Sunteți pe pagina 1din 51

Guvernare pentru dezvoltare

Curs master SDI

Introducere. Tipuri de guvernare. De la guvernare la guvernanță. Tipologia dezvoltării.


Limitele modelelor dezvoltării.

Cuvântul guvernare derivă din grecescul κυβερνάω (kubernao) care înseamnă a


conduce și a fost folosit încă din antichitate, de către filosoful Platon. Ca proces, guvernarea
înseamnă obținerea anumitor rezultate prin alegerea și folosirea anumitor mijloace.
Banca Mondială a definit guvernarea drept exercitarea autorității politice și folosirea
resurelor instituționale pentru a rezolva problemele și scopurile societății. Indicatorii de
Guvernare ai Băncii Mondiale definesc guvernarea ca fiind ”tradițiile și instituțiile prin care
este exercitată autoritatea întro țară.” Acestea includ și procesele prin care guvernele sunt
selectate, monitorizate și înlocuite; capacitatea guvernului de a formula și implementa politici
adecvate și respectul cetățenilor și al statului față de instituțiile care guvernează interacțiunile
economice și sociale dintre ei.
O altă definiție a guvernării o vede drept ”folosirea instituțiilor, a structurilor de
autoritate și chiar a colaborării pentru a aloca resursele și a coordona sau controla activitatea
în societate sau economie.”
În fine, Programul pentru Dezvoltare Regională al ONU pentru America latină
definește guvernarea astfel: cuvântul este folosit pentru a desemna: urmarea regulilor
sistemului politic pentru a rezolva conflictele dintre actori și a adopta hotărâri (legalitate);
pentru a descrie funcționarea adecvată a insituțiilor și acceptarea lor de către cetățeni
(legitimitate); pentru a invoca eficacitatea guvernului și realizarea consensului cu mijloace
democratice (participare).

Guvernarea reflexivă de ordinul întâi și de ordinul doi.

Guvernarea reflexivă se referă la problema determinării dezvoltării societale în lumina


reflexivității strategiilor de conducere – faptul că gândirea și acțiunea relative la obiectul
conducerii afectează subiectul și capacitatea lui de conducere. Exemple de astfel de
reflexivitate includ politicile de cercetare care produc cunoștințe noi care modifică
obiectivele politicilor, sau subsidiile care sporesc puterea lobbyului industriilor sprijinite și
astfel schimbă câmpurile forțelor politice. Guvernarea reflexivă implică, de aceea, faptul că
se pune în discuție chiar fundamentul guvernării, adică conceptele, practicile și instituțiile
prin care este guvernată dezvoltarea societală și modul în care se formulează alternativele și
se reinventează și determină aceste fundamente.
După cum sugerează noțiunea lui Beck de modernizare reflexivă (Beck 1994; Beck et
al. 2003), reflexivitatea guvernării include și posibilitatea ca anumite modele de guvernare să
se autosubmineze prin inducerea unor schimbări care le afectează propria acțiune. Rezolvarea
de probleme raționalistă (fiind centrală pentru modernitate și pentru guvernarea trecută și
prezentă) susține schimbarea în rezolvarea problemelor ignorate de soluțiile anterioare.
Rezolvarea de probleme raționalistă depinde atât de analiza dinamicii sistemelor pentru a
prezice efectele unor opțiuni aternative cât și de definirea precisă a scopurilor și formularea
opțiunilor pentru a determina care este cea mai bună pentru a fi implementată cu ajutorul unei
intervenții în forță și al unor sisteme de control sofisticate. Acest gen de rezolvare de
probleme caută să elimine incertitudinea, ambivalența și interferența unor influențe scăpate
de sub control. Folosind această abordare, este posibil să realizăm dezvoltări tehnologice
impresionante, modele de reglare socială sofisticate și o înaltă eficiență economică a
producției. Misterul este simplu: pentru a decide și a acționa în mod rațional, trebuie să
izolezi dimensiunile discrete ale realității complexe, adică să selectezi elementele relevante,
să formulezi cauzele și efectele întro formă liniară, să stabilești prioritatea scopurilor și să
desemnezi responsabilitățile. Acest model de reducere productivă a complexității controlează
știința modernă, dezvoltarea tehnologiei, organizarea birocratică, managementul de proiect,
elaborarea politicilor și modele mai largi de organizare socială cum ar fi diferențierea unor
subsisteme funcționale pentru economie, știință, politică ș.a.m.d. Această abordare are o
putere deosebită pentru că construiește o mulțime de perspective specializate, permițând o
mai precisă formulare a scopurilor, o concentrare a capacităților de acțiune și controlul asupra
unor procese în cadrul unor limite ale sistemului clar definite. În același timp însă, acest tip
de rezolvare de probleme conduce inevitabil la consecințe neprevăzute. Cu cât rezolvarea de
probleme este mai desprinsă de realitatea naturală, completă și amorfă și mai orientată către
lumile specialiștilor, cu atât mai mari sunt interdepedențele și dimensiunile de înrădăcinare
ignorate de dezvoltarea și implementarea soluțiilor. Cu cât această rezolvare de probleme este
mai evazivă, cu atât mai eficientă devine ea în raport cu un anumit scop instrumental și cu
atât mai mare este impactul consecințelor neprevăzute. Acestea din urmă sunt receptate drept
”străine” în raport cu perspectiva specialistului care rezolvă problema, drept ”efecte
secundare” sau ”repercusiuni”. Exemple: interferența dintre diferitele departamente –
transporturi, mediu, marketing – cum ar fi traficul congestionat, riscurile tehnologice,
problemele de mediu ca rezultate ale industrializării. Aceste consecințe neintenționate produc
noi probleme, mai grave și mai greu de rezolvat pentru că ele necesită o rezolvare de
probleme specializată. Aceste probleme pot fi numite probleme de ordinul doi.
Sustenabilitatea este principala problemă de acest ordin pentru rezolvarea de probleme
modernă. Aceste probleme acționează succesiv pentru distrugerea rezolvării de probleme
moderniste, pentru a o reconstrui cognitiv, a o formula și a aduna competențele pentru a găsi
soluții noi prin renunțarea la specializarea instrumentală, lărgirea filtrelor de relevanță,
introducerea de valori de schimb și implicarea interacțiunii cu alți specialiști. Pe scurt, aceste
probleme necesită depășirea limitelor cognitive, evaluative și instituționale care, în mod
paradoxal, subminează abordarea modernistă a rezolvării de probleme. Aceasta din urmă
devine paradoxală prin aceea că este orientată către restrângere și selecție pentru a reduce
complexitatea, dar este forțată la expansiune și amalgamare pentru a face față problemelor pe
care le produce (vezi Beck 1993). Reflexivitatea are două sensuri diferite dar legate care sunt
confundate în abordarea modernizării reflexive. Primul sens se referă la modul în care
modernitatea se ocupă de propriile implicații și efecte secundare, mecanismul prin care
societățile moderne cresc în cicluri de producere de probleme și de soluții la aceste probleme
care produc, la rândul lor, alte probleme. Realitatea societății moderne este rezultatul unei
auto-confruntări. Aceasta poate fi numită reflexivitate de ordinul întâi. Impactul tehnologiei,
producerea cunoașterii științifice și legitimitatea și eficiența democrației sunt exemple de arii
de probleme unde această reflecție a elaborat reformularea metodelor de rezolvare de
probleme și a condus la dezvoltarea de metode și procese alternative de abordare a
problemelor care sunt mai deschise, experimentale și orientate spre învățare. Aceste abordări
urmăresc să stabilească interacțiuni între perspective diferite și să exploreze în mod activ
incertitudinile, ambivalențele și problemele de control articulate în această confruntare de
raționalități. Elaborarea de tehnologii constructive, stabilirea de politici deliberative și
cercetarea transdisciplinară sunt concepte alternative pentru rezolvare rațională de probleme.
Aceste fenomene sunt reflexive întro manieră diferită de cea a auto-confruntării modernizării
cu efectele ei secundare. Ele reprezintă o reflexivitate de ordinul doi care implică aplicarea
analizei raționale moderne nu numai asupra problemelor auto-induse, ci și asupra propriei
acțiuni, condiții și efecte. În acest fel, reflexivitatea de ordinul doi întrerupe automatismul
rutinelor rezolvării de probleme. Ea transcende raționalitățile particulare și sparge cercul
vicios al reflexivității de ordinul întâi. Modernizarea reflexivă sau guvernarea reflexivă,
cuprind atât condiția de a fi determinate de propriile sale efecte secundare cât și transcendența
acestui model ciclic cu ajutorul reflecției asupra înțelegerii moderne a raționalității înseși. Ea
înseamnă emergența unui nivel suplimentar de ordinul doi de guvernare, intergrator și
nelimitat, care reflectează, orientează și supervizează diverse procese de rezolvare de
probleme specializate. Beneficiile rezolvării raționale de probleme pot fi exploatate în timp
ce faptul că această rezolvare de probleme este înrădăcinată în contexte mai complexe și
dinamicile lor este acceptat ca fiind o constrângere. Numai problemele determinate și clare
pot fi ”rezolvate” întro manieră deliberativă. Guvernarea de ordinul doi constă întro abordare
procedurală care reflectă interdependențele, înțelege efectele agregate ale conceptelor și
strategiilor specializate și se implică în modularea unor dezvoltări societale prin stabilirea de
legături și organizarea comunicării orientată către problemă și interacțiunea dintre activitățile
de conducere distribuite.
Se pot, astfel, desprinde, 3 sensuri ale guvernării: 1. procesele specifice prin care
societatea își definește și rezolvă problemele (guvernarea este auto-conducerea societății); 2.
rezultatul interacțiunii dintre mai mulți actori care au, fiecare, probleme specifice, scopuri și
urmează strategii specifice pentru a-și atinge scopurile (guvernarea implică conflicte între
interese și lupta pentru hegemonie;); 3. din aceste interacțiuni rezultă anumite modele: stiluri
de politică națională, forme de reglare, forme de management instituțional și structuri ale
rețelelor sectoriale. Aceste modele indică modurile specifice în care sunt guvernate entitățile
sociale. Ele cuprind procese prin care problemele colective sunt definite și analizate, procese
prin care scopurile și determinarea soluțiilor sunt formulate și procese prin care strategiile de
acțiune sunt coordonate.
Ca atare, guvernarea se produce în mai multe arene cuplate și suprapuse: în cercetare
și știință, în discursul public, companii, elaborarea politicilor.

De la guvernare la guvernanță

Întrun text publicat în Political Science1, William W. Boyer vorbește de centralitatea


acestei tranziții de la guvernare la guvernanță nu numai pentru lumea în care trăim, ci și
pentru știința politicii. Obiectul acesteia din urmă, spune autorul, este conceptul de ”putere”
(definită drept capacitatea de a aloca resurse) și orice instituție socială care întreține un raport
cu aceasta: școala, biserica, sindicatul, firma, guvernul. Prin intermediul acestuia din urmă
sunt studiate statele naționale (odată ce guvernele le organizează) și relațiile internaționale
(definite ca relații între state).
1
Political Science and the 21st Century:From Government to Governance, PS: Political Science and Politics,
Vol. 23, No. 1 (Mar., 1990), pp. 50-54
Aceasta este maniera clasică de definire a științei (și a realității) politice care, după
Boyer, a devenit anacronică: conceptul de putere trebuie regândit. Această regândire este
impusă de realitatea macrotranziției care s-a produs către un mediu global interdependent, un
sistem global fragil, vulnerabil, care include toate statele. Toate problemele au căpătat un
caracter global: schmbările climatice și poluarea ne conduc către un dezastru ecologic
planetar, persistența sărăciei de masă și a foametei, epuizarea resurselor energetice clasice;
mortalitatea depășește natalitatea; explozia demografică și scăderea resurselor de hrană;
accidentele nucleare și petroliere; efectul de seră și scăderea concentrației de ozon din
atmosferă. Dar și soluțiile au devenit globale: descoperirea resurselor reînnoibile fizice și
biologice, explorarea spațiului cosmic, explozia cunoașterii, accelerarea procesului de
propagare și multiplicarea a informației prin intermediul inventării computerului, satelitului și
internetului.
Toate acestea îl conduc pe Boyer la concluzia că vremea statului național a trecut, că
acea compartimentare a lumii în națiuni, în sectoare (agricultură, energie, comerț) și pe
domenii de interes uman (mediu, economie, social, politic) a început să se dizolve. Este
momentul să adoptăm o viziune globală, să dezvoltăm concepte, teorii, politici și instituții
care să reflecte această macrotranziție de la național la global.
Lumea a devenit o unitate. Nu mai putem despărți problemele politice de cele
economice și ecologice. Multe forme de dezvoltare (ploile acide, acumularea de deșeuri
toxice periculoase) distrug mediul, iar degradarea mediului subminează dezvoltarea
economică. Sărăcia este o cauză și un efect major a(l) problemelor de mediu. De aceea este
inutil pentru guvernul unei națiuni să încerce să rezolve o problemă de mediu globală. Este
nevoie de instituții și perspective mai largi care să se concentreze pe sărăcia globală și pe
inegalitatea internațională. Știința politicii trebuie, de aceea, să-și mute atenția de pe
guvernare pe guvernanță.
Această schimbare reprezintă preocuparea Comisiei Mondiale pentru Mediu și
Dezvoltare (WCED) a ONU care, în raportul intitulat Viitorul nostru comun (1987) consideră
că ”schimbările sunt interdependente și integrate, necesitând abordări cuprinzătoare și o
participare populară”. După părerea Comisiei, guvernele au devenit incapabile de a răspunde
la aceste sfidări, pentru că sunt prea independente, fragmentate și au mandate prea înguste cu
procese de decizie închise. Omenirea are capacitatea de a face ca dezvoltarea să devină
durabilă, spune Comisia, dar este nevoie de noi instituții globale pentru ca o cooperare
efectivă să gestioneze interdependența ecologică și economică.
Schimbările conceptuale
Revoluția tehnologică actuală indică multe schimbări conceptuale. Renunțarea la
”logica internă a schimbării tehnologice” și la ”mâna nevăzută care reglează piața” în
favoarea introducerii unui sens social pentru dezvoltarea tehnologică și a negocierii politice
pe piață. La fel, doctrinele drepturilor și responsabilităților, subliniind productivitatea,
asigurarea de locuri de muncă și dreptul oricui la căutarea fericirii, echitatea rasială și de gen
înlocuiesc, ca importanță, valorile statului bunăstării sociale, securitatea socială, politica de
locuințe și compensarea șomajului.
Pînă acum, orice nouă problemă avea drept răspuns crearea unei agenții
guvernamentale care să caute soluții. O asemenea abordare nu mai este suficientă. Instituțiile
nonguvernamentale (ONG) îndeplinesc tot mai mult funcții publice. Ele participă la ceea ce
se numește ”guvernanță”. Pe viitor, vom avea tot mai multă guvernanță și tot mai puțină
guvernare. Prin guvernanță, Boyer înțelege ”acțiunea de guvernare plus interacțiunile ei cu
partenerii nonguvernamentali în procesul de guvernare – în relația lor colectivă cu economia
și politicile publice.”2
Imperativele revoluției tehnologice include o guvernanță tot mai strânsă între guvern
și instituțiile nonguvernamentale și înlocuirea vechilor valori sociale și a puterii sociale
asociate cu proprietatea, sănătatea, producția și industria, cu noi valori asociate cu
cunoașterea, educația și intelectul. Dacă figurile dominante ale trecutului au fost politicienii,
oamenii de afaceri, industriașii și bancherii, noii lideri sunt oamenii de știință, matematicienii,
economiștii și inginerii noilor tehnologii computerizate.
În SUA, se asistă la ceea ce Don K. Price numește ”difuziunea suveranității” prin care
înțelege difuziunea autorității centrale care s-a produs în urma fuziunii dintre puterea
economică și cea politică. Mulți înalți funcționari de stat se văd pe ei înșiși mai curând ca
fiind oameni de știință, ingineri sau alți specialiști de profesie decât ca funcționari ai
administrației, chiar dacă ei realizează în principal sarcini executive sau manageriale. Mulți
dintre ei provin din mediul extraguvernamental (academic, de afaceri, presă etc) și circulă
frecvent în ambele direcții. Loialitățile acestora sunt, de aceea, mai puțin față de instituțiile
guvernamentale în care lucrează temporar, cât față de profesiile și programele pe care le
desfășoară. Revoluția tehnologică a cuplat astfel sectoarele privat și public.
Majoritatea schimbărilor de la sfârșitul secolului al XX-lea, privatizarea, piața liberă,
ajustările structurale, descentralizarea, restructurarea, dereglementarea, dezvoltarea durabilă,
participarea trebuie văzute în acest context ca o dispariție a fragmentărilor care îngustau
aplicabilitatea proceselor de guvernare. Este momentul, consideră Boyer, ca formularea și
2
Op.cit., p.51.
implementarea politicilor publice să fie preluată de instituțiile nonguvernamentale.
Frontierele ideologice și naționale sunt depășite de știința internațională și tehnologiile
globale, conceptele de suveranitate națională, cetățenie națională lasă loc conceptelor de sat
global și de moștenire comună a omenirii.
Declinul statului național
Anthony Benn consideră că statul național va dispărea deoarece nu-și mai poate apăra
cetățenii împotriva asaltului nuclear extern sau chiar împotriva dezordinilor interne produse
de nevoia cetățenilor de dezvoltare economică sau de libertate. De aceea, conchide el, statul
național renunță la cele două prerogative fundamentale: securitatea națională și liniștea
domestică.3
Daniel Bell prezice erodarea statului național datorită inadecvărilor sale pentru
sarcinile actuale: ”Statul național a devenit prea mic pentru marile probleme ale vieții și prea
mare pentru micile probleme”. El identifică 4 probleme structurale ale viitorului care
depășesc capacitățile guvernelor sau ale statelor naționale: ”dubla legătură a economiilor
avansate”, ”datoria și protecționismul”, ”valul demografic” și ”disparitatea dintre națiunile
sărace și cele bogate”. Aceste probleme au consideră Bell ”un potențial înspăimântător de
dezordine națională și violență internațională”.4
Corporațiile multinaționale
Dwight Waldo dă o altă dimensiune discuției: numărul (și puterea) tot mai mare de
organizații transnaționale și multinaționale: economice, educaționale, culturale, profesionale,
științifice și tehnologice. Mai mult de 6000 de organizații internaționale. Corporațiile sunt
printre cele mai semnificative și puternice, multe din ele depășind, ca venit și chiar
demografic, unele din țările membre ONU. Activitatea acestora depășește ca amploare pe cea
a guvernelor naționale; ele se bucură de libertate, autonomie și chiar ”anarhie” tocmai pentru
că nu se supun vreunei autorități de orice fel. Studierea corporațiilor multinaționale, ca
instituții care exercită o putere extraordinară asupra societății, trebuie să devină obiectul
studiului științei politice. Multinaționalele sunt actorii principali ai economiei mondiale și ai
revoluției tehnologice actuale. Ele ocupă, deci, locul central în ansamblul schimbărilor
macrotranziției actuale. Sensul și dinamica acestei tranziții depind de sensul și dinamica

