&(..

74-4,,r;Go
t,/.4
%eakeg y

TRAT.A.T
DE

DREPT ADMINISTRATIV ROMAN

www.dacoromanica.ro
 DE A.CELAS AUTOR:
Lei B.
Histoire du droit et des institutions de la-Roumanie, 1-er vol.
(Période daco-romaine), Paris, Jouve et Boyer, 1898, un vol. in-80,
312 pag. (epuizat)
Etude sur la protimis dans l'ancien droit roumain (Studiu
6.
extras din cNouvelle Revue historique de droit francais et &ranger',
1898, No. 2).
Manual de Procedura dreptului civil roman, prima fascicula
de 84 pag. Bucurevti, Tipografia Joseph G5b1, 1899 . 2.25
Studii de Istoria Dreptului roman, un vol. in-80, 220 pag
Bucure0i, Tipografia Joseph G5b1, 1900 4.
Originile dreptului consuetudinar roman. Extras din Revista
de drept 0 Sociologie, 1900.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT
DE

DREPT ADMINISTRATIV ROMAN

ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A ROMANIEI

DE

PAUL NEGULESCII
DOCTOR hq DREPT DE LA FACULTATRA DIN PARIS,
LICENTIAT /N LITER; ABSOLVENT AL OCOALRI DE RATITES ATUDES,
PROFESOR LA gCOALA SUPERIOARA DE FURTH DM STAT,
PROFESOR SUPLINITOR LA FACOLTATRA DE DREPT DIN BUCDREVTI
AVOCAT.

BUCUREM
TIPOGRAFIA GUTENBERG, JOSEPH GOBI,
20. STRADA DOAMNEL 20
(Biseries lialindera)
1903--1904

www.dacoromanica.ro
 INTRODUCERE

1. Drept public, drept privat, drept constitutional si administrativ. 2. Danl.

tiunea statului. 3. Origina statului. 4. Rolul statului. 5. lzvoarele
dreptului administrativ. 6. Diviziunex acestei lucrari.

1. Institutiunile ori-carei societati omenesti se pot Imparti In

doua categorii. Intr'una trebue sä socotim pe acelea care regulamen-
teaza raporturile pc care oamenii le au Intre ei, cea-l-alta coprinde
instit%iunile care reguleaza raporturile pe care pot sa le aiba intre
dinsele corpurile sau grupurile sociale precum si particularii ca
aceste grupuri.
Inca din timpul Romanilor, jurisconsultii observasera aceasta
diviziune care se impune si Intiadevar Intr'un paragraf, dupa ce
vorbeste de definitiunea dreptului, jurisconsultul Ulpian ne spune :
Huius studii duae sunt positiones publicum et privatum, (Dig.
I, I, 1. § 2).
Dreptul public este acea parte a dreptului care se ocupa cu
studierea raporturilor care exista Intre diversele grupari sociale
precum si Intre particulari si aceste grupari. El se ocupa In special
de stat, considerIndu-1 ca o singura persoana deosebita de fie-care
din membrii. Publicum jus, ziceau Romanii, est Quod ad statum,
reipublicae spectat. El se subdivide In 2 parti: drept public extern
care reguleaza, raporturile dintre diferitele state din punctul de
vedere al intereselor lor generale s'L dreptul public intern. Acesta la
rIndul sail, se Imparte In drept constitutional care determina orga-
Tratat de Drept Administrativ. I

www.dacoromanica.ro
2 PAUL NEGULESCU

nizarea statului, modul sau de guvernare, atributiunile puterilor

publice, limitele si raporturile ce exista Intre dInsele; dreptul admi-
nistrativ care coprinde totalitatea regulelor, dup. care se exercita
activitatea puterei executive si In fine dreptul penal.
Dreptul administrativ si cel constitutional au numeroase puncte
de contact, asa In cit este imposibil de a studia unul färä altul.
Dreptul constitutional ne arata care slut functiunile guvernului ;
dreptul administrativ analizeaza mecanismul aparatului guverna-
mental. Cu drept cuvint, profesor Dissescu zice ca exista Intre
dreptul constitutional si administrativ aceiasi strinsa legatura ca
Intre analomie i fisiologie. Dupa cum nu poti studia cu folos func-
tiunea fisiologica a unui organ mai Inainte de a fi studiat organi-
zatiunea lui, tot ast-fel pentru ca cine-va sä cunoasca actiunea
unei puteri, trebue negresit mai IntIi sa cunoasca organizarea ei
2. Am vazut ca dreptul public are drept obiect staid. Va
trebui mai Intii sa vedem ce trebue sa Intelegem prin cuvintul stat,
odata stabilit acceptiunea ce trebue data, ne vom Intreba care este
origina statului, care este scopul lui.
Statul se poate defini personificarea juridica a unei natiuni.
Ceea-ce constitue In drept o natiune este existenta unei auto-
ritati superioare vointelor individuale. Aceasta autoritate se numeste
.suveranit ate 2). Statul e un organism social, care presupune:
1) o asociatiune de mai multe persoane, 2) un teritoriu, 3) o vointa
superioarä vointelor individuale.
Un autor celebru, Bluntschli, In opera sa Teoria generald a
statului, ne spune ca statul modern se poate defini In teorie un
stat de drept; iar In fapt, un stat construit de jos In sus.
Un stat de drept e un stat unde totul e regulat prin 1Pge, unde
nimio nu e lasat la Intimplare, la arbitrar : legea e un factor de
forta, de miscare, de transformare sociala; ea e a-tot-puternica
.organul legei are o putere considerabila.
In statul modern, legea nu ma.i e opera unei singure persoane,
ca In statele din vechiul regim, ea este opera tuturor, fiind facuta de
toti sau de representantii tuturor. In statul modern nimeni nu mai este
In afara, sau de asupra legilor; legislatorul Insu-si este sclavul legilor.
In mod practic, am zis ca, dup. Bluntschli, statul modern sa
construeste de jos In sus sau, ca sa ne folosim de o expresiune

1 C. G. ifssescu, Curs de drepl public roindn, p. 15.

2 Ebmein, Droll consrlutionnel, Paris, 1896, p. 1.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 3

geometrica, este o piramida rasturnata. Statul vechiu descindea de

la Rege la popor, statul modern se ridica de la popor la un repre-
zentant ales In statele democratice, la un reprezentant ereditar In
statele monarhice.
Origina statului o vom cauta In necesitatea omului de a trai
In societate ; caci este dificil de a concepe o societate ai carol
membrii sa nu fie supusi unei autoritati comune. In societatile cele
mai primitive gasim organizata o autoritate cu dreptul de a comanda
asupra Intregei comunitati. Statul i societatea stilt simultanee
separatiunea nu poate fi decit ipotetica. Statul este societatea orga-
nizata politiceste, cu puteri care comanda $i cu agenti care executa
Origina statului nu a fost contractuala, dupa cum sustine
J. J. Rousseau In Contract social; de asemenea nu se poate
admite nici ca progresul social tinde sä faca din stat un organism
contractual, dupa cum crede Alfred Fouillé 1).
Statul are ca misiune de a se ocupa de toate chestiunile de
,ordine si de siguranta a colectivitatei. Cu alte cuvinte polilia, justitia
rasboiul, diplomatia s1nt atributiuni ale statului. Functiunile care
apartin individului s1nt acelea care au drept obiect productiunea,
repartitiunea, circulatiunea si consumaiunea bogatiilor. Aristot zicea
cä statul a fost stabilit pentru ca sa ne facä sa traim mai Intli
apoi sa ne faca sä traim bine. Cu alte cuvinte, statul sa ne dea
siguranta i apoi numai gratie statului putem trai bine materiali-
ceste sau moralmente.
Problema aceasta, filet a scopului pentru care e destinat
statul, trebue sä recunoastem, a dat nastere la maxi discutiuni. Doug
teorii absolut opuse recunosc pentru stat roluri cu totul deosibite.
Prima teorie, acea a individualistilor se poate rezuma In
celebra formula : laissez faire, laissez passer, cea-ce Insemneaza
nu numai libertate de muncä i libera concurenta, dar reducerea
la minimum posibil a atributiunilor statului 2). Nu trebue sa cerem
-de la stat decit justitia, politia, apararea teritorului, higiena publica,
constructiunea si Intretinerea cailor de comunicatiune.
Cea-l-alta, doctrina, absolut opusa, acea a Socialisti/or, sacrifica
-cu desavirsire pe individ in profitul statului si nu lasa nimic initia-
tivei particulare. Aceasta teorie, numita si teoria statului provi-

1 Alfred Fouillé, La science sociale coniemporaine, Paris, 1885.

2) H. Spencer. L'individa contre Leroy-Bealieu, L'État moderne
et scs fonclions 1890.

www.dacoromanica.ro
4 PAUL NEGULESCU

considera ca libertatea individuala atrage dup& dInsul

den,tei,
concurenta, lupta intre cetateni, nimicirea celui slab de catre eel_
puternic. De aci concluzia ca libertatea individualti trebue suprimata
In profitul statului pentru a se putea asigura adevarata fericire In
omenire. Pe cita vreme individualistii cer, ca actiune guvernamentala
sti se margineasca numai la serviciile inerente suveranitatei, atri-
butiunii obligatorii ale statului, socialistii sustfin ca si activitatea
economica, industriall si sociala sa fie exercitata tot de stat. Menirea
statului nu este numai de a asigura ordinea In societate, ea trebue
sa faca sa dispara inegalitatile ce exista Intre oameni.
Dupa noi, ambele aceste teorii extreme au cazut In exagera-
tiune. Este incontestabil cti, daca am admite teoria socialista, am
cadea in regimul cel mai absolutist, caci, dim' puteri asa de mail,
statului, aceasta insemneaza ca puterea e data guvernantilor, care
folosindu-se de dinsa pot sa ja masuri periculoase si asupritoare..
Pe de alta parte actiunea administrativa este foarte Inceata, fiind
supusa la o multime de formalitati $i controluri, ea este deci putin
favorabila realisarei diferitelor Intreprinderi economice. Mai totdea-
una se constata a ceea-ce face administratiunea este inferior in ce
priveste calitate si costa mai mult decit ceea-ce produce initiativa..
privata.
Pe de alta parte nu trebue sa restringem asa de mult rolul,
pe care statul trebue sa-1 aka In desvoltarea societatei, caci initia-!
tiva privata are veden i strimte, nu cauta interesul general decit
acolo unde clstig imediat este posibil. Initiativa individual& nu este
suficienta chiar clnd este vorba de interese economice : construe-
tiunea unui far, unui cheiu etc.; dar c1nd e vorba de lucran i de art&
sau de cultura superioara, ea este cu deshvirsire insuficienta.
Este de netagaduit ca astAzi trebue sa recunoastem 2 cate-
gorii de atributiuni ale statului: unele obligatorii, altele facultative..
Intre cele obligatorii trebue sa socotim acea de a mentine ordinea,
de a Intretine caile de comunicatiune, de a lua masuri de igienti
publica, de a administra domeniul national, de a veghea ca A se
respecte libertatile publice; trebue sa-si procure mijloacele necesare.
de a-si lndeplini functiunile sale si aceasta prin imposit si Imprumut.
Functiunile facultative ale statului slut foarte numeroase si
de ordine cu totul deosibite. Asa prin organizarea Camerilor de
comer, a Burselor, prin expositiuni, prin masuri vamale protectio-
niste, statul face servicii de ordin comercial; prin organizarea Inva-
tamintului public si controlarea celui privat, el face servicii de.

www.dacoromanica.ro
 TRATA,T DE DREPT ADMINISTRAT1V 5

ordin intelectual; statul face servicii de ordin moral prin organi-

sarea spitalelor si a diverselor asile, prin Infiintarea caselor de
economii, prin Incurajarea acordata diferitelor societati cu scopuri
morale, etc.')
* *
5. Care sInt isvoarele dreptului administrativ, adicä titlurile
documentele la care ne vom raporta In cursul nostru ? Regulele
dreptului administrativ sInt continute in legi i regulamente.
0 lege e o dispositiune generala, proclamata de puterea legiui-
toare. Regulamentele emana din contra de la puterea executiva. Regu-
lamentele i legile au acest punct comun cà formuleaz5, dispositiuni
generale impuse la toti locuitorii. Intre regulamente trebue sä
distingem regulamente de administratiune publica, care slut facute
pentru intreaga tara de catre puterea centrall i regulamente facute
de autoritatile locale : judetene sau comunale i aplicabile numai
In acele
In dreptul administrativ, trebue sa constatain lipsa de codi-
ficare. Aceasta provine din causa multiplicitatei, a varietatei precum
si a mobilitatei regulelor privitoare la administratiune. Din tarile
europene numai Portugalia are un cod administrativ.
6. Vom Imparti studjul nostru In 3 mari capitole: In primul
vom trata organizarea administrativa a statului i subdivisiunilor sale;
In al doilea vom vorbi despre functiunile obligatorii si facultative
ale statului, adicá despre organizarea politiei, gestiunea domeniului
public, lucrari publice, drum de fer, posta, protectiunea ce trebue
sa dea agriculturei, comertului i idustriei, pAduri, mine, InvatamInt,
organizare financiara, etc. Capitolul al treilea cu mult mai redus,
va fi destinat studiului Contenciosului administrativ.
Un apendice la primal capitol va fi destinat studierei orga-
nizatiunei administrative a Dobrogei.

1) H. Berthelemy, Traité élém. de droit administratif, Paris, 1901, p. 7.

www.dacoromanica.ro
6 PAUL NEGULESCU

CAPITOLUL I
ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A ROMANIS'
Principil generale. Persoane morale de drept admi-
nistrativ. Actele puterel executive. Thor-la functiunilor public& Cen-
trallsare §I descentralisare. Organizarea puterli centrale.
Administratiunea judeteaml Administratiunea comunalä. Apendice : Or-
ganizarea administrativA a Dobrogel.

PARAGRAFUL I
Principii genera1e
7. Definitiunea administratiunei. 8. Servicii administrative, Drept administrativ-
functiunile autoritatilor administrative. 9, Principiul separatiunei pute-
rilor. Teoria lui Locke. 10. Teoria lui Montesquieu. 11. Diverse obiec-
(iuni. 12. Acte de autoritate i acte de gestiune. 13. Separatiunea
puterilor In vechiul drept romanesc 0 in dreptul actual.
7. In aceastg parte a studiului nostru, vom argta ce este
administratiunea si care slat principiile generale ale organizatjune
administrative.
Admistratiunea poate fi definitg : totalitatea serviciilor publice
considerate din punctul de vedere al organizatiunei, al atributiunilor
si modului lor de funcionare, sau, mai bine zis, ea este organismul
Cu ajutorul cgruia guvernele calla sg realizeze siguranta, justitia,
protectiunea si In fine toatc cele-l-alte lucruri earl constituesc ratiunea
de a fi a unui stat 1).
8. Autoritatea administrativa are fondamentul sgu In Consti-
tutiune. Inteadevgr, In Pactu/ nos tru fundamental ggsim In art. 31
principiul: cä toate puterile emang de la natiuné. Tot acolo In art.
urmgt. 32, 35, 36 vedem cg se recunoaste 3 puteri : legislativg,
executivg i judecgtoreascg. Ori-ce autoritate trebue sg fie exer-
citatg de una din aceste 3 puteri constituite. Ei bine, autoritatea
administrativg este exercitata de puterea executivg sau cu alte
cuvinte, toate serviciile felurite care concurg la executarea legilor
sint servicii administrative lar dreptul administrativ este tota-
litatea regule/or dupg care se exercità Intreagg aceasta activitate;
el guverneazg drepturile si datoriile reciproce ale administratiunii
si ale administratilor 2).
Trei cuvinte rezumg functiunile autoritgilor administrative:
Block, Did d'administr. Cuy. Administration.
Pradier Focléré, Précis de droil adminisiralif, (a 7-a ed.), p. 13.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 7

actiune, consultare, deliberatiune, de unde si Impartirea admini-

stratiunei In activa', consultativei si deliberativa. Administratiunea
este activa, dud executa legea, sau cInd ja o masura de utilitate
publica; consultativa cInd da avisuri administratiunei active, pe
ling care e stabilita pentru a o lumina In diferitele chestiuni
avisurile sale nu leaga hied administratia activa ; deliberativa cinc!
la masuri care leaga administratiunea activa si care slut obligatorii
pentru administrati1), spre es. deliberatiunile si regulamentele con-
siliilor judetene si comunale.
9. De oare ce am vorbit de cele 3 puteri, cred ca este necesar,
la inceputul studiului nostru, sil spunem cite-va cuvinte asupra
marelui principiu constitutional, acela al separatiunei puterilor.
Separatiunea puterilor presupune guvernul representativ si
redus la cea mai simpla expresie, consista In ideia ca atributele
suveranitatei, considerate ca distincte, sa fie delegate de natiune la
titulan i diversi si independenti, sau, cum zice Sieyès, admitInd acest
principiu, avem atitea procuratiuni distincte ale suveranitateil natio-
nale, cate puteri recunoastem.
Cel dintli care a vorbit de principiul separatiunei puterilor a
fost Locke, celebru scriitor englez din secolul XVI. El admite exis-
tenta a trei puteri independente : puterea legislativa, executiva si
federativa. Pentru dInsul independenta acestor trei puteri una fata
de alta, este cea mai burl precautiune contra abuzurilor posibile
a unei puteri prea mari. Am zis ca Locke recunoaste pe ling
puterea legislativa si executiva si o a treia putere numita federa-
tiva, adica dreptul ide a face r6sboi sau pace si de a Incheia
tractate. El admite ca puterea legislativa si puterea executiva nu
trebue lncredintate In mina unei singure persoane. Irtteadevar, el
zice : «Puterea legislativa este aceea care are dreptul de a deter-
mina cum trebue sa fie Intrebuintata forta statului pentru a pre-
serva comunitatea si membrii ei. Si cum aceste legi, pot fi facute
In scurt timp, nu e necesar ca puterea legislativa sa fie continuu
In activitate, neavind totdeauna vre-o nevoe de Indeplinit. De alta
parte, daca aceleasi persoane, cari au puterea de a face legi, ar
avea In mIinile lor si dreptul de a le executa, s'ar putea lesne
ajunge la abuzuri de putere ; cad detinatorii puterei s'ar putea
scuti de a se supune legilor pe care le fac si sa prefaca legea
dupa trebuintele lor personale, asa In ell ar ajunge sa aiba un interes

1) Pradier Fodéré, ioc. cit.

www.dacoromanica.ro
8 PAUL NEGULESCU

deosebit de restul comunitMei. In toate statele bine organizate

puterea de a face legile este Incredintata unor adunan, cari sint
convocate pentru acest scop si clnd legile au fost facute, ele se
separg din nou si se sup un legilor facute de dinsele. Dar pentru
ea legile dainuesc multa vreme si cer o executare continua si
supraveghere ea anume ele vor fi executate, este de trebuinta ca
sa existe o putere care vecinic sa vegheze la executarea legilor
care sint in vigoare. Ast-fel puterea legislativa si cea executiva
trebuesc sa fie separate». Locke, de si recunoaste ca distincte puterea
executiva si cea federativa, admite totusi ca ele trebue sa fie reu-
nite Intr'o singura mina. Puterea judecatoreasca, dupg Locke, este
o emanatiune, o dependenta a puterei legislative.
In aceasta teorie, Locke s'a inspirat de Constitutiunea engleza :
descriptiunea ce ne da despre puterea legislativa, este imagina per-
fecta a parlamentului englez ; In Anglia a gasit dinsul puterea fede-
rativa reunita la puterea executiva si, In fine, tot acolo a putut lua
dinsul ideia ca puterea judecatoreasca este o dependinta a puterei
legislative, Intru clt Parlamentul, In special Camera lorzilor, exercita
adesea suprema putere judiciara (bills of attainder 1).
10. Acela, care a formulat In mod magistral principiul separa-
tiunei puterilor, este Montesquieu, autorul cartei l'Esprit des lois.
Este de netagaduit ca In aceasta lucrare, Montesquieu s'a inspirat
de principiile formulate de Locke, pe care Insa le-a modificat In
multe puncte si le-a lgmurit.
El Imparte toate atributiunile suveranitatei la trei puteri : legi-
slativa, executiva si judecatoreasca. In fie-care stat, n3 spune dinsul,
sint trei feluri de puteri : puterea legislativg, puterea executoare a
lucrurilor care depind de dreptul gintilor $i puterea executoare a
lucrurilor care depind de dreptul civil. Prin cea dintli, seful sta-
tului face legi, Indrepteazg sau desfiinteazà pe acele ce stilt deja
facute. Prin cea de a doua face pace sau rgsboi, trimite sau pri-
meste ambasadori, asigura pacea In nauntru. Prin cea de a treia
pedepseste delictele sau judeca neintelegerile dintre particulari.
Aceastg, din urma putere se numeste puterea de a judeca, cea-l-alta
puterea executivg.
Odata stabilite aceste pulen, Montesquieu cauta sg arate
necesitatea de a avea pentru fie-care dintr'insele titulan i deosebiti
si independenti unid de altii ; caci, zice el : «La liberté politique ne

1) Esmein. Elements de droll constitutionnel, p. 280.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 9

se trouve que dans les gouverniments moderes. 'Vais elle n'est pas
toujours dans les gouvernements moderes. Elle n'y est que lorsqu'on
n'abuse pas du pouvoir ; mais c'est une expérience éternelle que
tout homme qui a du pouvoir est porté 4 en abu,ser : il va
jusqu'a ce qu'a trouve des limites. Qui le dirait ? La vertu meme
a besoin de limites. Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il
faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arréte le pou-
voir, 1) si mai departe adaoga : eLorsque, dans la memo personne
ou dans le 'neme corps de magistrature, la puissance legislative est
réunie A la puissance executrice, il ny a point de liberté, paree
qu'on peut craindre que le meme monarque ou le merne Sénat ne
fasse des lois tyranniques pour les exécuter tyranniquement. Il n'y
a point encore de liberté, si la puissance de juger n'est pas séparée
de la puissance legislative et de l'executrice. Si elle était jointe a
la puissance législative, le pouvoir sur la vie et la liberté des
citoyens serait arbitraire, car le juge serait législateur. Si elle était
jointe a la puissance executrice, le juge aurait la force d'un op-
presseur. Tout serait perdu si le 'neme homme ou le meme corps des
principaux, ou des nobles, ou du peuple, exercait les trois pouvoirs,
celui de faire des lois, celui d'executer les résolutions publiques,
et celui de juger les crimes ou les différends des particuliers, 2).
Argumentele aduse de Montesquieu sint de o mare putere.
Intr'adevar, daca am presupune ca puterea legislativa si cea jude-
catoreasca ar fi Incredintate la acelasi titulari, In cazul acesta nu
am mai putea avea o lege fixa. Judecatorul, avind atunci puterea
de a modifica legea, nu va mai fi stapInit de nici un scrupul. De
asemenea, daca puterea executiva ar fi reunita la puterea judecato-
reasca, nu am mai avea garantli suficiente; caci de multe ori pute-
Tea executiva ar avea interes ca legea sa fie aplicata Inteun anume
sens, de multe ori apoi ea este parte In proces 3).
11. Mili publicisti contesta' valoarea acestui principiu. Dupa
dinsii exista o mare asemanare futre un individ si o societate orga-
nisata. Or, dupa cum la om diversele facultati nu pot fi exercitate
In mod separat, tot ast-fel atributele suveranitatei, In mod necesar,
trebuesc sa fie impreunate Intr'o actiune comuna si sa aiba o con-
ducere stabilita 4).
Espril des lois, cartea IX, cap. IV.
Idem, cartea LX, cap. VI.
Esmein, Eléments de droil constilulionnel, p. 286.
Duguit, La séparalion des ponvoirs el l'Assemblée nalionale de 1789, p. 1.

www.dacoromanica.ro
10 PAUL NEGULESCU

Inconfestabil insa ca chiar daca admitem principiul separa-

tiunei puterilor, trebue A. recunoastem necesitatea existentei unor
raporturi constante Intre aceste puteri si un fel de control reciproc
Intre dinsele. Altmintrelea avind trei puteri deosebite si izolate
Insemna ca avem treT puteri ostile, conflictele dintre dinsele pot da
loe la subjugarea celor-l-late puteri in profitul uneia singure 1).
Asa la no'', puterea executiva limiteaza puterea legislativa .prin
drep tul de initiativa al legilor, prin dreptul de sanciune, prin
dreptul de a corespunde cu Parlamentul prin mesagii, prin dreptul
de dizolvare si de prorogare ; cea legislativa, la rindul sail margi-
neste drepturile puterei executive prin votarea budgetului, prirt con-
trolul cheltuelilor facute, prin dreptul de interpelare. Si, dupa cum
foarte bine observa Prevost-Paradol, In cartea sa La France nou-
velle 2), trebue sa recunoastem preponderanta puterei legislative
asupra celor-l-alte dour", prin faptul ca ea le reguleaza mersul prin
legile ce face si prin mijloacele financiare ce le pune la dispozitie.
In rezumat deci, separatiunea puterilor are drept scop de a
evita absolutismul si acest scop este atins, Incredintindu-se la organe
deosebite si independente unele de altele cite una din aceste trei puteri.
*
* *
12. Ca consecinta a principiului separatiunei puterilor, ar
trebui sa decidem ca tribunalele judecatoresti nu pot sa judece
procese care ar naste din actele facute de puterea executiva
caci daca am admite contraria], puterea judecatoreasca ar incalca
asupra atributiunilor puterei executive, anulind dispositiuni luate de
aceasta din urrna. Trebue sa stim insa ca actele puterei exe-
cutive slut de doua categorii: unele slut acte de autorit ate prin care se
ordona sau se interzice ceva locuitorilor; altele stilt acte de gestiune,
adica acte de acelea prin care se conserva, se mareste sau se micso-
reaza un patrimoniu si pe care administratiunea le Indeplineste In
numele stabilimentelor publice. Statul, judetml, comuna au perso-
nalitate juridica, au un patrimoniu, pot face deci diverse acte rela-
tive la patrimoniul lor ca ori-ce particular. Cind este vorba de acte
de gestiune, autoritatea administrativa nu mai apare ca putere
publica, In acest caz, incontestabil, tribunalele judecatoresti sInt pe
deplin competente sa judece ori-ce neintelegere s'ar ivi dintr'un
asemenea act Intre un particular si administratiune.
C. G. Dissescu, Curs de drepl public romin, p. 525 §i 526.
p. 92.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 11

De pilda, Ministerul de domenii arendeaza o mosie, el face

Cu acest prilej un act de gestiune. Ori-ce conflict s'ar ivi relativ la
acest contract, va fi de competenta tribunalelor judeca' toresti.
Un primar da o ordonanta oare-care, In limitele atributiu-
nilor sale. lata un act de autoritate. Tribunalele judecatoresti pot
ele sa anuleze masura ordonata de primar ? Incontestabil ca nu ;
caci daca ar fi sa admitem posibilitatea pentru autoritatea judeca-
toreasch a anula actele de autoritate facute de puterea executiva,
ar fi sa supunem aceasta putere celei judecatoresti, ar fi sa dam
puterei judiciare dreptul de a face administratiune.
Ca o garantie a principelui separatiunei puterilor In Franta
exista tribunale administrative alaturi de tribunalele judecatoresti;
ele sint considerate ca facind parte din puterea executiva si au
cadere sa judece toate prieinele, unde trebue sa se aprecieze acte
si operatiuni ale puterei publice. Un sistem aproape identic gasim
In Italia, In Austria, in Spania si In Germania 1).
La noi a existat pentru un scurt timp un asemenea tribunal
administrativ, Consiliul de stat. Infiintat prin legea din 11 Februarie
1864, el a fost desfiintat conform art. 131 din Constitutiunea din
1866, prin legea din 9 Iulie 1866.
In urma acestei legi se poate zice ea la noi nu se poate cere
anularea unui act de autoritate al administratiei decit pe cale de
recurs ierarhic.
Nu este Insa locul aci de a discuta in mod aprofundat aceasta
chestiune. Ne reservara dreptul a reveni asupra ei In capitolul spe-
cial destinat contenciosului administrativ.
13.La noi, principiul separatiunei puterilor nu a fost cunoscut
In vechiul drept. Domnul Intrunea In persoana ca cite trele puterile
legislativa, executiva si judecatoreasca 2). Tocmai In secolul al XIX
apare pentru prima °aril acest principiu. In proiectul de Constitu-
tiune al Moldovei, redactat In anul 1822 de boerii mai Inaintati ai
timpului, proiect care a fost facut cu autorisatiunea Domnului Ionita
Sandu Sturdza 3) si care nu a fost niciodata transformat In lege,
R. Jacquelin, Les principes dominants du contentieux administrant,
pag. 33.
Dimitrie Cantemir, Descrierea MoldoveL
Intr'o scrisoare din 16 Noembrie 1823, adresath de Domnul Mihail Sturdza
lui Mintiaki (Hurmuzaki, Docum. supl. 14 doc. XIV, pag. 22, vorbindu-se de
Domnul Ionitg. Sturdza al Moldovei se spune: (il vient de rendre une ordon-
nance par laquelle il autorise les factieux h s'assembler et h voter sur la Con-
stitution qu'ils ont redigé Pannée passée .

www.dacoromanica.ro
12 PAUL NEGULESCU

se gAseste pentru prima oar% formulat principiul separatiunei pute-

rilor. Se recunoaste necesitatea de a lua puterea legiuitoare din
mina Domnului, pentru a o incredinta sfatului obstesc (art. 21, 22
23, vezi si art. 76); de asemenea puterea judec5.toreasa a Dom-
nului este ingrAdita 1).
Prin Regularnentul organic ant al Munteniei cit si al Moldovei,
se recunoaste principiul separatiunei puterilor. Puterea legislativa
este Incredintata adund rei obstesti (Reg. org. al Munteniei art. 55 si
56) Domnul are numai drept de veto absolut (art. 49). Puterea
judeatoreasca nu este independentA de puterea executiva, Intru cit
Domnul avea dreptul In Moldova de a judeca In divanul domnesc,
in ultimA instantil, atit afacerile civile cit si cele criminale (art. 362
Reg. Moldovei) ; iar In Muntenia ultima instan tl o forma inaltul
divan compus din functionari din ramul adminietrativ si judecl-
toresc (art. 319 si urm. Reg. org. al Valahiei).
Faptul ca nu se recunostea decit 2 puteri independente: pu-
terea legislativa i cea executivA, nu constituia mai putin o recu-
noastere deplinA a principiului separatiunei puterilor. Chiar astazi
autoritgti considerabile considera numai 2 puteri : legislativa
executivg. ; puterea judeatoreescrt fiind socotità numai ca o ema-
natiune a puterei 'executive, ca o ramura a acesteia ; caci zic
partizanii acestei idei, In viata unei legi nu se pot recunoate decit
doua faze : actul care o creiaza si actul care o executA si ca con-
secintä nu putem avea decit doua puteri : legislativa i executiv5..
Contestatiunile si procesele ce se pot naste cu ocasiunea aplicarei
legei, nu sint decit incidente ale executarei : ele intra in domeniul
puterei executive 2).
Regulamentele organice constituiau un mare progres fat5. de

Vezi aceasta Constitutiune, Insotita de un interesant comentar datorit

savantului profesor, d-1 Al. D. Xenopol, In Analele Academiei Ronidne, seria D.,
tom. XX, 1897-1898, pag. 113 i urm.
In acest sens vezi Ducrocq, Cours de Droit administratif, No. 32; Duguit,
De la separation des pouvoirs, p. 14 §i urm. Se poate respunde sustinatorilor
acestei teorii ca., din punctul de vedere istoric, distribuirea justitiei a fost
prima trebuinta siratita de societate ; ea exista atunci chid legea nu este Inca
cunoscuta, cind obiceiul pamintului reguleazà singur raporturile simple §i uqoare
ale oamenilor, ciad §efii de triburi nu au in timp de pace nici o putere de
comandament. De alt-fel nu se poate rice c procesele skit numai incidente cu
ocaziunea executarei; caci judecata este prealabila executarei. Ast-fel, In materie
de just4ie represiva, pedeapsa nu poate fi niciodata aplicata mai Inainte de a
fi intervenit o sentina.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV I3

starea de lucruri anterioare. Ceea-ce Irisa e putin explicabil la prima

vedere, e faptul el Rusia autocrata sa dee o astfel de Constitu-
tiune inspirata de ideile Inaintate ale timpului, sà admita o repre-
zentarqa, nationalà alaturi de Puterea Domneasca, care sa aibá
dreptul de a confeciona legile si de a lua toate masurile ce va
crede de cuviintà pentru binele obstesc. Lucru se explica Indata
prin citirea art. 53 din Regul. org. al Munteniei. Prin acest arded
se recunoaste ca In caz de conflict Intre Doma si obsteasca
adunare, Domnul pentru ca sa poatà disolva adunarea i sa faca.
noi alegeri, avea nevoe sa ceara permisiune la Constantinopol
Petersburg. Era un mijloc pentru Rusia de a se amesteca clt mai
des in afacerile interne ale noastre.
Prin coventiunea de la Paris din 7 19 August 1858, princi-
piul separatiunei puterilor este consacrat prin art. 4, 5, 7. In Con-
stitutiunea din 1866, principiul separatiunei puterilor se gaseste
formulat In art. 31 si urm.

