MINISTERUL EDUCAIEI, CERCETRII I INOVRII COALA NAIONAL DE STUDII POLITICE I ADMINISTRATIVE

FACULTATEA DE ADMINISTRAIE PUBLIC

MANAGEMENT PUBLIC
Prof.univ.dr. Lucica Matei - Suport de curs -

Bucureti

Date de contact ale titularului de curs: Nume: Lector univ.dr. Corina Lazr Birou: STR. POVERNEI, NR.6, SECTOR 1 Telefon: 021 3180894 E-mail: corinalazar@snspa.ro

Date de identificare curs i contact tutori: Titlul cursului: MANAGEMENT PUBLIC Anul II, Semestrul I Curs obligatoriu Pagin web: www.cvapid.snspa.ro/moodle U2

Condiionri i cunotine necesare parcurgerii cursului Cursul Management public se adreseaz cursanilor programului universitar, studii de licen n administraie public, ce au promovat examenele aferente anului I universitar. Coninutul prezentului curs se fundamenteaz pe cunotinele acumulate de studeni n cadrul cursurilor: Drept administrativ i Logica aciunii administrative. Descrierea cursului Cursul i propune s abordeze managementul public din perspectiva celor trei dimensiuni complementare: dimensiunea strategic, dimensiunea organizatoric i dimensiunea relaional. Scopul cursului este de a integra cunotinele de management, abilitile i experiena obinute, n rezolvarea problemelor privind reforma practicilor manageriale. Organizarea temelor n cadrul cursului Cursul Management public este organizat n patru module, respectiv: Management: specialiti i teorii, Sectorul public: introducere, Organizaia public i Procesul decizional. Intenia titularului de curs este de a familiariza studenii cu principalele concepte utilizate n studiul managementului n administraia public, anume: management public, birocraie (Modulul 1), sector public, funcie public i bunuri publice (Modulul 2). Modulele 3 i 4 avanseaz cu prezentarea subiectelor organizaiilor publice i a proceselor decizionale specifice acestora. Temele ce formeaz fiecare modul al prezentului curs dispun de referine bibliografice specifice i teme de control individual.

 Formatul i tipul activitilor implicate de curs n cadrul cursului Management public, studenii au libertatea de a-i gestiona singuri, fr constrngeri, modalitatea i timpul de parcurgere a cursului. Pentru facilitarea accesului la informaiile prezentate n cadrul cursului, studenii dispun de posibilitatea ntlnirii cu profesorul titular de curs. Materiale bibliografice obligatorii n vederea aprofundrii informaiilor relevante cursului Management public, studenii pot consulta la biblioteca SNSPA ori direct, n campusul virtual al programului universitar de licen, anul 2 U2 umtoarele materiale dup cum urmeaz: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic. 2. Pollitt, Christopher; Bouckaert, Geert. 2004. Reforma managementului public. Analiza comparata. Chiinu: Editura Epigraf. 3. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic. Bucureti: Editura Arc. Materiale i instrumente necesare pentru curs Cursul Management public poate fi accesat de pe platforma virtual moodle: Campus virtual U2. Instruciuni tehnice: avei nevoie de un calculator 486, 16 Mb RAM, Win.95 (minimum) dotat cu modem (US Robotics, Rockwell etc.). Calendar al cursului Calendarul disciplinei este adus la cunotina studenilor i cuprinde datele celor dou intalniri care vor fi anunate in timp util pe site-ul facultii i termenele la care trebuie transmise lucrrile de verificare aferente fiecrei lecii, precum si data limit pentru trimiterea proiectului de semestru. Politica de evaluare i notare n cadrul cursului Management public, evaluarea studenilor va fi fcut n baza unui examen scris.

Elemente de deontologie academic (orientativ 7-10 rnduri) Avnd n vedere c pentru obinerea notei maxime la disciplina Management public, vei avea de redactat trei referate (lucrri tiinifice), evitai plagiatul]. Pentru aceasta, ntotdeauna cnd citai texte ce nu v aparin, mentionai autorul i sursa (un model pentru citarea corect v este oferit n acest suport de curs. Un ndrumar pentru evitarea plagiatului este disponibil n campusul virtual. Orice tentativ dovedit de plagiat va conduce la nepromovarea cursului.

Frauda dovedit n cadrul examenului final va conduce, de asemenea, la nepromovarea cursului. Studeni cu dizabiliti n cadrul cursului Management public, studenii afectai de dizabiliti motorii sau intelectuale pot lua legtura cu titularul de curs pentru a identifica eventuale soluii in vederea oferirii de anse egale. Adresa de email disponibil n acest sens rmne: corinalazar@snspa.ro.

Modulul 1: Management: specialiti i teorii.....................................................................05 Tema 1: Managementul. Consideraii preliminare.....................................................05 Tema 2: Managementul. Un scurt istoric....................................................................08 Tema 3: Managementul: Organizaiile i societatea..................................................10 Tema 4: Managementul public. Definiii.....................................................................24 Modulul 2: Sectorul public: introducere.............................................................................32 Tema 1: Sectorul public. Delimitri conceptuale....................................................... 32 Tema 2: Domeniul public. Consideraii preliminare.................................................. 37 Tema 3: Bunurile publice............................................................................................ 39 Tema 4: Funcia public............................................................................................. 41 Tema 5: Diferene ntre sectorul public i sectorul privat...........................................43 Tema 6: Serviciile publice: Definiie........................................................................... 47 Modulul 3: Organizaia public...........................................................................................49 Tema 1: Mediul i organizaiile publice......................................................................49 Tema 2: Organizaia public: Definiii.......................................................................58 Tema 3: Organizaia public. Caracteristici structurale............................................63 Tema 4: Organizaia public: Misiune i politici........................................................66 Tema 5: Organizaia public: Postul..........................................................................70 Modulul 4: Procesul decizional............................................................................................72 Tema 1: Decizia i mediul deciziei..............................................................................72 Tema 2: Decizia i mecanismele deciziei....................................................................76 Tema 3: Clasificarea deciziilor...................................................................................79 Tema 4: Abordri ale deciziei.....................................................................................89

Management: specialiti i teorii

Obiective generale: 1. Definirea noiunii de management (Tema 1) 2. Prezentarea autorilor reprezentativi pentru istoria managementului (Tema 2) 3. Prezentarea teoriilor relevante organizrii societii (Tema 3) 4. Definirea managementului public (Tema 4)

TEMA 1. MANAGEMENTUL. Consideraii preliminare

De la cuvnt la definiii Apariia i dezvoltarea conceptului de management corespunde unei evoluii progresive a societii. Dac anumite evoluii au fost rapide, nevoia de claritate a prezentrii conduce la opoziia dintre o concepie tradiional i una modern.1 Precizarea coninutului conceptului de management ne oblig s facem o incursiune etimologic. Cuvntul management genereaz multe nenelegeri: ele se refer la originea sa geografic, la nelesurile sale, la vechimea sa i chiar la domeniul su iniial de aplicare. n general, termenul de management este acceptat ca provenind din termenul italian manneggiare a manevra, a conduce. Management deriv din latinescul manus (mn). Al. Graur sublinia c n limba italian ntlnim mannegio (prelucrarea cu mna), n limba francez mange2, iar n limba englez to manage (a administra, a conduce)3. Ali autori4,5consider c este vorba de un vechi termen francez de origine latin (provenind de la manus mn), termen ce a fost reintrodus n mod oficial n Frana de Academia Francez n anul 1973. Termenul de management a fost utilizat, n general, ca o traducere a substantivului anglo-saxon echivalent i, prin abuz de limbaj, ca un sinonim al cuvntului gestiune. Aceast interpretare este limitativ, deoarece gestiunea este aciunea de administrare a patrimoniului sau a unor bunuri ale unei persoane de ctre reprezentantul ei, iar managementul, n accepiunea aceleiai surse6 bibliografice, este ansamblul activitilor de

1 2

Auby, J.F. Management public, Editura Sirey, 1996, p. 3. Robin, M. Sully et le management, Revue dconomie politique, ian.-febr. 1971, nr. 1, p. 131. 3 . Graur, Al. Argumente pro i contra adoptrii termenului management n limba romn, Rev. Forum, 1971, nr. 2. 4 Hermel, P. (1988), Le management participatif Sens, realites, actions, Editions d `Organisation. 5 Amiel, M., Bonnet, F., Jacob, J., (1993), Management de l`Administration, De Boeck Universite, Bruxelles. 6 Mic dicionar enciclopedic, ed.a III-a, Ed. tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1986, p.724, 1031.

organizare i conducere n scopul adoptrii deciziilor optime n proiectarea i reglarea proceselor microeconomice. De obicei, apar confuzii n definirea conceptului:7 limitarea sensului de management la noiunea de organizare a sarcinilor dintr-o ntreprindere; asimilarea termenului n ideea de ncadrare i, n special, la cei ncadrai, la nivel de conducere eliminnd ansamblul proceselor; asocierea cu obiectivul profitului i cu finalitile lucrative, fapt ce conduce la examinarea conceptului de performan n organizaiile publice. Chiar dac este foarte vechi, termenul de management este deseori perceput ca un neologism. Englezii n secolul al XIV-lea au folosit cuvintele manage i management. Iniial, termenul a fost ntlnit n sfera sportiv, mai trziu n domeniul artei operative i n tiina militar cu scopul pregtirii unitii militare pentru a obine o victorie n btlie. Conceptul de management nu este ntlnit n secolele XVIII i XIX n domeniul economic, cnd activitatea economic reprezenta un proces de prospectare, producie i desfacere8, dar l ntlnim n domeniul administraiei publice, cu accent n problemele serviciilor poliiei, problemele navale i militare, n sfera politicului i a ziaristicii (sec. al XIX-lea). Ultimele ase decenii ale secolului al XX-lea au permis extinderea conceptului de management n toate domeniile de activitate, pe plan mondial, cunoscnd elemente de definire proprii colilor de management. Managementul, aciunea sau arta sau maniera de a conduce o organizaie, sau argumentul n explicarea superioritii economice a unei ri sau a eficacitii unui serviciu public, identific o realitate constituit din componente simple iar consecinele sunt mult mai importante dect ne putem imagina. Prima definiie n limba francez a managementului este atribuit lui Henry Fayol, care propunea n 1916 o structurare a funciei de conducere n cinci componente, astfel: a conduce nseamn a prevedea i a planifica, a organiza, a comanda, a coordona i a controla9. n prezent, poate fi regsit, n actualizrile conceptuale ale managementului, o parte din elementele definiiei fayoliene10. Activitatea lui Fayol, care a susinut naterea unei tiine a administraiei ntreprinderii, se gsete n continuarea celei de administrare a afacerilor publice11. La ntrebrile puse privind domeniul iniial de aplicare, numeroase lucrri ne fac s considerm c originile managementului pot fi regsite att n administraie, ct i n ntreprindere. Primii teoreticieni n management se preocup de organizaiile publice. n concepia lui Fayol, acestea sunt ntreprinderi care nu au obiective monetare. De asemenea, studiile lui Simon12 asupra deciziei se bazeaz pe observaiile efectuate asupra administraiei publice. Un numr mare de proceduri, termeni din managementul ntreprinderilor provin din sectorul public. De exemplu, noiunea de cadru i are originea n sectorul militar, unde cadrul era ofierul care forma rangul n armata roman (patronul oficial pentru cariera soldatului). Din punct de vedere istoric, transferurile manageriale par a se fi rezolvat n dublu sens, ntre public i privat, n proporii diferite, n funcie de ri i perioade.
Bartoli, A., Hermel, P., (1986), Piloter l`enterprise en mutation. Une approche strategique du changement, Edition d`Organisation. 8 Petrescu, I. Management, Editura Holding Reporter, Bucureti, 1991, p. 9. 9 Fayol, H., (1979), Administration industrielle et generale, 1916, reedite par Dunod. 10 Thierart, R. A., (1979), Le management, coll.Que sais-je?,PF. 11 Batteau, P., (1994), Management public-Etat de l`art, en Annales du management, XIIe, Journees nationals des IAE, Montpellier, novembre. 12 Simon, H.A.,(1983), Administration et processus de decision, Economica
7

Exist pericole dac, n mod contient sau nu, managementul public adopt modele extrase din organizaiile externe. Experiena demonstreaz c idei specifice managementului pot fi tranferabile. Ceea ce nu poate fi transferabil este constituit de modelul de management, scopurile, condiiile, sarcinile. Pot fi identificate o mulime de definiii ale managementului, dar urmtoarele considerm c reprezint puncte de referin n teoria managementului. n sensul larg al cuvntului, din punct de vedere social, managementul este o tehnic sau o metod dezvoltat datorat tendinei proprii omului de a se constitui n grupuri.13 ... direcionare, conducere i control al eforturilor unui grup de indivizi n vederea realizrii unui anumit scop comun..., n condiiile unui minim de cheltuieli, de resurse, de eforturi14. Opinia lui A. Mackensie15, potrivit creia managementul este un proces, este completat de cea a lui J. Massi: procesul comport un numr de atribuii fundamentale prin care un grup cooperativ orienteaz activitile ctre scopuri comune16. ...semnificaia general: arta de a conduce, de a administra..., presupunnd un efort contient, metodic i tiinific pentru a studia i realiza condiiile optime de funcionare17. Pentru francezii tradiionali, managementul este ansamblul disciplinelor, metodelor, tehnicilor, care nglobeaz sarcinile de conducere, de administrare, de organizare a ntreprinderii. Influenele conceptuale ale lui Peter Drucker, Robert Mac Namara, Galbraith, asupra managementului, se concretizeaz n definiia modern: Managementul este organizarea schimbrii, orientat ctre crearea de bogii cu ajutorul omului.18 Din cele prezentate observm c managementului i se dau diferite accepiuni, fiind considerat un proces, o activitate sau un grup de persoane (manageri) avnd un obiect, legiti i principii proprii. ncercnd s determinm elementele, profilurile i identitile culturale la nivelul structurilor culturale ale organizaiilor care i construiesc un profil, o identitate, definim managementul ca ansamblul tehnicilor de organizare i administrare, de previzionare i modernizare a structurilor organizaionale, acceptnd noile provocri privind competitivitatea, reglementrile, exigenele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restriciile cu privire la mijloace.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. 2. 3. 4. Cum definea H. Fayol managementul? Prezentai pe scurt, istoria definirii managementului. Ce numim astzi prin management? Comentai succint evoluia conceptului de management.

Bibliografie recomandat: Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic. Bucureti: Editura Arc, pp.02-14.
13 14

Petersen, E., Plowman, E., Business Organisation and Management, Illinois, 1958, p. 33. Newman, W.H., Administrative action, Prentice Hall Englewood Hills, New York, 1964, p. 1. 15 Mackensie, A, Harvard Business Review, nov.-dec. 1969. 16 Massi, J., Methodes actuelles de direction des entreprises, Les Editions dOrganisations, Paris, 1967, p. 237. 17 Tezenas, J., Dictionnaire de lorganisation et de la gestion, Les Editions dOrganisations, Paris, 1968, p.115, Gelinier, O., Functions et tches de direction gnrale, Editura Hommes et techniques, Paris, 1967, p. 23. 18 Klein, J., Pedraglio, G. .a., Q-est-ce que le management, Dunod Economie, 1971, p. 6.

TEMA 2. MANAGEMENTUL: Un scurt istoric

Relaia dintre om i management reprezint un subiect paradoxal i controversat. Managementul, definit ca organizare i metod, ofer posibilitatea dezvoltrii i afirmrii personalitii, nu accept spontaneitatea, dar susine inovaia, canalizarea imaginativ i dirijeaz eforturile organizaiei. n acest sens, managementul repersonalizeaz individul, redescoperind respectul pentru om. Literatura de specialitate ofer numeroase puncte de vedere asupra teoriei managementului i a ntemeietorilor acesteia. Contribuiile majore la teoria managementului, ca rspuns la necesitile sociale, sunt rezumate schematic n cele ce urmeaz: CONTRIBUII RELEVANTE
Robert Owen (1771-1859) Charles Babbage (1792-1871) cunoscut ca printele conducerii moderne a personalului; evideniaz importana atitudinii individuale n cadrul muncii colective i al organizaiei industriale. numit printele calculatorului; exprim anticipaii asupra managementului modern (unde idei i principii sunt asemntoare punctelor de vedere ale clasicilor managementului tiinific). identific principii ale managementului i susine existena unei tiine a administraiei fondate pe principii care pot fi aplicate unui numr variat de cazuri; observaiile i experimentele au stat la baza descoperirii principiilor. Acestea pot fi comparate i adaptate; stabilete un sistem modern de control al preurilor. dezvoltarea tiinei administraiei, a organizrii i conducerii tiinifice prin rezultatele studiilor i cercetrilor proprii; susintor al teoriei i metodelor lui Frederick Taylor. recunoscut ca printele managementului tiinific, preocupat de mbuntirea conducerii operative; principiile managementului tiinific concepute de Taylor subliniaz utilizarea tiinei locului de munc, selecionarea i repartizarea angajailor corespunztor pregtirii i aptitudinilor, crearea armoniei de grup, dezvoltarea angajailor; introducerea metodei de consultare i dezvoltarea echipei manageriale; managementul este arta de a ti precis ce trebuie fcut, ct mai bine i mai ieftin. susintor al teoriei lui Taylor, introduce sistemul stimulentelor de performan pentru muncitor i manager; elaboreaz o metod grafic de eviden i planificare, cunoscut sub denumirea de graficul lui Gantt. aplicarea managementului n societile de servicii publice se realizeaz ca o tehnic orizontal aplicat la toate activitile. a formulat 12 principii ale eficacitii i tehnica managementului prin obiective. funciile managementului au fost abordate n viziune unitar cu cele ale ntreprinderii; stabilete principii teoretice generale ale managementului. cunoscut ca printele teoriei moderne a managementului, consider c a conduce nseamn a prevedea, a organiza, a da dispoziii, a coordona i a controla.

Henry Metcalfe (1847-1917)

Henry Robinson Towne (1844-1924) Frederick Taylor (1856-1915)

Henry Laurence Gantt (1861-1919) Russel Robb (1864-1927) Harington Emerson (1853-1931) Alexander Hamilton Church (1866-1936) Henry Fayol (1841-1925)

Frank (1868-1924) i Lillian Gilberth

Bernard Chester Irving (1886-1961) Oliver Sheldon (1894-1951) Bedaux Charles (1877-1944) Mary Parker Follet (1868-1933) Harry Arthur Hoph (1882-1949) George Elton Mayo (1880-1949)

pionier al ergonomiei, Frank, a introdus metode de cronometrare cu stenografierea micrilor; Lillian, psiholog, a contribuit la dezvoltarea elementelor de managementul resurselor umane. sarcina managerilor este de a menine un sistem de eforturi coordonate ntr-o organizare formal. individualizeaz misiunile i responsabilitile managerilor, subordonnd managementul administraiei. a introdus sistemul de salarizare pe puncte bedaux i unitile bedaux, sistem propriu de msurare i de plat a muncii depuse. susine c metoda tiinific poate fi aplicat la relaiile umane, iar coordonarea este direct dependent de factorul creator al managementului. propune optimologia: tiina optimului ca etap urmtoare crerii tiinei managementului. a introdus, n teoria managementului, studierea problemelor de psihologie a angajatului; unul dintre pionierii sociologiei i psihologiei industriale moderne.

Din interpretarea contribuiilor majore la teoria managementului prezentate anterior, putem aprecia c managementul exist ca un serviciu, cel mai eficace al inteligenei omului19. Cu ct se dezvolt dimensiunea i complexitatea sistemelor umane, cu att se creeaz mai bine societatea industrial (vezi Robert Owen atitudinea individual n cadrul muncii colective i al organizaiei), standardizarea muncii, necesitatea producerilor omogene, exigenele msurii i ale controlului (vezi Henry Metcalfe n Costul manufacturilor i administraia atelierelor publice i private 1885), rezultatele aciunii (Harrington Emerson consider c, pentru a atinge productivitatea maxim, trebuie aplicate cele 12 principii i tehnica managementului prin obiective), imperativele coordonrii i comunicrii. Se poate aprecia c aceasta reprezint prima etap a organizrii. Se continu perioada dezvoltrii i acumulrii, perioad n care managementul caut s repersonalizeze individul. Elton Mayo a fost unul dintre primii neoliberali care a pus n eviden urgena repersonalizrii, susinnd c organizaia colaboreaz cu oamenii, ei fiind parte integrant a unei comuniti n care rolul i demnitatea lor sunt recunoscute. Astfel, organizaia ncepea s apar mai puin ca o structur de autoritate, n care ordinele erau transmise de sus n jos, i mai mult ca ansamblu de grupuri de oameni care participau la un efort colectiv. Unii teoreticieni susin c n management ntlnim trei suporturi clasice, i anume: o organizaie structurat, o autoritate directoare i un control al muncii. Altfel spus, ntreaga organizaie cunoate toate problemele proprii, alege tipul de putere i armonizeaz nevoile comunitii cu cele ale individului. Dar practica este ntotdeauna diferit de teorie. Un exemplu poate fi dat n perioada cuprins ntre cele dou rzboaie mondiale, cnd s-a ncercat descentralizarea responsabilitilor i a delegrii de autoritate. Sistemele de conducere participativ, prin obiective, se generalizeaz rapid. Managementul este esena managementului resurselor umane20. Teoria lui Zaleznik21 despre natura structurilor organizaiei ne va ajuta s clarificm necesitatea dezvoltrii funcionalitii organizaiei22, bazat pe noi tehnici de management public i plecnd de la principalele teorii ale organizaiei: clasice, relaiilor interumane, contemporane (teoria sistemelor, contingena mediului, capacitatea cognitiv a organizaiilor).
19 20

Klein, J., Pedraglio, G. .a., op. cit. p. 33. Klein J., Pedraglio G. .a., op. cit. p. 38. 21 Zalznik A., Power and politics in organisational life, Harvard Business Review, mai-iunie, 1970. 22 Organizaia este acceptat ca fiind o colectivitate organizat (administraie public, ntreprindere, sindicat) J.L. Le Moigne, Les systmes de dcision dans les organisations, Presses Universitaires de France, 1974, p. 120-131.

Originea contemporan a managemenului se regsete la nceputul secolului XX, unde autori foarte diferii, Henry Fayol, Frederik Taylor, Weber, au creat micri de gndiri cu orientri diferite, au propus modele raionale i uor de descris pentru organizaii care aveau o trstur comun, dorina de a gsi o trstur universal i credina n raionalitatea proceselor sociale23. Micarea teoriei administrative, conceput de ctre Fayol i dezvoltat n Statele Unite ale Americii de ctre Mooney si Reiley, Gulick i Urwick, Folet i, n Germania, de ctre Weber, reprezint o parte a ipotezei c ar exista o procedur definit prin norme, legi de organizare a muncii. Din perspectiva filosofiei tiinei, teoriile de management public dau explicaii existenialiste prin identificarea unui domeniu separat i distinct al cercetrii tiinifice, al originii diciplinei, al studiilor i praxiologiei acestuia. Deja, ideea c domeniul managementului public este un domeniu tnr, cu o identitate conturat la sfritul secolului XX este susinut de faptul c ofer informaii sub forma unor generalizri empirice i principii eseniale.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Cine a fost considerat printe al managementului tiinific? 2. Numii cteva contribuii relevante domeniului managementului ce aparin lui George Elton Mayo. 3. Cine a fost supranumit printele teoriei moderne a managementului?

Bibliografie recomandat: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic. Bucureti: Editura Arc, pp.3-16. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic.

TEMA 3. MANAGEMENTUL: Organizaiile i societatea

Emergena tiinelor organizrii trimite24 la un fapt social: revoluia organizaional (K.Boulding, 1953), care se traduce prin apariia n societile contemporane a noilor structuri de coordonare i integrare a activitilor individuale. Nu exist o societate durabil fr organizare, altfel spus, structurarea raporturilor sociale, impunerea normelor de comportament i pachete de reguli. Termenul organizare nu desemneaz numai aciune viznd mbinarea mijloacelor, combinarea resurselor, armonizarea comportamentelor, ci i entiti colective deliberative construite n vederea atingerii anumitor obiective; organizaiile se caracterizeaz, n comparaie cu simplele ntreprinderi, printr-un grad ridicat de complexitate,
Ferrol G., Cauche Ph., Duprez J.,M., Gadrey N., Simon M., Dicionar de sociologie, Polirom, tiin i Tehnic, Iai, 1998, p. 146-153. Philip J. Candreva, Analysis of the field of public management:a response to Kelman, Thomson, Jones and Schedler,2004. 24 Chevalier J., Science administrative, Presses Universitaires de France, Paris, 1986, p. 30-43.
23

10

atestat de multiplele lor elemente componente, prin bogia propriilor elemente interne, ca i de rigoarea principiilor de management, fondate pe existena regulilor formale, diviziunea muncii i ierarhizarea responsabilitilor. Extensia progresiv i creterea continu a acestor organizaii, care se regsesc n toate domeniile vieii sociale, dezvoltate i diversificate, fac ca acestea s constituie indubitabil armtura societii; plasnd fenomenul organizrii n centrul investigaiilor, tiinele organizrii au adus astfel o clarificare esenial asupra derulrii proceselor sociale n societile contemporane. Conceptul de organizare nu a aprut dect trziu i promovarea sa poate fi considerat ca o veritabil lovitur de for teoretic i epistemologic, caracterizat prin crearea unei noi paradigme n tiinele sociale. Dac similitudinea problemelor puse de funcionarea structurii de aciune colectiv a fost perceput, apropierile rmneau diverse i problematica eterogen: pn la cel de-al doilea rzboi mondial, se vorbea uneori de birocraie, uneori de administraie, uneori de ntreprindere i fiecare dintre aceti termeni reprezint cmpuri de atac diferite i cmpuri disciplinare distincte. n teoria lui Herbert Simon (1945) conceptul de organizare permite apropierea, integrarea i depirea analizelor precedente. Persistena incertitudinilor epistemologice, cuprinznd statutul acestor tiine, este ilustrat de unele fluctuaii terminologice: termenul de tiin este preferat adeseori celui de teorie, ceea ce pune n eviden caracterul speculativ al cercetrilor ntreprinse (Silverman, 1973); de asemenea, vorbind despre tiine ale organizrii, se ntrete unitatea obiectului, dar i pluralitatea apropierilor, astfel c tiinele organizrii se refer la integrarea unor cunotine multiple. tiinele organizrii au avut ntotdeauna un impact direct asupra realitii sociale pe care o studiau; rspunznd unei duble nevoi, de cunoatere i de aciune, ele au fost cu claritate construite ca tiine aplicate, a cror funcie era de a desprinde perceptele unui management eficace; astfel, au contribuit efectiv la raionalizarea organizaional, prin definirea modelelor care au fost experimentate i aplicate. tiinele organizrii trebuie considerate mai puin ca un cmp disciplinar strict i limitat, ci, ca tiine-rscruce, cu filiaie apropiat i caracterizate de apropieri diversificate. tiinele organizrii s-au hrnit din munca precursorilor care, n ciuda faptului c nu au utilizat conceptul de organizare, se nscrie n problematica organizaional, mai nti pentru c se interesa de problemele interne, apoi pentru c ncerca s descopere legi generale, aplicabile diverselor entiti colective existente n societate. ntr-o prim etap, accentul era pus doar pe elementele formale, cu credina implicit n virtui i posibilitatea de a construi o organizaie raional; psihosociologii vor pune n eviden limitele acestei analize, artnd c factorul uman perturb ordinea formal i reduce gradul de raionalitate. Raionalismul este elementul care unete teoreticienii birocraiei i specialitii organizrii tiinifice a muncii, care uneori par s fie total opui. n centrul celor dou tipuri de analize exist o iluzie constructivist, susinut de ncrederea n raionalitatea proceselor sociale i de gsirea unui model de organizare universal aplicabil, mult mai eficace. A.Mainria birocraiei rmne o configuraie structural dominant-probabil singura dominant n societatea noastr specializat (Henry Mintzberg,The Structuring of Organisations). Teoriile birocraiei arat clar cum analiza fenomenului birocratic conduce la o problematic organizaional. Birocraia poate fi considerat ca un caz particular de raionalizare, sau raionalizarea aplicat la organizarea uman. Problemele de organizare sunt abordate de ctre marxiti prin traversarea unui joc de opoziii dihotomice ntre birocraia capitalist/administraia socialist i aparatul de stat/organizarea muncitoreasc. Modului de producie capitalist, care aplic diviziunea muncii n ordinea socioeconomic, i corespunde organizarea birocratic care l exprim n ordinea politico-administrativ. Pentru Marx (Capitalul) ntreprinderea reunete capital i munc, capitaliti i angajai. Aceste pri, cu interese convergente, negociaz cooperare n procesul de producie utiliznd puterea de care dispun. n acest context, Marx sesizeaz

11

dezvoltarea unor noi raporturi de putere ntre oameni. Puterea devine astfel contient. Organizarea puterii definete puterea organizaiei. Uneori birocraia, ca i capitalismul din care s-a nscut, este contrariul unei organizri raionale: ea trebuie redefinit prin abolirea proprietii private i a exploatrii de clas, printr-o administraie nou, fondat pe participarea tuturor la treburile publice. Problema managementului poate fi neleas i dezbtut dect prin intermediul spaiului istoric de la puterea transcendent la puterea contient. Roberto Michels (1912) vede, din contr, n legea dur a oligarhiei i procesul corelativ de birocratizare, expresia apsrii care afecteaz organizaiile socio-politice, indiferent de natur, prinse ntre exigene contradictorii de eficacitate i de democraie; partidele i sindicatele nu vor scpa de tendinele oligarhice. Dup Max Weber o organizaie birocratic ofer cel mai ridicat nivel puterii raionale. Birocraia la Weber este delimitat ca un concept impersonal, formalist, caracterizat prin eficien, putere, raionalitate, standardizare i n mare parte centralizare (Ch.Demmke, 2004, p.61). Max Weber (Economie i societate, 1922) face din birocraie o form de aplicare foarte general; fondat pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul funciilor i impersonalitatea regulilor, organizarea birocratic, care sintetizeaz aceste aspecte ntr-un model ideal-type, ar asigura, de fapt, precizia, permanena, disciplina, rigoarea i, mai ales, previzibilitatea comportamentelor; model de organizare eficace i raional, birocraia ar fi superioar tuturor celorlalte sisteme i s-ar putea impune pretutindeni. Plecnd de la condiiile socioistorice de formare a statului modern, Weber degaj elementele generale de analiz, aplicabile ansamblului organizaiilor sociale; fr ndoial, se refer la o schem ipotetico-deductibil formal i, implicit, de natur prescriptiv. Este primul autor care analizeaz rolul liderului ntr-o organizaie i examineaz cum i de ce indivizii exercit forme diverse de autoritate. De exemplu, Weber, utilizeaz pentru prima dat termenul de carism, n accepiunea sa modern de caliti personale ale unui individ, prin care se impune n faa celorlali. Pentru organizarea administraiei publice, elementele conceptuale specifice birocraiei lui Weber se transpun n25: jurisdicii, funcii i sarcini specifice. Necesitatea conducerii, mai mult a bunurilor dect a persoanelor, face birocraia inevitabil. n opinia lui Weber (Plane,2000,p.25) o birocraie performant aplic urmtoarele idei: 1. angajaii sunt liberi, supui unei singure autoriti, n cadrul funciei exercitate; 2. ei sunt organizai ntr-o ierarhie clar definit; 3. fiecare angajat are o sfer de competene legale, formal definite; 4. angajatul este ncadrat pe baza unei relaii contractuale libere; 5. candidaii sunt selectionai pe baza calificrilor tehnice; 6. ei au o renumeraie fix i au dreptul de pensionare; 7. promovarea depinde de vechime i de aprecierea superiorului; 8. fiecare angajat se ncadreaz n disciplina i controlul stric i sistematic asupra muncii, i presupune: o diviziune a muncii i a autoritii n vederea realizrii obiectivelor organizaionale; o ierarhie a autoritii n vederea coordonrii activitilor specializate i a integrrii lor ntr-o autoritate jurisdicional. n majoritatea cazurilor de birocraie raional, organizaia este condus de o singur autoritate individual;

25

Rosenbloom D., H., Public administration, Random House, New York, 1986, p. 120-121.

12

o structur a carierei n care angajaii individuali ai organizaiei birocratice s treac prin diferite specializri i niveluri. Aceasta se bazeaz pe criterii de merit i/sau vechime; o structur birocratic ce tinde s fie permanent. Ea rmne intact n pofida modificrii de membri din interiorul sau din exteriorul organizaiei. Societatea devine att de dependent de modul n care funcioneaz birocraia, nct distrugerea ei ar genera haos. Birocraia, n concepia lui Weber, reprezint o form specific de organizare cu caliti i defecte; un termen neutru, i nu unul cu attea rezonane negative. O structur birocratic este cea mai eficient form de organizare, capabil de evoluie de la o ordine primitiv ctre una raional; birocraia este superioar oricror altor forme, prin precizie, stabilitate, rigoarea disciplinei i siguran. Birocraia face posibil un grad mai ridicat de calcul al rezultatelor pentru cei situai la conducere i pentru cei cu adevrat activi la nivel organizaional (Stillmann, 1988, p.52). Weber a enumerat elementele organizrii birocratice (Caracteristici ale birocraiei moderne), menionnd urmtoarele: 1. separnd decizia de aciune, organizarea birocratic are tendina de a determina ca deciziile s fie luate de cei mai potrivii s le ia -principiul competentei; 2. principiile ierarhiei funciilor i diferitele nivele de autoritate, susin un sistem bine pus la punct de ordonare i subordonare, n care se exercit un control al nivelurilor inferioare de ctre nivelurile superioare: ordine i control; 3. separarea intereselor private de cele publice; 4. superioritatea regulii asupra relaiilor interpersonale. Indirect, marile organizaii sunt birocraii. Din punct de vedere procedural, birocraia este: a) Impersonal sau dezumanizat. Aceasta a fost considerat de Weber ca fiind principala calitate (special virtue), deoarece se elimin astfel elementele emoionale iraionale din performana birocrailor individuali ori a organizaiei ca ntreg. b) Formal. Atta timp ct birocraia nu depinde de persoane, ci de funcii, aproape tot ceea ce reprezint structur i operare este consemnat n scris, ntr-o manier formal. n plus, comunicarea se realizeaz n scris, deoarece se desfoar ntre funcii i persoane n calitate de persoane oficiale i, cel puin teoretic, este independent de persoana care ocup poziia respectiv. Documentele se pstreaz n fiier la care accesul este limitat. c) Legal. Birocraia opereaz n conformitate cu reguli formale care sunt publice i consemnate n scris. Rolul acestora este de a reglementa o anumit procedur i de a asigura legalitatea raporturilor cu cei din exteriorul organizaiei. d) Ordonat. Birocraii individuali trebuie s se conformeze regulilor birocratice, n caz contrar putnd fi sancionai. Aceste reguli urmresc s asigure impersonalitate i s susin autoritatea ierarhic. Ca rezultat al acestor caracteristici structurale i procedurale, birocraia este: e) Eficient, deoarece ea acioneaz continuu, raional, ordonat, concret i n timp util. Birocraia este solid i reduce din costurile emoionale n procesul de realizare a obiectivelor sale. f) Puternic. Puterea sa decurge mai ales din raionalitate, profesionalism, ncredere i continuitate. Weber susine c o birocraie bine dezvoltat nu poate fi practic controlat de cei din exteriorul organizaiei; din contr, societatea devine dependent de aceasta prin faptul c i furnizeaz servicii i i aplic constrngeri. De aceea, elementul organizaional (birocraia), tinde s devin cea mai mare for din cadrul unei societi.

