr. 775/2005); Coordonarea interministerial 10 consilii permanente pe domenii sectoriale i Consiliul de Planificare Strategic (H.G. nr. 770/ 2005); Strategia pentru mbuntirea sistemului de elaborare, planificare i coordonare a politicilor publice la nivelul administraiei publice centrale (H.G. nr. 870/2006); Schimbarea structurii notei de fundamentare i reformarea acesteia n sensul practicilor europene pentru o mai bun reglementare (H.G. nr. 1361/2006 privind coninutul instrumentului de prezentare i motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobrii Guvernului); Introducerea reglementrilor cu privire la planificarea strategic n administraia public central.

La nivel instituional, principalele autoriti implicate n procesul de formulare a politicilor publice sunt: Parlamentul reprezint forumul legislativ; Consiliul Legislativ este o structur specific a Parlamentului care ndosariaz proiecte legislative pentru a sistematiza, unifica i coordona ntreaga legislaie i care actualizeaz oficial legislaia romn;

112

Manual de politici publice

Cabinetul Primului - Ministru; Secretariatul General al Guvernului (SGG) e o structur din cadrul Guvernului care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaiilor tehnice implicate n procesul de guvernare i de a rezolva problemele organizaionale, juridice, economice i tehnice ale activitii guvernamentale. SGG are autoritate n ceea ce privete observarea procedurilor legate de prepararea, elaborarea, ndosarierea i prezentarea proiectelor legislative naintate guvernului, precum i a procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin structura sa specializat, Direcia de Politici Publice. Funcionarea acestor instituii/structuri este determinat de acte normative specifice care conin, de asemenea, meniuni privind procesul de formulare a politicilor n Romnia. Unitile de politici publice de la nivelul ministerelor structuri fr personalitate juridic constituite la nivelul ministerelor i al altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale care iniiaz proiecte de acte normative, prin ordin al conductorului instituiei. Consiliile interministeriale permanente ce asigur coerena fundamentrii i implementrii politicilor guvernamentale din domeniul respectiv.

Prin adoptarea H.G. nr. 775/2005 s-a urmrit o mai bun reglementare a urmtoarelor aspecte: activitile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice n cadrul ministerelor i al altor

Capitolul 4

113

organe de specialitate ale administraiei publice centrale care iniiaz proiecte de acte normative; cadrul coerent i unitar de elaborare a politicilor publice care s se regseasc la nivelul fiecrui minister i organ de specialitate al administraiei centrale; fundamentarea tehnic adecvat a actelor normative, n scopul evitrii contestrilor ulterioare i a situaiilor n care actele normative sunt dificil sau imposibil de aplicat; stabilirea unor instrumente care s contribuie la creterea capacitii de coordonare de la nivelul Guvernului, n ceea ce privete procedurile de elaborare a politicilor publice de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale; stabilirea unor formulare unice care s fie completate la nivelul tuturor ministerelor n care s fie prezentate etapele i rezultatele activitilor de cercetare care fundamenteaz un anumit proiect de act normativ; crearea la nivelul ministerelor a unor organisme speciale de politici publice care s coordoneze activitile premergtoare elaborrii proiectelor de acte normative i care s funcioneze n colaborare cu departamentele de specialitate de la nivelul Guvernului.

Actul normativ propune pentru prima dat i un formular de politici publice pe care ministerele au obligaia s l foloseasc n elaborarea propunerilor de politici publice, pe care le nainteaz Secretariatului General al Guvernului.

114

Manual de politici publice

1) Instituia iniiatoare 2) Formularea problemei 3) Denumirea politicii 4) Scop 5) Obiective generale/specifice 6) Beneficiari 7) Variante de soluionare

Varianta 1

Varianta 2 8) Procesul de consultare Organizaii/instituii consultate

9) Varianta de soluionare recomandat

Prezentarea variantei beneficii/riscuri; impact detaliat; grupuri vizate; modaliti/termen e de monitorizare i evaluare; indicatori de performan.