PAR AGRAFUL II
Persoane morale de drept administrativ
Stabillmente publice §i de utilitate publici
14. NOuni generale. 15. Personalitate moral6.. 16. Natura juridiel a persona-
litatei morale; diverse sisteme. 17. Persoane morale de interes public
persoane morale de interes privat. 18. Stabilimente publice i stabi-
limente de utilitate publica. 19. Deosebirea Intre persoanele mora/e de
interes public §i persoanele morale de interes privat. 20. Deosebire
filtre stabilimentele publice i cele de utilitate publicl. 21. Creatiunea
persoanelor morale in dreptul roman. 22. In vechiul drept romanesc.
23. In dreptul actual. 24. Persoanele morale straine cum dobindese
capacitate de a sta In justitie. 25. Art. 66 pr. civ. actual. 26. Mona-
stirile au Inca la noi personalitate momia, in urma legei de secularizare.
27. Modurite de a doblndi particulare stabilimentelor publice i de utilitate-
publica. 28. Responsabilitatea persoanelor morale de drept administrativ
pentru gre§elile comise de functionarii lor.
14. Am vazut cä Statul are drept misiune de a se ocupa
sa asigure ordinea i siguranta colectivitatei. Din acest punct de
vedere, Statul trebue considerat ca o fiinta, juridica superioara, avinci
drepturi de o natura deosebita de acelea ale particularilor i care-
si-au isvorul lor In dreptul de suveranitate 1).

1) Michoud in llame de droil public, 1895, II, p. 2.

www.dacoromanica.ro
14 PAUL NEGULESCU

Este incontestabil, pe de alta parte, ca Statul are necesitate

de a avea un patrimoniu. Am vazut, cind am vorbit despre rolul
Statului, ce importante atributiuni are de Indeplinit, si, pentru satis-
facerea lor, este usor de Inteles ca are nevoe de insemnate mijloace
pecuniare. Inca din timpurile cele mai vechi, s'a recunoscut pentru
Stat necesitatea de a avea un patrimoniu. Jurisconsultii romani con-
siderau, ca Statul Inca de la origina a avut bunuri, creante si datorii,
si putea sa ja parte, ca or-ce particular, la toate actele juridice
prin organul magistratilor. Ideile acestea le vedem cristalizate In
Macrobiu si Plutarc, care ne spun ca, In timpul regelui Ancu Martin,
Acca Laurentia ar fi instituit mostenitor poporul roman
Prin urmare Statul trebue considerat ca o personalitate &Mil:
10) ea putere publica si 20) ca persoand moralA.
Personalitatea morala a Statului a fost admisa din cele mai
vechi timpuri la noi, de si nu a fost expres recunoscuta prin nici
un text positiv de lege, ea este presupusa in o multime de articole
din Codul civil 2), precum si in alte legi 3).
Este Insa suficient ca numai statul sa aiba personalitate
morald, sau trebue ca aceasta calitate sa fie recunoscuta si unor
servicii sau unor subdivisiuni de teritoriu ?
Daca aceste servicii ar avea personalitate civild, ele ar putea
sa contracteze, sa priimeasca donatiuni sau legate, sa faca In fine
toate actele juridice patrimoniale. Prin aceasta, de netagaduit, ar
usura In mod foarte simtitor sarcina statului.
Dar pe ling aceste consideratiuni, sint unele subdiviziuni de
teritoriu. care, pe ling. interesele generale, comune Intregei tan, au
unele interese locale care nu pot fi satisfAcute In mod multumitor de
puterea centrala. Este nevoe ea localnicii sa proceada la satisfacerea
lor, or, pentru aceasta au nevoe de mijloace banesti proprii, adica
trebue ca aceste subdiviziuni teritoriale sa alba personalitatea civila.
15. In Codul civil, In Cartea I, unde se vorbeste despre per-
soane, vedem ca legiuitorul se ocupa numai despre persoanele
fisice, alaturi Insa de aceste persoane reale, legiuitorul a recunoscut
o alta categorie de individualitati numite persoane morale, civile
1) Macrob, Sal., 1, 10, 14 ; Plut. Quaesl. rom., 35. Vezi Mommsen, Droil
pzibl. rom., I, p. 194; Girard, Droil rom., p. 225.
2 Cod civil art. 477, 499, 646, 680, 724, 476 etc.
3 Legea timbrului art. 42; legea din 30 Martie 1883 pentru infiintarea
Ministerului Domeniilor art. 3 ult. al. ; legea din 6 Aprilie 1900 pentru organi-
zarea Nit. Agr.c., industr. .0 dom., art. 1, 17 0 urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADDIINISTRATIV 15

sau juridice, care, se pot defini niste subiecte de drepturi, care au

posibilitate de a avea bunuri, creante si datorii si care In acelas
timp nu sint fiinte omenesti.
Expresiunile acestea sint mai mult Intrebuintate In doctrina.
Codul civil nu intrebuinteaza decit Inteun singur loe In Cartea
1,art. 96, expresiunea de persoanel juridicei, iar in Cartea If,
In art. 817 expresiunea de persoand moral& In aceasta carte,
gasim cite-va articole, care se refer la aceste persoane. Asa In
art. 475 si 559 C. c., vedem ca se face numai aluziune ; In art.
476, 477 si 478 se vorbeste despre domeniul public si privat al sta-
ului ; In art. 811 vorbeste despre conditiunile la care sint supuse
donatiunile si legatele facute ospiciilor si stabilimentel or de utilitate
publica ; iar In art. 817 unde se repeta dispositiunile din art. 811, se
IntrebuintRaza pentru singura oara expresiunea de persoane morale.
Vezi si art. 1753, 1845. Expresiunea de persoana morala este Intre-
bui ntata si In art. 66 pr. civ. actuala.
In leg& administrative, gasim expresiunea de persoana mo-
rala sau juridica Intrebuintata pentru comune In art. 1 din legea
comunala din 7 Maiu 1887; pentru judet, In legea pentru consiliile
judetene din 31 Maiu 1894 (art. 1) ; In legea clerului mirean din
1 Iunie 1893 pentru biserici (art. 35) ; Casa scoalelor este numita
persoana morala prin legea din 10 Martie 1896 (art. 1 alin. ult.) ;
Universitatile prin legea Inv5Aamintului secundar si superior din 24
Martie 1898 (art. 56); Camerile de comert., legea din 10 Maiu 1886
(art. 17), Casa bisericilor prin legea din 03 Ianuar 1902 (art. 2), etc.
Toate aceste corpuri sau stabilimente, ce am enumarat, se
numesc persoane morale sau civile, pentru ca se bucurà de unele
drepturi ce apartin persoanelor fizice si anume de dreptul de a avea
un patrimoniu.
Dreptul de proprietate ce au aceste persoane este In multe
puncte deosebit de acela ce II au particularii. (Vezi art. citate din
Codul civil).
16. Teoria clasica, formulata In mod magistral de Savigny,
considera ca persoanele morale sint fiinte fictive 9. Numai per-
soanele fisice sInt fiinte reale.

3) Savigny, Traité de droit roniain II, § 88. p. 258 .,i urm. Aubry et
Rau, I, § 53 O. 54; Hue, Droll civ., I, No. 210; Houques-Fourcade et Baudry-La-
cantinerie, Droll civil. Des personnes 1, No. 297-300. Laurent, Droit civil, 1,
p. 369; Degré, Scrieri juridice, I, p. 34; Weiss, 'frond de dr. internal,, p. 143;
Ducrocq In Revue du droil public, 1894 No. 1, Sainctelette, in Revue critique,

www.dacoromanica.ro
16 PAUL NEGULESCU

Faptul ca se atribue unor colectivit&ti, unor institutiuni oare-

care drepturi care apartin persoanelor fisice, constitue o fictiune I).
O persoana moral& este o abstractiune, o Inchipuire juridic& ; ea
nu are fiint, care sa se poata vedea si pipAi ca a omului 2). Pentru
aceasta trebue sa intervie un act al puterei suverane care O. creeze
aceasta fictiune. «Omul, prin singurul fapt al aparitiunei sale cor-
porale, proclama haul sail la capacitatea de drept. Grad msa ca-
pacitatea natural& a omului este Intinsa In mod fictiv la fiinte
ideale, acest semn vizibil lipseste, si vointa autoritatei supreme
poate singura sa complecteze aceasta lipsa, creiind subiecte arti-
ficiale de drepturi ; altmintrelea adica daca vointele individuale ar
avea acest drept, am cadea Intrio mare nesiguranta, fara sa mai
vorbim de abuzurile care ar putea resulta».
Noi adoptam In parte acest sistem al fictiuneT, adaogind ca
legiuitorul nu creaza singur persoana morala, «el recunoaste sau
sanctioneaza vointa manifestata de una sau mai multe persoane de
a abdica o parte din personalitatea lor In profitul unui nou subieet
de drepturi«. 8); prin urmare el recunoaqte o stare de lucruri exis-
tenta, da flint& legala.
O alta teorie sustinuta pentru prima oara de Besseler si des-
voltata apoi de Zitelmann i Gierke, considera ca persoanele morale
slut niste realitati, ca au o existenta adevarata, iar nici de cum_
fictiva. Girke le numeste reale Ge,sammtperson, adica fiinfr colec-
tiva reale. Legiuitorul deci nu le creiaza, el se mIrginec,3te numai

1885, p. 244; Fuzier-Herman in Code civil annoté, art. 7 No. 12. Vezi Dem. Ne-
gulescu, Le probleme jizridique de la personnalité morale et son application aux
sociétés civiles et commerciales, Paris, 1900.
C. G. Disescu, Dreptul, 1902, p. 19.
Savigny, loc. cit., § 89.
Michoud in Revue du droil public, 1895, I, p. 416; Degré in Dreptul
30 94; Dem. Negulescu in Dreptul 23 901. Dupa Vareilles-Sommières (Les per-
sonnes morales), persoana morall este o fiintä fictiva de originé. pu r doctrinala
care numai pentru trebuinta gindirei este considerata ca titular& de drepturi
care apartin in realitate la persoane adevarate. In timp ce pentru partisanii fic-
tiunei legate a personifica o asociatie inseamna a crea o fiinta imaginara, deo-
sebita. de asociati, pentru acest autor inseamni a intruni cu glndirea pe toti
asociatii trite° singura. persoana; personalitatea morall nu este opera legiuitorului;
ea rezuma un anumit regim social, pe care toate asocia(iunile spnt libere sé. it
adopte. Cu toate acestea autorul admite ca societatile çomerciale au persona-
Mate, pe cita vreme cele civile nu au aceasta calitate. .Aceasta-tegrie a fictiunei
doctrinale este tinpartasitä la noi de savantul jurisconsult d. C. I. Busdugan in
Revista de Drept i Sociologie, 1902, p. 291 si urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 1.7

ca s& recunoasca si A, determine limitele capacitltii acestor reale

Gesammtpersonen. Gierke ca si Zietelmann plead, de la ideia d.
subiectul drepturilor este facultatea de a voi, si cum In ori-ce asocia-
thine exista o voint& colectiva, independent& de vointa indivizilor ,),
aceast& vointg va avea capacitate de e exercita drepturi.
Teoria lui Gierke nu mi se pare exactà. In adevar, nu se pot
considera persoanele morale drept niste realitAti; aci chiar dacl
ar fi sl considerAm ca In drept vointa este caracteristica unei
persoane capabile, trebue sä recunoastem c& un nnare numar de
persoane morale, nu se poate zice el au o vointa. Asa bunioara
fundatiunile, sau institutiunile pioase, cum spitalurile, azilurile, cArora
li s'a acordat personalitate morall, pentru a putea lndeplini In per-
petuu scopul pentru care au fost create, nu se poate zice el au
o vointA. In adevAr, la aceste persoane, averea, care s'a destinat
pentru Indeplinirea scopului, este subiectul drepturilor. Or averea
este un lucru si nu poate avea vointA. Trebue deci s5, se creeze
In casul acesta persoana moral& si apoi sg, i se dea un represen-
tant, care gi, voiaseg, In numele ei.
De alt-fe! 'vointa nu poate fi considerat& ca subiectul drep-
turilor, vointa nu poate fi consideratl deelt drept creatoarea actelor-
juridice. Nu se poate considera vointa independent& de individua-
1itatea care a produs-o, or, In teoria realiatii se vorbeste despre
vointa persoanelor morale ea despre ceva real, fama sA se dove-
deasca mai Intii c& aceste persoane sint realiati.
0 alt1 teorie, sustinut& de savantul profesor de la facultatea
de drept din Paris, d-1 Marcel Planiol, sustine el ideia de perso-
nalitate moral& se poate explica sail mai bine zis nu este alt-ceva
cleat proprietatea colectiva'.
In evolutiunea dreptului de proprietate stim ca a existat 3
faze: proprietate colectiva', familiala i In fine proprietate indi-
viduala. Proprietatea individualà, &licá stApInirea complect& si
esclusivl a unei persoane asupra unui lucru corporal, de sigur a nu
e conceput5, de populatiunile care duc o viatA nomada, care traesc
din vinAtoare si cresterea vitelor.
Exist& In casul acesta o proprietate a Intregului trib asupra
teritorului de vInktoare sau asupra pAsunelor prin opositiune la ten-
1) Zitelman, Begriff und Wesen der sogenannten juriitischen Personen,
p. 62 si urm.
O. Gierke, Die Genossenschaftstheorie und die deutsche Rechtsprechung,
Berlin, 1887. Vezi Dem. Negulescu, op. cit.
Tratat de Drept Adminietrativ. $

www.dacoromanica.ro
18 PAUL NEGULESCU

toriile care apartin la alte triburii). Aceasta este proprietatea colectiva.

In acest regim, membrii comunitatii nu au declt un drept de folosinta
temporar, personal, inalienabil. Inteo a doua faza gasim coproprie-
tatea familialet si tocmai In urma gasim proprietatea individua la.
Nu trebue sa credem Insa ca atunci cInd a aparut proprietatea
individuala a di,sparut cu desavirsire proprietatea colectiva si fami-
liala. Proprietatile colective exista Inca In numar foarte mare,
..alaturi de cele individuale. i Intr'adevAr, In proprietatea comunal,
In proprietatea statului, trebue O. vedem exemple de proprietate
.colectivei. Proprietatea colectiva care exista mai Inainte pentru
toate averurile, nu mai exista asta-zi decit pentru parte dintr'Insele.
,Sub numele deci de persoane morale sau civile, trebue sä lnte-
legem existenta de bunuri colective In stare de masse distincte,
sustrase de la regimul proprietatei iudividuale. Prin urmare aceste
pretinse persoane, nu slut decit niste lucruri 2).
Nici aceasta teorie nu mi se pare exacta. Cind ziC propietate
.colectiva trebue sä existe un titular al dreptului. Or, cine e titularul ?
.colectivitatea. Atunci ei trebue sa-i recunoastem personalitatea.
0 alta teorie considera societatea ca un organism, format
dintr'o reunire de indivizi, Intre care exista aceleasi raporturi ca
Intre celulele unei fiinte vietuitoare. D-1 Worms, In lucrarea sa
Organisme et Société, ne vorbeste despre tesuturile s't organele
societatei, despre sistemul nervos si despre creerul societgei 8).
Asernanarea aceasta intre o societate $i un organism mi se
pare cu desavirsire nefondata. Inteadevar, numai la individ gasim
libertate morala si inteligenta, apoi, eum foarte bine observa d-1
Boistel, raporturile dintre celulele unui organism vietuitor slut
fisice, pe cIta. vreme In ori-ce manifestatiune sociala raporturile
orale joaca rol precumpanitor 4)
I) Laveleye, De la propriété et de ses formes primitives, 1891, edit. IV;
'P. Negulescu, Sludii de istoria dreptului roman, 1900, p. 172. Paul Viollet,
Caractère primilif des premières propriété imobilières, (Bibl. de l'école des
chartes, 1872, vol. 33, p. 491); S. Maine, L'ancien droll, p. 230; Eludes sur
l'histoire de droll, 1889, P. 139-171; Letourneau, Evolution de la propriété ;
Tarde. Transforma lions du droi l, pag. 62 si urm.
Marcel Planiol, Dr. civ., I, pag. 262. Aproapc In acela sens ca §i d-1
M. Planiol, se exprima Labbé, Sirey, 1881, 2, 249. Dup4 acest din urmd autor,
Tersonificarea este o fictiune, un voal care ascunde faptul copropriettitei etc.
Worms, Organisnie et Société ; Fouillé, Science Sociale contemporaine.
Boistel, Revue généralc du droit, 1899, No. 1. Vezi pentru cele-l-alto
teorii asupra naturei juridice a personalitritei morale, D. Negulescu, op. cit.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 19

Nu trebue sä credem e necesitatea creerei de persoane

-morale a fost resimilta numai la dreptul administrativ. In toate
ramurile activitgtei omenesti s'a simt,.it nevoia de a acorda perso-
nalitate moralg la diferite colectivitgti, adicg de a considera aceste
colectivitgti ca pe niste persoane deosebite de membrii pe care
le compun.
Codul comercial, prin art. 78 al. ult., stabileste eg societgtile
.comerciale, legal constituite, sint persoane morale ; ca alte cuvinte
pentru aceste categorii de societgti avem o recunoastere generalg,
pe eta vreme pentru cele-l-alte societgti este nevoe de o recu-
noastere individualg.
O primg divisiune a persoanelor morale este aceea care deo-
sibeste persoanele morale de interes privat de cele- de interes
public. Deosebirea ce se face intre aceste 2 categorii este el per-
.soanele morale de interes public eta constiente ca sä dea satis-
factiune intereselor generale; persoanele morale de interes public
numite i stabilimente publice s1nt un mod de actiune al autori-
tatei publice ; pe cttá vreme persoanele morale de interes privat
slut infiintate pentru satisfacerea intereselor particulare si ele con-
stitue una din formele energiei si iniiativei particularilor 1), asa
Immioarg societatile civile i comercia/e.
Persoanele morale de drept public slut de 2 feluri : unele slut
circumscriptiuni teritoriale, chrora s'a acordat personalitate, cum :
judetul, comuna, altele sint servicii speciale, cum de pildg Univer-
sitAtile, Casa scoalelor, Casa bisericelor etc.
Algturi de stabilimentele publice 2), trebue sg recunoastem
existenta unor persoane morale, care au drept obiect tot satisfa-
cerea intereselor generale, dar care se deosibesc de cele d'Intli
prin faptul cg s1nt create din initiativa particularg si nu fac parte
din administratia generala a Statului, pe eta vreme stabilimentele
publice s1nt create si Intretinute din fonduri publice i apoi fac

Aucoc, Conférences de droil administrant' a III-a edit. pag. 351.

Expresiunea slabiliment public este IntrebuintaLl In.tratatele de drept
administrativ In 2 sensuri. Inteun sens mai larg ea coprinde toate persoanele
morale administrative, adici si pe acele care sint diviziuni de teritoriu ca v't pe
acele care grit servicii speciale. Intr'un sens mai trains, ea desemneazi numai
pe acele care slut servici1 speciale. Personalitatea moral& a diverselor servicii
speciale a fost recunoscutg fitri nici o metoc15. Sunt servid ii importante lipsite
de personalitate i altele de o minimi importantl au posibilitate de a avea un
patrimoniu.

www.dacoromanica.ro
20 PAUL NEGULESC(J

parte din administrada Statului. Aceste persoane morale care con-

tribue alaturi de stabilimenteie publice la satisfacerea intereselor
generale, sint cunoscute sub numele de stabilimente de utilit ate
publicä. Asa avem stabilimente publice : S tatul, judetul, comuna,
Universitadle, Casa scoalelor. Avem stabili mente de utilitate publica:
Fundadunea universitara Carol I (legea 9 Tulle 1891); Ateneul,
Eforia spitalelor civile, Ebria spit. Brincovenesti, spitalul Xenocrat,
Caritas, etc.
19. Am vazut cind am vorbit de persoane morale ca ele-
constituesc niste ficduni create de puterea suverana, pentru a da
satisfactiune intereselor sociale.
Unele sint create pentru satisfacerea intereselor generale, altele
In vederea interesului particular. Intre ambele aceste categorii de
persoane morale, exista mai multe deosebiri si anume
din punctul de vedere 'al obiectului : Unele stilt create-
pentru un interes public, altele pentru un interes privat;
prin modul constituirei : Persoanele morale de interes-
privat sint create In conditiunile legei, dar pentru cele mai multe,.
anume pentru societadle comerciale, legea acorda In mod general
personalitatea morala tuturor societatilor care s'ar constitui con-
form prescriptiunilor legei (art. 78 C. com.); pe cita vreme pentru
stabilimentele care au ca obiect interese generale, interventiunea.
autoritatei publice este totdeauna necesara ;
prin modul fungiondrei : Persoane morale de interes pu-
blic: adicä atit stabilimentele publice cit si cele de utilitate publicä
au adesea nevoe de intervendunea autoritatei administrative. Asa
bunioara pentru acceptarea donatiunilor si legatelor (art. 811 si
817 C. c.), pe cita vreme aceasta interventiune nu este necesara
cel putin cind este vorba de legate fala de persoane morale de-
interes privat. In urma redacdunei art. 817, deosebita de acea art..
937 C. fr., se poate sustine ca persoanele morale de interes privat
au si dinsele nevoe de intervedunea autoritatei administrative cind
este vorba de acceptare de donatiuni. In adevar, art. 910 si 937
C. c. fr. sint in concordanta perfecta. In art. 910 se vorbeste ca
stabilimentele publice si utilitate publica nu pot accepta donaduni
si legate Ora autorisare date de autoritatea administrativa ; iar
art. 937 vorbeste de acceptarea donadunilor facute stabilimentelor
publice care trebue Melia de representantul legal al stabiliraentului,
dupa ce a capatat autorisarea de care vorbeste art. 910.
Legiiutorul roman s'a Indepartat de la textul francez. In art. 811

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 21

reproduce textul fnancez din art. 910, art. 817 se deosibeste Insa
mult ca redactie fata de 937 francez.
Legiuitorul roman Intrebuinteaz.1 expresiunea de persoane
morale, care nu pot accepta donatiuni de cat prin ordonanta dom-
neasca. Inteles-a el oare sa coprinda In expresiunea aceasta atIt
persoanele morale de interes public cit si pe cele de interes
privat ? Noi Inclinam a crede ca prin art. 817, legiuitorul n'a Inteles
sa coprinda si persoanele morale de interes privat.
In adevar, prin art. 811 el reproduce textul francez si ne
vorbeste numai de stabllimente publice si de cele de utilitate pu-
Mica ca au nevoe de autorizare. In art. 817 C. c. el Intrebuinteaza
expresiunea de persoane morale pe care o gaseste In Marcadé
inspiratorul redactorului codului nostru civil 1), ca referindu-se mima
la stabilimente publice si de utilitate publica. De alt-fe! art. 817
trebue interpretat cu ajutorul art. 811, care cere autorizare numai
pentru stabilimente publice s'i de utilitate publica.
In ori-ce caz, art. 817 e ram redactat. Ce a Inteles legiuitorul
cind a zis ca acceptarea se va face prin ordonanta domneasca, dupa
ce in art. 811 vorbeste despre autorizarea necesara stabilimentelor
publice si de utilitate publica, pentru a primi donatiuni si legate ?
Este oare nevoe de o autorizare prealabila data de puterea exe-
cutivä si apoi de acceptare data iarasi prin ordonanta regala ?
Atunci pentru ce mai e necesara autorizarea, daca .si acceptarea
trebue data tot de puterea executiva. Legiuitorul roman in art. 817
a introdus ideia sustinuta in Consiliul de Stat de Jollivet, Cu oca-
ziunea redactarei CoduluI civil francez, si reprodusa de Marcadé 2)
ca anume acceptarea sa se faca mai IntIi de representantli legali
ai acestor perséne morale si aceasta acceptare sa fie confirmata
apoi de puterea executiva. In acest sens sint redactate art. 40 al.
9 din legea comunala din 7 Maiu 1887, art. 89 din legea pentru
organizarea eomunelor urbane din 31 Iulie 1894 art. 71 alin. 11
din legea pentru consiliile judetene din 31 1VIaiu 1894. Vezi D. Ale-
xandresco, Drept civil romin, W, p. 50;
d) prin capacitate: Capacitatea stabilimentelor publice este
mai restrinsa decit aceea a persoanelor morale de interes privat,
ea este marginita la obiectul pentru care a fost creat acel stabili-
ment public.

Mareadé, Explication du code Napolion, III, (ed. V) p. 536.

Mareadé, loc. cit.

www.dacoromanica.ro
92 PAUL NEGULESCU

Persoanele morale de interes privat, In ce priveste capacitatea

lor, stilt reglementate prin contract, &licà au capacitate de a face
diverse acte patrimoniale In conformitate cu contractul de societate:
sfera acOunei lor nu este limitata. De pilda o societate anonima
sau In comandita, formats:L. pentru fabricarea produselor de ceramica,.
poate sa dea bar)" Cu imprumut cu ipoteca sau cu cambii, poate sa
faca In fine alte operatiuni decit acelea prevazute In statutele so-
cietatiei, daca societarii consimt, pe cita vreme persoanele morale
de drept administrativ au o capacitate restrInsa; caci este o regula
de ordine publica, care cere ca fie-care stabiliment public sa fie
Inchis inteo specialitate funcilonala, din care sa nu poata iesi:
Atribuliunile administrative ale serviciului dotat cu personalitate,
au fost fiixate in momentul crearei i prin faptul ca i s'a dat
posibilitatea de a avea un patrimoniu, nu se poate concepe ca a
dobindit dreptul de a-si intinde dupa voe, atributiunile sale.
Acest principiu este cunoscut in dreptul administrativ sub
numele de principiul specia1italei1);
prin protegiune speciald acordata stabilimentelor de interes
general, prin art. 291 C. pr. c. prin faptul ea au drept a cere revi-
zuirea proceselor In caz cind nu au fost aparate sau aparate cu
viclenie;
La persoanele morale de interes privat, gajul creditorilor
(art. 1718 C. c.) nu se margineste numai la capitalul societate;
(art. 106 C. com.), cum bunioara la societatile In nume colectiv
pe cite vreme el este limitat la averea stabilimentelor, cind e vorba
de persoane morale de interes public;
Sub fictiunea personalitatei, se regasesc asocialii, In stabi-

1) Acest principiu al specialitd(ei a fost trensformat prin art. 811 i 817

C. c. intl.'s) incapacitate pentru stabilimentele publice sau pentru cele de utilitate
publica de a dobindi un legat sau o donatiune, -WA o autorizare emanatit de
la puterea publica; stabilimentul este capabil de a fi instituit, nu poate insä.
primi fara autorizare. S face prin urmare deosibirea din dreptul roman intre
facto testamenti i jas capiendi. In baza acestui principiu, and o liberalitate
este facuta unui stabiliment public sau de utilitate publica cu obligatiuni, care
nu inn% in specialitatea acelui stabiliment el nu trebue sa fie autorizat sa
accepte liberalitatea. Cum insa interesul public cere ca beneficiul liberalitatei sa
nu fie perdut pentru public si pentru ca sa se satisfaca cel putin in parte inten-
testatorului, in cazul ciad exista un alt stabiliment in specialitatea caruia
intra acele obligatiuni, se poate, este recomandabil sa se accepte liberalitatea-,
facindu-se beneficiar acest din urina stabiliment. In sensul acesta se pronunta
jurisprudenta Consiliului de slat din Franta. Vezi Hauriou, Droii administratif.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 23-

limentele de interes privat, ei au drepturi si datorii In mod per-

.sonal. In caz de disolvare, fondurile se Impart Intre membrii, pe
cad vreme la persoan ele morale de interes public, ele se cuvirr
Statului, ca bunuri vacante.
Am aratat deosebirile ce exista Intre stabilimentele create
pentru satisfacerea intereselor private si Intre acele create In vederea
intereselor generale.
Am vazut de asemenea ca exista 2 categorii de persoane
morale de drept aklministrativ: stabilimente publice i stabilimente
de utilitate publica. Credem necesar sa aratam deosebirile ce exista
Intre aceste 2 categorii de persoane morale, create In vederea inte-
reselor generale.
Din definitiunea pe care am dat-o stabilimentelor publicer
resultá ca ele sInt create de autoritatea publica, sint Intretinute
din fonduri publice i fac parte din administratiunea generala a.
statului; pe eta vreme stabilimentele de utilitate publica sint
creatiuni particulare si nu fac parte din mecanismul administrativ.
In ce priveste capacitatea, ea este mai restrinsa pentru sta-
bilimentele publice. Ele sint supuse controlului administrativ. Con-
tractele din care deriva un venit sau o cheltuiala pentru un stabi-
liment public trebue sa fie Incheiat pe baza, si In urma unei licitatiuni
publice (art. 66 din leg. comptabil. publ. din 8 Oct. 1893. Vezi si art.
67 al. 2); pe eta vreme stabilimentele de utilitate public& pot con-
tracta In mod valabil fArti. Indeplinirea acestor formalitati.
In fine, In ce priveste comptabilitatea stabilimentelor publice,
ea este deosebita de acea a stabilimentelor de utilitate publica. Cele
d'intli Sint supuse la legea din 8 Oct. 1893 asupra comptabilitatii
(vezi si Reg. pentru compt. judeteana din 19 Martie 1395; Reg. p.
compt. comunelor rurale i urb. neresed. din 23 Ian. 1896). Si In
consecinta ordonantarile ca i platile i operatiunile In registre
trebuesc facute dupa anume regule.
Minuitorii de bani sau de materiale ai acestor stabilimente
sint justiiabili, In ce priveste gestiunea lor de Curtea de compturi.
Fata de stabilimentele de utilitate publica, aceste regule nu sint
aplicabile.
In dreptul roman, in timpul republicei, se considerat ca
existente toate asociatiunile, cu conditiunea de a avea statute. Cele
12 table sancionara nu numai pe acele care existau, dar permisera
de a se crea altele noui In aceleasi forme. (Leg. celor XII table, 8,27
Girard, Textes de droit romain). Partidele politice Insa abusara de

www.dacoromanica.ro
24 PAUL NEGULESCU

aceastd libertate i asociatiunile devenird o armd periculoasd In

intinilelor. 0 lege Julia din timpul lui Cesar sau August nu lasa
sä subsiste decit o parte din vechile societdti; pentru societdtile
-ce s'ar forma In viitor, principiul fu rdsturnat : In locul libertdtei
ce exista mai Inainte, fu stabilit cd, nici un colegiu nu poate fi Infiintat,
daca nu a primit prealabila autorisare din partea Senatului sau a
ImpAratului (Sueton Caes, 42; Octav 34; C. I. L. VI, 4416). In ge-
neral statul autoriza colegiile trebuincioase sau folositoare binelui
-obstesc si le acorda In acelas timp cu dreptul de a se lntruni, jus
.coeundi i jus corpus habendi, &lied personalitatea civild, dreptul
de a avea un patrimonin. Aceste cloud drepturi ajunseserd de se
-confundau. Ori-ce asociatiune care avea jus coeundi era consi-
deratd ca avind personalitatea morald 1), era consideratd In mod
-fie& ca o persoand sau, cum ziceau Romanii, vice personarunt
funguntur.
Florentinos, jurisconsult din al II-lea secol al erei crestine, ne
spune ca orasele aveau In imperiu personalitate morald. (Dig. 46,
1, 22). Dar aceastd, afirmatiune nu este exacta decit numai In
parte ; la acea epoca ele nu aveau personalitatea complectd, ast-
fel cum o concepem astdzi $i care le-a fost acordatd tocmai In
1) in Dig. 34, 5. De rebus Dubiis 20, jurisconsultul Paul zice: Nulla dtz-
bilatio est, quod, si corpori cui licet coire legatunt sit, debeattzr cui autem non
licet si legetur, non valebil, nisi sin gulis legetur : hi enim non quasi collegium,
sed quasi certi homines admittentur ad legalum. Paul ne spune deci cit daca o
societate a fost autorisata, licel cofre, daca a obtinut fits coeundi, ea a obtinut
prin aceasta personalitatea civila caci i se poate face In mod valabil legate.
Intr'un alt text, de Gaius Dig. 3, 4 Quod cuiuscumq. univers. 1, 1 citim: quibus
aulem permissum est corpus habere collegii, socielatis sive cuius que allerius eorunt
nomine, propriunt est ad exemplum reipublicae habere res communes, arcam
communem el actorem sive syndicum, per quent tanquam in republica quid com-
muniter agi fierique oporleal, agatur fiat.
Trebue sa interpretim acest din urma text cu ajutorui celui dintii i sit
zicem ca. Gaius intrebuinteaza expresiunea permissum est corpus habere, dup.
cum Paul zice lecet coire pentru a exprima aceemi idee. Cele doua drepturi
jus coczindi i jus corpus habendi, acordate In acela timp, ajunsesera sa se
confunde.
In acest sens A. Pernice, M. Antistius Labeo (Deis riimische Privalrecht in
ersien Iahrhunderte der Kaiserzeit). Halle, 1873, I p..303 ; Fournier, Des collèges
industriels dans l'empire romain, Paris, 1878, p. 108; Girard, Man. elem. de
droit romain, Paris, 1897, p. 227. Contra. Liebenam, Zur Geschichte und orga-
nisation des rtimischen Vereinswessens, Leipzig, 1890, p. 226, care crede ca era
nevoe de o concesiune speciala a personalitatei civile chip& ce se acordase jus
coeundi.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 25

anul 469 d. Chr. 1). Inainte de aceasta data., municipiile nu puteau

poseda, ne spune jurisconsultul Paul quia universi consentire non
possunt a).
In Dacia traiana a existat un numar considerabil de societati.
Inscriptiunile numeroase gasite In aceasta provincie ne dovedesc
aceasta 3).
22. In vechiul nostru drept, anterior codificarei lui Cali-
mach, nu gasim nimic in ce priveste creatiunea persoanelor morale.
Ca mai toate materiile de drept civil, aceasta problema nu era
rezolvata de dreptul nostru scris. Era obiceiul pamintului, erau de
alt-fel si ideile bizantine care treceau In practica noastra juridica,
prin faptul ca marii comentatori ai dreptului bizantin, aveau la noi
aproape forta de lege 4) ; caci, dupa cum am zis aiurea 5), dreptul
bizantin avea la noi rol de drept supletoriu, cum era de alt-fel si
In Franta cutumiara dreptul roman Inainte de codificar. Regula-
mentul organic al Moldovei, In § 318 ne spune in mod foarte clar
acest lucru, pe care 11 cunoastem de alt-fel si din importanta opera
a lui Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei.
In numeroasele hrisoave ce posedam asupra chestiunei, vedem
ca existau persoane morale In vechiul nostru drept, fie ca corpo-