3
Benn, Anthony Wedgwood. Dec. 1971. The Impact of Technology on the Structure of Government. Bulletin of
Atomic Scientists, Vol. 27, pp. 23-26. (citat de Boyer, op.cit., p.54)
4
Bell, Daniel. Summer 1977. The Future World Disorder: The Structural Context of Crises. Foreign Policy,
Vol. 27, pp. 109-135. (citat de Boyer, op.cit., p.54)
politicilor adoptate de aceste corporații. Ele nu trebuie să interfereze cu cele ale organismelor
politice și economice globale.5
Trebuie să subliniem, conchide Boyer, că multe dintre instituțiile și forțele relevante
sunt atât locale cât și internaționale și că ele afectează atât pe săracii din țările subdezvoltate
cât și pe cei din țările bogate. Noua știință politică trebuie să fie conectată cu fenomene care
sunt atât locale (nivel micro) cât și globale (nivel macro), subnaționale, naționale și
transnaționale.
Guvernanța
Nu există un consens terminologic asupra semnificației conceptului de “guvernanță” 6:
acesta vine fie din domeniul politicii comparate, fie din sfera teoriei relațiilor internaționale și
desemnează forme de guvernare alternative atât la statul unic (modelul “Westminster”,
caracterizat prin suveranitatea Parlamentului, puteri decizionale acordate Guvernului și
răspundere ministerială directă), care nu mai corespunde dinamicii și complexității societății
de tip global, cu nuclee de influență interorganizaționale și interactive, suprastatale sau
transnaționale, cât și la modelul tradițional al democrației reprezentative.
O primă distincție care trebuie făcută este aceea dintre guvern cu acțiunea sa, guvernarea, și
guvernanță. Dacă Guvernul este mecanismul de stat investit cu autoritatea și legitimitatea de
a acționa asupra cetățenilor prin cele trei mari puteri – legislativă, executivă si judiciară – și
prin instituții care concentrează puterea și aplică deciziile, în esentă, referindu-se la instituțiile
oficiale ale statului iar guvernarea la intervenția centrală bazată pe autoritate și căreia, în
procesul elaborării politicilor, i se potrivește modelul deciziei raționale și comprehensive, în
schimb, guvernanța este o “altfel de guvernare”, o alternativă la acțiunea guvernamentală,
care vizează (re)distribuirea puterii în spațiul public printr-o (re)negociere a autorității și o
abordare incrementală a deciziei în rețele parteneriale: parteneriate sociale (guvern – patronat
– sindicate), parteneriat public – privat (structuri de stat – mediul de afaceri) sau parteneriat
civic (autorități publice – societate civilă).
Negocierea colectivă a deciziei fundamentează o nouă perspectivă asupra puterii, o
dispersare a autorității publice prin rețele interactive și se bazează pe un set de principii
politice postmoderne: gestionarea acțiunii colective fără intervenția obligatorie a statului,
implicarea instituțiilor sș a actorilor care nu aparțin sferei guvernului, implicarea rețelelor de

5
Semnificația invitării lui Bill Gates (Microsoft) la întrunirea Grupului G7.
6
. Termenul este un anglicism, sinonim al ”guvernării”. Recent însă, el a fost introdus adoptat în alte limbi
pentru a desemna o formă de guvernare nouă, bazată pe o paradigmă care include fenomene noi specifice
secolului XXI: democrația directă, globalizarea, transnaționalismul, revoluția tehnologică.
actori autohtoni, mai ales a societății civile, a mediului de afaceri și a beneficiarilor
(“stakeholders”), precum și acțiunea comunicativă a acestora.
Prima și cea mai importantă consecință a noii perspective asupra procesului politic de
soluționare a problemelor cetățenilor este pasul către o democrație participativă,
fundamentată la nivelul U.E. de introducerea Articolului 47 din Tratatul Constituțional,
intitulat “Principiul democrației participative” și care stipulează posibilitatea cetățenilor și a
asociațiilor reprezentative de a-și face cunoscute opiniile și de a face schimb de opinii în mod
public, în toate domeniile de acțiune ale Uniunii, menținerea unui dialog deschis, transparent
și constant al instituțiilor Uniunii cu asociațiile reprezentative și cu societatea civilă, ample
consultări ale Comisiei cu părțile interesate și posibilitatea ca, la inițiativa a cel puțin un
milion de cetățeni ai Uniunii, resortisanți ai unui număr semnificativ de state membre,
Comisia să poată fi invitată să prezinte, în limitele atribuțiilor sale, o propunere
corespunzătoare asupra unor chestiuni pentru care acești cetățeni consideră că este necesar un
act juridic al Uniunii pentru punerea în aplicare a Constituției.
Participarea cetățenilor la procesul decizional presupune deschiderea procesului de
elaborare a politicilor la orice fel de schimbări în sfera intereselor și a preferințelor actorilor,
acceptarea deliberării și a persuasiunii ca modalități de configurare discursivă a opiniei și a
voinței acestora și reorientează legitimitatea deciziei dinspre modelele democrației majoritare
sau parlamentare, către formele democrației deliberative. Aceasta modifică radical
perspectiva asupra voinței predeterminate a indivizilor ca sursă a legitimității, comuna
teoriilor liberale și, în general, celor democratice, considerând că “procesul formării voințelor
este cel care conferă legitimitate rezultatului, nu suma voințelor deja formate” (Manin 1987:
351).
În acest sens, asocierea democratică bazată pe o deliberare publică, în sfera opțiunilor
colective, a unor cetățeni egali și liberi (Cohen 1989), configurează un concept discursiv al
democrației deliberative, pe care J. Habermas (1990; 2005) îl consideră baza unei teorii
normative a democrației. Conceptul discursiv de democrație este o formă a comunicării
publice politice care trebuie să se opună “clientelizării cetățenilor” și conformismului
nepolitic al acestora, cetățeniei pasive, prin stimularea participării active și (auto)reflexive a
cetățenilor la procesul decizional, mai ales în condițiile democrațiilor de masă social-statale
care înstrăinează cetățenii de procesul politic, aceștia nemaifiind interesați în mod activ de
obținerea garanțiilor publice ale statului.
Pe de altă parte, dintr-o perspectivă funcțională, procesul deliberativ ar putea crește
eficiența actului de guvernare prin așezarea la masa negocierilor a actorilor non-statali,
organizații non-guvernamentale, rețele și comunități de elaborare a politicilor, și schimbarea
rolului statului prin reconfigurarea granițelor dintre sectoarele public, privat și voluntar.
Problema care rămâne deschisă dezbaterii este, însă, în ce măsură actorii implicați în procesul
deliberativ pot fi considerați reprezentativi pentru interesele politice ale cetățenilor, atâta
vreme cât ei nu au fost investiți prin vot (Dahl 1999), ci se legitimează fie prin nivelul optim
al expertizei în domeniu (spre exemplu, rețelele de politici), fie prin angajamentul voluntar în
acea zonă a sferei publice funcționând politic, care este, după definiția lui Habermas (1990),
societatea civilă. Reprezentativitatea unei organizații nonguvernamentale a fost, în general,
asociată cu capacitatea acesteia de a permite membrilor săi să-și exprime în mod colectiv
interesele economice și politice, fiind asigurată, în interior, de mecanisme care facilitează
participarea activă, efectivă, substanțială și benevolă atât a membrilor ei, cât și a
beneficiarilor, la procesul decizional.
Pollack și Wallace (2006) argumentează necesitatea unei “perspective de guvernanță”
la nivelul Uniunii Europene, mai ales datorită caracterului non-ierarhic sau “de rețea” al
elaborării politicilor, implicând actori subnaționali, naționali și supranaționali, precum și o
preocupare normativă cu privire la “deficitul democratic” din U.E., în sensul potențialului
Uniunii de a fi o democrație deliberativă.

Problema guvernării trebuie gândită în contextul formulării Scopurilor de Dezvoltare ale


Mileniului. În septembrie 200o, cele 189 de state membre ale ONU au adoptat Declarația
ONU a Mileniului, care include 8 MDG. Multe dintre aceste scopuri se referă la acțiuni pe
care statele sărace trebuie să le ia pentru eradicarea sărăciei; ultimul punct se referă la
contribuțiile necesare din partea statelor bogate pentru a sprijini aceste eforturi ale țărilor în
curs de dezvoltare.
Scopurile de Dezvoltare ale Mileniului (MDG)
1. Eradicarea sărăciei și foametei extreme. Țintă pentru 2015: reducerea la jumătate a
numărului celor care trăiesc cu mai puțin de 1 dolar/zi și a numărului celor care suferă
de foame.
2. Realizarea unei educații primare universale. Ținta pentru 2015: toți copiii să aibă
acces la învățământul primar.
3. Promovarea egalității între sexe și promovarea femeii. Ținta pentru 2005: eliminarea
diferențelor dintre sexe în educația primară și secundară. Ținta pentru 2015:
eliminarea diferențelor dintre sexe la toate nivelele.
4. Reducerea mortalității infantile. Ținta pentru 2015: reducerea cu 2/3 a mortalității
copiilor sub cinci ani.
5. Îmbunătățirea asistenței acordate mamelor. Ținta pentru 2015: Reducerea cu 2/3 a
ratei mortalității la naștere a mamelor.
6. Combaterea HIV/AIDS, a malariei și a altor maladii. Ținta pentru 2015: stoparea și
reducerea răspândirii virsului HIV și a incidenței malariei și a altor maladii majore.
7. Asigurarea sustenabilității mediului. Ținta generală: integrarea principiilor de
dezvoltare durabilă în politicilor și programele locale și stoparea irosirii resurselor de
mediu. Ținta pentru 2015: reducerea la ½ a numărului celor care nu au acces la apă
potabilă. Ținta pentru 2020: realizarea unei îmbunătățiri semnificative a vieților a cel
puțin 100 de milioane de locuitori în condiții improprii.
8. Dezvoltarea unui parteneriat global pentru dezvoltare. Ținte:
• Dezvoltarea în continuarea a unui comerț deschis și a unui sistem financiar care să
includă o orientare clară către buna guvernanță, dezvoltare și reducerea sărăciei –
pe plan național și internațional.
• Satisfacerea nevoilor speciale ale țărilor mai puțin dezvoltate și a nevoilor speciale
ale statelor izolate și de pe insule mici.
• Rezolvarea rezonabilă a problemei datoriilor țărilor în curs de dezvoltare.
• În cooperare cu companiile farmaceutice, asigurarea accesului țărilor în curs de
dezvoltarea la medicamentele esențiale.
• În cooperare cu sectorul privat, asigurarea accesului la beneficiile noilor
tehnologii, îndeosebi la tehnologiile de informație și comunicare.

Bună guvernanță și Guvernanță multinivelară


Termenul de ”guvernanță” nu este folosit, de obicei, singur ci în cadrul unor sitagme,
cele mai frecvente fiind cele de ”bună guvernanță” și ”guvernanță multinivelară”. Ne vom
ocupa, în principal, de acestea două pentru că ele exprimă atât esența noutății aduse de
guvernanță cât și interesul pe care-l prezintă aceasta pentru problema dezvoltării
internaționale. Buna guvernanță a și fost asociat frecvent cu studiile de dezvoltare, în vreme
ce guvernanța multinivelară s-a născut în legătură cu studiile consacrate edificării Uniunii
Europene.
Preocuparea față de buna guvenanță poate fi determinată istoric de publicarea în 1989
a raportului Băncii Mondiale, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, în
care sintagma este introdusă și folosită. Cu toate acestea sensul de utilizaere este diferit de
cel actual, autorii raportului vorbind despre faptul că ”democrația reprezintă cadrul politic
necesar pentru o dezvoltare economică de succes” și în care ”reaua guvernanță echivalează
cu intervenția statului, buna guvernanță cu democrația și liberalismul economic”. În
Programul de Dezvoltare al ONU, această viziune este exprimată astfel: ”Buna guvernanță
este participativă, transparentă și controlabilă (accountable) – prioritățile ei sociale,
politice și economice sunt obținute prin consens și cei mai săraci și vulnerabili pot să se
pronunțe în probleme care le afectează bunăstarea ș i în alocarea resurselor de
dezvoltare. Reaua guvernanță, impregnată de incompetență, corupție ș i proastă
administrare, are efectul opus.”
Buna guvernanță are, evident, un caracter normativ și prescriptiv. Guvernanța
multinivelară are un caracter mai descriptiv, ea atrage atenția la diversele probleme cu care se
confruntă capacitatea liderilor politici de a ”dirija proactiv societatea în sens tradițional”. Ea
”apare ca un instrument de coordonare în sistemele instituționale în care comanda ierarhică și
mecanismele de control au fost relaxate sau abolite. Ea se bazează mai curând pe negociere
decât pe subordonare și pe mobilizarea public-privată mai curând decât pe specificitatea
sectorului public”.
Buna guvernanță apare, în mare măsură, drept o specificare, chiar una destul de
îngustă, a bunei guvernări sau chiar drept scopul guvernării și al politicii economice
neoliberale. Opoziția față de guvernare nu este punctul forte al conceptului. Utilizatorii
conceptului de guvernare multinivelară, pe de altă parte, caută să deosebească guvernanța de
guvernare, unde guvernarea se referă în special la statul național sau, mai generic, la
structurile ierarhice, centralizate și administrative ale sectorului public, opuse celor negociate,
fragmentate și public-private.
Conceptul de guvernanță multinivelară ridică multiple întrebări despre importanța
statelor naționale și a guvernelor centrale și concentrează atenția pe alte nivele și pe alți
actori, inclusiv actorii nestatali, ca și pe multiplele căi în care funcțiile de guvernare pot fi
asumate de instanțe diferite de guvernul central. Guvernarea începe să fie organizată de
jurisdicții multiple și nu mai poate fi înțeleasă ca fiind monopolul statului centralizat.
Conceptul de guvernanță multinivelară caută să explice ”dispersia autorității guvernamentale
centrale atât pe verticală, către actori localizați la alte nivele teritoriale, cât și pe orizontală,
către actori nestatali”7. Alături de statele naționale, instituțiile centrale ale Uniunii europene
ca Comisia Europeană, Parlamentul European și Curtea Europeană au constituit un nivel
supranațional, încurajând în același timp dezvoltarea unui nivel regional subnațional, în
special în țările cu o tradiție redusă în guvernarea regională. Acesta este un sistem
multinivelar dar nonierarhic, conceptul subliniind mai curând suprapunerea unor jurisdicții
multiple.
Al doilea motiv pentru interesul manifestat față de guvernanța mutinivelară este
răspândirea nemulțumirii contemporane față de calitatea guvernării din statele naționale
existente, combinată cu o explozie a noilor forme de guvernare, proliferarea de noi seturi de
reguli și mecanisme de conducere pentru realizarea rezultatelor dorite de cetățeni. Aceste
mecanisme de conducere reflectă atât declinul monopolului statului centralizat cât și
despărțirea tot mai mare a aspectelor teritoriale și funcționale ale statului de statul național
centralizat, fie la nivel subnațional, fie supranațional. Acest sens de politică care scapă de
controlul statelor naționale și este localizată în alte instanțe și instituții, caracterizează
noțiunea de guvernanță multinivelară.8
Există și alte denumiri care caută să surprindă acest aspect nou în exercitarea
guvernării, cum ar fi guvernare multilaterală, guvernare policentrică, guvernare perspectivală,
FOCJ (jurisdicții funcționale, suprapuse, în competiție), frag-megrare (frag-megration) și
SOA (sferele de autoritate). Toate aceste denumiri au fost folosite pentru a surprinde aceste
dezvoltări. Toate au, dincolo de diferențe, un sens comun, acela de a explica dispersia
autorității guvernamentale centrale atât pe verticală cât și pe orizontală.
Hooghe și Marks disting două viziuni opuse despre guvernanța multinivelară, tipul I și
tipul II de GM. Tipul I este ecoul gândirii federaliste, care concepe dispersia autorității ca
fiind limitată la ”un număr determinat de frontiere jurisdicționale distincte pe un număr
limitat de nivele”. În această viziune, autoritatea este relativ stabilă și analiza este concentrată
pe guvernele individuale mai curând decât pe politicile specifice. GM de tipul II asigură o
viziune despre guvernanță care este ”complexă, fluidă, mixtură de nenumărate jurisdicții
suprapuse”. Aici, jurisdicțiile tind să se adapteze la cerințele schimbărilor guvernanței.
Examinarea politicilor specifice asigură o cale de explorare a variațiilor din operarea GM și
validitatea ei ca model analitic. James Rosenau a examinat problema dacă GM poate servi
drept ”mecanism principal” de dirijare a tensiunilor de ”fragmegrare” întro direcție

7
Ian Bache, Matthew Flinders (editori), Multi-level Governance, O.U.P., 2004, p.3.
8
Op.cit., p.4.
constructivă. Prin fragmegrare, cuvânt obținut printro contracție între ”fragmentare” și
”integrare”, se înțeleg ”forțele diverse și contradictorii care se manifestă în ciocnirea dintre
globalizare, centralizare și integrare pe de o parte, și localizare, descentralizare și
fragmentare, pe de alta”9 Acest proces de fragmegrare este considerat responsabil de
proliferarea noilor forme de guvernare. Pentru Rosenau, guvernanța constă din ”sisteme de
reguli”; acestea sunt ”mecanisme de dirijare prin intermediul cărora autoritatea se exercită
pentru a permite guvernatului să se îndrepte către țelurile propuse”. Sistemele de reguli au
autoritate prin intermediul unui întreg spectru de mijloace formale și informale. Mijloacele
formale includ constituțiile și legile, în timp ce procesele produse în mod informal pot fi
privite ca având o anumită autoritate datorită practicării lor chiar dacă nu sunt însoțite de o
sancțiune legală sau constituțională. Ambele sisteme de reguli, formale și informale
reprezintă ”sferele de autoritate” (SOA) care ”definesc nivelul capacității lor de a produce
ascultare din partea persoanelor pentru care au fost produse aceste directive”. ”Obediența este
cheia determinării prezenței unui SOA”. Rosenau sugerează că politica poate fi
conceptualizată ca fiind guvernată cu ajutorul unui ”sistem bifurcat”, unul în care statele și
executivele sale naționale au dominat evenimentele și altul, un ”sistem multicentric” care
conține o arie diversă de colectivități care au apărut ca surse rivale de autoritate autorității
statului. Aceste surse rivale pot concura și coopera cu statul în acest sistem multicentric.
Rosenau consideră că SOA este un concept mai potrivit decât cel de GM.
Pentru Peters și Pierre, GM este atât un concept analitic cât și un sistem adoptat de
factorii de decizie pentru capacitatea lui de a răspunde cerințelor guvernării complexe ale
epocii moderne. Ei consideră GM drept un ”pariu faustic” în care ”valorile centrale ale
guvernării democratice sunt comercializate pentru acomodare, consens și eficiență în
guvernare”10

Guvernanța globală

Specialiștii în RI identifică 5 arii problematice ale acestui domeniu: sistemul


internațional (însemnând coexistența unei pluralități de state ca și distribuirea puterii între
acestea), organizațiile supranaționale (ONU, NATO, EU), societatea civilă internațională
(care constă din mișcările sociale și organizațiile neguvernamentale), normele civice

9
. op.cit., p. 34.
10
.idem, p. 85.
internaționale (emergența normelor globale cum ar fi democrația și umanitarianismul),
riscurile și amenințările internaționale (traficul de ființe umane, terorismul ș.a.).