Impact Buget Economic estimat Social Ecologic (dac e cazul) Impact Buget Economic estimat Social Rezultatul procesului de consultare (variante, puncte de vedere, poziii exprimate) Termene Buget preconizate estimat de realizare

Fig. 7. Formular de propunere de politici publice

Capitolul 4

115

Acelai act normativ este i primul document care ncearc s fac o clasificare a politicilor publice, pornind de la domeniile majore ale vieii socioeconomice:
Nr. crt. 1. Domeniu de politici publice Politici publice privind bugetul i finanele Descrierea detaliat a domeniului de politici publice Politici publice de dezvoltare n domeniul finanelor, bugetului, serviciilor n domeniul monetar, serviciilor financiare (servicii bancare i de asigurri) i al finanelor publice; Politici publice de dezvoltare n domeniul veniturilor statului, taxelor vamale, impozitrii i administraiei impozitelor. Politici publice industriale i de reindustrializare, politici publice de dezvoltare n domeniu inovaiei i produciei; Politici publice privind industria energetic i utilizarea durabil a resurselor de energie; Industria minier i industria petrolului/gaze naturale. Politici publice privind construciile i locuinele; Comer i servicii sociale. Politici publice pentru mbuntirea mediului de afaceri, politici publice privind promovarea asistenei uniforme pentru activiti comerciale de dezvoltare, politici publice privind concurena i mbuntirea calitii. Politici publice de dezvoltare a transporturilor; Politici publice de dezvoltare a

2.

Politici publice industriale

3. 4.

Politici publice privind serviciile Politici publice n domeniul afacerilor

5.

Politici publice privind transporturile i

116 Nr. crt. 6. Domeniu de politici publice comunicaiile Politici publice privind resursele naturale, producia agricol i prelucrarea Politici publice regionale Politici publice privind mediul Politici publice n domeniul societii civile i democraiei

Manual de politici publice Descrierea detaliat a domeniului de politici publice sectorului comunicaiilor. Politici publice privind producia agricol; politici publice privind dezvoltarea durabil n domeniul gestionrii pdurilor, al gestionrii pescriilor i al refacerii resurselor de peti; Politici publice privind utilizarea terenurilor. Politici publice regionale; Politici publice privind planificarea spaiului; Politici publice de dezvoltare rural. Politici publice privind protecia mediului, protecia naturii i dezvoltarea durabil. Politici publice privind limba folosit n stat; Politici publice privind alegerile i integrarea n societate; Mass-media; Politici publice privind organizaiile neguvernamentale i tineretul; Religie. Politici publice pentru dezvoltarea administraiei publice democratice; Politici publice pentru dezvoltarea guvernelor locale; Politici publice privind tehnologia informaiei i comunicaiile (e-policy). Politici publice pentru protecia drepturilor de autor i a monumentelor culturale; Politici publice pentru dezvoltarea arhivelor, arhitecturii, artei folclorice, teatrului, muzicii, muzeelor,

7.

8. 9.

10.

Politici publice privind administraia public Politici publice privind cultura

11.

Capitolul 4 Nr. crt. Domeniu de politici publice Politici publice n domeniul educaiei i tiinelor

117 Descrierea detaliat a domeniului de politici publice bibliotecilor, artelor vizuale, industriei crilor, literaturii i cinematografiei; Politici publice pentru dezvoltarea educaiei generale, a colilor profesionale, a muncii i sistemului de studii universitare; Politici publice de dezvoltare n domeniul educaiei universitare i al tiinei. Dezvoltarea turismului, a sportului, a activitilor de relaxare.

12.

13.

14.

Politici publice n domeniul turismului, sportului i activitilor de relaxare Politici publice sociale i privind angajarea forei de munc

15.

Politici publice n domeniul asistenei medicale

Politici publice de promovare a angajrii forei de munc i de reducere a omajului; Politici publice privind asigurrile sociale (inclusiv sistemul de pensii), contribuiile sociale la stat, serviciile sociale i asistena social; Politici publice privind condiii de munc sigure i un mediu de lucru sigur, care s nu duneze sntii; Politici publice de dezvoltare a asistenei acordate copiilor i familiei; Politici publice privind reducerea excluderii sociale; Politici publice privind egalitatea ntre sexe. Politici publice privind sntatea societii i asistena medical, sntatea mediului, sigurana din punct de vedere epidemiologic; Politici publice de dezvoltare n domeniul farmaceutic.