Const. imparat. Leon C. J. 6, 24, 12. Cp. Paul Viollet, Histoire des insti-
tutions politiquos et administratives de la France, I, p. 137; Demangéat, Cours
de droil rom., I, p. 611; Jullian, Los transformations politiques de l'Italie sous
les empereurs romains, p. 91.
Dig. 41, 2, 1, 22. Vezi In sons contrariu: Nerva, in acela§ paragraf.
Upian Dig. 41, 2, 2.
La Romani donE4iunile acute stabilimentelor publice sau de utilitate pu-
blica, erau primite de representa4i legali ai aeestor persoane morale, fara ca
sa fie nevoe de vre-o autorisare din partea puterei publice, cum cere astazi art.
811 §i 817 C. c. Dig. 3, 4, 1, 1; Cod. Just. 1, 3, 24.
Vezi pentru Societatile existente in Dacia, P. Negulescu, Histoire du
droit et des institutions de la Roumanie, I. p. 154 §i Revista de drept si Sociol.
anul 1900, No. 12.
Scarlat Calimach, in 1819, adresind o idula domneasca boerilor diva-
ni$i, prin care ti intreba care au fost vechile pravile ale Moldovei, ace§tia ras-
punsera printeo anafora, unde aratau cä pravilele lui Vasile Lupu au fost aplicate
In /aiä pina la Inceputul secolului al XIX, adlogindu-se Ins& pravilele impara-
te§ti impreung cu legue imparate§ti ale lui Justinian §i Leon, Basilicalele, Intro-
ducerea pravilelor lui Teofil Anticherson §i Armenopol §i in fine obiceiul pamintului,
Uricarul, IV, p. 207.
Vezi articolul meu din Nouvelle Revue hislorique de droll fran9ais et
itranger, 1899, p. 217.

www.dacoromanica.ro
26 PAUL NEGULESCU

ratiuni, fie numai ca fondatiuni. Asa eran monastirile 1), bisericile,

breslele i altele, care aveau posibilitatea de a avea un patrimoniu,
aveau adica o personalitate. Numai printr'o concesiune a puterei
publice, dobindeau aceste stabilimente personalitatea morala 2).
Daca printr'unele dispositiuni legislative se puneau oare-care
restrictiuni la drepturile acestor persoane morale3), aceasta nu era
ali-ceva decit o aplicare a principiului admis i astazi ca statul
poate, prin lege, sa supuna capacitatea persoanelor morale la impor-
tante restrictiuni, fie In privinta dreptului de a dobindi sau instraina
unele bunuri, fie In privinta unor anumite moduri de dobindire, fie,
In fine, In privinta administratiunei propriu zise. Aceste restrictiuni
sInt necesitate une-ori de nevoi economice, alte-ori ele se stabilesc,
avindu-se In vedere tutela administrativa 4).
In vechiul drept roman, trebue sa distingem ca si In dreptul
roman, jus coeundi i jus corpus habendi. In momentul cind statul
conceda unei asociatiuni jus coeundi, ea dobindea in acelas timp,
jus corpus habendi. Une-ori frisk jus corpus habencti, dreptul
de a avea un patrimoniu, era expres recunoscut in profitul unei
asociatiuni. Asa putem cita un hrisov muntenesc al lui Alexandru
Ipsilante, din anul 1781, acordat breslei croitorilor 3); un altul din
anul 1816, din timpul Domniei lui Ion Caragea pentru breasla sau
cumpania strainilor ot Bucuresti 6).
In Moldova, breslele erau puse sub controlul bisericei. Asa,
In manuscriptul 128 al Academiei romane, vedem ca Mitropolitul
confirma pe starostele breslei miseilor (cersetorilor , care se bu-
curl de numeroase privilegii 7). Inteun alt document, vedem ca

Asupra chestiunei de a se sti, daca monastirile sint corporatiuni sau

fondatiuni, vezi in primul sens Alex. Degré in Dreptul 661872 si 8/1874 precum
si In Scrieri juridice, I, p. 56. In acelas sens Gr. Nucescu, Dreptul 78 i 83,1872.
in sens contrar, D. Alexandresco, Dreplul 76 1899.
Vezi In aceastl privintl excelentul studiu al d-lui C. G. Disescu din
Dreptul 1892, No. 2.
Asa, prin sobornicescul hrisov al lui Alexandru Mavrocordat, din 28
Dec. 1785, se stabileste, in art. 7, cg, monastirile, and voesc s schimbe pro-
prietMile imobiliare, trebue ea sehimbul sä fie cercetat de Mitropolit si de Divan,
numai dad. era avantagios pentru monastire, se putea face.
Aubry et Rau, Cours de droit civil français (edit. V) I, p. 281.
Vezi acest document In Istoria Rom&nitor de V. A. Ureche, Vol. II1 p.
193. Vezi P. Negulescu, Studii de istoria dreptului romit n, p. 213 si urm.
Papiu Ilarian, Tesaur de documente, II, p. 389.
Breasla dateazg din timpul lui §tefan cel Mare, anul 1480.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 27

mitropolitul Gavrila Incuviint,eaza In 1765 Infintarea breslei ciu-

botarilor 1).
Sub imperiul Codului Calimach, personalitatea civila a socie-
talilor este recunoscuta prin § 38 si 379, care stabileste ea dreptul de
proprietate poate sà existe In profitul persoanelor fisice sau In pro-
fitul persoanelor morale. Paragrafele 38, 39, 40 si 41 stabilesc prin-
cipiul cà societätile slut de 2 categorii, asocia0uni licite, sau cum.
zice Condica iertate tovarciqii i asociatiuni ilicite, neiertate to-
varäsii.
Dupa condica moldoveana exista dar o categorie de stabili-
mente care nu aveau mvoe de o autorizare speciala a puterei
publice pentru a dobIndi personalitatea morall 2) ; ele erau auto-
rizate prin lege, cum sint asta-zi societatile comerciale In baza
articolului 78 C. com.; toate cele-l-alte societati care nu intrau In
categoria iertatelor toveír aqii nu se bucurau de personalitate da
eit In urma unei speciale autorizari.

Vezi documentul in Uricarul, XIV, p. 1-5.

Curtea de apel din lasi s. II, trite° decisiune publicata In Revista de
Drept i Sociologie anul 1899, p. 326, si In Curier jud. No. 44/99 zice c textele
din Codul Calimach se refera numai la societ64ile existente la punerea in aplicare
a acelui Cod si mai departe adaoga el este imposibil de admis cé persoanele mo-
rale s'au pului forma In acele vreinuri numai prin simplul fapt al asociatiunei,
c6ci i atunci se aplica principiul chip& care singura putere suverang. a statului
poate da flint& asa ziselor persoane morale. Trebuia deci dupg aceastl pArere
sub imperiul Cod. Calim un hrisov domnesc pentru a se putea conferi persona-
litatea mora16. In acest sens vezi i Casatia I, Bulet. 1880 p. 244, Trib. Coy.
Drept 25 94, Curtea GalatT in Dreptul 6,95, precum si D. Alexandresco In Curler.
Jud. 1902 p. 12.
Este foarte adevAratg, obiectiunea Curtei de apel din Iasi c6. numai statul
poate da flint/ asa ziselor persoane morale prin autorizarea ce le-o da. Dar nu
e mai putin adevarat cä autorizarea poate fi expres5, sau tacit6 (Aubry et Rau,
Cours de droit civil français, (edit. V) I, p. 269. Al. Degré, Dreptul, 1896, p. 229)
cea expresA poate fi sau acordatg. In mod general cum era In dreptul clasic roman
pentru societ6tile funerare (Girard, Droit romain, p. 227), cum este ast6.-zi pentrtt
societAtile comerciale, cum era in Codul Calimach pentru 1ovàràiile ertate (§ 379 .
In acest sens s'a pronuntat Casatia rom. s. I in 15 Martie 1895, Buletin, 1895,
p. 302); Casatia sect. unite In 4 Decem. 1897 (Buletin, 1897, p. 1428), Dreptul
32 95 si 2/98; Casatia s. 1 la 24 lanuarie 1900 Dreptul 17900 si Curter. jud.
15/900. Vezi In acest sens i adnotatia distinsului meu amic I. N. Cesgrescu, la
decisia Curtei de apel din lasi precum i adnotatia regretatului A. Degré la decisia
Casatiei din 24 Ianuarie 1900, publicate In Dreptul 17/900. Vezi i Dreptul 24
si 26/96.

www.dacoromanica.ro
 PAUL NEGULESCU

In dreptul muntean1), exista principiul autorizatiunei speciale.

Dintr'un document 2) vedera chiar procedura care se urma. Acei
.care voiau sa constitue o obstime, o cumpanie, trebuiau sa se adre-
seze cu petitie la marea Logofetie. Marele logea't, studiind cererea, o
supunea primului Divan $i acesta o aproba sau o respingea. Aceasta
-stare de lucruri se consfinti si de Regulamentul organic al Munteniei
prin art. 364, numai ca, dupa Regulament, Domnul singur da
autorizarea.
Vechiul nostru drept public cunostea pe ling stabilimentele
{le utilitate publica cum monastirile, bisericile etc., formate din
initiativa particulara pentru satisfacerea unor trebuinte obstesti
stabilimente publice adica servicii publice sau subdiviziani terito-
riale, avind personalitate moralA. Asa In dara de stat, avem ca
persoane morale comunele urbane, cutia milelor infiintata In Mun-
tenia de Alexandra Ipsilante In prima sa domnie, cu scopul de a
veni In ajutorul persoanelor ce merita a primi mila, precum fete
{le boeri In vIrsta de maritat, straini sAraci, cocoane vaduve sj
sarace 8) etc.
23. Sub imperial Codului civil, persoanele morale nu pot
-fi create (Teen In urma unei interventiuni din partea puterei publice.
Inteadevar persoanele morale sint, In parte, niste abstractiuni, niste

In dreptul cutumiar, cxci in Condica Caragea ca i In pravilele ante-

rioare nu gsim relativ la personalitatea morala, decit o singur& dispozitiune In
pravila Matei Basarab, Glava 116, unde se spune c& monaslirile i bisericile nu
se pot infiinta decit cu autorizarea mitropolitului sau a episcopului respectiv,
reproducindu-se ast-fel dispozitiunea luat& de Justinian in Novella 67, Cap. 7 §i 11.
Cp. In aceastä privint& art. 4 din legea clerului mirean de la 1 Juniu 1893.
Urechil, Isl. Rom., IX, p. 589. Documentul e din anul 1811.
Cu administratiunea acestei case, Ipsilante Insarcinase o epitropie cam-
pus& din mitropolit i citi-va boeri. Alex. Moruzi, succesorul säu, desiiinteaza
=east& epitropie i institue0e in locu-i marea vornicie de mile.
Acest mare vornic de cutie era Mil, adicl hoer de clasa inttia. Casa ace-
stei institutiuni era alimentata prin contributiuni fortate determinate de Ipsilante
In hrisovul de infiintare 0 care, dng aratarea lui Dionisie Fotino (Ist. Gener.
Daciei, trad. Sion, II, p. 273), se urc5. la suma anual& de 65.000 lei. Pe ling&
aceasta ori-cine ¡Um testament trebuia s& lase o anumit& parte culiei milelor,
citci altmintrelea nu se tinea in seam& testamentul (Cond. Ipsilante, Pentru diat&
§ 4). Dug Codul Caragea IV, III, 24, numai succesiunea vacant& era atribuitit
Cutiei milelor. Vezi i legea asupra ob0e0ei Epitropii publicatl in editiunea
Regulamentului organic al Valahiei, din 1847, pag. 441 0 urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 29

fictiuni 0 numai legiuitorul are dreptul sa creieze 1) fictiuni $i pre-

sumptiuni legate 2).
i apoi nu totdeauna acordarea personalitatei morale la diverse
corporatiuni ar putea folosi interesului obstesc. De multe ori per-
soanele morale prea puternice constituesc un adevarat pericot
pentru stat; prin averile considerabile ce Ingramadesc, dispun de o.
influenta prea mare si ajung sa formeze un adevarat stat In stat;
In afara de aceasta ele constituesc un adevarat obstacol la principiul
circulatiunei bunurilor prin faptul ca dainuesc multa vreme, pe cit
timp viata omului este relativ scurta. (In vechiul drept francez emir
cunoscute sub numele de personnes de main-morte). De aceea este
necesar ca puterea publica O. examineze si sa declare daca recunoa-
sterea unei persoane morale este de utilitate publica, or, aceasta de-
claratie nu se poate face decit de puterea legiuitoare.
Acest principia, de si nu se gaseste formulat In nici un text
de lege, este presupus In mai multe articole, cum bunioara art. 811
C. c., care vorbeste de stabilimentele de utilitate publicd, adica
acele cari au fost recunoscute ea utile de catre puterea suverana;
art. 66 al. 2 din noul Cod de proc. civ., care arata ca au drept
de a sta In judecata numai persoanele morale, care au capacitatea
du_pet legea romina, adica care au fost recunoscute; In fine, art. 45.
al. i al legei eljn 11 Febr. 1864, pentru Infiintarea Consiliului de
stat, unde se spune ca consiliul era consultat asupra formarei sta-
bilimentelor de Militate publica.
Savantul secretar general al ministerului de justitie, d-1 C. N.
Busdugan, crede ca In starea actuala a legislatiunei noastre, perso-
nificarea se face prin singura putere a individului, Mil interventia
legiuitorului 8).
in redactiunea legilor, prin care se acordl personalitate morall, se In-
trebuinteaa cuvintul recunoaglere (legea din 6 Aprilie 1900 pentru recunoavtere-
ca persoang morala. a Clubului Tinerimea; legea din 6 Apritie 1900 pentru recu-
noaqterea ca persoang moral& a Sindicatului Ziari0i1or). Vezi pag. 16. Inteadevar ,.
Inainte de aceastl recunoa0ere, societatea exist& de fapt, nu are Insà existenta
de drept. Art. 89 0 99 C. com. vorbesc de asenaenea societat1 de fapt care pro-
due efecte fa¡I de te0i (vezi trib. com. Inv, Dreptul, 1901, p. 207; Curt. Apel,
Buc., HE, decisia 67/902) C. com.
Cas.rom., s. u., 9 Noembrie 1895, Dreplul, 78/95, Buletin, 1895, p. 1294
Cas. I, 12 Martie 1898, Dreplul, 32 98, Buletin, 1898, I, p. 393. Vezi 0 Dreptui
50/81; Laurent, Dr. du., 1, p. 288 0 urm.; Aubry el Rau, I, p. 269 (a 5-a edit.)-
Degré, Scrieri juridice, I, p. 19. C. G. Dissescu, Dreplul, 3/1902. D. Alexandresco.
Curier judic. 2 1902, precum 0 autorii cap* la pag. 14.
Rev. de Drept gi Soc., Martie 1902, pag. 389 0 urm.

www.dacoromanica.ro
SO PAUL NEGULESCU

Argumentele sale slut: 1) ca ast-fel este traditiunea istorica

la noi ; 2) ca nu exist& nici un text de lege care sa ceara vre-o
recunoastere din partea statului.
Am dovedit, credem noi, ca In vechiul nostru drept, persoanele
morale nu se puteau crea prin singura putere a individului, era
nevoe de o autorisare a statului ; dar In afara de aceaSta art. 45
din legea Consiliului de stat, spun6nd ca consiliul va fi special con-
sultat Intre altele i asupra formarei stabilimentelor de utilitate
publica, a Inteles cä puterea publica trebue sa intervie In mod
necesar la crearea persoanelor morale si de si Consiliul de stat a
fost desfiintat, Insa dispositiunea din citatul articol arata care au
fost ideile legiuitorului Codului nostru civil. Apoi art. 78 C. com.
stabilind ca societatile comerciale anume indicate prin acel articol
slut persoane morale, recunoaste implicit a alte categorii. de socie-
tati nu au aceasta calitate, In acelas sens trebueste interpretat
art. 40 din legea asupra meseriilor, adica corporatiunile de mese-
riasi nu constituiau persoane morale Inainte de aceasta lege. Se
mai pot invoca legea din 6 .Aprilie 1900 pentru recunoasterea ca
persoana morala a Clubului Tinerimea, precum i legea ce aceias
data pentru recunoasterea personalitatii sindicatului ziaristilor.
Aceste asociatiuni nu aveau personalitate Inainte ca puterea publica
za nu fi intervenit pentru a le-o acorda.
Nu se poate zice, In starea actuala a legislatiunei noastre,
puterea executiva ar avea Were sa creieze persoane morale; cad
art. 96 din Constitutie stabileste ca Regele nu are alte puteri, decit
cele date lui prin Conetitutiune, iar art. 93 care enumera atribu-
tiunile Regelui ea sef al puterei executive, nu arata ca el are Were
de a creia persoane morale 1). «Numai Parlamentul poate sa imp una
tuturor recunoasterea acestei fictiuni care se chiama persoana
morala» 2); caci numai el nu are puteri limitate. El are toate atri-
butiunile, care nu slut date prin Constitutie celor-l-alte 2 puteri.
Recunoasterea poate fi acordata sau individual la fie-care
Societate, sau In niod general la anumite categorii de societati,
cum bunioara prin art. 78 C. com. se recunoaste personalitate civila
la toate societatile comerciale constituite conform legei. Vezi i legea
Creditului fonciar din 6 Aprilie 1873, art. 1; legea asupra meseriilor

1) Dissescu, loc. cif.

2 Dissescu, Dreplul 311902.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 31

din 5 Martie 1902 (art. 40), care declara persoane morale corpo-
ratiunile de meseriasi.
O societate nerecunoscuta nu poate sta in instanta neavInd
existents. In fata legei; ea nu poate pretinde vre-un drept de pro-
prietate sau de creanta, caci aceste drepturi sint recunoscute numai
persoanelor existente O. Noul Cod de procedura civith. prin art. 66
formuleaza In mod clar acest principiu.
24. O persoana morala recunoscuta Intrio tiara streing este
ea oare considerata ca existenta In Romania, sau are nevoe pentru
a putea sta In judecata, pentru a putea exercita drepturi patrimo-
niale de o recunoastere din partea statului roman; cu alte cuvinte,
capacitatea persoanei morale se margineste la teritoriul statului
unde a fost recunoscutä sau se Intinde si In afara din tara, este
considerata ca existenta si In tari streine ?
Unii autori cred ca un stabiliment, recunoscut ca persoana
moral& Inteo tara, poate sa exercite drepturi chiar trite° alta tara
streina, fara a fi nevoe de vre-o autorizare din partea autoritatei
publice din acesta din urma stat; caci dupa cum o persoana fiisica
poate, fara contest, exercita drepturi nu numai In patria sa, dar
Inteo Ora streina, tot asemenea i persoanele morale, care nu
sint declt modalitatile vietei juridice ale persoanelor fisice 2), trebue
sà aiba acest drept.
Institutul de drept international In sesiunea tinuta la Copen-
haga in anul 1897, a proclamat acest principiu pentru persoanele
morale publice2).
Dupa noi, nu poate exista asemanare Intre persoanele fisice
si cele morale. Persoanele morale sau persoane de main morte,
cum se numeau In vechiul drept francez, constituesc de multe ori,
atunci cind ajung prea puternice, un adevarat pericol pentru stat,

Cas. rom., s. u., Dreptul, 1895, p. 643;. Buletin, 1895, p. 1295, Trib.
Ilf., s. II, ordonanta presid. din 1902 in afacerea societatei Peles si Virful cu Dor;
Trib. Com. Ilfov. sent. din 1902 in procesul soc. Ion Cucuzel cu Parascbiv Popescu.
Contra Trib. Ilfov Com. sentinta No. 9511902 procesul soc. Ion Cucuzel. Jud. Oc.
IL Buc., Cartea 2037 902; C. N. Busdugan, loc. cit.
A. Lainé, Des personnes morales en droit intern. privé in eJourn. de
droit int. privé, (J. Clunet) anul 1893, p. 279; Lyon Caen et Renault, Droil comm.
II No. 1093; Brocher, Cours de dr. intern. pr. I, 61.; Despagnet, Traité de dr.
intern. pr. (1H-a edit.) p. 105 si urm. ; Pierantoni, La capacitci delle persone
straniere; Michoud in cRevue de droit public , 1894, p. 194; Al. Degré,
Serien i juridice I, 43 si urm. Dem. Negulescu in Dreptul 1901, p. 42.
Annuaire de l'Institut de droit internat., 1897.

www.dacoromanica.ro
32 PAUL NEGULESCU

caci dispunInd de averi considerabile, dobindesc o mare influenta

si pe ling aceasta constituesc un adevarat obstacol la principiul
circulatiunei bunurilor1). Este necesar, In asemenea conditiuni, ca
puterea publica sa intervie si sa examineze daca éste folositor
pentru interesul general ca sa acorde personalitatea morall unui
stabiliment, care voeste sa se infiinteze. Actul Insa al puterei suve-
rane n11 are putere de a face ca acest stabiliment sa fie recunoscnt
ca persoana, decit In limitele statului. In baza unei fictiuni, create
printr'o lege, acel stabiliment este considerat ca o fiinta, or, aceasta
lege nu are putere cleat pina la frontiera, capacitatea persoanei
morale va fi deci limitata inauntru statului, unde a fost creata 2);
caci nu se poate concepe o fictiune universala creata de un legiuitor
local, dupa cum foarte bine observa Laurent.
i, in afara de aceasta, se poate foarte bine ca ceea-ce este
folositor Intr'un stat, sa fie pagubitor pentru interesul public intr'un
alt stat 8). Trebue deci ca autoritatea publica din statul, unde sta-
bilimentul voeste sa exercite drepturi, sa examineze daca trebue
sa-i recunoasca personalitatea ; caci, inteadevar, persoana morala
streina neexistind decit In virtutea unei fictiuni legale In tara unde
a fost creata, nu are decIt o existenta de fapt /rite° tara streina,
ca ori-ce asociatlune. i legiuitorul romln cerind un act al puterei
publice pentru a se recunoaste personalitatea morala unei asocia-
tiuni forinata in tara, a fortiori trebue o atare autorizare si per-
soanelor morale streine; caci daca legiuitorul prin art. 11 C. e
admite ca streinii sa se bucure de aceleasi drepturi ca si Romtnii,
prin aceasta el intelege sa le aplice toate sarcinile la care slat
supusi si cetatenii, de oare-ce nu ar fi drept ca streinul sa se gaseasca
Inteo situatiune mai 1)11na ca paminteanul.
Art. 66 din procedura civila actuala consfinteste acest mod
de a vedea prin al. 2, stabilind ca o persoana morala paminteana

Vezi No. 16.

In acest sens Laurent, Droll civil international IV, p. 152 0 urm.,
Aubry et Rau (a 5-a ed.) I, p. 269; Weiss, Traité de droll intern. privé. I, p.
396; Haus, Droll privé des &rangers en Belgique No. 118; Moreau In Rev. de
¡Ir. intern, privé, 1892, p. 346; Arntz, Bastiné et Jules Bartels, De l'existence en
Belgique des soda& anongtnes étrangères (1846); C. G. Dissescu In Dreplut
3 1902; D. Alexandresco In Curier judic. 211902; Curtea de casatie din Turin
In Curier judic. 2/1902; Casatia romln5., s. u. Dreptal, 78/95 0 Buletin, 1895,
p. 1295; Casatia I, Dreptut 32/98. Buletin, 1898, I, p. 393.
D. Sturdza In qedinta Senatului de la 21 Dec. 1900.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 33

sau streina trebue sa aiba capacitate dupa legea romina, pentru

putea sta In justitie.
Prin urmare, persoanele morale streine au nevoe de autorizare
pentru a putea avea fiinta In Romania. Trebue Insa sa facem escep-
tiune pentru societatile comerciale ; caci ele prin natura lor au_
o existenta internationall. Este In interesul public ca sa existe mari
societati comerciale, caci marile Intreprinderi din timpurile noastre
nu se pot desavirsi decit cu capitaluri considerabile i societatile
care se infiinteaza cu ast-fel de scopuri, cauta intinda sfera
lor de activitate si in alte tari, cleat tara lor de origina. In earl
de aceasta, societatile de acest fe! intra In relatiuni, raporturi juri-
dice se stabilesc Intre dinsele particuiarii din alte tari. Ar fi injust
sa se pretinda ca asernenea societati streine sa nu-si poata valo-
rifica drepturile lor fata de Romani inaintea instantelor judecatoresti.
din Romania, mai Inainte de a fi obtinut autorizarea din partea
statului roman. De alt-fel autorizarea aceasta necesita marl. Intirzieri,
care nu corespund cu urgenta ce reclama afacerile comerciale..
Societatile comerciale legal constituite Intr'un stat, trebue sa
existenta legala i In cele-l-alte State. Acest principiu formulat In
congresul international de societati pe actiuni, tinut la París In 1900
ca un adevar juridic care trebue O. fie consacrat de legislatiunile-
tutulor tarilor 1), se gasesce consfintit in legea noastra comerciall
prin art. 237, 238 si 244 C. com., care vorbind de unele masuri
de publicitate, ce trebue sa indeplineasca societatile legal constituit&
In tara streina pentru a putea infiinta un sediu secundar sau G
representanta In tara, si nevorbind nimic de acele care in mod
accidental ar face operatiuni la noi, recunoaste implicit, pentru
aceste din urma, capacitatea de a sta In justitie si de a exercita
drepturi patrimoniale lara Indeplinirea nici unei formalitati 2).
Odata stabilit principiul ca o persoana morala streina are
nevoe de autorizare din partea puterei publice pentru a putea avea
fiinta In fata legei romane, cu exceptiune numai In ce priveste socie-
tatile comerciale, sa ne Intrebam care este autoritatea In drept
acorde, la noi, aceasta autorizare.
In anul 1881, guvernul adusese Inaintea Senatului un proiect
de lege pentru persoanele morale, care stabilea prin art. 5, ca per-
Congrés intern. des sociétés par actions de 1900. Compte rendu sténo-
graphique, p. 238
Casatie II, Dreptul 63/92; Trib. Ilf. com., Dreptul 40198; Degré
Dreptul No. 28 qi 29/94; Dem. Negulescu, Dreptul 61901.
Tratat do Drept administrativ. 3

www.dacoromanica.ro
 PAUL NEGULESCU

soanele morale streine pentru ca O. aiba dreptul sa contracteze

sau sa stea In justitie, au nevoe numai de autorizarea guvernului.
Proiectul acesta Insa nu a fost transformat In lege, asa !nett credem,
ca In starea actuala a legislatiunei noastre, este nevoe de un act
al puterei legiuitoare pentru a se putea recunoaste existenia unei
persoane morale streine. Intriadevar, am vazut ca, pentru a se recu-
noaste o asociatiune de persoane sau de capitaluri ca persoana
morala, este nevoe de o lege si nu exista nici un argument care
sa ne faca sa admitem, ca atunci cind este vorba de un stabiliment
strein nu mai este nevoe de o lege ci e suficient un decret regal.
. i nu ni se poate obiecta ca dupa cum recunoasterea unui Stat
strein se face de puterea executiva, tot ast-fel si recunoasterea
persoanelor morale din acea tail trebue sa se faca tot de aceeasi
putere; caci ori-ce Stat, din momentul ce exista cu toate condi-
tiunile necesare unei societati politice, formeaza o individualitate
particulara, avind drepturi politice si civile si fiind In drept de a
cere respectarea personalitatei sale. Or, dupa legislatlunea noastra,
Regele este acela care Intretine relatiuni cu statele streine, Regele
este acela care primeste pe ministrii plenipotentiari, el este acela
care acorda exequatur la consulii numiti de puterile streine.
Or, facInd toate aceste acte, el acorda o recunoastere tacita
mini stat strein ; caci stim ca recunoasterea poate fi expresa sau
facia I). PutInd da o recunoastere tacita, nu este juridic a nu-i
admite dreptul sa poata acorda si recunoasteri exprese si, recu-
noscind aceasta entitate ca persoana moral& In relatiunile diplo-
matice, Statul nostru «li atribue pe cale de consecinta necesara
acelas caracter In domeniul dreptului privat, 2); caci alt-mintrelea ar
fi un obstacol la buna functionare a raporturilor internationale
care trebue A existe Intre natiunile civilizate 2). «Dar natura par-
ticulara a acestei persoane morale, precum si faptul ca existenta
sa este recunoscuta In baza uzantelor internationale si In afar& de
un text de lege, face ca ea sa aiba capacitatea restrinsa la actele
referitoare la functiunea sa internationala» 4) ; caci principiul chiar

Pradier-Fodéré, Traité de droit intern, public européen et américain, 1

No. 138-139 ; G. Bry, Droit intern, public, p. 107.
Aubry et Rau, Droit civil (ed. a V-a), I, p. 269, nota.
Aubry et Rau, loc. cit. ; Fiore, Nouveau droit intern. public, 1, 447
Laurent, Droit civ. international, IV, 126 qi 127 ; Lainé In Journal de droll
intern. privé, XX, p. 273.
Aubry et Rau, loc. cit.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 35

al independentei statelor s'ar opune ca un stat strein sd fie supus

la principiul autorizatiunei necesar conform art. 811 si 817 C. C.
pentru acceptarea donatiunilor si legatelor 1).
Numai In mod exceptional asa dar, pentru Statele streine,
aceasta din cauza uzantelor internationale si pentru a nu se crea
obstacole In functionarea raporturilor dintre State, se admite ca
puterea executivd sd fad recunoasterea unei persoane morale
streine ; alt-mintrelea, pentru cele-l-alte persoane morale streine, nu
putem admite decit recunoasterea din partea puterei legiuitoare ;
Intru et niel Constitutiunea, nici vre-un text de lege posterior nu
dau In cdderea puterei executive dreptul de a crea persoane morale 2).
Fiind necesar un act al puterei legiuitoare pentru a se recu-
noaste existenta unui stabiliment public, pentru consideratiunile ce
deja am ardtat, nu se poate ca o persoand morald streind, care
nu exista In ochii legei noastre declt ca o asociatiune de capita-
luri sau de persoane, adic. Intocmai ca asociatiunile care s'ar con-
stitui la noi, sd dobindeascd In mod exceptional personalitatea morald.
Din momentul ce admitem teoria fictiunei, credem cd se impune
necesitatea recunoasterei din partea puterei publice a ori-cdrei per-
soane morale, fie cd asociatiunea e formata In tard, fie cd ea s'a
constituit In streindtate si distinctiune nu se poate face; nu se poate
admite pentru unele recunoastere din partea puterei legiuitoare,
pentru altele din partea puterei executive. Dar pe ling acestea un
interes de ordin mai Inalt, ar trebui sd facd ca, In special la noi,
nu se admitd recunoasterea persoanelor morale streine de clt de cdtre
puterea legiuitoare. Sintem o lard micd, supusd foarte adesea la
influentele marilor puteri. i se poate foarte usor IntImpla, odatd
stabilit principiul contrar, ca adicd puterea executivd poate acorda
recunoasteri, ca societati de propagandd, fie politice, fie religioase