13

g) n expansiune, ceea ce presupune ca , expansiunea birocratic nu este dat doar de eficien i putere, ci i de creterea calitativ i cantitativ a sarcinilor care solicit o organizare administrativ ntr-o societate complex. B. Organizarea tiinific a muncii Managementul tiinific i gsete bazele n cadrul lucrrilor lui Taylor, Babage, Gantt, Gilbreth. Mai mult dect teoria administraiei, managementul tiinific i propune s defineasc ntr-un mod mai precis modul cum trebuiesc realizate obiectivele. Dac teoriile birocraiei, construite plecnd de la studiul administraiilor i partidelor, sunt legate de procesul de raionalizare statal, organizarea tiinific a muncii (OSM), construit n funcie de problemele ntreprinderilor, este indisociabil de procesul de raionalizare capitalist, fa de care se manifest ca o parte activ: coinciznd cu trecerea de la fabric la marea firm industrial. OSM a avut un impact direct asupra tehnicilor de producie i de management ale ntreprinderilor (uzinele Ford fiind primele n SUA care au pus n aplicare perceptele lui Taylor), antrennd dezvoltarea muncii n lan i perfecionarea metodelor de conducere. Caracterizat printr-un avnt utilitar puternic afirmat, OSM a avut ca obiectiv ameliorarea randamentului ntreprinderilor, fondnd managementul pe principii tiinifice; OSM se interesa de condiiile de realizare a muncii i de specializarea funciilor n cadrul ntreprinderilor. Taylor i Fayol au demonstrat c schemele organizaiilor adoptate de colectiviti militare i ecleziastice au dominat... i domin, redefinind clasica piramid (fig. 1.1). Frederick W. Taylor propune o serie de principii fundamentale26: one best way27 teoria motivaiei i dihotomia concepie-execuie, considernd c activitatea uman poate fi msurat, analizat i controlat prin tehnici analoge celor folosite cu succes pentru obiectele fizice. n timp ce Weber a protestat mpotriva transformrii angajailor n slujbai mruni (cogs), Taylor a considerat-o o descoperire tiinific cea mai eficient cale pentru realizarea obiectivelor propuse. Conform standardelor actuale, aceast teorie a lui Taylor este considerat ca fiind ceva naiv, paternalist, neadecvat sau chiar o simpl aberaie (Rosenbloom D., 1986). Concepia sa a influenat puternic managementul public28 n SUA, acesta bazndu-se pe adaptarea la sectorul public a celor patru principii de baz ale managementului tiinific: 1. studierea cunotinelor tradiionale, nregistrarea, ierarhizarea i transformarea acestora n legi tiinifice; 2. selectarea tiinific a muncitorilor i perfecionarea calificrilor i cunotinelor acestora; 3. punerea n aplicare a tiinei muncii de ctre muncitori; 4. repartiia aproape egal a muncii executate n ntreprindere, ntre muncitori i conducere. Aceste principii corespund concepiei, potrivit creia este posibil s se aplice activitilor umane un raionament tiinific, este posibil observarea, clasificarea faptelor, analizarea i stabilirea normelor privind cadrul general al activitii unui muncitor. Taylor afirma: n esen, sistemul de conducere tiinific implic o revoluie complet a strii de spirit a muncitorilor, o revoluie complet care are n vedere modul n care acetia sunt privii. Sistemul implic de asemenea, o revoluie complet a strii de spirit a celor ce conduc. Raionalitatea tiinific se constituie n paradigma modelului taylorian. Ideile fundamentale susinute de teoria lui Taylor pot fi concretizate i astfel: a) Diviziunea orizontal a muncii, conduce la mprirea muncii, la specializarea sarcinilor i la studiul timpilor de execuie n vederea determinrii celui mai bun mod de
n lucrarea The Principles of Scientific Management (1911) Taylor consider c, sistemul managementului tiinific implic o revoluie complet a strii de spirit a muncitorilor i, n acelai timp, o revoluie a strii de spirit a celor care sunt de partea conducerii. 27 Taylor a studiat i msurat volumul de munc depus. Descompunerea muncii n elemente simple, apoi recompunerea n sarcini elementare au condus la modificarea muncii n sine i a activitii manageriale. 28 Rosenbloom, D., H., op. cit., p. 125-126.
26

14

realizare. Managementul ar trebui s studieze aspectele tradiionale i s identifice modalitile de realizare a obiectivelor, modaliti reunite ntr-un ansamblu de legi tiinifice de producie. Aceasta presupune studierea timpului i a evoluiei/derulrii procesului care ar trebui s ne ofere soluia optim pentru fiecare caz. Muncitorii ar trebui selectai tiinific n concordan cu anumite trsturi fizice, mentale i psihologice. De exemplu, dac soluia optim pentru extragerea crbunelui este raportat la un randament de 21 de uniti, atunci va fi ales acel muncitor care are puterea fizic i rezistena corespunztoare realizrii acestei activiti. Foarte important este faptul c Taylor a accentuat importana alegerii acelor muncitori care apreciaz elementul managerial n eficientizarea activitii sale. b) Diviziunea vertical a muncii are n vedere realizarea unei distincii clare ntre executani i cei care concep munca. Acest principiu conduce la repartizarea celui mai bun om n cel mai bun post. c) Sistemul de salarizare, bazat pe primele de productivitate a muncii, ncearc s dezvolte motivarea oamenilor pentru munc. Dincolo de o standardizare accentuat a sarcinilor, muncitorul ar trebui s fie motivat potrivit unor criterii tiinifice. Taylor a accentuat importana plii n rate i a rspltirii muncitorului conform rezultatelor obinute. El a considerat c frecvena ratelor ar trebui s fie astfel conceput nct s conduc la o motivaie maxim. Taylor a promovat i sancionarea acelor muncitori care nu au obinut rezultatele preconizate. d) Munca depus ar trebui s fie redistribuit astfel nct managementul s dein un rol tot mai important n conceperea i realizarea propriu-zis a activitii. Aceast propunere a prilejuit apariia unei tiine, a unei inginerii eficiente. Managementul tiinific promovat de Taylor a urmrit lupta contra slabei productiviti a muncii, cauzat, n opinia sa, de slaba utilizare a muncii, de dezordine i lacunele de organizare a ntreprinderilor. El stabilete mai nti raionalizarea muncii, plecnd de la postulatul c exist o manier i un singur mod de a nelege mai bine o creaie dat, odat cunoscute caracteristicile mainilor i capacitilor psihologice ale organismului uman. Devine astfel posibil calcularea salariilor n funcie de randament i incitarea muncitorilor n a-i spori productivitatea individual. Dar managementul tiinific presupune, de asemenea, adoptarea anumitor principii de organizare, cum ar fi stricta distincie ntre concepie (domeniu al inginerului) i execuie (golit n totalitate de iniiativ) sau specializarea funciilor de ncadrare (muncitorul necesit superiori diferii pentru fiecare dintre aspectele muncii sale). Organizaia repartizeaz sarcinile i exercit n mod necesar o constrngere, ce devine sursa de putere, asupra membrilor si. Herbert Simon remarc faptul c diviziunea muncii ncepe printr-o divizare ntre aciune i decizie. Este clar c misiunea material de a atinge obiectivele unei organizaii revine persoanelor situate n ealoanele de baz din ierarhia administrativ. Pe aceeai coordonat, Taylor a presupus c managementul tiinific va conduce la o mai bun cooperare ntre muncitori i elementele de management. El a considerat c acest sistem va produce, pe termen lung, n orice societate, o productivitate mai mare i, implicit, un nivel mai bun de via. Productivitatea mai mare conduce la un profit ridicat, mai multe investiii, reducerea conflictelor prilejuite de distribuia veniturilor dintre vnzrile de produse i servicii. Concepia lui Taylor a fost enunat n termeni specifici ingineriei industriale, psihologiei, costurilor i altor activiti care se regsesc n managementul actual al resurselor umane. n sectorul public, clasificarea posturilor/poziiilor i fia postului continu s ilustreze multe dintre atitudinile i ideile specifice managementului tiinific. n termeni generali, concepia taylorian a accentuat ideea conform creia muncitorul ar trebui tratat ca o anex a unui aparat. El ar trebui s realizeze doar acele operaiuni pe care un aparat sau un animal le-ar realiza la costuri mai ridicate. Mai mult, muncitorul nu ar trebui ncurajat s

15

participe la elaborarea/conceperea activitii, ntruct aceasta este exclusiv de competena oamenilor de tiin. Taylor a pledat n favoarea ideii c principalul obiectiv al unei organizaii este productivitatea i c o organizaie bun este aceea care realizeaz eficient obiectivele propuse. n opinia sa, punctul final este reprezentat de producie, rezultate (output); tot ceea ce i se ntmpl muncitorului pe parcurs rutin, nstrinare, boli profesionale are o importan secundar. El consider c munca reprezint furnizarea produselor i serviciilor, i nu dezvoltarea la maximum a potenialului uman. Desigur, unii pot considera aceste premise ca fiind ngrozitoare. Cu toate acestea, SUA, ca societate, continu s defineasc munca n termenii eficienei i ai productivitii. Atitudinea dominant este aceea c performana trebuie rspltit, iar productivitatea sczut/necorespunztoare trebuie sancionat. tiina taylorist, considerat mai mult o tiin a muncii dect a organizaiei, a fost susinut n Frana de Henry Fayol, considerat printe al managementului modern29, ce definete funcionarea managerial ca o activitate de conducere n care sunt identificate funciile managementului: a prevedea, a organiza, a comanda, a coordona, a controla30. H. Fayol (Administraie industrial i general, 1917) pune accent pe metodele de management, descompunnd diferite elemente ale funciei administrative: previziune, organizare, comand, coordonare, control, i dezvoltnd astfel o serie de principii necesare bunului su mers (diviziunea muncii, autoritatea, responsabilitatea, disciplina, unitatea de conducere, subordonarea intereselor private fa de interesele generale, remunerarea, centralizarea, autoritatea ierarhic, ordinea, echitatea, stabilitatea personalului, iniiativa, spiritul de echip). n opinia lui Fayol, o organizaie elaboreaz un plan strategic, i definete obiectivele, pune n aplicare o structur adaptat realizrii planurilor i progreseaz datorit controlului activitii. Finalitatea muncii, n acest caz, o reprezint demonstrarea faptului c un conductor poate obine cele mai bune performane ale personalului, prin calitile sale de conducere a oamenilor i de administrare a bunurilor. Spre deosebire de Taylor, el refuz diviziunea autoritii, care ar fi surs de confuzie i de dezordine (principiul unitii de comand n folosul directorului general cuprinznd funcia administrativ), dar accept o relativ autonomie a lucrtorilor la nivelul execuiei. Impregnat de un raionalism tehnicist, OSM ncearc deci s subordoneze managementul ntreprinderilor la un ansamblu de norme, formule i obiective dictate de tiin i destinate s evite incertitudinea i improvizarea. Limitele acestei viziuni mecaniciste nu vor ntrzia s apar: ntreprinderea nu este doar o main care s funcioneze dup reguli prestabilite, ci, de asemenea, un grup social caracterizat de un dinamism propriu. C. Teoriile relaiilor umane Avntul raionalizrii i eficacitii promovate de Taylor, Fayol si Weber, s-a lovit de fore rezistente: acestea au fost atribuite factorului uman pe care unii cercettori doreau s-l pun n valoare. Ca reacie la viziunea mecanicist a organizaiei,viziunea asupra omului angajat se schimb, dezvoltndu-se coala relaiilor umane, care a evideniat teoriile factorului uman (efectul Hawthorne). Punctul lor de plecare se regsete n toate experienele conduse de Elton Mayo la Uzinele Hawthorne, n 1924. Alturi de organizarea formal (regulamente i conducere) exist i o structur neoficial bazat pe relaii interpersonale. Principalii reprezentani ai colii relaiilor umane, C. Argyris, C. Handy, H. Maslow, D. Mc.Gregor, situeaz resursele umane ale organizaiilor pe o poziie prioritar n procesul de management, stabilind principii, reguli, metode care s pun n valoare potenialul uman. Credina n posibilitatea unui management raional al birocraiilor i ntreprinderilor, fondat pe aplicarea de legi generale, universale i binefctoare, are la baz un postulat al unui control perfect i al unei totale previzibiliti a comportamentelor; n concepia
29

n lucrarea Administration industrielle et gnrale, identific funciile organizaiei: tehnic, comercial, financiar, contabil, de securitate i managerial (administrativ). 30 Zorlenan T. .a., Managementul organizaiei, Editura Economic, Bucureti, 1998, p. 44.

16

weberian, indivizii concrei dispar n ntregime n spatele sistemului de funcii i de roluri definite de reguli impersonale; n taylorism, muncitorul a ncetat s execute docil sarcinile care i sunt desemnate. Meritul colii relaiilor umane, nscut n anii 30 n SUA ca reacie la excesele OSM, ar fi demonstrarea caracterului iluzoriu al acestei depersonalizri, punnd n eviden importana factorului uman, aspectele psihosociologice, viaa grupurilor umane, ca i dimensiunea relaional din cadrul organizaiilor. (1) Analiza motivaiilor Analizele efectuate ntr-o optic psiho-sociologic de ctre coala relaiilor umane a condus la situarea pe o poziie inferioar a tezelor tayloriste, insistnd asupra influenelor factorilor sociali i psihologici asupra productivitii. O prim serie de anchete realizate de Elton Mayo, Fritz Roethlisberger i ali cercettori, la Compania Western Electric din Chicago n perioada 1927-1932, a artat c nivelul de producie este stabilit n funcie de normele sociale, i nu de capacitile psihologice. Aceast companie se interesa de efectele mbuntirii iluminatului asupre produciei realizate de ctre muncitori. S-a presupus, de exemplu, c o sporire a iluminatului va determina o cretere a productivitii individuale. Rezultatele studiului artau c productivitatea sporete odat cu creterea iluminatului, dar factorii care se afl la originea acestei constatari nu sunt de natura strict psihologica. S-a constatat n continuare c reducerea iluminatului la nivelul iniial nu a determinat o scdere n aceeai proporie a productivitii; aceasta era mai ridicat dect fusese iniial. Era un rezultat uimitor i derutant din punct de vedere al managementului tiinific. n cele din urm, cercettorii au ajuns la concluzia c, ntr-o anumit msur, lucrtorii nii au reacionat la acest experiment, atenia fiind ndreptat mai degrab nspre ei dect nspre gradul de iluminare. Fenomenul a fost denumit Efectul Hawthorne. n contextul organizaional, acesta se traduce prin premisa c factorii sociali i psihologici pot juca un rol important n determinarea productivitii individuale. Recompensele i sanciunile noneconomice constituie o motivaie important care afecteaz comportamentul muncitorilor i limiteaz efectul stimulentelor economice; muncitorii se poart i acioneaz adesea nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Mersul ntreprinderii nu depinde deci doar de dotarea tehnic, ci, mai degrab, de nevoile, ateptrile, aspiraiile celui ce este angajat. Prin considerarea factorului uman drept o contribuie important la eficiena organizaiei s-a realizat detaarea radical fa de teoriile tradiionale ale lui Weber i Taylor, care accentuau rolul dezumanizrii organizaiei. Experimentul Hawthorne a dovedit, aadar, c acordndu-se o atenie mai mare muncitorului ca persoan, acesta se va simi mai apreciat i mai fericit, motiv pentru care va fi mai productiv. Alte cercetri au confirmat importana factorului uman privind rezistena la schimbare, exercitarea autoritii i n general randamentul; deci productivitatea depinde foarte mult de satisfacia fa de munc, grup, conductori i ntreprindere. Cercettorii din cadrul experimentului Hawthorne au evideniat faptul c muncitorii se mprietenesc unii cu alii i formeaz grupuri sau organizaii neoficiale. n consecin, muncitorii reacioneaz la schimbrile din cadrul mediului de lucru sau din cadrul organizaiei oficiale nu ca indivizi, ci ca membri ai unui grup. Rspunsurile pot fi funcionale n sensul promovrii unei productiviti sporite sau disfuncionale n sensul limitrii productivitii; un exemplu de reacie funcional este acoperirea unui membru care avea o zi liber i nu i realizase norma. O reacie disfuncional este reprezentat de o blnd, dar exemplar form de violen fizic utilizat mpotriva muncitorilor care depesc norma de productivitate a ntregului grup. O asemenea limitare poate fi efectiv impus chiar dac existena acelui plan de plat n rate presupune eficientizarea, pe ct posibil, a muncii fiecrui individ salariat. Aceasta face ca coala relaiilor umane s urmeze aceleai obiective ca i OSM: creterea rentabilitii ca preocupare major; totui, nu se sper c aceasta se va realiza doar prin raionalizarea tehnic, ci prin mobilizarea resurselor umane.

17

(2) Organizarea informal Accentul pus pe motivaii conduce la interesul asupra schimbrilor care se stabilesc ntre membri. coala relaiilor umane a artat c exist n cadrul fiecrei ntreprinderi, pe lng organizarea formal, constituit prin modele de interaciune prescrise prin reglementri explicite pentru a ndeplini scopurile oficiale i care se nscrie ntr-o logic a costului i eficienei, o organizare informal (Chester Barnard, The Functions of the Executive, 1938), format din relaii interpersonale care relev o logic a sentimentelor (Roethlisberger i Dickson, 1939). Barnard era un manager de succes la Compania Telefonic Bell din New Jersey, cunotea ndeaproape complexitile motivaionale, accentund un aspect evident: c organizaia depinde de voina membrilor si de a realiza obiectivele. O asemenea voin trebuie indus i poate fi retras de participant n orice moment. n mod corespunztor, exerciiul autoritii n cadrul organizaiei nu mai trebuie conceput simplist, ca decurgnd de la vrf la baz; cei de jos pot exercita i ei puterea prin simplul refuz al cooperrii. n viziunea lui Barnard exist o zon a indiferenei n care muncitorii se supun deciziilor managerilor fr nici un drept de replic. Ordinele din afara acestei zone puteau fi analizate, cteodat respinse, subminate sau dejucate.31 Chiar dac coala relaiilor umane a avut tendina s supraestimeze importana acestor relaii informale i s le considere exclusiv pozitive, ea a forat prin aceasta naterea unui concept-cheie al analizei organizaiilor. Legat de criza din 1929, care a impus adaptarea structurilor capitaliste, avntul colii relaiilor umane va nnoi profund abordarea problemelor ntreprinderii: este de acum n sarcina specialitilor de relaii umane mai degrab dect a inginerilor ameliorarea eficacitii firmelor; dar ruptura cu raionalismul tehnicist deschide calea tiinelor moderne de organizare. D. Teoria X i teoria Y McGregor reproeaz celor mai multor ntreprinderi n funciune c urmeaz o teorie nscut dintr-un ansamblu de ipoteze asupra comportamentului uman, pe care o numete X. Diferitele ipoteze care constituie aceast teorie sunt urmtoarele: individul mediu triete o aversiune nnscut pentru munc i face tot posibilul pentru a o evita; din cauza acestei aversiuni caracteristice fa de munc, indivizii trebuie s fie constrni, controlai i dirijai, ameninai cu sanciuni, dac vrem ca ei s depun efortul necesar n realizarea obiectivelor organizaionale; individul mediu prefer s fie condus, dorete s evite responsabilitile, are relativ puin ambiie, caut siguran nainte de toate. McGregor explic urmtoarele: c aceast teorie conduce la o filosofie a comandei prin conducere i control, n care individul mediu dintr-o ntreprindere (la limit, ntreg personalul fr managerul general, pentru c fenomenul se produce la toate nivelurile) este considerat un simplu pion cruia i se fixeaz cu autoritate obiectivele sau, mai degrab, sarcinile (care ar permite s se ajung la obiectivele ntreprinderii) i a crui munc este apreciat printr-un sistem de recompense/sanciuni care urmeaz unui sistem de control rigid al performanelor (individuale i cantitative). n acest sistem, individul nu particip i este remunerat pentru ceea ce produce n coliorul su, exigenele ocazionale fiind cele care in pasul cu restul. Limitele sistemului de conducere i de control impuse de aceste dogme sunt perfect clare; individul acioneaz ntr-un anumit mod pentru a evita orice sanciune i pentru a profita la maximum de recompensele economice. El nu face nimic, n afar de acest optimum, dect s dezvolte mecanismele de aprare proprie pentru a asigura meninerea acestui optimum. ntreprinderea nu moare din aceast cauz, dar pierderea este imens: decizii luate fr cunoaterea exact a faptelor, coordonarea activitilor prost asigurat, inovarea limitat, birocraia etc. Din nefericire, multe ntreprinderi continu s funcioneze n acest mod. McGregor opune acestei teorii X ceea ce el numete teoria Y, prezentat ca o alternativ n ceea ce privete concepia sistemului de conducere, cu urmtoarele ipoteze:
31

Barnard, I., Ch., The Functions of Executive, Cambridge, Mass: Harward University Press, 1938, p. 83.

18

Cheltuiala de efort fizic i mental este la fel de natural ca i jocul sau odihna; omul se poate autoconduce sau autocontrola. Controlul extern i ameninarea cu sanciuni nu sunt singurele mijloace pentru a obine un efort dirijat ctre obiective. Omul poate s se conduc i s se controleze el nsui cnd muncete pentru obiectivele pentru care el se simte responsabil. Responsabilitatea fa de anumite obiective, n funcie de recompensele asociate realizrii lor; cea mai important din aceste recompense fiind satisfacia ego-ului i a nevoii de realizare a sinelui. Individul mediu nva, n condiiile pe care le vrea, nu numai s accepte, dar i s caute responsabiliti. Evitarea responsabilitilor, lipsa de ambiie, importana acordat siguranei sunt, n general, consecine ale experienei, i nu caracteristici nnscute ale fiinei umane. Resursele relativ ridicate ale imaginaiei, ingeniozitatea i creativitatea pentru rezolvarea problemelor organizatorice sunt pe larg distribuite populaiei. n condiiile unei viei industriale moderne, potenialul intelectual al individului mediu nu este dect parial utilizat. McGregor pleac de la cunoscuta ierarhie a nevoilor, nevoi psihologice (a se hrni, a locui etc.), nevoi sociale (nevoia de a aparine la ceva, nevoia de asociere), nevoia ego-ului (nevoia de respect i ncredere n sine, de autonomie, de reuit, de competen, de stim, de statut etc.) i sftuiete nu numai s se in cont de aceste nevoi, ci chiar s se favorizeze dezvoltarea lor de la stadiul psihologic ctre cel al ego-ului, pentru a crete adaptarea individului ntr-o ntreprindere precum i eficacitatea muncii sale. De aici se trage concluzia conform creia, contrar supoziiilor obinuite, va trebui s plecm de la obiectivele indivizilor i s le acordm responsabiliti care le-ar permite s-i ating cele mai nalte obiective. ntreprinderea va funciona cu att mai bine, cu ct va exista o mai mare compatibilitate ntre obiectivele individuale i cele organizaionale. Aceast compatibilitate este cel puin tot att de necesar pentru individ, ct i pentru speranele de ctig economic satisfctor, dac acesta i-ar dori s dea tot ceea ce este mai bun n el. Conform teoriei Y, acesta este principiul fundamental al integrrii; nsoit de principiul autoconducerii i autocontrolului, dup care un individ, n acord cu obiectivele sale, s-ar simi angajat n aciuni, pentru realizarea acestora, i ar cuta, el nsui, s-i controleze activitatea i s ia msurile corective necesare. Sistemul de remunerare stimulant nu reprezint dect stimulii motivaiei lui, pierzndu-i astfel caracterul lor ipocrit. n teoria Y, relaia superior subordonat trebuie s ia o form cooperant n care principala grij a managementului din partea superiorului s fie aceea de a-l asista, ca un consilier obiectiv, pe subordonat n determinarea obiectivelor generale, stabilirea scopurilor specifice, constatarea i explicarea rezultatelor, cu grija de a asigura, fr violen, progresul subordonatului i de a-i asigura mijloacele de satisfacere a celor mai nalte nevoi. Pentru Mc Gregor (Plane, J.M., 2000, p.41), abordrile teoriilor X i Y induc dou stiluri de conducere total diferite. Teoria Y i stilul de conducere care rezult din aceasta sunt mai apropiate de factorul uman, deoarece rspund unor motivri profunde, permind integrarea scopurilor individului i ale organizaiei. Teoria Y susine inovarea, identificarea noilor mijloace de organizare i de conducere, n timp ce teoria X neag existena unor astfel de aciuni bazate pe potenialul uman. E. 4 sisteme de management Rensis Likert32 i echipa sa de la Institute for Social Research al Universitii din Michigan au efectuat numeroase msurtori ale diferitelor variabile care pot caracteriza managementul ntreprinderilor americane. Ei au chestionat aproape cteva mii de cadre i de angajai (de la toate nivelurile) utiliznd o gril de ntrebri
Rensis Likert, New patterns of management. The human organization, Mc Graw Hill Book Company, 1967.
32

19

cu scal continu a rspunsurilor. Aceast gril avea ca obiect analiza stilului de conducere, modalitatea prin care au fost fixate obiectivele, natura comunicaiilor, tehnicile de decizie i de control, utilizarea motivaiilor. Cteva dintre anchetele lor au fost efectuate pe timp de mai muli ani, n aceleai ntreprinderi, pentru a ine cont de factorul esenial al timpului. De asemenea, ei au pus n eviden corelaii foarte importante ntre sistemul de management (de la sistemul nr. 1, numit autoritar, la sistemul nr. 4, numit asociat sau participativ) i rezultatele obinute n diferite ntreprinderi, comparaia fiind favorabil ntreprinderilor care adopt un sistem de management cel mai apropiat posibil de cel cu nr. 4. Sistemul nr. 4 (asociat i participativ) este caracterizat prin urmtoarele trsturi principale: stilul de leadership asigur ncrederea i libertatea alegerii; angajaii resimt, la toate nivelurile, responsabilitatea de a se dezvolta, graie unei participri importante a grupurilor, prin fixarea obiectivelor, prin perfecionarea metodei de lucru etc.; canalele de comunicare sunt deschise i cu dublu sens; interaciunile ntre indivizi i funcii sunt foarte puternice, dezvoltndu-se ntr-o atmosfer de ncredere i de lucru n echip; procesele de decizie favorizeaz utilizarea maxim a competenelor individuale, participarea indivizilor vizai i utilizarea acestei participri ca i motivaie; sistemele de control sunt puin centralizate i nu sunt utilizate ca mijloace de presiune, ci ca unelte de reflectare i gndire. Totui, sistemul vizeaz n mod esenial dou elemente: 1. Utilizarea de ctre orice superior a principiului relaiilor susintoare, pe care le putem rezuma aici astfel: relaia superior subordonat este caracterizat printr-un nalt grad de ncredere reciproc; participarea maxim, n comun, a superiorului alturi de subordonaii si, pentru a-i ajuta s-i fixeze obiectivele i s determine problemele care sunt de rezolvat; sprijinul total al superiorului dat subordonatului n rezolvarea problemelor prin preluarea informaiilor utile i asigurarea mijloacelor materiale bugetare; sfatul permanent al superiorului asupra metodelor de lucru i asupra mijloacelor de cretere a productivitii; grija permanent a superiorului de a nelege problemele personale ale angajailor i de a le asigura condiiile de formare necesare pentru ndeplinirea sarcinilor pe care le au, precum i dezvoltarea personalitii fiecruia; grija superiorului de a nu rezolva niciodat problemele n locul angajatului, ci, pur i simplu, de a-l ajuta ntr-un mod constructiv; delegarea reponsabilitilor; cercetarea i valorificarea ideilor subordonailor; recunoaterea i punerea n valoare a rezultatelor obinute de ctre subordonat pentru favorizarea promovrii sale i utilizarea greelilor, nu pentru a-l sanciona, ci pentru formare; principiul relaiilor susintoare vizeaz transformarea subordonatului din candidat la titlul de campion n veritabil campion. 2. Munca n echip pentru decizie i control. De regul, orice organizaie este bazat pe o structur de grupuri, fiecare grup fiind constituit din manager i ansamblul de subordonai, fiecare ef de grup fiind membru al unui grup superior i asigurnd legtura cu celelalte grupuri funcionale. Aceast structur permite asigurarea unei coordonri i a unei integrri a deciziilor att pe orizontal, ct i pe vertical, relaia tradiional de tip om om fiind complet eliminat. Activitatea fiecrui grup const n a-i fixa obiectivele, dnd importan problemelor care l privesc, n cadrul problemelor

20

generale ale organizaiei i de a le rezolva printr-o activitate coordonat n cadrul acestui grup. Controlul rezultatelor este asigurat i judecat n interiorul grupului. Nici o decizie care ar putea afecta munca unui individ nu ar putea fi luat fr o examinare atent a grupului de care aparine. Superiorul unui grup este ntotdeauna responsabil de calitatea deciziilor, de executarea lor i de rezultate. n msura n care apartenena sa la un grup superior i permite s gseasc perechi de funcii diferite, prin care i poate ajuta grupul s fixeze obiectivele i s le armonizeze cu cele ale organizaiei, el poate s influeneze deciziile la nivel superior, pentru ca ele s in cont de aspiraiile i de nevoile grupului su, permindu-i acestuia s ating rezultatele dorite i asigurnd, n acelai timp, coordonarea necesar cu celelalte grupuri. Fr ndoial c n acest sistem noiunea tradiional de staff i de linie directoare este estompat, specialitii staff-ului, oricare ar fi poziia lor n organizaie, trebuind s se integreze, la cerere, ca i consilieri n grupurile de decizie care au nevoie de ei. Aceast munc n echip pare a fi din ce n ce mai evident. Ea este rar asigurat, n msura n care totul vizeaz doar aptitudinile pe care trebuie s le aib un leader: S motiveze membrii echipei sale. S creeze interaciunile dorite n interiorul echipei sale. S-i lase echipa s fixeze ea nsi obiectivele, dup analizarea situaiei organizaiei i dup propriul su rol, chiar s aprecieze ea nsi performanele avute. S creeze condiiile unei bune funcionri a echipei, aducndu-i aici, contribuia sa de consilier, informator i animator. Managerii de acest tip sunt rari. Ei nu pot s supravieuiasc dect dac ansamblul organizaiei i filosofia conducerii sunt cele care apreciaz i recompenseaz acest tip de aciune, al crei rezultat nu este imediat, chiar dac alte tipuri de management mai autoritare, aparent mai raionale, pot produce rezultate importante pe termen scurt, dar care distrug, puin cte puin, valoarea potenialului uman n organizaie, iar costul acestei distrugeri, dei greu de estimat, este imens. n sistemul nr. 1 (corespunznd teoriei X a lui McGregor), Likert descrie organizaia ca fiind foarte structurat. Dar funcionarea sa vizeaz n special definirea obiectivelor la cel mai nalt nivel, o repartizare a sarcinilor n funcie de aceste obiective pe o baz individual i autoritar, un sistem de control al rezultatelor cantitative i pe termen scurt, canale de comunicare rigide i cu un singur sens. Likert arat c acest sistem conduce la o munc de tip compartimentat, fiecare ncercnd s-i obin propriile rezultate n cea mai mare parte a timpului, n detrimentul restului organizaiei i dezvoltnd un sistem de camuflaj mpotriva msurilor de control. Eficacitatea pe termen lung este slab, indivizii i fixeaz obiectivele dndu-le la o parte pe cele ale organizaiei. Pericolul, deloc recunoscut, al unui astfel de sistem este acela c el permite anumitor manageri s se pun n valoare, dei ei epuizeaz complet organizaia. S-a putut constata c aceast epuizare se traduce prin dezvoltarea atitudinilor defavorabile ale subordonailor, naterea conflictelor disimulate, o diminuare a cooperrii ntre membrii unei echipe, o diminuare a motivaiei de munc asupra obiectivelor organizaiei. Cu toate acestea, subordonaii ar fi putut accede la un post superior, rezultatele cantitative produse n interiorul serviciului putnd fi satisfctoare pe termen scurt, urmrind criteriile clasice ale performanelor. Likert subliniaz c acest stil de management este nc rspndit (nr. 1 sau nr. 2) i c el este incompatibil cu dezvoltarea social modern. Msurarea rezultatelor (pe o perioad mai lung) n organizaii care practic acest stil de management pune n eviden distrugerea lent a organizaiei i incapacitatea sa progresiv de a inova i de a se adapta la necesitile mediului.

21

F. Levinson i managementul prin obiective n acelai timp n care se dezvolt faimoasa teorie X i Y a lui McGregor, un anumit numr de organizaii americane punea n aplicare un sistem de management prin obiective, n special sub influena eminentului practician Peter Druker. n plan teoretic, acest sistem prea s satisfac exigenele managementului aa cum le-a putut descrie McGregor, Likert i alii (Blake, Bowers, Seashore etc.) n msura n care determinarea precis a obiectivelor pentru fiecare subordonat mpreun cu superiorul su, plecnd de la obiectivele organizaiei, foarte clar definite, permite: ntrirea comunicrii ntre superior i subordonat; clarificarea a ceea ce se nelege printr-un tip de activitate; utilizarea unei baze juste pentru controlul performanelor, nivelul salarial i promovarea; facilitarea creterii performanelor subordonatului. Principalul repro pe care l formuleaz Levinson este c aplicarea teoriei se face fr o adevrat cunoatere i nelegere a componentelor emoionale cele mai profunde ale motivrii, prin manageri care nu au dobndit niciodat aptitudini pentru a conduce fr a-i impune punctul lor de vedere i modelele. ntr-adevr, acest sistem incorect aplicat ajunge frecvent la o form de management autoritar deghizat, ca n cele mai bune timpuri ale paternalismului. El este, bineneles, sortit eecului i este cteodat mai periculos dect un sistem deschis i autoritar. Din nefericire, cnd eecul a fost constatat, acesta poate fi atribuit validitii ipotezelor teoriei X. Civa ali specialiti vor spune c managementul prin obiective nu este totui dect un produs rentabil pentru consilierii n management, pe panoplia uneltelor, aa-zis tiinifice, ale managementului. Mai muli autori, printre care ne numrm i noi, sunt convini c managementul prin obiective reprezint un progres considerabil n raport cu managementul tradiional caracterizat prin conducere i control unilateral33. Concomitent, suntem obligai s recunoatem fundamentul semnalului de alarm dat de Levinson. Vom insista asupra faptului c: ntreaga organizaie este un sistem social, deci o reea de relaii interpersonale; fiecare individ muncete ntotdeauna cu sperana de a-i satisface nevoile psihologice i trebuie s recunoasc forele puterii de conducere care decurg de aici. Plecnd de la aceste constatri, unica concluzie care se contureaz este urmtoarea: sarcina esenial a tiinei organizaiei este mai nti aceea de a nelege nevoile individului i apoi de a determina, mpreun cu acesta, cum ele pot fi satisfcute n organizaie, n contextul realizrii obiectivelor pe care aceast organizaie trebuie s le ndeplineasc. Pentru a evita acest fenomen, Levinson consider c sunt eseniale urmtoarele trei condiii34: Parteneriat ntre individ i organizaie Acest parteneriat const n realizarea condiiilor care permit oricrui individ, oricare ar fi acesta, s aib o influen asupra organizaiei. Managerul trebuie s abandoneze definitiv orice noiune de autoritate absolut, de individualism i de condescenden. Obiectivele personale ale fiecrui individ trebuie s serveasc drept baz de dialog pentru determinarea i organizarea realizrii sarcinilor. Aciune n echip Dac admitem c ntr-o organizaie toate sarcinile sunt independente i c scopul unei organizaii este acela de a pune n comun toate competenele pentru realizarea obiectivelor,
33 34

Klein J., Pedraglio G. .a., op. cit., p. 56-58. Fia postului document n care se enun scopul global, sfera de acoperire a postului respectiv i detaliile privind operaiunile i sarcinile aferente.

