COALA NATIONALA DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE FACULTATEA DE ADMINISTRATIE PUBLIC STUDII UNIVERSITARE DE MASTER SPAIUL PUBLIC EUROPEAN

SISTEME DE GUVERNARE EUROPENE

TEORIA GUVERNANEI MULTINIVEL IN UNIUNEA EUROPEANA

Teoria guvernanei multinivel. traverseaz domeniile tradiional separate ale politicilor internaionale i interne aducnd n lumin reducerea distinciei dintre aceste domenii n contextual integrrii europene,. caracterizeaz schimbarea relaiilor dintre actorii plasai pe diferite niveluri teritoriale, att din sectorul public ct i din cel privat Guvernana multinivel a fost, n primul rnd, dezvoltat la nivelul studiilor despre politicile UE i apoi extins spre luarea decizie la nivel european. O prim explicaie se refer la guvernaa multinivel interpretat ca sistem de negociere continu ntre diferitele niveluri guvernamentale i prezint modalitile n care guvernele supranaionale, naionale, regionale i locale sunt implicate n reele de politici publice (I.Bache,
Europeanization and Britain: Towards Multi-level governance? Paper prepared for the EUSA 9th Biennal Conference in Austin, Texas, March 31 - 2 April, 2005)

Teoria accentueaz att creterea frecvenei i complexitii interaciunilor dintre actorii guvernamentali ct i creterea dimensiunii actorilor non-statali care sunt mobilizai n elaborarea politicilor UE. Astfel, guvernana multi-nivel ridic o nou i important chestiune legat de rolul, puterea i autoritatea statelor. Nicio alt form de cooperare internaional nu este att de extins comparativ cu Uniunea European dac se ine cont de numrul domeniilor acoperite de politici, de scopul acestor politici i de cile prin care aceste politici sunt dezvoltate. UE este ntr-o anumit perspectiv abordat ca un mix ntre cooperarea interguvernamental clasic dintre statele suverane i o larga extinderea a integrrii supranaionale. Persistena unei zone gri ntre interguvernalism i supranaionalism contituie principala diferena dintre guvernana multinivel i alte teorii ale integrrii. De asemenea, guvernana nu rezolv problema suveranitii statale ci susine doar c o structur multinivel este creat de actori subnaionali i supranaionali . Una dintre principalele probleme ale teoriei integrrii, i anume, transferul de loialitate i suveranitate ntre entitile naionale i supranaionale precum i viitorul relaiilor n UE nu sunt clarificate prin abordarea guvernanei. Identificarea parial a msurilor politice i a celor macroeconomice este partajat ntre diverse niveluri decizionale Combinarea deciziilor commune pe zonele largi ale ariilor acoperite de politici are ca rezultat profunde complicaii ntre nivelul naionale i nivelul european, ambele

responsabile pentru dezvoltarea politicilor. Acest tip de confruntri reprezint unul dintre principiile de baz ale guvernanei. Guvernana multinivel interpretaz, de asemenea, UE ca un sistem politic cu interconectri instituionale la diferite niveluri: 1) european- Comisia European, Consiliul European i Parlamentul European; 2) naional i 3) regional. Aceste niveluri interacioneaz ntre ele n dou moduri:a) de-a lungul diferitelor niveluri de guvernare (dimensiunea vertical) i b) cu alti actori relevani, n cadrul aceluiai nivel (dimensiunea orizontal) Tipuri de guvernan multinivel Guvernele naionale i menin un rol decizional important, dar controlul nu este localizat la nivel supranaional. Suveranitatea naional este dilatat n acest proces decizional, iar instituiile supranaionale sunt autonome. Descentralizarea este termenul utilizat n mod curent pentru transferul puterii (doar o anumit parte) de la nivel central spre celelalte niveluri. In perioada actual, se manifest un important interes n jurul descentralizrii, chiar i in statele dezvoltate, Liesbet Hooghe and Gary Mark au identificat dou abordri distincte i coerente ale descentralizrii, abordarea de Tip I i abordarea de Tip II Abordarea de Tip I se caracterizeaz prin: (a) jurisdiciile au o multitudine de scopuri -; (b) membrii acestor jurisdicii nu sunt coordonai; (c) numr fix de niveluri ale acestor jurisdicii (d) ntregul sistem urmrete o configurare uniform. Aceast abordare pune accent pe dispersia autoritii ctre jurisdiciile cu scopuri generale, necoordonate i infelexibile durabile Cel mai simplu sistem de acest tip este sistemul autoriti locale: fiecare cu propria putere i propriile responsabiliti, (responsabiliti care nu sunt coordonate la nivel central.) fa de populaia dintr-un anumit teritoriu. n cea mai mare parte a statelor n care exist cel puin un alt nivel al autoritii publice teritoriale acesta este legat de nivelul local n acelai mod n care nivelul teritorial este legat de nivelul naional. Aceste sisteme sunt considerate ca fiind normale. Sistemele de Tip II se caracterizeaz prin :(a) jurisdicii cu sarcini specifice ; (b) necoordonarea membrilor; (c) numr nelimitat al configurare flexibil. nivelurilor jurisdicionale i (d)