Ducrocq, Revue du droit public et de la science politique, I, p. 9;

Desjardins, Revue de droil intern. privé, XX, p. 1025 ; Michoud, Revue de droit
intern. public, 1894, p. 193 ; Lainé, Revue de droit intern. privé, XX, p. 273;
Aubry et Rau, loc. cit.
Ap, fiind, credem a Comisiunea legatelor sau Olimpicilor din Grecia.
recunoscutg ca persoana. moral l la noi in Ora, prin decretul din 13 Decembre
1901, nu are fiinta legalä. Trebuia mai intii s. i se recunoasci existenta prin-
triun act al puterei legiuitoare i apoi sá i se acorde autorizarea conform art.
811 C. c., pentru a patea accepta legatul facut ei de defunctul Zappa. Nu putem
EX ImplrtAsim, in aceastg. priviná, Orerea emisá de distinsul profesor al facul-
.cultittei juridice din Bucurevti, d. Valerian Ur§anu in Dreptul No. 7 i 8 din 1902.

www.dacoromanica.ro
36 PAUL NEGULESCU

se stabileascg. la noi, si mult mai usor vor putea obtine de la guvern

recunoasterea personaliatei morale, decit de la Parlament 1).
25. Art. 66 din noul cod de Procedurg civil, dupg cum
am argtat mai sus, stabileste principiul ca ori-ce stabiliment fie din
targ, fie din litreingtate, are nevoe, pentru a putea sta In justitie,
sä fie recunoscut de puterea publicg. Aceastg recunoastere trebue
O. fie datg de puterea legiuitére2).
Art. 66 maT coprinde i dispositiunea cg stabilimentele streine
nerecunoscute ca persoane morale In tara lor de origine, pot sta.
In judecatg dacä au cg.pgtat recunoastere conform legei romgne.
Prin aceastg parte a art. 66 se confirmg si mai mult cg legiui-
torul a admis cu totul sistemul fictiunei, cä pentru dinsul este indi-
ferent cg, o asociatiune existg. sau nu ca persoang moralg In strei-
ngtate : toate persoanele morale din alte tari, afarg, de societgile
comerciale, avind numai existentg de fapt, ele nu pot exercita
un drept In Romgnia mai Inainte de a fi obtinut recunoasterea ca.
,persoang, moralä din partea puterei publice 8).
D. C. N. Busdugan profeseazg cg, chiar In urma introducerei
acestei dispozitiuni In condica noastrg de procedurg, societlitile-
streine, pot In mod valabil, sta In justitie farg nici o autorizare
din partea Statului nostru, d-sa admitInd cg persoanele morale nu
sint creatiuni ale legei, ci numai conceptiuni doctrinale, i cl per-
soanele morale streine aveau existenta de drept la noi Inainte de
Septembrie 1900, fArg nici o interventie din partea Statului; or,
art. 66 dispunInd cä persoanele morale pot sta In justitie daca au
Tribunalul Ilfov s. I (In majoritate) face o distinctiune. Este necesara,.
zice tribunalul, o autorizare din partea puterei legiuitoare, dad stabilimentul
voqte sä. functioneze la noi In tara, este suficienta o autorizare din partea gu-
vernului, chid e vorba de exercitare de drepturi. (Dreptul 9/903, qedinta de la a
Ian. 1903. Comisiunea Olimpicilor cu mo0enitorii Zappa). Pe ce '0 intemeiaza.
tribunalul aceasta distinctiune, chid, dupa, art. 66 din noul cod de procedurA, reese-
larnurit cA pentru ca o persoanA moralA sA poata sta In judecata este nevoe de
a B recunoscuta conform legei romIne i cu ocasiunea desbaterilor alit In Camera
cIt 0 In Senat, s'a arAtat cA. recunomterea trebue data printr'o lege ? Numai In
casul art. 811 c. c., pentru a putea primi o donatiune sau legat, stabilimentele-
publice sau de utilitate publica, prealabil recunoscute, primesc autorisare din partea.
puterei executive. Distinctiunea formulata. de tribunal, este deci, dupà noi, arbitrara.
Vezi deqhgtpzile padamPntstre ce au avut Ion in Camera la 1 Martie
1900, Edit. oficiala a Procedurei civile, p. 581 ; in Senat la 2 0 8 Februarie 1900
Vezi C. G. Dissescu, Dreplui, 1902, No. 3 ; V. Urganu, Dreptul, 8/1902;
G. Mironescu, Revizuirea Codului de Procedurei civilá, p. 94-95; Dem. Alexan-
dresco, Curter judiciar, 2/1902.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 37

capacitate dupg legea romAng, a recunoscut dreptul de a sta In

justitie tutulor persoanelor morale chiar si. acelora formate numai
prin initiative individualg.
Desbaterile parlamentare, care au avut loe cu ocaziunea vo-
-Wei acestui articol, dud s'a argtat adevgratele idei ale autorului
legei, d-sa le InlAturg spunInd cä acest articol constitue o dispozi-
Vane proceduralg ; cg Intru cIt procedura civilg are de obiect nu-
mai regularea exercitiului drepturilor prevtizute In Codul civil si
cum, In aceastg din urmg lege, nu ggsim nici un articol unde sg
se spung cä o persoang moralg streing are nevoe de o lege pentru
a putea exercita drepturi, dispozitiunea din art. 66 c. pr. civ. 0,-
mine Mr& nici un efect 1).
Teoria sustinuta de d-1 Busdugan nu mi se pare fondatg. Mai
Intli nu pot Intelege, admitind teoria d-sale, cg. Inainte de 1 Sept.
1900 erau unele persoane morale streine capabile si alte necapabile
In ochii legei romine 2). Din momentul ce se admite cä nu e nevoe
de nici un act al puterei publice pentru a li se recunoaste existenta,
toate persoanele morale streine sunt capabile. Dar apoi se poate
sustine cä o lege de procedurä nu poate regula de eft, exercitiul
drepturilor prevgzute In Codul civil, clnd din expresiunile Intre-
buintate In text si din desbaterile parlamentare, reiese In m.od
foarte ciar intentiunea legiuitorului ? Condica civilg ca si procedure
civil& stnt legi ordinare si totdeauna se admite principiul cg o
lege posterioarg poate complecta sau desfiinta dispozitiuni dintr'o
lege anterioarg.
Numai pentru usurintg si din cauza Inmultirei raporturilor
dintre oameni si a necesiatei de a legifera asupra acestor raporturi
s'au fgeut codificgri deosebite. Altmintrelea, cind societatea nu este
asa de Inaintatd, dispositiunile de drept civil si de procedurg sInt
Impreunate Intr'o singurg lege. Asa am avut noi legile noastre
Inainte de codificarea din 1864. De alt-fel, chiar si astg-zi ggsim
dispositiuni procedurale In condica civill. De ce nu am admite cg
o dispositiune de principia ca acea formulatg de art. 66 sä se gl-
seascg In procedurg ?
25 hie. Trebue A, distingem doug categorii de persoane morale
din initiativa particularg : fondatiunile si corporatiunile. Chid o
persoang lasg averea sau portiune din averea sa pentru o institu-

C. N. Busdugan, Rev. de Dr. fi Soc., Martie 1902, p. 410 li urm.

Ibidem p. 412.

www.dacoromanica.ro
38 PAUL NEGULESCU

tiune oare-care si cand puterea publica acorda acestei institutiuni

personalitatea morala pentru a putea Indeplini in perpetuu scoput
pentru care a fost oreata, avem o fonda(iune. Cum de pilda un.
azil, etc.
Prin urmare, fondatiunea este o persoana morala In care trebue
sa recunoastem un element real, vointa manifestata de o persoana
fisica de a abdica o parte din personalitatea sa In profitul acestui
nou subiect de drepturi, vointa pe care Statul o recunoaste sau o.
sanctioneaza, aid ast-fel posibilitate noului subiect de a avea un
patrimoniu. Fondatiunea, ast-fel inteleasa, a fost cunoscuta s'i In
dreptul clasic roman, dar a luat o desvoltare mai mare sub influenta
ideilor crestine. In legislatiunea romana fondatiunile erau cunoscute
sub numele de pia opera. Ele au existat $i la noi In vechiul drept 1)..
In Germania stilt cunoscute sub numele de Stiftung.
Chid Ina, mai multe persoane voiesc sa se asocieze Intre
dlnsele pentru a forma un nou subiect de drepturi, avind un scop
oare-care, atunci avem o corpora(iune, spre exempla societatile
civile si comerciale.
AtIt corporatiunile eh si fondatiunile pot fi create sau Intr'un in-
teres privat sau Intr'un interes public. Asa, cine-va poate O. dispue ca
din averea sa sa se creeze o institutiune destinata O. ajute in perpetuu.
membrii familiei sale. Aceasta ar fi o fondatiune de interes privat
putem avea o asociatiune de persoane formate pentra propasirea
artelor, stiintelor, culturei In general, deci corporatiuni de interes
general. Prin urmare putem avea stabilimente de utilitate panel
sub forma de fondatiuni cit si sub forma de corporatiuni. In general
Ing, putem spune ca cele mai multe din fondatiuni stilt stabili-
mente de utilitate publica.
0 chestiune care a dat nastere la mari discutiuni este aceea.
de a se sti cine este subiectul drepturilor Intr'o fondatiune, cine
Inteo corporatiune. Brinz sustine ca un patrimoniu poate sa existe
fara stapIn, daca este destinat la un scop, ast-fel un spital, un asil
au un patrimoniu care nu are nevoe de proprietar ; patrimoniul are
un scop, o destinatiune, el apartine acestui scop. Cu alte cuvinte
trite° fondatiune subiectul drepturilor este Insa-si averea. Teoria
aceasta se bazeaza pe numeroase texte din dreptul roman 2), Ea

Vezi No. 22.

Brinz, Pandekten a II-a ed. I, p. 213; si In Zweckermoegen; Windscheid,.
Pandek. 49, 63, n. 2, § 7. Exemple de texte de dr. rom.: Sententia praedio

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 39

este Imp6rasit5, la noi de savanti jurisconsulti ca r6posatul Degré

si d-1 Dim. Alexandresco 1). Unul din partisanii acestei teorii, Bekker
sustine cA dup5, cum persoane incapabile de a voi: minorul si nebunui
pot fi subiecte de drepturi, tot asemenea un animal sau un lucru
pot fi titulare de drepturi. Subiectul de drepturi are dispozitiunea.
si folosinta lucrurilor. Hula neomeneascl incontestabil ct nu poate
dispune de lucrurile ce-i apartin, dar se poate folosi de dinsele ca.
si copilul sau nebunul.
Teoria mi se pare neexactA. Mai Intli In ce priveste exemplele
din dreptul roman, jurisconsultii romani nu au luteles niciodatä c5..
un drept de servitute poate apartine unui fond, ea este o calitate
a unui fond care apartine unei persoane In calitate de proprietarl
a fondului. De alt-fel Romanii cunosteau persoanele fictive si le ase-
mAnau cu persoanele fisice, vice personae fungitur. De asemenea.
nu se poate asemAna un lucru cu un copil sau cu un nebun. Co-
pilul sau nebunul au inteligenta si vointa, dar unul nu le are des-
voltate, altul le are bolnave, pe citä vreme lucrul nu are absolut
nimic din aceste calitati omenesti.
Patrimoniul nu trebue considerat ca subiect si obiect de
drepturi, caci didem In absurd 2).
0 ala teorie, sustinut6 de Zitelmann, Gierke si altii, si cu-
noscutä sub numele de Villen,stheorie, considerà ca titular al drep-
turilor vointa. Intr'o fondatinne subiectul drepturilor este vointa
fundatorului cristalizatä si perpetuatA In scopul sAu, dupä cum lute°
corporatiune subiectul drepturilor 11 constitue vointa colectivl a
asociatilor. Am arAtat deja ce are de neexact aceasta teorie 2), cAci
vointa nu poate fi niciodatä separatA de persoana fisic6.
0 teorie sustinutä mai ales In Italia 4) considerl Statul ca
titularul drepturilor Intr'o fondatiune. Fondatiunea este un bun
datur (Dig. 3, 6, de neg. gest., 31 in fine); fundo servitus adquiritur (Dig. VIII,
1, de serv., 12); in vestigalibus ipsa praedia non personas conveniri (Dig. 39, 4,
de publican., 7, pr.).
Degré, Opere complecte, I, p. 20 0 urm.; Alexandrescu In Dreptul 1899,
p. 620 0 urm.
Giorgi, Dottrina dei Corpi morali I, p. 44: eMa se noi facciamo tuft' uno
del soggetto e dell'oggetto addio rapporto, addio dirittox..
Vezi No. 16.
Giorgi, Doltrina dei corpi morali I, p. 98 0 urm. Atti parlamentari.
Camera dei deputati, Sessione 1889-90, 11 dicembre 1889.
Vezi aceastS. teorie expusg 0 combltutl In G. de Lapradelle, Theorie et
pratique des fondations perpetuelles, Paris, 1895, p. 441 0. urm.

www.dacoromanica.ro
40 PAUL NEGULESCU

facind parte din patrimoniul Statului. Argumentele pe care se ba-

_zeaza slut trase din drepturile pe care Statul le are de a autoriza
-de a supraveghea si de suprima o fondatiune. Or, a-i recunoaste
aceste trei drepturi, este tot una cu a-i recunoaste dreptul de pro-
prietar. Noi nu Imparasim aceasta teorie ; caci toate aceste drepturi
recunoscute Statului pot fi explicate Intealt chip. Asa dreptul de au-
torizare se explica prin aceea ca vointa omului nefiind perpetua nu
poate crea o opera perpetua far& concursul Statului, care singur poate
5.-i dea aceasta calitate. Din dreptul de supraveghere iarasi nu se poate
-conchide dreptul de proprietate al Statului. Statul intervine ori de
-clte ori crede necesar ca sa proteaga pe cei slabi. Gum de pilda, In
speta, cInd fondatorul nu mai exist& si beneficiarii nedeterminati
nu pot sa-si valorifice drepturile lor, Statul are datoria sa intervie
-si sa-i proteaga.
CH priveste dreptul de dizolvare, el nu poate fi invocat ca
argument pentru a sustine dreptul de proprietate al Statului ; caci
Statul nu exercita acest drept al sau jure dominii, ci jure imperii,
nu ca proprietar ci ca putere publica.
Ihering crede a Intr'o fondatiune titularii drepturilor slut be-
neficiari, dupa cum lute° corporatiune sint asociatii care o compun 1),
cu alte cuvinte fondatiunile slut consacratiunea lucrurilor si a ca-
pitalurilor In favoarea unor persoane nedeterminate pentru o desti-
natiune permanenta. Nedeterminarea beneficiarului este elementul
.care o diferentiaza de liberalitatile cele-l-alte : donatiuni si legate.
Perpetuitatea sa o deosibeste de pomeni sau daruri facute la un
grup de persoane nedeterminate 2).
Dupa noi titularul drepturilor In ori-ce stabiliment de utilitate
publica este ideia de personalitate. In mod fictiv, pentru Indeplinirea
unui scop In perpetuu, se creaza o persoana. Ei bine, aceasta per-
soana fictiva este titularul tutulor drepturilor. Nu se poate sustine
ea titularul este averea In fondatiuni, membrii Inteo corporatiune;
cum nu se poate sustine ca beneficiarii unei fondatiuni stilt titularii
drepturilor. AdmitInd acest sistem, putem intelege de ce bunurile
unui stabiliment de utilitate publica desfiintat revin Statului. Altmin-
trelea ar trebui ca averea sa fie atribuita titularilor. Bunioara des-
fiintIndu-se un spital, averea ar trebui Impartita bolnavilor, desfiin-
Vndu-se o Academie, careia i s'a facut bogate liberalitati, averea

L'Esprit du dr. romain, IV, 145. L'evoltztion du droit p. 310.

Ibid.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 41

ar trebui 1mpgrtitg membrilor Academiei, de si donatorii nu au

avut In vedere persoanele membrilor, ci scopul pentru care era
creatg. Academiei.
26. Monastirile au Ina personalitatea moralg In urrna legei
de secularizare de la 15 Decembre 1863? Chestiunea este contro-
-versatg 1).
Intr'un prim sistem se sustine cg, legea de secularizare, care
prin art. 1 dispune cg toate averile monastiresti din Bomdnia
sint qi rdmin ale statului, a avut drept efect sg ridice persona-
litatea civilg a monastirilor ; cgci ceea-ce constitue In drept o per-
soang. moral, este lnfiintarea si recunoasterea unui patrimoniu
distinct personificat In mod fictiv si corespunzlnd sau unui interes
colectiv chid este vorba de corporatiune sau unui scop anumit
dnd e vorba de fondatiune, asa In clt absorbirea acelui patrimoniu
ast-fel personificat Intr'un alt patrimoniu menit a satisface acel
interes sau a Indeplini acel scop, atrage dupg sine disparitiunea
personalitgt.ei de care patrimoniul era legat.
In afarg de aceasta monastirile sint fondatiuni, iar nu corpo-
ratiuni ; cgci ratiunea de a exista a monastirilor nu consistg, In
comunitate de interese sau de activitate a cgluggrilor ci In ideia
de a trichina lui D-zeu un asezAmInt pios.
Deosebirea Intre fondatiuni si corporatiuni este a substratul
celor d'Intii este averea, pe cInd la cele-l-alte substratul 11 consti-
tuesc membrii din care se compun. La fondatiuni subiectul dreptu-
rilor 11 formeazg averea, pe cltg, vreme la corporatiuni membrii

1) Inainte de 1863, monastirile au avut la noi, in mod nediscutabil, per-

sonalitatea morall. Aceasta reese din Pravila lui Matei Basarab glava 117, din
Sobomicescul hrisov din timpul lui Alexandru Mavrocordat, Domnul Moldovei
(28 Sept. 1785) unde dupA, ce se opreste donatiunile ce s'ar putea face de cltre
oameni de jos (humiliores), in favoarea celor puternici si chivernisiti (potentiores)
se adaogl ca daniile sit fie slobode a se face pi de ccIlre loatcl slarea la sfin tele
monastiri (Textul e dat In Uricarul lui Codrescu, tom. H si IV; un rezumat se
gitseste in V. A. Ureche, 1st. Rom., I, p. 226-227 si II, p. 366-367); prin paragr.
17, 43, 763-769 Cond. Calimach; Partea I, Cap. VIII, § 4 Condica Caragea; art.
80 al Reg. Org. al Moldovei, din care se vede at monastirile posedau averi. Docu-
mente literare ne dovedesc de asemenea Cu prisosintA cA monastirile aveau per-
sonalitate, cici vedem o multiple de danii si legate flcute monastirilor. Asa in
Arhiva ist. a Rominilor, III, p. 191, vedem inteun document din 1387 din timpul
lui Mircea, c5. se face o danie unei monastiri; Vezi diverse alte documente in
acea colectiune si in Uricarul; vezi Dim. Cantemir, Descrierea Moldovei., vezi si
C. G. Dissescu, Dreptul, 1892.

www.dacoromanica.ro
42 PAUL NEGULESCU

care le compun. Monastirile fiind niste fondatiuni pioase si prin

legea de secularizare, luinduli-se averea, ele au perdut prin aceasta
personalitatea moral & 3).
Un alt sistem, la care ne asoci em, sustine c monastirile nu
au pierdut personalitatea moral, In urma legei din 1863.
InteadevAr, monastirile avind personalitatea juridia Inainte
de aceastA lege, iar legea din 1863 confiscIndu-le averile In profitul
statuld, nu le-a atins Intru nimic personalitatea ; dci este incon-
testaba c& personalitatea moral& este posibilitatea pentru un subiect
fictiv de drepturi de a avea un patrimoniu, adicä drepturi i datorii
apreciabile In bani. i trebue sA recunoasteam c& patrimoniu nu
Inseamnl avere : ori-ce persoan6 trebue sA ab& un patrimoniu chiar
dacá nu ar avea bunuri de nici un fel. Astà-zi Constitutiunea, prin
art. 17, opreste confiscarea general& a bunurilor; sa presupunem
InsI cá aceast& dispozitiune nu ar exista si cá confiscarea general&
a bunurilor ar fi o pedeaps1 admisA de condica penal& Atunci
persoanele azor s'ar aplica aceasta pedeapg ar Inceta oare de a.
mai avea personalitate?, s'ar putea zice cá li s'a luat patrim.oniu ?
Dup& noi, se face, de dtre partizanii sistemului advers, o regre-
tabil& confuziune Intre patrimoniu i elementele care '1 alcatuesc.
Patrimoniul se compune din drepturi reale si drepturi de creantg,
activ $i pasiv. Atunci clnd se face o confiscare, chiar generala,
rezultatul este o Instainare a bunurilor, a elementelor care compun
patrimoniul. Acesta Insa fiind o universalitate, o entitate juridic&
rAmlne legat de persoanti pentru tot tirnpul vietei 2).
Este ciar, d. In urma confisdrei averilor monastiresti s&v/r-
sit& prin legea din 1863, personalitatea moral& a monastirilor nu
a Incetat de a subsista. Trebue o lege care s& ridice aceastá capa-
citate pentru monastiri, dup& cum s'a procedat In Franta unde, dup&
secularisarea bunurilor eclesiastice, care a avut loe prin decretul din
2 Noembrie 1789, a trebuit s& intervie decretele din 5Febr. 1790,
13 Febr. 1790, 18 August 1792, pentru a ridica personalitatea
congregallunilor. De alt-fel decretul organic din 30 Noembrie 1864
pentru regularea schimei monahicesti, aratA In mod evident, c&
In acest sens D. Alexandresco, Tratat de drept civil román, IV, p. 4E1
Dreptul, 1899, P. 620 i urm.; B. Missir, Dreptul, 1879, P. 87; Casatia rom. I,
Buletin, 1878, p. 356; Dreptul, 11 '79 ; Curtea Ia.0, s. I, 12 Oct. 1899; Dreptul, 7699;
Casatie s. u., Buletin, I, anul 1873, p. 267.
C. G. Dissescu, Dreptul 3/1902; Planiol, Dr. Civ. I, p. 292 i urm.
Aubry et Rau, Droit civil ed. IV, vol. VI p. 231.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 43'

aceasta a fost intenVunea legiuitorului din 1863. Inteadevgr, In

art. 8 se vorbeste despre ceilugctrii $i ceilugeiri(ele care 'si vor F
inchinat averea la monastire, adic5. se recunoaste posibilitatea
pentru monastire de a avea avere.
0 lege de datg foarte recentg, legea din 23 Ianuarie 1902
pentru Inflintarea i organizarea Casei Sf. Biserici autocefale orto-
doxe romlne, prevede In art. 1 al. c., ca aceastg institutjune va
controla administraliunea averilor bisericelor i rnonastirilor precum
si a asezgmintelor bisericesti ; In art. 7 se zice cg averea
a monahilor, aflatg In coprinsul monastirei, precum si toate mobilele,
ce ar avea, vor rgmIne, dupg moartea lor, proprietatea monastirei.
Asa In cit prin aceastg lege se recunoaste In mod neIndoios-
cg monastirile au personalitate moralg, lntru at au posibilitate de-
a avea un patrimoniu 1).
27. a) Atribigiunea bunurilor vacante qi gird steipini (art.
477, 499, 646, 680, 724 si urm. c. c.). Toate averile vacante i fgr5,
stgpini precum si ale persoanelor cari mor fla mostenitori sau
ale cgror mosteniri sint /epgdate se cuvin Statului, glgsueste art_
477 C. c.
Acest mod de a dobindi, particular Statului, se aplicg : a.) tutulor
lucrurilor de pripas, adicg tutulor lucrurilor rgthcite, al cgror pro-
prietar nu se cunoaste (fr. épaves terrestres) sau al cgror pro-
prietar nu le reclamg Inteun anumit termen: asa lucrurile depuse-
In biurourile vamale, sumele vgrsate la poste devin ale Statului,
dupg trecerea unui anumit termen (art. 20, 124, 214 si urm.
legea generalg a vgmilor de la 15 Iunie 1764); f:;) la toate obiectele-
gasite pe Igrmul sau In albia riurilor navigabile, precum si pe lgrmut
mgrei (épaves fluviales et maritimes) ; 7) la bunurile rgmase vacante-
prin suprimarea personalitatei stabilimentelor publice sau de utili-
tate publicg; cgci InteadevAr puterea publicg care a acordat perso-
nalitatea unui stabiliment public sau numai de utilitate publicg, poate-
sg i-o retragg printr'un act de aceiasi naturg cu acela prin care
acordat-o. i In casul acesta cui s'ar cuveni avutul stabilimentului

1) In sensul cä monastirile au 1nel personalitate, se pronuntl: AL Degré,.

&Hui juridice, I, p. 20 si urm. Acest autor dovedeste cé monastirile nu slut
fondatiuni, dup5 cum sustine d. A/exandresco, ci corparatiuni; c5. corporatiunile-
nu Inceteazä de a fi persoane juridice prin aceea ali s'ar sustrage toat5 averea;..
Gr. Peucescu, Dreptul 78, 83 si 88 din 1879; C. G. Disseseu, Dreptul 1901, p. 433
urm.; Casatia, s. I, 21 Sept. 1894, Dreptul, 67/94, Buletin, 1894, p. 857; Cute&
GalatT, Dreptul, 30/94; Casatie 1, 24 Octombrie 1902, Dreptul, 74/902.

www.dacoromanica.ro
-44 PAUL NEGULESCU

.desfiintat ? Pentru stabilimentele publice, deficultate nu poate sa

-existe, ele fiind create de Stat, din fondurile Statului, odata cu
-suprimarea personalitatei, este usor de Inteles ca averea stabilimen-
tului sa fie varsata In patrimoniul general al Statului. Pentru stabi-
limentele de utilitate publica fie sub forma de corporatiuni, fie sub
forma de fondatiuni, acelas principiu trebue aplicat. Ele fiind create
intr'un intere3 public, asociatii sau fondatorii nu au nici un drept
personal asupra avutului stabilimentului ; persoana morall IncetInd
de a exista, bunurile care compuneau patrimoniul stabilimentului se
gasesc far& 81.5.pin si conform art. 477 C. c. ele trebuesc atribuite
'Statului. Cu toate acestea practica admite unele solutiuni de favoare
zsa clnd e vorba de corporatiuni, daca asociatii au varsat cotisa-
-tiuni, se admite ca ele A. le fie restituite, daca stabilimentul de
utilitate publica desfiintat a primit donatiuni sau legate, se admite
-ca ele sa fie restituite donatorilor sau legatarilor. De multe ori
statutele acestor stabilimente de utilitate public& prevad ea, In caz
.cle disolvare, fondurile sa fie remise unor alte stabilimente similare 1).
Am vazut ca atunci cind e varba de persoane morale de
interes privat, patrimoniul societatiei se Imparte Intre asocia" atunci
chid societatea se disolva sau i se ridica personalitatea2);
8) la succesiunile vacante.
Toate aceste bunuri, ce am enumarat, Statul le dobIndeste In
virtutea dreptului Am de suveranitate. Oratorul Tribunatului, Siméon
2icea cu ocasiunea discutiunei art. 768 C. c. fr. (680 C. rom.): « Ce
qui n'appartient a aucun individu, appartient au corps de la Société,
-qui représente l'universalité des citoyens. Jouissant pour l'avantage
-commun, il prévient les désordres qu'entreneraient les prétentions de
-ceux qui s'efforceraient d'Otre les premiers occupants d'une succession
vacante, 8). Cind e vorba de succesiuni, Statul nu trebue considerat
-ca mostenitor, mostenirea e Inteadevar vacant6, adica nu sInt mo-
-stenitori, deest heres, cum ziceau Romanii, de unde cuvIntul francez
-déshérence 4); si daca Statul ar fi mostenitor, nici o succesiune n'ar
mai fi vacanta 8). Statul dobIndeste bunurile succesorale ca bunuri
vacante si MIA stapIn, In temeiul dreptului sail de suveranitate.
Hauriou, Précis de Droit administratif, a 4-a ed., p. 122, nota 2.
Pag. 22; Dreptul, 1902, p. 675.
Loci* V, p 137.
Merlin, Repert. Déshérence; Lambert, De l'exhiridalion No. 419; Baudry-
Lacantinerie et Wahl, Successions, I No. 658.
Baudry-Laeantinerie et Wahl, loc. cit.

www.dacoromanica.ro
 TRA TAT DE DREPT ADMINISTRATIV 45.

Curtea de Apel din Paris, printr'o decisiune din 13 Decembrie-

1901, considera ca Statul dobindeste succesiunele vacante cu acelas-
titlu ca cei-l-alti mostenitori si In virtutea vointei presumate a de-
functului I). Importanta chestiunei nu este numai teoretica, resultatele,
_practice slut cu totul altele, daca admitem cel de al doilea sistem.
Asa, daca un testator exclude de la succesiune Intreaga sa familie-
fara a institue mostenitori, dupa primul sistem testamentul fiind_
negativ, este inoperent, si prin urm are mostenitorii de singe slut_
chemati dupa lege la succesiune. Dug cel de al doilea sistem, acela.
care exheredeaza rudele sale, institue prin aceasta implicit pe acei
mostenitori pe care legea li chiama In lipsa de rude : sotul ramas-
In viata si Statul 2).
De asemenea, un strain moare In Rominia fara mostenitori,
si lag., dupa urma sa, avere mobila si imobilà situata la noi In
tarà. Dupa primul sistem, Statul romin, In virtutea dreptului sgn
de suveranitate, va fi chemat la succesiunea vacanta a strainului,
si va dobIndi bunurile succesorale ca bunuri vacante ;8) dupä eel
de al doilea sistem, succesiunea s'ar cuveni Statului de origina In,
virtutea vointei presumate a defunctului.
b) Dona(iuni 0 legate. Am vazut 0 ca stabilimentele public&
si cele de utilitate publica pot priimi donatiuni si legate, fiind auto-
rizate prealabil de puterea publica (art. 811 si 817 C. c.).
In general ori-ce persoana moral a ar trebui sa aiba capaci-
tatea de a fi gratificata ; cu toate acestea se discuta daca societatile
comerciale pot fi instituite. Unii autori sustin ca societatile acestea.
slut lovite de o incapacitate absoluta de a priimi cu titlu gratuit ;.
caci, zic dinsii, personalitatea nefiind decit o fictiune, trebue sa se
limiteze la obiectul pentru care a fost creata Societatea. Persoana.
morala nu are alte drepturi declt acelea pe care le-a acordat le-
giuitorul, considerindu-le indispensabile pen tru Indeplinirea functi-
unei sale 5).