22

trebuie s admitem, de asemenea, c orice organizaie trebuie s funcioneze n jurul unei echipe: stabilirea obiectivelor n echip, definirea sarcinilor individuale sau comune n echip, aprecierea performanelor individuale sau comune n echip, sistemul de stimulare bazat pe rezultatele echipei etc. Orice grup este format dintr-un superior i subordonai, superiorul jucnd rolul animatorului i coordonatorului n msura n care el aparine celorlaltor grupuri. Singur, echipa permite, printre altele, formularea obiectivelor pe vertical i pe orizontal, cele care permit, de altfel, descentralizarea, dar i compartimentarea i, n final, eliminarea antagonismului linie directoare staff sau ntre funciuni. Singur, echipa permite formularea de job description care nu trebuie s fie static i compartimentat; pericolul job description ntr-o organizaie prea tiinific este acela de a limita responsabilitile indivizilor n spatele clasicului paravan nu este treaba mea, nu este meseria mea. n sfrit, ea permite, de asemenea, ridicarea tuturor obstacolelor i nenelegerilor i adaptarea n permanen a sarcinilor fiecruia la nevoile organizaiei, respectnd astfel toate obiectivele individuale. Aprecierea superiorului de ctre subordonat Nu se pune problema ca subordonatul s aprecieze performanele globale ale superiorului su, ci tot ceea ce are legtur cu sprijinul pe care acesta l primete pentru a-i efectua munca i a-i crete eficiena. Dac se admite c principala responsabilitate a managerului este aceea de a asigura eficiena serviciilor sale, i nu poate face acest lucru dect pentru oamenii care depind de el, acest gen de feedback este necesar. Metodele pedagogice moderne ale nvmntului pot suprima n mod progresiv opoziia n raport cu dezvoltarea unui management cu faa uman, distrugnd credinele mitice n favoarea autoritii i a efului de drept divin. Scopul principal al managementului prin obiective fiind acela de a obine o real participare a indivizilor (ceea ce americanii numesc commitmen), atunci acesta trebuie s fie coerent n mijloacele de atingere a scopului propus; n caz contrar, participarea nu este dect o fals participare (ceea ce americanii numesc compliance), al crei cost pe termen lung este mai important dect s-ar presupune.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Care sunt caracteristicile birocraiei din perspectiv procedural? 2. Ce presupune caracterul formal al birocraiei? Dar cel ordonat? 3. Care sunt cele patru principii de baz ale managementului tiinific? 4. Prezentai pe scurt efectul Hawthorne. 5. Prezentai pe scurt teoria X i Y.

Bibliografie recomandat: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.2240. 2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei Ed. Tribuna Economic, Bucureti,2006, p.267 375.

23

TEMA 4. MANAGEMENTUL PUBLIC. Definiii

Lumea este unic. Celebra formul oricare ar fi culoarea pisicii, ea trebuie mai nti s prind oareci,35este frecvent citat, pentru a aminti necesitatea comparrii eficacitii metodelor de management i management public i transferarea n domeniul public a tot ce apare nou n economia de pia. Dintotdeauna a existat o provocare a societii dezvoltarea , care n opinia lui Butros Butros-Ghali era nfiat ca o presiune asupra planetei a celor dou fore: globalizarea i dezagregarea36. Economia s-a confruntat cu probleme serioase pe termen scurt i cu provocri pe termen lung. Guvernele trebuie s realizeze strategii economice publice cu scopul mbuntirii performanei economice37, realizrii unui mediu nconjurtor sntos i a unui echilibru necesar ntre sectoarele public i privat. Experiena a demonstrat c pot fi nregistrate i eecuri, c ajustarea poate fi destabilizatoare i poate chiar s diminueze ratele creterii pe termen lung, mpiedicnd nealocarea resurselor. Unii specialiti consider c nu exist beneficiul iniiativelor strategiei publice. Din aceast perspectiv, metodologia economiei manageriale furnizeaz un cadru practic pentru compararea eficient a costurilor relative, a performanelor programelor sociale i deciziilor de investiii n sectorul public. Simim nevoia s subliniem necesitatea instrumentrii comparaiilor performanelor din punct de vedere tehnic. n acest spirit, ncercm s studiem noiunea de management public, care nu trebuie s fie limitat doar la mbuntirea managementului sectorului public. Managementul public nu permite mprumutul de teorii i metode venite din afar. El se bazeaz pe o abordare nou, adaptat contextului, innd seama c organizaiile publice nu sunt introvertite, c ele urmresc s-i modifice chiar mediul i c doar puterea i responsabilitatea sunt de natur politic. Managementul public este o noiune mult discutat i dezbtut de specialiti, teoreticieni, practicieni, oameni politici etc. ntrebri cum sunt: la cine se refer?; ce conine?; unde a aprut i unde s-a dezvoltat?; cnd a nceput?; de ce prezint interes?, dau natere la o diversitate de interpretri ce evideniaz opiunile ideologice ale autorilor. Miza managementului public este fundamental n msura n care sectorul public accept noile provocri privind competitivitatea internaional, reglementrile, exigenele sociale, nevoile multiple ale utilizatorilor, restriciile cu privire la mijloace, efectele globalizrii38. Putem aprecia c managementul public este un management al puterii politice. Puterea politic apare ca o for de interpunere, a crei aciune are ca rezultat final asigurarea unei adevrate reglri a sistemului economic i social. Dac noiunea de management public a aprut, acest fapt se datoreaz unei importante evoluii a condiiilor n care trebuie s evolueze structurile publice.

35 36

Huron, D., Spindler, J., Le management public local, 1998, p. 1-3. Martin, H.P., Schuman H., Op. cit., p. 52. 37 Hirschey, M., Pappas, J.L., Fundamentals of Managerial Economics, The Dryden Press, 1995, p. 834. 38 Bartoli, A. Le management dans les organisations publiques, Editura Dunod, Paris, 1997, p. 2.

24

O concepie pur administrativ a managementului structurilor publice a fost substituit cu o concepie diferit a raporturilor cu utilizatorii i cu mediul structurilor publice, concepie legat de un univers concurenial i de noile ateptri ale contribuabililor i ale utilizrilor serviciilor publice. Datorit faptului c interveniile publice s-au dezvoltat, responsabilii publici au fost pui n situaii noi, distincte de funciile administrative clasice i care necesit din partea lor o concepie diferit despre organizaie i despre exigenele managementului public. Rolul structurilor publice n viaa economic i social s-a extins din ce n ce mai mult. mprumutnd forme juridice variate, n special forme provenite din dreptul privat, aceast evoluie progresiv a condus la o diluie a diferenei ntre public i privat. Apariia i dezvoltarea managementului public corespund unei evoluii progresive a metodelor de management n sectorul public. Doctrina francez privind dezvoltarea sectorului public se fundamenteaz pe o puternic tradiie. Diferenierea dintre domeniul lucrurilor publice i cel al schimburilor private dateaz de mai multe secole. Primele dovezi ale existenei unitilor economice puse n aplicare, de puterea public39, manufacturile regale, administraia laic i republican aezat pe locul lsat liber de teocraie40, arsenalul juridic pus n aplicare, destinat dirijrii luptei purtate de monarhie la nceputul sec. al XIV-lea mpotriva Papei, pe de o parte, i mpotriva particularitilor feudale, pe de alt parte, dezvoltarea statului n detrimentul puterilor locale autonome sunt numai o parte din argumentele ce susin valorile strvechi ntlnite n modelul francez. Imaginea administraiei franceze este asociat cu organizarea i echilibrul colectiv. Aceast reprezentare a evoluat nu izolat, ci n dinamica ideologiilor statelor europene. n acest sens, sunt de remarcat contribuiile economitilor liberali britanici (sec. al XVIII-lea) care consider necesar diminuarea rolului statului, calificnd-o ca fiind un ru necesar. Adam Smith, printele liberalismului economic, aprecia c misiunea sa era s realizeze ceea ce un particular sau un grup restrns de particulari nu au interesul s realizeze sau s sprijine sau acolo unde profitul nu acoper cheltuielile41. El atribuie suveranului trei sarcini: aprarea, justiia i treburile publice i instituiile publice (acelea care faciliteaz comerul, dar i altele, ex. educaia). Revoluiile american i francez de la sfritul secolului al XVIII-lea, au dus la afirmarea suveranitii naionale i la trecerea de la statul princiar la statul naional42. Statul ntruchipeaz valori juridice fundamentale i i gsete legitimitatea n intervenia permanent pentru corectarea abuzurilor individuale n favoarea bunstrii colective. Avem exemplul statului centralizator43 care se structureaz pe ministere n scopul asigurrii unei concentrri a cunotinelor necesare pentru realizarea misiunilor de interes general. ntlnim noiunea de cadre care reprezentau colile de drumuri i
LHeriteau M.F., Purquoi des entreprises publiques?, Dossiers Themis, PUF, 1972 n Annie Bartoli, op. cit., p. 6. 40 Santo, V.M., Verrier, P.E., Le management public, PUF, 1993. 41 Smith, A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, 1776 42 Nguyen Quoc, D., Daielier P., Pellet, A., Droit international public, 5e dition, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1994, n Popescu L., Autonomia local i integrarea european, Editura All Beck, 1995, p. 10-14. 43 Bartoli A., op. cit., p. 6-9.
39

25

poduri, politehnica, iar rolul lor era de a preda cunotinele de specialitate. La ealoanele inferioare ale administraiei, regulile i procedurile puse n aplicare urmresc crearea unei legturi ntre cei care tiu cadrele superioare i cei care execut. Crearea colilor publice evideniaz un dublu obiectiv: pe de o parte, punerea la dispoziia naiunii a unor concepte rare i specializate, iar pe de alt parte, evitarea expunerii acestor ageni instituii la prestaii ale puterii politice. Statul ncearc s satisfac nevoile colective aprute ca urmare a progresului tehnic i a insuficienei private.44 n secolul XX sectorul public a cunoscut un ritm accelerat de dezvoltare att n plan cantitativ (creterea numrului funcionarilor), ct i calitativ (servicii publice n domeniul social, al urbanismului, al energiei etc.). n opinia unor specialiti45, cele dou rzboaie mondiale i perioadele de reconstrucie au pus n eviden rolul statului n viaa economic i social, prin crearea obiceiurilor i structurilor permanentizate de oameni. ntr-un astfel de context, ncrcat de reprezentri i evoluii ideologice, pot fi evideniate componentele istorice i simbolice ale sectorului public, fundamentat pe valori strvechi specifice fiecrui mediu public propriu rilor. Evoluia conceptual a managementului public trebuie analizat din perspectiva nelegerii concepiei tradiionale a managementului n sectorul public, a teoriilor dezvoltrii organizaiilor i a specificitii administraiei publice. Organizaiile exist de mult timp, dar dezvoltarea structurilor formale este un fenomen relativ recent46, aprut n administraiile publice i regsit uneori n ntreprinderile capitaliste. Birocraia transcede frontierelor publicului i privatului...; ea penetreaz progresiv cele mai diferite sfere, n msura n care sunt ntrunite condiiile administraiei i produciei de mas caracteristice modernitii47, aprecia sociologul i istoricul german Max Weber. El realizeaz o paralel ntre modalitile de administrare i cele de dominare (putere) i formuleaz pe aceast baz modelul birocratic care ilustreaz, n opinia sa, trsturile distincte ale raionalismului occidental modern. Acesta se bazeaz pe urmtoarele elemente48: o diviziune a muncii fix i oficializat; o ierarhie clar definit; un sistem de reguli i norme, stabil i explicit; o separaie ntre drepturi i instrumente personale i colective; o selecie i o carier a personalului dup criteriul calificrilor tehnice. n opinia lui Weber, aceste caracteristici corespund unui model ideal, numit birocratic i care se bazeaz pe o autoritate legal-raional, spre deosebire de celelalte tipuri care reprezint autoritatea tradiional i cea carismatic. Termenul de birocraie, n sensul utilizrii sale la nceputul secolului XX, definea modelul bunei structuri spre care tind organizaiile pentru a obine o aciune raional i eficace. Weber a prevzut avantajele unei organizaii fundamentale monocratice (constituit pe o unitate de comandament), bazndu-se pe principul legalitii i al
Statul a intervenit n realizarea unor activiti pe care sectorul privat nu avea capacitatea de a le realiza, cum sunt: infrastructura, politica tarifelor, dezvoltarea serviciului public (sfritul secolului al XIX-lea), Hatchuel, A., Les Paradoxes du management public. Le Service public? La Voie moderne, LHarmattan, 1995. 45 Singly F. de, Thelot C., Gens du priv, gens du public: la grande diffrence, Dunod, 1988. 46 Lievegod B., Managing the Developing Organisation, Basil Blacwell, 1991, p. 59-60. 47 Weber M., conomie et Societ, Plon, 1971. 48 Weber M., Le Savarit et le Politique, Plon, 1963, n Bartoli A., op. cit., p.9.
44

26

ierarhiei i prezentnd avantajele n termenii: precizie, rapiditatea execuiei i stabilitate. Nu trebuie uitat c filosoful Hegel a fost un aprtor al dezvoltrii statului birocratic. El pledeaz pentru realizarea raiunii, ntr-o perioad n care societatea civil i se prea dominat de iraionalitate i de coliziunea permanent ntre interesele companiilor. Forma birocratic era perceput ca o form a modernitii occidentale, opus societilor arhaice49. Teoriile lui Weber, Fayol, Taylor au permis definirea modelelor structurate pentru organizaiile complexe, utilizate att n sectorul public, ct i n cel privat. Inspirat de teoriile lui Fayol, Weber susine c modelul ideal al birocraiei este valabil att n administraia public ct, i n sectorul ntreprinderilor de alt natur. Analiza realizat de Fayol50 privind originea definiiei procesului de conducere a stat la baza analizei practice a lui Weber, ntr-un context public i cu obiective diferite. Definind modalitile de funcionare, organizare, conducere, control ale birocraiei administrative, Weber este acela care a introdus ntr-o oarecare msur viermele organizaional n punctul instituional51. Putem considera concepia weberian ca fiind una managerial, n care este stabilit distincia clar ntre responsabilitatea decizional luat de conductori politici i obligaia de a se supune a funcionarilor birocratici, indiferent de convingerile proprii. El critic situaiile vechi sau actuale n care membrii birocraiei ocup funcii de conducere ale statului, considernd c exist un mare risc de deriv i contraperforman a birocraiei. n perioada anilor 40, analizele specialitilor n domeniu52 au pus n eviden numeroase disfuncionaliti ale aplicrii modelului weberian. Weber nsui a prezentat tendina sa de a nghii societatea: Este neplcut s credem c ntr-o zi lumea se va constitui numai din birocrai, nite slujbai nensemnai n nite posturi minore, strduindu-se s ajung la cei cu poziii mai nalte... Aceast pasiune pentru birocraie... este destul pentru a-i aduce pe unii la disperare... Ce putem face pentru a pstra o parte a omenirii n afara acestei mainrii?53. Dou alte elemente necesit un studiu mai amnunit. n primul rnd, atunci cnd Weber i-a denumit pe angajaii birocraiei drept slujbai nensemnai (cogs), a recunoscut practic gradul n care birocraia dezumanizeaz i transform individul ntr-o anex a unei organizaii robotizate. Organizaia nu urmrete s se adapteze trsturilor emoionale, psihologice, mentale sau chiar psihice ale indivizilor. Din contr, individul este standardizat, dezumanizat pentru a putea corespunde structurii organizaionale n care se va ncadra. Organizaia se concentreaz nu n jurul indivizilor, ci n jurul posturilor i al compartimentelor. n al doilea rnd, puterea unei organizaii birocratice rezid att n atributele sale structurale i procedurale, ct i n raionalitatea sa. Oamenii se supun ordinelor i deciziilor birocratice ntruct le consider legitime. Aceast legitimitate decurge din convingerea c sunt raionale, documentate i n concordan cu legislaia existent. n modelul birocratic ideal, nu exist decizii sau ordine discriminatorii sau arbitrare.

Hegel F., Principles de la philosophie du droit, Gallimard, 1940. Fayol H., Administration industrielle et gnrale, 1916, ralit par Dunod, 1979. 51 Nioche J., P., Science administrative, management public et analyse des politiques publiques, n RFAP, nr. 24, oct./dec., 1982 52 Merton R.K., Gouldner A.W., March J.G., Simon H.A. Crozier M 53 Citat n Reinchard Bendix, Max Weber: An Intellectual Portrait, (Garden City, N.Y.. Doubleday, 1962), p. 464.
50

49

27

n opiniile specialitilor americani, efectele negative sunt evideniate de standardizarea disciplinei i a comportamentului, care antreneaz ndeprtarea obiectivelor54, existena unui cerc birocratic vicios55, ineficacitatea deciziilor luate n cadrul structurilor birocratice56. Dei majoritatea consider c Weber a furnizat o teorie excelent, exist totui trei puncte controversate. n primul rnd, oricum ar arta un model ideal birocratic, noi trim ntr-o lume real, n care comportamentul organizaional birocratic se afl n contradicie cu ideile weberiene. Warren Bennis, un teoretician de renume n domeniul organizaiei contemporane, a evideniat cel mai bine aceast situaie. El considera c birocraia real este caracterizat de: conductori lipsii de competena tehnic necesar; reguli arbitrare i uneori caraghioase; o suborganizaie (informal) care uneori nlocuiete structura formal a organizaiei; roluri confuze i conflictuale; tratament crud aplicat subordonailor, bazat nu pe temeiuri legale sau raionale, ci pe lipsa de umanitate. O a doua critic se refer la faptul c Weber nu a reuit s clarifice raportul dintre autoritatea ierarhic i specialitii n anumite domenii. Astfel, superiorul ierarhic devine practic dependent de acei subordonai-specialiti n anumite domenii ale operrii organizaionale. Victor Thompson observa: n timp ce relaia superior subordonat este una formal i unilateral, cu o circulaie a drepturilor ntr-o singur direcie de la ef la angajat, dezvoltarea specializrilor n anumite domenii a transformat aceast relaie ntr-una informal. Astfel, sensul unilateral se manifest de la angajat spre ef. Autoritatea este centralizat, dar activitatea n sine este descentralizat, ntruct deriv din practic, i nu din teorie. Dei eful deine ntregul control asupra lurii deciziilor, dezvoltarea tiinei i tehnologiei i diminueaz treptat capacitatea de a le adopta57. Aceast prpastie dintre capacitatea profesional i autoritate conduce la o situaie dificil pentru ef, care este responsabil pentru unele operaiuni pe care nu le stpnete ndeajuns. O a treia critic se refer la faptul c Weber nu a luat n calcul diferenele culturale dintre societi. Astfel, dac autoritatea i legitimitatea unui birocrat din Germania, Frana sau Austria sunt susinute de un statut social nalt al acestuia n societate, n alte societi, precum S.U.A., un birocrat este mai mult sau mai puin batjocorit. Contientizarea acestor variaii culturale care afecteaz activitatea birocraiilor a condus la apariia unor studii de administraie public comparat. Se spera astfel s se identifice factorii care influeneaz activitatea birocraiilor publice. Aceste critici nu sunt menite a desconsidera modelul weberian. Nu trebuie dect s te integrezi ntr-o organizaie sau chiar s ncerci s constitui una nou, pentru a
Reglementrile nu mai sunt considerate un instrument de funcionare, ci un scop n sine, provocnd o rigiditate crescnd i nemulumirea public. Merton R.K., Social Theory and Social Structure, Glencore, 1957. 55 Regulile birocratice care sunt presupuse a reduce tensiunile create de subordonarea i control, provocnd n realitate efecte secundare i disfuncionaliti care determin n final creterea tensiunilor i a lipsei de motivaie.Gouldner A.W., Patterns of Industrial Bureaucracy, Glencoe, 1954. 56 March J.G., Simon H.A., Organizations, Wiley, New York, 1958. 57 Warren Bennis, Beyong Bureaucracy, Transaction, 2(July/August 1965):32.
54

28

realiza n ce msur societatea american este dependent de principiile unei organizaii birocratice. Specializarea (cel mai adesea pe comitete), ierarhia (pentru coordonare, adeseori realizat de un comitet director sau un consiliu similar), procedura formal (Regulile lui Robert) sunt cteva dintre trsturile organizaiilor contemporane, indiferent c sunt cluburi sociale sau uniti guvernamentale. Analizele lui Michel Crozier58n cadrul administraiei franceze arat c i n cele mai birocratice organizaii n care constrngerile n ceea ce privete decizia sunt foarte puternice, individul pstreaz o autonomie fa de organizaie i dezvolt o strategie prin care urmrete mai ales s-i mbunteasc sau s-i apere poziia din cadrul sistemului. n aceast perioad se dezvolt imaginea societii blocate din cauza imobilismului i a disfuncionalitilor administraiei franceze. Din perspectiva concepiei tradiionale a managementului public, putem identifica urmtoarele caracteristici:59 O centralizare puternic manifestat la nivelul centralizrii puterii i a responsabilitilor aparatului de stat pe de o parte, iar pe de alt parte, a altor persoane juridice ale dreptului public60; Personalul recrutat i administrat dup sistemul carierei, caracterizat prin faptul c agenii publici au posibilitatea de a-i urma planul de carier n cadrul instituiilor publice; Utilizarea unor instrumente ale managementului privind decizia responsabilitilor publice, amintim metoda costuri avantaje, contabilitatea analitic i raionalizarea alegerilor bugetare61; O diluare a responsabilitilor de gestiune prin aplicarea unui principiu fundamental al contabilitii publice, avnd n vedere separarea ordonatorului de contabilul public. Conformitatea primeaz n faa eficacitii; Absena grijii pentru rentabilitate, care se manifest i la nivelul remunerrii. n ceea ce privete evoluia managementului public, n perioada existenei unui volum mai redus de activitate a instituiilor publice, acesta i exercita funciile de autoritate sau caracterul public. Grija pentru bunurile publice, pentru cheltuielile publice, pentru egalitatea n faa serviciului public este caracteristica regulilor tradiionale ale managementul public i codificate n Dreptul public, Dreptul administrativ i Dreptul financiar. Noiunea de management public, considerat ca fiind o concepie modern, introdus n instituiile publice, apare pe fondul unor evoluii de tipul:
n perioada anilor 60-70, analizele lui Crozier prezint urmtoarele particulariti: accentueaz dimensiunea uman a funcionrii organizaionale ntr-un mediu dominat de reformele instrumentelor managementului public; studierea disfuncionalitilor birocratice. Crozier M., Le Phnomne bureaucratique, Le Seuil, 1963. 59 Auby J.F., op. cit., p. 1-10. 60 Pe parcursul secolului XX, dreptul public s-a dezvoltat, ncadrnd foarte strict aciunea public. Aceast situaie corespunde, teoretic i istoric, unei exigene, aceea de a asigura c deciziile responsabilitilor publice sunt conforme cu ceea ce doresc cei care-i mandateaz. 61 Inspirat din metoda PPBS (planificare, programare, sistem bugetar), utilizat n cadrul armatei americane, RAB, introdus n Frana la sfritul anilor 60, avea ca obiectiv mbuntirea transparenei i legturilor dintre deciziile politice i punerea lor n aplicare. Metoda, care a rezistat 15 ani, se baza pe un sistem de planificare a obiectivelor i a mijloacelor de control al realizrilor bugetare. Politicii i revenea sarcina de a defini obiectivele i alocarea resurselor i de a nlocui procesul disfuncional al deciziei centralizate cu un sistem mai descentralizat, determinnd pe responsabilii de la nivel central s fixeze obiective precise i cuantificabile. Aceast metod trebuia nsoit de un sistem de control al gestiunii i de un proces de conducere prin obiective. Drucker P., La Pratique de direction des entreprises, ditions dorganisation, 1957.
58

29

a) creterea interveniilor publice, prin diversificarea activitilor i implicarea autoritilor publice n activiti economice; b) critici aduse metodelor tradiionale de conducere i n special aspectelor paralizante; c) evoluiile sociologice care au condus la o anumit diluare a noiunilor de bunuri publice i de serviciu public, fenomen strict legat de dezvoltarea interveniilor publice. Ele au condus la ntoarcerea instituiilor publice ctre sectorul privat pentru examinarea modului de exercitare a managementului n sectorul privat. Acest fapt s-a realizat prin introducerea modurilor de organizare i funcionare inspirate din sectorul privat n administrarea instituiilor publice, cteodat chiar n contradicie cu dreptul acestor instituii. n aceste momente, managementul structurat din ntreprinderile private cunotea importante evoluii, prin schimbarea tehnicilor de administrare, noile funcii ale ntreprinderii, integrarea noiunii de descentralizare etc. Instituiile publice promoveaz o nou cultur a instituiei, avnd ca exemplu o important evoluie a sectorului care i-a servit drept model sectorul privat. n acelai timp, au fost pstrate exigenele sectorului public i ale dreptului care i sunt aplicate. Dezvoltarea a impus noi exigene: Cutarea eficacitii a determinat organizaiile publice s construiasc n jurul noiunii de eficacitate o nou concepie, concepie nscut din ntreprinderile private, redus la rezultatul exploatrii, care nu poate fi transferat majoritii sistemelor publice. Recunoaterea reponsabilitilor individuale apare att la nivelul exercitrii misiunii, ct i n administrarea carierei. Descentralizarea responsabilitilor, coerent cu evoluiile instituionale, se lovea de concepia centralizrii. Procedurile de contractualizare, pentru descentralizarea responsabilitilor i exigena recunoaterii acestor responsabiliti individuale. Introducerea tehnicilor moderne de management, cum ar fi managementul participativ, tehnicile calitii, administrarea crizei sau marketing public. Conducerea prin obiective a fost utilizat n administraia public acum patru decenii. Definirea precis a obiectivelor pentru sectorul public este foarte dificil62 atta timp ct definirea obiectivelor este vag, urmrind doar obinerea unui consens suficient ntre cei administrai63. Elaborarea obiectivelor i a programelor administraiei implic doar pe conductori. n anii 80 asistm la un nou fenomen n cadrul sectorului public. n aceast perioad de profunde mutaii (descentralizare, refaceri etc.) i de noi provocri (criza de legitimitate, micorarea bugetelor), modelul ntreprinderii serviciului public, capabil s combat disfuncionalitile birocratice, apare i d avnt sectorului public. Concomitent cu utilizarea expresiei management public (iniial, utilizat n anii 70 pentru a ilustra managementul politicilor publice), au fost puse n aplicare programele de formare n management pentru funcionari. Dinamica rennoirii serviciului public i definirea noii culturi a ntreprinderii serviciului public oblig la trecerea de la logica mijloacelor considerate ca date i inepuizabile la logica rezultatelor.
62 63

Le Duff R., Papillon J.-C, Gestion publique, Coll. Gestion, Ed. Vuibert, 1988. Bartoli A., op. cit., p. 14.

30

Introducerea noilor metode de management n organizaiile publice prezint att avantaje, ct i dezavantaje. n ceea ce privete avantajele, putem identifica reevaluarea creatoare a unor stereotipuri: introducerea preocuprii pentru performana final reuete reechilibrarea conformitii a priori fa de reguli; dezvoltarea unor numeroase dezbateri asupra interesului i limitelor managementului; deschiderea sectorului public fa de alte medii; efectul pozitiv al rezultatelor activitilor. n ceea ce privete dezavantajele, observm c nu n puine cazuri transpunerea metodelor de management al organizaiilor private s-a fcut fr a ine cont de specificitatea modului de aciune a administraiei publice, de istoria sa, de cultura sa64. Acestea au condus la: apariia unor situaii mai degrab mediatice dect eficace; amestecul termenilor din cele dou sectoare, public i privat; o ostilitate crescnd a angajailor fa de iniiativele de schimbare.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 2. Ce nseamn management public? 3. Definii disfuncionalitile aplicrii modelului weberian. 4. Prezentai pe scurt trei dintre criticile aduse modelului ideal birocratic. 5. Ce presupune PPBS (planificare, programare, sistem bugetar)?

Bibliografie recomandat: 1 2 3 Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei Ed. Tribuna Economic, Bucureti,2006, p.267 375 Rosenbloom D.,H., Public administration, Random House, New York, 1986, p.120126. Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p. 13 73.

64

Chomienne H., Apports du management dans les processus de changement au sein des administrations publiques franaises, Mmoire de DEA en sciences de Gestions sous la direction de Bartoli A., Universit LyonIII, sept. 1992.

31

Sectorul public: introducere

Obiective generale: 1. Definirea noiunii de sector public (Tema 1) 2. Prezentarea caracteristicilor principale ale domeniului public (Tema 2) 3. Clasificarea bunurilor: bunurile publice (Tema 3) 4. Definirea funciei publice (Tema 4) 5. Prezentarea diferenelor specifice dintre sectorul public i sectorul privat (Tema 5) 6. Definirea serviciilor publice (Tema 6)

TEMA 1. SECTORUL PUBLIC: Delimitri conceptuale

Contrar cu ceea ce pretind unii specialiti, managementul organizaiilor publice nu este identic cu managementul organizaiilor private. Exist un ansamblu de principii, de norme i de ateptri care disting organizaiile publice de cele private. A dori s reduci managementul organizaiilor publice la o simpl transpunere a regulilor managementului organizaiilor private nseamn s neglijezi misiunile fundamentale i specifice ale organizaiilor publice65. Legitimitatea sectorului public presupune abordarea a dou mari teme: 1. cea care vizeaz distincia public/privat i; 2. cea care vizeaz funcionarea i impactul sectorului public. A. Legitimitatea sectorului public Aceast problem abordat din diferite puncte de vedere ale politologilor, economitilor, juritilor, evideniaz fundamentele construciei sferei publice, pe de o parte, i rolul statului n societate, pe de alt parte. Aspectul legitimitii este frecvent abordat de ctre evaluatori, fiind legat de teoria sistemelor sociale, legitimitatea autoritii i a deciziilor n sistemul administraiei publice66. (1) Existena sectorului public Teoriile economice au contribuit la dezvoltarea conceptelor i fundamentelor structurilor publice; Adam Smith67 atribuia mai multe sarcini conductorului. Acestea sunt frecvent puse n discuie: aprarea, justiia, lucrrile publice, educaia, ceea ce ne
65 66

Auby J.F., op. cit. Barnarnd C, The Function of the Executive, Harvard University Press, Cambridge Mass, 1950. Matei A., op. cit. 67 Smith A., An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nation, 1776, Edwin Cannan in Univesity Paperbacks, Methven & C. Ltd, London, 1961.

32

conduce s gndim c liberalismul lui Smith este temperat. n lucrarea ntreprinderile publice de astzi, Voisin68 susine c teoria economic standard justific recurgerea la ntreprinderile publice datorit eecurilor de pia i datorit posibilitii pe care ele o ofer, de a crete prosperitatea coletivitii. Concluziile intervenionitilor (de inspiraie mai mult sau mai puin keynesian) rein logica instrumental a interveniei publice i o pun n serviciul politicii economice. Muli economiti i pun ntrebarea: pentru ce anumite bunuri nu pot fi produse de sectorul privat? n special concepiile economice neoclasice rspund la aceast ntrebare prin evidenierea anumitor caracteristici ale acestor bunuri: ele nu sunt adaptabile datorit caracterului lor indivizibil sau pentru c nu pot fi consumate n ntregime, tehnologiile lor corespund randamentelor nedescresctoare69. Prin convenie, economia este mprit n sector privat i sector public. Unii autori consider c sectorul public furnizeaz serviciile (i n unele cazuri i bunurile) a cror extindere i varietate sunt determinate nu prin exprimarea direct a dorinelor consumatorilor, ci prin decizia organismelor guvernamentale, adic, ntr-o democraie, prin reprezentanii cetenilor (Hicks, 1958, p.1.). Aceast definiie nu cuprinde ntreaga extindere a activitii sectorului public, dar conine elementele-cheie, n sensul c sectorul public reprezint mai degrab rezultatul deciziei publice, politice dect al proceselor de pia. Guvernele sunt bazate pe comand ele pot fora oamenii s respecte aceasta, n timp ce pieele sunt voluntare. n prezent, sunt evideniate patru concepii70: concepia birocratic tradiional, concepia liberal, concepia juridic i concepia modernist. Concepia birocratic tradiional const n promovarea existenei unui sector public, pentru a rspunde direct nevoilor sociale ale populaiei. Aceast concepie folosete fundamentul valorilor serviciului public i apr garaniile funcionarilor. Concepia liberal care pune n eviden necesitatea delegrii activitilor publice i limitarea rolului statului privind controlul i reglarea unor activiti . Exist mai multe grade pe scara acestui liberalism. Adepii extremelor consider c statul nu trebuie s intervin dect pentru a arbitra sau pentru a constrnge, cnd relaiile i contractele interindividuale sau inter-organizaionale nu funcioneaz. Argumentele concepiei liberale sunt, pe de o parte, delimitarea proprietii de stat de ineficacitate i, pe de alt parte, nevoia de libertate a ceteanului n faa riscurilor puterii excesive a agenilor publici. Concepia juridic insist asupra statului de drept, punnd n eviden primordialitatea dreptului ca surs incontestabil a alegerilor i a modalitii de funcionare a organismelor publice, viznd dezvoltarea valorilor unui funcionar neutru i imparial. Concepia modernist pune accentul pe interes i pe principiile existente, mbuntindu-le, pentru a le adapta unui context n evoluie. Aceast concepie de dat recent este mai mult administrativ, fiind dezvoltat de sociologii i managerii promotori ai managementului public.
Voisin C., Les entreprises publiques aujourdhui: nationalisation, privatisation, march unique, n Les Frontires de ltat, Cathiers Franais nr. 271, Documentation Franis, mai-juin, 1995. 69 Batleau P., Management public tat de lart, n Bartoli A., op. cit., p. 62. 70 Barouch G., Chavas H., O va la modernisation?, LHarmattan, 1993.
68

33

Dei sectoarele privat i public sunt de obicei vzute separat, structurarea economiei n dou sectoare exclusive poate fi artificial (Mc Craw, 1986) i exist foarte multe interaciuni ntre cele dou sectoare, astfel nct stabilirea unei stricte dihotomii ar putea fi mai degrab greit. S-ar putea afirma c economia capitalist modern este un sistem combinat profund, n care forele sectorului public i privat interacioneaz i sistemul economic nu este nici public, nici privat, dar implic un mix al celor dou sectoare (Musgrave i Musgrave, 1989, p. 4). Sectorul privat se bazeaz pe rolul guvernului pentru asigurarea infrastructurii i legislaiei, fr de care pieele nu ar putea funciona. Guvernul se sprijin pe sectorul privat pentru c, acesta, produce i ofer produse, servicii i impozite. Interaciunea ntre cele dou sectoare este mult mai subtil i este mult mai bine s le vedem n interaciune dect separate i antagonice. Discuia despre guvern i politic se refer de obicei la partide sau conductori politici i se acord puin atenie formelor de politic. Ne concentrm atenia asupra acelei componente a guvernului care este preocupat de modalitatea de transpunere a proceselor politice n rezultate pentru comunitate i ctre sistemul administrativ. Prin orice definiie, guvernul trebuie s includ personalul angajat de stat pentru a realiza instruciunile guvernului ales, pentru a administra sau a conduce instituiile sale. Procesul politic poate stabili agenda politic, dar detaliile sunt precizate de administraie. Chiar dac guvernul este pretutindeni n societatea modern, ar fi virtual imposibil pentru un individ s existe complet detaat de guvern. Contactul cu guvernul al celor mai muli oameni nu este la nivel politic cu excepia votrii. Vasta agend a abordrilor zilnice ale guvernului referitoare la ceteanul obinuit este realizat de birocraie. Rezultatele guvernrii sunt numeroase i variate i includ: furnizarea de bunuri i servicii, de la drumuri la spitale; impunerea impozitrii; transferul de bani de la un set de ceteni la altul; relaia cu alte guverne; controale asupra oamenilor i bunurilor; implementarea legilor i a regulamentelor. Administraia reprezint, pentru cei mai muli oameni, realitatea guvernului. Toate activitile guvernului necesit organizare i personal serviciul public. Dar operaiunile birocraiei, teoriile i principiile sale nu sunt bine nelese i exist o curioas ambivalen a atitudinilor publice fa de acestea. n acelai timp, deoarece se cere ca guvernele s lucreze mult mai efectiv i mai eficace, serviciile publice sunt adesea vzute ca parazite pentru sectorul privat. n loc s fie vzut ca un instrument al oamenilor, serviciul public este privit cu suspiciune att n ceea ce privete puterea, ct i n ceea ce privete ntrzierile i ineficiena sa. La sfritul secolului XX, se pare c a existat o mare incertitudine privind rolul sectorului public.71 (2) Necesitatea unui sector public ntrebarea care se ridic: este necesar sectorul public? Dac mecanismul normal de schimb este prin intermediul pieei, care sunt posibilele funcii ale guvernului?