Exemple pentru acest tip de abordare pot constitui marile zone urbane, n care responsabilitatea pentru diferitele funcii i servicii educaie, poliie, drumuri, transport feroviar, spitale, planificare, gaz, electicitate etc- sunt mprite ntre diferitele structuri, fiecare cu propria organizare, cu diferite frontiere teritoriale, cu numr variabil de subniveluri . Acest al doilea tip de sisteme se refer la jurisdicii cu sarcini specifice, intersectabile i flexibile Hooghe and Marks subliniaz faptul c fiecare tip de sistem funcioneaz corect ntr-un anumit context. De asemenea, cei doi autori relev punctele tari, dar i pe cele slabe asociate fiecruia dintre cele dou tipuri de sisteme. (Hooghe, L. and G. Marks, 'Unravelling the Central State, but How? Types of Multi-level Governance',American Political Science Review, Vol. 97 No. 2, (2003), pp. 233-43. ) Guvernana este co -responsabil pentru politicile la nivelul teritorial local Aceast viziune este contestat de cei care argumenteaz c europenii ar putea fi mult mai bine satisfcui din punct de vedere al serviciilor dac s-ar realiza coordonarea i chiar competiia dintre jurisdicii- n termeni europenei dac s-ar realiza aa numit geometrie variabil. n locul unei largi jurisdicii la nivel european, autoritatea ar fi mprit n multiple regimuri funcionale specifice cu coordonare la nivelul statelor membre. Exist, din partea unor autori, opinia conform creia problemele proiectrii jurisdiciilor, similar alegerilor la nivelul diferitelor paliere teritoriale, sunt fractale. Difuzia lurii deciziei pornind de la palierul central al statului ridic probleme fundamentale de proiectare care pot fi conceptualizate ca dou tipuri de constrngeri ale guvernanei. Aceste dou tipuri sunt coerente i reprezint rspunsuri alternative la problemele fundamentale de coordonare. Pe baza argumentelor se poate concluziona c aceste dou tipuri de guvernan reflect concepte distincte ale comunitii. . n studiile referitoare la UE guvernan multinivel este moneda curent la care Guvernana multinivel iniial descria un sistem de negocieri continue ntre guvern i nivelurile teritoriale-supranaionale, naionale, regionale i locale care erau distinctive n politicile structurale ale UE (Marks 1993, 392; Hooghe 1996), dar n prezent acest termen este aplicat ntr-o perspectiv mult mai larg. (Hooghe and Marks apeleaz att teoreticieni ct i decideni.