Dalloz, périod. 1902, 2, 177. Vezi si adnotatia profesorului Ambroise-

Colin; Sirey, 1902, 2, 37.
Vezi decisia citatk a Curtei de Apel din Paris ;G. Streit, L'a ffaire Zappa,
Paris, 1874, pag. 49.
Demolombe I, No. 90 s't XIV No. 178; Laurent, Dr. eh". IX, No. 169 si
Droit. intern. VI p. 435 si urm. Aubry et Rau, VI, p. 337; Huc, Droit civ., V, No..
139, 140 si 142; Bard, Dr. civ. intern, p. 238. G. Streit, loc. cit.
No. 19.
Baudry-Lacantinélie et Colin, Donations, I, p. 101.

www.dacoromanica.ro
-46 PAUL NEGULESCU

Acest sistem confunda obiectul unei Intreprinderi cu capaci-

tatea. O societate comercial& primind o liberalitate nu se Indepar-
teaza intru nimic de la obiectul societatei ; ea va Intrebuinta libe-
ralitatea tocmai In vederea obiectului, ce s'a avut In vedere la
Infiintarea societatei. In societatile comerciale, sub fictiunea perso-
nalitatei se regasesc asociatii, ei au drepturi i obligatiuni personale ;
prin urmare cInd e vorba de o liberalitate facuta unei ast-fel de
ocietati, beneficiarii stilt asociatii. Asa In eh se poate zice ca
liberalitatea este Mena asociatilor, cu sarcina de a pune valoarea
-donata sau legata In lntreprindere 1).
Stabilind principiul ca societatile comerciale pot fi instituite,
trebue sa recunoastem ca ele nu au nevoe de autorisatia prescrisa
-de art. 811 C. c. pentru stabilimentele publice si de utilitate publica,
de oare-ce aceasta constitue o dispositie exceptionald, care nu se
poate Intinde pe cale de analogie 2).
Pentru ca un stabiliment sa poata primi o donatiune sau un
legat, trebue s. aiba existenta legala In rnomentul deschiderei suc-
-cesiunei (art. 808 C. c.). Prin urmare stabilimentele care nu au decIt
-o existenta de fapt nu pot fi instituite. Cu toate acestea unii autori
-consider/ cá stabilimentul, care are existenta numai de fapt, poate
fi asemanat, pr:n faptul vointei testatorului, care hotaraste anumite
bunuri pentru un scop determinat, cu un copil conceput, i In vir-
tutea nrincipiului : infans con ceptus pro nato habetur quoties de
-ejus commodis agitur, formulat de art 808 C. c., reeunosc ca libe-
ralitatea este valida 3). Raspundem ca comparatiunea aceasta e
silita. Inteadevar nu se poate asemana o fiinta fisica cu una fictiva.
Fiinta fictiva nu-si are existenta decit printr'un act al puterei pu-
_Nice i numai de atunci ; pe cita vreme persoanele fisice exist& inde-
pendent de ori-ce interventiune. In afara de aceasta principiul
formulat de art. 808 C. c. este el Insu-si o fictiune si fictiunile stilt de
-drept strict 4). In afar& de aceasta fictiunea ca copilul conceput este
considerat ca nascut, aplicata la persoana fizica, nu lasa dreptul nesigur
-de ca 10 luni: durata cea mai lung/ a unei gestatiuni, pe eta vreme,
-dacá am aplica-o la persoane morale, dreptul de proprietate ar
Thaller, Traiii item. de droll comm. edit. II-a, p. 191; Lot, Des Ube-
ratites aux sociétés civiles et commerciales, Paris, 1895.
Trib. Senei In Sirey 81, 2, 251 cu adnotatia lui Labbé Contra Cam-
berlin in La loi din 8 Mai 1881.
Jacquier, Des congregations religieuses, p.251 qi urm.
Laurent, Dr. ciu., XI, p. 264.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 47

AmIne In nesigurant.i. timp de 30 ani 1). Consiliul de Stat din Franta

printr'o jurisprudentl constana admite cA se poate face o libera-
litate unui stabiliment neexistent legalmente In momentul deschi-
derei succesiunei. Aplid. cu alte cuvinte prin analogie dispozitiunea
din art. 808 c. c. rom. (906 fr.); se cere Ins5. ca stabilimentul a
aib5. personalitate In momentul acceptArei si ca mostenitorii defunc-
tului s5. consimtá la executatea legatului, cu alte cuvinte sá renunte
de a invoca exceptiunea existind In profitul lor 2). La noi In general
se admite a legatul fAcut In profitul unei persoane morale neexis-
tente IncA In momentul deschiderei succesiunei, este caduc 2).
Pentru a putea face liberalit4 testamentare In profitul unor
fondatiuni ce s'ar crea In viitor, practica juridicA a imaginat urmA-
torul sistem: Se lag ca legatar universal o persoanA cu obligatiune
de a crea fondatiunea, de a face sA se recunoascl personalitatea
si de a remite apoi aceasta avere legall.
S'a obiectat cà legatul universal instituit cu o asemenea sar-
cinA nu ar fi valabil, càci legatarul neputIndu-se folosi de nici o
parte din bunurile defunctului, nu ar fi declt un simplu executor
testamentar sau o persoanA. interpus5., Ingrcinat5, a primi bunurile
si a le transmite unei alte persoane incapabile. Obiectiunile acestea
nu sInt Ins5. fondate. Din coprinsul art. 888 C. c. reiese a legatul
universal are de obiect universalitatea bunurilor, ce testatorul va
15.sa; cu alte cuvinte legatarul universal are vocatiune eventuall la
universalitatea bunurilor succesiunei, cä el nu pierde aceasta cali-
tate prin faptul cá nu va trage nici un folos din legatul ce i s'a
lAsat; nu se poate de asemenea vorbi de legat Mcut unui inca-
pabil prin persoana interpusL Fondatiunea viitoare nu este insti-
tuiM, legatarul universal este singur instituit cu sarcina de a face
sau a da 4).

Sic : Laurent, loc. cit. ; Demolombe XVIII, No. 586-589 ; Aubry et

Rau VII, § 649; A. GeoutTre de Lapradelle, Théorie et pratique des fondations
perpetuelles, 1895, p. 103 0 urm.
Contra : Th. Tissier, Dons el legs aux etablissernents publics p. 170; Mar-
guerieiln Revue critique de legislation 1878, p.528; Planiol, Dr. civ., III, p. 828,1-a ed.
Tissier, Des dons et legs.
Trib. Ilfov, s. I, Dreptul, 1889, p. 366; Curtea de apel din BucurestI
s. II, Dreptul, 1891, p. 90.
Casatie rom., I, Dreptul 25/92 In procesul pentru anularea testamen-
tului del. Otetelesanu, care instituise legatar universal pe d. Ion Kalinderu Cu,
sarcina de a crea o fondatiune; C. Ap. Buc. 11 1890, 26 Noem. Dreptul, 12/91;
Trib. Ilfov, I, 27 Mai 1889, Dreptul, 46/89.

www.dacoromanica.ro
48 PAUL NEGULESCU

Art. 811 C. c. stabileste ca se pot face liberalitati la saracii

dintr'o comuna, adid. unor persoane incerte. De cine Insa va trebui
O. fie acceptata donatiunea. Textul art. nostru 811 este reprodus
dup. art. 910 frances, unde ca si la noi se spune ca se pot face
donatiuni saracilor dintr'o comuna, nu se arata Insa cine primeste
liberalitatea cu sarcina de a distribui saracilor. Art. 910 fr. Insa este
complectat de art. 937, unde se arata cä liberalitatea trebue accep-
tata de administratia comunala, ca alte cuvinte administratiunea
comunala este considerata ca reprezentantul legal al saracilor din
comuna. La noi acest lucru reiese din art. 5 al. c din legea pentru
organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894. Administratiunea
comunala este considerata ca representata legala a saracilor din
comuna, nu Insa ca representanta lor exclusiva.
Am vazut, cInd am vorbit de deosebirile dintre persoanele
morale de interes privat i cele de interes public, ca aceste din
urma, au o capacitate mai restrInsa, caci este o regula de drept
administrativ care cere ca fie-care stabiliment public a fie Inchis
Inteo specialitate functionala. Atributiunile stabilimentului public
sau de utilitate publica au fost fixate prin lege In momentul crearei
si el nu poate mai tirziu saisi Intinda dupa voie atributiunile sale_
Acesta este principiul cunoscut In dreptul administrativ sub numele
de principiul specialitatei.
Acest principiu are importanta sa mai ales din punctul de-
vedere al Controlului financiar; caci stabilimentele publice si de
utilitate publica sint supuse acestui control din partea autoritatei
publice1); i, daca acest principiu nu ar exista, nu am mai avea
categorii de stabilimente, ci o adevarata confusiune In atributiunile
fie-carui stabiliment. i apoi persoanele morale ne avind existent&
de drept decit In virtutea fictiunei create prin lege, ele nu pot
face ori-ce fel de acte, ci numai de acelea pe care le-a avut In
vedere legiuitorul, cInd le-a harazit personalitatea. Este o chestiune
de ordine publica care cere ca aptitudinea lor juridid sa fie mar-
ginita la anumite obiecte limitativ determinate ; cad, cum foarte-
bine zice d. Ducrocq, ,cette regle est indispensable pour maintenir
le respect des compétences et prévenir le désordre dans les ser-
vices publics a)».
Art. 44 din legea pentru organizarea comunelor urbane, din 31 Iulie-
1894; legea Casei bisericilor din 1902, art. 1; legea comptabilitAtei generale a
Statului din 8 Octombre 1893, art. 233 qi urm.
Ducrocq, De la personnalile civile en France du Sainl-Siège. Revue-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISIRAT1V 49

La noi, principiul specialitatei este coprins In art. 811 si 817

C. c. si 93 din Constitutie. Conform acestor articole, stabilimentele
publice $i de utilitate publica sInt incapabile a primi un legat sau
o donatiune MIA o prealabila autorizare din partea puterei execu-
tive. Stabilimentul are factio testanzenti passiva, adich. dreptul de
a fi instituit ; nu are lush, jus capiendi, adica dreptul de a primi
liberalitatea, decit In urma unei autorizhri. Cu ocaziunea acordarei
acelei autorizari, puterea executiva trebue sa cerceteze, daca exe-
cutarea liberalitatei este profitabila interesului general, daca sarci-
nile impuse de testator sau donator intra In atributiunile stabili-
mentului beneficiar si, In cas negativ, nu trebue sh dea autorizare.
De pildh, un testator lash prin testament o avere oare-care unui
spital, persoana morala , ca sa Infiinteze o scoald. Spitalul nu
va putea fi autorizat sh, primeasch, de oare-ce sarcinile impuse prin
legat nu intra in cadrul atributiunilor sale. El are drept atribuiuni
sh ajute pe cei bolnavi, iar nu sa dirijeze scoli. Dach puterea exe-
cutiva ar da totusi un decret de autorizare, acest decret ar fi ilegal
Intru cit ar schimba capacitatea stabilimentului fixata prin legea
de creare si stiut este ca puterea executiva nu poate face acte prin
care sa schimbe sau A, modifice legile (art. 93 Constitutie). Trebue
0, adaoghm, ca autoritatea administrativa se pronunth, numai asupra
utilitatei executhrei liberalithtei ; chestiunile de validitate, acele
relative la Intinderea si Intelesul dispozitiunilor coprinse In dona-
tiune sau testament sunt rezervate tribunalelor judecatoresti.
Liberalitatea facuta unui stabiliment, cu sarcini care nu infra
In cadrul atributiunilor lui, prin urmare este anulabila si moste-
nitorii de singe ar putea cere Innaintea tribunalelor anularea ei,
intru et, nu se poate deroga de la dispositiuni care intereseaza
ordinea publica si bunele moravuri (art. 5 si 1008 C. c.)1).
In Frana, Consiliul de Stat admite ca o atenuare a acestui
du droit public, I, p. 68; A. Giron, Droll public de la Belgique, pag. 174; Ber-
thélemy, Droit administratif, p. 526 0 urm. ; Béquet et Laferriere, Répertoire
du droit administratif. Dons el legs, t. XII, pag. 192.
1) Baudry-Lacantinerie et M. Colin, Donarons I, p. 186 0 urm. precum
0 autorii citati la pag. 48 nota 2; Laurent, Dr. ciu. 1, No. 287. In Franta con-
form art. 900 C. c. conditiunile imposibile 0 ilicite fiind considerate ca nescrise
In donatiuni 0 testamente, majoritatea doctrinei 0 a jurisprudentei, mai ales
administrative, considell liberalitatea ca validi, iar sarcinile care nu intl.& in
specialitatea stabilimentului ca nescrise.
La noi, unde dispozitiunea din art. 900 Cod. civ. fr. a fost suprimatit,
liberalitatea 1120.0 trebue socotitl anulabila conform art. 5 0 1008 C. c.
Tratat do Drept Adminiatrativ. 4

www.dacoromanica.ro
to PAUL NEGULESCU

principiu i pentru ca beneficiul liberalitatei sa, nu fie perdut pentru

public, ca, atunci clnd o liberalitate este facuta unui stabiliment
public sau de utilitate publica cu obligatiuni care nu intra In spe-
cialitatea acelui stabiliment, acel stabiliment neputInd fi autorizat a
accepta, beneficiul liberalitatei trebue dat unui alt stabiliment In a
carui specialitate intrá obligatiunile impuse de testator. Tribunalele
Insá considera asemenea legate drept caduce, de oare-ce nu au fost
acceptate de adevaratul legatar 1).
Unii autori si o parte din jurisprudenta sustin ca principiul
specialitei pi este o masura pur administrativa, care nu are sane-
tiune civilä 2) ; ca prin urmare °data autorizat stabilimentul sä pri-
measca liberalitatea facuta In profitul säu, autoritatea judecato-
reasca este incompetenta ca sa se pronunte asupra validitatei dona-
tiunei sau legatului rezultInd din faptul cä sarcinile impuse de
testator sau donator nu intra In cadrul atributiunilor stabilimentului
instituit. Altii, voind de asemenea sa Impace principiul specialitalei
cu libertatea de a dispune, hotarasc ca atunci cind opera pe care
testatorul a voit sa o creeze nu intra In atributiunile persoanei
morale, opera Insasi va forma un stabiliment subsidiar depinzind
de stabilimentul instituit, Insa ca personalitate deosebita 8).
Ambele aceste sisteme nu ne satisfac. Inteadevar nu se poate
sustine ca principiul specialitatei este o masura administrativa lip-
sag de sanctiune civila. Din momentul ce am stabilit ca principiul
acesta e de ordine publica, toate clauzele, prin care se deroga de
la specialitatea unui stabiliment, si care ar fi inserate intr'o libe-
ralitate poarta In ele nulitatea Intregului testament sau donatiuni
(arg. art. 5 si 1008 C. c.). De asemenea nu se poate spune ca
stabilimentul are capacitate sa primeasca liberalitatea, care depa-
seste cadrul atributiunilor lui, cu conditiune ca opera Insasi
formeze un stabiliment subsidiar, depinzind de stabilimentul instituit
si avind personalitate distinca. Stabilimentul instituit este lovit de
incapacitate de a primi atari legate, putin intereseaza cum va admi-
nistra fondul. Stabilimentul subsidiar are si mai putin acest drept
Tissier, Traile des Dons et legs No. 226 i urm. Hauriou, Dr. adm., p.
809 qi urm.
Bequet-Laferrière loc. cit.; Casatia franc. 31 Ian. 1893; Sirey, 93, 1, 345;
Dallo; 93, 1, 513 i notele; Sirey, 96, 1, 129 cu nota prof. Meynal; Dalloz,
95, 1, 317 Cu nota d-lui M. Planiol.
Hauriou, loc. cit.; Dem. Negulescu In opinia la sent. trib. llfov I, Afa-
cerea Olimpicilor, Dreptul 9 '903.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 51

de oare-ce nu are personalitate In momentul deschiderei succe-

siunii si, chiar dad. ar avea, DU este dlnsul persoana careia s'a
.adresat liberalitatea.
Un stabiliment de utilitate publica dintr'o tara straina poate
.oare priimi In Romania o liberalitate cu sarcini, care nu intra In
specialitatea acelui stabiliment ? Si cine este chemat sà examineze,
dad, principiul specialitatei este respectat, autoritatea administra-
tiva. din tara noastra sau acea din tara de origina?
Principiul acesta al specialitatei fiind mai mult o regula de
politie administrativa, o dispozqiune de ordine publica interna,
avInd importanta, mai ales, dupa cum am aratat, din punctul de
vedere al controlului financiar, nu trebue aplicat clnd este vorba
-de persoane morale straine, care nu voesc sa aiba. In tag ssediul
sau o sucursala, si carora lasIndu-li-se la noi o liberalitate, Inteleg
-sä continue activitatea lor tot numai In tara lor de origina 1).
In ce priveste contractele, stabilimentele publice au capaci-
tate une-ori complecta, alte-ori au nevoe de autorizare, fiind supuse
tutelei administrative. Contractele din care deriva un venit sau o
-cheltuiala pentru stabiliment trebue sa fie Incheiat In urma si pe
baza unei licitatiuni publice (art. 66 din legea Comptabilitatei pu-
.blice din 8 Oct. 1893). Art 67 arata care sint cazurile exceptio-
nale cind se pot Incheia contracte prin buna Invoiala.2). In ce pri-
veste stabilimentele de utilitate publica avem art. 228 si urm. din
legea Compt. publice.
In general interesele stabilimentelor publico stilt conduse de
autoritati anume desemnate prin legi, care fixeaza si limita capa-
-citatei lor; cu alte cuvinte stabilimentele publice lucreaza prin
mandatari.
Se poate Insa IntImpla, In mod extraordinar, ca afaceri admi-
nistrative O. fie gerate de oameni cari nu au nici un mandat, adica
-slici o delegatiune din partea puterii publice, sau de si au o dele-
gatiune, Insa, prin gestiunea savIrsita, es din cadrul puterilor lor
-concedate. Avem oare In cazul acesta o negotiorum gestio care ar

Michoud in Revue de Droll public, 1894; Ducrocq, Rev, de dr. publ.

1894, p. 68.
Pentru furniturile, transporturile, arendlrile imobilelor Statului, a clror
.cheltueall sau venit nu trece de 10.000 lei, pentru ori-ce furnituri, transporturi
etc. cind se cere ca operatiunile guvernului a rAmie secrete, pentru obiectele
-es se pot gasi numai la o singuri persoanK etc.

www.dacoromanica.ro
52 PAUL NEGULESCU

putea obliga stabilimentul public, pentru care s'a acut gestiunea,

conform art. 991 Cod. civil ?
Cite-va exemple ne va ar5.ta importanta cestiunei. Presupunem
el un particular face diverse acte absolut necesare pentru con-
servarea unei clAdiri apartinind Statului ; a ar face diverse con-
structiuni necesare pentru exploatarea unei mosii apartinind unui
stabiliment public. Iat5, cazuri unde aplicatiunea art. 991 C. c. este.
de netAgduit ; aci este vorba de administratiunea domenidui
privat. Dar putem merge mai departe. Un particular face un pod
pe un drum comunal sau judetean, sau plAteste o datorie urgentl
a unui stabiliment public, cum de pildä o contributiune de rAsboi
pus5, asupra unui oras, sau o datorie pe care stabilimentul nu
poate sä o plateascl ; un primar sau un prefect fac acte de-
acelea pe care numai consiliul comunal sau judetean puteau sä le
fad., dep6sesc cu alte cuvinte limita atributiunilor lor. Asa fiind
vorba de un contract pentru cumpArare de efecte de cazarmament
necesar jandarmilor rurali din judet (art. 39 din legea de la 1 Sep-
tembrie 1893 asupra jandarmeriei rurale si 71 al. 2 din legea pentru
consiliile judetene) pentru o valoare mai rule& de 20.000 lei, uncle
prin urmare trebuia s5, se pronunte singur consiliul judetean asupra
contractului MIA niel o autorizare (art. 50 si 71 din legea pentru
consiliile judetene), prefectul glseste de cuviintA ca sa incheie
singur un asemenea contract. Furnizorul, Indeplinindu-si obligatiu-
nile, va putea oare cere s5, fie pl6tit de judet, sau va trebui sA cheme
In judecatl pe prefect, care la rindul MAI sl, intenteze o actiune
recursorie contra judetului ?
In asemenea cazuri avem oare quasi-contractul de gestiune
de afaceri si stabilimentele, pentru care s'au fAcut asemenea acte,
sint ele obligate conform art. 991 C. c. ?
Chestiunea este controversatl. Sint autori care sustin c5, parti-
cularii nu pot sl se amestece In administratiunea unui serviciu
public, c5.ci dacä am admite gestiunea de afaceri ca posibild, am
avea o adevkatä dezorganizare pentru finantele publice si o dudare
a tutelei administrative la care stilt supuse stabilimenteie publice; dar
pentru cA nu e just ca cine-va s5, se ImbogAeasca In profitul altuia,
trebue sä recunoastem gerantului actiunea de in rem verso, prin care
va obtine profitul pe care l'a tras stabilimentul din acea gestiune 1).
1) Ducrocq, Dr. adm., II, ed. 1V No. 1335 si 1525; T. Huc, Com, du code
civil, VIII, pag. 504. Consiliul de Stat din FraMa, admite acest mod de a vedea 1
Dalloz, 90, 3, 38; 86, 3, 36.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 53

autori recunosc cä, in asemenea cazuri, exist& o adev5.-

rat5, gestiune de afaceri, c.ci gerantul gereazA afacerea altuia In
afara de ori-ce conventiune i cu intentiunea de a se obliga si de
a obliga fatA de el persoana a d.rei afacere a gerat-o. Este o che-
stiune de echitate de a restitui gerantului toate cheltuelile utile acute
de dinsul pentru a apgra interesele stabilimentului public. Sint acte
patrimoniale, pe care le-a Mcut gerantul si pe care putea s6 le faca
persoana mora16. CIt priveste obiectiunea cä, admitindu-se ges-
tiunea de afaceri ca posibilä, s'ar eluda principiul tutelei admini-
strative, rAspundem ca i minorii, cari stilt incapabili i supusi
tutelei, pot fi obligati prin gestiunile utile acute de un tertiu.
Trebue sa recunoastem gerantului, cind gestiunea sa a fost
-dreptul la actiunea negotiorunt gestorum contraria 1).
1) Aceastä. opiniune la care ne asociem este ImpIrtasitä. de Hauriou, Dr.
pag. 794; Gautier, Précis des matiéres adm., pag. 87; Casatia francezl In Dallo;
82, 1, 31 i trimiterile. Vezi trimiteri In Michoud, Galion d'aff. appliquée aux
services publiques in cAnn. de l'enseignement sup. de Grenoble», t. 5 No. 1. Br&
mond, Revue critique, 1893, pag. 636 No. 4. Trib. Ilfov s. I In sentina de la
25 Octombre 1902, Curler jud. 78/902 sustine a un contract Incheiat de Prefect
In afarl de atributiunile sale si pentru interesele judetului, devine contract per-
fect, dacl cu ocaziunea direi de seam& a veniturilor i cheltuelilor (art. 51 legea
pentru consiliile judetene) anuale nu intervine un vot al Consiliului judetean,
prin care sA se oblige Prefectul a cere executarea sau rezilierea contractului
incheiat de Prefect. Dupl noi, admitindu-se un ast-fel de sistem, s'ar InIltura
-Cu desävIrsire principiile dreptului nostru public, ar fi ca i cum In dreptut privat,
am admite cl un contract Incheiat de un tutore, fAxA avizul consiliului de familie,
-cInd acesta e necesar, devine perfect, daa, cu ocaziunea dlrei socotelilor de
catre tutore, consiliul nu s'a pronuntat de loe asupra lui. Dad. o asemenea
ratificare tacita este inadmisibill, chid este vorba de interesele unor minori, ea
este si mai putin de admis chid slut In joc interesele judetului. IntriadevIr dupi
art. 50 din legea consiliilor judetene, consiliul judetean este chemat sI se pro-
nunte asupra tuturor chestiunilor care intereseaza judetul, Prefectul este numai
executorul hotartrilor consiliului (art. 91). Contractul incheiat de prefect nu are
nici o valoare, dacl nu este admis de consiliul judetean. Dad. am admite ca
posibill ratificarea tacitl, am eluda plincipiul cl actele administrative trebue sl
aibl forma scrisl, decisiunea emanind de la un corp deliberant trebue ta fie
consemnatl Intfun proces-verbal, dug emanl de la un administrator, ea trebue
.35, fie consemnatl lute un decret sau Inteo simpll deciziune datatl i semnatA,
pentra a se putea verifica competinta persoanelor care au flcut actul; de ase-
menea admitindu-se posibilitatea unei ratificAri tacite s'ar Inlltura principiul
tutelei administrative, adicl controlul pe care autoritätile superioare 11 exercitä.
asupra actelor /Acute de administratiunile locale si In genere de stabilimentele
publice, control absolut necesar pentru unitatea administratiunei publice si care
este consfintit de legile noastre administrative (vezi No. 35).
Inteo asemenea spetl, noi nu vedem decit o gestiune de afaceri.

www.dacoromanica.ro
M PAUL NE GULESCU

28. In general, la noi, se admite cg. o persoang moralg este

respunzgtoare de prejuditiile cauzate altor persoane prin fapta san
prin negligenta administratorilor lor. Aceastg responsabilitate este-
bazat& pe dispozitiunile art. 998 si 1000 C. c.
Chestiunea nu este Insg. asa de simplg. Nu se poate bunioar&
pretinde cg. mandatul pe care persoana moralg, Pa dat administra-
torilor sgi a avut oare-care limite, pe care mandatarii le-au depgsit
clnd au cauzat faptul ilicit, care a prejudiciat pe un tertiu, cg, In
asemenea cas, faptul fiind personal al administratorului, responsa-
bilitatea nu trebue oare sg. fie tot personalA ?
Savigny, care considerA persoana moralä numai ca o creatiune
a legiuitorului, sustine cg «persoana moral & nu poate comite delicte,
pentru cà acest lucru este strAin de esenta si de destinatiunea spe-
cialä a persoanei morale». Si mai departe adaogg, cg «ori-ce delict
presupune dolus sau culpa, adicä vointa si responsabilitate si prin
urmare, nu poate fi imputat persoanelor morale, dupä cum nu este
imputat copiilor sau nebunilor 1). Nu trebue sä aplicgm acelas prin-
cipiu cInd e vorba de dol sau culpg, comise de representantli
persoanei juridice In executarea unui contract ; cAci atunci e vorba
de modificare inseparabil& a obligatiunei principale si vointa per-
soanei juridice este tot asa de indiferentà ca si aceea a unei
persoane fisice, al carui mandatar ar fi comis o culpä sau ar fi
lntrebuintat dol In executarea contractului».
Deci, dupg, Savigny si dupg, scoala lui, o persoanà juridic&
nu respunde de culpa extra-contractualg a administratorilor sgi.
Conform echitglei, persoana moral& este limit& numai de actio da
in rem verso, adicA sä restitue quanto locupletior factum est.
Dup& teoria antropomorficg, sau realistA, Willenstheorie, susti-
nuta In Germania de Besseler si Gierke, teorie care considerl per-
soana moral& ca o fiintA colectivg realg, reale Gesammtperson,
avind o vointA distinctg. de vointa indivizilor care compun colec-
tivitatea, persoana moral& respunde de ori-ce consecinte pggubitoare
ar aves pentru un tertiu un act acut de reprezentantii ei. Legiui-
torul poate sg, nu recunoasc& aceast& vointA colectivA, dupg. cum
In alte timpuri nu recunostea personalitatea robului, el poate sa o
limiteze, dar toate acestea nu Impedicg, ca vointa aceasta sg. existe

1) Savigny, Système de droil rom. (Guénoux) §§ 94 si 96. Acest sistem

este adoptat de Curtea de Apel Iasi s. II, Dreptul 20/76.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 55

In mod real O. AdmitInd ca persoanele morale au o vointa proprie,

concluziunea este ca ele pot face acte legale sau ilegale si, pentru
aceste din lima, ele slut respunzatoare. Administratorii persoanei
morale slut persoane fizice care voesc In numele ei ; ei nu stilt
prepusi. Prin urmare, pentru faptele ilicite comise de administratori,
trebue sa admitem responsabilitatea directa a persoanei juridice pe
temeiul art. 998 C. c.; ha chiar i resposabilitatea penall. Persoana
moralg, putind avea i prepusi, va putea fi respunzatoare si
potrivit art. 1000 C. c.
Dupa noi, ambele doctrine cad In exageratiune. Am aratat
deja ca nu se poate sustine ca exista identitate absoluta Intre per-
soana fizica i cea morall. Numai persoana fizica are vointa
inteligentA, vointa persoanei morale nu este alt-ceva cleat resultanta
vointelor asociatilor lute° corporatiune, a administratorilor Intr.°
fondatiune. Nu se poate, pe de alta parte, considera persoana mo-
ralä o fiinta creata numai de legiuitor. In ori-ce persoana morall
constatam ca exista si o parte reala : vointa manifestata de una
sau mai multe persoane fizice, de a abdica o parte din personali-
tatea lor In profitul unui nou subiect de drepturi.
Trebue neaparat sa recunoastem ca persoana mora1ä are o
vointa ; ea este resultanta vointelor indivizilor cari compun socie-
tatea si este deosebita de vointa asociatilor 2) a nu-i recunoaste
vointa sau a i-o restringe cIt se poate de mult, dupa cum fac par-
tizanii lui Savigny, este a nu-i recunoaste posibilitatea de a avea
drepturi cací nimeni nu poate avea drepturi, daca nu are vointa,
dreptul nefiind cleat o vointa manifestata In conforrnitate cu legea
aparata de lege. Legiuitorul regulamentind aceasta expresiune

Gierke, Die Genossenschaf(slheorie und die deutsche Rechtsprechung,

pag. 724.
Max Nordau, Paradoxes, cap. III: cOn peut dire que tous les hommes,
l'état normal, ont certains qualités qui constituent une valeur commune, iden-
tique, supposons éga/e à z, valeur qui est augment& dans les individus supé-
rieurs d'une autre valeur différente pour chaque individu, et qui pour cela devra
étre appelée différemment pour chacun d'eux: soit, par exemple, égale à b, c, d, etc.
Cela Rant admis, il en resulte que, dans une assemblée de vingt hommes, tous
des génies, du plus haut rang, ou aurait 20 x et seulement 1 b, 1 c, 1 d etc.
et nécessairement les 20 x vaincreraient les b, c, d isolés; c'est-à-dire que l'es-
pence bumaine vaincrait la personnalité individuelle et le bonnet de l'ouvrier
couvrirait completement le chapeau du médecin et du philosophe». V. Enrico
Ferri, Nuovi Orizzonti, a doua edit. p. 484; Sc. Sighele, La foule criminelle, p.
13 vi urm.

www.dacoromanica.ro
56 PAUL NEGULESCU

de volute dä o forma legala, da. existenta In ocbii legei, dintr'o

stare de fapt, o transforma. Intr'un subiect legal de drepturi
O data recunoscut principiul ca persoana morall are o vointa,
ea poate, In executarea scopului säu, sa o exercite faelnd acte licite
sau ilicite. Nu se poate spune a a comite acte ilicite nu intra. In
destinatiunea ce a fixat legiuitorul persoanei morale In momentul
recunoasterei ; legiuitorul acorda, personalitatea in vederea Inde-
plinirei unui scop ; pentru Indeplinirea acestui scop persoana mo-
rah. Insä poate intrebuinta mijloace permise sau nepermise.
pentru aceste din urma, trebue sá admitem cá ea 'si angajeaza.
responsabilitatea. Altmintrelea trebue sä socotim persoana moralá ca
o fiinta Cu totul privilegiata avInd numai drepturi nu si obligatiuni 2).
Actele ilicite pot fi savIrsite de reprezentantii directi ai per-
soanei morale, adica de acei cari voesc i lucreaza In numele ei,
cum de pilda. pentru Stat ministrii; consiliul judetean cind e vorba
de judet, consiliul comunal sau primarul, cind e vorba de comuna,
adunarea generala sau consiliul de aclministratie cind e vorba de
societati anonime etc. Actele comise de aceste organe ale unui sta-
biliment slut considerate ca fiind facute de stabilimentul Insusi
prin urmare, daca actul e ilicit si a prejudiciat pe cine-va, persoana
morala raspunde potrivit art. 998 C. c. 2).
Persoana moral& poate sa aiba si prepusi si In cazul acesta
raspunde de consecintele prejuditiabile ale actelor savIrsite de dInsii,
potrivit art. 1000 C. c. Ea are sa-si impute culpa in eligendo caci
ea i-a numit i avind un drept de directiune si de control asupra lor 4),
nu a luat toate masurile necesare pentru a evita savirsirea unor
asemenea acte, culpa in vigilando 5).
Michoud In Revue du dr. public et de la science politigne en France et
l'étranger, 1895, p. 417.
Michoud, loc. cit.; Meucci, Della responsabilitet indiretta delle amminis-
trazione publiche in Archivio giuridico, t. XXI, p. 341.
Cas. rom. I decisia 308/1885, Buletin 1885, p. 671; Cas. rom. I 199/93,
Bul. 1893 p. 549; Cas. I 51/79, Bul. 187g, p. 101; Cas. I 26/1890, Bul. 1890
p. 38; Cas. 1 445/90, Bul. 1890 P. 1424.
Sourdat, Responsabilité, II No. 885; Laurent, XX No. 570 i urm.
Dacit am admite a nu poate sA, existe decit numai responsabilitate
indirectI, atunci, In multe cazuri, persoana moralk ar putea InlItura responsabi-
litatea, judetul de pildA ar putea arlta clnd ar fi vorba de un fapt al prefectului,
cA prefectul nu e prepusul judetului, cAci nu a fost ales de alegtori, eau di
consiliul judetean nu are un drept de directiune sau comandament asupra lui.
In acest sens Casatia romfna. I 5/76, Buletin 1876, p. 19; Cas. 1158/77, Buletin
1877, p. 156.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 57