Sistemul internațional
Mare parte din literatura consacrată guvernării susține că perspectiva tradițională sau
realistă asupra politicii mondiale are un răsunet scăzut în dezvoltarea relațiilor internaționale
după 1970. Modelul structural/neorealist al politicii internaționale este caracterizat de regulă
drept o lume de state angajate permanent întro confruntare violentă în interiorul unui mediu
anarhic. O astfel de viziune este respinsă de cei angajați în discutarea și promovarea GM.
Dacă aplicabilitatea conceptului de GM depinde în primul rând de limitarea puterii și
capacității statului național, atunci primul argument în favoarea acesteia este faptul că mediul
internațional limitează puterea statelor naționale tocmai prin multiplicitatea lor. Dacă în cazul
politicii interne, statul național centralizat are o autoritate unică, inconstestabilă (de o altă
autoritate superioară, similară sau inferioară), în mediu internațional, fiecare stat (singur
și/sau în coaliție cu alte state) încearcă să submineze autoritatea altor state, percepute ca
rivale ale statului în cauză).
O altă limitare a puterii statului vine din caracterul ei dual: putere internă și
internațională. Statul are monopolul intern al violenței legitime, dar este victima potențială a
altor posesori ai acestui monopol. Orice discuție despre diminuarea guvernării și înlocuirea ei
cu guvernanța în domeniul internațional trimite de aceea la absența statului ca principiu
istoric și existențial al RI: în afara granițelor, statele sunt în mod necesar limitate și slabe
(chiar dacă amploarea acestora variază de-a lungul timpului) întrun mod în care nu sunt în
plan intern. Din acest punct de vedere ”balanța de putere” este ea însăși o formă de
guvernanță, definită în termeni de inhibare a puterii și capacității de guvernare. Dacă, în plan
intern, statul național se vede contestat de rivali care-i revendică anumite atribuții, înseamnă
că mediul intern se apropie tot mai mult de cel internațional. Aceasta înseamnă că nu avem
de-a face cu un export de concepte din aria guvernării spre cea internațională, ci mai curând
invers, guvernanța își capătă sensul din domeniul RI.
Există state care, la un moment al istoriei, au depășit cu mult, în plan internațional, în
putere (militară și economică) celelalte state și au scăpat astfel de efectele anarhiei
internaționale. Existența acestor state a pus problema hegemoniei și a polarității
(unipolaritate, bipolaritate, multipolaritate). Cu toate acestea, aceste state sunt în minoritate,
așa încât puterea lor este contracarată și depășită de cea a restului statelor. Dacă teoria
polarității poate fi considerată drept o extensie a teoriei balanței puterii, în care raporturile de
dominație sunt instabile, teoria hegemoniei trimite către un raport de dominație univoc
(unipolaritate) asumat nu numai de către dominant cât și de dominat. Hegemonia limitează
însă capacitatea de guvernare a hegemonului prin condițiile de legitimare presupuse de
aceasta. Aceasta înseamnă că, de fapt, atât polaritatea cât și hegemonia concură la înlocuirea
guvernării cu guvernanța. Situația actuală a RI poate fi descrisă în termenii unipolarității
puterii și ai hegemoniei SUA, situație care, cu toate acestea, nu favorizează o lectură în
termenii (neo)realismului politic.
Organizații supranaționale
Organizațiile supranaționale, în ciuda varietății și mulțimii lor, oferă un sprijin inițial
pentru aplicarea conceptului de guvernanță globală. Trebuie subliniată complexitatea ariei de
constrângeri pe care organizațiile supranaționale le exercită asupra statelor naționale. De
asemenea, ele indică prezența unei ordini și a unui model de acțiune care are două
dimensiuni: ierarhia și funcționarea.
Unele organizații supranaționale sunt mai puternice și reprezintă o limitare mai
drastică a puterii statului național decât altele: Organizația Mondială a Comerțului (WTO)
exercită o presiune mai mare decât Organizația Internațională a Muncii (ILO).În situații în
care competențele celor două se acoperă, WTO are ultimul cuvânt: astfel, ierarhia simplifică
raporturile și elimină conflictele de competențe. Puterea statelor este limitată în continuare,
dar întro manieră care se apropie de relația de hegemonie discutată anterior.
Funcționarea constribuie și ea la ordonarea organizațiilor supranaționale: chiar dacă
există suprapuneri, acestea nu reprezintă regula, ci mai curând excepții. Fiecare organizație
are propriul câmp de competențe și de putere. Există, în plus, și o anumită ierarhie
funcțională, care face ca domeniul militar și al securității să reprezinte nivelul cel mai înalt al
exercității puterii organizațiilor supranaționale. Există tendințe de a extinde această
hegemonie și la alte domenii, cel economic – prin formularea unei Economii Politice
Internaționale (IPE) de către adepții unei ordini economice internaționale de tip normativ sau
cele de a lărgi semnificația termenului de ”securitate”, în așa fel încât să includă sensuri
economice, sociale, culturale, umanitare considerate importante pentru subzistența unei
comunități umane.11
Întrebarea care se pune este dacă toate aceste organizații produc mai multă guvernare sau mai
multă guvernanță ? Sunt autori ca înclină spre a doua alternativă. Lucrurile nu sunt însă atât
de ușor de decis. Astfel, Paul Cammack, analizând activitatea Băncii Mondiale12 și FMI,
11
Idem, p.133
12
Documentul intitulat ”Cadrul Cuprinzător de Dezvoltare ('Comprehensive Development Framework'), din
ianuarie 1999.
ajunge la concluzia că Banca caută să stabilească o ”Arhitectură Globală a Guvernanței”, dar
asta în măsura în care dorește să devină o ”mamă a tuturor guvernelor”. Deci, mai curând
decât ”mai multă guvernanță, mai puțină guvernare”, avem de-a face cu mai multă guvernare
prin intermediul unei guvernanțe mai mari. Aceasta presupune clarificarea modului în care se
cuplează cele două concepte la nivel internațional.
O altă problemă importantă este cea legată de cât de supranaționale sunt aceste
organizații: nu cumva ele sunt mai curând interguvernamentale ? Astfel, WTO insistă pe
caracterul ei interguvernamental pentru a evita colaborarea cu ONG-urile internaționale:
”Membrii (organizației) au subliniat caracterul special al WTO, care este atât un tratat
interguvernamental legal constituit de drepturi și obligații între Membrii acesteia cât și un
forum de negocieri. Ca rezultat al unor discuții prelungite, există o părere larg împărtășită că
ONG-urile nu pot fi implicate în mod direct în activitatea WTO sau la reuniunile acesteia.” 13
Întrun astfel de ”forum de negocieri” se pune problema influenței pe care o au părțile
negociatoare care sunt definite ca state naționale. În măsura în care putem determina influența
predominantă a statelor puternice, avem motive suplimentare să ne întrebăm dacă semnele de
guvernanță nu sunt de fapt semne ale unei creșteri a influenței guvernării.14
Societatea civilă internațională
Prima problemă, indiferent că vorbim despre societate civilă la nivel național sau
internațional, este cea raporturilor sale cu guvernarea și guvernanța. Ea a fost definită, în
general, în opoziție cu statul, drept o trăsătură a societăților liberale-democratice: dacă statul
este ansamblul instituțiilor de exercitare a puterii (guvernul și guvernarea), societatea civilă
este restul, tot ceea ce nu aparține domeniului statului. Dacă în cazul statelor totalitare, acest
rest este reprezentat de o masă amorfă de indivizi atomizați, controlați de stat, în cazul
societăților liberale-democratice, avem de-a face cu o rețea de grupuri formate și organizate
în mod spontan: ONG-uri, fundații, organizații profesionale și sindicale, grupuri confesionale,
culturale sau etnice etc.
Dacă la nivel național este ușor să determinăm existența acestor structuri, la nivel
internațional lucrurile sunt mai coomplicate. Deși există organizații neguvernamentale cu
caracter internațional (Amnesty International, Greenpeace, Medecins sans frontieres etc.), ele
nu au nici omogenitatea, nici legitimitatea ONG-urilor naționale. Cele mai multe acționează
fragmentar, la nivel național, coordonarea globală este mai curând un deziderat decât o
realitate. Unii autori încearcă să arate că acest lucru este o calitate și nu un defect al societății

13
Idem, p.134.
14
Idem, p.135.
civile globale: Acțiunea colectivă globală nu poate fi înțeleasă, după mine, ca fiind o formă
singulară de acțiune colectivă...Ea este mai multilaterală și diferențiată, ca și mai democratică
și incluzivă”15 Rosenau consideră că reprezintă un concept mai larg al guvernanței, ca un mod
de a descrie o coordonare nestatală. În viziunea lui, guvernanța este definită în funcție de
distanța față de guvernare, de apropierea de organizarea socială înformală și de antipatia
empiric determinabilă față de puterea statală. În general, o asemenea definire a guvernanței
încearcă să includă mai ales mișcările contestatare, în special mișcările anti-globalizare.
În general, însă, conceptul de guvernanță este aplicat nu situațiilor de conflict sau competiție
între stat și societatea civilă, ci celor de cooperare. Un exemplu este tratatul privind minele
antipersonal, care a fost demarat de inițiativa unor ONG-uri internaționale care au inițiat
discuții cu reprezentanții internaționali ai unor state liberale pentru a opri fabricarea,
comercializarea și utilizarea acestor arme. Amnesty International este foarte activă în privința
implementării drepturilor omului în legilația națională și internațională. În 1984, Convenția
împotriva Torturii a fost posibilă datorită lobbyului făcut de AI sau Human Rights Watch.
Aceste ONG-uri colaborează foarte strâns cu Comisia pentru Drepturile Omului a ONU,
semnalând cazurile de încălcare a acestora.
Cât de mare este presiunea exercitată de societatea civilă internațională ? Lucrurile nu
sunt foarte clare: SUA, de exemplu, nu a semnat convenția împotriva minelor antipersonal.
Pot fi statele constrânse în mod direct, de acțiunea acestor ONG-uri, sau mai curând indirect,
în urma presiunilor politice generate de campaniile de presă inițiate de acestea ? Răspunsul
este important, pentru că a doua alternativă ține mai curând de mecanismul guvernării decât
de cel al guvernanței.

Normele civice internaționale


Prin acestea se înțeleg valorile liberale, democratice și umanitare care au un caracter
prescriptiv la nivel internațional. Se presupune că anumite procese și acțiuni la nivel
internațional sunt provocate de existența și acțiunea acestor valori: pacea și prezervarea ei,
drepturile omului, ”intervenția umanitară”, democratizarea, ”buna guvernare”.
Constructivismul vede aceste norme ca aparținând unui anumit tip de discurs, dar
apare problema modului în care acest discurs influențează decizia politică, are un caracter
normativ constrângător. Există 3 tipuri de procese care sunt implicate în dezvoltarea normelor
civice internaționale: difuzarea, impunerea și invocarea.

15
Stephen Gill, la protestele anti-globalizare de la Seattle, în 1999, citat în op.cit., p.135.
Putem vorbi de o difuzare a normelor civice atunci când acestea se răspândesc în mod cvasi-
spontan, când presiunea externă, chiar dacă e prezentă, nu este determinantă pentru adoptarea
lor. În cadrul acestei categorii există două mecanisme principale: 1. emularea de norme
comportamentale (în forma unor coduri legale) de către elite sau producătorii de politici pe
baza cererii de asemenea norme produsă fie de influența crescândă a forumurilor
internaționale pe această temă, fie de expunerea politicienilor la experiențe educaționale de
acest tip. 2. presiunea populară internă asupra guvernului exercitată de elemente sociale ce
corespund, deocamdată, unei mai mari pătrunderi a mijloacelor de informare de masă sau
unui ”val” de cădere a elitelor produs de o conjunctură revoluționară (prăbușirea statelor
comuniste în 1989 în Europa de Est este exemplul clasic).
Impunerea externă este, practic, greu de deosebit de difuzare, dar conceptual ele sunt
foarte diferite. Numeroase forme de presiune externă tind către universalizarea normelor
civice: acordurile internaționale ca Delcarația Universală a Drepturilor Omului, Acordurile de
la Helsinki, condiționările politice în admiterea în cadrul UE sau pentru acordare de credite
FMI, pînă la presiunea diplomatică accidentală asociată acordării unor ajutoare, investiții etc.
Invocarea normelor civice internaționale pentru justificarea intervențiilor militare ale
unor state sau grupuri de state puternice. Cazul Kosovo: intervenția NATO a fost considerată
drept ”intervenție umanitară” care promova două norme civice internaționale: una care
interzice hărțuirea și epurarea etnică și cea care permite încălcare suveranității naționale
atunci când o normă civică internațională este încălcată. Comisia Internațională Independentă
asupra Kosovo (IICK) a descris intervenția NATO în Kosovo ca fiind justificată dar ilegală și
a cerut modificarea Cartei ONU în sensul revizuirii așa numitei inviolabilități a suveranității
naționale, astfel încât suveranitatea să fie condiționată de respectarea unui număr minim de
standarde universale și clare de comportament.16 Criticii intervenției din Kosovo au pus în
discuție această întemeierea acestei justificări, adică au formulat dubii privind motivele reale
ale intervenției, nu cu privire la justețea unei astfel de schimbări în sensul impunerii unor
norme civice internaționale.
Aceste trei procese au implicații diferite în aplicarea conceptului de guvernanță. Difuziunea
pare să scape nu numai conceptului de guvernare, cât și celui de guvernanță, rolul principal
fiind jucat mai curând de mijloacele de comunicare. La celălalt pol, folosirea forței militare
”de menținerea păcii” sau de ”reconstrucție a statului” pentru a impune normele favorizează
în primul rând ierarhia guvernamentală. Mai rămâne zona mediană a impunerii normelor,
unde problema este a instanțelor care pot și trebuie să facă acest lucru.
16
. idem, p.138.
Amenințările și pericole transnaționale
Amenințarea și riscul par să fie inerente mediului internațional. Cu toate acestea,
sensibilitatea la amenințări și riscuri care pot fi etichetate drept ”transnaționale” a crescut și
au apărut noi tipuri de amenințări și pericole pe agenda politicienilor și comentatorilor.
Unul din acestea este ”traficul17”. S-a spus despre globalizare că a avut ca efect o mai
mare ușurință și facilitate a comunicării și transferului de idei, bunuri și persoane; acest lucru
înseamnă și facilitatea și intensificarea transferului de criminalitate. Aceasta nu este un
fenomen nou, dar globalizarea îi dă o scară planetară: traficul s-a intensificat și diversificat,
structurile naționale sunt depășite de amploarea acestui fenomen care depășește nu numai
granițele unei țări, dar uneori și ale unor continente. Nu odată aceste activități capătă un
caracter economic fundamental, devenind mijloace de subzistență pentru comunități întregi,
ceea ce reduce și complică foarte mult capacitatea statului național de a răspunde adecvat la
aceste probleme. Cazul Columbiei sau al altor state din America latină sau din Asia Centrală,
unde producerea stupefiantelor a devenit o activitate economică de subzistență pentru
populația locală și o armă politică18 arată limitele deciziei politice guvernamentale. În ciuda
eforturilor guvernelor locale (care au beneficiat, uneori, și de un sprijin economic și militar
consistent), aceste probleme nu și-au găsit decât, cel mult, o soluție provizorie. Acestea ne
arată limitele guvernării și teritoriul care se poate deschide înaintea guvernanței. Problema
teoretică este dacă instituțiile clasice (poliția) pot intra întro astfel de structură de decizie și de
acțiune: nu este vorba atât de capacitatea instituțiilor polițienești de a coopera (există
Interpolul și alte structuri similare), cât de a se angrena în proiecte mai complexe care să
vizeze nu numai prevenirea și eradicarea fenomenului infracțional, cât și implementarea unor
soluții de durată (economice, politice, sociale) care să evite apariția acestor fenomene
anomice.
Un exemplu poate fi ”Războiul contra drogurilor” american. Scopul intern al acestui
proiect depășește cu mult impactul lui internațional; cu toate acestea implicațiile lui pentru RI
sunt considerabile. ”Inițiativa Andeană” din 1989, implică un program de asistență
polițienească și militară pentru țările din regiunile de producere a cocainei. Militarizarea
războiului împotriva drogurilor produce ”victime colaterale” în termeni de încălcarea
drepturilor omului și amenințări pentru democrația in aceste țări. Îmbunătățirea controlului
asupra drogurilor necesită schimbări în serviciile polițienești, militare, în justiție, în