118 Nr. crt. 16. Domeniu de politici publice Politici publice n domeniul afacerilor externe

Manual de politici publice Descrierea detaliat a domeniului de politici publice Politici publice privind relaiile internaionale, n vederea integrrii Romniei n Uniunea European; Politici publice privind folosirea resurselor financiare din strintate i a informaiilor externe. Politici publice privind graniele de securitate naional pe termen lung i participarea la NATO; Politici publice privind dezvoltarea forelor armatei naionale. Politici publice privind dezvoltarea bazei normative i a legislaiei; Politici publice privind justiia i sistemul pedepselor; Politici publice de prevenire a corupiei; Politici publice privind protecia drepturilor de proprietate i dezvoltarea proprietii. Politici publice privind combaterea infracionalitii, ordinea public i asigurarea proteciei; Politici publice privind protecia drepturilor private i a intereselor legale; Politici publice privind asigurarea proteciei granielor statului, protecia mpotriva incendiilor, interveniile n caz de incendii i protecia civil; Politici publice privind registrul de eviden a populaiei, documentaia i migraia.

17.

Politici publice privind aprarea naional Politici publice privind justiia

18.

19.

Politici publice privind afacerile interne

Capitolul 4

119

Reforma modului de formulare a politicilor publice n Romnia este nc la nceput, iar principalele direcii de aciune stabilite la nivel guvernamental n acest domeniu, pentru perioada urmtoare, vizeaz: Introducerea sistemului de planificare strategic: SGG a iniiat un amplu proces de planificare strategic, prin introducerea obligativitii elaborrii, de ctre toate ministerele, de planuri strategice pentru perioada 2007-2009. Scopul final al acestui proces n derulare este ntrirea legturii dintre planificarea politicilor publice i elaborarea bugetului, precum i creterea eficienei cheltuielilor publice. Reforma managementului cheltuielilor publice: principalul obiectiv este acela de stabilire a indicatorilor de performan pentru programele bugetare, precum i clarificarea terminologiei privind planificarea bugetar (bugetarea pe programe). Evaluarea costurilor administrative: pe baza modelului Standard Cost Model (SCM) utilizat de administraia olandez, Guvernul i propune s aplice o metodologie eficient i exact de identificare a costurilor administrative, precum i un instrument de direcionare eficient a msurilor de reducere a sarcinilor administrative.

Un proces modernizat de elaborare a politicilor publice ar trebui s respecte urmtorii parametri1:


Realizarea profesionist a politicilor, Raport al echipei de elaborare strategic a politicilor, Marea Britanie, septembrie, 1999.
1

120

Manual de politici publice

Orientarea spre viitor i viziunea pe termen lung s proiecteze o imagine pe termen lung, bazat pe tendinele statistice i previziunile privind impactul probabil al politicii; Orientarea ctre experiena altor ri s ia n considerare experienele de la nivel european i internaional, care pot avea o influen benefic asupra situaiei de la nivel naional; Inovarea i flexibilitatea s pun n discuie cile clasice de abordare a diverselor probleme i s ncurajeze ideile noi; este deschis la comentariile i sugestiile altora; Identificarea informaiilor pertinente i utilizarea optim a acestora s se foloseasc cele mai bune informaii i analize disponibile dintr-o gam larg de surse i s se implice principalii deintori de interese nc dintr-un stadiu timpuriu; Sfera de cuprindere s in cont de impactul asupra necesitilor tuturor celor care sunt n mod direct sau indirect afectai de politica public elaborat; Cooperarea instituional s priveasc dincolo de graniele instituionale i de obiectivele strategice ale ministerului respectiv; stabilete baza etic i legal a politicii publice elaborate; Evaluarea s reuneasc evalurile sistematice ale rezultatelor timpurii n procesul de elaborare a politicii publice; Revizuirea s supun politica public implementat la o serie de revizuiri, pentru a fi siguri c aceasta continu s abordeze problemele pentru

Capitolul 4

121

care a fost elaborat, innd cont de efectele asociate n alte zone; Valorificarea experienelor anterioare s se nvee din experiena trecut ceea ce funcioneaz i ce nu funcioneaz. Cheia succesului n ceea ce privete mbuntirea, modernizarea procesului de elaborare a politicilor publice nu se refer numai la simpla schimbare a acestuia, ci i la dezvoltarea unor abiliti noi la elaboratorii de politici. Acetia au nevoie n continuare de abilitile lor tradiionale de elaborare a politicilor de la elaborarea clar i concis, la conducerea eficient a consultrilor, la sintetizarea i asimilarea unor mari cantiti de informaie rapid i precis. Totui, n plus, acetia trebuie s capete noi abiliti pentru a ndeplini cerinele modernizrii procesului de elaborare a politicilor publice, care se refer la urmtoarele aspecte:
2