71

Owen E.H., op. cit., p. 88-97.

34

n conformitate cu Musgrave i Musgrave (1989, p. 5-6), dominanta guvernului poate reflecta prezena ideologiilor politice i sociale care se deprteaz de premisele alegerii consumatorului i de decizia descentralizrii. De asemenea, mecanismul pieei nu poate realiza singur toate funciile economice i, fr guvern, pieele nu pot funciona din urmtoarele motive: i. Nu trebuie s existe obstacole la intrarea liber pe piee i consumatorii i productorii trebuie s aib cunotine profunde despre pia. Pentru a asigura aceste condiii, este nevoie de reglementri ale guvernului sau alte msuri. ii. Ar putea fi necesar acolo unde concurena nu este eficient datorit costurilor n scdere. iii. Mai general, aranjamentele contractuale i schimburile necesare pentru funcionarea pieei nu ar putea exista fr protecia i impunerea unei structuri juridice oferite de guvern. iv. Apar probleme de relaii externe, care conduc la eecul pieei i necesit soluii prin intermediul sectorului public. v. Valorile sociale pot necesita ajustri n distribuia veniturilor, care rezult din sistemul pieei i din transmiterea drepturilor de proprietate prin motenire. vi. Sistemul de pia nu aduce n mod necesar o cretere a numrului de angajai, stabilitatea preului i o rat social dorit de cretere economic. Sectorul public este necesar pentru a asigura aceste obiective. Cele prezentate ofer argumente pentru intervenia guvernului pe piaa serviciilor, n prezena eecului acestuia. Sectorul public este un sector multiform, care integreaz sub diferite aspecte exigenele managementului public. Putem distinge astfel: statul i colectivitile locale care sunt structuri ale dreptului public, finanate din contribuia public i care nu cunosc fenomenul concurenei; instituiile publice72; structurile de drept privat sub controlul autoritilor publice, fie datorit obiectului su social, fie datorit regulilor de organizare, fie datorit posesiunii de capital. ntreprinderea public este o component important a sectorului public, dar, o dat cu privatizarea, dimensiunea sectorului public a sczut. O ntreprindere public sau cu participare public n accepiunea Uniunii Europene73 poate fi orice ntreprindere n care statul, colectivitile sau instituiile publice sunt proprietare, independent sau mpreun, direct sau indirect, cu o parte de capital a crei importan: fie excede o jumtate din capitalul ntreprinderii; fie rmnnd minoritare n capitalul ntreprinderii, permit existena sa sau se conjug cu drepturile specifice, cu puterea public, dispunnd astfel de o putere efectiv n ntreprindere.
Se divizeaz n instituii publice cu caracter administrativ i instituii publice cu caracter industrial i comercial (care pot intra n competiie), Auby J.F., op. cit. p.X. 73 Definiia corespunde punctului de vedere al Centrului European al ntreprinderilor Publice, care recenzeaz ansamblul ntreprinderilor publice ale Uniunii Europene.
72

35

Sunt dou motive pentru a considera ntreprinderea public ca parte a managementului sectorului public: pentru argumentarea domeniului de activitate al guvernului, iar privatizarea ntreprinderilor publice are implicaii asupra sectorului public ca ntreg; ntreprinderile publice genereaz probleme particulare de management, chiar n comparaie cu restul sectorului public, cele mai remarcabile fiind controlul i responsabilitatea organizaiilor guvernamentale. ntreprinderile publice au avut ntotdeauna probleme particulare de management: responsabilitatea, reglementarea, politici sociale i industriale, politici de investiii, control financiar. O ntreprindere public poate fi considerat un tip particular de autoritate: vinde bunuri i servicii publicului, veniturile revenindu-i n primul rnd ei. Cele mai multe ntreprinderi publice sunt n sectorul non-bugetar i funcioneaz cu o independen important. Definirea activitilor publice din perspectiva teoretic presupune acceptarea unei distincii ntre diferite tipuri de activitate: derivatele care pun n aplicare fora public, de tipul justiiei, aprrii, administraiei fiscale, sunt cu precdere monopoliste prin natura lor i sunt ncredinate organizaiilor publice; activitile sociale de tipul educaiei, sntii, proteciei sociale; activitile obinuite de producie de bunuri i servicii. Aceste activiti provin n principiu din sectorul privat, dar din motive istorice unele sunt din sectorul public; activitile intermediare, care sunt justificabile serviciilor publice i/sau de interes public. ntreprinderile publice furnizeaz multe servicii publice sau de utilitate public: telecomunicaii, electricitate, furnizare gaze, ap, canalizare, transport feroviar, aerian, maritim i transport public urban; servicii financiar-bancare i societi de asigurare, marketing agricol etc. Unele ri au societi de petrol, de autovehicule, igri i alcool n proprietatea guvernului. Eterogenitatea sectorului public este evident. Pot fi distinse structuri care aparin sau nu cmpului concurenial. Dac acceptm c managementul public recenzeaz ansamblul tehnicilor prin care responsabilii sectorului public conduc instituiile, identificm cmpul de competene i metodele de aciune.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Care este specificul concepiei birocratice tradiionale privitoare la managementul public? Dar a celei liberale? 2. Prezentai pe scurt cteva dintre motivele existenei sectorului public. 3. Care sunt elementele componente ale sectorului public? 4. Definii ntreprinderea public. Bibliografie recomandat: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic. Bucureti: Editura Arc, pp.34-74. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45.

36

TEMA 2. DOMENIUL PUBLIC. Consideraii preliminare

Doctrina juridic francez74 introduce n secolul XIX termenul de domeniu public, ca rezultat al necesitii economice, de ocrotire cu mijloacele dreptului a unor bunuri aparinnd statului, ce serveau ntregii colectiviti, individualizndu-se de domeniul privat. n Romnia, primele acte juridice privind domeniul public sunt Regulamentele Organice, care conin dispoziii referitoare la drumuri, ruri, bli, porturi, exploatarea bogiilor subsolului etc.75 Completarea sistemului legislativ cu Legea pentru organizarea consiliilor judeene (1864), Legea pentru regularea proprietii rurale (1864), Legea de expropriaiune pentru cauz de utilitate public (1864), Codul civil (1864) ntregesc teoria privind domeniul public, caracteristicile acestuia, regimul juridic etc. Potrivit art. 476 din Codul civil, citat anterior76, drumurile mari, drumurile mici i uliele care sunt n sarcina statului, fluviile i rurile navigabile sau plutitoare, rmurile, adugirile ctre mal i locurile de unde s-a retras apa mrii, porturile naturale i artificiale, malurile unde trag vasele i ndeobte, toate prile din pmntul Romniei, care nu sunt proprietate particular, sunt considerate dependine ale domeniului public. Constituiile Romniei din 1948, 1952 i 1965 au lrgit sfera de acoperire a domeniului public anterior definit n Constituiile din 1866 i 1923, potrivit crora libera i nempiedicata ntrebuinare a rurilor navigabile i flotabile, a oselelor i a altor ci de comunicare este de domeniul public, i respectiv cile de comunicaie, spaiul atmosferic i apele navigabile i flotabile sunt ale domeniului public. Literatura de specialitate evideniaz faptul c domeniul public include bunuri mobile i imobile107, care nu sunt susceptibile de a face obiect de proprietate privat108 i sunt destinate folosinei publice sau funcionrii serviciului public109. Domeniul public cu propriile sale scopuri i condiii reprezint arena n care valorile se pot realiza i care nu pot fi realizate adecvat n exteriorul su. Unii economiti spun c domeniul public este necesar pentru a corecta imperfeciunile pieei, pentru a furniza servicii care nu pot fi oferite de pia sau pentru a redistribui resurse. Asemenea declaraii sunt neadecvate, pentru c ele definesc domeniul public n mod negativ. Valorile exprimate n domeniul public stabilesc scopurile pentru management, determin condiiile i specific sarcinile distincte. Ele constituie baza pentru un model de management public, care se individualizeaz de cel din domeniul privat.

Proudhon, Traite du domaine public, 1833, Negulescu V.P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti 1934, p. 232, Lubadere, Manuel de droit administrativ, Paris, 1967, p. 276. 75 Brezoianu D., Domeniul public n drept administrativ, op. cit., p. 575-581. 76 Rrincescu V.C., Contenciosul administrativ, Bucureti, 1936, p. 209-213. 107 Negulescu P., op. cit. p. 134. 108 Barthlmy V.H., Trait lmentaire de droit administratif, Paris, 1916, p. 413. 109 Waline D., Droit administratif, Paris, 1959, p. 855.

74

37

Din analiza modelelor sectorului privat i cel al sectorului public, tabelul 1, distingem c domeniul public stabilete condiiile care reglementeaz sectorul privat. n acelai timp, domeniul public, pe lng propria sa raiune, protejeaz sectorul privat110. Organizaiile particulare impun propria lor ordine i practic, dar existena lor presupune domeniul public. Activiti ale domeniului public sunt subcontractate de sectorul privat.
Tabelul 1 Caracteristicile sectoarelor public i privat
Modelul sectorului privat Alegere individual pe pia Cerere i pre nchidere pentru aciunea privat Egalitatea pieei Cutarea satisfaciei pieei Suveranitatea clientului Concurena, ca instrument al pieei Modelul sectorului public Alegerea colectiv prin politic Nevoia pentru resurse Deschidere pentru aciunea public Egalitatea nevoii Cutarea justiiei (dreptii) Cetenia Aciunea colectiv ca instrument al Politicii

Domeniul public definit ca organizaie cu scop colectiv, unde se caut valori colective, este nemrginit. El este domeniul aciunii colective, al cetenilor ca indivizi, fiecare cu opiniile, cererile i reclamaiile sale. Politica este procesul de determinare a valorilor colective din diversitatea de interese sociale i economice. Aciunea colectiv poate fi determinat de reprezentani alei care acioneaz n numele comunitii sau prin participarea activ a acelei comuniti. Idealul unei comuniti participative este o provocare pentru administraia aleas. De aceea democraia este o valoare de baz pentru managementul n domeniul public. Lawrence Rutter (1980) afirma despre administraia local: Democraia este fundamentul managementului n administraia profesional local. ntr-adevr, din multe puncte de vedere, activitatea administraiei reduse la baz este s fac democraia s lucreze111. n managementul n domeniul public, valorile comunitii pot fi cutate, precum i conceptele privind interesul public. Se caut egalitatea i se stabilete dreptatea, se caut cooperarea i concurena. Managementul n domeniul public trebuie s se bazeze pe acceptarea realitii i a legitimitii cererii publice, sensibil la valorile inerente din cadrul aciunilor sale.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Ce este domeniul public? 2. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului public? 3. Care sunt caracteristicile generale ale sectorului privat? 4. Prezentai comparativ, caracteristicile sectoarelor public i privat.

Bibliografie recomandat: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic. Bucureti: Editura Arc, pp.34-74. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45.
Stewart J., Ranson S., Management in the Public Domain, Theory, Critique and Practice in Public Sector Management, McKevitt D., Lawton A, SAGE Publication Ltd., 1994, p. 58. 111 Stewart J., Ranson S., op. cit., p.59.
110

38

TEMA 3. BUNURILE PUBLICE

Un bun public este considerat produsul al crui consum de ctre un singur individ nu reduce cantitatea valabil pentru alii112. O alt definiie113 arat c un bun public (colectiv) este acel bun ce poate fi utilizat n acelai timp sau n momente diferite de toi membrii unei comuniti i de la folosirea cruia un productor privat nu i-ar exclude pe cei care nu doresc s contribuie la finanarea bunului (respectiv). Teoria economic introduce noiunea de bun public pur, care are proprietatea de a nu afecta consumul unei persoane dintr-un astfel de bun, consumul pentru nici o alt persoan.114 O dat ce bunurile publice sunt furnizate pentru un singur consumator, ele devin disponibile pentru toi consumatorii fr cost marginal suplimentar. Formal, consumul unui bun privat poate fi reprezentat de relaia:
X j = X ij
i =1 n

n care: Xj reprezint cantitatea total consumat din bunul j, iar X ij reprezint cantitatea consumat din bunul j de fiecare i consumator. Aceasta explic divizibilitatea bunului ntre indivizi. Formal, consumul unui bun public este reprezentat prin:
Xn+j > X in + j

unde: X n + j = este cantitatea total a bunurilor publice posibil consumabil (pentru j = 1... m) de ctre un i consumator. n acest caz, fiecare al i-lea consumator are la dispoziie pentru consum cantitatea (Xn+j), indivizibil grupului de consumatori. Din relaiile prezentate, bunul privat este acela cnd consumul de ctre un individ mpiedic sau limiteaz consumul ctre alii. Caracteristica esenial distinct a bunurilor publice const n consumul nominal. Astfel spus, utilizarea bunului public de ctre un individ nu reduce disponibilitatea pentru alii. Modelele bunurilor publice ntlnite n literatura de specialitate, utilizate n clasificarea acestora, modelul lui Buchanan115, modelul lui Stiglitz116 i modelul lui Musgrave117, se bazeaz pe caracteristicile bunurilor publice de nonexclusivitate i nonrivalitate118. Un bun public este nonexclusiv deoarece poate fi utilizat (consumat) simultan de mai multe persoane. Un bun public se caracterizeaz prin nonrivalitate, deoarece pentru oricare consumator adiional costul social marginal este egal cu zero.
Hrischey M., Pappes J., Fundamentals of Managenerial Economics, p. 834-892. Hoan N., op. cit., p. 67. 114 Samuelson P.A., The Pure Theory of Public Expeanditure, n Review of Economics and Statistics, 36, Nov. 1954. 115 Relaia dintre gradul de divizibilitate a bunurilor i gradul de socializare a consumului acestora. Buchanan J.M., The Demand ans Supply of Public Goods, Rand Mc Nally & Co, Chicago, 1968. 116 Relaia dintre gradul de excludere de la consum i costul marginal al utilizrii unui bun, Stiglitz J.E., The Economic Role of the State, Oxford, Basic Blackwell, 1989. 117 Combinarea caracteristicilor bunurilor publice cu cele ale bunurilor private, Musgrave R.A., Musgrave P.B., Public Finance in Theory and Practice, Fourth edition, MC Graw-Hill Book Company, 1984. 118 Dobrot N. (coord.), Dicionar de economie, Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 77.
113 112

39

Aceste dou caracteristici sunt ale bunurilor publice pure (ex.: aprarea naional, iluminatul strzilor etc.). Cnd bunurile publice pot fi folosite de mai mult dect un singur consumator n acelai timp, suma total sau ntreaga cerere de bunuri publice este determinat de suma vertical a curbelor cererii tuturor indivizilor consumatori. Aa cum se vede n figura 1, DA este curba cererii consumatorului A i DB este curba cererii consumatorului B pentru bunul public Y, DT se obine din nsumarea orizontal a lui DA i DB. Aceasta contrasteaz cu curba cererii de pia SY pentru bunul public Y din figura 4.1, cantitatea optim din Y este 100 de uniti per perioada de timp dat de intersecia lui DT i SY n punctul E. La punctul E, suma beneficiilor marginale de care se bucur ambii consumatori egaleaz costul social marginal pentru producerea celor 100 de uniti din bunul public. Aceasta nseamn: AB+AC=AE.

PY Preul SY E D C T B DB A DA B QY

PY

Cantitate

QY

Fig. 1

n timp ce cantitatea optim din bunul public Y este de 100 de uniti n figura 1, exist dou motive nrudite pentru care mai puin dect aceast capacitate este posibil s fie asigurat de ctre sectorul privat. n primul rnd, pentru c indivizii ce nu pltesc pentru bunul public Y nu pot fi exclui din consum, exist o tendin a consumatorilor de a evita responsabilitatea plii. O problem gratuit se ivete, deoarece fiecare consumator crede c bunul public va fi furnizat indiferent de contribuia sa pentru acoperirea costurilor. n momentul n care civa oameni i mpart costul pentru furnizarea bunurilor publice, consumatorii adesea cred c eecul lor individual (personal) n a asigura susinerea financiar nu va avea nici un efect asupra aprovizionrii bunului. Cnd muli indivizi se comport n acest mod, mai puin dect cantitatea optim din bunul public va fi furnizat. Aceast problem survine n general atunci cnd guvernul impune o tax publicului pentru furnizarea bunurilor publice importante. n sectorul privat, problemele free rider sunt rezolvate uneori prin consensul de grup de a susine asociaii de caritate i aa mai departe. O problem a preferinelor ascunse apare, de asemenea, n furnizarea bunurilor publice, deoarece indivizii nu au nici o motivaie economic pentru a releva n mod clar cerinele lor adevrate pentru acestea. Consumatorii se opun n dezvluirea unei cereri importante pentru bunurile publice, deoarece ei se tem n aceeai msur de

40

cererea de plat n consecin. Cu bunurile private, preul pe care consumatorii sunt dispui s-l plteasc furnizeaz un semnal credibil productorilor cu privire la cantitatea i calitatea ce trebuie produse. Asemenea semnale de pre nu mai sunt valabile n cazul unor noi sau mai bune servicii i bunuri publice. Ca rezultat, este aproape imposibil s se foloseasc forele pieei pentru determinarea cantitii optime de bunuri publice ce trebuie furnizate. Bineneles, multe bunuri i servicii nu se potrivesc n interiorul categoriilor de bunuri private absolute sau bunuri publice absolute. Exemple de bunuri i servicii cu unele caracteristici, dar nu toate, pot fi considerate: aeroporturi, programe de cercetare, centre de ngrijire zilnic pentru copii, autostrzi, spitale, programe de imunizare, sistemul judiciar, parcuri, educaie primar i liceal, salubritate.

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Numii cele trei caracteristici ale unui bun public. 2. Ce presupune fenomenul de free riding? 3. Exemplificai categoria bunurilor publice.

Bibliografie recomandat: 1. Lynn Jr, Laurence E. 2004. Managementul public, ca art, tiin i tehnic. Bucureti: Editura Arc, pp.34-74. 2. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.2145.

TEMA 4. FUNCIA PUBLIC

Funcia public a fost conceput ca un model birocratic al carierei. Funcia public cuprinde o individualizare a atribuiilor i responsabilitilor, stabilite de un cadru legislativ propriu, n scopul realizrii prerogativelor de putere public i al satisfacerii intereselor generale ale societii. Profilul de clasificare a funciei publice se schimb, restructurarea i restrngerea activitilor conducnd la reducerea numrului de angajai tehnici i a personalului administrativ, precum i la creterea relativ a angajailor calificai. n ultimele dou decenii ale secolului XX reforma sistemelor de remunerare n unele ri s-a manifestat fie sub forma descentralizrii stabilirii remunerrii ctre nivelurile departamentelor i ageniilor (cazul rilor nordice, al Marii Britanii, al Noii Zeelande i al Australiei), fie sub cea a meninerii unor sisteme relativ centralizate de stabilire a remunerrii, cutnd flexibilitatea prin alte mijloace (variaii locale ale remunerrii sau schimbri ale sistemelor de clasificare a posturilor). Sistemele noi de remunerare au un grad mai mare de flexibilitate, remunerarea fiind gndit n funcie de productivitate, performan, nivelul pieei forei de munc i calificrile disponibile pentru sectorul public. Reformele au variat de la schimbri radicale, n unele ri, la adaptri marginale, n alte ri.

41

Reforma sistemelor de remunerare este ntlnit sub dou aspecte: descentralizarea determinrii remunerrii ctre nivelul departamental i al instituiilor locale (exemplele Marii Britanii, rilor nordice, Australiei) sau meninerea unor sisteme relativ centralizate de determinare a remunerrii, asigurnd flexibilitatea prin alte mijloace (de exemplu, prin variaii locale ale remunerrii sau schimbri ale sistemelor de clasificare a funciei publice). Frecvent ntlnim confuzie ntre sectorul public, serviciul public i funcia public. Delimitnd cele trei noiuni prin dimensiunea structural dat sectorului public, dimensiunea politico-cultural pentru serviciul public i dimensiunea juridic n cazul funciei publice (fig. 2), regsim urmtoarele situaii: activiti care se regsesc n acelai timp n sectorul public, serviciul public i funcia public (acelea ale ministerelor, colectivitilor teritoriale) i realizate de organizaii statale; activiti ale serviciului public ce in de funcia public, dar nu aparin n mod direct de sectorul public (ntreprinderile din sectorul privat aflate sub controlul sectorului public); activiti din sectorul public ce in de funcia public, dar nu sunt din serviciul public; activiti din sectorul public cu destinaie n serviciul public, dar care nu au statutul funciei publice.

SECTORUL PUBLIC

Activiti comerciale ale angajailor n ntreprinderi publice sau administraii

Activiti realizate de angajai n administraii sau ntreprinderi publice

Activiti comerciale sau administrative Activitile ministerelor sau colectivelor de angajai publici n serviciile publice Activitile funcionarilor detaai n ntreprinderile private furnizoare ale serviciului public Activiti ale funcionarilor detaai n sectorul privat

Activiti ale ntreprinderilor private sau asociaii furnizoare ale serviciului public

SERVICIUL PUBLIC

FUNCIA PUBLIC

Fig. 2. Abordri ale sectorului public/serviciului public i funciei publice Sursa: Bartoli A., op. cit., fig. 2.1./pag. 41.

42

Observm cazuri de interfa parial care genereaz o multitudine de situaii. Managementul public trebuie s se manifeste n aceste cazuri, innd seama de particularitile fiecruia n planurile structural, juridic i cultural. n acest sens, apreciem c dimensiunea complexitii aplicrii managementului public este dat, pe de o parte, de sectorul public definit ntr-o abordare structural (cmp de aplicare a metodelor managementului public Laufer R., Burlaud A.), iar pe de alt parte, de serviciul public sau de utilitate public n abordarea politico-cultural i funcia public abordat juridic. Managementul public va trebui s cuprind ansamblul acestor cazuri, s in cont de particularitile fiecruia, pe plan structural, juridic, politic i cultural. Aceasta este sursa complexitii managementului public. Laufer R. i Burlaud A.119 consider c sectorul public trebuie s fie definit ca loc de aplicaie a metodelor managementului public.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Ce este funcia public? 2. Ce activiti sunt specifice serviciului public? Dar funciei publice? 3. Definii misiunea managementului public n perspectiva oferit de prezenta Tem. Bibliografie recomandat: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45. 2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administraie public. Bucureti: Editura Universul Juridic, pp.15-30.

TEMA 5. Diferene ntre sectorul public i sectorul privat

Argumentul pentru o form specializat de management n sectorul public se bazeaz pe diferenele ntre sectorul public i sectorul privat. ntr-un moment n care teoriile, tehnicile i condiiile de munc n sectorul public au premise n sectorul privat, aspectul diferenelor devine deosebit de important. Dac exist motive de ce cele dou sectoare nu sunt la fel i nu pot fi similare, cazul necesitii unui management public special devine i mai puternic. Stillman T. (1987, p.181) citeaz cteva atribute unice ale organizaiilor publice: diversitatea acordurilor instituionale; fragmentarea organizaiilor publice i a autoritilor; ageniile publice funcioneaz n acvarii cu peti de aur; sensibilitate special la marile schimbri socioeconomice; complexitatea, rigiditatea i diversitatea subsistemelor profesionale interne; perspective diferite de timp ale fiecrui subsistem; incapacitatea de a selecta grupul-int de audien; limite constituionale i legale asupra metodelor/mijloacelor serviciului.
119

Bartoli A., op. cit., p. 38.

43

Cteva dintre acestea sunt diferene de accent sau de practic i nu sunt diferene fundamentale, de fond. Totui, exist diferene majore care influeneaz modul de conducere a sectorului public. 1) Deciziile n sectorul public pot fi coercitive, ntr-un mod care nu este caracteristic sectorului privat. Cetenii pot fi forai s respecte deciziile, impozitele i sunt supui sanciunilor care deriv, n final, din puterile coercitive ale statului. Elementul coercitiv nu este prezent n sectorul privat, dar este important datorit modalitii dificile de abordare a sectorului public de ctre muli oameni. Deoarece oamenii au dat putere societii, ei doresc un tratament corect i echitabil de la instituiile ei. Elementul coercitiv restricioneaz, de asemenea, modalitatea de a considera publicul n calitate de clieni. Nu toate activitile publice sunt coercitive, dar acelea care sunt trebuie tratate mai atent dect n sectorul privat. ntreprinderile private au o mare libertate n a fi arbitrare. Ele pot cere diferite preuri de la diferii clieni, ele pot refuza s trateze cu ei, ele pot ignora procedurile normale. Puterea coercitiv a statului trebuie s nsemne limitarea derogrii procesului. 2) Sectorul public are forme diferite de responsabilitate n comparaie cu sectorul privat. n timp ce managerii ntreprinderilor private rspund n faa acionarilor, angajatul public rspunde n faa conducerii politice, a parlamentului, publicului i a variatelor componente ale parlamentului public i variatelor componente ale sistemului judiciar. Dei este important, acest aspect nu trebuie supraevaluat. Responsabilitatea este o problem pretutindeni. Totui, este mai puin cert i mai neregulat n sectorul public. 3) Managerul serviciului public trebuie s fac fa unei agende impuse din exterior de ctre conducerea politic. Acest aspect este diferit fa de o organizaie unde motivaia mprtit la toate nivelurile organizaiei const n a face bani. Prezena autoritii politice reprezint diferena cheie. Bozeman i Straussman (1990, p.214) evideniaz: Autoritatea politic influeneaz clar managementul strategic privat i reprezint mai mult dect o influen asupra managementului strategic public; este o caracteristic definitorie. Politicienii care solicit aciuni care depreciaz o practic bun de management sunt, probabil, manageri neinstruii. Faptul c o agend politic trebuie urmrit i realizat poate conduce la conflicte ntre birocraie i politicieni. Prin aceasta nu spunem c a lucra la o agend politic este mai puin raional dect a lucra la una axat pe obinerea profitului. Spunem c agenda politic face ca managementul s fie diferit n sectorul public. A avea o mare parte din agend impus reduce domeniile de aciune ale unui manager. 4) Sectorul public ntmpin dificulti inerente n msurarea rezultatului sau a eficienei. i lipsesc criteriile de evaluare. Multe componente ale sectorului au o problem n msurarea performanei, de asemenea personalul de conducere, unitile de cercetare chiar ntreaga organizaie poate fi monitorizat prin msuri de profitabilitate.

44

n sectorul public, rareori exist un acord privind scopurile sau msurile activitilor proprii. Msura brut a profitabilitii ofer un sprijin pentru manageri n sectorul privat. Dificultatea msurrii performanei n sectorul public, fie c este a indivizilor, grupurilor sau ntregii organizaii, penetreaz managementul ca ntreg. Msurarea i evaluarea sunt posibile n sectorul public, dar sunt mai dificile i, probabil, mai puin semnificative. Lipsa unei msurri adecvate poate permite unor pri ale serviciului public s nu ndeplineasc o funcie folositoare i s nu fie analizate. Acest aspect poate s apar i n sectorul privat, dar este cu mult mai improbabil dect n sectorul public. Dificultatea inerent n msurarea performanei a fost parial introdus de schimbrile manageriale, dar msurile dezvoltate au propriile lor probleme. 5) Managementul strategic se refer la atitudinea competitiv a organizaiei, concentrndu-se pe punctele tari i pe punctele slabe ale organizaiei ntr-un mediu n schimbare. Aceast afirmaie este real i n sectorul public, cu meniunea c unele comportamente specifice sectorului privat nu pot fi aplicate telle-quelle sectorului public. Abordrile managementului strategic din sectorul privat nu pot fi aplicate direct n sectorul public. n sectorul public, managementul strategic este necesar, dar nu se poate baza pe atitudinea competitiv a diverselor organizaii i nu poate alege mixul produs/pia (ntlnit n sectorul privat, cu scopul realizrii performanei organizaionale). n sectorul public, managementul strategic exprim valori, determinate prin procesul politic, ca rspuns la schimbrile mediului. 6) Rolul marketingului n sectorul privat este i acela de a ntri relaia organizaie/clieni. Nu poate fi acelai i n sectorul public, care se extinde dincolo de limitele cererii pieei. Marketingul n sectorul public const n satisfacerea unor nevoi publice care nu se reduc numai la exprimarea cererii n termeni cantitativi i calitativi36 . 7) n sectorul privat, bugetul se bazeaz pe o previziune a vnzrilor, fiind un instrument de corelare a cheltuielilor cu veniturile. Comparativ, n sectorul public, discutm de un act al alegerii politice. Procesul bugetar n sectorul public recunoate necesitatea alegerii. 8)Conceptul de responsabilitate public explic i justific aciunile ntreprinse i l ntlnim n sectorul privat, pe piaa produselor, iar n sectorul public, n aciunea colectiv. Aciunea colectiv, care exprim scopul colectiv, este o condiie necesar pentru societate i, ntr-adevr, pentru funcionarea pieei, acceptat ca instituiei37 . Sectorul public este constituit nu pentru a fi o replic a comportamentului sectorului privat, ci pentru a sprijini un comportament diferit. 9) Dimensiunea total i diversitatea sectorului public fac ca orice control sau coordonare s fie dificile. Guvernele i consultanii lor ncearc s coordoneze activitile cele mai mari i mai complexe ale societii. n teorie, exist responsabilitate politic, dar n practic, guvernele elaboreaz o gam larg de proceduri de control care adesea se aplic pretutindeni i sunt frecvent schimbate. Adesea, exist suprapunere sau chiar conflict ntre programe. De exemplu, pot exista programe ale unui departament pentru sprijinirea cultivatorilor de tutun, n timp ce alt departament ncearc s reduc fumatul din motive de sntate. Coordonarea trebuie s fie politic i nu este niciodat uoar. Pot exista i alte diferene fundamentale ntre sectoare.

45

ntrebrile care se pun: dac aceste diferene sunt suficiente pentru a solicita o form specific de management i dac necesit un model administrativ tradiional sau unul managerial. Referitor la prima ntrebare, se poate concluziona c sectorul public este suficient de diferit i necesit propria sa form de management i nu aceea a sectorului privat. Flynn afirm (1990, p. 151): A conduce serviciile publice este diferit de a conduce serviciile private. Dei exist o varietate larg de servicii private, obiectivul este ntotdeauna acelai: a crea un serviciu suficient de valoros pentru a convinge clienii s-l cumpere. n sectorul public, obiectivul nu este ntotdeauna axat pe generarea veniturilor i, n multe cazuri, utilizatorii sunt forai s coopereze i nu au alte alternative. Aceasta nseamn c fiecare tip de relaie dintre organizaie i utilizatorii si trebuie s se reflecte n aciunile angajailor si. Allinou (1982, p. 29) menioneaz: Managementul public i privat sunt cel puin la fel de diferite cum sunt similare... diferenele sunt mai importante dect similitudinile... afirmaia c exist un ansamblu suficient de practici i abiliti ale managementului privat care pot fi transferate direct n sarcinile managementului public, astfel nct s duc la mbuntiri semnificative, este greit. Pot fi avantaje din adaptarea i utilizarea unor practici de pionierat din sectorul privat, dar sarcina fundamental este diferit n fiecare sector. Referitor la a doua ntrebare chiar dac se afirm c sectoarele sunt diferite, aceasta nu nseamn c modelul tradiional administrativ este unica modalitate valabil de conducere n sectorul public. Dezvoltarea noului management public este o recunoatere a faptului c sarcina funcionarilor publici este acum managerial i nu administrativ i c o form de management poate fi dezvoltat innd cont de diferenele ntre sectoare. Modelul tradiional al administraiei publice a fost dezvoltat n mod specific pentru sectorul public. Totui, acesta nu poate fi unicul model imaginabil pentru sectorul public. Nu exist nici un motiv pentru a nu putea dezvolta modelul managerial, care se aplic chiar mai bine la trsturile neobinuite ale sectorului public.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Prezentai pe scurt, principalele diferene dintre sectoarele public i privat, dup modelul oferit n prezenta Tem. 2. Care este specificul deciziei n sectorul public? 3. Care este specificul responsabilitii n sectorul public? 4. Care est specificul controlului n sectorul public?

Bibliografie recomandat: 1. Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.21-45. 2. Alexandru, Ioan. 2008. Tratat de administraie public. Bucureti: Editura Universul Juridic, pp.15-30.