Judecgtorii nu pot fi socotiti ca prepusi ai Ministerului de

Justitie, cAci odatg numiti, ei constituesc o putere deosebitg de
puterea executivg, puterea judecgtoreascA. Actele lor, adicg sen-
tintele, jurnalele, ordonantele nu stilt supuse nici unui control din
partea Ministerului. Ceva mai mult, legea de organizare judecgto-
reascg declarg inamovibili mare parte din judeatori 1).
In ce priveste responsabilitatea penalg a persoanei morale, am
vgzut cg este admisä de partizanii teoriei realiste. Dupg noi, nu se
poate concepe ca pedeapsa sä fie aplicatg alt-cuiva declt autorului
real al actului, adia persoanei fizice ; legea pedepseste pe acel
individ care avind vointä i pricepere a comis o infractiune ; si In
casul cind o infractiune la legea penala s'ar comite de un repre-
zentant al unei persoane morale, consecintele penale ale faptului
1ncriminat trebue sg-i rgmie personale lui.
La principiul personalitatei pedepsei, se admite mai multe
.exceptiuni de ex., legea timbrului pedepseste cu amendg pgrtile,
care s'au servit cu un timbru inferior celui stabilit de lege. Intr'un
con tract, unde una din pgrti a fost reprezentatä prin mandatar,
pedepseste pe mandant de si contraventia la lege a fost fgcutg, de
mandatar, pe stabiliment, de si contraventia a fost sgvIrsita de admi-
nistrator (art. 88 leg. timbr.) ; tot asemenea legea vgmilor (art. 197)
pedepseste pe proprietarii mgrfurilor cu amend& i confiscarea, fgcln-
du-i rgspunz5.tori de faptele agentilor i servitorilor lor. Apoi Codul
silvic care In art. 21 vorbeste de responsabilitatea antreprenorilor
sau cumpArgtorilor ; Or, un stabiliment poate avea aceastg calitate.
In toate aceste cazuri, evident cä i reprezentantul persoanei morale,
tare a facut actul ilicit, este rgspunzgtOr ; el este tinut alg.turi de
persoana moralg sä repare prejuditiul cauzat sau sg plgteascg. amendg.
'Este Insg stiut cg amenzile fiscale nu pot fi considerate ca
propriu zise. De ordinar asupra lor se poate transige (art. 44
Codul silvic) i prin faptul cg, se urmgreste proprietarul sau antre-
prenorul, iar)riu autorul contraventiei, ele au mai mult caracterul
de reparatiune.
Statul si sub-diviziunile sale trebue considerat sub doug.
aspecte : 1) ca putere publicg, si 2) ca persoang. moralg. CInd re-
prezentantii Statului lucreazg In calitate de detingtori ai puterei
publice fac acte de autoritate ; clnd Insg, lucreazg In numele Statului
persoana moralg, fac acte de gestiune. Sau mai bine, prin acte de

1) In acest sens Cas. 1 7/80 Bul. 1880 p. 79.

www.dacoromanica.ro
Z)8 PAUL NEGULESCU

autoritate trebue sg, Intelegem acele acte administrative, prin care

se ordong sau se interzice ceva administratilor, pe cltg, vreme acte,
de gestiune stilt acelea prin care se conservg, se mgreste sau se
micsoreazg un patrimoniu si pe care administratiunea le Indepli-
neste In numele stabilimentelor publice.
Autoritatea administrativg, chid dg, o ordonant.g, cind ja o
dispozitiune reglementarg, lucreazg ca detingtoare a suveranitgtei
Mgsura pe care o ja poate sä cauzeze un prejuditiu si, Cu toate acestea,
responsabilitatea Statului nu este angajatg, de si poate mAsura a
fost gresit luatg. De pildà un prefect, Inchide o fabricg ca fiind
insalubrg. Se constatg mai In urmg, cg, mg.sura luata a fost gresitg
Intru eft fabrica Indeplinea toate conditiunile cerute de lege. Un
primar dg o ordonantg de aliniere pe care apoi o revoacg si da o
alta. In aceste cazuri nu poate exista responsabilitate. Acestea stilt
acte de suveranitate si contra actelor Suveranului nu existg despg-
gubire. Altmintrelea ar trebui sg adniitem acelas principiu si fatg,
de sentintele judeatoresti. Judecgtorii lucreazg si dinsii, ca $i admi-
nistratorii, ca detentori ai suveranitgtei, si atunci, chid ei dau o
hotArlre eronatg, care ar fi reformatg de instantele superioare, pot
cauza un prejuditiu si cu toate acestea nu se poate cere desprigubiri.
Asa o sentina datg, de tribunal cu executiunea provisorie, sau o
decisiune a Curtii de apel au fost executate, fgelndu-se apel san
recurs in Casatiune, sentina sau deciziunea se reformeazg, dar
partea clstiggtoare nu mai poate repara starea de lucruri, creatà
prin executarea fAcutl de adversar, cind ar fi vorba de pildg de
sume de bani si cind adversarul ar fi insolvabil. Ceva mai mult, In
=Aerie penalg. o persoang poate fi condamnatg la Inchisoare si,
In timpul executgrei osIndei, se constatg cg, a fost nevinovat. Se
va anula sentina condamnatorie, dar, pentru prejuditiul suferit de
condamnat atit moraliceste cit $i materialiceste, nu se va putea cere
de la Stat nici o reparatiune. In Franta, constatIndu-se tocmai
adevgrul acestor principii, s'a admis prin legea 8 Iuniu 1895 prin-
cipiul ca Statul sa repare prejuditiul suferit de acei pe nedrept
condamnati. 0 asemenea lege este foarte echitabilg si ar trebui sà
existe si la noi.
Daca deci se admite ca necontestat principiul, cg, nimeni nu
poate cere repararea prejuditiului cauzat prin sentinte judeatoresti
pe motivul a pentru actele de suveranitate, chiar dad, ca,uzeazg
prejuditiu, nu se poate cere despggubiri, acelas principiu ar trebui

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 59

admis, In general, si pentru actele administratorilor, cind acestia

1ucreaz5. tot ca detentori ai suveranitAtei 1). Vom vedea Ins5 In
paragraful urmAtor, a nu acest sistem este acel admis de legislatiu-
nea noasta.
Cind Ing este vorba de un act de gestiune sAvirsit de un
funcionar al Statului, act, care a putut ocaziona o pagulA unui
particular, acesta necontestat are drept sti cearà. reparatiunea preju-
ditiului suferit.
Vom trata chestiunea aceasta a resposabilitAtei stabilimentelor
administrative pentru actele facute de functionarii lor, In mod mai
amAnuntit, atunci cind vom vorbi despre actele administrative.

Bibliografie : Lucreiri generale : Savigny, Traité de dr.

romain, II; Aubry et Rau, Cours de droit civil, a V edit., vol. I,
§ 53 si 54; Huc, Droit civil, I No. 210 si urm. ; Houques-Fourcade
et Baudry Lacantinerie, Droit civil Des personnes, I No. 297 si
urm. ; Laurent, Droit civil, I No. 288 316; Béquet et Laferrière,
Re'pertoire de droit administratif, Dons et legs ; Block, Diction-
naire de l'administration française, 1891 a III-a ed., cuvintul Eta-
blissement public ; Degré, Scrieri juridice, I; Planiol, Traité ¿Mm.
de droit civil, I; Alfred des Cilleuls, Du regime des établissements
d'utilité publique, 1891, un vol. In 80; Simonet, Traité Rat. de
droit adm., a IV-a ed. 1900; L. Say. Dictionnaire des finances,
cuvintul établiss. public ; Berthelemy, Traité ¿Mm. de droit adm.,
Paris, 1901; Hauriou, Précis de droit adm., ed. III-a, 1897, un
vol. In 80, p. 138; Ducrocq, Traité de droit adm.
Lucrari speciale: Vareilles-Sommières, Les personnes mo-
rales ; Michoud, Responsabilité de l'Etat, In Revue de droit public,
anul 1895; Mongin, Situation juridique des sociétés dénuées de
personalité In Revue critique anul 1890; Dem. Negulescu, Le pro-
blème juridique de la personalité morale et son application aux
sociétés civiles el comerciales. Paris, 1900; Capitant, Introduction
au droit civil, p. 107; Gierke, Die Genossenschaftstheorie und
die deutsche Rechtsprechung, Berlin, 1887 ; P. Negulescu, Studii
de istoria dreptului roman, p. 213 si urm.

1) Curtea noastri supremg s. Ii prin decisiunea de la 25 Ianuar 1900 Dreptut

16/ ci numai pentru actele de guvernimInt nu se poate cere despl-
gubiri, altmintrelea pentru cele-l-alte acte administrative de autoritate In prin-
cipiu se pot acorda daune. Vom trata chestiunea In paragraful urmator.

www.dacoromanica.ro
 ADDENDA ET CORRIGENDA

La pag. 13, la sumarul paragr. 2 se va adaoga dupg. No. 25 numarul

25 bis: fondafiuni fi corporafiuni.
La pag. 19, rind 15, in loc de con$lienle se va citi constituile.
La pag. 39 rind 22 se va citi intlenstheorie in loe de Villenstheone.
La pag. 47 rind 15 se va citi avere legatd in loe de avere legald.
0 errata complecti se va alla la sfirsitul lucrarei.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 6k

PARAGRAFUL III
Actele Puterei executive
29. Act administrativ; materii administrative. 30. Diviziunea actelor admini-
strative; acte de autoritate 0 acte de gestiune. 31. Acte de guvernamint,
acte regulamentare, acte de adminstratie activa sau administratie pura 0
acte administrative de natura juridica. 32. Formalitati necesare la facerea
unui act administrativ. 33. Caracterele unui act administrativ. 34. Control
ierarbic. 35. Tutela administrativa. 36. Actiunea administrativa. 37.
Deosebire intre actiunea administrativa 0 cea judecatoreasca. 38. De cine
sint interpretate actele administrative? 39. Competinta tribunalelor jude-
catore0i de a judeca actele administrative. 40. Responsabilitatea admini-
stratiunei nascind din acte administrative. Drept ci,tigal 0 simplu interes.
41. Fapt personal al functionarului.

29. Prin act administrativ, Intelegem un act facut de un

functionar din ramul adminitrativ relativ la o materie
intra In atributiunile acelui functionar. administrativa,care
Prin materii administrative se Intelege tot ce contribue la
conservarea si progresul societatei, de pilda siguranta publica, hn-
positele, instructiunea, agricultura, industria, etc.
Vom vorbi In special despre materiile administrative In partea
II-a a acestei lucrari, In acest paragraf ne vom ocupa numai de
actele administrative.
30. tim ca Statul (ca si subdiviziunile sale) trebue sa fie privit
din doul puncte de vedere : a) ca putere publica si b) ca persoana
morala. Corespunzator la aceste 2 aspecte ale Statului, trebue sa..
Impartim actele administrative In 2 categorii : lo acte de autoritate
prin care se ordona sau se interzice ceva administratilor, adica
acte pe care le fac autoritatile administrative In calitate de deti-
natoare a Suveranitatei nationale, cum de pilda regulamentele, ordo-
nantele, unele decrete etc. ; 20 acte de ge,stiune, adica actele prin
care se conserva, se mareste sau se micsoreaza, patrimoniul Statului
si pe care admnistratiunea le Indeplineste In numele Statului per-
soana morala.. Un prefect Inchide un stabiliment industrial potrivit
art. 102 din Regulamentul pentru industriele insalubre din 24 Sep-
tembre 1894; un primar da o ordonanta de aliniere etc., iata acte
de autoritate. Chid Insa Ministerul de Domenii arendeaza o mosie

www.dacoromanica.ro
62 PAUL NEGULESCU

a Statului, clnd prefectul, In urma deciziunei Consiliului judetean,

lnchee un contract, conf. art. 71 al. 2 din Iegea pentru Consiliile
judetene, clnd primarul Inchiriazd un imobil al Primdriei, toti acestia
fac acte de gestiune.
Aceste din urm6, acte sint absolut asemenea cu actele pe care
un particular le face pentru administratiunea averei sale proprii,
sau mai bine cu acelea pe care un tutore le face pentru administra-
tiunea averei pupilului sdu ; ele nu implicl Intru nimic ideia de
suveranitate. Pe cita vreme actele din prima categorie nu pot fi
facute decit de aceia care au exercitiul puterei publice, care detin
o portiune din Suveranitatea nationall.
31. Actele de autoritate ale puterei executive se Impart In
4 categorii :
Acte de guverneimint, adicd actele pe care Constitutiunea
legile le rezervd Puterei executive, fag alt control decit al Par-
lamentului si al opiniunei publice. Se pot cita ca exemple : rapor-
turile pe care eful puterei executive le are cu Parlamentul (dreptul
de a convoca alegtorii In vederea alegerilor pentru Camera i Senat,
dreptul de convocare, de prorogare, de dizolvare al Parlamentului,
dreptul de a comunica ca Parlamentul prin mesagii etc.), tratatele
conventiunile Cu puterile straine, faptele de rdsboiu etc.
Tribunalele judecdtoresti nu sint competente sà judece ilega-
litatea unor asemenea acte, niel sd atribue vre-o despdgubire per-
soanei vdtdmate printr'un asemenea act 1) ;
Acte reglementare sau regulamente administrative, cari
constituesc niste regule de conduitd obligatorii pentru administrati
si care diferd de lege prin acea cd e opera puterei executive, pe
vreme legea e opera puterei legiuitoare.
Prin legile, pe cari le face, puterea legiuitoare poate sà impund
cetdtenilor ori-ce obligaiuní, chiar contrarii principiilor constitutio-
nale i puterea judecdtoreascd este datoare sà le aplice si sd ordone
executarea, cdci judeceitorul nu are dreptul sá judece constitu-
lionalitatea unei legi 2); puterea executivd nu are Insd, aceiasi
latitudine In facerea regulamentelor.
Curtea de Casatie rominit s. II, deciziunea de la 25 Ianuarie 1900,
Dreptul 16/900, pag. 129, In procesul dintre Compania de Navigatie Egea
Ilinisterul de externe.
Judeatorul, dup. noi, nu poate sä refuze aplicarea unei legi, sub
pretext de inconstitutionalitate; caci a admite contrariul ar insemna s. recunoastem
o Incalcare din partea puterei judeatoresti asupra puterei legislative ; ar fi srt

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DR DREPT ADMINISTRATIV 63

In adevAr, ori-ce regulament trebue sg, aibA ca baz5, un text de

lege pc care sä caute s5,-1 aplice. Dacä s'ar face un regulament care
ar crea obligatiuni i ar reglementa raporturi neprevAzute prin nici o
lege, aceasta ar constitui o IncAlcare a atributiunilor puterei legiui-
toare din partea puterei executive si regulamentul ar fi ilegal, de
asemenea, dacA, prin dispozitfile din regulament, se derog de la
principiile stabilite prin lege, regulamentul e iarAsi ilegal.
tu adevAr art. 93 al. 9 din Constituie recunoaste Regelui, ca
sef al Puterei executive, dreptul de a face regulamente pentru exe-
cutarea legilor i adaog5. c printr'Insele el nu poate modifica sau
suspenda legile.

dInu puterei judiciare o autoritate politic& superioarl celor-l-alte puteri, ceea-ce

ar fi contrariu principiului separatiunei puterilor, Inscris in Constitutiunea noastrk
(art. 31 vi urm.).
O lege, regulat datá ca form5., se impune judeatorilor, care trebue s& o
aplice, iar nu sa o judece, cu alte cuvinte dupl cum se exprinn. d. Esmein, ju-
decatoril stilt competenti pentru a aplica vi interpreta legile, dar incompetenti
pentru a aplica vi interpreta Constitutiunea; c&ci regulele pe care Constitutia le
impune puterei legislative n'au alta sanctiune deelt convtiinta legislatorilor i respon-
sabilitatea lor moral& fan de natiune. Nu se poate ca nivte magistrati, care trebue
secundum legem non legibus judiciare, O. fie fIcuti judec&tori ai Parlamentului.
In sensul acesta: Laurent, Dr. civ. I n. 31; De Fooz, Droit adm. beige, I,
p. 321; Thonissen, La constitution beige, ed. III No. 511; Luigi Palma, Corso
di diritto coslitazionale, II, p. 546; Bluntschli, Droit public general (t. fr. a II
edit. p. 94) zice c& puterea legislativ& rezumg Statul In intregime, pe and cele-
l-alte autorinti nu sint declt organe particulare. Cum deci partea ar putea judeca
intregul ? Tot in acest sens Esmein, Droit constitulionnel, p. 421; Dem. Alexan-
dresco, Droit ancien el m9derne de la Roumanie, p. 266; Casatia rom. 11 Martie
1886, Dreptul 38/86.
In sens contrariu: Casatia, Buletin 1875, p. 233, Dreptul 64/75; D. C. Popescu,
Dreptul 38/1883; D. Alexandresco, Explic. Lord. pracl. a drept. civ. rom., I,
p. 19. Savantul profesor din Iavi vi-a schimbat Ins& opinia In lucrarea sa franceza,
Droit ancien et moderne de la Bozzmanie ; C. G. Dissescu, Curs de Drept public
ro mm, II, p. 532.
Constitutiunile americane proclamg principiul cá puterea judeatoreasc&
poate judeca Constitutionalitatea unei legi. Aya, In Statele-Unite, curtea federall,
cu ocaziunea judecarei unui proces, poate declara o lege ca inconstitutional&
sg refuze aplicarea ei (Esmein, op. cit. p. 416), tot acelav principiu gasim i in
Constitutiuniie din Mexic de la 12 Februarie 1857 (art. 101), in Constitutiunea
republicei Argentina din 25 Sept. 1860 (art. 101), Constit. republ. Brasilia din
24 febr. 1891, art. 59 § 1. Conform Constitutiunei franceze din anul VIII, precum
celei din 14 Ianuarie 1852, Senatul era paznicul Constitutiunei vi al libert&tilor
publice. Nici o lege nu putea s& fie promulgat& mai inainte de a-i fi fost supus&
spre a o examine dac& e conform cu Constitutia.

www.dacoromanica.ro
64 PAUL NEGULESCU

Judecgtorul chid este chemat sg facg aplicarea unui regula-

ment trebue sg, observe, dacg el este legal si numai atunci va putea
sg-1 aplice, altmintrelea trebue sg-i refuze executarea (art. 93 a]. 9
Const. si 385 al. 9 c. p.) ; cu alte cuvinte judecettorul are dre_ptuT
li este chiar dator sec' judece legalitatea unui regulament.
Dreptul acesta, recunoscut Puterei executive, de a face regu-
lamente, este foarte folositor ; cgci Administratiunea este mai In
ingsurg decit Parlamentul sg, cunoascg toate circumstantele si difi-
cultAtile la care ar da nastere aplicarea unei legi si poate mai lesne
sg le preintimpine prin prescriptiuni amAnuntite. i apoi se poate
Intimpla ca aceste dispozitiuni reglementare, ftícute pentru aplicarea
unei legi, sg, nu fie satisfAcgtoare sau sa fie insuficiente : experienta
dovedind aceasta. Puterea executivg, va putea, In cazul acesta, sil
modifice regulamentul, sau sg-1 complecteze, mult mai usor, decIt
dacà asemenea dispozitiuni de amgnunt s'ar lua printr'o lege 1).
Une-ori Regele exercitä puterea reglementarg in urma unei
invitatiuni formale pe care i-o face legiuitorul. Asa bunioarg ggsim
asemenea invitatiuni In legea din 1 Fehr. 1874, asupra regimului
Inchisorilor (art. 4), In legea din 15 Aprilie 1879 asupra mgrcilor
de fgbrici si de comer t (art. 31), noul cod de procedurg. civilg
(art. 746), etc.
Nu trebue Insa M. considergm aceasta invitatiune din partea
Puterei legiuitoare ca o delegatiune pe care aceasta o face Puterei
executive. Regele are putere proprie de a face regulamente, conce-
data lui prinConstitutie, nu are nevoe deci de nici o delegatiune 2).
Puterea executivg, facInd un regulament, poate oare sä sta-
bileascg o pedeapsg pentru acela care ar contraveni la dispozitiunile
reglementare ? Trebue et rgspundem negativ la aceastg chestiune.
InteadevAr, art. 16 din Constitutie stabileste cg, nici o pedeapsg nu
poate fi Infiintatg, nici aplicatg, decIt In puterea unei legi. Puterea
executivä nu are deci dreptul de a Infiinta pedepse. Cu toate acestea,
nu e mai putin adevgrat cil mai toate regulamentele au diverse
penaliati drept sanctiune ; Ins& aceste pedepse, amendg, sau Inchi-
scare politieneascg (art. 1 c. p.) slut stabilite, derivg dintr'o lege.
De ordinar, cInd inteo lege se prescrie facerea unui regulament,

C. G. Dissescu, Curs de Drept public roman III p. 814; Berthelemy,

Traite élém. de droll adm., pag. 90.
Berthélemy, op. cit. p. 91; Esmein In Revue politique et parlamentaire
din 1 August 1894.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 65

se prevad si pedepse pentru acei cari ar contraveni la acele regula-

mente. Asa putem cita legea comunala din 7 Maiu 1887, art. 31;
legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie 1894, art.
41, legea pen tru consiliile judetene din 2 Aprilie 1864, modificata
ultima data 1) la 31 Main 1894, art. 69 etc. Dar, In afara de aceasta,
condica penala prin art. 385 al. 9 stabileste pedepse pentru acei
care ar cdlca regula mentele fdcute dupd lege de cdtre puterea
administrativd ; prin urmare si In cazul chid legea speciala nu ar
prevede anumite pedepse pentru acei cari ar contraveni la regula-
mentele facute pentru aplicarea ei, totusi avem o pedeapsh' stabilita
prin lege. Regulamentul, cInd se ocupa si dInsul de pedeapsa, nu
face deeit tot oficiul de aplicare a legei, stabilind pedeapsa In limitele
fixate de legiuitor.
Am vazut ca art. 93 din Constitutie recunoaste Regelui dreptul
de a face regulamente. Acest drept Insa nu apartin numai sefului
puterei executive; consiliile comunale (art. 31 din legea comunala
din 7 Mai 1887 si art. 41 din legea de la 31 Iulie 1894 pentru
organizarea comunelor urbane), consiliile judetene (art. 69 din legea
pentru consiliile judetene), prefectul (art. 23 din legea de la 1
Noembrie 1892 pentru organizarea autoritatilor adm. exter. depend.
de Ministerul de Interne) au dreptul de asemenea a face regula-
mente In limitele atributiunilor lor. Ministrii nu au drept de a da
regulamente, deal In casuri speciale, cInd o lege le-ar confeti un
asemenea drept; ei propun numai Regelui prin raport proiectele
de regulamente, care, numai In urma aprobarei si semnaturei Regale
si contra-semnarei Ministrului (art. 92 Const.), iau caracterul de
regulamente si devin apoi obligatorii prin publicarea In Monitorul
Oficial. Daca Insa Ministrul nu poate face regularnente de admi-
nistratiune generala, el poate une-ori sa dea aprobare unor regu-
lamente facute de o autoritate inferioara. Asa regulamentele facute
de prefect nu devin lucratoare decIt dupa aprobarea facuta de
Ministrul de Interne (art. 23 din legea pentru org. aut. adm. exter.
depend. de Minist. de Interne, din 1 Noembre 1892); pentru regu-
lamentele facute de consiliile judetene (art. 89 din legea pentru
cons. judetene) si comunale (art. 31 din legea de la 7 Maiu 1887
si art. 41 din legea de la 31 Iulie 1894) se cere aprobarea Regelui.
In Franta, se face distinctiune fare rbgulamentele simple $i

1) Modificgrile anterioare au avut loe In anii 1866, 1872 (31. Martie), 1883
1 (Martie), 1886 (12 Aprilie), vi. In fine 1891.
Tratat de Drept Adminietrativ. 5

www.dacoromanica.ro
66 PAUL NEGULESCU

regulamente de administratie publica. Pentru confectionarea unui

regulament de administratie publica, este necesar avizul Consiliului
de Stat In adunare generala.
La noi, unde nu mai avem Consiliu de Stat, aceasta diviziune
nu prezinta nici un interes. De ordinar, cind puterea legiuitoare
face Inteo lege invitatiune puterei executive de a confectiona un
regulament pentru aplicarea acelei legi, Intrebuinteaza expresiunea
de regulament de administrqiune publica (art. 31 din legea
marcilor de fabrici, art. 746 c. pr. c.), alte-ori acea de regulament
de ordine publica (art. 5 din legea din 21 Martie 1896 pentru
construirea unui doc plutitor In portul Galati) sau regulament ge-
neral (legea Inchisorilor art. 4) si In fine In unele legi numai simplu
regulament (legea sanitara din 3 A prilie 1885, art. 15.1).
Acte de administraie puret grit acte facute de admi-
nistratiune, lucrind In mod discretionar, ca putere publica.. Spre
ex. numirile si revocarile functionarilor, exercitiul tutelei admini-
strative, diversele autorizatiuni, declaratiunile de utifitate publica In
materie de expropriere pentru cauza de utilitate publica, etc. 1).
Cel mai mare numar de deciziuni fac parte din aceasta categorie
de acte administrative. Aceste acte pot atinge interese, Insa nu pot
vatama drepturile ciftigate ale particularilor 9).
Acte administrative de natura juridic& care pot atinge
interesul particularilor, i chiar drepturile lor. Ele au drept obiect
de a determina unele obligatfiuni sau drepturi pe care legea le
impune sau le confera particularilor 3). Ast-fel sInt actele admini-
strative prin care se stabilWe un drept de pensiune In favoarea
.unei persoane, sau actele prin care se stabilWe si se percepe
contributiunile directe, actele relative la recrutare, etc.
32. Ori-ce act administrativ trebue: 1. Sa emane de la o
autoritate administrativei. Prin autoritate administrativa trebue O.
Intelegem ori-ce funcionar sau corp administrativ, care are dreptul de
a km deciziuni producInd efect juridic. Ast-fel avem: Regele, min4trii,
prefectii, sub-prefectii, consiliile judetene, primarul, consiliul comunal,

Vezi enumeratia datl de Dufour In Traité de Dr. adm. (a 3-a ed.)

VIII, p. 504.
Fuzier Herman, Répert. génér. atph. du droll franiais cuy. Acte
adm. No. 6.
3)1. B. Simonet, Traité élém. de (trait public el adm. (ed. a 4-a, 1902)
pag. 155.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 67

etc.1). CIte-odata aceste autoritAi deleagA puterea sau parte din-

tr'Insa, altor functionari, delegatiunea Insl trebue sA, fie expresA
In limitele legei, asa ministrul poate delega din puterile sale secre-
tarului general (leg. din 19 Apr. 1892 pentru org. serv. adm. centrale
a minist. de interne, art. 10, legea pentru org. adm. centr. a Minist.
Cult. si Instr. publ. din 4 Sept. 1892, art. 4, etc.); primarul poate
delega parte din puterile sale ajutoarelor sau capilor de servicii
(legea comunall din 31 lithe 1894, art. 48 si 10, art. 64 din leg.
comunal. din 7 Mai 1887) ; prefectul poate delega puterile sale
directorului de prefecturg (leg. asupra cons. judet., art. 91; leg. pentru
org. autorit. adm. exterioare depend. de minist. de interne, din 1
Noembrie 1892, art. 28);
Trebue s. distingem autoritAtile administrative, adicA functio-
narii i corpurile administrative, avind dreptul de a lua deciziuni
si de a angaja administratiunea prin deciziunile lor, de agentii
InsArcinati numai cu prepararea deciziunilor (functionarii de biurouri)
si de agentii de executare ;
SA aibA forma serisa" Daca deciziunea emanA de la un
corp deliberant, ea e consernnatA Intr'un proces-verbal, dacà emanA
de la un singur administrator, ea poartA numele de decret sau
simplA deciziune ;
SA fie datat i semnat, pentru ca ast-fel sA se poatA
constata, daca persoanele, care au fAcut actul, erau competente la
acea epoca.
Pe Ping aceste formalitAti, care trebue sti existe neapArat In
ori-ce act administrativ, stilt unele acte care, mai Inainte de a fi
sAvirsite, au nevoe de unele mAsuri pregAtitoare, necesare pentru
a facilita lucrarea administratiunei si a o lumina In ce priveste
chestiunea asupra dada este chematA sA se pronunte. Asa de pildA,
In o multime de cazuri, autoritatea administrativa nu poate lua o
deciziune mai Inainte de a fi cerut avizul unor consilii administra-
tive. In legea InvAtAmtntului secundar si superior din 24 Martie 1898
se vorbeste despre asemenea avizuri (In art. 49, 50, 51, 55, 78 etc.),
pe care le dau consiliul permanent si senatul universitar; alte corpuri,
care sInt chemate sa dea avizuri, sint consiliul tehnic superior,
consiliile de igienA, consiliul sanitar superior etc.
1) Parlamentul face une-ori acte de tutela administrativa. Aa el aprobil.
Imprumuturile ce judetele sau comunele ar vroi sa contracteze, dacIt acele impru-
muturi deparsc o amanita. soma (100.000 lei), art. 71 al. 13 din legea pentru
consiliile judetene.

www.dacoromanica.ro
68 PAUL NEGULESCU

Caracteristica avizului, atunci chid este cerut de lege, este ca.

trebue sa fie obtinut, autoritatea administrativa Salsa nu este tinuta
ca sa lucreze In conformitate cu avizul. Cu toate acestea Sint unele
texte de lege unde se arata ca deciziunea administratiunei trebue
O. fie conforma cu avizul dat de consiliul consultat.
Pentru confectionarea altor acte administrative, se cere o an-
cheta premergatoare prin care sa se constate opiniunea celor inte-
resati asupra proectelor administratiunei. Aceste cercetari, la care
e obligata administratiunea, poarta numele de ancheta de commoda
et incommodo. Ea este formulata In mod foarte ciar In legea de
expropriatiune pentru callza de utilitate publica, din 20 Octombrie
1864 (art. 3 11).
Actele administrative trebue sa se aduca. la cunostinta per-
soanelor fata de care ele trebuesc executate. Daca e vorba de masuri
regulamentare, fie ele de interes general, de interes judetRan sau
comunal, ele trebuesc publicate In Monitorul Oficial (art. 89 si 90
leg. cons. judetene, art. 41 alin. ult. din legea pentru organizarea
comunelor urbane din 31 Iulie 1894) sau afisate (ruperea afiselor
e pedepsita de art. 393, al. 9 C. pen.); cInd Insa e vorba de masuri
individuate o simplä notificare ajunge. (Vezi art. 58 alin. 2 din leg.
pentru organiz. com. urbane din 31 Iulie 1894).
33. CInd o autoritate administrativa ja o deciziune ca deti-
natoare a unei portiuni din Suveranitate, adica chid face un act
de autoritate, aceasta deciziune are urmatoarele caractere
1. Ea este executorie. Unele acte sint executorii imediat,
altele dupà expirarea unui anumit termen, inauntru caruia se poate
face apel la o autoritate superioara. Sint executorii imediat decre-
tele Regelui, deciziunile ministrilor, etc. ; sInt executorii dupa expi-
rarea unui anumit termen deciziunile Consiliilor judetene (art. 9a
din legea pentru consiliile judetene termen de 10 zile); deciziunile
prefectilor date In conformitate ca dispozitiunile regulamentului din
24 Septembrie 1894 pentru industriile insalubre (art. 39 si 102,
termen de 10 zile) etc.
Actele de gestiune nu stilt executorii : ele sint subordonate
actelor de autoritate care le precedeazil sau le urmeaza. ; caci In.
principia ori-ce act de gestiune e precedat de un act de autoritate.
De pilda, budgetele, acte de autoritate, precedeaza si autoriza.
facerea mai multor operatiuni de gestiune; de asemenea delibera-
tiunde Consiliului judetean joaca rolul de deciziune de principia
pentru actele de gestiune Meat° de prefect In executarea acelei

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 69

deciziuni 1). In timpul execuarei chiar, actele de gestiune sint su-

bordonate actelor de autoritate, caci Inscrierea cheltuelei In budget
ordonantarea, diferitele regulamente politienesti, care pot interveni
In executarea unei operatiuni de gestiune, constituesc acte de au-
toritate, care se juxtapun actului de gestiune. Asa Primaria Capi-
talei, cInd a lncheiat contractul cu Societatea de tramvai, a facut
un act de gestiune. Societatea concesionara este Irsa tinuta nu
numai prin clauzele contractului, dar si de regulamentele, pe care
autoritatea publica poate sa le faca.
In principiu actele de gestiune nu sint executorii declt daca,
fiind facute In forma autentick au fost Investite cu formula execu-
torie. Aceastà regula sufera exceptiune In 2 cazuri
Autentificarea nu e necesara pentru contractele de inchiriere
ale bunurilor Statului i cu toate acestea conform legei de urmgrire din
24 Martie 1877, art. 3, arendasii se pot urmgri pentru sumele datorite;
A doua exceptiune priveste contractele de Intreprinderi de
lucrgri publice unde, dupà art. 36 din decretul de la 1 Decembre
1892 pentru Intreprinderi de lucrari publice, administratiunea poate
sà rezilieze contractul i sä pue lucrarea In regie, färà ca contractul
sa fi fost autentic si Investit cu formula executorie safi sà fi inter-
venit o sentint.5. judecAtoreasa.
2. Actele de autoritate slut revocabile. Ori-ce deciziune sau
regulament poate sà fie retras sau modificat de autorul lui, anulat,
lnlocuit sau amendat de superiorul icrarhic.
Ceea-ce deosibeste o hotarIre judecatoreasca de un act de
autoritate administrativa, este ca autoritatea judecatoreasa de la
care emana acea hotatire nu poate sà revie sau sà se pronunte
din nou, pe cIt5. vreme o autoritate administrativl, dupa ce a
rezolvat o afacere; poate mai tIrziu, fiind mai bine informatà,
revie si sa ja o alta hotarlre 2).
Actele de gestiune grit irevocabile, Intru cit nu se poate atinge
dreptirile cIstigate de persoanele care au tratat Cu administratia
sau de succesorii lor. In asemenea caz, nu numai ca actul de

Hauriou, Dr. adm. pag. 278 0 urm.