nelegerea contextului2 organizaional, politic, i a

Aceste comitete sunt Consiliul interministerial pentru afaceri interne i justiie; Consiliul interministerial pentru relaii externe i afaceri europene; Consiliul interministerial pentru integrare european; Consiliul interministerial pentru probleme economice, politici fiscale i comerciale, piaa intern, competitivitate, mediul de afaceri; Consiliul interministerial pentru administraie i funcie public, descentralizare, comuniti locale; Consiliul interministerial pentru afaceri sociale, sntate, protecia consumatorului; Consiliul interministerial pentru educaie, cultur, cercetare, tineret, sport i minoriti; Consiliul interministerial pentru agricultur, dezvoltare rural i mediu; Consiliul interministerial pentru dezvoltare regional, infrastructur, amenajarea teritoriului i turism; Consiliul interministerial pentru situaii de criz; Consiliul de planificare strategic.

122

Manual de politici publice

contextului mai larg n care lucreaz. Acesta presupune i o anumit cunoatere a modului n care zona politicilor n care ei lucreaz afecteaz lumea nconjurtoare; managementul relaiilor complexe cu o serie de juctori-cheie, renunnd la mentalitile de comand i control care nc exist n unele zone ale elaborrii politicilor; abiliti de prezentare bine dezvoltate, nu numai obinuitele abiliti de comunicare oral i scris, ci i abilitatea de a lucra cu alii, de a explica i de a convinge diferite grupuri s-i nsueasc ideile lor; o mai larg nelegere a tehnologiei informaiei i a modului n care aceasta poate fi utilizat pentru a facilita i sprijini elaborarea politicilor; studii de economie, statistic i discipline tiinifice relevante pentru a aciona ca beneficiari inteligeni ai rezultatelor complexe ale cercetrii de specialitate n elaborarea politicilor; nelegerea i familiarizarea cu folosirea disciplinelor de management al proiectelor pentru a ine activitatea pe direcie; voina de a experimenta, asigurnd managementul riscurilor pe msur ce acestea apar; voina de a continua s asimileze noi abiliti i s acumuleze noi cunotine de-a lungul carierei, n elaborarea politicilor i n alte domenii.

Noi considerm c unele dintre aceste abiliti pot fi dobndite la locul de munc sau prin detari planificate n

Capitolul 4

123

diferite zone ale politicilor i n afara administraiei publice, dar altele vor necesita instruire tradiional. De asemenea, nu toi cei implicai n procesul de elaborare a politicilor publice au nevoie de toate abilitile n aceeai msur, dar este necesar crearea unor echipe echilibrate de elaboratori de politici care s acopere ntregul domeniu. n opinia noastr, pe lng aspectele abordate mai sus, la ora actual este necesar ca elaboratorii de politici, n special n anumite domenii de politici publice, s construiasc relaii cu omologii lor din strintate, internetul i e-mail-ul fcnd astfel de cooperri tot mai uoare. Ca urmare, este important s se fac progrese n determinarea unitilor de politici publice s fac referire explicit la Europa n descrierea activitii i a obiectivelor n elaborarea politicilor publice. Cei care se ocup de elaborarea politicilor publice ar trebui s recurg din ce n ce mai mult la experiena altor ri n dezvoltarea propriei gndiri, dei cu certitudine mai este destul de mult de parcurs pn cnd aceast privire spre exterior ar deveni o norm n toate departamentele/direciile de specialitate din cadrul guvernului. Aceast situaie este valabil i pentru dezvoltarea unor politici orientate spre viitor i pe termen lung, ct i n ceea ce privete inovarea i creativitatea n elaborarea politicilor publice. De asemenea, este necesar i mbuntirea bunelor practici pentru minitrii i elaboratorii de politici implicai n prezentarea i implementarea legislaiei Uniunii Europene. Aceasta ar oferi o direcie precis asupra a ceea ce elaboratorii de politici trebuie s fac pentru a evalua posibilele avantaje i dezavantaje ale legislaiei, i cum va

124

Manual de politici publice

afecta aceasta cetenii UE. Succese timpurii pot fi obinute i prin aplicarea disciplinelor de management al proiectelor n procesul de elaborare a politicilor publice, i prin crearea unui rol de cercettor de politici, att pentru a scuti pe cei care elaboreaz politici publice de presiunile de zi cu zi ale muncii lor, ct i pentru a dezvolta experiena n acumularea i utilizarea informaiilor relevante. n ceea ce privete comunicarea, considerm c este nevoie s se exploreze mai amplu problema rolurilor i responsabilitilor. n acest sens, disciplinele managementului de proiecte par s asigure un mecanism pentru introducerea comunicrii ca parte integrant n procesul politicilor.