17
. sensul aici este activitate comercială ilegală, pedepsită prin lege. Contrabanda este exemplul clasic, dar astăzi
există mult mai multe astfel de activități criminale, de la traficul de stupefiante la cel de persoane sau de organe.
18
. cultura macului în Afganistan a fost secole de-a rândul o sursă de venituri pentru subvenționare unor grupuri
politice. În Columbia, FARC folosește culturile de canabis în același scop.
agricultură și politicile de dezvoltare rurală, în reglarea sistemelor financiare, în juridicție și
dreptul constituțional.
Terorismul internațional este un alt aspect negativ al globalizării. Lupta împotriva
acestui apelând la mijloacele clasice ale guvernării se dovedește, la fel ca și în cazul
traficului, ineficientă și chiar păgubitoare pentru guvernul în cauză. Cazul SUA este cel mai
sugestiv: după simpatia și compasiunea generală provocate de atacul de la 11 septembrie
2001, răspunsul găsit de SUA (agresiunea militară împotriva mai multor state bănuite a avea
legături cu al Quaida19) a provocat o reacție de respingere la fel de vehementă. ”Războiul
împotriva Terorismului”, declarat după modelul celui împotriva drogurilor a provocat același
gen de critici cu privire la îngustimea scopurilor și a mijloacelor propuse pentru realizarea
acestora.
Strategia elaborată din 2002 de către SUA, prin care se înlocuiește termenul de
”descurajare”, considerat indecvat și inactual, cu cel de ”pre-empțiune” reduce apreciabil
posibilitatea de a găsi un răspuns global la problema terorismului prin intermediul unor
mecanisme ale guvernanței, prin reducerea problemei exclusiv la aspectul ei militar, deși
majoritatea specialiștilor militari sunt de acord cu ideea că terorismul este un inamic
”invizibil”, structurile teroriste nefiind instituționale (nu vorbim aici despre ”terorismul de
stat”, adică despre state care folosesc teroarea ca mijloc de guvernare/legitimare), ci
informale. Eroarea strategilor americani este de a vedea terorismul Al Quaeda drept o
structură determinată, ierarhică, rigidă (un soi de armată a unui cvasi-stat), când, de fapt, este
vorba mai curând de un nod al rețelei terorismului internațional. Valul terorist din anii 70 din
europa a evidențiat legăturile foarte strânse dintre grupurile teroriste de factură marxistă din
Europa și terorismul arab. Paradoxal, deși multe dintre aceste grupări sunt anti-globalizare,
ele funcționează după o logică mai globală decât forțele care li se opun. Până la intrarea
trupelor americane în Irak, Al Quaeda nu avea vreo influență acolo, după aceea, celulele din
Irak au devenit cele mai active. Terorismul internațional reușește întro mai mare măsură să
aplice o logică transversală descentrată, de rețele care funcționează în paralel și poate, aici stă
secretul reușitei sale.
Răspunsul guvernanței la pericolul terorist ar însemna constituirea unor structuri
internaționale de securitate nu numai politică, ci și economică, socială și culturală în care să
fie angrenate nu numai instituții guvernamentale și/sau interguvernamentale, ci și ONG-uri și
alți reprezentanți ai societății civile internaționale. Aceste structuri ar trebui să elaboreze

19
. Afganistan și Irak.
programe și proiecte pentru zonele sensibile la aceste fenomene care să permită o scădere a
semnificației acestui fenomen.

Tipologia dezvoltării
Termenul de dezvoltare are o istorie destul de recentă în istoria ideilor, deși astăzi
joacă un rol cheie nu numai în discursul politic, ci aproape în orice fel de discurs. Mulți autori
consideră că termenul a apărut la sfârșitul celui de-al doilea război mondial, ca o reacție la
prăbușirea sistemului colonialist mondial și ca o soluție de depășire a impasului imperialist
care a provocat două conflagrații mondiale. Wolfgang Sachs consideră că la ”20 ianuarie
1949... în discursul său inaugural în fața Congresului” președintele Truman introducea acest
concept prin aceea că ”califica cea mai mare parte a lumii drept regiuni subdezvoltate. Astfel
s-a născut brusc acest concept ... care a înglobat infinita diversitate a modurilor de viață din
emisfera sudică întro singură categorie: subdezvoltată. În același timp și pentru prima dată, ...
apărea o nouă concepție despre lume după care toate popoarele pământului trebuie să urmeze
aceiași cale și să aspire către un singur scop: dezvoltarea. În ochii președintelui, drumul era
deja trasat: ”O mai mare producție este cheia prosperității și a păcii”. În fond, nu era oare
Statele Unite cea mai apropiată de această utopie ? În această perspectivă, națiunile sunt
clasificate la fel ca și alergătorii: cele înapoiate și cele avansate, care mențin cursa. ...
Travestindu-și propriile interese în generozitate, Truman nu a ezitat să anunțe un program de
ajutor tehnologic care va suprima ”suferințele acestor popoare” datorită ”activității
industriale” și a ”ridicării nivelului de trai”. 20 Patruzeci de ani mai târziu, ...discursul lui
Truman este perceput drept semnalul de start al acestei curse a Sudului de a ajunge din urmă
Nordul, dar de atunci, nu numai că distanța a crescut și unii dintre alergători se clatină pe
pistă, dar toși încep să bănuiască că aleargă probabil întro direcție greșită”.21

Teoriile dezvoltării
Doi factori tind să schimbe actualmente profilul tradiţional al teoriilor privind dezvoltarea:
postmodernismul, care a redistribuit puterea în afara indivizilor, claselor şi birocraţiilor
statale, la nivelul fabricării discursului şi a cunoaşterii şi globalizarea, care a mutat puterea în
alte direcţii, atât în sus cât şi în jos, atât către instituţiile globale (FMI, BM) cât şi către

20
Serge Latouche, Survivre au développemen t. De la décolonisation de l`imaginaire économique à la
construction d`une société alternative, Mille et une nuits, 2004, pp.15-16.
21
W. Sachs și Esteva Gustavo ”Le développment: une course dans le monde concu comme arène économique”
in Des ruines du développement, Montréal, Écosociété, 1996, p. 14.
instituţiile locale neguvernamentale (organizaţiile de apărarea drepturilor omului, ecologiste
etc).
În anii 70 şi 80, a devenit imposibilă ignorarea faptului că toate societăţile erau incluse în
sisteme mai largi. Deoarece societăţile făceau parte din aşa-numitele ţări „în curs de
dezvoltare”, teoriile dezvoltării trebuiau să fie explicate. Au apărut două perspective
dominante sub numele de teoria modernizării şi teoria dependenţei. În anii 90 a devenit
evident faptul că niciuna din cele două nu era suficientă pentru a explica o lume tot mai
complexă, o lume în anumite privinţe tot mai integrată şi în altele tot mai fragmentată. Chiar
dacă globalizarea nu a fost elaborată într-o teorie coerentă (chiar dacă există zeci de teorii
despre globalizare), conceptul însuşi a fost adoptat ca fiind o cale de ieşire din impasul
teoretic produs de insuficienţele tot mai evidente ale teoriei dependenţei.