Curtea de apel, Bucurelti, I, audienta din 16 Noembrie 1901, deciziunea
No. 174/901 nepublicatit ; Casatia, II, 174/902, §edinta din 20 Mai 1902, nepu-
blicat. Curtea noastr5. suprem5., In aceastii deciziune stabile0e c avizurile Comi-
tetului pensiilor nu sint acte de jurisdictie, ci acte administrative de autoritaté
prin urmare revocabile. Vom studia aceast5. chestiune In mod detaliat In pa-
ragraful IV, and vom vorbi despre dreptul la pensiune al functionarilor.

www.dacoromanica.ro
70 PAUL NEGULESCU

gestiune nu poate fi revocat, dar chiar si actul de autoritate, pe

care s'a Intemeiat actul de gestiune, nu mai se poate retrage.
3. Actele administrative se bucurd de privilegiul executarei
prealabile, adica actele administrative fiind considerate ca 1nvestite
cu formula executorie, administratiunea are dreptul sa le execute si
daca un particular se crede vatamat prin aceasta executare, recla-
matiunea pe care ar face-o nu poate suspenda executarea opera-
tiunei ; se poate !ma obliga administratiunea sa repare prejudiciul
cauzat.
Acest principiu 11 gasim formulat In o multime de legi, cum
bunioara In legea din 24 Martie 1877, pentru urmariri (art. 20);
decretul din 1 Decembre 1892 pentru Intreprinderi de lucrari
publice (art. 36), dup. care administratiunea poate sa rezilieze
contractul cu Intreprinzatorul si sa puna lucrarea In regle, fara sa
aiba nevoe de sentina judecatoreasca. Intreprinzatorul, daca se
crede nedreptatit, poate In urma O. se adreseze Tribunalului ; legea
timbrului si Inregistrarei din 24 Febr. 1900, dupa care plata taxei
pretinsa de catre agentul fiscal In nici un caz nu se va suspenda,
ci se va executa Indata, ramintnd ca fiscul sa restitue ceea-ce va
fi perceput mai mult sau ara drept, and judecata va decide ast-fel
(art. 59).
Acest principiu rezulta din chiar natura Statului. Trebue ca
puterea executiva sa nu fie continuu Intrerupta In actele sale de
autoritatile judecatoresti. Actiunea judecatoreasca este Inceata, pe
eta vreme caracteristica chiar a actiunei administrative este sa fie
prompta si energica. Pe linga aceasta, In interesul autoritatei publice,
trebue ca administratia sa fie de-asupra administratilor. .

34. Autoritatile administrative locale sau speciale pot face

singure diverse acte ; Insa aceste acte stnt supuse controlului auto-
ritatilor superioare, care pot O. le modifice sau sa le anuleze. Acest
control administrativ este necesar pentru a putea avea unitatea de
veden i necesara pentru administratiunea tarei.
Autoritatile administrative insa slut de 2 categorii : unele sInt
investite cu personalitate morala, altele nu au aceasta calitate. Con-
trolul administrativ fata de cele d'Intli, ja numele de tuteld admi-
nistrativei, fata de cele de al doilea se numeste control ierarhic.
Controlul ierarhic se exercita asupra tuturor functionarilor
care fac parte din ierarhie. Prin ierarhie trebue sa Intelegem ordinea,
subordinatiunea qi legatura care exista Intre diversele autoritati
administrative de aceiasi categorie. Ierarhia descinde de la autori-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 71

tatea superioara pina la autoritatile cele mai inferioare print:eo

serie de grade. Fie-care ministru este seful ierarhiei In departa-
mentul sau. Prin mijlocul ierarhiei actiunea plecind de la centra *se
transmite printr'un lain ne1ntrerupt de agent" pia la cei mai inferiori.
Ideia de subordonatiune si de comandament, care exista In
ori-ce ierarhie, presupune o putere disciplinara din partea superio-
rului asupra inferiorului, si dreptul pentru superior de a anula
actele inferiorului, sau a substitui actiunea sa actiunei subordona-
tului, In a 'i da instrucliuni, In a 'i aproba sau confirma actele 0.
Controlul *ierarhic se exercita asupra tuturor actelor admini-
strative ale agentilor facind parte din ierarhie. Se excepta actele
spirituale bisericesti care nu slut supuse controlului ierarhic.
35. Tutela administrativei se exercita asupra actelor savir-
site de stabilimentele publice, adica autoritatile administrative dotate
Cu personalitate, cum comuna, judetul, etc. Autoritatea superioara
examineaza actul ce a facut consiliul comunal, de pilda, si din
punctul de vedere al interesului local si din acela al interesului
mai Inalt. Daca socoteste ca actul facut de consiliul comunal este
contrariu intereselor comunei sau interesului general, autor:tatea
superioara poate sa-1 anuleze sau 0,-1 lnapoieze consiliului comunal
cu observatiune de a-1 modifica.
Deosebirile care exista Intre tutela administrativa si Intre
controlul ierarhic, sint : 1) tutela administrativa exista numai fata
de stabilimentele publice, adica fata de serviciile publice dotate cu
personalitate, pe cita vreme controlul ierarhic se exercita fata de
autoritAile administrative lipsite de personalitate si In genere fall
de toil agentii administrativi ;
Superiorul ierarhic cInd exercita controlul sau, poate A.
anuleze, sa aprobe sau sa modifice actele, substituindu-si actiunea
sa actiunei subordonatilor sai ; pe 610. vreme, In exercitiul tutelei
administrative, autoritatea superioara nu poate decit A aprobe sau
sa anuleze actele stabilimentelor supuse tutelei ; ea nu poate sa
modifice actele lor. Daca ar trebui numai modificat, autoritatea
superioara restitue actul aratind modificarile ce ar trebui introduse
(art. 72 din legea pentru consiliile judetene din 31 Maiu 1894;
Controlul ierarhic este de drept comun, adica actele sub-
ordonatilor slut supuse totdeauna controlului superiorilor ierarhici,

1) Pradier-Fodéré, Précis de droll admiaisiralif (ed. VII, p. 22); Hauriou,

Précis de droll administrant', (a 4-a ed.) pag. 240.

www.dacoromanica.ro
72 PAUL NEGULBSCU

pe clta vreme tutela administrativg. nu se presupune, trebue sg. fie

un text de lege care sl arate cg, pentru anume categorii de acte
fg.cute de un anume stabiliment, este necesarg o autorizare din
partea unei autoritgti superioare.
CInd este vorba de control ierarhic, toate autoritgtile din
ierarhie ping la ministru au dreptul sä examineze si sl controleze
actul. De pildg, actul unui subprefbct poate fi controlat de prefect
sau de ministru, pe cltä vreme clnd e vorba de tutela administra-
tivg, legea determing care anume autoritate trebue sg exercite
con trol ul.
Controlul ierarhic este exercitat de autoritg.tile administra-
tive care fac parte din aceiasi ierarhie ping la ministru, care e
seful ierarhiei din departamentul sgu ministerial ; pe cItä vreme
tutela administrativa este exercitatg. de Rege (art. 71 din legea
pentru consiliile judetene din 31 Maiu 1894; art. 86, 90 final si 93
din legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Juliu 1894);
de Parlament (art. . . . din legea pentru consiliile judetene; art.
93 al. fin, din legea pentru organizarea com. urb.), de ministru,
(art. 88, 89, 90 al. 1 din leg. pentru org. com. urb.) ; de delega-
tiunea judeteang, (art. 87 litera b din legea pentru consiliile j udetene);
de prefectul judetului (art. 40 din legea comunalg de la 7 Mai 1887,
combinat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetene de la 31
Mai 1894).
Multi autori criticg denumirea aceasta de tutelei administra-
tivei, clef nu existg, nici o asemgnare lntre aceastg tutelg si acea
din dreptul priTat. Inteadevar In dreptul nostru civil ca si In cel
francez tutorele lucreaza In locul minorului, pe citá vreme stabili-
mentul public supus tutelei face toate actele prin organele sale
legale, lug aceste acte au nevoe de o confirmare din partea auto-
riatilor superioare, anume desemnate prin lege.
Stabilimentele supuse tutelei administrative se pot asemgna
mai bine cu situatiunea unei persoane pusg sub consiliul judiciar,
care poate face acte de dispozitiune cu asistenta consiliului judiciar
(art. 458 si urm. C. c.), sau cu situatiunea pe care o avea pupilul
In dreptul roman, unde tutorele cornplecta numai personalitatea
pupilului (auget personain pupilli), unde era deci o cooperatiune,
In care pupilul hiera singur si tutorele Ii da autorizatiune pentru
facerea actului In chiar momentul confectiongrei lui (auctoritatis
interpositio).
36. Am vgzut el actiunea administrativg este incredintatg.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 73

autoritätilor administrative].) si ca se exercita asupra materiilor

administrative 2) Ne vom ocupa In acest numar ca si In cel urmator
numai de actiunea autoritatilor administrative.
In dreptul nostru public, autoritatea administrativa, detinatoare
a puterei publice, este organizata conform cu faimoasa formula a
lui Roederer, In expunerea de motive a legei din PluviOse, anul
al VIII-lea: «Deliberer est le fait de plusieurs, agir est le fait
d'un seta», adica, atunci cilnd e vorba de deliberatiuni, autoritatea
administrativa pote fi Incredintata la un corp colegial, iar cInd e
vorba de executare, ea este Incredintata unui singur administrator.
De pilda, In judet, autoritatea administrativa este Incredintata con-
siliului judetean cInd e vorba de deliberatiuni, prefectului cInd e
vorba de execu tare.
Motivul pe care se Intemeia raportorul legei din anul VIII, pentru
a sustine ca executarea trebue Incredintata unei singure persoane
este unitatea de veden, care trebue sa existe In or-ce executare si
care este dificil de avut cu corpuri colegiale.
.Actiunea administrativct este deci colegialO, and e vorba
de delibera(fune, unitarei si personalO chid e vorba de executare.
Vom face critica acestui principiu In paragraful V, cInd vom vorbi
despre centralizare si descentralizare.
Autoritatea administrativa trebuind sa vegheze In mod con-
tinuu si sa satisfaca nevoile obstesti ale administratilor, actiunea
sa trebue a fie spontanee. Administratiunea nu are nevoe sa fie
solicitata de cine-va pentru a se pune In miscare ; dupa cum are
nevoe autoritatea judecatoreasca ea trebue a fie continial, caci
In miscarea sociala se pot IntlIni adesea diverse obstacole, care
trebue Inlaturate.
Trebuind a satisfaca nevoile obstesti ale administratilor, ad-
ministratiunea trebue sa le satisfaca la timp, adica actiunea sa trebue
sa, fie promptei si In acelas timp energicel.
Mai trehue adaogat ca actiunea administrativa nu este numai
negativd In sensul de a opri toate turburarile, de a Indeparta di-
versele obstacole ce s'ar gasi In exercitarea drepturilor administra-
tilor, cu alte cuvinte, de a asigura ordinea si siguranta colectivi-
tatei; administratiunea este menita ca sa satisfaca $i unele cerinte,
absolut necesare pentru desvoltarea Societatei; caci initiativa indi-

Vezi No. 31.

Vezi No. 29.

www.dacoromanica.ro
74 PAUL NEGULESCU

viduala are veden i strimte, nu cauta interesul general decit acolo

unde cistig imediat este posibil. Initiativa individuala este insufi-
cienta cind e vorba de interese economice: constructiunea until far,
unui cheiu, etc.; dar chid e vorba de lucrari de arta sau de cul-
tura superioara, ea este cu totul insuficienta 1). In asemenea caz un
actiunea administrativa este positivd.
37. 1. Actiunea administrativa este spontanee, promptcl
energieci. Fiind chemat5 sa satisfaca interesele obstesti, din mo-
mentul ce un asemenea interes se afla in suferinta, autoritatea
administrativa trebue s intervina imediat, fara a astepta vre-o
cerere din partea cui-va i s facä aplicarea legei. De pilda o tur-
burare se produce pe strada, autoritatea administrativa, trebue
imediat sa ja masuri pentru restabilirea ordinei. Actiunea judeca-
toreasca din contra este Imf.eata si se pune In miscare numai In
urma unei cereri din partea celui pretins nedreptatit. Judecatorul
nu trebue A, se pronunte decIt dupa ce i s'au dat probe suficiente,
pentru ca ast-fel hotarirea sa sa fie imagina adevarului.
Actiunea administrativa am vazut ca este continua, pe cit5,
vreme acea judecatoreasca, prin faptul ca trebue push In miscare
de care cel nedreptatit, este intermitenta.
Actiunea administrativa, de cele mai multe ori, este gene-
rala, ea se Intinde la intregul teritoriu, in care autoritatea este com-
petenta a administra; ea procedeaza, In cazul acesta, pe cale de regu-
lamente ; pe cita vreme actiunea judecatoreasca este marginita numai
la speta, care este supusa spre judecare ; caracterul distinctly al ac-
telor judecatoresti este individualitatea. Judecatorul nu se poate
pronunta In hotaririle ce da, pe cale de dispozitiuni generale si regle-
mentare (art. 4 C. c.) ; el trebue sa se pronunte numai asupra spetei
determinate pe care o judeca 2) si sentina pe care o da nu poate
sä vateme nici sa profite decit partilor, care au fost In proces.
Actiunea administrativa reguleaza raporturile dintre Stat
(si sub-diviziunile sale) considerat ca putere publica i dintre admini-
strati Pe cita vreme actiunei judecatoresti sint supuse numai ra-
porturile dintre particulari. and Statul lucreaza ca persoana morala
atunci raporturile dintre dinsul si particulari sint supuse tot actiunei

Vezi pag. 3, No. 4 ; C. G. Dissescu, Curs de Drept public romd n,

Buc., 1892, p. 808.
G. A. Urechl, Dreptul administrant; romd n, ed. 11, Ia0, 1886, pag. 11;
De Fooz, Le droit administrant beige, 1, pag. 236.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 75

judecatoresti, Statul fiind socotit In acest caz ca un simplu par-

ticular.
Autoritatea judecatoreasca este chemata sa judece fapte
savirsite, attt In civil, cit si In penal : diverse contestatiuni, crime,
delicte sau contraventiuni ; pe cita vreme autoritatea administrativa
are misiunta sá previe savirsirea tuturor faptelor delictuése ; ea
se preocupa si de viitor.
Administratorii sint raspunzatori pentru actele Acute con-
form dreptului comun (art. 998 si 1000 c. c.) ; pe cita vreme jude-
ca.torii nu sint raspunzatori dectt in cazurile limitativ aratate de
art. 305 c. pr. c.
Vom vorbi pe larg despre aceasta chestiune la paragraful
urmator.
38. Conform adagiului ejus est interpretari cull's est con-
dere, interprctarea pe cale de autoritate a actelor administrative
regulamentare Mica o interpretare sub forma de dispozitiune ge-
nerala, obligatorie pentru toti administratii si pentru toate tribu-
nalele) nu poate sa apartina decit puterei executive. Art. 52 din
legea de la 11 Februarie 1864 pentru infiintarea Consiliului de Stat
dedea acestui lnalt tribunal administrativ dreptul de a da interpre-
tare pe cale de autoritate diferitelor decrete, ordonante sau regu-
lamente. Particularii ca $i administratia se puteau adresa acestui
consiliu pentru a cere asemenea interpretan.
Prin art. 8 din legea din 9 Iulie 1866, pentru Impartirea dife-
ritelor atributiuni ale Consiliului de Stat desfiintat prin Constitutiune,
se da tribunale!or judecatoresti dreptul de a judeca toate afacerile
de natura contencioasa, rezervate Consiliului de Stat, nu s'a dat
Insa acest drept de interpretare, care 'Amine ast-fel ca atribut al
autoritatilor administrative.
Futerea judecatoreasca este oprita de alt-fel prin art. 4 C. c.
$i 108 C. p. de a se pronunta pe cale de dispozitiuni generale; ea
poate sa interpreteze un regulament cu ocaziunea judecarei unei
spete, dar nu poate sa-i dea dectt o interpretare pentru acea speta,
iar nu o interpretare pe cale de autoritate.
Actele de gestiune insa nu pot fi interpretate de autoritatea
administrativa, caci administratiunea lucreaza In asemenea caz, ca
un simplu particular, lar nu ca detinatoare a suveranitatei. Daca s'ar
admite acest drept de interpretare administratiunei $i In asemenea
caz, atunci drepturile persoanelor care ar trata cu administratiunea
ar putea fi vatamate. Asa un contract de vinzare sau de inchiriere,

www.dacoromanica.ro
76 PAUL NE GIMESCU

intervenit Intre administratie si un particular, nu poate fi interpre ta

decit de tribunalele judecatoresti cu ocaziunea judecarei procesului
ce s'ar naste relativ la executarea contractului.
39. Am vazut ca. slut 2 categorii de acte administrative:
acte de autoritate si acte de gestiune. Autoritatea judecatoreascul
este competenta sa. judece In Intregime un act de gestiune, 0, exa-
mineze toate consecintele si chiar sa-1 anuleze, cà..ci, chid admini-
straWunea face un act de gestiune, ea lucreaza. In numele Statului
persoana morala s'i procesele dintre particulari, fie ei persoane flzice
san morale, slut de competent,a tribunalelor judecatoresti.
Clnd Insa intervine un conflict Intre Stat, ca putere publica,
si Intre un particular, conflictul nu mai are aceias natura ca acelea
care s'ar isca intre Stat v1nzator sau locator si un particular.
Prefectul da o ordonanta, sau face un regulament de politie
conform cu art. 23 din legea de la 1 Noembre 1892 pentru organi-
zarea autor. adm. exter. depend. de Minist. de Interne, un particular
contravine acestui regulament si este tradus Inaintea judecatoriei
ca contravenient. Judecatorul va trebui cu aceasta ocazie sa con-
state daca regulamentul este sau nu In conformitate Cu legea, caci
art. 93 din Constitulie si 385 al. 9 C. p. 'i clan acest drept. Judecatorul
va judeca deci mai Intl legalitatea regulamentului prefectoral, apoi
va psi mai departe spre a examina culpabilitatea inculpatului. 0
data constatat cà regulamentul este contrariu legei, el va trebui
sä refuze aplicarea lui.
Cu alte cuvinte, chid este vorba de un act de gestiune, jude-
catorul este competent sa judece validitatea actului, sà tragà toate
consecintele si chiar O. anuleze actul, dupa cuna ar face cu un
contract intervenit Intre 2 particulari, pe eta vreme fata de un act
de autoritate, judecatorul are drept sa-i refuze ori-ce sanctioune, daca
este contrariu legei, dar nu poate sh-1 anuleze ; caci daca am admite
posibilitatea pentru instantele judecatoresti de a anula actele de
autoritate acute de administra0e, ar fi sa recunoastem suprematia
puterei judecatoresti fata de cea executiva, ar fi sa admitem posi-
bilitatea pentru tribunalele judecatoreSti de a face administratie,
ceea-ce ar fi contra principiului separMiunei puterilor.
In Frai-4a si In multe alte 1.ari 1), unde exista tribunale admi-
nistrative, alaturi de tribunalele judecatoresti, particularul vatamat

1) Cum de ex. In Germania, Italia, Austria §i Spania. Vezi Jacquelin, Les

principes dominants du contentieux administratif, 1899, p. 33.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DR DREPT ADMINISTRATIV 77

printr'un act administrativ de autoritate, poate cere anularea lui 1)

Inaintea tribunalelor administrative. Aceste tribunale fiind considerate
ca facind parte din puterea executiva pot sa aprecieze si sa anuleze
acte si operatiuni ale puterei publice.
La noi, sub imperiul legei din 11 Febr. 1864 pentru Infiintarea
Consiliului de Stat, exista aceleasi principii ca si In dreptul francez,
Consiliul de Stat era competent sa judece si sa anuleze actele ad-
ministrative ilegale. Prin Constitutiunea din 1866 art. 131, se desfiin-
teaza Consiliul de Stat, iar legea din 9 Iulie 1866, prin art. 8 dispune
c5, toate afacerele contencioase pe care le judeca Consiliul de Stat
vor fi judecate de tribunalele judecatoresti. Legiuitorul Insa prin
acest articol nu a putut da, In clderea tribunalelor judecatoresti.
dreptul de a anula actele de autoritate ale administratiunei.
Legiuitorul nostru constituant din 1866 a avut ca model Con-
stitutiunea belgiana din 1831. Or, In Constitutiunea be!giang, art. 93
care glAsueste ca «toate contestaliunile care au de obiect drepturi
politice s1nt de competenta tribunalelor judecatoresti», nu este
interpretat In sensul ca puterea executiva ar fi supusa puterei ju-
decatoresti, care ar avca dreptul sa $i anuleze actele. Art. 107 din
Constitutia belgiana da drpt puterei judecatoresti s5, nu tina soco-
teala de actele puterei executive, ilegal /Acute, dar nu-i da dreptul
sa le anuleze si numai o dispozitie expresa a Constitutiunei ar putea
da acest drept puterei judecatoresti, stabilind o exceptiune la prin-
cipiul independentei suverane a fie-carei din cele 3 puteri, dind
ast-fel o supremati(', un drept de control puterei judecatoresti asupra
puterei executive 2).
Este incontestabil ca constituantii nostrii au avut In vedere
sistemul belgian, atunci cind a suprimat Consiliul de Stat 3), cu alte
cuvinte au Inteles ca contenciosul de anulatiune nu poate fi dat
tribunalelor judecatoresti. Instantele judecatoresti nu pot anula
hot5ririle si regulamentele administrative, ci numai nu le aplid,
nu le consfintesc.
De si la noi nu avem un articol corespunzator cu art. 93
din Constitutia belgiana, totusi acest sistem reiese din art. 93 din

Vezi capitolul special destinat Contenciosului administrativ; vezi In arlicolul

meu din Dreplui 1902, p. 47 si urm.
Thonissen, La constitution beige annoiée, a 1II-a ed., p. 264; vezi O.
articolul meu din Dreplul 1902, p. 48.
In acest sens Alex. Degré, Scrieri juridice, 111, p. 643.

www.dacoromanica.ro
78 PAUL NEGULESCU

Constitutia noastrg, care spune cg Regele nu poate face regulamente

care sà fie contrarii legilor, din art. 385, al. 9 C. pen., din art.
103 al proiectului de Constitutie elaborat de Comitetul delegatilor,
unde se spune ca: gCurtile i tribunalele ttu vor aplica hotar1rile
si regulamentele judetene sau locale decit 1ntru cit vor fi conforme
legilor», articol, unde se reproducea literalmente art. 107 din Con-
stitutia belgiana si care a fost desfiintat ca inutil, Intru cIt dispozitiu-
nea aceasta reiese din spiritul Constitutiunei, mai ales din articolul 93.
In rezumat, tribunalele judecatoresti sint competente sà judece
pricinile, unde trebue sa se aprecieze acte $i operatiuni ale puterei
publice, ele nu pot Insa sa anuleze acele acte administrative, ci
numai sa nu le aplice 1).
Prin legi speciale, judecarea unor anumite acte administrative
este Incredintata unor autoritati sau tribunale administrative speciale.
Acestea slot acte administrative de natura juridica. Asa In materie
de contributiuni directe, legea pentru constatarea i percep. contrib.
directe din 10 Martie 1882, stabileste asemenea tribunale adminis-
trative (art. 15 i urm. si 32 si urm.), Curtea de compturi, pre-
fectul pentru stabilirea indemniz5rei In materie de rechizitiuni,
legea din 27 Aprilic 1877, art. 38 alin. penultim, combinat cu art.
109 din legea pentru consiliile judetene din 1894), etc.
Numai ast-fel putem sa, ne explicam ce Insemneaza dispozi-
tiunea din art. 130 din Constitutiune i acea din art. 3 din legea
din 9 Iulie 1866, care vorbeste de conflictul de atributiuni, precum
si acea din art. 108 C. pen. care prevede pedepse pentru magistrati,
care ar judeca afaceri rezervate administratiunei, precum i dispo-
zitiunile din legile administrative, care rezerva particularilor calea
de a putea obtine anularea unui act administrativ. (Asa pentru de-
ciziunile consiliului comunal sau ale primarului se roate cere anu-
larea la Ministerul de Interne cu drept de recurs la Consiliul de
Ministri, art. 35 si 58 din legea pentru organ. com. urbane de
la 31 Iulie 1894. Vezi si art. 74 si 95 din legea pentru Consiliile
judetene din 31 Main 1894).
40. Am vazut ca administratiunea, cind face acte de gestiune,
lucreazg In numele Statului persoana morala, ca In asemenea caz
Statul este considerat ca un simplu particular i ca atare supus

1) De Fooz, Droil administratif belge, I, p. 313; Thonissen, La constitu-

tion beige annotée, pag. 264; Giron, Droll adm. beige, 1; Vezi art. meu din
Dreptul, 1902, p. 48.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 79

responsabilitAtei fie contractuale, fie delictuale (art. 998 si urm. C. c.).

Asa Statul rdspunde pentru pagubele suferite de particulari cu oca-
ziunea accidentelor pe cale feratd, pentru stricarea mdrfurilor In
timpul transportului pe cale feratd, dad, aceastd stricare provine
din negligenta sau culpa administratiunei 1).
Daca Ins& responsabilitatea Statului persoand morall este usor
de stabilit, nu tot ast-fel std chestiunea, and e vorba de actele fAcute
In numele Statului putere publicd.
Dupd unii autori, nu poate exista responsabilitate pentru actele
de autoritate, chiar daca cauzeazd prejuditiu, cad ele slut acte de
suveranitate si contra actelor Suveranului nimeni nu se poate plInge.
Altmintrelea acelas principia ar trebut sd existe si fald de sentintele
judecAtoresti, care de multe ori pot cauza prejuditii si cu toate acestea
o cerere de despdgubire pentru acest prejuditiu ar fi inadmisibild 2).
Tribunalele slut deci incompetente, dupa acest sistem sä
atribue daune particularilor vdtdmati printr'un act administrativ de
autoritate.
In teorie pull, acest sistem, credem noi, se poate foarte bine
sustine lute° tard, unde exista contenciosul administrativ; In prac-
tica Ins& si mai ales In starea legislatiunei noastre, credem cd acest
sistem e inadmisibil 2).
In adevdr dad, In Frant,a, se poate sustine aceastd teorie, este
cd acolo exista contenciosul de anulatiune si prin urmare particularul
se poate adresa tribunalelor administrative si cere anularea actului ad-
ministrativ ilegal, care II lezeazd ; la noi Ins& o asemenea posibilitate
nu exista, si dacd, am admite acest sistem, particularul ar fi cu desa-
vIrsire asat la bunul plac al administratiei, care prin actele sale ar
putea sa-1 prejudicieze fIrd ca el sl poatl obtine repararea acestor
prejuditii. Nu Ins& aceasta a fost modul de a vedea al legiuitorului
Constituant. Dupa sistemul legiuirilor noastre, am vdzut ca tribuna-
lele judecdtoresti pot constata ilegalitatea actelor administrative, WA
a avea dreptul sd le anuleze. 0 data stabilit cd, actul administrativ
e ilegal si a prejuditiat pe un particular, tribunalul, dupg, cererea

Vezi pag. 58.