Bibliografie
Anderson, James, Public policy making (2nd ed.), Princeton, NJ, Houghton Mifflin, 1994 Arnaud, Serge; Boudeville, Nicolas, Evaluer des politiques et programmes publics, Editions de la Performance, Paris, 2004 Birkland, Thomas A., An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, M.E. Sharpe Inc., 2005 Bondar, Florin (coordonator), Politici publice i administraie public, Editura Polirom, 2007 Bradford, N., Innovation by Commission: Policy Paradigms and the Canadian Political System, n J. Bickerton and A. Gagnon, eds., Canadian Politics, 3rd Edition Peterborough: Broadview Press, 1999 Chevallier, Jacques, Science Administrative, 3e edition refondue, Presses Universitaires de France, 2002 Cobb, R.W., Elder C.D., Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-building, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1972 Crciun, Claudiu, Collins E. Paul, Managementul politicilor publice. Transformri i perspective, Editura Polirom, 2008 Dye, Thomas, Understanding Public Policy (7th ed.), Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall, 1992 Fischer, Frank; Forester, John,The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning Duke University Press, Durham, 1993 Gerston, N. Larry, Public policy making: process and principles, (second edition), 2004 Gerston, N. Larry, Public policymaking in a democratic society. A Guide to Civic Engagement, Center for Civic Education, 2002 Gomez J., Lopez A., The role of ministries in the public policy cycle in Spain, SIGMA, 2006 Gusfield, J.R., The Culture of Public Problems, University of Chicago Press, 1981 Herbert A. Simon, The New Science of Management Decision, Ed. Englewood Cliffs, Prentice Hall NJ, 1977 Hill, Michael James; Hupe, L. Peter, Implementing public policy, 2002 Howlett, M., Ramesh, M., Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford University Press, 1995

126

Manual de politici publice

Junjan V., Bere R., Elaborarea politicilor locale, Revista transilvan de tiine administrative nr. 8/2002 Kingdon, J.W., Agendas, Alternativas and Public Policies, HarperCollins, New York, 1984 Lasswell, D. Harold, Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics and Methods, CRC Press Majone, Giandomenico, Evidence, argument and persuasion in the policy process, New Haven: Yale University Press, 1989 Marchildon G.P., Royal Commissions and the Policy Cycle in Canada: The Case of Health Care, Saskatchewan Institute of Public Policy, 2001 Miroiu, Adrian, Introducere n analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureti, 2001 Nabais J., The role of ministries in the public policy cycle in Portugal, SIGMA, 2003 Patton, V. Carl, Sawicki, S. David, Basic Methods of Policy Analysis and Planning (2nd ed.), Prentice Hall, NJ, 1993 Profiroiu M., Profiroiu A., Pceil M., Studiu comparativ al experienei rilor dezvoltate n procesul de elaborare, implementare, monitorizare i evaluare a politicilor publice, Editura ASE, Bucureti, 2005 Ripley, Randal; Franklin, Grace, Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, Calif : Brooks- Cole, 1991 Sabatier, A. Paul, Theories of the policy process, Boulder, CO, 1999 Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice, Manual pentru elaborarea propunerii de politici publice, 2007 Shively, W.P., Power Choice, An Introduction to Political Science, 5th edition, McGraw-Hill, 1987 Thoening J.-C., Meny, Y, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989 Weimer, L. David si Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice concepte i practic, (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureti, 2004

I SBN 978-973-709-479-7 973 - 709 - 479 - 4 ISBN

9 789737 094797

Programul Phare 2006 Creterea rolului societii civile n procesul de integrare a Romniei Proiect Centrul de Suport pentru Politici Publice - o soluie profesionist pentru dezvoltarea capacitii organizaionale a Institutului pentru Politici Publice (IPP) i creterea calitii procesului de consultare cu factorii decizionali Data publicrii: octombrie 2009 Editor: Institutul pentru Politici Publice (IPP) Coninutul acestui material nu reprezint n mod necesar poziia oficial a Uniunii Europene. Pentru eventuale informaii i sesizri legate de proiectele Phare contactai: cfcu.PHARE@mfinante.ro