46

TEMA 6. SERVICIILE PUBLICE: Definiie

Termenul de serviciu public este utilizat att n sens de organizaie, de organism social, ct i n sens funcional, de activitate desfurat120. Pe parcursul timpului, noiunea de serviciu public a cunoscut o evoluie contradictorie. n prima etap, societatea a tins spre extensia noiunii de serviciu public. Creterea interveniilor statului i ale colectivitilor locale, multiplicarea structurilor publice, cererea crescut a utilizatorilor n vederea ntreinerii prin puterea public, nevoile individuale i colective, jurisprudena administrativ au concurat pentru extinderea cmpului de aplicare a noiunii. Definiia clasic a serviciului public pune n eviden natura juridic a organului care-l presteaz i care este persoan public, statul, colectivitatea local sau o alt instituie public. Coninutul definiiei clasice sufer modificri n perioada interbelic, prin condiiile impuse de practica administraiei publice, respectiv: delimitarea prilor interes general/interes particular, subliniindu-se c obiectivul major al serviciului public este interesul celor administrai, i nu obinerea profitului; mijloacele puterii publice cu influen asupra raportului de autoritate dintre persoana privat care servete interesul general i terii, n favoarea prestatorului i, ultima condiie, controlul administraiei asupra activitii de prestri servicii publice.121 Furnizorul unui serviciu poate fi public sau privat. Acest lucru presupune n primul rnd realizarea distinciei ntre persoana public i cea privat. Cea mai mare parte a sistemelor de drept opereaz cu aceast distincie (ndeosebi sistemele latine i germanice); alte sisteme realizeaz distincia, dar mai puin clar (sistemul englez). n acest sens, putem ntlni n rile europene urmtoarele situaii: a) furnizorul poate fi public, dar fr a se distinge de autoritatea public nsrcinat cu determinarea regulilor de organizare a serviciului; b) furnizorul poate fi public, avnd statut de drept public, dar distinct de colectivitatea responsabil de organizarea serviciului. Este vorba de managementul printr-un organism de drept public (n dreptul francez este vorba de sistemul stabilimentelor publice). c) furnizorul poate avea capital public, dar s fie supus unui regim de drept privat. Este vorba de managementul printr-o societate privat cu capital public; d) furnizorul poate fi privat, dar s dispun de un act de putere public, de privilegii de drept public. Este modelul gestiunii delegate din dreptul francez i de modelele comparabile cu dreptul anglo-saxon; e) furnizorul poate fi privat i s nu dispun de nici un privilegiu particular. Este o gestiune concurenial. Observm c statutul furnizorului nu este legat de forma de proprietate. Exist modele n care proprietatea public este nsoit de prezena unui operator privat
Alexandru I., Administraia public. Teorii. Realitii. Perspective. Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureti, p. 290. 121 Serviciul public este acea activitate de interes general prestat numai de o persoan public Parlagi A., Managementul administraiei publice locale. Servicii publice. Editura Economic, 1999, Bucureti, p. 9.
120

47

element specific regimului francez de delegare a serviciului public, n care furnizorul dispune de bunuri ce sunt proprietatea colectivitii publice. Organizaiile care pot presta servicii publice sunt: organele administraiei publice, instituiile publice i regiile autonome de interes public. n literatura european, statul reprezint toate componentele puterilor publice interne ale unei ri membre a Uniunii Europene. Dar responsabilitatea privind serviciile publice poate reveni ntr-o ar fie puterii centrale, fie puterilor locale. Aceast responsabilitate poate determina scheme de punere n aplicare diferite, n funcie de modul de organizare a naiunii: federalism, regionalism, descentralizare sau centralizare etc. n rile Uniunii Europene.
Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Ce desemneaz sintagma serviciu public? 2. Prezentai pe scurt o tipologie a furnizorilor de servicii. 3. Cine poate presta un serviciu public n Romnia? Bibliografie recomandat: Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.54-76.

48

Organizaia public
Obiective generale: 1. Identificarea provocrilor specifice mediului i organizaiilor publice (Tema 1) 2. Definirea organizaiei publice (Tema 2) 3. Prezentarea caracteristicilor structurale ale organizaiei publice (Tema 3) 4. Definirea misiunii i a politicilor organizaiei publice (Tema 4) 5. Definirea teoriei caracteristicilor postului (Tema 5)

TEMA 1. MEDIUL I ORGANIZAIILE PUBLICE

Exist mai multe provocri pentru sectorul public care sunt specifice ultimelor decenii i au avut impact semnificativ asupra poziiei i situaiei acestuia i asupra organizaiilor publice. Expansiunea sectorului public a aprut la cele mai multe naiuni n secolul XX. Structurile organizationale tipice sectorului public, cum sunt formele de organizare ierarhica, structurile birocratice si sistemele de cariera, sunt rigide. Serviciile publice nu sunt inovatoare, nu sunt suficient de flexibile, sunt supra-reglementate, prea lente i nu sunt orientate spre consumator, sau cetean. Nu putem afirma c este o administraie deschis, caracterizat de inovaie, flexibilitate, adaptabilitate i schimbare. Sectorul public, la fel ca i sectorul privat, este supus schimbrilor mediului. Evoluia demografic, ateptrile tot mai mari ale cetenilor de la administraia public, stabilitatea i rigiditatea serviciului public, administraia public centralizat i unificat, susin faptul c modelul clasic al administraiei publice a fost conceput ntr-o etap a societii care nu mai exist. Geneza serviciului public o putem plasa n secolul XIX , iar realitile sunt situate la nceputul secolului XXI. Chiar dac impactul i miza provocrilor nu intervin n mod direct, pe termen scurt, n cazul sectorului public sau al celui privat, efectul de criz i riscurile angajate pe termen mediu nu mai rmn aceleai, ci impun evoluii neateptate. Interaciunea dintre sectorul public, sectorul privat i mediu face subiectul discuiilor specialitilor124, fenomenul fiind analizat din punct de vedere sistemic. Astzi, administraia si birocraiile publice nu mai sunt actori autonomi in prestarea serviciilor si aplicarea politicilor si nu mai pot fi separate de societate, in general. Modelul economiei combinate, considerat modelul susinut de OCDE pentru relaiile viitoare dintre sectorul public i sectorul privat, s-a stabilizat la un nivel de maturitate de aproximativ 50% al resurselor totale, cu 50% ctre consumul public i investiii i ceilali 50% reprezentnd pli de transfer i donaie ctre statul considerat mediu printre cele 24 ale OCDE.

124

Melese J., Approches systmiques des organisations. Vers lentreprise a complexit humaine, Hommes et Techniques, 1970.

49

Constrngerile financiare ntlnite n aproape toate statele dezvoltate, au determinat o redimensionare a sectorului public, pe de o parte prin diminuare a numrului angajailor acestuia, iar pe de alt parte, prin delegarea sau privatizarea serviciilor care anterior au fost publice. Sectorul public se schimb cu o acuitate specific n ultimele dou decenii. Economitii i sociologii tiu foarte bine c perioada care a urmat, anilor glorioi 50-70125, s-a dovedit a fi critic i n micare, pentru toate societile occidentale, c ea antreneaz aciuni, reacii sau proaciuni diverse, care nu fac dect s creasc importana imprevizibilului i a complexitii micrii generale126. Alocarea resurselor pentru dezvoltare presupune existena unor modele de management public. Micrile ce pot afecta mediul public pot fi grupate n micri economice, miscari geopolitice, micri socioculturale, miscari demografice, micri juridice, miscari tehnologice. Procesele decizionale adecvate trebuie identificate, structurile de aplicare trebuie concepute i limitele cu sectorul privat trebuie identificate. Micrile economice Perioada creterii economice s-a sfrit n 1973. Criza economic declanat dup ocul petrolier a avut ca efect inversarea indicatorilor de cretere i conducerea ctre o penurie de resurse127. ncepnd cu anii 80, datorit eecului politicilor de inspiraie keynesian, n sectorul public, bugetele i mijloacele au nceput s se restrng, cu efecte vizibile asupra investiiilor, locurilor de munc, cheltuielilor de funcionare. Aceast situaie a adus n prim-plan dou preocupri: alegerea politicilor publice, a prioritilor acestora i rigoarea bugetar cu limitarea cheltuielilor. S-a dat prioritate mediului economic fa de intervenia direct a statului, produciei n comparaie cu redistribuirea incitaiei fa de dirijism, deciziilor descentralizate fa de reglementarea global77. ntlnim n dificultile economice generale sursa anumitor repoziionri strategice ale ntreprinderii publice, care dezvoltaser o anumit diversificare n anii 70 i care au revenit la politica recentrrii, zece ani mai trziu. Cauza o regsim n criza economic, pe care micrile de naionalizare, privatizare, au accentuat-o n anii 80. Fr nici o dezbatere public, privatizarea i dereglementarea tuturor sectoarelor conduse de stat78 au dovedit o component-standard a marelui plan al pieei interne unice. Cunoscut drept cel mai mare proiect de dereglementare din istoria economiei, Europa 1992 a declanat, sub dubla presiune politic i economic, fuzionri n economia privat (n prima etap) i privatizarea sectoarelor i monopolurilor statului (a doua etap). Dincolo de cele reprezentate, rezultatele se dovedesc a fi discutabile i discutate, n msura n care nici un efect miracol nu poate fi atins n contextul socioeconomic de astzi. Apreciem c micrile de redistribuire a capitalurilor publice sunt accelerate, exemplul Angliei, Germaniei, care realizeaz programe de privatizare a serviciilor publice, fiind gritor n acest sens. Problema economic se regsete n problematica contextului internaional, n care ntlnim din ce n ce mai mult implicarea sectorului public. Dovada exist n domeniul

125 126

Bartoli A., op. cit., p. 46. Cea mai mare perioad de cretere din istoria economic, producia industrial s-a multiplicat de 3, 5 ori, Hoan N., Economie i finane publice, Editura Polirom, Iai, 2000, p. 118. 127 Septembrie 1973 decembrie 1974, primul oc petrolier; ianuarie 1979, al doilea oc petrolier. 77 Bouvier M., Esclassan M.C., Lassale J.P., Finances publiques, 3e dition, LGDJ, Paris, 1996, p. 26. 78 Martin H. P., Schumann H., op. cit. p. 214-224.

50

telecomunicaiilor79, serviciilor potale, energiei electrice80. Hotrrea de a liberaliza anumite brane n care se ofer servicii publice nu este n nici un caz de natur ideologic, ci expresia unei disponibiliti naturale de adaptare la evoluii economice i tehologice81. Micrile geopolitice Globalizarea progreseaz, ntreaga lume este o singur pia, au loc comasri de mici insule, lacuri i mri de economii steti, provinciale, regionale i naionale, debund ntr-un singur ocean economic global, i expune micile sectoare economice valurilor uriae, ale concurenei economice, comparativ cu valurile mici i mareele linitite crora le-au fcut fa pn acum82. Accentuarea globalizrii este determinat de transformrile structurale, calitative i cantitative ale proceselor economice83. Christopher M. Dent consider c globalizarea reprezint cea mai complex form a internaionalizrii activitii economice84. ntreptrunderea economiilor i a circulaiei din ce n ce mai libere a oamenilor, a mrfurilor, serviciilor i a capitalurilor ne conduce spre logica competitivitii la nivel mondial, n care naiunile dezvoltate sunt n mod inevitabil antrenate. Existena firmelor multinaionale i a reelelor n ntreprinderi transnaionale85, pentru care frontierele nu mai au nici un sens, determin n lumea marilor decizii economice s nu mai existe nici mcar reguli comune. Multe culturi aduc cu totul alte reguli. Progresul tehnologic, ce aduce un flux de informaii i de schimburi mai puin controlabile dincolo de frontiere, ateptrile consumatorilor i utilizatorilor fa de bunurile cele mai atractive n termeni de calitate/pre au contribuit la introducerea n numeroase sectoare de activitate a posibilitii noii alegeri, acolo unde nainte nu exista dect oferta mic a serviciului public monopolist. Astfel, utilizatorii aleg, iar serviciile publice, ntr-un context economic dificil, trebuie s-i alinieze preurile i prestaiile pentru a rezista la aceast nou provocare. Sectorul public este preocupat de identificarea dimensiunilor competitivitii mondiale, ceea ce n unele cazuri poate conduce la vnzarea serviciilor naionale pe pieele internaionale. ntr-un astfel de context al evoluiei rapide, sectoarele publice naionale se dovedesc, din ce n ce mai mult, incapabile s rspund, singure, nevoilor infrastructurii de mine, att din punct de vedere tehnologic, ct i financiar. Aa cum observa David C. Korten companiile i-au fcut un obicei din a evita fr efort restriciile guvernamentale bazate pe vechile presupoziii despre economiile naionale i politica extern, prin operaiuni corporatiste86. Obiectivele prioritare ale Uniunii Europene supuse ateniei n Tratatul de la Maastricht (1993), coeziunea economic i social, consolidarea unitii i viabilitatea structurii comunitare europene se nscriu n contextul mondial al globalizrii. Actul european impune o tripl constrngere organismelor publice: 1. O constrngere concurenial (monopolurile par s constituie unul dintre ultimele obstacole substaniale deschiderii efective ctre pia);

Britanicii i americanii negociaz, din toamna anului 1995, asupra detaliilor unui acord de comer liber la nivel mondial n domeniul telecomunicaiilor, rmnnd patru sau cinci gigani n lume. 80 Comisia European a UE consider c din anul 2001 vor fi supuse privatizrii serviciile potale, domeniul energiei electrice. 81 Karel van Miert, Le Monde diplomatique, 1/1996. 82 E. Luttwak, Welt am Sonntag, 25 iunie 1996. 83 Matei L., Matei A., Acquis comunitar i administraie public, Editura Economic, Bucureti, 2000, p. 711. 84 Dent C.M., The European Economy, The Global Context, Routledge, 1997, p. 1. 85 Gates B., La Route du futur, Robert Laffont, 1995, a se citi Matei A., Matei L., Risk of decision making and entrepreneurial environment, Proccedings, 28th European Small Business Seminar, Viena, 1998, p. 299-309. 86 Korten, D. Corporaiile conduc lumea, Editura Antet, Bucureti, 1997, p. 148.

79

51

2. O constrngere din punctul de vedere al dimensiunii (miza competitivitii le mpinge spre parteneritate transnaionale); 3. O constrngere bugetar (normele europene pun n eviden nivelul deficitului public acceptabil, care stimuleaz competiia ntre economiile vizate). Termenul europenizare nu se identific cu elementele teoriei apariiei spaiului administrativ european. Dac europenizarea este un proces cu un impact tot mai puternic asupra sectorului public, administraiilor publice, crearea spaiului administrativ european se refer la procesul de convergen. Europenizarea determin noi dimensiuni n contextul schimbrilor sistemice. Astfel, sistemele juridice i administrative ale statelor membre europene sunt supuse unui permanent proces de adaptare pentru a corespunde cerinelor privind transpunerea i aplicarea legislaiei comunitare; europenizarea principiilor de baz (democraie, cetenie, eficien, eficacitate, stat de drept, economie de pia) i dezvoltarea principiilor generale ale administraiei publice (buna guvernare, deschidere, lupta mpotriva administrrii defectuoase); europenizarea datorit impactului regulilor concurenei din Art.86 CE i privatizrii fostelor servicii publice i ntreprinderi publice (serviciile potale, serviciile de transport feroviar etc.). Micrile geopolitice internaionale pe care le cunoate societatea noastr contemporan au, n mod vizibil, un impact destabilizator asupra sectorului public, definesc un nou rol al statului, orienteaz administraia public ctre client i serviciu87. O schimbare a rolului statului naional tradiional este determinat pe de o parte de efectele globalizrii i integrrii europene, iar pe de alt parte de descentralizare, delegare, privatizare etc. Tratatul Uniunii Europene i legislaia secundar cer statelor membre s-i construiasc propriile administraii pe principii comune: democraie, stat de drept, buna guvernare, deschidere, lupta mpotriva administrrii defectuoase, administraie eficient.

Micrile tehnologice si managementul cunoaterii n condiiile existenei unor constrngeri financiare asupra veniturilor i cheltuielilor publice, au fost lansate politici de modernizare a serviciilor publice. Dar ce este modernizarea? Este ea calea de transformare a birocraiei? Pentru Max Weber calea spre modernitate prin raionalitate a fost facilitat de dezvoltarea birocraiei. Birocraia permite controlul asupra lumii prin calcul, sistematizarea semnificaiei i valorii ntr-o viziune etic global consistent... Impactul noilor tehnologii (i n special al celor care vizeaz informarea) s-a dezvoltat foarte mult att n sectorul public, ct i n cel privat, chiar dac viteza de inserie este mai mic. Tehnologia informaiei reprezint un motor semnificativ al schimbrii n sectorul public. Logica interesului general permite accesul egalitar al tuturor beneficiarilor la modernitate, iar acest lucru a condus la ncredinarea activitilor, din domeniile energetic, sntate, telecomunicaii, transporturi, aprare, marile infrastructuri. Cel care este nsrcinat cu astfel de activiti este statul. Acest moment presupune realizarea unor mari investiii att n sectorul public, ct i n cel privat. Exemplu: telecomunicaiile i informatica, producia de electricitate i reelele de cldur. Parteneriatul dintre public i privat sau dintre pia i monopol devine din ce n ce mai complex.

87

Matei L., Matei A., op. cit., p. 9. *a se vedea Speer, B., Die Europaische Union als Wertegemeinschaft, in: Die offentliche Verwaltung, No. 23, decembrie 2001, p.980.

52

Creterea informatizrii activitilor de orice natur provoac blocaje ale metodelor de lucru i ale metodelor de management n organizaii att la nivelul sectorului privat, ct i la cel al sectorului public. Micrile demografice Ultimul deceniu al secolului XX i nceputul secolului XXI sunt identificate ca perioade de accentuare a competiiei dintre sectorul public i sectorul privat n ceea ce privete atragerea de personal. Pe plan mondial tendinele demografice arat o mbtrnire a populaiei, fapt susinut i de creterea cererii de servicii sociale pe de o parte, i, pe de alt parte creterea numrului celor angajai care prsesc sectorul public. n urmtoarele decenii, schimbrile demografice vor duce la creterea numrului vrstnicilor n rndul populaiilor Uniunii Europene (tabelul 1). Tabelul 1 Demografia n UE ntre 1960 i 2000
Populaia, exprimat n milioane 8,1 10,2 5,3 5,1 58,9 82,2 10,5 3,8 57,2 0,3 16 10 39,5 8,9 59,7 376 Sub 15 ani n % 16,7 17,6A 18,5 18,1 18,8 15,3C 15,5B 21,8 14,5 19,0 18,6 19,2 15,0 18,4 19,1A 16,8 Peste 65 de ani n 2000 n % 15,5 16,6A 14,8 15,0 16,1 17,2C 16,7B 11,2 17,7 14,4 13,6 15,1 16,8 17,3 15,6A 16,4 Peste 65 de ani n 1960 12,2 12,0 10,6 7,3 11,6 10,8C 8,1 10,9 9,0 10,8 9,0 8,2 11,8 11,7 10,1

Austria Belgia Danemarca Finlanda Frana Germania Grecia Irlanda Italia Luxemburg Olanda Portugalia Spania Suedia Marea Britanie UE

A=1999, B=1998, C=fosta Germanie de Vest Sursa: Labour Force Statistics: 1980-2000, OECD, Paris 2001; Trends in International Migration, OECD, Paris 2002 Problema demografic afecteaz statele europene ntr-o msur diferit. Astfel, rile cu o rat mai mare a natalitii, cum sunt Danemarca, Frana, Finlanda, Irlanda, Luxemburg, Olanda, Portugalia, Suedia i Marea Britanie se pot confrunta cu mai puine probleme dect rile cu o rat mai sczut a natalitii (Italia, Spania, Germania, Grecia).

53

Un studiu al OCDE139 privind structura de vrst a sectorului public, arat c n unele ri aceasta nu este direct legat de structura de vrst a ntregii populaii. De exemplu, rile cu o rat mai mare a natalitii (Frana, Irlanda, Olanda) au i un procentaj mai ridicat de angajai mai n vrst n administraia central. n Frana, media de vrst n sectorul public (la nivel naional i regional) este mai ridicat dect n sectorul privat. Proporia celor cu vrste de peste 50 de ani este mai mare n sectorul public (28%) dect n cel privat (18%), iar pensionrile masive se vor nregistra n perioada ntre anii 2003-2010. Raporul dintre cei care prsesc sistemul i cei care intr n sistem n tot sectorul public n anii 1990 n nou ri OCDE selectate este n continu cretere n ultimii zece ani, influenat de schimbri precum restructurarea funciilor n administraie, privatizare i reducerile de costuri pentru personal. Din 1996, numrul celor care au prsit sectorul public a fost mai mare dect al celor care au intrat n sectorul public140. Rata ocuprii forei de munc i nivelul somajului influenteaz poziia sectorului public ca angajator. Cu ct este mai ridicat nivelul ocuprii forei de munc i mai sczut nivelul omajului, cu att va fi mai dificil s se atrag un numr suficient de mare de funcionari, atta timp ct cei care i caut un loc de munc sunt puini la numr.

Micrile socioculturale Evoluia sistemelor de valori, cea a modurilor de via i cea a ateptrilor populaiei cu privire la putere141 au o influen direct sau indirect asupra activitii statului. Micrile socioculturale au influen asupra relaiei angajator angajat (n sensul poziionrii agenilor statului n cadrul societii), precum i asupra relaiei client furnizor (i concluzia beneficiarului fa de serviciile publice). n ceea ce privete relaia angajator angajat, comportamentul mai mult administrativ al instituiilor publice din anii 80, ca i ntreptrunderea dintre domeniul public i privat conduc la comportamente ale funcionarilor foarte apropiate de cele ale angajailor din sectorul privat. Aceste micri, aa zise de responsabilizare, de ncadrare, legate n special de demersurile managementului, ntresc aceast evoluie a relaiei angajator-angajat. Frecventele conflicte sociale n sectorul public, rata de sindicalizare, n continu cretere142, apariia noilor forme de reprezentare a personalului ilustreaz existena transformrilor socioculturale interne ale organizaiilor publice. n planul relaiei dintre prestator (serviciul public) i destinatar (ceteanul) putem identifica urmtoarele aspecte: Nevoile i ateptrile populaiei s-au difereniat i multiplicat pe fondul dezvoltrii socioeconomice; Adaptarea prestaiilor la nevoile populaiei, principiul mutabilitii143; Transformarea relaiei serviciul public utilizator ntr-o relaie de tipul furnizor client (marketing public).

OECD, Public Service as an Employer of Choice, OECDPolicy Brief, June 2002 OECD, Snapshot, The challenges of retirement departures in the public service, No.24, June 2002, p.4. 141 Puterea unui om const n mijloacele prezente necesare obinerii oricrui bun aparent viitor, Hobbes; Hoan N., op. cit. p. 24., Capacitatea transformatoare inerent a aciunii umane, Giddens; New Rules of Socilogical Method, London, Hutchenson, p. 110, Capacitatea unei persoane de a produce efecte scontate i prevzute asupra celuilalt, Denis Wrong, Power: Its Forms Bases and Uses, Oxford: Basil Blackwell, New York, Harper & Row, 1980, p. 2. 142 n 1994, Ministerul Funciei Publice din Frana estima la 26% rata de sindicalizare; n acelai timp, n sectorul privat, rata de sindicalizare era de 8%. 143 Bartoli A., op. cit., p. 50.
140

139

54

Micrile juridice Ultimele dou decenii ale secolului XX sunt profund marcate de reforme juridice i restructurri ale sectorului public. Descentralizarea i reformularea statutelor pot fi considerate semnificative elemente ale micrilor juridice. Descentralizarea modific peisajul general al repartizrii tradiionale a puterii publice. Puterea politic este inerent oricrei societi: ea provoac respectarea regulilor care i stau la baz, ea o apr de propriile imperfeciuni, ea limiteaz, n cadrul su, efectele competiiei ntre indivizi i ntre grupuri144. Descentralizarea i restructurarea statutelor au consecine asupra managementului public, determinnd reorganizri ale misiunilor i activitilor sectorului public.

Transformri i funcionri ale organizaiilor publice Transformrile economice, geopolitice, tehnologice, socioculturale i juridice ale mediului sectorului public au determinat mutaii n procesul de funcionare global (sau dezvoltare integrat) a ntreprinderilor i organizaiilor i n definirea mizelor acestuia. a. Mizele strategice Meseriile din sectorul public au cunoscut transformri sau redistribuiri n ultimele decenii, ceea ce a condus la o nou definiie a politicilor i cmpurilor de expertiz ale organizaiilor publice. Fenomenele economiei de pia conduc fiecare organizaie la repoziionarea strategic145. Mizele strategiei se regsesc i n planul repartizrii puterilor i n procesul de decizie. Exemplul descentralizrii rmne semnificativ din acest punct de vedere i poate fi completat cu situaiile modificrilor statutului sau ale impactului puterilor publice, la fel ca n cazul organizaiilor publice. Cuplul misiuni mijloace att al restriciilor bugetare, ct i al activitilor s-a confruntat cu nevoia de redefinire a obiectivelor de evaluare a prioritilor. Aceasta se constituie ntr-o problem strategic, ocazie n care responsabilii trebuie s efectueze alegeri care vor orienta toate activitile. b. Mizele structurale Sunt realizate datorit noilor situaii cu care se confrunt instituiile publice i vizeaz cele dou niveluri: organizaional i funcional. Transferul de activitate i de mijloace ntre administraiile statului i anumite colectiviti teritoriale aduce un nou tip de restructurare i reorganizare intern. Derularea schimbrilor socioorganizaionale146 devine astfel o preocupare explicit sau implicit. Din aceast perspectiv, schimbarea presupune, pe de o parte, dezvoltarea i aplicarea unui sistem de management public local mbuntit, iar pe de alt parte, susinerea realizrii programului de perfecionare a activitii furnizorilor de servicii publice locale147. Sistemul de informare i de management al organismelor publice presupune micri majore determinate, pe de o parte, de dezvoltarea tehnologiilor informatizate de gestiune, iar pe de alt parte, de schimbrile statutare care introduc regulile contabilitii sau ale managementului resurselor umane. Att introducerea tablourilor de bord, utilizate de actorii dezvoltrii sectorului public, ct i exigenele impuse de contextul resurselor limitate conduc la nevoia utilizrii metodelor moderne ale management public.
Balandier G., Antropologie politic, Editura Amarcord & CEU, Timioara, 1992, p. 51. Bartoli A., op. cit., p. 56-65. 146 Bartoli A., Hermel P., Piloter lentreprise en mutation Une approche stratgique du changement, Editions dOrganisation, 1986. 147 Matei L., Managementul dezvoltrii locale, Ediia a II-a, Editura Economic, Bucureti, 1999, p. 110-113.
145 144

55

c. Mizele culturale Sistemele de valori i referinele tradiionale ale actorilor sectorului public sunt regsite la toate palierele schimbrii interne sau externe. Noiunea de servicii publice sufer noi conotaii din punctul de vedere al beneficiarului, n contextul n care prestatorul i utilizatorul nu mai sunt ntr-o situaie de dependen exclusiv i unilateral. Experiena demonstreaz c baza legitimitii numeroaselor organizaii publice a fost mult timp experiena i expertiza prin care acetia se situeaz n planul tehnic sau juridic. Membrii organizaiilor publice au primit o competen profesional specific, bazat pe tehnicitate i nu pe management. Totui, provocrile conduc la creterea capacitilor comerciale, manageriale i sociale. Putem vorbi despre un adevrat oc cultural pe care l-au cunoscut i continu s-l cunoasc n special instituiile serviciilor publice. Dreptul i economia au creat condiii de aplicare a principiilor managementului. d. Mizele comportamentale Comportamentele actorilor sectorului public constituie o surs major de mize pentru organizaiile publice, cu att mai mult cu ct garania locului de munc creeaz o anumit inerie n rndul populaiei. Micrile sau blocajele comportamentale pot fi determinante pentru capacitatea organizaiei de a evolua i pentru sensul sau impactul acestei evoluii. Problema mizelor comportamentale poate fi abordat din dou puncte de vedere: pe de o parte, acela care vizeaz noile competene, innd seama de transformrile rolurilor sau misiunilor organizaiilor publice, iar pe de alt parte, acela care se concentreaz pe procesele de schimbare. Adecvarea competenelor i a locurilor de munc devine o problem cultural i are n vedere capacitatea actorilor de a evolua n calificarea lor, oricare ar fi aceasta, tehnic sau managerial. Comunicarea intern i implicarea actorilor se constituie n variabilele managementului resurselor umane. Mizele strategice, structurale, culturale i comportamentale, situate n tetraedrul SSCC148 (Fig. 1.) (strategie S structur S cultur C comportamente C) atrag schimbri cu caracteristici specifice.
Dezvoltare integrat

STRATEGIE (S)

STRUCTURI (S)

COMPORTAMENTE (C)

CULTUR (C)

Fig. 1. Tetraedul SSCC Sursa: Bartoli A., op. cit. pag. 57, fig. 3.1.
148

Bartoli A., Herniel P., Le Dveloppement de lenterprise Nouvelles Conceptions et Pratiques, Ed. Economica, Paris, 1989.

56

Pe plan mondial, n sectorul public se manifest micarea de adaptare a organizaiilor publice la schimbrile mediului. Aceasta implic: un mediu extern, mize interne, fenomene sau mimetisme. Presiunea opiniei publice, cercetarea imaginii, planuri de carier, pregtirea funcionarilor publici i a managerilor sectorului public etc. Schimbrile angajate vizeaz mai mult sau mai puin rspunsul la trei obiective majore pentru organizaie: capacitatea de adaptare (care pune n valoare flexibilitatea); capacitatea de anticipare (care pune n valoare supravegherea); capacitatea de nelegere i conducere (care pune n valoare evaluarea). Flexibilitatea, conducerea i evaluarea devin chei ale schimbrii la nivelul organizaiei i implic activiti de reorganizare, un proces strategic, management, un proiect social etc. Astfel, organizaiile publice intr n cmpul managementului strategic, care, urmrete s creeze un potenial de performan adaptat contextului i care implic toi actorii.149 Creterea ateptrilor cetenilor comunitilor locale, de la instituiile i organizaiile publice, presupune i perfecionarea sistemului managerial, investigarea, evaluarea i perfecionarea activitii150. Schimbrile solicitate sistemului de management public sunt ntlnite la urmtoarele niveluri: A. Nivelul organizatoric restructurarea organizatoric; concentrarea pe rezultate, intensificndu-se eficiena serviciilor publice; reactualizarea rolurilor, obiectivelor organizaiilor publice pentru mbuntirea structurii organizatorice, innd seama de misiunea lor; reactualizarea regulamentelor de organizare, funcionare i ordine interioar i reproiectarea fielor posturilor, n vederea creterii performanelor; descentralizarea autoritii, mputernicirea managerilor executivi; restructurarea ierarhiei organizaionale pentru creterea performanelor i dezvoltarea carierei angajailor. B. Nivelul resurselor umane practicarea unor politici de personal bazate pe motivarea i dezvoltarea planului de carier; ncurajarea funcionarilor publici s adopte o atitudine pozitiv n furnizarea serviciilor; crearea unor grupuri profesionale i a unui sistem de dezvoltare a acestora; pregtirea angajailor s rspund la schimbare; practicarea metodei de lucru cu experi, colaboratori, pentru unele proiecte i activiti specifice; practicarea unui sistem de salarizare care s atrag i s menin oamenii competeni. C. Nivelul evalurii rezultatelor determinarea factorilor pentru evaluarea performanelor i aplicarea unui sistem de audit pentru toate activitile semnificative;

149 150

Martinet A.C., Le Management stratgique: organisation et politique, McGraw Hill, 1984. Matei L., op. cit., p. 110-113.

57

 adoptarea unei politici clare pentru furnizarea serviciilor publice i a planurilor asociate; utilizarea metodei brianstorming pentru stimularea participrii la planificare, evaluare i mbuntirea performanelor; planificarea perspectivelor. D. Nivelul finanrii mbuntirea sistemului de bugetare, a politicilor fiscale, n perspectiva creterii flexibilitii procesului decizional, n alocarea resurselor i atragerea unor noi surse de finanare a serviciilor publice. Concentrarea organizaiilor publice asupra mizei performan supune ateniei dou probleme privind sectorul public. n acest sens, putem remarca o anumit dominan a raionamentelor la nivel macro, n sensul impactului aciunii i al politicilor publice asupra ntregii societi151. Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Care sunt provocrile micrilor tehnologice asupra mediului i organizaiilor publice? Dar a celor economice? 2. Prezentai pe scurt micrile geopolitice i influena lor asupra mediului i organizaiilor publice. 3. Comentai succint influena micrilor socioculturale asupra mediului i a organizaiilor publice. 4. Prezentai pe scurt mizele strategice (structurale / culturale / comportamentale) ridicate de transformrile economice, geopolitice, etc. ale mediului i organizaiilor publice. 5. Comentai succint Tetraedul SSCC. 6. Care sunt schimbrile solicitate sistemului de management public la nivel organizatoric? Dar la cel al resurselor umane?

Bibliografie recomandat: 1. Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.207 243 p.243 97 p.125 147. 2. Ovidiu, Nicolescu, Ion, Verboncu, Fundamentele managementului organizaiei Ed. Tribuna Economic, Bucureti,2006.

TEMA 2. ORGANIZAIA PUBLIC: Definiii

Pentru a fi adecvat, managementul trebuie s fac organizaia s evolueze pragmatic. Sarcina organizaiei publice cu sensul ansamblurilor de organizaii n mediul public este s creeze eficien, eficacitate i valoare adugat, deci s fie performant. Eficacitatea organizaional, interpretat pe de o parte din perspectiva aplicrii raionamentului congruenei (Mintzberg), apare dintr-o asociere adecvat ntre elementul structural i
Nioche J. P., Unit et diversit de lvaluation des politiques en Europe, n Revue Franaise de Compatibilit, nr. 269, julliet-aot 1995.
151

58

anumii factori contextuali, ceea ce nseamn adaptarea sa la mediul n care se dezvolt. Pe de alt parte, raionamentul configuraiei susine c eficacitatea organizaional apare datorit existenei unei coerene interne ntre elementele structurale. Din punct de vedere etimologic, conceptul de performan este asociat cu verbul a realiza, a ndeplini o misiune i a obine rezultate. Ce fel de rezultate pentru o organizaie public? Ce nseamn un rezultat bun pentru o organizaie public? Rspunsul este complex. n opinia unor cercettori 88, nu exist un sistem de evaluare capabil s evidenieze bilanul performanei n organizaiile publice, singura modalitate fiind studierea conformitii legale i regulamentare. n realitate, n jurul noiunii de performan apar urmtoarele dificulti: structura organizatoric; sensul care trebuie dat conceptului; definirea performanei ateptate; modaliti de obinere a performanei ateptate; criterii i indicatori de evaluare a performanei. Chiar dac aceast opinie are limitele sale, considerm c este posibil extrapolarea relaiilor din triunghiul performanei (fig. 2) specific sectorului privat n sectorul public.

Rezultate eficacitate Obiective proces bugetar eficien

Mijloace

Fig. 2. Triunghiul performanei Ca i n cazul oricrei organizaii, exist un raport de dependen ntre rezultate, mijloace i obiective i politica general a organizaiei, ceea ce implic trei logici posibile: logica eficacitii, logica eficienei i logica elaborrii bugetului. Structura organizatoric intervine ntre obiective i realizrile organizaiei, influennd eficiena organizaional. Structura afecteaz eficacitatea i eficiena. Structura eficient este direct dependent de elementele structurale i de factorii contextuali. La nivelul organizaiei ntlnim trei mari tipuri de structuri: structurile funcionale, structurile divizionale, structurile matriciale. De secole s-a ncercat s se gseasc cea mai bun structur organizatoric, investinduse timp i bani n acest scop.

Ce este organizaia public? ntlnim n literatura de specialitate o varietate de puncte de vedere privind abordarea i definirea organizaiei: un mijloc de diviziune a muncii ntre un anumit numr de sarcini i de coordonare ntre acestea (H. Mintzberg);
88

Castangnos J. C.,, Performance et gestion publique: un pari impossibile? conomie et Societ, nr. 12, 1987, p.141-173.