Teoria modernizării
Până după al II-lea război mondial, conceptul de dezvoltare (respectiv subdezvoltare) nu era
folosit, deoarece majoritatea ţărilor vizate de el se aflau în categoria coloniilor. Scopul lor nu
era dezvoltarea, ci asigurarea cu materii prime, forţă de muncă ieftină pentru ţările metropole.
După 1960, cum aceste ţări au devenit independente, ideea că ele ar trebui să se „dezvolte”,
măcar ca să depăşească problema sărăciei, a devenit o idee comună în ţările civilizate.
Ajutarea acestor ţări „în curs de dezvoltare” era un scop parţial altruist, odată ce el urmărea şi
să le îndepărteze de tentaţia comunistă.
Pentru teoreticienii modernizării subdezvoltarea era un fel de condiţie primă, situaţia
normală a unei societăţi care începe să se industrializeze. S-a remarcat faptul că ţările care au
început să dezvolte un sector modern au devenit societăţi duale – unul modernizat şi altul
tradiţional. Sectorul modern preia controlul lăsând în urmă sectorul tradiţional. Simon
Kuznets (1955), cu Curba lui Kuznets – un graf matematic - a demonstrat că inegalitatea de
venit creşte pe măsură ce cele două sectoare se despart. Totuşi, dacă ne bazăm pe datele din
Occident, aceasta conduce la o scădere a inegalităţii, venitul poate fi redistribuit în aşa fel
încât şi săracii să participe la sectorul modern. Sfidarea era să extinzi sectorul modern în aşa
fel încât să asimileze sectorul tradiţional: atunci ţara respectivă devine dezvoltată.
W. W. Rostow (1960) consideră că dezvoltarea poate fi împărţită în cinci etape: 1.
societatea tradiţională, caracterizată de un nivel scăzut de tehnologie, o concentrarea ridicată
a resurselor în agricultură şi un nivel scăzut al productivităţii; 2. sunt demarate precondiţiile
fundamentale ale dezvoltării: un stat naţional centralizat şi credinţa în progresul economic. 3.
demararea dezvoltării: ritm ridicat de dezvoltare economică.4. trecerea la maturitate 5. „epoca
consumului de masă ridicat”.
Chiar dacă toate cauzele subdezvoltării erau văzute ca fiind interne, soluţiile trebuiau
luate pe piaţa economică mondială. Țările dezvoltate trebuiau să inventeze întregul mecanism
care să producă dezvoltarea celorlalte ţări fără să mai aştepte ca acestea s-o facă din proprie
iniţiativă. Subdezvoltarea apărea, din acest punct de vedere, ca o lipsă de ceva: tehnologie,
capital, educaţie, spirit antreprenorial sau abilităţi administrative. Multe teorii căutau să
descopere ce lipseşte acestor ţări. Teoria se sprijinea pe concepţia economistului clasic David
Ricardo despre „avantajul relativ”, ideea că fiecare naţiune ar trebui să facă ceea ce ştie mai
bine – indiferent dacă produce cafea sau automobile – şi să facă schimb de experienţă cu
celelalte naţiuni prin intermediul comerţului. Deoarece în acest proces de modernizare este
prinsă elita economică – adică proprietarii şi patronii - , aceasta va fi motorul dezvoltării.
Profiturile ei vor fi puse la lucru în crearea de noi produse şi de noi locuri de muncă, atrăgând
în acest fel şi restul populaţiei către sectorul modern şi ridicându-i nivelul de trai. Astfel,
teoria modernizării postula un proces triplu în care o creştere a averii celor bogaţi ridica
nivelul de trai şi al celor săraci.
Această teorie părea funcţională şi între 1950 şi 1975 sute de miliarde de dolari,
expertiză şi tehnologie au fost transferate în Lumea a treia care, după PIB a cunoscut o rată de
creştere anuală de 3,4%, mult mai rapidă decât cea a ţărilor dezvoltate. Totuşi, cu timpul s-a
observat că ceva nu era în regulă. Mai multe studii despre distribuirea venitului evidenţia
prăpastia dintre bogaţi şi săraci şi faptul că săracii deveniseră şi mai săraci. De exemplu,
Brazilia cu un PIB de 1640 de dolari în 1985, avea cea mai proastă distribuire a venitului din
lume. O creştere a PIB-ului cu 5% însemna că clasa bogată îşi mărea averea cu 15% în timp
ce veniturile restului populaţiei scădeau.
Prăpastia dintre ţările bogate şi cele sărace în loc să se reducă se accentua şi ea. Una
din ideile principale ale teoriei clasice a modernizării era că subdezvoltarea are cauze interne,
specifice fiecărei ţări. Unii autori au încercat să studieze procesul efectiv urmat de ţările în
curs de dezvoltare. Astfel, S. N. Eisenstadt a determinat faptul că aceste ţări nu au urmat un
model unic de dezvoltare şi că teoria stadiilor a fost complet ignorată. El a stabilit o corelaţie
negativă între gradul de dezvoltare industrială şi ştiinţa de carte, mass media, educaţie etc.; în
multe ţări, dezvoltarea este atât de concentrată încât numai o mână de oameni beneficiază de
pe urma ei. După Eisenstadt, „nucleul comun” al modernizării este diferenţierea socială şi
mobilizarea socială. Sfera politică trebuie să fie suficient de diferenţiată de sfera religioasă
dacă societatea trebuie să fie suficient de flexibilă pentru a face ajustările necesare unei
schimbări constante care este specifică procesului de modernizare. În ţările islamie,
modernizarea a fost mult întârziată din cauza apropierii tradiţiei religioase conservatoare de
politică. Mobilizarea socială se referă la procesul prin care loialităţile sociale şi psihologice
tradiţionale sunt distruse în aşa fel încât să poată fi posibile noile reorganizări ale societăţii şi
economiei.
Din punct de vedere politic, centralizarea administrativă şi elitele politice sunt
elementele cruciale ale procesului de modernizare. Centralizarea necesită, în primul rând, o
transformare ideologică în care măcar unele loialităţi locale sunt înlocuite de cea faţă de
guvernul naţional sau, mai verosimil, una în care grupurile tradiţionale încep să perceapă
beneficiile tot mai mari pentru ele din sprijinul acordat unui guvern naţional. Acest lucru
impune stabilirea unor simboluri – de exemplu steaguri, eroi naţionali, mituri ale originii
naţionale şi duşmani naţionali – suficient de flexibile pentru a lega grupuri destul de diferite
de centru. Guvernul central, care necesită un anumit tip de cadru birocratic, impune noi
organe de competiţie politică (cum ar fi facţiuni, grupuri de interese şi partide politice) care
trebuie să dezvolte noi reguli ale jocului politic. Aceste reguli pot merge de la votul
democratic până la lovitura de stat de tip bolivian. Modernizarea începe invariabil cu un
anumit tip de elită centrală: mari proprietari de terenuri, o clasă antreprenorială sau o elită
militară. La fel de evident, atât modernizarea economică cât şi cea politică vor fi restrânse la
acest nucleu, rezultând o situaţie de colonialism intern în care câteva elite reduse numeric
concentrate într-un oraş exploatează restul ţării. În astfel de „state patrimoniale”, numeroase
în Asia de Sud-Est şi în America Latină, monopolul elitei asupra modernizării şi a procesului
politic este o condiţie permanentă. Dacă modernizarea trebuie să treacă dincolo de aceste
elite, trebuie să se opereze o socializare politică mai largă, noi grupuri şi straturi ale societăţii
să fie atrase în procesul politic.
Teoria dependenţei
Civilizaţia mayaşă era „subdezvoltată” ? Dar eschimoşii sau boşimanii, înainte de a
intra în contact cu europenii ? Aceste întrebări sunt absurde. Desigur, popoarele care sunt
sunt neafectate din punct de vedere cultural, autosuficiente din punct de vedere economic şi
bine adaptate la mediul lor înconjurător nu sunt „subdezvoltate”. Totuşi, această absurditate
indică o problemă fundamentală a teoriei modernizării, care consideră subdezvoltare drept o
condiţie primă caracterizată de lipsa de tehnologie, etică antreprenorială şi capital. Mayaşii,
eschimoşii şi boşimanii pot fi consideraţi astăzi ca fiind subdezvoltaţi, dar numai pentru că ei
au fost invadaţi de europeni. „Subdezvoltarea” nu este ceva în sine, un lucru, o stare naturală,
ci o relaţie, un raport cu ţările „dezvoltate”, sau cum afirmă L. R. Stavrianos în Global Rift22:
„subdezvoltarea Lumii a treia şi dezvoltarea Primei lumi nu sunt fenomene izolate şi discrete.
Mai curând ele sunt organic şi funcţional corelate. Subdezvoltarea nu este o condiţie primă
sau originară, care să fie depăşită trecerea la stadiul industrializării parcurs de ţările
occidentale. Ultimele sunt supradezvoltate astăzi în aceiaşi măsură în care ţările pariferice
sunt subdezvoltate. Stările de dezvoltare şi subdezvoltare sunt feţele aceleiaşi monezi.”
Aceasta este, în esenţă, teoria dependenţei: dezvoltare capitalistă a Lumii întâia
cauzează subdezvoltarea Lumii a treia. Ea apărut la începutul anilor 70 şi este considerată
drept o reacţie la teoria modernizării. Elemente ale acestei teorii au apărut însă încă din 1940,
când Raul Prebisch şi un grup de economişti de la Comisia Economică a O.N.U. pentru
America Latină a formulat o teorie mondială bazată pe împărţirea între un centru de ţări
industrializate şi o periferie de ţări subdezvoltate. Lumea a treia, spuneau ei, rămâne săracă
datorită schimbului inegal; modul în care se face comerţul modial favorizează ţările
dezvoltate. Ţările sărace vând ţărilor bogate materii prime la preţuri scăzute, de la care
cumpărăr în schimb produse manufacturate la preţuri ridicate. În 1960 25 de tone de zahăr
erau necesare pentru a putea cumpăra un tractor, iar în 1980 acelaşi tractor necesita vânzarea
a 110 tone de zahăr. De asemenea, resursele cele mai productive erau confiscate de sectorul
de export aşa încât săracii nu puteau profita deloc. Efectele dependenţei de exporturi sunt mai
evidente în agricultură, unde producţia domestică de alimente scade tot mai mult, terenurile
fiind alocate producţiei de bumbac şi cafea pentru export, ceea ce produce o sărăcire a clasei
ţărăneşti.
Problema nu era văzută ca avându-şi originea în capitalism ca atare, ci mai curând
într-un conflict între capitalismul internaţional şi cel naţional. Ţările din Lumea a treia erau
împiedicate să-şi dezvolte capacităţi industriale şi manufacturiere proprii deoarece produsele
lor nu puteau concura cu cele similare produse de ţările dezvoltate, care erau, invariabil, mai
ieftine şi de mai bună calitate. În anii 60, aceste studii au influenţat economiile din America
Latină. Toate aceste ţări au adopta o politică de restrângere a importurilor ca mijloc de
control al pieţei internaţionale, adică produsele manfacturate în interior nu puteau fi importate
sau puteau fi importate numai cu plata unor taxe prohibittive; ideea era de a încuraja
investiţiile interne, de a dezvolta economia internă. Pieţele regionale, bazate pe modelul
Pieţei Comune Europene, au apărut în America Latină pentru a controla comerţul. Aceste
politici au dat greş, dar nu există un consens asupra cauzelor eşecului lor. Din perspectiva
teoriei modernizării, ele au dat greş pentru că au interferat cu logica subiacentă a
22
Harper Perennial, 1981, pp.34-35.
capitalismului, schimbul liber de produse bazat pe raportul dintre cerere şi ofertă. Din
perspectiva teoriei dependenţei, ele au eşuat pentru că nu au mers suficient de departe.
Trebuie notat faptul că Taiwanul şi Coreea de Sud, două ţări care s-au dezvoltat rapid, au
folosit ambele restricţiile de importuri şi planificarea guvernamentală, dar au folosit şi alte
strategii cum ar fi o masivă reformă agrară, accesul universal la educaţie, proprietatea
guvernamentală asupra industriilor cheie şi redistribuirea venitului înaintea industrializării (ca
să nu mai vorbim de ajutorul economic extern, în special cel acordat de S.U.A. pentru
contracararea pericolului comunist). Ele s-au deschis către economia globală numai după ce
au reuşit să construiască economii interne puternice. În general, majoritatea teoriilor
dependenţei mai noi sunt de inspiraţie socialistă, cel puţin în credinţa că numai printr-o
proprietate publică asupra resurselor majore sau printr-o anumită separare de sistemul
capitalist se poate edifica o politică de dezvoltare eficace.
Teoria sistemică asupra dezvoltării
Immanuel Wallerstein este cel care a elaborat o concepţie detaliată a evoluţiei istorice
a Sistemului mondial capitalist şi a impus un anumit vocabular în această privinţă. Vorbind
despre trecut, el foloseşte termenul de „lume” într-un sens foarte particular: astfel, el vorbeşte
despre „lumi-imperii”, pentru Roma şi China antice, care se bazau pe cuceriri şi exploatare
prin intermediul tributului şi a taxelor. Aceste lumi erau fundamental diferite de „lumea-
economie” centrată pe Europa, bazată pe structurile de comerţ, dependenţă şi diviziune
internaţională a muncii care au apărut în cursul secolului al XVI-lea. Spre deosebire de
lumile-imperii de altădată, lumea-economie capitalistă punea puterea economică nu în
mâinile unor conducători, ci în cele ale unor proprietari de mijloace de producţie. Chiar dacă
statul naţional a evoluat odată cu capitalismul modernşi, în perioada mercantilistă, a fost în
competiţie cu capitalismul, în final el a ocupat o poziţie sendară, servind proprietarilor
capitalişti în trei moduri fundamentale: controlul cererilor muncitorilor şi protejarea
proprietăţii private, protejarea pieţelor şi a fluxului internaţional de resurse şi asimilarea de
noi regiuni geografice în sistem prin intermediul cuceririi şi al intimidării.
Sistemul mondial se împarte în zone economice bazate pe diviziunea internaţională a
muncii: ţările din centru sunt centrii economici şi politici ai sistemului şi principalii
beneficiari ai acestuia. La început, erau câteva ţări europene, dar după Revoluţia industrială,
nucleul a fost asociat cu ţările industrializate, incluzând Europa occidentală, Statele Unite,
Canada şi Japonia. Aceste ţări sunt relativ bogate, au o economie intensivă (bazată pe
automatizare) şi este concentrată pe producţia de tehnologii înalte.
Periferia include acele ţări care, istoric, au asigurat materii prime şi produse agricole.
Producţia se bazează pe intensificarea muncii, iar produsele exportate sunt puţin prelucrate.
Primele ţări ale periferiei – care erau exploatate pentru materiile prime şi forţa de muncă
ieftină - au fost reprezentate de cele din Europa de Est, care erau cele mai apropiate de
nucleu. Cele două Americi au fost şi ele rapid atrase în sistem, iar la începutul secolului al
XX-lea, sistemul cuprindea întreaga lume.
A treia zonă economică, semiperiferia, este o zonă intermediară între celelalte două şi
are caracteristici comune ambelor. Aceste ţări, cum ar fi Argentina, Singapore, şi Coreea de
Sud, ca atare, sunt mai independente decât ţările periferice şi acţionează ca şi puteri
regionale. Majoritatea sunt aliate politic cu centrul.
Un alt element al modelului este reprezentat de elitele tributare (Shepherd 1987). Acestea
sunt formate din proprietarii şi managerii din ţările periferice şi semiperiferice, educaţi în
Europa şi Statele Unite, care, prin legăturile şi afinităţile lor cu firmele transnaţionale,
reprezintă efectiv centrul.
În interiorul sistemului, există o dinamică deosebită: ţările centrale pot deveni
periferice şi viceversa ţările semiperiferice pot deveni centrale. În această perspectivă,
economia mondială este văzută ca fiind un sistem integrat unic. Cu toate acestea, nu există un
sistem politic mondial. Puterea politică este puternic diferenţiată, coinstând în numeroase
state naţionale cu grade de autonomie i putere diferite, aflate în competiţie unele cu celelalte.
Absenţa unei autorităţi politice centrale previne restricţiile artificiale care ar periclita
capitalismul.
Teoria dependenţei, ca şi teoria sistemului modinal au fost criticate pentru simplismul
lor, pentru determinismul economic unilateral, care ignoră influenţele sociale, culturale şi
politice. Teoria dependenţei promovează un nivel de abstracţie atât de ridicat încât ignoră
diferenţele dintre cauzele subdezvoltării la nivel local şi cel de la nivel naţional. Hernando de
Soto23 a arătat cum în cazul Peru-ului, un labirint kafkian de legi a creat o birocraţie
impenetrabilă care a făcut extrem de dificilă şi deosebit de scumpă participarea la economia
legală. Din acest motiv, marea majoritate a populaţiei trăieşte din economia informală,
subterană, din schimburi pe piaţa neagră, evaziune fiscală, corupţie galopantă, iar lipsa de
garanţii pentru contractele economice a împiedicat creşterea economică. Aceste analize
indică o componentă internă foarte semnificativă pentru creşterea sărăciei, atât din punct de
vedere politic cât şi juridic şi economic. Acest lucru sugerează că unele dintre cele mai
sofisticate analize ale teoriei modernizării, care s-au concentrat pe factorii interni care întârzie
23
De Soto, Hernando. The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World. Harpercollins, 1989
dezvoltarea, pot să aibă o valoare considerabilă chiar şi în cadrul unei analize a sistemului
mondial.
Sistemul capitalist mondial și „popoarele fără istorie”
Aceste teorii sunt destul de greu de corelat cu tradiţia antropologică clasică, care se
ocupa de entităţi mai uşor de determinat ca „triburi”, „culturi”, „popoare”, „comunităţi”, „arii
culturale”, fie într-o manieră sincronică, fie pe intervale determinate de timp. Dificultăţile
erau legate de trecerea la unităţi geografice mai largi şi la analiza unor perioade de timp mai
lungi.
O încercare importantă de a integra antropologia şi perspectiva sistemului mondial
este cea a lui Eric Wolf, din Europe and the People Without History (1982). El subliniază
faptul că un efect negativ al practicii antropologice tradiţionale era tratarea acestor comunităţi
ca întreguri de sine stătătoare şi prin aceasta ignorarea mediului social şi istoric mai larg.
Existaseră, desigur, încercări de a depăşi aceste determinaţii temporale şi spaţiale –
difuzionismul, neoevoluţionismul şi comparaţiile statistice interculturale – dar nici una nu a
prezentat influenţele cruciale ale expansiunii europene. Wolf respinge categoric „conceptul
unei societăţi şi culturi autonome, autoreglate şi autojustificate care a închis antropologia în
limitele înguste ale propriilor definiţii” (p.18). El oferă o „nouă teorie a formelor culturale”
(p.19) care include o perspectivă mondială istorică. Chiar şi cele mai izolate societăţi nu pot
fi înţelese decât prin raportare la sistemul global.
Baza analizei lui Wolf o reprezintă conceptul lui Marx de „mod de producţie”. Marx
distingea între aspectul individual, antropologic, al muncii şi aspectul social, colectiv, al
acesteia. Producţia nu este pur şi simplu folosirea naturii de către oameni pentru producerea
de bunuri; ea include munca, tehnologia, proprietatea şi schimbul – ea determină modurile în
care oamenii se raportează unii la alţii; adică modurile în care sunt organizate societăţile.
Modul de producţie este, atunci, o modalitate de a munci care are consecinţe enorme asupra
întregii societăţi. Wolf determină 3 moduri de producţie fundamentale:
• Modul de producţie bazat pe înrudire. Acest mod – tipic pentru bande, triburi şi uniuni de
triburi – se bazează pe o opoziţie între cei care „aparţin” grupului (de exe., o genealogie sau
un clan) şi cei care nu aparţin. În plus, diviziunea muncii se bazează pe sex, rang şi relaţii
maritale ca şi pe relaţiile de sânge. Cu alte cuvinte, rudenia de grup determină modurile în
care se face diviziune muncii. Acest mod depinde foarte mult de simbolism, de măsura în
care sistemul de rudenie este el însuşi legitimat de referirea la supranatural, cum ar fi spiritele
strămoşilor.
• Modul tributal. În acest mod producţia este un proces politic, adică se manifestă prin
intermdiul exercitării puterii şi a dominaţiei. Modul tributal presupune două clase: o elită
conducătoare care îşi însuşeşte surplusul şi o pătură de producători au surplusului. Elita îşi
dobândeşte dreptul de a cere „tribut” fie prin controlul unei părţi strategice a procesului de
producţie (pământul sau sistemele de irigaţii) şi sau prin posesia unor mijloace de
constrângere, cum ar fi armata regulată. (Wolf a combinat aici două moduri de producţie
marxiste, cel „asiatic” şi cel „feudal”).
• Modul capitalist. Spre deosebire de Wallerstein, care vede capitalismul ca fiind bazat pe
schimbul în vederea profitului, Wolf îşi bazează definiţia pe cumpărarea şi vânzarea forţei de
muncă (în modul tributal, elitele nu vând sau cumpără forţa de muncă, ci cer numai o parte
din produsele muncii). Conceptul marxist de „plusvaloare” explică modul în care
funcţionează: muncitorii produc o cantitate de produse care are o valoare mai mare decât
valoarea muncii lor, iar această diferenţă este însuşită de cei care cumpără munca acestora. O
parte a acestui surplus este revândut muncitorilor sub formă de produse destinate refacerii
forţei de muncă, altă parte este reinvestită într-o producţie nouă sau extinsă. Astfel, se
formează cele două clase ale modului capitalist, clasa muncitoare şi clasa proprietarilor
mijloacelor de producţie – capitaliştii. Competiţia dintre capitalişti impune reducerea
constantă a costurilor de producţie, prin reducerea cheltuielilor de producţie, progres
tehnologic şi sporirea eficienţei muncii. Procesul implică trei aspecte corelate: (1) controlul
capitaliştilor asupra mijloacelor de producţie; (2) clasa muncitoare trebuie să-şi vândă forţa
de muncă pentru a supravieţui pentru că este lipsită de proprietate asupra mijloacelor de
producţie; (3) trebuie să existe o creştere continuă a producţiei şi o scădere a costurilor de
producţie. Şi acest mod de producţie are nevoie de un aparat de constrângere pentru a proteja
elitele care-şi însuşesc plusvaloarea. Acest mecanism este statul.
Până la 1400, pe care Wolf îl consideră drept limită convenţională, modul de
producţie bazat pe înrudire era cel mai răspândit în ceea ce numim astăzi Lumea a treia.
Epoca descoperirilor geografice a reprezentat expansiunea unor ţări europene, cum ar fi
Portugalia, Spania, Ţările de jos, Franţa şi Anglia. Mercantilismul răspândit de aceste ţări,
care a urmat feudalismului, era un sistem de comerţ încurajat şi protejat de stat consacrat
îmbogăţirii statului. Pentru Wolf, mercantilismul ţine în continuare de modul tributal. El a
dus, în Lumea a treia, la înlocuirea sistemului bazat pe înrudire cu cel tributal.
Astfel, în America, venirea europenilor a însemnat introducerea calului şi a
comerţului cu europenii. Introducerea calului a dus la creşterea demografică a grupurilor –
altfel reduse numeric şi relativ stabile – şi la o dispersie mai mare a grupurilor. Introducerea
calului a marcat şi apariţia proprietăţii private, caii erau proprietate personală, la fel şi armele,
ceea ce a dus la alternarea legăturilor de rudenie şi la contestarea vechilor modalităţi de
constituire a autorităţii. Au apărut noi modalităţi de război, majoritatea având ca miză caii.
Toate aceste schimbări au întărit poziţia celor care depindeau de comerţul cu europenii (arme,
muniţie, unelte, haine şi alcool). Aceştia au devenit conducători politici şi militari importanţi.
Wolf respinge ideea lui Wallerstein, după care capitalismul a apărut în secolul al XV-lea
odată cu mercantilismul. Pentru el, capitalismul apare numai odată cu industrializarea
industriei textile în Anglia la sfârşitul secolului al XVIII-lea. Acesta a înlocuit rapid
mercantilismul pe întregul glob. Spre deosebire de celelalte moduri de producţie, capitalismul
se bazează în expansiunea lui pe o logică proprie: acumularea continuă de capital combinată
cu creşterea productivităţii îi determină pe proprietarii mijloacelor de producţie să caute noi
surse pentru investiţii, noi pieţe şi materii prime. Un rezultat major al răspândirii
capitalismului la periferia sistemului a fost apariţia plantaţiei, care folosea forţa de muncă
strict controlată, neliberă (sclavi), sistem introdus de modul de producţie anterior, tributal.
Sistemul a fost extins cu rapiditate în unităţile industriale. După inventarea vulcanizării în
1839, exploatarea cauciucului brazilian a dus la expansiunea capitalismului care a avut efecte
importante asupra indienilor din bazinul Amazonului.
Peste tot capitalismul a creat un sistem în care munca poate fi vândută şi cumpărată ca
oricare altă marfă. Clasele economice au apărut acolo unde nu existaseră vreodată, şi în multe
locuri s-au produs procese de dispariţie a unor culturi, detribalizări şi imigrări. Pentru Wolf,
antropologia care ignoră aceste influenţe este anacronică. În procesul de transformare a forţei
de muncă, peste tot culturile sunt „pentru totdeauna asamblate, despărţite şi reasamblate”
(1982: 391).
Globalizarea
Cartea lui Wolf a anticipat studiile privind globalizarea. În 1982, când a apărut, ea a
trezit, totuşi, puţin interes.
Conceptul de globalizare oferă o soluţie pentru a scăpa din dilema opţiunii între teoria
sistemului mondial şi cea a dependenţei. Spre deosebire de acestea două, globalizarea nu se
concentrează pe megastructuri. Scopul prim al studiilor de globalizare este nevoia de a
conecta globalul şi localul şi viceversa. Un alt avantaj al conceptului de globalizare este
faptul că el nu s-a conturat într-o teorie coerentă sau într-o paradigmă, ceea ce a condus la
apariţia unor sensuri particulare distincte. Astfel, postmodernismul se ocupă de identitate,
hegemonie, dinamica frontierelor, fragmentare, media, cultura populară etc. La polul opus,
antropologii care aderă la tradiţia economistă şi materialistă, analizează lanţurile de servicii
(de exemplu, parcursul pe care-l fac strugurii brazilieni până în supermarketurile norvegiene)
sau în descrierea modului în care capitalismul global este filtrat şi transformat la nivel local.
Nu există o definiţie unanimă a globalizării. Unii consideră că globalizarea sugerează
omogenizarea, de regulă occidentalizarea culturii; alții, dimpotrivă, subliniază diferenţierea şi
fragmentarea exprimate de naţionalisme, etnicităţi şi comunităţile din diaspora. Unii adoptă
un punct de vedere sceptic, văzând globalizarea mai mult ca pe o creaţie de presă decât ca pe
o problemă reală, în vreme ce alţii consideră globalizarea drept cea mai semnificativă forţă
culturală, politică şi economică a epocii. Unii văd globalizarea în termeni evoluţionişti ca
fiind o parte a unui proces gradual de realizare a unei dinamici interne a capitalismului, în
timp ce alţii consideră că globalizarea exprimă ceva complet nou, un salt absolut în raport cu
ceea ce a fost până acum.
Dincolo de aceste divergenţe, se poate cădea de acord că faza actuală a globalizării
este marcată de economia neoliberală. „Neoliberalismul” este o tendinţă ideologică
conservatoare de reafirmare a primatului pieţei libere, cei care au marcat afirmarea lui
mondială fiind Ronald Reagan şi Margaret Thatcher, în 1983, la întâlnirea economică de la
Cancun, Mexic. Declinul U.R.S.S. a favorizat trecerea ţărilor sărace din zona de influenţă
comunistă în cea a Fondului Monetar Internaţional, ca urmare a creşterii datoriei ţărilor
sărace în urma crizei petrolului provocată de folosirea de către OPEC (controlată de ţările
arabe) a preţului petrolului ca mijloc de retorsiune împotriva ţărilor industrializate care
sprijineau Israelul. Principalele ţări afectate au fost cele sărace, care au acumulat datorii
uriaşe pentru importurile de petrol. F.M.I. a promovat în schimbul împrumuturilor acordate, o
politică neoliberală de „ajustări structurale”, în special privatizarea industriei şi resurselor de
materii prime, eliminarea subsidiilor şi a controlului preţurilor, reducerea tarifelor,
deschiderea economiei către investiţiile străine. Cu alte cuvinte, economiile s-au mutat de pe
o centrare locală (naţională) pe una globală.
De aceea, actuala fază a globalizării poate fi definită ca fiind o creştere a ratei
comerţului internaţional, a schimbului de finanţe, între culturi, de idei şi persoane produsă de
o tehnologie sofisticată de comunicare şi de turism şi de răspândirea la scară globală a
capitalismului neoliberal.
Teoriile postdezvoltare
Între 28 februarie și 3 martie 2002 s-a desfășurat la Palatul UNESCO din Paris... un
colocviu internațional despre post-dezvoltare intitulat ”Desfacerea dezvoltării/refacerea
lumii”. Acest colocviu a reunit peste 700 de participanți.
Bjorn Hettne, în Development Theory and the Three Worlds, consideră că principala
cauză pentru criza teoriilor dezvoltării în Est, Vest și Sud, este originea occidentală a
”ideologiilor dezvoltării”, caracterul lor ”eurocentric”, recunoscând totodată că se pune
problema cum ar putea să fie altfel odată ce condițiile care au favorizat apariția acestor teorii
ca soluții de progres economic și social au apărut pentru prima oară în Europa. Încercările de
a concepe dezvoltarea întro manieră noneuropeană, neoccidentală au condus la formularea
conceptului de ”dezvoltare alternativă” (another development), care ar transcende modelul
european, și s-ar caracteriza prin aceea că ar fi 'egalitar', 'autonom', 'eco-' și
'ethnodevelopmental'.24
Născut în anii 60, odată cu primul deceniu al dezvoltării, dintro reflecție critică asupra
eșecului politicilor de dezvoltare, post-dezvoltarea regrupează cercetători și actori sociali din
Nord cât și din Sud. Grupul este destul de eterogen, existând două tendițe centrale: cei pentru
care dezvoltarea este sursa tuturor relelor și cei pentru care ea constituie soluția miracol
pentru toate problemele. De o parte sunt cei care militează pentru o problematică dezvoltare
”diferită” (sau o numai puțin problematică globalizare ”diferită”), de cealaltă cei care vor să
renunțe la dezvoltare și economism. Scoțând la iveală presupozițiile dezvoltării, acest curent
critic a realizat o adevărată ”deconstrucție” a gândirii economice. Au fost puse în discuție
astfel noțiunile de creștere, de sărăcie, de trebuințe fundamentale, de ajutor, de nivel de trai
etc.25
Serge Latouche consideră că între dezvoltare și globalizare este o strânsă legătură:
astfel, el îl citează pe Henry Kissinger: ”Globalizarea nu este decât noul nume pentru politica
hegemonică americană”, adică pentru americanizare, vechiul nume al acestei politici
hegemonice fiind cel de dezvoltare, la lansat pentru a permite Statelor Unite să acapareze
piețele fostelor colonii și să evite căderea noilor state independente în zona de influență
societică26. Cu alte cuvinte, dezvoltarea nu este altceva decât ”continuarea colonizării cu alte
mijloace”, în vreme ce globalizarea este continuarea dezvoltării cu alte mijloace.
Globalizarea și americanizarea sunt, după Latouche, fenomene intim legate de un proces mai
vechi și mai complex, europenizarea. De aceea, teoriile postdezvoltare se doresc o analiză, o
demontare și o critică a acestui proces de europenizare sau, cum îl numește Latouche, de
”occidentalizare a lumii”.
Ce este Occidentul ? După Latouche, nu este atât o categorie geografică cât una
ideologică, un concept, o ”paradigmă deteritorializată”, un ”poligon heleno-iudeo-creștin”
24
M.P.Cowen și R.W.Shenton, Doctrines of Development, Routledge, 1996, p. 237.
25
Serge Latouche, op.cit, pp.10-11.
26
L’Occidentalisation du monde, La Découverte, 2005, p.9
compus din câteva idei fundamentale: credința întrun timp cumulativ și liniar, atribuirea
misiunii umane de dominație totală asupra naturii și credința întro rațiune calculatoare care
trebuie să organizeze acțiunea. Acest imaginar social este dezvăluit de programul
modernității, așa cum este el explicat de către René Descartes, își are originea în cultura
iudaică și cea greacă și în fuziunea lor. Latouche respinge ideea marxistă după care natura
occidentului ar consta în concepția economică, în capitalism și consideră că economia nu face
altceva decât să reflecte această istorie a ideilor fondatoare ale occidentului. El consideră că
prin chiar condițiile sale de existență, modelul occidental pune în pericol existența lumii;
criza ecologică nu este altceva decât consecința tendinței de universalizare a acestui model:
”procesul de distrugere creatoare care hrănește dinamica economiei de piață provoacă o
deculturare planetară, distruge legăturile sociale și suscită o aversiune tot mai mare.”27
Sub uniformizarea planetară, pot fi regăsite rădăcinile culturilor umilite care nu
așteaptă decât momentul favorabil ca să țâșnească, uneori deformate și monstruoase. În lipsa
unui loc necesar și a unei recunoașteri legitime, culturile respinse se întorc peste tot sau se
reinventează în mod exploziv, periculos sau violent.
Pentru că universalismul Luminilor nu este decât un particularism al ”tribului
occidental”, el lasă în urma lui destule supraviețuiri, suscită destule rezistențe, favorizează
recompuneri și produce formațiuni mixte ciudate sau periculoase.
Reacțiile defensive față de eșecul dezvoltării, dorințele de afirmare identitară,
rezitențele la omogenizarea universală iau forme diferite, mai mult sau mai puțin agresive
saqu mai mult sau mai puțin creatoare și originale.
După eșecul socialismului real și alunecarea social-democrației către social-
liberalism, aceste analize pot contribui, consideră Latouche, la o reînnoire a gândirii unei
adevărate alternative la societatea de piață.
Teoretic reproductibilă, dezvoltarea nu este universalizabilă. Cele mai cunoscute și
cele mai ușor de remarcat, dacă nu cele mai hotărâtoare, sunt rațiunile ecologice: finitudinea
planetei face generalizarea modului de viață american imposibilă și explozivă.28
Această critică consensuală se bazează pe 6 puncte:
1. denunţarea inegalităţilor crescânde atât între Nord şi Sud cât şi în fiecare ţară;
2. capcana datoriei externe pentru ţările din Sud cu consecinţele asupra exploatării
excesive a bogăţiilor naturale şi reinventarea şerbiei şi a sclaviei (în special copiii);
3. distrugerea ecosistemelor şi pericolul poluării globale;