2001). In cadrul studiilor UE a fost, de asemenea, analizat difuzia deciziei n reelele informale, dar coordonate ale politicilor. (Peterson 2001). Romano Prodi, fost preedinte al Comisiei Europene, sublinia nevoia de cretere a eficacitii guvernanei multinivel, afirmnd c : posibilitatea de atingere a unui real dinamism, a creativitii i legitimrii democratice n UE este potenialul care exist de-a lungul diferitelor niveluri ale guvernanei n Cartea Alb a Guvernanei din 2001, Comisia European caracteriza UE ca bazndu-se pe guvernana multinivel n care fiecare actor contribuie cu propriile cunotiine i capabilitii la succesul ntregului exerciiu. In sistemul multinivel provocarea real este reprezentat de stabilirea unor reguli clare referitoare la cum este partajat, i nu separat, competena; doar ntr-o viziune integrat, global i nu exclusivist, Statele membre i toi cetenii Uniunii putnd fi siguri c interesele lor sunt cel mai bine reprezentate. (Comisia European, 2001, 3435). n domeniul relaiilor internaionale, reconfigurarea autoritii este un subiect deosebit de incitatnt pentru teoreticienii i cercettorii. Literatuta referitoare la cooperarea multilateral i guvernana global relev condiiile specifice n care guvernele naionale creaz regimuri internaionale. Un punct de pornire este articolul publicat n 1982 de ctre Robert Keohane i n care este analizat cererea i oferta pentru ca regimurile internaionale s reduc costurile de tranzacie i s limiteze incertitudinea asimetric. James Rosenau argumenteaz c guvernele naionale au pierdut teren n faa reelelor corporaiilor, societilor profesionale, grupurilor de advocacy, organizaiilor neguvernamentale. Aceste sfere de autoritate dei asigur conformitatea sunt ne-ierarhizate, fluide i n special, non-guvernamentale i adesea non-teritoriale (Rosenau 1997). Federalismul este examinat din perspectiva alocrii optime de autoritate de-a lungul palierelor guvernamentale i din perspectiva modalitilor de interaciune a acestor paliere. n ultimii ani, conceptele specifice federalismului au fost transferate spre regimurile internaionale, i n particular spre UE. Au fost, de asemenea, ntreprinse eforturi n direcia msurrii descentralizrii regionale i locale (Garman, Haggard, and

Willis 2001; Rodden 2002; Treisman 1999). Teoriile deductive au analizat guvernana multinivel n termeni de cerere i ofert pentru jurisdicii. Studiile asupra guvernrii locale n UE sunt focalizate aupra guvernanei multinivel policentric. De aproximativ patru decenii punctele de vedere contrare referitor la dimensionarea corespunztoare i diviziunea funciilor au fost dezbtute cu privire la guvernana local i metropolitan.. Guvernana flexibil Dispersia guvernanei de-a lungul mai multor jurisdicii este mult mai flexibil comparativ cu concentrarea guvernanei ntr-o jurisdicie. Guvernana eficient ajusteaz jurisdiciile pentru a realiza un echilibru ntre punctele tari i punctele slabe ale centralizrii (Marks and Hooghe 2000). A spune c guvernana multinivel este mai eficient dect guvernarea centralizat nu echivaleaz cu identificarea eficienei drept caut principal a guvernanei multinivel. Extinderea guvernanei este rezultatul unei serii de factori politici, constrngeri legale, dependene i identiti. (Marks i Hooghe 2000). Jurisdiciile au calitatea de a reui punerea n valoare a economiilor de scal, eficientizarea sistemelor de impozitare, facilitarea unei mai eficiente redistribuiri, intensificarea pieelor de schimb, etc. . Jurisdiciile mari se pot confrunta cu probleme serioase cnd rspund cu aceeiai politic unor sisteme diferite, de exemplu ecologice, sau problemelor unei populaii heterogene.Guvernarea centralizat este criticat datorit lipsei de sensitivitate la variaiile eficienei n cazul diferitelor politici. Economiile de scal sunt caracterizate mai repede de producerea de bunuri publice ( capital intensiv) dect de servicii (munc intensiv) deoarece economiile accrue de la costuri spre ieiri (Oakerson 1999). Astfel, economiile de scal n domeniul infrastructurii sunt cu mult mai mari dect n domeniul educaiei. Jurisdiciile scal larg sunt de tipul capital intensiv, iar jurisdiciile de scal mic sunt de tipul munc intensiv

Bibliografie L.G. Popescu , Administraie i Politici Publice, ed. Economic, 2006 Helen Wallace, William Wallace i Mark A. Pollack, Elaborarea politicilor n Uniunea European, ed.5 Oxford University Press, 2005 Buchanan, James M,.1980.Rent Seeking and Profit Seeking. In Toward a Theory of the Rent-seeking Society editat de James M. Buchanan, Robert D. Tollison i Gordon Tullock. Texax A&M University Press Lindblom, Charles E.1959.The Science of Muddling Through n Public Administration Review Thomas R.1998.Understanding Public Policy.Prentice-Hall Inc.