59

 o schem de repartizare a sarcinilor i responsabilitilor n interiorul ntreprinderii

(G. Pedraglio); o schem a cilor ierarhice i de comunicare ntre diferite niveluri i cadre administrative, informaiile necesare circulnd prin intermediul acestora (A.D. Chandler); o descriere a serviciilor, a raporturilor dintre acestea i a legturilor ierarhice dintre efii existeni pe diferite niveluri (J.A. Krieger); un mod de divizare a muncii, de localizare a criteriilor de decizie, de exercitare a autoritii, de stabilire a reelelor de comunicaii, de soluionare a conflictelor i de integrare social (O. Gelimer); coordonarea planificat a activitilor unui numr de oameni pentru atingerea unui el sau scop explicit, comun, prin mprirea muncii i a funciilor i printr-o ierarhie a autoritii i responsabilitii (E. Schein); organizaiile reprezint strategii umane complexe, concepute s realizeze anumite obiective (Argyris). organizaiile sunt fenomene complexe i paradoxale, care pot fi nelese n mai multe feluri. Multe dintre ideile noastre considerate de la sine nelese n privina organizaiilor sunt pur metaforice. Apelnd la diverse metafore, pentru a nelege caracterul complex i paradoxal al vieii organizaionale, avem posibilitatea s administrm i s proiectm organizaiile n moduri pe care nu le-am fi considerat posibile nainte (Morgan). Analiza definiiilor evideniaz rspunsurile la urmtoarele ntrebri: Cine are dreptul s ia decizii? AUTORITATEA; Cine rspunde dac ceva nu merge bine? RESPONSABILITATEA; Cnd ncepe? COORDONAREA; Va exista o metod mai bun de retribuire a activitii n viitor? RECOMPENSA; Este informat funcionarul public atunci cnd este angajat ntr-un proces al organizaiei? INFORMARE. Organizaia public o definim placnd de la sensul tradiional al organizaiei, i anume ea fiind o entitate social creat cu scopul explicit de realizare a unor obiective specifice (Vlsceanu M., 2002:35), de realizare a misiunii sale de satisfacere a nevoii publice. Structura organizaional se definete ca ansamblul persoanelor, al subdiviziunilor organizatorice i al relaiilor dintre acestea, astfel constituite i reglementate nct s asigure premisele organizatorice necesare obinerii performanelor dorite. Cnd proiectm structura organizaional, inem seama de teoria contingenei, care afirm c un mediu schimbat necesit adaptri organizaionale. Pe baza acestei teorii, creterea complexitii i dinamicii spaiului administrativ conduce la consecine structurale pentru organizaiile publice, astfel nct atenia noastr trebuie orientat spre condiiile care influeneaz conceperea acestei structuri, condiiile asupra crora organizaia poate avea influen sau, care nu pot fi controlate de aceasta. La proiectarea structurii organizaionale dispunem de cele dou grupe de parametri: prima grup este a parametrilor de proiectare, iar cea de-a doua grup este a celor de situaie. Conform Modelului Leavitt, parametrii de proiectare descriu structura de conducere sau funcional i structura de producie sau operaional cu componentele sale: postul, funcia, compartimentul, relaiile organizatorice, ponderea ierarhic i nivelul ierarhic (fig. 3.).

60

Misiunea

Obiective planuri

Funcii

Compartimente funcionale

Niveluri ierarhice

Centrii decizionali Gradul de centralizare

Integrare

Coordonarea ntre compartimente

Activiti individuale

Formalizarea

Fig. 3. Etapele procesului de organizare La aceast grup de parametri se ataeaz grupa parametrilor de situaie (fig. 4.), semnificativi pentru structura organizaional, cum sunt: vechimea organizaiei, dimensiunea ei, structura avut nainte (atunci cnd este cazul), pieele organizaiei, tehnologia utilizat, controlul organizaiei din exterior, procesul decizional n interiorul organizaiei.

Obiective servicii tehnologice

Management

Mrime i vrst

Mediu

Fig. 4. Modelul organzaional conceput de Leavitt Modelul organizaional plasat pe structurile publice nu este simplu; el este susinut de variabile diferite, tangente cu sarcinile, funciile, dispozitivele de repartizare i coordonare, de grup i individuale. Componentele de baz ale unei organizaii sunt grupate astfel: scopul (misiunea, politici i strategii ale organizaiei), oamenii (cunotine, capaciti, competene), tehnologia (procesarea informaiilor, echipamente birou), structura (corporatist, operaiunile, rolurile),

61

cultura (valorile organizaiei, stilul de conducere), mediul extern (factori sociali, politici, tehnologici, economici, juridici etc.). Aceste componente exist ntr-o relaie de interdependen, astfel nct schimbarea la nivelul uneia are repercusiuni asupra celorlaltora. Proiectarea structurii organizaionale reprezint o prioritate a echipei manageriale, deoarece crearea unei structuri trebuie s satisfac necesitile organizaiei publice respective, realiznd compatibilitatea consecvent ntre diversele elemente ale structurii i adaptnd-o pe parcursul timpului n funcie de modificarea condiiilor89. Organigrama constituie traducerea formal (scris) a opiunii de repartizare de autoritate i responsabilitate ntr-o organizaie public unde toate celelalte entiti sunt administrate. n mod tradiional, distingem trei tipuri de organigrame ce corespund celor trei tipuri de structuri ntlnite la nivelul organizaiei: funcionale (cuprind funciile managementului); divizionale (cuprind segmente strategice grupate pe servicii); matriceale (o mpletire ntre funcii i segmente strategice, la care se integreaz i alte criterii). Realitatea demonstreaz c organizaiile nu sunt cu claritate definite n sectorul public; funcionarea risc s rmn procedural i fragmentat, n absena unei vederi de ansamblu asupra repartizrii misiunilor. Pentru Mintzberg90 structura organizaiei este formulat de: fundamentele organizaiei (componentele de baz, mecanismele de coordonare, sistemul fluxurilor), parametrii de proiectare (specializarea posturilor, comportamentele, pregtirea, dimensiunea compartimentelor, sisteme de management, descentralizarea pe vertical i orizontal), factorii conjuncturali (vechime, mrime, sistem tehnic, mediul, puterea) i configuraiile structurale (structura simpl, birocraie mecanicist, birocraie profesional, form divizionar, adhocraie). Pentru analiz putem atunci s recurgem cu folos la conceptul sociogram care conduce la identificarea proceselor organizatorice veritabile n cadrul entitii considerate: poate s dea informaii, scurt circuit ierarhic, relaii privilegiate, leaderi naturali, criterii de recunoatere subadiacente, contactele de reglare fa de disfuncionaliti sigure sunt cteva exemple de reele paralele care perfecioneaz principiile care exist n cadrul fiecrui organism, care este fie public, fie privat (Bartoli, 1997). Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Folosind Triunghiul performanei, definii eficiena (eficacitatea). 2. Ce anume reprezint organizaia public? 3. Ce este structura organizaional? 4. Care sunt parametrii de proiectare conform Modelului Leavitt? 5. Care sunt parametrii de situaie? 6. Ce este o organigram? De cte tipuri sunt organigramele?

Bibliografie recomandat: Matei, Lucica. 2006. Management public. Bucureti: Editura Economic, pp.64-89.

89 90

J. Child, Organisation, Harper & Row, 1977. H. Mintzberg, The Structuring of Organisation - a Synthesis of Research, Prentice Hall, 1979.

62

TEMA 3. ORGANIZAIA PUBLIC: Caracteristici structurale

Structurile funcionale, divizionale i matriciale regsite la nivelul organizaiilor au cunoscut aspecte diverse ale evoluiei lor, n funcie de sectorul n care se ncadreaz organizaia (public sau privat), de domeniul de activitate al organizaiei, de obiectivele ei, de sistemul legislativ la care se supune, de cultura organizaiei etc. Structura funcional presupune mprirea pe orizontal a activitilor, n servicii strict funcionale, specializate (exemplu serviciul administrativ, sau cel al resurselor umane). Avantajele le identificm n existena unui grad ridicat al aplicrii diviziunii muncii, n dotarea cu un nalt nivel tehnic a echipamentelor, n prezena unui echilibru al specializrilor, identificat n ncurajarea dezvoltrii specializrilor i competenelor angajailor. John Galbraith (1972) subliniaz inconvenienele acestui tip de structur ca fiind: centralizarea, imobilismul, constituirea domeniilor profesionale n interiorul organizaiei. n timp ce structura funcional manifest o rezisten la schimbare i este dominat de un puternic centralism, structura divizional, aa cum relev i numele ei, permite organizaiei s funcioneze cu o structur pe diviziuni, adaptarea i acceptarea diversificrii activitilor ce rezult din evoluiile mediului (influena factorilor tehnologici i a celor economici, segmentarea pieei i crearea propriilor clieni externi). Toate aceste caracteristici susin dezvoltarea unui comportament strategic al organizaiei, i nu numai. Principalul obiectiv al structurii divizionale este acela de a permite fiecarei diviziuni s elaboreze i s adopte un raionament strategic autonom (Jarrosson B., 2000:101). Aceast structur ofer urmtoarele avantaje: susinerea dezvoltrii centrelor de profit i utilizarea analizelor performanelor diviziilor; promovarea strategiilor de dezvotare autonome de fiecare divizie; formularea clar a obiectivelor; creterea rolului managerilor i implicarea mai redus n segmentul operaional. Structura matricial este considerat structura eficace, deoarece eficacitatea este privit att la nivel orizontal, ct i la nivel vertical. Reprezentrile sinoptice ale reelelor relaionale n cadrul unei organizaii (organigram i/sau sociogram) se constituie cu toate acestea ca o parte considerabil incomplet n ansamblul caracteristicilor organizaionale ale organizaiei. Ca rezultat, se are n vedere organizaia n sensul de procese organizaionale, de numeroase alte dimensiuni cu posibilitatea s devin mijloace de calcul. Semnalm, n particular, dou aspecte eseniale ale raionamentului. formele organizaiei de munc mai mult sau mai puin polivalente; procesul de coordonare care poate fi stabilit n special prin proceduri i/sau prin directive punctate i/sau sisteme de informare i/sau prin contacte informaionale. Ele pot evoca aici, ntr-o mic msur, sub ngrijirea lui Mintzberg, depirea reprezentrii prea stereotipe a organigramei n propunerea formelor de configurare cele mai apropiate de funcionrile reale, deoarece se bazeaz pe variabile simultane din punct de vedere formal i informaional. Analiza configuraiilor sale este o alt realitate a sistemelor de coordonare dezvoltate n cadrul entitii.

63

n fiecare configuraie structural altul este mecanismul de coordonare care deine ponderea dominant, alta este partea din organizaie care joac rolul cel mai important i altul este tipul de descentralizare folosit (Mintzberg). Cele cinci tipuri de configuraii i mecanisme propuse de Mintzberg reduc numrul influenelor distincte exercitate de parametrii de proiectare, de factorii conjuncturali i de celelalte caracteristici ale organizaiei la concepte funcionale.

Configuraia structural Structura simpl

Mecanisme principale de coordonare Supraveghere direct

Partea de organizaie Apexul strategic

Parametrii principali de proiectare Centralizare, sistem organic

Factorii conjuncturali Vechime: mic Sistem tehnic: simplu Mediul: simplu, dinamic Vechime: mare Mrime: mare Sistem tehnic: simplu i reglementat Mediul: stabil, control extern Mediul: complex Sistem: tehnic simplu Vechime: mare Mrime: mare Vechime: redus Sistem tehnic: automatizat Mediul: complex, dinamic

Birocraia mecanicist

Standardizarea proceselor de munc

Tehnostructura

Formalizarea comportamentului

Birocraia profesional Form divizionar Adhocraie

Standardizarea competenelor profesionale Standardizarea rezultatelor Ajustarea reciproc

Centrul operaional

Instruire, specializare pe orizontal, descentralizare

Linii ierarhice Suport logistic

Grupare pe compartimente, control al performanei Instrumente de coordonare, sistem organic, grupare pe compartimente funcionale

Fig. 5. Cele cinci configuraii ale lui Mintzberg (Bartoli, 1997, Cole, 2000) Cele dou forme de birocraie (mecaniciste i profesionale) corespund mpreun, mult mai particular, cazului organizaiilor publice. De altfel, Mintzberg a asimilat adesea mediul ospitalier al unui ansamblu de birocraii profesionale la logica meseriilor i independena calificrilor, care duc la munci repetate i ierarhii gradate. Acest model permite ca rezultat revederea unei reprezentri frecvente a unui spital: acela al unei organizaii n cadrul creia intervin dou grupe de actori-cheie (direcia spitalului i corpul medical) care posed respectiv competenele i capacitile importante, cu diferene ale amplorii inegale, n particular, profesionitii meseriei de baz din spital, care sunt medici practicani mputernicii (o mic parte dintre acetia dein mai mult putere, deoarece activitatea lor rmne fundamental n sensul asigurrii sntii. Pe de alt parte, reprezentarea social a corpului medical este n general mult mai valoroas dect cea a managerilor iscusii i confer o aur marcant cu privire la medici peste tot unde ei sunt efi de servicii). Pentru toate acestea, contextul sub care a fost conceput reprezentarea birocraiilor profesionale nu este fundamental diferit de cel pe care l cunosc n prezent ntreprinderile publice.

64

Principii organizaionale Cnd conducerea unei organizaii depete capacitatea unei persoane, apare nevoia delegrii i cooperrii ntre indivizii care urmeaz s realizeze funciile n fiecare compartiment, departament. Pentru a controla i regla aceast cooperare este necesar pregtirea unei diagrame organizaionale pentru a vedea sarcinile, responsabilitile, autoritatea etc. Se spune c autoritatea este delegat descendent n cadrul organizaiei. Un superior i d unui subaltern responsabilitatea de a realiza o sarcin, precum i autoritatea necesar pentru a o executa. Responsabilitatea final rmne pe umrul superiorului, dar subalternul i poate confirma rezultatele eforturilor sale, uurnd astfel munca superiorului. n acest mod, organizaia capt o ierarhie. Exist o deosebire ntre principiile organizaionale clasice i cele moderne. Dintre principiile organizaionale clasice menionm: Principiul funcional; Principiul liniei; Principiul liniei i al personalului. Principiul funcional Acest principiu are drept caracteristic faptul c un angajat are mai muli superiori. Fiecare superior este specialist n domeniul su. Scopul organizrii distribuiei responsabilitii i autoritii n acest fel este acela ca managerul individual s fie un specialist n domeniul su. Principiul liniei n acest caz, organizaia angajeaz mai muli specialiti. Datorit numrului mare de personal, este necesar s se descrie n detaliu fiele posturilor. Aceast form a organizaiei, care nseamn i creterea numrului de niveluri, implic delegarea/atribuirea de autoritate i crearea unor linii de autoritate. Avantaje: atribuirea clar a autoritii i responsabilitii; fiecare tie cui i este subordonat i pentru ce rspunde; se iau decizii mai bune cnd managerul are autoritate deplin n domeniul su. O trstur caracteristic a principiului liniei este c fiecare angajat are un singur superior. n consecin, nu va exista niciodat ndoiala privind persoana ale crei ordine trebuie urmate. Canalele de informare i comand sunt aceleai. n principiu, nu are loc nici o comunicare ntre departamente. De multe ori, aceast structur rigid nu este respectat n practic, apelndu-se la canalele informale din organizaie. Cu toate c, din punctul de vedere al controlului, principiul liniei are multe avantaje, exist i multe dezavantaje. Nu exist specialiti n organizaie. Managerul individual va fi greu de nlocuit, deoarece are multe cunotine generale n domeniul su. Sintetiznd, avantajele i dezavantajele celor dou principii sunt urmtoarele: Principiul funcional Avantaje: utilizarea eficient a specialitilor; linie scurt de comand; Dezavantaje: ncruciarea liniilor de comand; ncruciarea liniilor de autoritate;

65

atribuirea neclar a responsabilitilor. Principiul liniei Avantaje: distribuirea clar a autoritii i responsabilitii; fiecare angajat are un singur superior; liniile de comunicare se suprapun cu cele de comand. Dezavantaje: multe niveluri n organizaie; superiorii trebuie s aib cunotine profunde de ansamblu; dificultatea de a utiliza specialiti; probleme de coordonare i cooperare. Principiul liniei i al personalului Cu ct managerii au mai multe sarcini, cu att este mai necesar s le transmit subalternilor ceea ce creeaz probleme de control i competen. n consecin, a aprut ideea s se combine cele dou principii de mai sus, obinndu-se principiul liniei i al personalului. Prin acest principiu se pstreaz autoritatea clar i mprirea responsabilitilor, rezultnd dou tipuri de departamente, un departament liniar este responsabil pentru activitile implicate de atingerea obiectivelor principale ale organizaiei. Managerul acestui departament are ntreaga responsabilitate pentru tot ce se ntmpl n departamentul su. Un exemplu de departament este chiar departamentul de personal care se ocup cu: recrutarea; politica de personal; perfecionarea. n realitate, analiza global a caracteristicilor organizaionale n mediul public relev dezacordurile grave dintre entiti. Pentru a apropria aceast realitate cu faete multiple, se impune integrarea diverselor criterii distructive n studierea combinaiilor lor, de la caz la caz. Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Care sunt caracteristicile structurii funcionale? Dar a celei divizionale? 2. Prezentai pe scurt principiile organizaionale. 3. Prezentai pe scurt avantajele i dezvantajele principiuli liniei. 4. Care este coninutul principiului personalului? 5. Prezentai pe scurt principiul liniei i al personalului.

Bibliografie recomandat: Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.147 179.

TEMA 4. ORGANIZAIA PUBLIC: MISIUNE I POLITICI

Modelele obinuite ale strategiei organizaiei disting dou niveluri n formularea acesteia: obiectivele politicii generale, care se refer la liniile fundamentale pe termen lung (profesia, misiunea, vocaia, valorile sunt elemente specifice organizaiei);

66

 obiectivele strategice, care corespund rezultatelor ateptate pe termen mediu i redau alegerile i prioritile pentru activitile organizaiei. n mediul public se poate considera c un cadru politic general integreaz misiunea i proiectul global al organizaiei, n timp ce strategia i obiectivele asociate identific finalitile mai clare n termenii coninutului i scadenei (fig. 8.5.). Este chiar necesar s se fac referire, cu regularitate, la politica general i la strategie, dac se vrea a se pstra spiritul veritabilelor elemente specifice ale organizaiei publice, care se situeaz nainte de toate n gndirea sa. Figura 6 prezint o formalizare a acestor niveluri diferite de raionament pentru strategia organizaiilor/instituiilor publice. Ea distinge astfel nivelul macro, care atinge ansamblul elementelor n care este integrat instituia public, i nivelul micro, care privete nsi instituia public.

Nivelul macro (ansamblul de elemente apropiat instituiei publice politic, juridic, social...)

Politici naionale

- cadrul de referin

Referine internaionale - mediiposibile

Nivelul micro (nsi instituia public)

Politica general a instituiei Marile orientri Misiune Strategia instituiei Obiectivele pe termen mediu i planurile de aciune

Fig. 6. Politic i strategie A admite c o organizaie public poate s aib o marj de aciune i un rol de jucat att la nivelul macro (politicile naionale), ct i la nivel micro dovedete clar c strategia instituiei este o abordare relativ nou. Aceasta presupune considerarea organizaiei drept o unitate activ i eliminarea schemelor tradiionale care asociaz adesea serviciul public cu monopolul permanent i proiecia n viitor cu previziunile bazate pe extrapolrile trecutului. Dac misiunea reprezint sarcina ce trebuie s ndeplineasc ceva sau scopul la care este destinat, se poate considera c misiunea unei organizaii publice este direct legat de interesul general. Deci este logic ca primul registru de reflecie asupra misiunilor unei instituii publice s fac referire la dezbaterile asupra rolului statului i asupra elementului specific al aciunii publice. Se caut totui s se poziioneze organizaia respectiv n spectrul marilor responsabiliti publice: este vorba de justiie, securitate, aprare, diplomaie. Acestea se refer la publicarea normelor sau la controlul aplicrii lor? Misiunea public a organizaiei este s apere drepturile fundamentale (locuina, educaia, grija...), s apere un interes naional strategic (independena energetic, libertatea de alegere n materie de armament...) sau, n sfrit, s nlocuiasc o pia slab (investiii foarte scumpe sau proiecte cu rentabilitate ndeprtat)?

67

Acestea sunt probleme la care rspunsurile trebuie s permit clarificarea misiunii serviciului public al organizaiei respective. n aceeai ordine de idei, prezentarea misiunilor serviciului public este cteodat fcut n jurul a trei funcii combinate: o funcie de serviciu, o funcie de redistribuire i o funcie de constrngere, totul pentru dezvoltarea coeziunii sociale. Pe aceste baze, se poate observa c veritabilele elemente specifice publice vor iei n relief n coninutul acestor misiuni sau vocaii, chiar dac procesul de formulare a cadrului politic general poate s gseasc similitudini cu cele ale altor tipuri de organizaii. A priori, se poate estima c misiunea unei organizaii publice trebuie s fie formulat n jurul finalitilor nonlucrative, chiar dac organizaia public n cauz obine profituri i/sau dezvolt activiti comerciale (element ce va fi menionat, eventual la nivelul obiectivelor strategice). De asemenea, nu este de mirare s regsim aceeai logic n anumite definiii ale rolului entitilor asociative (terminologia francez) sau al organizaiilor nonprofit (terminologia anglo-saxon), care invoc n special rspunsul la nevoile colective sau la o cerere social. Astfel, oricare ar fi structura juridic a entitii respective, pe care ea o remarc n Dreptul public sau n Dreptul privat, referirea sa la serviciul public (i la raiunile care legitimeaz aceast referire n cazul temei studiate) va constitui n general un nucleu central al misiunii sale. n cadrul acestui tip de formulare se gsesc cel puin trei dimensiuni: vocaia entitii: raiunile existenei sale (respectiv creaia sa original); responsabilitile sale referitoare la societate (obligaiile fundamentale); valorile i ambiiile sale (elementele care i se par eseniale n cadrul rolului su i n cadrul activitilor sale). Astfel, rolul statului este acela de a fi mereu prezent n misiunile unui organism public sub dou faete: pe de o parte, expresia ce justific faptul c activitatea trebuie s fie public; pe de alt parte, n cadrul surselor i modalitilor de exercitare a tutelei publice. Adesea bazate pe o eviden a priori, misiunile organismelor publice rmn implicite, ceea ce poate constitui sursa de confuzii, respectiv de perimare... Chiar dac misiunile au vocaie pe termen lung, ele sunt susceptibile de evoluie sau de adaptare. n zilele noastre, aceeai ntreprindere public, mereu integrat ntr-o logic colectiv de interes general, va trebui s se strduiasc s regleze i s optimizeze serviciul public ntr-o optic de pregtire a concurenei, aa cum cer decidenii. Chiar pe un fond de permanen, misiunile organismelor publice trebuie s evolueze n funcie de context. n plus, dac ele trebuie s constituie un cadru de referin, atunci acesta trebuie s fie formalizat i cunoscut, dependent de reprezentrile neclare ale actorilor. Dac misiunea unei instituii publice merit adesea o explicaie, este pentru c exist cteodat confuzia ntre misiunile serviciului i misiunile agenilor sau ntre aceste misiuni i modalitile lor de ncepere a unei aciuni. Trebuie s se considere, n primul rnd, c determinarea misiunilor ine de competena politicii, deci de nivelul macro evocat anterior. Totui, este pertinent teoria conform creia, instituiile, pentru a preciza liniile i a-i studia modificrile trebuie s aib un punct de vedere asupra misiunilor proprii. Este vorba despre o ocazie oportun de a efectua dezbateri asupra activitilor lor, respectiv de a realiza o apropiere real prin actorii nivelului micro. Aceast munc, necesit explicarea misiunilor i permite n egal msur, facilitarea alegerii instituiei i eventual s rencadrarea aciunilor i imaginilor unei instituii, dovedindu-se pertinent i pentru definirea ulterioar a obiectivelor strategice. Clarificarea misiunilor constituie a baz precis pentru formularea proiectului unitii i pentru a ncepe o aciune efectiv.

68

Planul organizaiei publice Noiunea de plan al organizaiei este deja o noiune relativ veche. Ea nu mai constituie o unealt modern a managementului organizaiei publice, dar a reprezentat, din punct de vedere istoric, o evoluie important n managementul organizaiilor serviciului public (exemplul Franei). Evoluia este n realitate legat de punerea n discuie a principiului bugetului anual, principiu fundamental pentru instituiile publice. Aceast punere n discuie nu poate fi disociat de rolul jucat de planificarea naional. Noiunea de plan, rolul pe care aceasta l-a jucat n reconstrucia economiei franceze dup Al Doilea Rzboi Mondial nu poate fi uitat, chiar dac astzi planificarea a pierdut mult, att din greutate, ct i din punctul de vedere al rolului efectiv n decizia public. Confruntat cu obstacolul anualitii bugetare, ea a fost tradus n funcionarea statului prin introducerea unei programri plurianuale a creditelor bugetare, consacrat prin votarea Legii programului, care prevedea un ansamblu de credite pe o durat mai mare de un an, i prin introducerea noiunii contabile de autorizare a programului, ce permite votarea creditelor destinate s fie cheltuite pe un an i care iau numele de credite de plat. Aceste noiuni presupun cteva precizri, cu exemplificarea experienei franceze. Autorizarea programului determin suma maxim a creditelor care poate fi angajat de ctre un ministru pe parcursul anului urmtor, cu titlul de operaiune de investiie, autorizat de lege. Autorizarea acestui program, valabil fr limitarea duratei, a fost mai nti dezvoltat la nivelul statului. Apoi, ea s-a extins i la colectivitile locale. Creditul de plat reprezint sumele necesare pentru plata angajamentelor luate pe baza autorizaiilor de program. Legea programului poate fi definit ca planificarea previzional a autorizrilor programului n timp. Ea are un caracter indicator i non- imperativ pentru bugetele ce urmeaz a fi aprobate. Bugetul programului este traducerea contabil a Legii programului. Aceste noiuni ale programului, introduse n anii 50, au urmrit depirea tradiionalului cadru bugetar anual. La nceput, concepute pentru stat, ele s-au dezvoltat n mod progresiv n cadrul altor structuri publice. Pentru structurile publice care nu au fost legate de constrngerile contabilitii publice i n special de cele anuale, referina plurianual era mult mai uor de integrat. Dar n mod sistemic, cu att mai mult cu ct importana creditelor publice care i erau destinate supuse regulilor anualitii, avea caracterul s mpiedice demersul plurianual. Astfel, versiunea plurianual a fost implantat progresiv n managementul organizaiilor publice. Au aprut planurile ntreprinderii. Acest demers a fost ntrit de reforma planificrii, introdus n 1982, care, generaliznd noiunea de contract, a constrns ansamblul de actori ai planificrii i n special al actorilor publici, cu scopul de a-l integra n demersurile planificrii. ntr-adevr, planificarea reformat prin Legea din 29 iulie 1982 a fcut din procedura contractual baza procesului de punere n aplicare a planului. Statul pune la punct, mpreun cu colectivitile teritoriale cele care joac un rol determinant n procedura planificrii i cu ntreprinderile publice, contracte de plan care au ca obiect programarea angajamentelor lor pe toat durata planului. Acest mecanism are drept consecine constrngerea contractanilor de a-i fonda programarea pe aceast durat i deci de a-i organiza planurile ntreprinderilor, din aceast perspectiv. Planul ntreprinderii constituie o constatare a managementului care ncearc s prevad, pe o anumit perioad, evoluia activitilor organizaiei i s determine mijloacele investiii: noi domenii de intervenie, credite publice, adaptarea structurilor care permit atingerea scopurilor.

69

(Ex.: Planurile ntreprinderii SNCF, devenit celebr prin grevele de la sfritul anului 1995). Planul ntreprinderii abordeaz n mod prioritar datele cifrate sau msurate. Aceast viziune cifrat este frecvent completat de constatri mai mult calitative viznd msurarea, satisfacerea nevoilor beneficiarilor, n special cnd este vorba despre servicii care nu las loc plii directe de la beneficiar la furnizor. Planul ntreprinderii este un act de management, n acest sens, n care el este elaborat de responsabilii de ntreprinderi. Acest lucru nu nseamn c personalul nu va fi asociat ntr-un mod sau altul. Dar acest lucru ar presupune un act de conducere. Introducerea planului ntreprinderii a constituit un progres indiscutabil n nelegerea problemelor de management public. Dar privilegiind o viziune extern i bugetar a managementului public, planul ntreprinderii nu rspunde perfect exigenelor managementului public modern. Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 2. Ce reprezint misiunea unei organizaii? 3. Care sunt politicile specifice nivelului micro al unei organizaii publice? 4. Care sunt politicile specifice nivelului macro al unei organizaii publice? Bibliografie recomandat: Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.66 86.

TEMA 5. ORGANIZAIA PUBLIC: Postul

Dezvoltat de Richard Hackman i Greg Oldham, teoria caracteristicilor postului propune existena unor caracteristici eseniale ale posturilor care au un anumit impact asupra angajailor. Cu alte cuvinte, angajaii vor fi mai motivai i mai satisfcui de munca lor dac aceasta conine anumite caracteristici eseniale. Aceste caracteristici creaz condiiile pentru a permite angajailor s experimenteze trirea unor stri psihologice critice care sunt corelate cu anumite rezultate, inclusiv motivaie nalt pentru munc. Teoria caracteristicilor postului susine ideea c posturile pot fi proiectate astfel nct s conin acele caracteristici pe care angajaii le consider ca fiind motivatoare i care le ofer satisfacii. n Figura 8. este prezentat schematic teoria caracteristicilor postului. Modelul propus de cei doi autori conine cinci caracteristici eseniale ale postului care activeaz trei stri psihologice critice. diversitatea aptitudinilor gradul n care cerinele postului implic activiti diverse i utilizarea unei mari varieti de abiliti, deprinderi i talente; identitatea sarcinii gradul n care un angajat poate realiza o munc de la nceput pn la sfrit, cu rezultate vizibile; importana sarcinii gradul n care postul are un impact semnificativ asupra celorlali att n interiorul ct i n afara organizaiei;

70

autonomia gradul de libertate i independen pe care angajatul l are n stabilirea propriului program de lucru, luarea deciziilor i a modului n care i ndeplinete sarcinile; feedback-ul gradul n care postul i ofer angajatului informaii clare i directe despre rezultatele muncii i performanele obinute. Cele trei stri psihologice critice influenate de caracteristicile eseniale ale posturilor

sunt: nsemntatea resimit a muncii prestate msura n care angajatul percepe munca ca fiind important i valoroas; responsabilitatea resimit pentru rezultatele muncii gradul n care angajatul se simte personal rspunztor de rezultatele muncii;

Caracteristicile eseniale ale postului

Stri psihologice critice

Rezultate

Diversitatea aptitudinilor Identitatea sarcinii Importana sarcinii

nsemntatea resimit a muncii prestate Responsabilitatea resimit pentru rezultatele muncii Cunoaterea rezultatelor reale ale activitii profesionale

nalt motivaie intern pentru munc Performan profesional de calitate nalt Satisfacie profesional ridicat Absenteism i fluctuaie de personal reduse

Autonomie Feedback

Puterea relaiilor este determinat de intensitatea nevoii de dezvoltare

Figura 8. Teoria caracteristicilor postului. cunoaterea rezultatelor reale ale activitii profesionale gradul n care angajatul nelege n mod constant ct de eficient este n ndeplinirea sarcinilor. Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. n ce const teoria caracteristicilor postului? 2. Ce desemneaz un post?

Bibliografie recomandat: Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006, p.78 86.

71

Procesul decizional
Obiective generale: 1. Definirea deciziei (Tema 1) 2. Prezentarea mecanismelor deciziei (Tema 2) 3. Identificarea tipologiilor decizionale (Tema 3) 4. Prezentarea abordrilor managerial / politic / juridic / mixt ale deciziei (Tema 4)

TEMA 1. DECIZIA I MEDIUL DECIZIEI

Administraia public implic elaborarea i aplicarea strategiilor publice proiectate s asigure servicii i/sau s impun regulamente indivizilor, grupurilor i organizaiilor n comunitatea public. O mare parte a obligaiilor unor administratori publici presupune ca ei s ia decizii ce definesc obiectivele strategiilor publice i s aleag mijloacele adecvate pentru realizarea lor. Sectorul public este caracterizat de opiuni raionale ale procesului decizional. n acest sens, problemele privind investiiile, dezvoltarea i furnizarea serviciilor de utilitate public, problemele referitoare la deciziile privind opiunile publice sau politice ale cror consecine sunt percepute de societate, opiunea final s-ar dori s se bazeze pe argumente tiinifice, deci s fie o opiune raional. Decizia este partea cel mai puin vizibil din politica general a unei organizaii. Luarea unei decizii administrative const n alegerea dintre alternativele competente a scopurilor i mijloacelor pe care un program administrativ sau o organizaie le vor ndeplini. Dar cum vor face administratorii publici alegerea dintre aceste alternative? Cum, n practic, vor lua efectiv decizia? Cum poate fi fenomenul de luare a deciziei administrative mbuntit? Care sunt limitele inerente lurii unei decizii administrative? Luarea i executarea deciziilor reprezint unul dintre scopurile fundamentale, poate chiar singurul, al oricrei organizaii, al oricrui tip de manager; orice organizaie depinde de natura deciziilor care sunt luate n interiorul su i de cei care decid, fie c aceste decizii sunt luate individual, fie c sunt luate n grup. Managerii nu n puine cazuri se autoproclam decideni. Fiecare individ decident, sau nu, de multe ori ia decizii. La nivelul organizaiei fiecare individ ia decizii la nivelul su, decizii care antreneaz i influeneaz funcionarea organizaiei. Acest fapt se opune teoriei tayloritilor, teorie care mparte ntr-un mod simplist comunitatea uman n decideni i non decideni, n cei care decid i cei care execut (Jarrosson, 2000:71). Decizia este ireversibil. A nu lua decizii nseamn de fapt a decide s nu iei decizii pentru rezolvarea unor probleme. Angajnd ireversibil resurse, cu efecte asupra activitii organizaiei, decizia este definit ca un proces de gndire deliberat i dinamic, ce

72

urmrete alegerea alternativei optime dintr-un numr de posibiliti. O decizie poate fi interpretat ca o determinare a diferenei, incertitudine sau eveniment. Ea se concretizeaz n alegerea ntre dou sau mai multe soluii. Teoria deciziei se bazeaz pe un ansamblu de elemente logice, care descriu problemele pentru care trebuie luat o decizie i se pot efectua analize coerente; ea ofer o serie de principii pe care se construiesc criteriile de selectare a unor decizii i pe baza crora se vor propune soluii. Abstracia sau raionamentul - formalizarea, modelarea i simularea -, informaia -cunoaterea realitii ca premis a alegerii variantei optime - i obiectivul, sunt elementele logice ale deciziei (Boldur,Gh.,1973). Experiena n luarea unei decizii este un fenomen care depinde de informaie i trebuie s fie n strns relaie cu noile tehnologicii informaionale, comunicaionale, n general cu sistemele de informaii. Teoria ofer mijloacele nu numai de analiz a problemelor, ci i de justificare a soluiilor propuse, acestea sunt raionale. Nevoia de a da o not de raionalitate de ctre decideni, se face tot mai simit n sectorul public, pe de o parte, de ctre administratorii sectorului public / conductorii care abordeaz probleme simple i complexe, iar pe de alt parte de ctre contabilii sau finanitii, a cror preocupare constant vine din incertitudinea privind consecinele deciziilor lor. Putem nva s decidem? Care teorii ale deciziei sunt utile n sectorul public? Aceast introducere categoric ntr-un text al lui D.C. Carroll (Myers, 1967) anuna naterea sistemelor interactive de decizie: ea are, n mod particular, meritul de a pune n eviden o noiune esenial care pn n ultimii ani prea necunoscut sau chiar negat n literatura de specialitate i n nvarea managementului. Management nseamn decizie (Le Moigne, 1974), acceptnd astfel s dm un sens mai larg cuvntului a decide. Momentul esenial al procesului managerial l reprezint decizia managerial. Previziunea se ncheie cu decizia privind obiectivele i direciile de aciune. Organizarea se ncheie cu decizia privind formele i metodele de organizare. Coordonarea se ncheie cu decizii de armonizare personalactiviti. Antrenarea se ncheie cu decizii privind motivarea. Control-reglare se ncheie cu decizii de corecie pentru realizarea obiectivelor. A decide nseamn a identifica i a rezolva problemele organizaiei169.Procesul decizional este procesul prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena unei anumite modificri a comportamentului su i elaboreaz alternative posibile n acest sens, selecionnd pe una dintre acestea ca aciune ndreptat contient ctre atingerea scopului propus. Decizia trebuie realizat la nivelele cele mai apropiate de obiectiv i n timp real. Procesul de decizional include toate fazele, ncepnd cu un ansamblu de descrieri, de cunoatere i recunoatere a problemei, care ofer informaii pentru efectuarea unor analize coerente i finaliznd cu decizia luat. Cele mai multe procese decizionale implic un grad de incertitudine. De exemplu, atunci cnd se utilizeaz termenul de proces de luare a deciziei, se subnelege i alternativa lurii deciziei i nerezolvrii problemei. Se spune c problemele au fost atacate. Modelele de conducere trebuie s ofere ipoteze de lucru privind reprezentarea obiectivelor ce trebuiesc atinse. Teoria deciziei propune o serie de principii pe baza crora se construiesc criteriile de selectare a variantelor decizionale, construite astfel nct s poat folosi i elementele legate de incertitudine. Teoria ofer mijloace de analiz a problemelor, de justificare a soluiilor propuse, aplicndu-se unor probleme decizionale care stau n faa decidenilor situai n medii de natur diferit. Situat n mijlocul activitii de management, decizia devine o tem de gndire i, de ce nu, de cunoatere.