27
. idem, p. 12.
28
Idem, p.15.
4. sfârşitul bunăstării, distrugerea serviciilor publice şi demolarea sistemlor de protecţie
socială;
5. atotputernicia pieţei, odată cu traficul de organe, dezvoltarea „industriilor culturale”
uniformizante, cursa de brevetabilitate a viului;
6. slăbirea statelor naţionale şi ascensiunea firmelor transnaţionale ca fiind „noii stăpâni
ai lumii”.29
Țările industrializate, cu 26% din populație, dețin 78% din producția de bunuri și
servicii, 81% din consumul de energie, 70% din îngrășămintele chimice și 87% din producția
de armament. Un cetățean american consumă energie cât 7 mexicani, 55 de indieni, 168
tanzanieni și 900 de nepalezi. În multe țări din lumea a treia, cheltuielile militare le depășesc
pe cele pentru sănătate. Valoarea unui avion de vânătoare modern poate acoperi finanțarea a
50.000 de dipensare rurale. În Brazilia, 20% din populație (cei mai bogați) consumă de 33 de
ori mai mult decât 20% dintre cei mai săraci. 47% din producția mondială de cereale este
folosită în hrănirea animalelor. Aceiași cantitate ar putea hrăni 2 miliarde de oameni.30
Statistica spune ceva: există tehno-reprezentări înzestrate cu narațiuni politice și culturale
complexe. În interiorul politicii de reprezentare a lumii a treia, aceste statistici au fost
folosite, consideră post-dezvoltarea, drept un support pentru discursul dezvoltării.

Dezvoltarea sustenabilă. Definiție. Criza ecologică mondială. Limitele aplicării unor


politici de dezvoltare sustenabilă.

Termenul de ”dezvoltare durabilă” (sau sustenabilă) este folosit de la începutul anilor


80, dar a căpătat o anumită popularitate de-abia după 2000. La origine derivă din conceptul
biologic de `sustainable yield'31, prin care se înțelege rata după care o specie (codul sau
29
, idem, p. 19
30
Arturo Escobar, Encountering development : the making and unmaking of the third world, Princeton
University Press, 1995, p. 212.
31
Definiția din Merriam-Webster: sustained yield: producția unei resurse biologice (lemnul sau peștele) în
condiții de exploatare industrială care asigură înlocuirea părții recoltate (exploatate) prin reîmpădurire sau
reproducere înainte de o altă campanie de recoltare.
elefanții) poate fi exploatată fără să fie pusă în pericol existența acesteia. Ecologiștii și
politicienii au început să folosească termenii de ”durabilitate” și ”dezvoltare durabilă” atunci
când vorbesc despre politicile de mediu. Astfel, numeroase măsuri care vizau conservarea și
prevenirea poluării au fost justificate pe baza faptului că sunt necesare pentru promovarea
dezvoltării durabile. Mai recent, criza SIDA din Africa a determinat lărgirea interpretării
dezvoltării durabile pentru a include domenii ca sănătatea și educația, văzute ca determinante
pentru dezvoltarea economică. Cu alte cuvinte, sustenabilitatea implică atât semnificația
termenului curent de ”durabilitate” (faptul că existența unei specii nu este pusă în pericol),
dar și prevenirea poluării, a modificării echilibrelor lanțurilor trofice etc. Ideea fundamentală
dincolo de acest concept este aceea a unei dezvoltări care nu afectează în niciun fel natura,
atât în parte (speciile), cât și în totalitate (echilibrul climatic, trofic etc).
O interpretare, de stânga, răspândită a termenului de ”dezvoltare durabilă” presupune
că sărăcia, degradarea mediului, bolile și alte probleme care afectează lumea sunt în mod
predominant produse de țările bogate, și de aceea, cad în răspunderea lor. Această viziune -
care este susținută de organizații care pretind că reprezintă interesele mediului, ale
consumatorilor, ale săracilor și bolnavilor – consideră că oamenii din țările bogate consumă
prea mult în raport cu resursele mondiale și sunt răspunzători de poluare; ei exploatează țările
sărace, plătind prea puțin pentru materiile prime sau produsele din aceste țări (banane, cafea)
și ridicând prețul la produsele farmaceutice.
O altă interpretare, de factură liberală, consideră că sărăcia, degradarea mediului etc.
sunt rezultatul lipsei instituțiilor democratice și politicilor de dezvoltare durabilă în țările
sărace. Cu alte cuvinte, există moduri de guvernare (dictaturile comuniste sau militare,
regimurile autoritare etc) și politici de dezvoltare (economia centralizată, planificată și
dirijată, politicile de investiții masive în exploatarea resurselor și materiilor prime, în
industriile poluante și energofage, etc.) care nu conduc la eradicarea sărăciei și la dezvoltare,
ci la adâncirea acesteia și la subdezvoltare: absența democrației, a participării la decizie, a
guvernanței, exploatarea sălbatică a reurselor în favoarea unei minorități, planificarea și
dirijismul economic împiedică funcționarea eficientă a economiei32 sunt factorii care conduc
la această situație. Ajutorul economic și/sau financiar extern este ineficient sau chiar dăunător
dacă nu sunt realizate aceste condiții politice, economice și morale și organizațiile financiare

32
. creșterea producției antrenează, paradoxal, creșterea sărăciei, deoarece producția nu este nici orientată, nici
reglată de consum, ci de comanda politică. Proprietatea economică de stat duce la apariția crizelor financiare
periodice – blocajul financiar – mecanismele de autoreglare ale pieței sunt blocate, ceea ce agravează
disfuncționalitățile sistemului. Corupția este ultimul ingredient al acestor sisteme și ea capătă un caracter
endemic, generând efecte perverse la nivel macrostructural.
internaționale promovează o condiționare a acordării ajutoarelor în funcție de anumite
standarde în aceste domenii.
Politicile sustenabile sunt cele care nu prescriu un rezultat anume, ci permit indivizilor
dintro societate să-și îmbunătățească situația fără să o afecteze pe a celorlalți. Aceste politici,
bazate pe crearea și menținerea instituțiilor de piață – drepturi de proprietate, domnia legii,
economie de piață liberă – împreună cu o guvernare controlată de cetățeni și libertatea de
exprimare au fost adoptate de țările bogate. Cu alte cuvinte, modelul dezvoltării durabile este,
în această viziune, calea pe care au adoptat-o țările bogate.33
Instituțiile de dezvoltare durabilă
Instituțiile sunt cadrul în inteiorul căruia oamenii acționează și interacționează – ele
sunt reguli, obiceiuri, norme și legi care ne leagă unii de alții și care acționează ca frontiere
ale comportamentului nostru. Instituțiile reduc numărul deciziilor pe care trebuie să le luăm;
ele elimină responsabilitatea de a calcula efectul fiecărei acțiuni asupra restului omenirii și o
înlocuiește cu responsabilitatea de a respecta anumite reguli. Întrun sistem în care regulile
apar în mod spontan și în care se produce o selecție evolutivă a acestora, regulile bune tind să
le depășească numeric și ca importanță pe cele rele. Aceasta înseamnă că, în timp, regulile
care vor da rezultate mai bune vor fi preferate celor care dau rezultate mai proaste.
Regulile care par să acționeze mai bine sunt cele pe care le asociem cu economiile de
piață ale democrațiilor capitaliste: drepturile de proprietate, contractul de muncă liber
consimțit. Aceste instituții încurajează adaptarea, stimulează creativitatea și inventivitatea,
creează un cadru de interacțiuni umane compatibil cu natura umană, în vreme ce
mecanismele informale - obiceiuri și norme – sunt funcționale pentru grupuri relativ omogene
și cu schimburi reduse cu exteriorul impun limite semnificative capacității grupurilor de a-și
îmbunătăți situația. Societățile care au adoptat instituțiile formale ale economiei de piață s-au
dezvolta mai mult economic și social decât societățile care s-au bazat în primul rând pe
instituții informale.
Instituțiile de piață nu numai că promovează o dezvoltare economică mai rapidă decât
cea promovată de economiile centralizate, ele promovează nivele de protecție a mediului și
de conservare a resurselor naturale care sunt mai apropiate de dorințele oamenilor.

Tensiunile dezvoltării durabile

33
. Această viziune este prezentată în detaliu de Julian Morris, în What Is Sustainable Development?, Review of
Institute of Public Affairs. Vol. 54, 3. Sept. 2002.
Paradoxul constă în aceea că succesiunea crizelor pe care le-a cunoscut economia
mondială din 2007 încoace, simptome ale unei dezvoltări nesustenabile, a avut ca efect și
împingerea în plan secund a dezvoltării durabile pe agenda internațională. Încetinirea
economică mărește peste tot constrângerile de finanțare ale agenților economici (individuali,
întreprinderi, organizații umanitare, de mediu, fundații etc) ca și cele ale statelor. Politicile
publice sunt de facto supuse unor constrângeri bugetare mai puternice, care evidențiază una
din dificultățile esențiale ale dezvoltării durabile, adică arbitrajul permanent pe care trebuie
să-l facă și echilibrul pe care trebuie să-l realizeze între scopurile pe termen scurt și cele pe
termen mediu și lung, ca și între mizele ecologice, economice și sociale, uneori contradictorii,
pe care resursele disponibile nu permit să fie urmate în același timp. Angajamentele luate în
favoarea protecției mediului sau a luptei contra schimbărilor climatice vor rezista concurenței
cu dificultățile legate de scăderea resurselor publice și de stabilirea priorităților întro
economie care încetinește ? Astfel, creșterea prețului la energie închidea lupta împotriva
încălzirii climatice întrun cerc vicios: o energie rară și scumpă conduce desigur la
comportamente economice de diversificare a surselor și de reducere a emisiilor. Dar, oricât
de benefică ar părea pe termen scurt pentru totalitatea consumatorilor, scăderea prețului
petrolului face mai dificilă, prin reducerea motivației, aplicarea unei politici energetice care
să pregătească înlocuirea petrolului ca sursă de energie. Gândirea pe termen lung în
perioadele de încetinire economică poate să pară un lux pentru unii și protecția mediului este
împinsă pe un plan secundar în prioritățile publice. Președintele ceh Vaclav Klaus s-a făcut
purtătorul de cuvânt al acestei poziții atunci când a declarat, în cadrul unei dezbateri la Praga,
în 2008, că: ”problemele de mediu sunt un produs de lux. Acum, când trebuie să strângem
cureaua, trebuie să renunțăm la acest lux”. Dimpotrivă, aceste crize pot contribui la
legitimarea acțiunii publice și la reglarea economiei. Una din dificultățile majore provine din
tentația de a da răspunsuri eminamente naționale prin intermediul unor planuri de relansare
economică, deși schimbările necesare nu au sens și nu se pot aplica decât în cadrul unei
veritabile coordonări internaționale.
Dezvoltarea durabilă sau gestionarea complexității
Dezvoltarea durabilă nu este o idee platonică, accesibilă numai savanților
contemplativi. Nu există o esență a dezvoltării durabile care ar putea fi descoperită și
promovată de oamenii de știință. Originea conceptului trebuie căutată în recunoașterea
problemelor de mediu la care au condus urmărirea și generalizarea modelului de dezvoltare al
țărilor industrializate, recunoaștere care a deschis discuția asupra schimbărilor acestuia model
în toate dimensiunile sale economice și sociale. Dezvoltarea durabilă este înainte de toate un
concept social și politic. El nu poate fi definit întrun mod exclusiv științific. El se bazează pe
astfel de analize, dar este promovat de grupuri, fiecare având propriile sisteme de valori și de
interese, care negociază pentru a defini ce este lumea sau ce ar trebui să devină. Cunoaștere
științifică este fundamentală dar insuficientă pentru că se referă la un domeniu a cărui
complexitate nu permite stabilirea unei serii de acțiuni coerente și incontestabile care să
conducă către o ”dezvoltare mai durabilă”. Aceasta din urmă se inventează continuu. De unde
nevoia de a organiza o supraveghere în timp real, de a atrage atenția asupra contradicțiilor,
inconsecvențelor, incoerențelor. Această complexitate se traduce și prin diversitatea
domeniilor de acțiune. Dincolo de clasificarea devenită clasică în 3 compartimente (de mediu,
economic și social), mediul vizează aspecte extrem de variate: prezervarea speciilor,
deforestarea, încălzirea globală, poluarea atmosferică, poluarea chimică ș.a.m.d. O
examinarea separată a problemelor de mediu poate conduce la o definire a scopurilor și
strategiilor contradictorii. Această diversitate face ca orice decizie de dezvoltare durabilă să
fie în mod fundamental parțială și provizorie: proiectele de reîmpăduriri sau de conservarea
biodiversității pot să blocheze dezvoltarea economică pe termen scurt a anumitor grupuri
sociale; întrun context de restricții bugetare, construirea de locuințe sociale se poate dovedi
contradictorie cu acțiunile de reducere a consumurilor de energie în zona respectivă;
dezvoltarea economică este însoțită, de regulă, de presiuni asupra resurselor naturale sau de
creșterea consumului de energie și al emisiilor de carbon. Aceste conflicte între obiective sunt
numeroase și fac decizia dezvoltării durabile extrem de delicată. Una din problemele
guvernanței în acest domeniu ține de organizarea adesea sectorială a mecanismelor de luare a
deciziei, în timp ce ceea ce contează este interacțiunea dintre sectoare (apă, energie,
agricultură, echipamente...). Abordările sunt sectoriale, ministerele sunt la fel, instituțiile
multilaterale au mandate definite foarte îngust. În interiorul unei țări, procesele
interministeriale și coordonarea guvernamentală la vârf permit gestionarea, în mod inegal, a
mizelor transversale. O soluție la această situație o reprezintă ”internalizarea” externalităților
în cadrul unui minister care integrează dimensiuni diferite. De exemplu, în Franța, crearea
minosterului ecologiei, energiei, dezvoltării durabile și al amenajării teritoriului (Meeddat)
ilustrează această preocupare. Banca Mondială a regrupat în cadrul aceleiași unități proiectele
de infrastructură și protecția mediului. La nivel mondial, o astfel de coordonare este mai greu
de realizat. Ea presupune nu numai o raționalizare a arhitecturii instituționale, ci și o
orgsanizare mai eficientă a relațiilor transversale între diferitele instituții cu mandat precis.
După cum nu există un cadru conceptual incontestabil pentru dezvoltarea durabilă, nu
există nici o dimensiune teritorială exclusiv pertinentă pentru gestionarea resurselor. Cu toate
acestea, anumite nivele de gestiune sunt preferate pentru anumite resurse. Astfel, o resursă de
apă poate fi gestionată mai bine la nivelul bazinului ei: teritoriul este ușor de delimitat,
indiferent dacă frontierele corespund sau nu cu cele politice existente. La fel în cazul altor
resurse cu caracteristici teritoriale identificabile, ca ”bazinele forestiere”. Apar mari
dificultăți, însă, în definirea unor cadre teritoriale pentru acțiune: fluxul de mărfuri al
comerțului internațional, fluxurile de persoane, eterogenitatea elementelor incluse în același
teritoriu creează de fapt o tulburare a frontierelor teritoriale și politice. Uniunea Europeană
reprezintă o încercare de depăși aceste probleme și a ajunge la o gestionare comună a
problemelor de mediu. Cu toate acestea, cadrul european s-a dovedit el însuși inadecvat în
găsirea unor soluții pentru o problemă cum este cea a poluării Mării Mediterane.