169

Simon H.A., The New Science of Management Decision, Harper & Row, Publisher, 1960, p. 1.

73

Putem nva s decidem?. i putem identifica pe cei care decid cel mai bine?. Putem profita de experiena lor?. Putem ameliora uor eficacitatea i efectivitatea procesului decizional al unui individ, al unui grup, al unei organizaii?. Ce cunoatem despre acest fenomen familiar i, n acelai timp, destul de confuz definit, care este decizia?. Mediul deciziei Care sunt calitile omului de organizaie ca persoan care ia decizii ncercnd s fie raional?170. Aristotel sau Machiavelli, Montaigne sau Descartes au fcut dovada, sub forme diferite, posibilitii unei reflecii asupra deciziei: Te nati campion, iar succesul este mai mult rezultatul antrenamentului dect al metodelor folosite. Teoria clasic a deciziei a promovat abordarea privind caracterul intenional i optimal al lurii deciziei, conform creia deciziile se bazeaz pe preferine i ateptri, decidentul fiind bine informat i selecionnd cea mai bun variant dintr-un numr de variante decizionale, n urma unei analize i a unei evaluri a alternativelor decizionale. Teoria deciziei individuale const n construirea criteriilor fondate pe ipoteze de comportament ale decidentului. n cadrul acestor ipoteze, comportamentul raional const n optimizarea acestor criterii. Teoria deciziei se nscrie n perspectiva teoriei economice, care pune la un loc consumatorii i productorii-actorii economici, deci face apel la comportamentul individual, l formalizeaz, ceea ce presupune maximizarea funciilor de utilitate sau a funciilor de satisfacere. Actorul economic devine un simplu HOMO ECONOMICUS. n domeniile mai specializate ale sectorului public (cum ar fi cele economice pieele financiare, contractele de asigurri, i problemele referitoare la analiza riscurilor), teoria deciziei a permis s se propun soluii normative, bazndu-se ndeosebi pe criteriul utilitii ateptate. n practic aplicarea acestora const n procesarea datelor (statistic), dar aceast procesare necesit i ea, la rndul ei, luri de decizii i face apel la teoria deciziei. Studiul majoritii deciziilor economice nu se poate rezuma doar la comportamentul individual, fiindc intr n joc i interaciunile dintre actori i ceilali participani la activitile sectorului public. Acetia sunt descrii innd cont de faptul c ei se raporteaz la sistemele de interaciuni care exist ntre obiectivele lor, i cele ale celorlali participani. Teoria comportamentalist pune n valoare importana organizaiei n procesul decizional din perspectiva realizrii misiunii i obiectivelor acesteia, evaluarea fiind concretizat prin succes sau eec. Teoreticienii analizeaz posibilitile realizrii obiectivelor, factorii ce asigur obinerea succesului, deci ndeplinirea misiunii organizaiei. Teoreticienii organizrii au artat c, un individ, sau o organizaiei, are capacitatea de decizie foarte limitat i c multe dintre problemele umane in doar de vanitate... aceea care distruge luciditatea i limitele noastre cognitive. Eecurile primilor teoreticieni i practicieni ai metodologiei deciziei au dat nc de la nceputul secolului al XX-lea o aparent cauzalitate acestui fenomen: limitele taylorismului, ale raionalitilor, ale organizaiilor tiinifice au fost dezvoltate ca i acelea ale doctrinelor relaiilor umane, n care este adevrat c se caut s se descopere, cum pot fi divizate organizaiile i cum sunt luate deciziile ntr-o organizaie. Unii autori consider c s-a trecut de la managementul tiinific sau taylorism la tiina managementului. Contribuiile tehnicilor tiinifice la decizia din management pot fi evideniate prin: 1494 Printele franciscan Fra Luca Pacioli public n Italia o carte cu titlul: Summa de arithmetica, geometrica propportioni et proportionalita care, n

170

March J.G., Simon H.A., Organisation, John Wiley & Sons Inc., New York, 1958, p. 131.

74

capitolul su Particularis de computis et scripturis, propune i stabilete bazele contabilitii n dou pri. Astfel, el este considerat printele contabilitii moderne. 1690 Jacques Savari public Negociatorul perfect instruciuni generale privind comerul cu orice tip de marf. 1716 Thomas Watts public, la Londra, Eassy on the method of forming the man of business, n care el subliniaz importana disciplinelor: aritmetica, contabilitatea, matematica i tehnicile de msurare. Descrierea activitilor privind luarea deciziei folosete limbajul matematicii fiindc acesta este un limbaj universal, pe de o parte, iar pe de alt parte, permite folosirea unor puternice instrumente de analiz. Matematicienii au formulat numeroase idei despre decizie dnd uneia dintre acestea un corp de algoritmi pe care i-au numit n termeni generici teoria deciziei. Dei ocup un loc important, muli manageri o ignor, fiind impresionai de aparatul matematic care st la baza sa. n viaa practic, deciziile propuse de teoria deciziei sunt prezentate de regul ntr-o form cuantificat (msurabil). Deciziile economice, care prin propria lor natur sunt cuantificate, se bazeaz n mod natural pe o analiz cantitativ i pe metode cantitative. Numele de teorie a deciziei l ntlnim, de fapt, la mai multe teorii parial rivale: de la decizia statistic a lui A. Wald la statistica bayesian formulat de R. Schlaiffer i H. Raiffa, la teoria jocurilor a lui J. von Neuman i O. Morgenstern sau la criteriologia lui Savage. Aceste contribuii susin de mult timp tehnicile de optimizare prin exploatare combinatorie (s alegi cu certitudine cea mai bun soluie dintre toate combinaiile posibile): programarea liniar a variabilelor continue sau mixte ntr-o form ordonat prin tehnica traseului critic (PERT) sau prin calcul diferenial (determinarea seriilor economice), permind fr ndoial o raionalizare parial a anumitor faze de pregtire a deciziei. Un rol important l are algebra lui Boole i teoria diagramelor (organigram, factorii de decizie...) pentru c cel care decide gsete instrumente utile pentru strategia sa decizional. Progresul cunoaterii n domeniul logicii formale va anexa aceast disciplin la cele ale managementului (Le Moigne, 1974). S-a constatat c tiinele comportamentale se pot reduce doar la una singur, teoria cognitiv a organizaiilor, dar aceast aluzie ilustreaz aportul recent i promitor al acestor discipline de cunoatere a condiiilor de practic i decizie. Ceea ce se vrea a fi o teorie sau ceea ce considerm un sistem, ceea ce ne intereseaz din punctul de vedere al valorii, informaia, ocup un loc central n procesul de decizie, loc central i datorit nenelegerilor i cteodat conflictelor nscute dintr-un fel de confuzie tacit ntre informaie i sistemele de decizie, chiar ntre teoria informaiei i teoriile deciziei fig. 1. Mediu

Informaii Sistemul de informaii Mediu Decizii Sistemul de decizii

Informaii

Mediu

Decizii

Mediu

75

Fig. 1. Sistemul de informaii i decizii Sursa: Le Moigne J.L., 1974, pag. 49. Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Care sunt elementele logice ale unei decizii? 2. Definii decizia, prezentnd relaia dintre aceast i procesul decizional. 3. Prezentai pe scurt conceptul de mediu al deciziei. Bibliografie recomandat: Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006 (Capitolul Procesul decizional ).

TEMA 2. DECIZIA I MECANISMELE DECIZIEI

Literatura de specialitate (J.M.Plane, 2000, p.58-62) identific trei concepii fundamentale de luare a deciziei n organizaii: modelul decizional clasic, modelul organizaional i modelul politic. Modelul decizional clasic susinut de economia clasic pune n centrul aciunii sale omul i aciunea raional a acestuia. Decizia este asimilat raionamentului unui actor unic, ce utilizeaz cu maxim eficien mijloacele de care dispune. Aciunea logic a decidentului, de raionalitate n examinarea tuturor posibilitilor de aciune pentru atingerea obiectivelor, conduce la alegerea soluiei de maximizare a rezultatului. Conform acestei abordri se disting patru secvene: diagnosticul problemei, identificarea i explicarea tuturor aciunilor posibile, evaluarea fiecrei soluii prin criterii derivate din obiective i, alegerea soluiei care maximizeaz rezultatul. Modelul este de multe ori infirmat de realitate, deoarece el rspunde unui numr de postulate implicite uneori iluzorii n practic: decidentul are preferine clare i i stabilete singur obiectivele; el dispune de o informare perfect asupra mediului i asupra consecinelor alegerii sale; decizia precede aciunea i nici o decizie ce provine din aciunea strategic nu este luat n considerare a priori; schimbarea sistemului nu depinde dect de voina unui decident unic i raional. Modelul nu are n vedere existena conflictelor n organizaii, ca i strategiile indivizilor i grupurilor n raport de interes i de putere evenimente. ntrebrile Cum decide un individ?, Cum s decizi mai bine? au incitat mai muli cercettori care l-au avut drept mentor pe H. A. Simon (Comportamentul administrativ: studiul proceselor de luare a deciziei n organizaie 1945). Opera sa consacrat teoriei organizaiilor i lurii deciziilor susine conceptul de raionalitate limitat, sau raionalitate procedural n analiza comportamentului organizaional i n luarea deciziei, opunndu-se astfel postulatului de raionalitate perfect. Analiznd eecurile informaticienilor care construiau sisteme de informaii utile i necesare celor care luau decizii, se impune o ntrebare asupra finalitii acestor sisteme, finalitate reprezentat de decizie, i se constat c

76

aceti informaticieni tiau prea puin despre ceea ce reprezenta noiunea de decizie. Din seria de concepte identificate de H.A.Simon i colaboratorii si vom aborda concepte de un mare interes pentru sectorul public la fel ca i diferena dintre conceptul de aciune, valoare i conceptul de raionalitate limitat, conceptul de acceptabilitate opus celui de optimalitate, intervenia grupurilor n luarea deciziilor (coaliie conflict, multiplicitate i ierarhia obiectivelor). Modelul propus de H.A.Simon pleac de la observarea comportamentelor umane si corespunde unei analize cognitive a decidentului. Autorul utilizeaz urmtoarea analogie: comportamentul decidentului (adic cel care diagnosticheaz o problem gsete toate soluiile posibile i apoi alege i semneaz) este acelai cu acela al unui juctor de ah care i concepe marea micare. Indiferent de experiena celor doi, se ajunge la o quasi identitate n ceea ce privete mecanismele interne, care funcioneaz la ambele tipuri de comportament. Din aceast aparent banalitate rezult o concluzie decisiv: a lua o decizie i a rezolva o problem sunt dou operaiuni care fac apel la aceleai mecanisme. A ameliora mecanismele de rezolvare presupune mai nti ameliorarea corelativ a mecanismelor de decizie sau, mai explicit aa cum nvm s rezolvm tot, aa trebuie s nvm s decidem mai bine. Aceast analogie conduce la propoziii operaionale. n opinia lui Simon, decidentul nu are o viziune global asupra mediului organizaiei i nu poate interpreta totalitatea informaiilor disponibile. El nu maximizeaz consecinele alegerilor, dar caut un anumit nivel de satisfacie pentru aspiraiile variabile n funcie de moment. Decidentul este raional i i exercit raionalitatea ntr-un anumit context Organizaia se constituie ntr-un context foarte influent pentru decizie. Ea influenteaz decidentul i deciziile sale prin mecanisme (Jarrosson, 2000, p.80), cum sunt: - prin diviziunea muncii care orienteaz i limiteaz atenia persoanelor asupra mai multor sarcini; - prin procedurile ce definesc modalitile de execuie a obiectivelor; - prin autoritatea care definete domeniul n care fiecare poate decide; - prin comunicare, aceasta fiind cea care susine sau contest autoritatea; - prin identitatea care definete normele implicite asupra deciziilor posibile i imposibile; - prin loialitate, aceasta fiind cea care conduce individul s adopte anumite valori ale organizaiei. ntlnim deja modelul raionalitii limitate, model ce elimin ideea de optim, care pentru Simon este o utopie. Luarea deciziei n cadrul modelului organizaional elaborat de ctre Simon, poate fi definit ca o situaie de raionalitate limitat prin cutarea unui nivel minim de satisfacie ntr-un cadru organizaional n care exist constrngeri. R.G. Murdick i J.E. Ross au observat c exist o important diferen psihologic: decizia trebuie s fie luat, n timp ce o problem poate s nu fie rezolvat. Nu mai rmne dect s-i faci s vorbeasc pe aceti juctori de ah pentru a elucida mecanismele lor de rezolvare, s programezi aceste mecanisme pe un calculator nainte de a testa veridicitatea anumitor analize, apoi s-i pui pe campioni s joace mpotriva calculatorului i s vezi dac acesta din urm ctig. Mai rmne s verifici dac aceste concluzii se potrivesc n celelalte situaii, de exemplu, atunci cnd se realizeaz demonstraii de teoreme. Simon ar fi putut s ne propun urmtoarea concluzie: Secretul mecanismelor de rezolvare a problemelor nu are secrete: este vorba, fr ndoial, de structuri de elemente simple i obinuite. n practic, ntlnim dou modele ale mecanismelor de decizie: modelul analogic i modelul inteligen modelare alegere. A. Modelul analogic

77

Mecanismele psihologice de rezolvare sau de decizie pot fi considerate ca un sistem de tratament al informaiei ale crui elemente sunt: agendele care cuprind informaii simbolice i sunt n strns legtur cu diverse relaii de ordine, date structurate, modele, imagini; operatorii elementari (procese primitive sau funcii primitive) care pot fi utilizai cu informaiile disponibile din memorie, transformndu-le pe acestea ntr-un mod perfect definit91, programele sau regulile jocului permit combinarea diverilor operatori elementari (...) dup bunul plac al celui care decide: - comportamentul este n mod precis caracterizat prin alegerea programelor pe care ei accept s le apeleze. Aceste programe, dup ce au fost deja identificate, sunt grupate n dou mari familii ale raionamentului: algoritmice i euristice92. Modelul analogic nu descrie n totalitate comportamentul celui care decide. B. Modelul inteligen modelare alegere model fundamental al deciziei Procesul de decizie se dezvolt iterativ, dup trei faze distincte i succesive: (1) faza inteligen sau de identificare se poate adopta expresia a avea inspiraia s...; (2) faza de modelare sau concepie cel care decide are dreptul s modeleze i s reorganizeze un anumit numr de informaii, chiar dac acestea au fost anterior reunite ntr-un anumit sistem. Prin aceast modelare, cel care decide poate s gseasc soluiile cele mai bune; (3) faza alegerii: este cea mai simpl de definit i chiar de executat. Avnd la dispoziie mai multe soluii, cel care decide alege numai una dintre ele, devenind rezultatul deciziei sale. Inteligen, concepie, alegere. Considernd decizia un sinonim al managementului, nu se ia n considerare att actul final al alegerii, ct procesul de decizie n ansamblul su. Acest produs cuprinde trei faze: - identificarea ocaziilor care justific deciziile; - ordonarea soluiilor posibile i urmrirea aciunilor care se ntrevd; - alegerea unei soluii optime. Aceste trei activiti constituie, n proporii diferite, esena activitii responsabililor executivi ai organizaiilor i variaz de la o organizaie la alta, de la un responsabil la altul. Responsabilii o mare parte din timpul lor supravegheaz mediul economic, tehnic, politic i social, cutnd s identifice noile condiii care ar putea s justifice noile aciuni. Ei i petrec o parte i mai mare din timpul lor singuri sau cu colegii, ncercnd s inventeze, s prevad, s selecteze soluiile, aciunile posibile care ar putea permite nfruntarea unor situaii mai dificile n luarea deciziilor. n final, i petrec o mic fraciune din timpul lor alegnd din aceste alternative, dup ce s-au asigurat c acestea rspund corect problemelor puse i dup ce au analizat consecinele lor previzibile. Activitatea de inteligen (mprumutnd acest termen din vocabularul militar anglo-saxon), prima faz a procesului de decizie, activitatea de concepie (proiectare) a doua faz: a inventa, a dezvolta, a analiza diverse aciuni previzibile i activitatea de alegere, cea de-a treia faz, selectarea unei aciuni dintre cele care au fost anterior alese.

Gerrity, Th. P., Design of man machine decision systems. An apllication to portofolio management, 1971, p. 59-76. 92 Le Moigne, J.L., op. cit., p. 53.

91

78

Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Definii mecanismele deciziei. 2. Prezentai pe scurt specificul mecanismului Inteligen modelare alegere. 3. Care este specificul modelului analogic de luare a deciziei? 4. Prezentai pe scurt modelul tradiional clasic de luare a deciziei.

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006 (Capitolul Procesul decizional ).

TEMA 3. CLASIFICAREA DECIZIILOR

Procesul decizional presupune angajarea fa de un anumit sens al aciunii i poate fi caracterizat ca un proces prin care un sistem inteligent stabilete oportunitatea i pertinena unei anumite modificri a comportamentului su, elaboreaz alternative posibile, selecioneaz o alternativ, cu scopul realizrii obiectivului propus. Literatura de specialitate evideniaz clasificri ale deciziilor dup urmtoarele criterii: 1. Dup orizontul de timp pentru care se pot adopta: a.decizii strategice sunt luate pentru rezolvarea unor probleme majore ale organizaiei, pentru o perioad mai mare de timp de un an,de obicei 3-5 ani; b.decizii tactice sunt luate pentru realizarea unor aciuni concrete, imediate cu caracter de repetitivitate, pentru un orizont de timp cuprins ntre un an i o lun; c.decizii curente sunt luate pentru aspecte minore ale activitilor, pentru perioade scurte de timp, ore, zile. 2. Dup frecvena elaborrii deciziilor: a.decizii periodice sunt deciziile adoptate la intervale stabilite de timp; b.decizii aleatorii sunt deciziile adoptate la intervale de timp nestabilite/ocazionale; c.decizii unice sunt deciziile ce au caracter de excepie. 3. Dup sfera de cuprindere: a.decizii individuale deciziile luate de o singur persoan(deciziile curente); b.deciziile de grup deciziile adoptate la nivelul organelor de conducere. 4. Dup certitudinea realizrii obiectivelor: a.decizii certe (n condiii de certitudine) decizii a cror aplicare garanteaz realizarea obiectivelor; b.decizii de risc (n condiii de risc) decizii cu un pronunat caracter de prevedere; c.decizii incerte ( n condiii de incertitudine) deciziile cu un grad mare de nerealizarea a obiectivelor. 5. Clasificarea deciziilor pe niveluri

79

A. Modelul piramidal tradiional Figura 2 prezint modelul piramidal, a crui paternitate o revendic frecvent instituiile militare, i ntlnit n organizaii plasate n medii relativ stabile. Modelul propune trei niveluri nscrise ntr-o organizaie tradiional: Nivelul 1 deciziile, oricare ar fi ele, luate de una sau, mai multe persoane care decid, sunt situate n vrful piramidei; pe acestea le vom numi decizii mari sau strategice. Nivelul 2 - celelalte decizii care nu sunt luate de cei de la baz sau de cei din vrf vor fi numite decizii de mijloc (medii) sau tactice, sau, chiar n anumite cazuri de management, nelegnd prin management aciunea de a administra un bun. Nivelul 3 deciziile, oricare ar fi ele, sunt luate de indivizi de la baz i le vom numi decizii mici sau operaionale.

decizii strategice

decizii tactice decizii operaionale

Sensul creterii importanei deciziei

Fig.2. Modelul piramidal tradiional Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p.6. B. Modelul celor trei niveluri Modelul tradiional pune n eviden existena probabil a trei niveluri distincte n orice organizaie. Deciziile se dau spre executare nu n funcie de numrul distinciilor celui care decide, ci n funcie de domeniul pe care l acoper decizia (este vorba despre cmpul de aciune a deciziei). J. Dearden i R.N. Anthony (1965) au ncercat s dea o definiie acestui domeniu, aprofundnd toate detaliile. Cea mai mare parte a autorilor, de la I. Ansoff (1965) pn la J. Melese (1972), pleac de la dou niveluri simple de definiii: nivelul decizional al planificrii strategice, unde sunt selecionate obiectivele formale; nivelul decizional de execuie sau de operare, prin care se ajunge efectiv i eficace la obligaiile anterior stabilite; nivelul intermediar este nivelul de decizie care nu aparine celor dou categorii anterioare. R. Anthony definete acest nivel intermediar ca fiind cel n care toate deciziile vizeaz obinerea i utilizarea eficient a resurselor disponibile pentru atingerea obiectivelor prevzute. Vom reine mpreun cu J. Melese expresia a pilota pentru a desemna acest nivel, acesta contrastnd cu nivelul deciziilor de planificare, pe de o parte, i cu cel de execuie, pe de alt parte, pentru desemnarea deciziei de organizare, toate acestea fiind necesare pentru a pune n valoare omogenitatea acestei distincii fondate pe domeniul acoperit de decizie.

80

6. Clasificarea deciziilor pe metode Observndu-se o anumit alunecare a nivelurilor de decizie, redat n figura 10.5., deciziile vor regla faza alegerii, problemele fiind deja identificate i o parte chiar modelate; la limit, alegerile vor fi att de uoare, nct prin tehnica careului de decizie vor fi redate sistemelor informatice; acesta este domeniul managementului cvasiautomatizat. La cealalt extrem, deciziile planificatoare, rar ireversibile, n comparaie cu cele precedente, privilegiaz mai curnd faza inteligen i fac apel, n msura posibilului, la cteva modele de evaluare i de simulare. Deciziile de conducere fac apel la cele trei faze, privilegiind totui faza modelrii [...] managerul este mai mult un modelator. Aceast discuie calitativ nu trebuie urmrit pas cu pas: ea explic o tendin i propune un prim model de referin, susceptibil s ghideze cteva analize ale deciziilor n organizaii. Relativa omogenitate din modelele puse n practic i va sugera lui H.A. Simon o nou clasificare care ar putea fi fructuoas. Discutnd de modul n care i iau responsabilii deciziile i de maniera n care le vor pune n practic, vom distinge doi poli extremi, numii: decizii programate(tactice) i decizii neprogramate (strategice). Programat, neprogramat: termenii se refer n mod explicit la sensul informatic al programului; o decizie este programat (sau mai general programabil) atunci cnd poate fi formulat a priori ansamblul de prescripii sau de strategii care vor defini secvena rspunsurilor sistemului considerat un mediu mai mult sau mai puin complex... Deci exist un proces cunoscut i explicit, care sigur preluarea informaiilor de intrare i prelucrarea lor pentru elaborarea alternativelor. Acestea vor fi deciziile repetitive, de rutin, prin care se dispune o procedur definit. Ele sunt stabilite dup reguli precise, uor transferabile unui sistem informatic, neexistnd posibilitatea unor explorri euristice. Pe de alt parte, vom gsi deciziile neprogramate, adic noile decizii non-structurate, dependente de circumstanele pe care le necesit....Acestea pun n faa decidentului problema construirii spaiului de rezolvare reprezentat de structurarea i modelarea deciziei.

Fazele decizionale Alegere

Modelare

Zon privilegiat

Inteligen

Reglare

Conducere

Planificare

Niveluri decizionale

Fig. 3. Fazele deciziei care privilegiaz nivelurile decizonale Sursa: Le Moigne, J.L, 1974, p.6

81

Structurarea este o etap prealabil de rezolvare a formalizrii problemei, care mpreun cu aceasta din urm asigur condiiile de devenire a deciziei, decizie inteligent i ncadrarea ei ntr-un sistem informatic [D.Hncu, N.Ene, 2003, p.53]. Formalizarea deciziilor se poate realiza imediat dup structurare i modelare, acestea fiind ncadrate n modelele clasice de decizie, iar celelalte pot fi explorate euristic. Propunndu-i s clasifice principalele exemple de decizie ca pe un continuu, H.A. Simon propune o subdiviziune complementar, repartiznd tehnicile clasice sau tradiionale, pe de o parte, i pe cele aa-zis moderne, pe de alt parte. Acest lucru i confer autoritatea de a crea un tabel necesar identificrii rolului i limitelor sistemelor de informaii ale celor care decid: prima csu va fi necesar sistemului contabil tradiional i ctorva proceduri de rutin; cea de-a doua se numete M.I.S. i este un fel de banc de modele-algoritm, aplicabile cu ajutorul calculatorului pe o banc de date. Cea de-a treia pare s ndeprteze orice sistem formal de informaii, prefernd sistemele bazate pe fler i pe hazard. Cea de-a patra este cea deschis dezvoltrilor cele mai surprinztoare, n msura n care tehnologia i deschide o poart ctre sistemele interactive i spre cele de inteligen artificial; aici se anticipeaz demersul euristic (fig. 4).
Tipuri de decizii PROGRAMATE: Decizii de rutin repetitive pentru care dispunem de proceduri specifice Tehnici de decizie CLASICE SAU TRADIIONALE 1. - Obinuina - Procedurile standard i cele de reglementare - Sistemele foarte precise de sub obiective intermediare - Canalele de informaii foarte definite i formalizate 3. - Intuiie, imaginaie, gndire - Flerul... i bateriile de ordin al mrimii - Alegerea persoanelor bune care decid. Tehnici de decizie MODERNE 2. - Toate tehnicile de modelare, de permise de statistic i de matematic (cercetarea operaional i calculul economic) - Completat prin resursele specifice pe care le aduc calculatoarele 4. - Tehnicile euristice ale rezolvrii punerii n aplicare prin: - antrenamentul persoanelor care decid - utilizarea programelor euristice pe calculator

NEPROGRAMATE: Decizii imprevizibile, slab structurate, pentru care nu dispunem dect de proceduri foarte generale de rezolvare

Fig. 4. Modelul programat / nonprogramat Sursa: Simon, H.A., 1960, p. 8. Inconvenientul acestui nou model al lui H.A. Simon ine de absena oricrei identificri formale a unui nivel intermediar (trebuie precizat c H.A. Simon nu i propunea s construiasc o tipologie, ci pune n eviden rolul modelului euristic n decizie). Ali cercettori, descoperind aceast distincie la aproape zece ani de la apariia sa, pentru a explica eecul de numere MIS (s spunem: sistemele de informaii care se vor prematur sisteme de decizie), sugereaz distincia unei zone pe care o desemneaz deciziile de tipul semistructurat, preferndu-se termenul structurat sub noiunea programat iniial de H.A. Simon. Confruntnd aceste analize cu experiena, se ajunge la o clasificare care pare s-i dea seama de diferitele situaii (pe care le ntlnete managerul n activitate: identific problemele, le observ, le diagnosticheaz, le difereniaz de real i de modele). Astfel, noi ajungem s percepem explicit modelele pe care le vom utiliza mai trziu pentru a reprezenta realitatea i vom putea s stabilim sisteme de informaii care ar facilita problemele pe care vrem s le abordm.

82

 Decizia programat - decizia pe care o ia managerul sau pe care este posibil s o ia este programat. Caracterul su ideatic este acela c s-ar putea programa pe calculator, n condiii realiste, n totalitatea raionamentelor de identificare i de rezolvare. Decizia nonprogramat la acest stadiu apare o nou distincie, inndu-se cont de metodele utilizate pentru a decide: deciziile structurate: n funcie de numrul acestor decizii, managerul tie c poate s fac apel la un anumit numr de algoritmi, de structuri, de raionamente (asociate pe diverse criterii de consideraie), care vor fi susceptibile s l ajute s nainteze spre faza de rezolvare; cea mai mare parte a modelelor utilizate n simularea de gestiune contribuie la dezvoltarea i structurarea tehnicilor de decizie i deciziile hibride sau puin structurate: chiar dac abordarea problemei este frontal, dac multitudinea de criterii luate n calcul descurajeaz formarea sa, ne vom gsi n prezena unui grup de decizii care este legitim s desemneze structurile decizionale; acesta este domeniul n care raionamentele de tip euristic intervin ntr-o manier privilegiat. La limita extrem, decizia va deveni chiar un capriciu iraional i nejustificat. Figura 3 ilustreaz aceast analiz punnd n eviden caracterul relativ continuu al acestei distincii: ca i pentru celelalte clasificri, frontierele dintre clase sunt minore i le degradeaz n mod progresiv. Putem astfel s recunoatem o zon de frontier care simbolizeaz o curb a formei logistice, realiznd astfel dou zone: o zon inferioar, n care prezentm partea relativ a algoritmilor mai mult sau mai puin simpli de care dispune managerul pentru a progresa n analiza deciziilor sale, i o alt zon, care este simetric opus, n care este prezentat partea cea mai important a modelelor euristice n funcie de familia de decizii considerate. Fiecare tip de metod tinde s privilegieze una dintre faze: dac decizia va fi de tip programat pentru care lipsete rigurozitatea algoritmic , aceasta nu va aprea dect n faza ultim a alegerii; dac va fi de tip hibrid caz n care se va lucra doar cu algoritmi disponibili , nu va aprea dect n primele etape de identificare (inteligen) a problemei. Metoda de analiz pe care o propune figura 6 se dovedete a fi, n practic, mai dezvoltat n special dect cea propus de figura 5 din punctul de vedere al analizei unui anumit sistem de decizie, la un moment dat, i urmrete identificarea punctelor forte i slabe ale conexiunilor sistemelor de informaii. Se va observa, la o examinare mai amnunit a acestei scheme, c dezvoltarea cercetrii operaionale va favoriza zona inferioar a celulei nr. 5.

83

DECIZIILE (CLASIFICATE PRIN TEHNICI)

PROGRAMATE

NON PROGRAMATE

Puternic structurate

Slab structurate

MODELE: n ntregime cvasialgoritmice

MODELE: contribuia important a algoritmilor predefinii

MODELE: demersuri esenial euristice

AUTOMATISME

SIMPLE SIMPLE ALGORITMI COMPLEXE PROGRAMATE STRUCTURATE HIBRIDE EURISTICE CAPRICII

Fig. 5. Clasificarea deciziilor. Schema de referin Sursa: Le Moigne, J.L., 1974, p. 72 Plecnd de la analiza lui R.N. Anthony (clasificarea pe niveluri) i a lui H.A. Simon (clasificarea prin metod), G.A. Gorry i M.S. Scott-Morton (1971) au propus o interesant tentativ de sintez, pe care o relum prezentnd-o puin diferit.

84

Fazele mecanismului deciziei

1
Alegere

4 Zon privilegiat

7 Euristice

2
Modelare

3
Inteligen

6 Algoritmi

Programate

Structurate

Nonstructurate

Modelele decizionale

Fig. 6. Fazele deciziei care privilegiaz metodele decizionale Sursa: L. Moigne, J.L. (1974, p.73). Aceast sintez const n ntreptrunderea celor dou dimensiuni ale deciziei, descoperind c la fiecare nivel al diverselor tehnici sunt aduse n prim-plan instrumentele de analiz, adic, elementele sistemului de decizie. Figura 7 prezint aceast sintez ntr-un mod mai concret, ilustrnd cteva elemente ale deciziei, utilizate n ntreprinderi, ceea ce reprezint caracteristicile practice ale acestei clasificri.
Clasificarea prin metod DECIZII PROGRAMATE DECIZIA DE REGLARE 1. - Luarea n calcul a utilizatorului. - Executarea cererii Clasificarea pe nivel DECIZIA DE CONDUCERE 2. - Previziunea activitii pe termen scurt - Analiza bugetelor (indicatori de dispersare) 5. - Analizele bugetelor, pe cheltuieli de structur - Planuri de nlocuiri - Decizii de genul a face sau a subtrata DECIZIA DE PLANIFICARE 3. - Identificarea spaial

DECIZII STRUCTURATE

4. - Ordonanarea serviciilor clasice - Organizarea

6. - Fuziuni i achiziii - Reguli de remunerare - Planul pe termen lung

85

Clasificarea prin metod DECIZII NON STRUCTURATE sau HIBRIDE

DECIZIA DE REGLARE 7. - Ordonanarea serviciilor specializate - Managementul finanelor

Clasificarea pe nivel DECIZIA DE CONDUCERE 8. - Pregtirea viitoarelor bugete i programe - Definirea individual a remunerrii - Lansarea unei campanii promoionale

DECIZIA DE PLANIFICARE 9. - Lansarea de noi servicii - Selectarea responsabililor - Ptrunderea pe alte piee

Fig. 7. Schema general de sintez: clasificarea deciziilor (exemple de decizii) Sursa: G. Gorry i M.S. Scott-Morton, 1971. Alt prezentare a acestei scheme de referin, subliniind mai bine aceste aspecte metodologice, este prezentat n figura 8. Putem astfel s clasificm principalele modele sau grupurile de algoritmi disponibili n panoplia managerului, alocnd fiecruia dintre ei o celul, aceea unde el este cel mai mult utilizat. Aceast clasificare puin neateptat a bncii de programe a ntreprinderii se dovedete semnificativ i caracterizeaz importana respectului pe care trebuie s-l aib pentru orice sistem de informaii i pentru diversitatea sistemului de decizii.
Clasificarea pe nivel Clasificarea prin metod DECIZII PROGRAMATE DECIZIA DE REGLARE (sau de exploatare) 1. - Tabele de decizii - Scheme cibernetice simple 4. - Metoda PERT. - Statistici descriptive DECIZIA DE CONDUCERE 2. - Modele contabile bugetare - Statistici regresive 5. - Simularea bugetar - Simularea MONTECARLO i ateptarea - Programul liniar cu variabile continue 8. - Analiza bayesian DECIZIA DE PLANIFICARE 3. - Grafice i programe complexe (variabile mixte) 6. - Simularea i analiza bayesian (tipul modelului lui D.B. Hertz) 9. - Metoda DELPHI.