Încălzirea globală și adaptarea dezvoltării la aceasta


În iunie 2008, convorbirile de la Bonn, sub egida Convenției cadru a ONU asupra
schimbărilor climatice (CCNUCC) au avansat ideea adaptării la schimbările climatice ca
miză stategică a negocierilor internaționale. Pentru Grupul Interguvernamental de Experți
privind Evoluția Climatului (GIEC), adaptarea desemnează ajustarea sistemelor ecologice,
sociale sau economice ca răspuns la stimuli climatici actuali sau viitori, în scopul limitării
impactului negativ sau al valorificării oportunităților. Aceasta este unul din răspunsurile
înaintate pentru a face față riscurilor legate de schimbarea climatică, a doua fiind atenuarea
emisiilor de gaz cu efect de seră (GES). La începutul dezbaterii internaționale asupra
încălzirii climatice, adaptarea nu era o problemă actuală, mulți văzând în promovarea ei riscul
de a reduce importanța măsurilor de prevenire prin sublinierea capacității societăților de a se
adapta la schimbări. Dar, curând a devenit evident faptul că era prea târziu ca decizia
reducerii emisiilor de bioxid de carbon să limiteze efectele schimbărilor climatice. De aceea,
cele două opțiuni au fost recunoscute ca fiind complementare.
Dacă problema reducerii emisiilor este văzută ca fiind în principal o problemă a țărilor
dezvoltate, membre OECD, problemele adaptării sunt cel mai des legate de țările în curs de
dezvoltare care au mai mult de suferit de pe urma schimbărilor climatice. Deși nu au
contribuit substanțial la degradarea mediului, țările din Sud, au de suferit mai mult decât cele
din Nord de pe urma acesteia. De aceea, țările din Sud cer celor din Nord să compenseze
cheltuielile suplimentare impuse pentru dezvoltare de necesitatea de a lupta contra
schimbărilor climatice pentru producerea cărora nu au decât o responsabilitate limitată.
Astfel, adaptarea a devenit un subiect nou de negociere între Nord și Sud la Bali, în 2007, ca
și unul din cei 4 piloni ai acordului global de la Copenhaga, în 2009. Convorbirile de la Bonn
au avansat un cadru internațional pentru adaptarea post-2012.
Dar, problema adaptării nu este numai una globală și financiară: ea este și locală și
practică. Astfel, la periferia acestor negocieri internaționale, incertitudinile privind impactul
local al schimbărilor climatice fac imperios necesară definirea și implementarea unor strategii
de adaptare. Numeroase țări se confruntă deja cu dificultăți produse de schimbările actuale
ale climei, ceea ce conduce la punerea problemei pertinenței unei abordări care este centrată
în principal pe ideea unor schimbări climatice viitoare. Aplicarea acestor strategii este
complicată, în plus, de legăturile ei cu politicile de dezvoltare: trebuie să dezvoltăm proiecte
de adaptare sau să adaptăm proiecte de dezvoltare ?

Descentralizare și dezvoltare locală. Competențe și conflicte.

Parnab Bardhan34 consideră că descentralizarea a devenit cuvântul de ordine în


privința guvernanței. Discuțiile iscate de subsidiaritate și devoluție în Uniunea europeană și
SUA, politicile din ultimii 20 de ani din America latină, Africa și Asia. Banca Mondială o
consideră o reformă importantă a procesului de guvernare încă din anul 1999. India și China
au privit descentralizarea drept un cadru instituțional major pentru fenomenul creșterii
industriale. Statul centralizat a pierdut mult din legitimitate și descentralizarea apare ca fiind
o promisiune de mari beneficii. Se sugerează că este o cale de reducere a rolului statului în
general, prin fragmentarea autorității centrale și introducerea unei competiții
interguvernamentale mai mari ca și a unui echilibru mai mare între diferitele instituții ale
statului. Este o cale care face guvernarea mai receptivă și mai eficientă. Schimbările
tehnologice devin mai ușor de realizat: de exemplu, asigurarea servicilor publice
(electricitatea și aprovizionarea cu apă) este mai ușor de făcut pe unități teritoriale mai mici și
nivele mai coborâte de guvernare dobândesc o capacitate mai mare de a realiza anumite
sarcini. Întro lume de conflicte etnice și de mișcări separatiste, descentralizarea este o cale de
a elibera tensiunile sociale și politice și de a asigura autonomia politică și culturală.
Există o întreagă literatură care promovează descentralizarea drept soluția majorității
problemelor cu care se confruntă societatea actuală. Ea nu are o omogenitate ideologică,
totuși: întâlnim economiști noeliberali care subliniază beneficiile reducerii puterii de control a
statului supradimensionat și prădător. Pentru unele organizații intenaționale care promovează
ajustarea structurală și reforma tranzițională, descentralizarea a fost folosită ca sinonim
pentru privatizare; la fel, în literatura macroeconomiei, un sistem informațional descentralizat
de decizii individuale coordonate de un mecanism de preț este preferabil unui sistem de
comandă și de planificare centralizată. Chiar și cei care sunt convinși de inevitabilitatea
creizelor de piață s-au întors, pentru rezolvarea lor, către guvernele locale, unde costurile sunt
relativ coborâte și problemele de informare care contribuie la eșecul politicilor

34
Decentralization of Governance and Development, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 16, No. 4
(Autumn, 2002), pp. 185-205
guvernamentale sunt mai puțin importante. La aceștia s-au alăturat gânditori din arii diferite:
postmoderni, multiculturaliști, activiști ai conservării mediului și suporteri ai cauzei
grupurilor indigene și ai revoluției tehnologice, autorul numind acest grup eterogen ”anarho-
comunitarieni” și definindu-i drept critici ai economiei de piață și ai statului centralizat și
adepți ai autoguvernării comunităților locale.
Această diversitate face ca termenul de descentralizare să capete sensuri diferite.
Autorul se referă la descentralizarea din țările în curs de dezvoltare și în tranziție care constă
în devoluția puterii politice de luare a deciziei la nivel local, al comunităților locale. În țările
cu o lungă istorie a controlului centralizat – Rusia, China sau India – se înțelege prin
descentralizare dispersarea anumitor responsabilități de la nivel regional la nivelul local de
implementare a unui anumit proiect. De aceea, autorul distinge 3 tipuri de descentralizare:
a) politică - cu sensul de devoluție a puterii politice de luare a deciziilor; b) administrativă -
delegarea administrativă a funcțiilor de la guvernul central la ramurile locale; c) fiscală-
federalismul fiscal: autoritățile locale primesc dreptul de a avea propria politică fiscală.
Vom examina ultimul tip de descentralizare, din rațiunile următoare: 1. spre deosebire de
primele două care pot intra în conflict cu un anumit statu quo, autonomia fiscală nu pune în
discuție raporturi politice, etnice, culturale, economice, sociale etc. 2. adoptarea
descentralizării fiscale este un mecanism (relativ, în raport cu celelalte două) simplu de
introdus și aplicat și cu consecințe imediate, ușor de evaluat.
Descentralizarea fiscală
Modelul propus de Tiebout35 a fost aplicat cu succes de țări ca Argentina, Brazilia, Columbia,
Africa de Sud, India și China; el presupune că guvernele locale oferă politici fiscale diferite și
că indivizii dispun de mobilitate pentru a opta între acestea. Modelul are mai multe
presupoziții tacite, implicite, importante mai ales pentru țările sărace. Aceste presupoziții
trebuie explicitate și examinate critic, pentru că multe dintre ele nu sunt realizate sau nu
conduc la rezultatele scontate:
1. mobilitatea populației: cetățenii ”votează cu picioarele” ca răspuns la performanța
politicilor publice diferite – fapt ce permite guvernelor să depășească problema
cunoașterii preferințelor cetățenilor în privința bunurilor publice, problemă insolubilă
pentru țările sărace. În orice caz, multe dintre bunurile publice în discuție sunt
specifice comunității și locului și astfel, nonrezidenții sunt excluși. Comunitățile
rurale din țările sărace sunt de tipul ”face-to-face”, iar normele sociale disting foarte
net între ”membri” și ”străini”, în special atunci când este vorba de servicii ale
comunității.
2. informația și sistemele de control (accounting) și mecanismele de monitorizare a
birocrației din administrația publică sunt mult mai slabe în țările cu venituri mici. În
literatura despre descentralizare și federalismul fiscal, atenția este concentrată pe
alocarea fondurilor și se presupune în mod implicit că fondurile alocate ajung automat
la beneficiarii lor. Această supoziție trebuie să fie drastic evaluată în țările în curs de
dezvoltare, unde atenția trebuie concentrată pe instrumentele și instituțiile de
combatere a corupției birocratice și astfel eficiența diferită a acestor mecanisme în
cazul centralizării și al descentralizării devine importantă.
3. chiar și în puținele țări în curs de dezvoltare cu regimuri democratice, instituțiile
democrației locale și mecanismele de verificare politică (political accountability) sunt
evident slabe. De aceea, orice discuție despre efectuarea de servicii publice trebuie
corelată cu problemele de acaparare a guvernării la diferite nivele de către grupuri de
elită, mult mai serioase decât este cazul în literatura occidentală a descentralizării.

35
Tiebout, Charles M. 1956. "A Pure Theory of Local Expenditures." Journal of Political Economy. 64:5, pp.
416-24.
4. pentru țările în curs de dezvoltare, problema sărăciei și cea a luptei împotriva foametei
sunt probleme mai importante decât eficiența alocării resurselor la nivel local. În țările
în curs de dezvoltare, guvernele centrale pot elabora politici mai eficace în acest scop
decât autoritățile locale, în timp ce pentru țările dezvoltate atenția este concentrată pe
restrângerea puterii guvernului central. Federalismul poate fi văzut, în unele cazuri,
omogene, drept o soluție mai eficientă, superioară, decât statul centralizat (SUA, de
exemplu), dar în altele – unde avem de-a face cu subunități statale heterogene36 - este
mai curând o formă de compromis – un rău mai mic – (Belgia, India, Spania). În
acestea din urmă, aceste presiuni redistributive care conduc uneori la descentralizare
fiscală pot provoca probleme de stabilizare macroeconomică, cum s-a întâmplat în
Africa de Sud, Brazilia și Argentina. Pe de altă parte, guvernarea centrală nu este
întotdeauna neproductivă și inflaționară, cum presupune literatura descentralizării; în
fine, unele redistribuiri către grupuri sau regiuni dezavantajate – în forma unor
servicii descentralizate de sănătate, educație sau de infrastructură – nu trebuie să
afecteze eficiența și pot chiar îmbunătăți potențialul pentru investiție productivă,
inovație și dezvoltarea a resurselor umane din comunitățile care au fost multă vreme
ignorate de elită sau de guvernul central.
5. literatura federalismului fiscal presupune de obicei că nivelele mai coborâte de
guvernare colectează taxele și cheltuiesc fondurile, așa încât putem clasifica
localitățile în categorii: taxe reduse/servicii ieftine sau taxe mari/servicii scumpe. În
multe țări, sursele mult mai elastice (și progresive) de taxe sunt corelate cu veniturile
guvernului central și există o tendință către o balanță fiscală verticală. Venitul este,
evident, concentrat geografic, atât datorită economiilor de aglomerare cât și datorită
facilităților de infrastructură și de resurse naturale. Astfel, anumite zone locale vor
reuși mult mai ușor să-și crească veniturile din taxe decât altele. În plus, există limite
ale competiției interregionale în privința taxelor. În multe țări cu venituri scăzute,
problemele de descentralizare discutate sunt cele despre asigurarea colectării
centralizate a veniturilor de la nivelele inferioare ale guvernării mai curând decât
extinderea puterii de colectare a taxelor către acestea. Atenția este concentrată pe
sarcinile bugetare, neînsoțite de nicio devoluție financiară semnificativă.
6. literatura descentralizării presupune de obicei că diferitele nivele ale guvernării au
toate nivele asemănătoare de capacitate tehnică și administrativă. Această supoziție
este discutabilă pentru toate țările. Așa cum concentrările economice atrag personalul
calificat, birocrațiile centrale atrag personalul mai competent. Problema este deosebit
de gravă în cazul țărilor în curs de dezvoltare, unde calificarea personalului din
birocrațiile locale – în special cel care se ocupă de control și evidență - este foarte
coborâtă. Chiar și personalul cu pregătire tehnică și profesională suferă de pe urma
dezavantajelor izolării, lipsei de instrucție și a interacțiunii slabe cu alți profesioniști.
Asimetria informațională acționează în ambele sensuri: guvernul central nu știe ce să
facă; guvernul local nu știe cum să facă. Desigur, competențele diferă de la un
serviciu public la altul: colectarea gunoiului sau curățarea străzilor nu necesită o
expertiză sofisticată, dar producția și transportul de energie, aprovizionarea cu apă și
sănătatea publică da. Descentralizarea la nivel local va fi mai eficientă în primul caz
decât în al doilea.
Este foarte plauzibil să susținem că în materie de prestare de servicii ca și în dezvoltarea
locală a afacerilor, drepturile de control în structurile de guvernare ar trebui atribuite celor
care au informația adaptată și instrumentele și în același timp pot să-și asume
responsabilitatea pentru consecințele (economice și politice) ale deciziilor lor. În multe
situații, este nevoie de o devoluție mai mare a puterii către autoritățile și comunitățile locale.
36
.democrații multietnice de regulă, vezi exemplele.
Dar nu trebuie uitat faptul că în multe țări structurile locale de control sunt slabe, iar
guvernele locale sunt la discreția elitelor locale ale puterii care pot provoca frustrări mari în
realizarea scopului de a asigura serviciile publice către marea masă a cetățenilor. Aceasta
înseamnă că, descentralizarea, pentru a fi eficientă, trebuie să fie însoțită de eforturi serioase
pentru a schimba structurile existente ale puterii din cadrul comunităților și îmbunătățirea
oportunităților pentru participare și exprimare și angajament pentru cei dezavantajați sau
ignorați de procesul politic. În fond, logica descentralizării nu constă numai în slăbirea
autorității centrale, nici în favorizarea elitelor locale în raport cu autoritatea centrală, ci în a
face ca guvernanța la nivel local să fie mai promptă la nevoile majorității populației. Pentru a
realiza asta statul, departe de a se retrage întrun rol minimal asumat de liberalismul clasic,
poate uneori să joace anumite roluri active: facilitatea (fie și numai ca un catalizator) a
mobilizării populației în dezvoltarea locală participativă; neutralizarea puterii oligarhiei
locale; asigurarea sprijinului financiar suplimentar pentru proiecte locale; furnizarea de
servicii tehnice și profesionale pentru edificarea de capacități locale; controlul pentru
asigurarea standardelor de calitate ale serviciilor, evaluare și auditul; investiții în
infrastructura de amploare; asigurarea unei coordonări în realizarea unor proiecte care
implică mai multe comunități locale.
În concluzie, separarea descentralizării de cauzele ei politice și economice poate conduce
la transformarea ei întrun fel de panaceu la orice problemă economică și socială, care, în loc
să furnizeze soluții, să producă (sau să agraveze) noi probleme.

Dezvoltare și neoliberalism. Liberalism politic și neoconservatorism economic. Piețe libere


și sărăcie. Ajutorul economic ca formă de (sub)dezvoltare.

În lucrarea Development beyond neoliberalism?: governance, poverty reduction, and


political economy37, David Craig și Doug Porter fac o analiză a relației dintre doctrina
liberală, încă de la începuturile ei (secolul XVII-lea), oprindu-se însă asupra
neoliberalismului contemporan (perioada 1980 – 2005), și guvernare încercând să determine
punctele tari și cele slabe în tentativele acesteia de a găsi soluții problemei depășirii sărăciei
globale prin dezvoltare.
Sarcina autorilor este extrem de dificilă deoarece liberalismul are o istorie destul de
lungă și extrem de sinuoasă, singurul element peren al doctrinei fiind ”libertatea”, termen
suficient de ambiguu pentru a permite orientări extrem de diverse. Pentru a face conceptul
operațional, autorii au optat pentru următoarea definiție a liberalismului: ”o ideologie politică
și o formă de guvernare care s-a hibridat de-a lungul timpului, dar care în general subliniază

37
Routledge, 2006.
beneficiile pieței libere, domnia legii universale a pieței, necesitatea drepturilor omului și în
deosebi a drepturilor de proprietate. În problema sărăciei, liberalismul consideră că soluțiile
sunt: redistribuirea majoră și subliniază necesitatea disciplinei morale și (din nou) a pieței.38”
Se poate observa că această definiție vizează liberalismul economic, lăsând în afară
liberalismul politic, cel puțin în forma în care este definit acesta de John Rawls.
Istoria liberalismului este cheia înțelegerii, cred autorii, dinamicii dezvoltării globale
în trecut și astăzi. Orientarea istorică liberală către ”libertate în cadrul legii” a impus țărilor
sărace obligația primă de a se conforma la standardele ”universale” ale legilor și regulilor
care guvernează procesele economice. El a acordat o atenție deosebită drepturilor de
proprietate și securității capitalului și protejării economiei de piață de interferența proceselor
de guvernare. Acest lucru s-a produs, în general, întrun cadru care a menținut distribuția
existentă a proprietății, capitalului și puterea economiei de piață în afara oricărei agende de
reforme și păstrînd neschimbate puterile teritoriale ale statului (redistribuirea socială sau
constrângerea, naționalismul economic, protejarea industriilor incipiente). În schimb,
liberalismul a oferit asistență economică și socială. Dezvoltarea liberală a fost însoțită în
general de interese de securitate și a fost văzută, cel puțin în parte, ca un mijloc de control
politic al țărilor sărace. Reducerea Sărăciei (PR) și Buna Guvernare (GG) s-au abătut foarte
puțin, consideră autorii, de la scopul istoric al liberalismului. Ei comentează ironic deviza
Băncii Mondiale, ”Ceea ce știe Banca, (se) schimbă”, ”adevărat, dar în cadrul parametrilor
cruciali ai liberalismului”.39
Cartea se ocupă mai mult de perioada 1990-2005, deoarece aceasta marchează două
schimbări importante în dinamica liberalismului, greu de înțeles și de explicat: dacă în anii 90
am asistat la un triumf al neoliberalismului sau, după cum îl numesc autorii, ”neoliberalism
conservator, negativ” (politica Thatcher-Reagan) care a constat în eliminarea statului din
economia de piață, dereglementarea și privatizarea, reducerea cheltuielilor sociale și
birocratice, la începutul mileniului asistăm la apariția uneui noi forme de liberalism, ”hibrid”,
”incluziv”, orientat către economia de piață, dar implicând și elementele unui liberalism
”pozitiv” de ”consolidare” și ”participare”. Această formă nouă reține nucleul central al
neoliberalismului anilor 90 (viziunea macroeconomică și predominanța economiei de piață),
dar introduce elemente pozitive legate de atragerea și includerea țărilor sărace în economia
mondială: construcția instituțională și integrarea statelor în economia globală de piață;
constituirea capitalului uman cu ajutorul serviciilor (sănătate, educație); consolidarea și

38
.op.cit., p.11.
39
Ibidem.
protejarea drepturilor celor defavorizați prin posibilitatea participării și accesul legal;
producerea de obligații morale pentru comunitate și muncă.
Autorii consideră că această schimbare de sens este explicabilă din perspectiva
teoretică a economistului liberal Karl Polanyi, care vorbea40 despre o fază de re-inserție
socială ce urmează uneia de dezinserție a economiilor de piață prin intermediul reformelor
neoliberale. Dacă este așa, spun autorii, această nouă fază implică elaborarea unor cadre
reglatoare pentru economiile de piață, în cursul unei consolidări a legitimității prin afirmarea
(și prescrierea morală) de scopuri sociale pentru reforme (de exemplu, incluziunea socială,
egalitatea între sexe, Reducerea Sărăciei, sustenabilitatea mediului înconjurător). Dincolo de
această față luminoasă, apare însă și una mai întunecată, reacționară: naționalismul,
neoconservatorismul obsedat de securitate, expansionismul militar și rivalitatea,
protecționismul în anumite sectoare cruciale de producție, anti-imigraționismul și acordurile
bilaterale selective de comerț liber.
Începând cu anii 80, strategia neoliberală de dezvoltare s-a focalizat pe ”instituții”
(legi, politici și regulile care guvernează piața și activitățile sectoarelor publice care asigură
serviciile și angajamentul ”participativ”. Economiștii s-au convins că cheia către o dezvoltare
economică rapidă stă nu în resursele naturale ale unei țări, nici măcar în capitalul fizic sau
uman, ci mai curând în ansamblul de politici economice pe care-l aplică. De aceea, autorii
vorbesc despre perioada 1980-2005 drept cea dominată de un instituționalism neoliberal.
Acesta reprezintă punctul de vârf al hegemoniei liberale în problema dezvoltării. El este
definit de autori ca fiind sublinierea priorității dimensiunilor instituționale ale dezvoltării:
politici, cadre juridice, guvernanță, mecanisme de piață și democrație participativă. Aceasta
pe seama, evident, neglijării dezvoltării și investițiilor sectoriale și direct productive.
Elementele formale, normative ale politicii și guvenării liberale au amplificat
angajamentul dezvoltării în domeniul sectorial, politic, productiv și alte realități politico-
economice. În același timp, ele au marginalizat problemele sensibile asupra resurselor și le-au
înlocuit cu cele ale formelor de guvernare, deoarece acestea din urmă presupun costuri mult
mai mici. Operând această schimbare a devenit mai greu de observat complexitatea ce rezulta
din aceste abordări, iar problema Reducerii Sărăciei rămânea neatinsă. De aceea, autorii
consideră că, proiectând posibilitatea unei reforme liberale instituționale atotcuprinzătoare,
dezvoltarea neoliberală de factură instituționalistă s-a autodepășit și a devenit incapabilă de a
aplică în mod efectiv disciplina instituțională fie asupra propriilor sale procese, fie asupra

40
Polanyi, K., The Great Transformation: the political and economic origins of our time, Boston: Beacon Press,
1944.
celor angajate de guverne. Dezvoltarea incluzivă neoliberală a fost în mod neașteptat
subminată de multitudinea de căi prin care interesele teritoriale sunt capabile să joace și să
folosească noile reglementări instituționale în folosul propriu.
În toate acestea, a existat, se pare, o supraestimare a eficienței și a rezultatelor care
pot fi atinse prin cele două căi principale pe care s-a concentrat, adică reforma sectorului
juridic și guvernamental (PEM, accesul la programele de justiție, reforma serviciului civil,
devoluția și privatizarea serviciilor) și pe intervențiile la scară locală ale societății civile
(planificarea comunitară, co-producerea serviciilor locale). La fel, a existat o supra-apreciere
a impactului pe care îl poate avea economia de piață sau orientarea guvernului către
liberalismul democratic asupra politicilor de diminuare a sărăciei.
În fapt, s-a produs o mișcare în dublu sens : de sus în jos, IFI și Grupul celor 7 (G7),
care au dorit să-și reafirme legitimitatea întrun moment de criză și au căutat să-și extindă
hegemnia intelectuală a propriilor instituții ca lideri ai consensului dezvoltării. Ei au urmărit
inițial să asigure piețele ( și o reformă neoliberală mai largă) cu un minim sprijin reglator și
instituțional și cu legitimitatea socială necesare pentru ca reformele orientate către economia
de piață să-și exercite magia reducerii sărăciei și pentru a sprijini aceste piețe și pe
participanții lor și din partea ”aprovizionării”, cu ajutorul unor servicii care, în schimb, să
ofere pieței muncitori sănătoși și instruiți. Finalmente, ei au folosit totul pentru a extinde
piețele în societățile sărace. Aceasta înseamnă că ”dezvoltarea dincolo de neoliberalism” va
implica cu siguranță o dezvoltare ulterioară a neoliberalismului de jos în sus.
De aici rezultă preponderența intervențiilor tehnice instituționale, conduse de
consultanți și contractanți capabili să fie desfășurate ca expertize tehnocratice. De aici rezultă
și lipsa de coerență politică și aliniere rapidă și facilă la guverne altfel autoritare și neliberale.
După cum devine clar, strategiile de Reducere a Sărăciei și guvernanța descentralizată
promovate cu putere în astfel de state, care în mod ironic văd aceste dezvoltări instituționale
liberale drept mijloace de a-și asigura sprijinul, legitimitatea și patronajul, atât în plan
internațional cât și local.
Noua Economie Instituțională (NIE) a sunat constructiv (”construirea de instituții”),
dar s-a bazat și pe ideea că guvernanța necesită o prealabilă și efectivă dezagregare a
guvernării. ”Guvernul” în formele lui patrimoniale, teritoriale era pentru NIE un ”obstacol”
pentru circulația liberă a informației și pentru o competiție adecvată. NIE a promovat o
dezagregare a formelor de guvernare care au fost considerate, încă din anii 80, drept piedici
în calea dezvoltării. Primele măsuri de privatizare pot fi considerate ca dezagregante ”pe
orizontală” a guvernării : preluarea funcțiilor guvernelor la nivel local și contractarea lor către
instanțele economice ale pieței. Abordările NIE au militat, în această privință, pentru un
angajament total al ONG-urilor și ale sectorului privat în asigurarea serviciilor publice.
Rezultatul a fost o înflorire a furnizorilor privați care acționau sub acoperirea ONG-urilor și a
măștii ”societății civile”. Agențiile publice li s-au alăturat acționînd în calitate de contractori
privați, concurând pentru a asigura funcțiile statului de reglare, elaborare de politici,
consolidare și asigurare de servicii. De aici a apărut o sursă de fragmentare. Dar NIE a
presupus și o dezagregare ”pe verticală”, prin care funcțiile politice, administrative și fiscale
ale statului centralizat au fost delegate în sus sau coborâte (devolute de sus în jos) în ierarhiile
de guvernare. Delegarea ”în sus” a însemnat separarea elaborării regulilor și a încadrării
politicilor de executiv și de implementare, prin înlocuirea acestora cu cadre și domenii
sanționate internațional (cum ar fi Organizația Comerțului Internațional (WTO) și regulile ei
globale). Delegarea ”în jos” (prin devoluție) a însemnat înlocuirea mandatelor și sarcinilor de
la nivelul guvernului central cu multiplele nivele ale autorităților locale, regionale,
provinciale.

Diseminarea guvernanței. Comunitate locală și dezvoltare. ONG-urile și politicile publice.

Comunitate locală și dezvoltare durabilă


În cartea lui Arun Agrawal, Environmentality. Technologies of Government and the
Making of Subjects41, se prezintă modul în care s-a modificat guvernarea mediului în ultimii
150 de ani în provincia Kumaon (India) și relația dintre noile tehnologii de guvernare și
producerea noilor identități ale mediului. Ea examinează strategiile de cunoaștere și putere
care au creat mediul forestier ca fiind un domeniu adaptat pentru guvernarea modernă,
concentrându-se în special pe rolul statisticii și al numerelor în caracterizarea și
reconfigurarea pădurilor. Mai există însă alte trei tipuri de relații care au fost afectate de
aceste modificări.
Relațiile dintre stat și comunitățile locale. Acestea au produs ceea ce autorul numește
comunități locale guvernalizate (governmentalized localities). Prin aceasta înțelege apariția
unor centrii de decizie asupra mediului în cadrul comunităților locale. Raporturile dintre
acești centri și stat au evoluat de la antagonism către autonomie.

41
Duke University Press Durham and London 2005
Apariția unor noi spații de reglementare în cadrul comunităților locale unde se produc
interacțiunile sociale care vizează mediul înconjurător și pe care autorul le numește
comunități regulatoare (regulatory communities). Apariția lor înseamnă nașterea unor noi
alianțe și divizări între localnici și reprezentanții lor. Unii localnici favorizează protecția
instituționalizată a pădurilor care a fost demarată de comunitățile sătești. Alții continuă să se
împotrivească eforturilor de a face guvernarea pădurilor mai eficientă.
Constituirea subiecților ecologici (environmental subjects) – adică cei care au început
să gândească și să acționeze în moduri care au legătură cu domeniul mediului care trebuie
guvernat, pădurea.
Interesul principal al acestei cărți este faptul că ea examinează schimbările care au
afectat fundamentele politicii, instituțiilor și subiectivităților care, împreună, caracterizează
guvernarea în sensul foucauldian de ”conducere a conducerii”. Aceasta poate fi inspirată de
multe surse : instituții ale statului, norme reglatoare amorfe și instituții comunitare,
personalități publice și chiar propria subiectivitate.
Noile politici de conservare a mediului urmăresc să descentralizeze guvernul și să
asigure participarea populației locale. Pentru a avea succes, ele trebuie să redefinească
relațiile politice, să reconfigureze raporturile instituționale și să transforme subiectivitățile
ecologice. Autorul propune un nou termen, environmentality42, drept cadru conceptual nou
pentru această problematică. Prin acest termen, care este o unificare între environment
(mediu) și governmentality (guvernamentalitate43), el înțelege o abordare a politicii de mediu
care ia în considerare raporturile de putere/cunoaștere, instituțiile și subiectivitățile. Această
abordare vizează să arate importanța practicilor de reglare la nivelul conexiunilor dintre
subiecți și putere, mediu și acțiuni, instituții și identități. Construcția unei politici a formării
subiectului ecologic care nu ține cont de categoriile sociale (sex, clasă, ocupație, casă), nu va
reuși să vadă modul în care lucrează puterea pentru a crea subiecții care se încadrează în
aceste categorii.
Există tendința tot mai răspândită ca politicile de protecția mediului să fie transferate
de nivelul guvernului central către autoritățile locale, ceea ce aduce anumite avantaje, în
special de ordin financiar, adică reducerea presiunii bugetare asupra guvernului central,
acesta nemai fiind obligat să asigure surse financiare pentru programele și politicile de mediu.
Transferul autorității la nivel regional/teritorial presupune o regândire a raporturilor dintre
subiecții locali și mediu: mediul nu mai este responsabilitatea guvernului central,

42
. Termenul ar putea fi tradus prin ”guvernamentalizarea mediului”.
43
. Termen utilizat de filosoful francez Michel Foucauld.
”proprietatea” acestuia. Subiectul local se opunea acestei autorități centrale care-l împiedica
să profite de mediu în funcție de propriul interes44. Dispariția acestei autorități face ca
subiectul să nu vadă transferul de autoritate, ci să ”vadă” mai curând dispariția autorității. Cu
alte cuvinte, aceste soluții se pot dovedi surse de probleme și mai mari dacă ele nu sunt
însoțite de elaborarea unor politici și instrumente de guvernare care să responsabilizeze
subiecții, să conducă la apariția unui tip nou de subiectivitate, ecologică, adică cetățenii să
cadă în buna guvernare a mediului o preocupare constitutivă pentru propria lor subiectivitate.
Așa cum Foucault înțelegea guvernabilitatea ca fiind o formă de autocontrol, de reformulare a
intereselor proprii în funcție de interesele celorlalți, în cazul subiectului ecologic,
guvernabilitatea înseamnă refomularea propriilor interese din perspectiva conservării
mediului. Succesul eforturilor de descentralizare depinde, de aceea, de implementarea
simultană a 3 strategii: crearea unor comunități locale guvernamentalizate, care să preia
reglarea în domenii specificate, deschiderea de spații teritoriale și administrative în care noile
comunități regulatoare să poată funcționa, și producerea unor subiecți ecologici ale căror
gânduri și acțiuni să conțină o referire la mediu.
Comunitățile locale guvernamentalizate sunt parte dintrun nou regim de control care
caută să creeze noi raporturi politice-economice între centrele de decizie, comunitățile locale
și subiecți.
Dezvoltarea unor legături mai strânse între factorii locali de decizie și locuitori se
produce prin dispersia ”comunității locale reglatoare”. Această dispersie a locului de decizie
apare atunci când comunitățile sunt încorporate mai strâns în circuite mai largi de relații
politice. Dar acțiunile locale ale noilor factori de decizie sunt și un indiciu al creșterii
importanței comunităților în elaborarea și extinderea regulilor formale reglatoare supra celor
care trăiesc în interiorul unei comunități cu limite definite teritorial. Puterea pe care factorii
de decizie (adunări generale, consilii forestiere, ocoluri silvice) o exercită în comunitățile
teritorializate depinde în mare măsură de cei care sunt vizați de deciziile lor. Ea este
exercitată întro manieră circulară. Ea depinde în caracterul ei efectiv de un întreg spectru de
relații sociale, economice și structurale între noii factori de decizie și cei afectați de decizii.
Procesele formale care determină deciziile colective interne ajută transformarea comunităților
în agenți ai noilor regimuri de reglare. Reglementările inovatoare, născute în cadrul
comunităților, extind exercitarea puterii în noi spații ale corpului social. Relațiile sociale și
instituționale din cadrul și dintre comunități și membrii lor încep să fie bazate pe scopul unei

44
. Autorul relatează practicile curente ale locuitorilor din provincia indiană studiată, care incediau, ilegal, în
mod regulat pădurile pentru a obține terenuri de cultură.
guvernări mai stricte și mai durabile a resurselor comunale. Astfel, pe de o parte are loc
crearea unor noi relații de reglementare între comunitatea locală și stat, pe de altă parte, se
produce o transformare a relațiilor dintre factorii de decizie din comunitățile locale și
membrii obișnuiți ai acestora. Astfel se formează și se deezvoltă un mecanism legal de
reglare prin care acțiunile asupra pădurii pot fi calculate și manipulate în mod transparent,
accesibil observatorilor externi. De aceea, comunitatea regulatoare este contraponderea
comunităților locale guvernamentalizate.
Există a treia fațetă a procesului, producerea unor subiecți ecologici. Aceștia sunt cei
pentru care mediul reprezintă un domeniu critic de gândire și acțiune. Această a treia fațetă
este, probabil, cea mai critică, ambiguă și impredictibilă și probabil, din acest motiv, cel mai
puțin investigată și înțeleasă. Ea vizează modul istoric în care se schimbă viziunea și
raporturile omului cu pădurile odată cu extinderea unei reguli centralizate asupra pădurilor și
mai târziu odată cu apariția comunităților locale guvernamentalizate și a comunităților
reglatoare. Aceste diferite matrici instituționale de putere produc tipuri diferite de subiecți
ecologici.

Dezvoltare urbană și/sau rurală ? Stiluri de viață și standarde economice. Concluzii.