DECIZII STRUCTURATE

DECIZII NON STRUCTURATE sau HIBRIDE

7. - Simulrile contabile ale trezoreriei

Fig. 8. Schema general a sintezei: clasificarea deciziilor Sursa: Le Moigne, J.L. (1974), p. 75. Chiar aceast schem poate fi prezentat ntr-un mod puin diferit, pentru a pune n eviden frecvena relativ a diverselor tipuri de decizie pe care le observm n mijlocul unei ntreprinderi clasice (fig. 9). Este vorba despre o frecven cantitativ: numrul deciziilor n fiecare celul [...] fr vreo ipotez calitativ a importanei ei. Aceast estimare va fi precizat pas cu pas n fiecare ntreprindere: dup suprafeele respective ale celulelor 1, 4, 7, prioritile eforturilor de dezvoltare ale procedurilor interne de decizie vor putea fi mai uor

86

definite. De asemenea, putem pune n eviden, tot cu ajutorul acestui model de referin, faza mecanismului deciziei care privilegiaz fiecare tip nou de decizie.
Tendin 3 2 6 Planificare
DECIZII DE TIP NON STRUCTURATE

Management

8 5 7 Decizii de exploatare sau de reglare 4

DECIZII DE TIP PROGRAMATE

ec D de ii iz

tip ur ct ru st e at

Fig. 9. Tipologia deciziilor. Schema general de sintez Sursa: A. Gorry i M.S. Scott-Morton, 1971. Deciziile programate vor fi caracterizate de dezvoltarea fazei alegere, care reprezint adevratul complex la acest nivel. n mod simetric, deciziile de planificare nonstructurate vor privilegia faza inteligen, adic partea de identificare a adevratelor probleme, care la acest stadiu sunt decisive [...], innd cont de caracterul reversibil al alegerii. Putem face aici apologia unei alegeri explicite pentru a emite o idee general care ne va orienta n luarea deciziilor de conducere. Sistemele de informaie i de decizie Din punctul de vedere al unor specialiti (citndu-l pe Herbert Simon), apariia computerului i a sistemelor de informaii nsoitoare are posibilitatea s revoluioneze administraia public. Aceste dezvoltri permit managerilor publici s fac fa complexitii programelor i strategiilor pe care le aplic. Computerizarea permite managerului public s compare i s proiecteze consecinele i costurile posibile ale mijloacelor alternative de aplicare a strategiilor publice. Schema de referin care se refer la acest sistem de informaii face o coresponden ntre banca de date i sistemul de informaii, banca de date i sistemul de decizie, punnd semn de egalitate ntre acestea. S-a instituit o clasificare pragmatic, fr ndoial reprezentativ a informaiilor pe care le ntlnim ntr-o organizaie. Figura 10 ne amintete de banca de date constituit din mai multe tipuri de informaii: primare sau fatale, informaii-model i un mic lot de informaii numite aleatorii. Aceast clasificare poate fi mbogit cu o analiz introdus prin teoria generalizat a informaiei, care ncearc s disting trei dimensiuni independente, caracteriznd ele nsele informaia, oricare ar fi condiiile de mediu n organizaia respectiv.

87

INFORMAIILE CE TRANZITEAZ ORGANIZAIA

Luarea n consideraie n mod aparent, ALEATORIU

Fig. 10. Informaiile organizaiei Analiznd figura 11 ajungem la un anumit numr de consideraii pragmatice, astfel: - deciziile de tip programabil utilizeaz informaii de tip fatal; - deciziile de tip structurat utilizeaz informaii de tip model; - deciziile de tip hibrid fac apel la trei familii de informaii, ceea ce explic complexitatea acestora; - concepia banc de date banc de programe permite adaptarea informaiilor disponibile la deciziile care fac apel la tehnicile eterogene i independente; - importana relativ considerabil a informaiilor aa-zis fatale nu ar trebui s fie att de mult discutat: argumentele de tipul dac am avea aceste informaii duc la o reexaminare a condiiilor n care aceste informaii sunt controlate i memorate.
Tehnici de decizie

HIBRIDE

STRUCTURATE

PROGRAMATE

Originea informaiilor

FATALE (cu coninut metric ridicat)

MODELE ALEATORII (cu coninut (cu coninut structural ridicat) selectiv ridicat)

Fig. 11. O alt prezentare a corespondenei informaii decizii (originile informaiilor pe care le privilegiaz a priori diverse tehnici de decizie)

88

Aceast importan a informaiilor fatale, nu trebuie s ne surprind: P. Masse subliniaz consecina trecutului: greutatea trecutului tinde s creasc n proporie geometric. Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. Dup frecvena elaborrii, deciziile pot fi....? 2. Dup sfera de cuprindere, deciziile pot fi.....? 3. Ce sunt deciziile curente? 4. Ce reprezint deciziile strategice? 5. Prezentai pe scurt modelul piramidal tradiional. 6. Prezentai pe scurt clasificarea deciziilor n funcie de metode. 7. Ce sunt deciziile neprogramate? 8. Care sunt caracteristicile deciziilor structurate? Dar cele ale deciziilor hibride? 9. Ce sunt deciziile fatale?

Bibliografie recomandat:

Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006 (Capitolul Procesul decizional ).

TEMA 4: ABORDRI ALE DECIZIEI

Abordarea managerial Abordarea managerial caut s permit managerilor publici s ia decizii raionale n maniera cea mai eficient, economic i efectiv. Un mod de a introduce raionalitatea n procesul de luare a deciziei este acela de a proiecta un sistem care s ajute managerul public s aleag ntre alternativele competente prin: (1) reducerea numrului de alternative ce trebuie luate n considerare; (2) reducerea numrului valorilor ce trebuie analizate n alegerea dintre alternative; (3) asigurarea c administratorul tie s fac o alegere raional i (4) furnizarea de informaii necesare managerului s selecteze dintre alternative. ntr-o parte foarte extins, un asemenea proiect organizaional va fi birocratic, el fiind des ntlnit n administraia public american (Rosenbloom, 1998). Concepte cum sunt specializarea, ierarhia, oficializarea, meritul nsoesc practicile manageriale ale sectorului public n luarea deciziei. Specializarea reprezint mijlocul dominant n reducerea numrului de alternative, pe care un administrator public le poate lua n considerare atunci cnd ia o decizie. Specializarea jurisdicional ntre instituiile publice limiteaz autoritatea administratorilor publici la zone aproximativ bine determinate ale politicii publice. De exemplu, administratorii publici din instituii diferite nu trebuie s stabileasc valoarea social a diferitelor programe pe care ei le administreaz n comparaie cu acelea implementate de alte instituii. Specializarea din interiorul institutului are un efect asemntor. Unii administratori publici vor formula strategii i reguli, n vreme ce alii le vor pune n aplicare. Cele dou acte sunt n mod evident corelate (sau cel puin aa ar trebui s fie), individul angajat n executare se poate afla n postura de a face unele alegeri n privina mijloacelor, dar, n general, nu este ntr-o poziie ce i permite s determine obiectivul regulii sau politicii n sine.

89

Specializarea mparte funciile instituiilor publice n uniti ce pot fi uor de condus. Specializarea limiteaz principiile pe care un administrator public trebuie s le aib n vedere la alegerea dintre mai multe alternative competente. Administratorii publici trebuie s fie preocupai cu promovarea interesului public n msura n care acesta are legtur cu autoritatea lor. Ei nu sunt liberi s aleag ntre alternative politice n mod deliberat. Rspunsul la aceast ntrebare este cu mult mai limitat de natura ierarhic a organizaiilor birocratice. Ierarhia definete, de asemenea, autoritatea administratorilor publici. Tipic, aceia cu autoritate mai puin au posibiliti mult mai limitate cu care s se confrunte. ntr-adevr, unii administratori publici nu iau decizii importante, ci mai degrab se ocup de un numr mare de cazuri de rutin, care se repet. Ei, pur i simplu, stabilesc cnd cazul de fa face parte dintr-o categorie sau alta i ei fac acest lucru, fr a exercita vre-un discernmnt semnificativ. Cu toate acestea, chiar dac cineva anume promoveaz (n grad) n cadrul organizaiei n poziii cu autoritate mai mare pe programe specifice, ierarhia continu s limiteze responsabilitatea oficialilor i aceasta ajut la definirea valorilor n care ei trebuie s fie implicai. Aceasta nu nseamn c administratorii publici de nivel mediu nu au alegeri dificile de fcut. Dar aceasta este numai cnd cineva ajunge la un nivel foarte nalt, ntr-o structur organizaional, ceea ce este tipic necesar a lua n considerare opiunile dintro larg varietate de valori concurente i contradictorii. Specializarea i ierarhizarea tind s se ntreptrund una cu cealalt n sensul de limitare a autoritii; specializarea limiteaz autoritatea jurisdicional, n timp ce ierarhia limiteaz autoritatea managerial. Diferena este oarecum stabil, dar ea poate fi transmis n distincia dintre urmtoarele dou afirmaii: Eu nu sunt responsabil pentru ceea ce fac ei n acea operaiune (specializarea) i Nu eu fac regulile (ierarhizarea). Deci ierarhizarea permite acelora cu autoritate superioar s defineasc i s limiteze alegerile de valoare valabile pentru subalterni. Oficializarea este important n procesul de luare a deciziei, pentru reducerea alternativelor valabile, prin specificarea exact a factorilor i informaiilor de care s se in seama n exercitarea alegerii. Aa cum sugereaz termenul oficializare, formele standard pot fi folosite pentru solicitarea informaiilor care sunt considerate de instituii publice relevante n luarea deciziilor lor. Sunt incluse informaii certe; alte informaii sunt excluse. Excluderea tinde s simplifice luarea deciziei, pentru c aceasta limiteaz ceea ce trebuie luat n considerare. Cu toate acestea, excluderile pot, de asemenea, s constituie afirmaii de valoare. Oficializarea poate, de asemenea, s includ mai multe afirmaii valorice. Ea poate indica celui care ia decizia importana relativ atribuit diferiilor factori atunci cnd exist un potenial conflict ntre ei. Abordarea managerial afecteaz procesul de luare a deciziei, cutnd s asigure c administratorii publici au abilitatea tehnic s fac alegerile cele mai raionale. Angajaii competeni sunt definii drept cei care sunt capabili s neleag ndeletnicirea (munca) pentru care au fost angajai, care pot prelucra informaiile mai nainte i care pot nelege concepte precum specializarea i ierarhizarea. Aciunile lor sunt guvernate de ierarhia instituiei, de reguli i valori i, de asemenea, de lege. Ei nu trebuie s in seama de convingerile lor politice sau de asocierile personale, atunci cnd aplic voina legii sau a superiorilor lor. Limitele abordrii manageriale n luarea deciziei sunt subliniate n mod frecvent prin dezvoltarea culturilor organizaiei. Acestea se dezvolt ca organizaie, ncep s exprime un set consistent de valori, pe msur ce recruteaz indivizi pentru poziiile lor cele mai nalte, de carier, ce reflect aceste valori, i pe msur ce valorile sunt exprimate prin mecanisme procedurale i oficializate. Conform lui Harold Seidman: Fiecare organizaie are cultura sa proprie i un set intern de loialiti i valori care sunt n msur s conduc aciunile sale, s-i influeneze strategiile. n consecin, reaciile instituionale sunt mult mai previzibile....

90

n sensurile descrise mai sus, abordarea managerial promoveaz un proiect organizaional care are un mare impact n luarea deciziei n administraia public. Cu toate acestea, abordarea managerial merge chiar mai departe, prin specificarea unui model de luare a deciziei care ar trebui urmat dac raionalitatea trebuie adus la maximum. Acest model este cunoscut sub numele de modelul de nelegere raional. Conform modelului, procesul de luare a deciziei este fundamentat de urmtoarele etape: (1) Determinarea obiectivelor. n luarea deciziilor, administratorii publici trebuie mai nti s determine care sunt obiectivele politicii publice. Aceste obiective trebuie identificate n termeni operaionali, n moduri n care pot fi observate i msurate. nc o dat, posibilitatea de angajare n mod egal aplicat sectorului public constituie exemplul cel mai bun. Dac obiectivul este definit ca fiind posibilitatea egal pentru toi, n deinerea de locuri de munc, n sectorul public, atunci obiectivul n mod necesar rmne vag i dificil de aplicat. Oportunitatea egal poate fi de nedefinit. Dac, pe de o parte, oportunitatea egal este definit ca reprezentarea social a grupurilor n sectorul public al forei de munc, va exista un obiectiv care nu poate fi observat i msurat. Reprezentarea social este de departe mult mai evident dect oportunitatea. Este important s accentum c administratorul public nu are libertatea de a stabili obiectivele. Este constrns de autoritate, specializare, ierarhie i aa mai departe. Dac sistemul legislativ este foarte clar, cu privire la ceea ce vrea, acest fapt va reduce n mod drastic alternativele valabile pentru administratorul public n ncercarea de a-i interpreta voina. (2) Stabilirea mijloacelor. O dat ce obiectivele politicii publice sunt stabilite, mijloacele diferite pentru ndeplinirea lor trebuie luate n considerare. Dac nelegerea necesar trebuie realizat, aproape toate mijloacele posibile ce pot fi identificate trebuie examinate. Aceasta poate presupune o mare dependen de teorie, dar este puin probabil ca toate mijloacele posibile au fost la un moment dat testate i evaluate n practic. n concordan cu modelul de nelegere raional, n stabilirea mijloacelor poteniale ale obiectivelor, administratorul public trebuie s ncerce s estimeze toate consecinele fiecrui mijloc, n toate domeniile de interes guvernamental. (3) Alegerea celei mai bune alternative. O dat ce toate mijloacele poteniale pentru a ajunge la o finalitate sunt identificate, este necesar s alegem dintre ele. Conform abordrii manageriale, aceast alegere trebuie s fie fcut astfel nct s duc la maximum de eficien, economie i eficacitate. Acolo unde aceste trei valori nu sunt ntr-o deplin armonie, trebuie creat un echilibru adecvat ntre ele. Dei ultima se poate dovedi dificil, nu exist nici o ndoial c aceste trei valori pot servi ca nite indicatori auxiliari. Critici ale modelului de nelegere raional Modelul de nelegere raional, derivat din perspectivele manageriale pentru administraia public, prezint unele beneficii importante. El este cuprinztor i furnizeaz foarte mult din ndrumrile pentru alegerea mijloacelor poteniale, pentru a identifica obiectivele strategiei. El ncurajeaz administratorul public s rezolve o problem n mod direct i s apeleze la experiena tehnic a lui n identificarea celei mai bune soluii. Dac privim asupra lurii deciziei n administraia public ca o strdanie de rezolvare a problemei, atunci modelul de nelegere raional este adesea foarte folositor. (1) n practic, acest model nu se potrivete ntotdeauna cu procesul real al lurii deciziei guvernamentale. (2) A doua problem a modelului de nelegere raional este aceea c el presupune c administratorii publici au timp s abordeze problemele ntr-un mod raional, s identifice n mod detaliat i cuprinztor toate mijloacele poteniale ale realizrii obiectivelor stabilite i s evalueze toate aceste mijloace n termenii eficienei, economiei i eficacitii. n timp ce circumstanele potrivit crora administratorul public este cu adevrat activ pot exista, muli

91

practicani din administraia public pot gsi c acest scenariu este foarte straniu pentru mediul lor de lucru. De exemplu, administraia public din Statele Unite nu este activ, ci mai degrab reactiv. Ea presupune ca administratorii publici s reacioneze foarte repede la probleme sau crize. Muli cu greu au timp suficient s identifice chiar i un mijloc potenial pn la o finalitate i mult mai puini ncearc s identifice toate mijloacele poteniale i apoi s determine care este cel mai bun n termenii eficienei, economiei i eficacitii. (3) O alt dificultate n abordarea nelegerii raionale este aceea c specializarea de care se folosete att de puternic poate, de asemenea, s devin o povar. Suntem toi familiarizai cu imaginea minii drepte a Guvernului, fr s tim ce face cu stnga. Aceasta, din cauz c minile opereaz n sfere diferite, sub limitrile a diferite timpuri i cu diferite obiective avute n vedere. Dar Guvernul modern, bineneles, are mai mult de dou mini; el are mai degrab nenumrate tentacule. Administratorul public ce-i desfoar activitatea ntr-una dintre acestea este determinat, din cnd n cnd, s nu fie de acord cu aciunile altuia. ntr-o oarecare msur, specializarea face dificil analiza costurilor oricrui curs particular al aciunii guvernamentale. O instituie ce ia decizii ntr-o arie politic complex este posibil s creeze noi probleme pentru alte instituii. n termenii modelului de nelegere raional, problema o constituie aceea c aceste costuri sunt dificil de evaluat i analizat, pentru c ele tind s se piard n sistemul jurisdiciilor specializate. Problema este nrutit de faptul c, pe msur ce statutul administrativ crete, costurile ce sunt transmise de la Guvern ctre societate tind s devin o preocupare a politicii publice. (4) O critic final a modelului de nelegere raional este aceea c, din cauz c se sprijin pe teorie i profesionalism abstract, poate s ia decizii care sunt inadecvate n practic, nu se potrivesc cu natura operaiunilor administrative contemporane, solicitnd administratorilor s exercite un grad de raionalitate i competen (profesionalism) cuprinztoare, ceea ce depete abilitatea lor. Abordarea politic a deciziei: modelul creterii

Dezbaterile despre modelul creterii au dezvoltat un argument dual. n primul rnd, acela c abordarea creterii n mod regulat este, de fapt, abordarea cea mai caracteristic operaiunilor publice administrative i, n al doilea rnd, c acesta este modelul ce ar trebui s aib cea mai mare extindere. Susintorii lui afirm c acesta se potrivete cu natura politicilor i instituiilor politice ntr-o mare msur i c acesta este un model pe care administratorii publici l pot pune n aplicare. Aa cum se va evidenia, modelul creterii este mult mai compatibil cu abordarea politic a administraiei publice. n general, se menioneaz c modelul creterii recunoate ambiguitatea multora dintre obiectivele declarate ale politicii publice. Dac preul definiiei unui obiectiv este lipsirea de sprijin politic i dispariia unui program administrativ, administratorii publici nu vor dori s-i exprime misiunile sau obiectivele n termeni cuprinztori i operaionali. Mai degrab, ei vor prefera s se mite pas cu pas, ctre ceva ce mbuntete starea afacerilor, chiar dac aceasta ar putea presupune o revenire i modificare constant a strategiilor i a mijloacelor de aplicare. Cu alte cuvinte, o asemenea abordare va fi cresctoare ntr-un mod regulat. Aceasta subliniaz nevoia pentru administratorii publici s fie receptivi la comunitatea politic, s fie reprezentanii politicii pentru grupurile din care fac parte i s fie rspunztori fa de oficialii alei. mpreun, aceste valori impun faptul c luarea deciziei administrative trebuie s includ participarea public; c administraia public trebuie s fie bazat pe dezvoltarea coaliiilor politice i consensului politic; i aceasta trebuie s permit nespecialitilor, oficialilor politici nu numai s dea directive administratorilor publici, dar s i exercite presiuni asupra lor, s decid n favoarea aplicrii unei strategii sau a alteia.

92

Modelul creterii specific urmtorul proces general pentru luarea deciziei administrative. Redefinirea finalitilor. Mijloacele i scopurile nu sunt tratate ca forme distincte unele de celelalte. Modelul recunoate c obiectivele politice pot fi prea neclare pentru a servi ca finalitate n oricare sens operaional. n consecin, finalitile strategiei guvernamentale sunt adesea definite prin mijloacele utilizate ntr-o agenie pentru micarea ntr-o direcie de politic general. Ajungerea la un consens. Testul unei bune decizii este acordul sau consensul n favoarea politicii i metoda de implementare pe care aceasta o dezvolt. Mijloacele i scopurile sunt tratate ca pachete, ce sunt mai mult sau mai puin acceptabile pentru grupuri de interes relevante. Pachetul care este cel mai acceptabil - acesta este susinut de cel mai puternic consens este considerat n mod obinuit cea mai bun abordare. n acest sens, reprezentativitatea i receptivitatea nlocuiesc eficiena, economia i eficacitatea ca valori la care trebuie gndit n alegerea mijloacelor. Valorile manageriale tradiionale nu sunt tratate ca fiind nesemnificative, conform modelului creterii, dar ele nu sunt favorizate ca avnd o poziie dominant. Un program care face mai puin i cost mai mult poate fi acceptat ntr-un grad mai mare, conform modelului creterii, dect unul care este mult mai economic i eficient. Exist cteva puncte adiionale implicate, din acest punct de vedere: 1. De cnd testul unei politici (strategii) bune este nivelul suportului politic pe care l genereaz, deciziile nu sunt, de fapt, testate mpotriva impactului lor n producerea unei schimbri ntr-o arie dat a vieii sociale, economice sau politice. Mai mult, testul este ntreinerea suportului politic, adesea exprimat prin creterea alocaiilor bugetare. Chiar dac un program este n mod preponderent simbolic i nu are un impact perceptibil asupra societii, altul dect acela de a genera suport, poate fi considerat de succes. 2. Testul unei bune strategii nu l constituie impactul su asupra unei inte n societate, ci, mai degrab, susinerea pe care o genereaz. Pentru a opune un program este necesar n mod general s demonstreze ce ar fi cel mai bine. Cu alte cuvinte, nu este suficient s spunem c un program nu funcioneaz, trebuie indicat ce anume va funciona. Ultimul, bineneles, este posibil s fie dificil i poate foarte bine s fie nerealizabil politic, pentru c amenin coaliia n susinerea programului existent. 3. Acest procedeu de judecare a deciziilor administrative tinde s zdrniceasc logica din spatele evalurii politice i s fac evaluarea performanei dificil. nc o dat, disjunctura dintre abordrile politice i manageriale ale administraiei publice este evident. Luarea unei decizii satisfctoare. Cei care iau decizii administrative prin abordarea creterii vor considera cteva pachete de mijloace-scopuri i vor selecta unul care este satisfctor. Fr efort, sau cu foarte puin, se ajunge la o decizie optim ce maximizeaz valorile pertinente. Deciziile sunt ghidate de practica precedent i tind s nu se sprijine mult pe teorie. Cu toate acestea, un grad substanial de nelegere poate fi cldit pe modelul creterii de luare a deciziei prin ncurajarea participrii unor importante grupuri de interese, alte agenii, membri ai Legislativului, i indivizi preocupai de procesul de decizie asupra unei strategii. O critic a modelului creterii (1) Este evident c abordarea creterii are unele avantaje majore din punctul de vedere al reprezentrii i receptivitii. Dar limitele sale sunt, poate, la fel de clare. Pluralismul tinde s se consolideze. Fiecare grup de interese caut propriul su purttor de cuvnt guvernamental (birou sau agenie). Cu ct sunt implicate mai multe uniti administrative, cu att devine coordonarea mai dificil, sunt create din ce n ce mai multe comitete consultative ntre agenii. Ca rezultat, soluionarea conflictului i evitarea

93

conflictului vor fi tensionate. Avocaii vor gsi ci acceptabile pentru ntreptrunderea programelor diferitelor agenii sau birouri. Funcionarii publici vor cuta s se asigure c nivelurile relative ale finanrii vor rmne constante. O asemenea abordare poate chiar s conduc, dincolo de conservatorism, la imobilitate. (2) O a doua dificultate a modelului este aceea c el se sprijin pe o succesiune de pai mici n modificarea politicii; este posibil a se sfri cu consecine total neprevzute i nedorite. Cu alte cuvinte, direcia de naintare fiind neclar, se poate ajunge la o destinaie neadecvat. O limitare nrudit cu modelul creterii este c, el poate produce ciclicitate n realizarea politicii. Parcurgerea pas cu pas, fr obiectiv politic clar i consistent, poate conduce administratorii la repetarea proceselor trecute i aranjamentelor organizaionale, chiar dac cu mult timp nainte acestea au fost modificate din cauza defectelor lor sesizate. n sfrit, modelul creterii nu se potrivete deciziilor fundamentale ce intenioneaz s redirecioneze societatea sau s o angajeze ntr-o iniiativ la scar larg. Cnd creterea presupune un sistem politic pluralist i o organizare administrativ fragmentat, pentru a fi cuprinztoare, respingerea creterii poate reduce importana politic, a comunitii de dezvoltare i meninere a instituiilor politice reprezentative. Bineneles, foarte mult depinde de gradul de eterogenitate n societate. ntr-o oarecare msur, cu toate acestea, dezbaterea cu privire la planificarea centralizat de nelegere raional contra creterii este, de asemenea, o controvers asupra naturii sistemelor politice. Abordarea juridic a deciziei Abordarea juridic a deciziei n administraia public se bazeaz pe o procedur distinct, adjudecarea, de a asigura c indivizii, grupurile, corporaiile sau alte pri nu neag drepturile lor sau, altfel spus, sunt tratate ntr-un mod incorect sau arbitrar, ntr-un mod adversar care afecteaz interesele lor. Adjudecarea este o form special de decizie, una delimitat de o procedur elaborat, formalizat, de proceduri i reguli ce intenioneaz s le identifice: (1) faptele unei situaii, (2) interesele prilor opuse i (3) echilibrul dintre aceste interese care se potrivesc cel mai bine cu cerinele legale sau servesc cel mai bine interesului public. Se presupune c trecerea prin procedura judectoreasc, ntr-un mare numr de cazuri ocupndu-se n mod esenial de aceeai zon a politicii publice, va da posibilitatea construirii unei organizri a principiilor ce definesc interesul public. Este folositor de gndit c adjudecarea incumb dou categorii generale: prospectiv i retrospectiv. Prospectiva implic n mod frecvent cereri obinuite ale serviciului public, companiilor de transport, emisiunilor de TV i radio i aa mai departe pentru dreptul de a modifica unele aspecte ale serviciilor lor, cum ar fi ratele lor, rutele sau programarea. Se poate, de asemenea, s preocupe cererile de licene pentru a desfura o afacere sau s furnizeze un serviciu, ntr-un anume sector al economiei. Analiza intervine adesea atunci cnd cineva apeleaz la beneficiile bunstrii sociale i presupune ca partea privat s nregistreze o cerere pentru un anume fel de schimbare i furnizare de informaii i s motiveze cererea sa. n mod obinuit, agenia public i asum rspunderea pentru a analiza cererea. Presupunnd c este implicat o anume controvers, cum ar fi aceea dac solicitantul este potrivit sau garanteaz cererea n interesul public, va fi susinut o audiere n faa unui judector imparial de drept administrativ sau o audiere examinatorie. n timpul audierii i se va permite prii ce solicit schimbarea oportunitatea de a prezenta mai multe informaii relevante pentru aceast solicitare. Personalul ageniei reglementate poate prezenta informaii contradictorii conform punctului su de vedere asupra a ceea ce cere interesul public, ca o prezentare n linii generale n regulamentele relevante. Ambele pri vor putea s prezinte martori i s-i confrunte i fiecare parte s examineze martorii celeilalte. O a treia parte poate fi invitat s nainteze declaraii att oral, ct i n scris. Examinatorul acestei audieri poate s

94

joace un rol activ n ncercarea de a clarifica problemele, informaiile i opiniile naintea ageniei. Acest stadiu al judecii se va termina atunci cnd examinatorul ia o decizie. n general, decizia va fi revzut la un nivel mai nalt n cadrul ageniei, adesea de ctre o comisie de un anume fel. Aceasta poate fi ratificat, respins sau amendat la acest nivel. ntregul proces va fi legal, n sensul c este supus stabilirii regulilor de procedur (adic ordinea de desfurare a procedurii legale, cine poate comprea ca martor, forma pe care o are dubla examinare a martorilor, i natura informaiilor ce pot fi prezentate la audiere). Judecata administrativ folosete procedura adversar, dar este n general mult mai flexibil dect procedura din tribunal (judectorii), n special n termenii conducerii evidente i a rolului mai activ jucat n mod frecvent de ctre examinatorul audierii. Al doilea tip de adjudecare este retrospectiva. Aici, un presupus delict intr n atenia unei agenii administrative. Aceasta poate aprea n urma nregistrrii unei plngeri mpotriva unui individ, corporaie sau alt parte. O asemenea plngere poate afirma o concuren neloial, o reclam fals, o munc necinstit sau o practic pentru personal sau alt form de comportament ce nclca legea sau regulile ageniei. Uneori, agenia devine contient de presupusul delict prin investigaiile sale preliminare, monitorizarea rapoartelor, audieri i mijloace similare. O dat ce delictul este afirmat, agenia i va asuma o investigaie elaborat pentru a determina ce s-a ntmplat n realitate. Dac oficialii ageniei care au un rol acuzatorial cred c situaia necesit mai departe o aciune, partea ce a svrit delictul este notificat. Acestei pri i se d apoi posibilitatea de a rspunde formal, fie oral, fie n scris. n multe cazuri, acest rspuns va fi n forma unei audieri prezidate de un judector de drept administrativ sau de un examinator al audierii independent. nc o dat, audierea va avea caracterul unui proces de judecat, dei este probabil mult mai flexibil. Partea acuzat de delict poate avea dreptul de a fi reprezentat de ctre avocat s prezinte martori i s-i confrunte cu martorii prii adverse. Procedura este folosit pentru a stabili adevrul despre ceea ce s-a ntmplat i s varieze interpretrile regulilor ce guverneaz aciunea. Examinatorul audierii va da o decizie, care va fi probabil subiectul reconsiderrii la o scar mai larg n interiorul ageniei sau de un alt corp guvernamental. Adjudecarea este un mijloc important de luare a deciziilor administrative n multe domenii ale politicii, n special regulamente, administraia personalului i garantarea bunstrii sociale. Avantajele sale sunt considerate a fi acelea ce permit organizaiilor administrative s se comporte detaat de presiunile politice, s aib o vedere pe termen lung asupra interesului public, s ia decizii care s susin acest punct de vedere, i s dezvolte o organizaie legal ce ajut la identificarea interesului public. Judecata este folositoare n special acolo unde legislatura nu poate fi de acord sau nu poate stabili o politic detaliat, cuprinztoare, unde exist nevoia de adaptare a unor fundamente ce merg mai departe, ca n stabilirea considerrii utilitilor publice, i unde este dorit flexibilitatea. Este, de asemenea, un proces folositor acolo unde deciziile trebuie s se transforme n factori caracteristici, cum ar fi intenia, statutul financiar sau condiia fizic a unei pri sau extinderea la care o parte a acionat cu bun credin. Judecata se potrivete n special acolo unde intrarea n vigoare a unei reguli, legi sau cerine politice necesit cntrirea mai multor criterii n context sau ntro situaie specific. Adjudecarea presupune consum mare de timp, fiind lipsit de uniformitate, atunci cnd diferii examinatori ai audierilor ajung la concluzii diferite n cazuri similare. Coninutul decizional al cazului legal (adic principiile legale ce pot deriva din analiza deciziilor n cazuri anterioare) nu este accesibil publicului sau prilor interesate din afara acestui proces. Ea poate fi chiar obscur pentru administratorii publici ce sunt guvernai de ea. Adjudecarea situeaz administratorii publici i indivizii, sau organizaiile, ntr-o poziie antagonist, adversar, unde o asemenea relaie este neadecvat politicii publice, fiind promovat n mod ostentativ.

95

Sintetizarea abordrilor lurii deciziei

Fiecare dintre abordrile lurii deciziei are avantaje i dezavantaje i nu se potrivete pe deplin pentru toate ariile administraiei publice. Scanarea mixt ncearc s combine modelul creterii cu adjudecarea, i abordarea nelegerii raionale. Aceast abordare de luare a deciziei a fost dezvoltat de Amitai Etzioni174. Scanarea mixt cere celor ce iau decizii s fac diferena ntre deciziile fundamentale aparinnd unor scopuri pe termen lung i deciziile mult mai limitate, ce sunt luate n contextul scopurilor. Aceast distincie ntre deciziile fundamentale i cele limitate este asemntoare cu distincia fcut de abordarea managerial ntre politic i administraiei. Cu toate acestea, Etzioni recunoate c managerii publici pot lua ambele feluri de decizii i argumenteaz simplu c ei trebuie s fie clari asupra a ceea ce fac, chiar mai mult dect att, ei cred c, prin clarificarea relaiei dintre luarea deciziei n modul de nelegere raional i cretere, neajunsurile fiecruia pot fi reduse n mod substanial. Managerul public este supus mai multor surse de presiune: timp, grupuri interesate, membri ai legislaturii i personalul, mass-media, efii executivi i personalul, avansarea personal i scopurile personale. Specializarea poate limita vederea managerului public i definirea realitii. Mai mult, luarea deciziei aduce n interiorul ei o tendin ctre conformitate, oprirea dezacordurilor i consolidarea constant a punctului de vedere tradiional al ageniei asupra problemei. Este, de asemenea, greu de tiut exact cnd s decidem i cnd s ateptm mai departe dezvoltarea, nainte de adoptarea a noi strategii i proceduri. Printre unele dintre cele mai multe obstacole comune identificate ce apar n decizii administrative sunt urmtoarele: 1. Lipsa claritii i a scopurilor. Aa cum sugereaz modelul creterii de luare a deciziei, uneori, preul politic pentru a avea un program administrativ este absena elurilor clare. 2. Confuzia interesului public cu cel al unui grup de clientel sau al unei circumscripii electorale. 3. Conservatorism rigid n sensul unei stricte aderene la reguli, proceduri i practici anterioare. Din diferite motive, organizarea birocratic n special ierarhia i poate determina pe managerii publici s se simt nesiguri. n aceste circumstane, rigiditatea este adesea un mod preferat al aciunii. 4. Specializarea provoac administratorii publici s simplifice prea mult realitatea. Este posibil ca orice problem social sau economic s fie rezultatul mai multor factori i s aib mai multe efecte. Specializarea poate limita viziunea oricrui grup de administratori publici la una sau cteva dintre aceste cauze i efecte i de aceea, aprecierea ntregii probleme se pierde. 5. Extracuantificarea provoac administratorii publici s nu mai pun accentul pe factorii calitativi n luarea deciziilor. Presiuni pentru contabilizare, neutralitate politic i securitatea locurilor de munc, la fel ca i o accentuare a obiectivului competenei tehnice fac administratorii publici s se mpotriveasc exercitrii judecii subiective. n consecin, ei caut indicatori cantitativi ai realizrii calitative. Uneori, aceti indicatori sunt satisfctori, dar alteori ei conduc administratorii s decid n favoarea a ceea ce va arta cel mai bine din punct de vedere cantitativ.

174

Modern Organizations, Englewood Cliffs, N.J., Prentice Hall, 1964.

96

6. mpotrivirea de a se implica n politica i evaluarea programului. Este axiomatic c cei ce iau decizii au nevoie de informaii despre impactul deciziilor lor pentru a face mbuntiri. Cu toate acestea, din motive politice, ageniile administrative se pot opune s adune informaii i s se implice n analize ce vor face ca deciziile lor anterioare i aplicarea programului s par total inadecvate. Asemenea analize faciliteaz abilitatea celor din exterior s revizuiasc i s neleag operaiunile unei agenii. n consecin, exist uneori tendina s se implice doar cel mai neglijent i superficial fel de strategie i evaluare a programului. Ageniile pot angaja firme private pentru a face studii de evaluare din cnd n cnd, cu nelegerea tacit c o puternic revizuire critic va face puin probabil ca ageniile s foloseasc aceast firm n viitor. Cultura administrativ tinde s fie intolerant la criticile interne i externe. n felul acesta, administratorii publici adesea sunt ntr-o postur puternic defensiv cnd sunt confruntai cu contestri ale ierarhiei lor interne, decizii anterioare i proceduri prezente. Teme de control pentru auto-verificare (activiti individuale): 1. 2. 3. 4. 5. Ce este specializarea? Crei abordri a deciziei i este specific oficializarea? Care sunt criticele abordrii manageriale a deciziei? Prezentai pe scurt specificul modelului creterii a deciziei. Identificai posibilele critici ale modelului politic de abordare a deciziei. 6. Ce este adjudecarea? 7. Care sunt caracteristicile abordrii mixte a deciziei?

Bibliografie recomandat: 1. Lucica MATEI, Management public, Ed.a-II-a. Economic, Bucureti, 2006 (capitolul Procesul decizional ) 2. Rosenbloom D.,H., Public administration, Random House, New York, 1986, p.120-126

97