Giorgi, La dottrina dei corpi morali, III, p. 129 qi urm.; Michoud, Respons.
de l'État, In Revue de droll public, anul 1895; H. Berthelémy, Traité élém. de droit
administratif, 1901, pag. 49; D. Negulescu, In Dreptul, 29 903.
Vezi pag. 59; Curtea Buc. II, In Dreptul, 47,81; Casatie, I, 20 Noembre,
901, Dreptul, 1903, pag. 241; Casatie, I, Buletin 1884, pag. 707; Bucure$T, III,
Dreptul, 49 86; Casatie I, Buletin, 1882, P. 32, etc., etc. Vezi p. 58 qi 59.

www.dacoromanica.ro
80 PAUL NEGULESCU

acestuia, poate sa-i acorde daune. Curtea noastra suprema stabi-

leste minunat de bine acest principiu : 4Considerind ca Statul ca
putere executorie este raspunzator, In principiu, de pagubele ce se
ocazioneaza prin violarea dreptului altuia, atunci cind, Investit cu
puterea suverang, comanda oare-care masuri In numele ordinei
sociale, a sigurantei publice sau a conservarei, ori a prosperitatei
Statului, i aceasta responsabilitate nu Inceteaza declt numai in caz
de forta majora, 1).
Acest sistem, dupa cum vedem admis de jurisprudenta noastra
si de mare parte din doctrina franceza, belgiana i romlna 2), este,
dupa noi, singurul care se poate sustine In sistemul legislatiunei
noastre.
Puterea executivA, Inteadevar, In actele pe care le face trebue
sa se conforme cu leg& existente (art. 93 Constit., 385 alin. 9 C. p.)
si atunci nu are nici o responsabilitate, chiar daca vatama vre-un
drept al unui particular, caci In cazul acesta actul administratiunei
se identifica cu legea si nimeni nu poate pretinde cä ar putea avea
un drept fata de lege: drepturile fiind stabilite prin lege si o lege
posterioara abrogInd pe cea anterioara.
Statul, ca putere publica, gireaza interesele colectivitatei si
pentru ca Societatea sä poata subsista este nevoe ca interesele
indivizilor sa fie subordonate intereselor Statului ; cInd lug e vorba
de un drept, el trebue sa fie respectat, caci Statul nu poate in nu-
mele interesului sau sá violeze drepturile cetatenilor ; el are din
contra misiunea de a garanta aceste drepturi 8).
Art. 481 C. c. si 19 din Constitutie spune lamurit ca proprie-
tatea este sacra si neviolabila. i chiar In aceste articole ni se arata
ce trebue sa se Intlinple cInd slut In conflict interesul general si
dreptul particularului : interesul general trebue satisfacut, dar In
Casatie s. I, 27 Iunie 1894, In Dreptul 1894, pag. 450 si 451 si In Cu-
rier judiciar 37 94. Vezi i Dreplul 58192, uncle se afla sentinta tribunalului Ilfov
sectia I, In aceeasi spetä., foarte bine redactatä. In acelas sens Cas. I, decizia
445/90, Buletin 1890, P. 1424; Casatia I, 26/90, Buletin 1890, P. 38; Curte Galati,
I, sedinta de la 3 Aprilie 1890, Dreplul 1890, p. 360; Casatia I, decizia 239, 1880,
Buletin 1880, p. 282. Casatia 1I, 25 lanuarie 1900, Dreplul 16/1900, pag. 129.
Laurent, Droll civil, XX No. 419 í urm.; Demolornbe, XXXI No. 637;
Aubry et Rau, IV, § 447; T. Huc, Comtn. du code civil, VIII No. 422; Laferrière,
Trailé de la juridiction administrative, 1, p. 546 si urm.; C. G. Dissescu, Drept
public romín, III, p. 819; Dim. Alexandresco, Expl. teor. i pract. a Cod. civil, V,
p. 436. Vezi i articolul meu din Dreptul, 1902, P. 49.
Laurent, loc. cit.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 8E

schimbul unei juste indemnizdri din partea Statului. Ace/as lucru

trebue sa se intImple, ori de cite ori puterea publicä face un act
care vatdmd un drept cistigat al unui particular.
Art. 4 din legea asupra responsabilitdtei ministeriale, de la 2
Maiu 1879, ne dd Ind. un argument In sprijinul tezei ce sustinem. In
adevdr, In acest articol se spune cd, «Ministrul care cu rea credint,a
va fi expus Statul la daune cdtre particulari, va fi r6spunzdtor civil
ctitre Stab>, de unde revaltd cd ministrul ca detintitor al puterel
publice poate angaja responsabilitatea Statului prin actele ilicite ce
ar comite.
Si nu ni se poate obiecta el ar fi vorba aci numai de actele
de gestiune fdcute de ministrii, legea nu face nici o distinctiune, ne
spune numai cà ministrul este respunzdtor dacà eu rea credinrct
va fi expus Statul la daune cdtre particulari1). Din complexul legei
se vede Inteadevdr, ed legiuitorul a avut In vedere si actele de au-
toritate. Intiadevdr, In art. 2 si 3 se specified delictele ce pot comite
ministrii In exercitiul functiunei lor, sdvIrsind anume acte ilegale,
aproape toate acestea stilt acte de autoritate; dupd aceste articole
urmeazd art. 4 unde se prevede ipotezd unui prejuditiu adus de
ministru Statului sau particularilor, cdtre care Statul se vede expus
la daune prin actele ministrului, este vorba de actele despre care
vorbesc articolele de mai sus. Ceva mai mult, d. A. Giani, raportorul
acestei legi la Senat, criticind dispozitiunile art. 8, care gldsueste
eä judecdtorii pot acorda beneficiul circumstantelor atenuante si in
aceastä materie, spunea cd nu este bine sd', se asimileze ministrii,
delicuen(i politici, escrocilor si delicuentilor ordinari. Or, ce delicte
politice se pot comite cu ocaziunea facerei unui act de gestiune ?
Aproape toate delictele, co s'ar putea sdvirsi in asemenea ipotezd,
sint de drept comun.
In fine, putem cita partea finald din art. 98 din legea pentru
organizarea comunelor urbane, de la 31 Iulie 1894, care stabileste
principiul cd autoritatea comunald este rdspunzatoare de daune ori
de cite ori a luat mdsuri contrarii legilor si regulamentelor, dar
tribunalele nu pot anula mdsurile luate de administratie. Si nu ni
se poate obiecta ca dispozitiunile art. 98 slut limitative. In art. 98
legiuitorul stabileste responsabilitatea Comunei chiar pentru fapte

1) Vezi asupra responsabilitatii ministeriale: Oswald de Kerchove de Den-

trechen ; Al. Degré in Dreplul, 1900, p. 203 §i urm.; C. G. Dissescu, Drept public
romew, II, p. 751.
Tratat de drept adminietrativ 6

www.dacoromanica.ro
82 PAUL NEGULESCU

negative (art. 96 si 98), culpa in omittendo, de si In principiu ad-

ministratiunea este raspunzatoare numai pentru faptele pozitive,
culpa in faciendo, nu si pentru refuzul de a raspunde la o cerere
facuta de un particular. Era deci necesar ca un text de lege A
prevada responsabilitatea administratiunei si In aceste cazuri 1).
Am vazut ca actele de autoritate slut de mai multe categorii2).
Acte de guvernamrat, acte reglementare, acte de administratie pura
si acte de administratie de natura juridica.
Am aratat ca actul de gu vernamInt nu supune Statul la nici
o raspundere. Este deci interesant ca sa vedem care e natura acestor
acte si care este causa pentru care Statul nu e supus la raspundere.
In Franta, unde exista recursul In anulatiune, adica actul de
autoritate poate fi anulat ca ilegal de catre Consiliul de Stat, numai
actele de guvernamint scapa acestui control, ele nu pot fi anulate
pentru exces de putere sau ilegalitate si In al doilea rind Statul
nu poate fi raspunzator de daune pentru un asemenea act 3).
La noi, unde recursul In anulatiune nu mai exista de la des-
fiintarea Consiliului de Stat, necesitatea unei distinctiuni Intre actele
de guvernamInt si cele-l-alte acte de autoritate rezida In faptul ca
tribunalele judecatoresti nu slut competente sa judece Intru nimic
actul de guvernamInt ; neavind dreptul sa constate ilegalitatea ac-
tului, nu pot sa atribue daune victimei conform art. 998 C. c. In
adevar, delictul civil, despre care vorbeste acest articol, este ori-ce
fapt ilicit care cauzeaza altuia prejuditiu. Judecatorul trebue O. con-
state tali ca actul e ilicit si numai atunci poate acorda daune, cAci
altmintrelea daca faptul e permis de lege nu poate fi vorba de daune:
qui suo jure utitur neminem, laedit. Fat.it de cele-l-alta acte ad-
ministrative de autoritate, judecatorul are dreptul sa constate
ilegalitatea lor (art. 93 Constitutie) si In cazul acesta trebue sa
refuze ori-ce sanctiune (art. 385, ann. 9 C. pen.). Constatind ilega-
itatea actului si prejud itiul, judecatorul poate sa acorde daune.
Dup. cum consideram deci un act al puterei executive ca act
de guvernamint sau ca act administrativ propriu zis, vedem ea conse-
cintele slut foarte deosebite. Si cu cit vom mari categoria actelor
de guvernamInt, cu atIt particularii vor fi lipsiti de ori-ce mijloace
de a se apara contra abuzurilor puterei executive. Exemple foarte

Curtea Bucure§ti 111, 62 902, pag. 506.

Vezi No. 32.
Dufour, Traité général de droll administrant appliqué, IV, p. 600;

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 83

elocinte putem gasi In jurisprudentele Consiliului de Stat din Franta 2).

Este deci interesant a determina ce trebue sd. Intelegem prin acte
de guvernamInt.
Dupa d-1 Laferriere actele de guvernamInt stilt acelea earl
prin natura lor at caracter politic. Si pentru ed. aceasta definitiune,
.ca i acea a lui Dufour 2), nu precizeaza care e domeniul acestor
acte sui generis ale puterei executive, cl. Laferriere se vede nevoit
sa le determine enumarindu-le. Dupa domnia-sa, trebue sa socotim
Intre actele de guvernamint : a) raporturile puterei executive cu
parlamentul, b) actele diplomatice, c) faptele de rasboi, d) unele
anasuri de siguranta interna a Statului 3).
Cind Regele convoaca pe alegatori pentru a alege pe depu-
sau senatori, cInd convoaca parlamentul, il dizolvd. sau 11 pro-
raoga face acte de ordin constitutional. Constitutiunea In adevb.r
reglementeaza aceste Inalte atributiuni politice, pentru care e foarte
natural ca sh' nu existe nici o responsabilitate. In adevar, cu ce
titlu ar putea particularul sà ceara daune de la Stat pentru un
asemenea drept politic nesocotit, chid el tine asemenea drepturi tot de
la Stat. De alt-fel cInd asemenea drepturi sint nesocotite, situatiunea
nu mai e normalt., avem sau lovitura de Stat sau revolutiune.
Prin urmare, e lesne de Inteles, ca nu e posibila responsabi-
litate din partea Statului pentru asemenea acte.
Aetele diplomatice stilt de asemenea acte de ordin constitu-
tional. Art. 93 alin. ult. din Constitutie arata modul cum ele trebuesc
facute. Se supune mai Intli proiectul parlamentului i dupa ce se
-aproba, se incheie de Rege conventiunea cu Statul strain. Or, intru
-cit conventiunea este opera puterei legiuitoare mai mult decit a
puterei executive, este incontestabil ca nu poate exista posibilitate de
.claune: nimeni neputind pretinde ca are vre-un drept fata de o lege.
Puterea judecatoreasca, fatA de asemenea acte, este incompe-
tenta i fata de raporturile dintre puterea executiva si parlament

Ancoc, Con f. de droll adm., 11-a edit., tom. I, No. 38 si 39; Laferriere, Juridiction
-administrative, II, p. 38.
Vezi numeroase exemple In Laferrière, loc. cit.
Dufour, Traill général de droil administratif appliqué, W, p. 600
Ce qui fait l'acte de gouvernement, c'est le but qu'on se propose. L'acte, qui
a pour but de defendre la société prise en elle mftne ou personnifiée, dans le
gouvernement venir, Amin. Pacte de gouvernement,.
Laferrière, op. cit. p. 34 si urm. Vezi Aucoc, Conf. de droil administr.
I, a 1I-a ed., No. 38 si 39.

www.dacoromanica.ro
84 PAUL NEGULESCU

ca i fata de actele diplomatice, numai puterea legiuitoare t opinia

publica sInt singurii judecatori.
Pentru faptele de rasboi, raspunsul e si mai usor. Sint cazuri
de forta majora Rasboiul a fost declarat si trebue sa se conduca
pentru ca O. se salveze drepturile colectivitatei si chid e vorha de
dreptul de conservare al Statului trebue sa aplicam principiul latin
salus reipublicae suprema lex esto 1).
RämIne numai a 4-a categorie de acte de guvernamint, adica
unele metsuri de siguranp internet a Statului. Ce se poate Intelege
prin asemenea masuri ? Mai Intli, stim cä principala datorie a ad-
ministrapunei este sa vegheze la mentinerea ordinei si a sigurantei.
Actele, prin care administratiunea satisface acestor obligaiuni, sint
acte administrative propriu zise. Ar rezulta deci ca puterea publica,
pentru mentinerea ordinei si a sigurantei, face si acte administrative
propriu zise si acte de guvernamInt. Dar atunci care ar fi criteriul
dup. care am deosebi aceste 2 categorii de acte?
Dupa noi, chestiunea ast-fel pusa inseamna a o rezolva. Pentru
interesul cetatenilor nu este bine a se considera asemenea acte
drept acte de guvernamint lipsite de ori-ce control din partea auto-
ritatilor judecatoresti. Solutiunea contrara, In adevar, ar putea face
ca puterea executiva sit comita adevarate abuzuri, fara ca parti-
cularul sa poata, pretinde vre-o dauna, caci s'ar invoca numai decIt
teoria actelor de guvernamInt.
Curtea noastra suprema, prin 2 deciziuni 2) una de la 25 Ia-
nuarie 1900 si alta de la 6 Martie acelas an, pare a admite sistemul
prea elastic al lui Dufour si Laferrik.e. In adevar, Malta Curte In
prima decizie socoteste drept acte de guvernamInt un act de politie
administrativa, oprirea mai multor straini, fara eapatti, de a debarca
pe teritoriul nostru, iar In a doua faptul revocarei unui funcionar
amovibil. Dupa noi, asemenea acte sint acte administrative propriu
zise si, dacä administratiunea le-a savIrsit In conformitate cu legea,
Statul nu poate fi supus la niel o raspundere ; daca din contra
actul de autoritate e ilegal si s'a vatiimat un drept, atunci posibi-
litatea de daune pentru partea A/tan:lath' exista 2).
In acest sens Curtea de Apel Buc. III No. 255 1881, Dreptul 83/80 81;
Curtea Apel Iai, II, decizia de la 4 Dec. 1884. Dreptul, 22/84-85; Trib. llfov, I
No. 651 80 Dreptul 5 1880.
Casatia, II, 25 lanuarie 1900, Dreptn1 16/1900, pag. 129; Casatia, I, 6
Martie, 1903, Drepttzl 25/1900 fr. 205.
In sensul acesta putem cita deciziunea Curtii de Apel Bucurqti, III, 11
Iuniu 1898, Dreptul, 1398 p. 609.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 85

In fine, In ce priveste actele administrative de naturec juri-

diccl, adica actele prin care administratiunea determina unele obli-
gatiuni, sau unele drepturi stabilite prin lege, am spus deja ea
printr'insele se pot atinge drepturi clstigate. De pilda, o deciziune
data de Comisiunea pensiilor, prin care refuza sau stabileste drep-
turile unui pensionar, fiind aprobata, In acest din urma caz, prin
decret regal (art. 43 din leg. pens. de la 23 Febr. 1902), constitue un
act administratif, de asemenea procesele-verbale ale comisiunilor
comunale si mai tlrziu rolurile pentru perceperea contributiunilor
directe (art. 24, 25 si 47 din legea de la 10 Martie 1882 pentru
eonstatarea si perceperea contributiunilor directe), sint acte admini-
strative de autoritate. Aceste acte crelnd drepturi sau obligatiuni
pentru administrati pot atinge drepturi clstigate ; contra lor, parti-
cularul vatamat are deschise chile de reformare stabilite prin legile
speciale (legea pensiilor : apel la Curte de apel si recurs In Casatie
sau legea de urmarire ; apel la comisia de apel si recurs In Casatie).
E vorba de sentinte date de tribunalele sau comisiunile noastre
administrative. In treacat fie zis, aceste jurisdictiuni administrative
au totdeauna, la noi, un caracter inixt : instantele inferioare sint
administrative : ele dau sentinte, dar cu drept de apel sau recurs
pentru partea nemultumita la instante judecatoresti, anume deter-
minate.
Daca particularul este neglijent si nu beneficiaza de caile de
reformare, ce-i acorda legiuitorul, Inauntru termenului fixat, asa In
et actul devenind definitiv 'i aduce un real prejuditiu, el nu mai
poate pretinde daune pentru acel act care e socotit de legiuitor
ca o sentina definitiva (art. 50 din legea pentru constatare si per-
ceperea contributiilor directe ; art. 45 din legea pensiilor din 23
Febr. 1902).
In rezumat deci Statul raspunde de daune pentru actele de
autoritate facute In mod ilegal. Se excepteaza numai actele de gu-
vernamint si actele administrative cu caracter juridic.
*
* *

Am aratat ca, In general, prin actele administrative se pot

atinge simple interese si particularul a tins In interesul sau nu are
posibilitate de a cere despagubiri ; ca, dad., din contra, administra-
-tiunea vatama un drept cistigat, partea vatamata. este Indrituita
sa se adreseze instantelor judecatoresti si sä ceara repararea pre-
juditiului cauzat.

www.dacoromanica.ro
86 PAUL NEGULESCU

Este deci interesant, credem noi, a stabili ce se lntelege prin

drept ciftigat 0 cind se poate zice ca este numai un intere,s.
Merlin defineste drepturile cistigate, ast-fel : «les droits acquis
sont donc ceux qui sont entrés dans notre patrimoine, qui en font
partie, et que ne peut plus nous ()ter celui de qui nous les tenons_
Tels sont les droits qui dérivent immédiatement d'un contrat,.
ceux que nous a conféré un tOstament dont l'auteur est décédé,
ceux qui se trouvent dans une succesion ouverte, et dont nous a
saisis la loi en vigueur au moment de son ouverture» 1).
Drept cistigat, cu alte cuvinte este acel avantagiu, acea va-
loare pe care o avem In mod definitiv In patrimoniul nostru si a
carei conservare ne este garantata de legiuitor prin ajutorul unei
actiuni. Statul garanteaza cu alte cuvinte drepturile particularilor
si ori de cite ori aceste drepturi vin In conflict cu interesele gene-
rale ale Statului, drepturile clstigate nu trebue sa fie atinse ; cAci,
Statul are drept misiune tocmai de a garanta drepturile cetatenilor.
$i daca cu toate acestea trebue ca particularul sa fie atins In
exercitiul dreptului sail, Statul trebue 0.4 desdauneze de prejudi-
tiul suferit In acest caz. Ast-fel glasuese art. 19 din Constitutiune,
art. 481 C. c. precum si legea de expropiere pentru cauze de uti-
litate public& din 20 Octombrie 1864.
Interesul se deosibeste de drept prin faptul c5, nu e recu-
noscut, nu e santionat de lege, asa In eit se poate zice cà dreptut
un interes recunoscut de legiuitor.
In dreptul privat, adica In raporturile dintre particulari, ori-ce
interes are importanta In ochii judecatorului, caci dupl cum se
zice In mod stereotip, interesul e masura unei actiuni, si, daca nu
interes, nu poate sà fie actiune.
In dreptul administrativ, adica atunci clnd e vorba de rapor-
turile dintre administratie si administrati, trebue sa stabilim prin-
cipiul ca ori de cite-ori interesul general este In conflict cu in-
teresul particular, interesul general trebue sa predomine. Dar nici
data interesul general nu trebue sa sugrume, sa violeze dreptul
ctstigat al unui particular. i daca une-ori, interesul general cere
ca particularul sa fie expropriat din dreptul sat], trebue ea aceasta
expropriere A se faca in urma unei juste indemnizari. In adevar,
Statul este chemat sa faca ca drepturile particularilor sa fie res-

1) Merlin, Repert de jurisprudence, euvintul effei raroactif, secliunea III,

§ I, No. 3.

www.dacoromanica.ro
 TR ATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 87

pectate si nu este de admis ca el cel d'intli sä le violeze. Para

de acest principiu, nu ar fi posibil sa avem o organizare sociala I).
Cu alte cuvinte un act administrativ poate sa atinga un
interes, dar nu poate A, calce un drept cIstigat. Un regulament
de politie prin care se interzice proprietarilor de cafenele sau de
clrciumi sa tina deschise pravaliile peste miezul noptei, atinge
interesul acestor comercianti, dar nu le vatama nici un drept.
Acesti negutatori, In adevar, Sint supusi, In exercitarea drepturilor
lor la toate masurile de politie, pe care administratiunea le ja
Inteun interes general. Se refuza unui industrias acordarea avan-
tagelor prevazute In legea pentru incuragiarea industriei nationale
din 12 Maiu 1887, el nu va putea sa ceara, nici o despagubire, caci
nu i s'a atins un drept, ci numai un simplu interes.
In practica., deosebirea aceasta Intre simple interese si drepturi
eistigate este foarte delicata. Cite-va exemple ne vor dovedi aceasta.
Legea drumurilor recunoaste administratiunei (art. 10) dreptul
de a modifica sau suprima drumurile publice ori de cite ori inte-
resul general cere aceasta. Proprietarul marginas are el Insa tot-
deauna drept la despagubire pentru prejudiciul suferit prin modifi-
carea sau suprimarea drumului ?
Noi credem ca acest drept exista numai atunci cind prin faptul
administratlunei, proprietarul este privat de drepturile care erau
conforme cu destinatiunea de interes general, la care domeniul public
era consacrat. Asa de pilda se desfiinteaza cu desavIrsire o strada,
asa In clt proprietarii de pe acea strada nu mai au drept de tre-
cere, credem ca cererea de daune pe care ar face-o proprietarii
ar fi legitimata; cad trebue sa recunoastem proprietarilor vecini
un drept sui-generis asupra strazei de a avea ferestre, esire si
scurgere si aceasta avInd isvorul In situatiunea locurilor, Intr'un
fel de quasi-contract 2).
T. Hue, Commentaire du Code civil, I, No. 60, P. 66. Laurent, Droit
civil, I, No. 153-161, pag. 226 si urm., Demolombe, Cours de Code Napoleon I;
Vareilles-Sommières in Revue critique, anul 1893; De Fooz, Droit adm. belge,
I, p. 213 si urm.; Al. Degré, In Dreptul, 1900, pag. 203; C. G. Disseseu, Drept
public roman, M, p. 819.
Dalloz, Rip. Voirie terr. No. 122; Curtea din Orléns, 5 Martie 1869;
Dalloz, 1869, 2, 217.
0 all& teorie sustine a proprietarul veda ar avea un drept de servitute
asupra drumului public constInd In dreptul de a avea ferestre, esire si scurgere
si aceasta In virtutea unei conventiuni tacite intervenite flare administratie si
dinsul. Administratiunea deschizind drumuri a 1ndemnat pe proprietarii mArgi-

www.dacoromanica.ro
-88 PAUL NEGULESCU

Alti autori considera ca proprietarul marginas nu are nici un

drept asupra druipului public si prin urmare nici o indemnizare
nu-i este datorita din cauza suprimarei drumului ; caci, zic parti-
zanii acestui sistem, administratiunea clnd a facut strada nu si-a
luat nici o obligaOune fata de particulari de a nu o desfiinta mai
tIrziu; declasind'o, conf. art. 10 din legea drumurilor, adminis-
tratiunea uzeaza de dreptul sau si gui etto jure sttitur niminent
laedit; ea face un act de autoritate In limitele drepturilor sale stabi-
lite prin lege si deci particularul nu este Indrituit sa ceara despa-
gubiri 0.
Dui-A noi, solutiunea preconizata de partizanii acestui sistem
este nedreapta. Particularul prin faptul suprimarei drumului nu mai
are esire, proprietatea sa e Inchisa. ; valoarea imobilului avind acces
la strada era cu mult superioara valorei pe care ar avea-o acelas
imobil fiind lnchis, ne mai avInd esire In strada. Administratiunea
nu trebue prin faptele sale O. aduca asemenea perturbari In avutul
particularilor care, dupa noi, au un drept asupra strazei, un drept
sui generis avind isvorul In situMiunea locurilor, am putea zice ca
acest drept ar fi nascut dintr'un quasi-contract ; prin urmare pro-
prietarul riveran ar avea drept de despagubire In cazul numai chid
dreptul de folosinta ce exercita era conform cu destinalia esentiala a
domeniului public ; din contra, nici o despagubire nu se poate acorda,
eInd folosinta, de care se bucurA marginasii, era abuziva sau nu cores-

nasi sa construiaseg. (Demolombe, XII, 699; Laurent, Dr. civ., VII, 131 si urm.;
Dalloz, Proprieté No. 166).
Sistemul, dup& noi, e inadmisibil. Inteadevar, domeniul public nu poate
face obiectul unei conventiuni valabile, fiind lucru In afar& de comer t art. 478,
963, 1310 C. c.); neputind fi Instreinat nu se poate constitui nici o servitute
asupra lui (alienare partiale). Si apoi, caracterul esential al unei servituti consti
lute() desmembrare a fondului servant In profitul fondului dominant. Or, acest
caracter nu se glseste In speta noastrA, clei folosinta pe care o trag dintr'un
drum public e conform& cu destinatiunea lui chiar. In fine proprietarul fondului
servant nu poate face nimic ea sg, diminueze servitutea, pe cit& vreme Administratia
are acest drept. In acest sens Putna, Dreptul 37 92; Casatia I, Buletin 1883, pag. 944.
Altii sustin eg. proprietarul veein nu are de cit un drept precar (Toullier,
Dr. civ., V, 479; Duranton, V, 296, 298; Proudhon, Domaine public, 1, 363, 370);
recunosc totusi eit In caz de suprimare de stradl, proprietarul mraginas are dreptul
de indemnizare. Dar pe ce se IntemeiazI acest drept cInd e vorba numai de o
simplti toleran?
1) Berthélemy, Droit administrant, p. 432.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 89

pundea destinatiunei esentiale, la care domeniul public era afectat 1);

caci, In cazul acesta, proprietarii marginasi nu au de cit un simptu
interes pentru mentinerea starei de lucruri ; nu pot pretinde ca
au vre-un drept.
SA presupunem ca Administratiunea micsoreaza sau Inchide
o stradh transformind-o In fundatura. Proprietarii marginasi putea-
vor oare sa ceara despagubiri ?
Dupa noi, din momentul ce strada 'Amine destul de larga asa
In cit proprietarul poate sa-s1 exercite dreptul sau de vedere, de
trecere si de scurgere, nu poate fi loc la indemnizare. In adevar,
autoritatea comunala nu s'a angajat ca sh nu mr difice starea de
lucruri existente, ea poate sit o faca fara a fi expusa /a nici o
dauna din momentul ce respecta Indatoririle quasi-contractuale CP
are fata de proprietarii marginasi ; numai atunci, administratiunea
poate fi obligata sa plOteasch despagubiri, cind prejuditiul e direct
si material. De pilda o strada este transformata In fundatura, pro-
prietarul unei cafenele de pe acea strada 'si vede diminuind clien-
tela sa prin acest fapt al Primariei, el sufera o paguba reala impor-
tanta si cu toate acestea nu poate cere nici o dauna pentru aceasta
paguba indirecta 2).
Domeniul public neputtnd fi apropriat si deci neputind fi supus
vre-unui drept de servitute, ori-ce fo/osinta pe care o are un pro-
prietar, si care nu e conforma cu destinatiunea de interes general,
la care domeniul public este consacrat, nu constitue decit o simpla
toleranta, pe care administratiunea poate sa o retragh, fat% O. fie
obligata A. dea vre-o despagubire proprietarului. De pilda proprie-
tarul are o scara, care da In strada, o banca sau un balcon. Admi-
nistratiunea poate sa-i retragh concesiunea, sau sa nu-i mai tole-
reze ch. a avea ast-fel de lucruri, care nu intra In destinatiunea
drumu/ui public, fara ca proprietarul sa aiba vre-un drept de des-
pagubire 3).
Autoritatea comunall transform& o strada lute° fundatura, ea
cedeaza unui particular o portiune din terenul unde strada a fost
Inchisa; acesta ja posesiune de dinsa si intercepteaza accesul cu
Curtea de apel Buc. s. II, No. 179 87, Dreptill, 1888, pag. 6; Casatie I,
No. 16/79, Buletin 1879, pag. 101-102; Casatie I, No. 345, Buletin, 1883, P. 944;
Ilfov I, Dreptul, 30 '83; Curtea Bucuresti, I, Dreptul 30183.
C. Apel Bucuresti, II, Dreptul, 1/88; Curtea Apel Buc. J, No. 188, Cu-
rter judiciar, 30/92; Patna, Dreptul 37/92; Apel Bucuresti, Dreptul, 30/83.
Casatie, 1, No. 322/91, Buletin. 1891, p. 927; Trib. Dorohoi, Dreptul, 25 91.

www.dacoromanica.ro
90 PAUL NEGULESCU

un zid. Proprietarii vecini pot oare intenta actiune contra celuia

care detine portiune din terenul vechei strade, ti pot oare cere
distructiunea lucrarilor efeutuate ; pot ei cere daune administratiunei
pentru acest fapt ?
Chestiunea se reduce la a se sti daca. administrattunea a putut
In mod valabil sa facä asemenea acte. Or, stim ca ea are asemenea
drept. Proprietarii marginasi deci nu vor putea cere mentinerea
stradei legal transformate In fundatura; nu vor putea cere nici
daune, cad a3upra strazel, chiar transformata In fundatura, proprie-
tarii pot sa-si exercite dreptul lor de vedere, de trecere si de
scurgere; ei nu pot cere daune pentru diminuarea valoarei imobi-
lelor lor, Intru cit indemnitate nu poate fi acordata decit pentru
un prejuditiu direct si material 1).
41. Nu trebue a confundam actul administrativ cu faptur
personal al fungionarului.
Faptul personal nu se raporteaza la un obiect care ar intra
In atributiunile functionarului. De pad., un funcionar comite o crima
sau delict, avem a face cu un fapt personal ; functionarul face acte
care stilt cu totul In afara de atributiunile sale, actul savIrsit este
iarasi un fapt personal. Trebue Insa adaogat ca pentru a avea un
fapt personal, se cere ca functionarul sa fi stiut ca actul ce savir-
seste depaseste limita atributiunilor sale, sau In cazul chid nu a
stiut aceasta, eroarea A, fie foarte mare, adica sa fie, din partea
sa, dol sau culpa lata.
Asa, daca limita competintei functionarului nu e precis deter-
minata, ast-fel In ctt chestiunea de a se sti, daca el este sau nu com-
petent asupra unui punct, este indecisa si daca el face un act, In ase-
menea conditiuni, nu se poate zice ca avem a face cu un fapt
personal; actul facut e un act administrativ Importanta deosebirei
II-Are acte administrative si fapte personale ale functionarului,
este ca., pentru cele d'Intli, responsabilitatea administratiunei poate
fi angaj ata, pentru cele de al doilea nu raspunde decit numai func-
tionarul 2).
Vom reveni asupra acestei chestiuni In mod mai detaliat In
paragraful urmator.

Curtea Bueureqti II, Dreptul 1/88.

Hauriou, Précis de droit administratif (edit. IV), pag. 268; Fuzier-Herman,
Répert. gear. du droil frangais, euvIntul Acte administratif, No. 60 0 urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 9t

Bibliogratie : Aucoc, Conférences sur l'ad»tinistration el le

droit administrant, I, No. 285 si urm. ; Batbie, Précis de droit
public et administrant, I, pag. 212 si urm. ; Berthélemy, Traité advt.
de droll administrant, Paris, 1901, p. 21, 46, 72, 93; Béquet-La-
ferriere, .Re'pert du droit administrant, cuvintul Acte administrant i-
Dareste, De la justice administrative en France, pag. 220; Hau-
riou, Précis de droit administrant, a IV-a editiune, Paris, 1901;
Simonet, Traité du droit public et administrant, 1902; De Fooz,
Droll administrant beige, I; A. Giron, Broil administrant de la
Belgique, a II-a edit., 3 volume; C. G. Dissescu, Curs de drept publia
rontein, III.

www.dacoromanica.ro
-J2 PAUL NEGULESCU

PARAGRAFUL IV
Teoria functiunillor publice
42. Functionar public. 43. Natura juridic& a functiunei publice. 44. Numirea
functionarilor publici; functionari cu contract. 45. JurAmintul functionari-
lor.-46. Retributiunea functionarilor.-47. Statistica functionarilor la noi.
47 bis. Extensiunea functionarismului. 48. Functionari amovibili li func-
tionari inamovibili. 49. MAsuri disciplinare. 50. Revocarea functiona-
rilor. 51. Garantiile functionarilor fatA de administrati. 52. Garantiile
administratiilor fat& de functionari. 53. Responsabilitatea administratiunei
fatA de functionari. 54. Responsabilitatea functionarilor fatA de tertii.
55. Fapt personal al functionarului. 56. Responsabilitatea functionarilor
fall de administratiune. 57. Dreptul la pensiune al functionarilor.
57 bis. Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat. 58. Punerea la
retragere a functionarilor.

Expresiunea funcionar public nu are un sens precis.

Dupa unii, functionarii publici sInt aceia care concurg intr'un
mod oare-care si intr'o sfera mai mult sau mai putin baila la
zestiunea afacerilor publica 1) sau mai bine funcionar public este
-acela care, fijad numit de autoritate, colaboreazA In mod continuu
la un serviciu public In schimbul unor avantagii pecuniare sau
-onorifice 2).
Mai sInt si alte definitiuni ale functionarului public, multe din
-ele sint Insa incomplecte. Asa bunioara cind se zice ca funcionar
public este acela care detine o portiune din suveranitate, avara o
definitiune incomplecta ; cAci o mare parte din functionari nu fac
nici un act de autoritate, cum de ex. un arhitect, un inginer, un
profesor, un desenator, un copist, si cu toate acestea nu se poate
zice cà ei nu sInt functionari.
Cum se pot defini raporturile care exista Intre Stat si
functionar si care este natura juridica a functiunei publice ? lata
o problema foarte dificila.
Dupa multi autori, functiunea publica este un mandat, In care
Statul ar juca rolul de mandant, iar functionarul pe acela de man-

Curtea Bucure0i, II, No. 174/1900, Dreptul, 71/900;

Berthelemy, Droil adm., pag. 56.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 9'
datar. Dar, daca admitem ideia de mandat, trebue sa considerara,
Statul ca persoana de drept civil, ca persoana morala capabila de a
avea drepturi si datorii si de a putea fi reprezintata prin mandatari.
Or, dad. Statul poate fi considerat sub acest aspect, nu e mai
putin adevarat cri principalul aspect sub care Statul trebue privit
este acela de putere publica. Çi, privit din acest punct de vedere, nit
se poate zice ca Statul lucreaza prin mandatari. Un judecator cind
pronunta o sentina, un primar cind da o ordonanta nu slut manda-
tarii Statului sau Comunei, persoane morale, ei lucreazá ca deten-
tori ai Suveranitatei. In afara de aceasta mandatul prin natura
sa este gratuit, pe cita vreme functiunea publica prin natura sa e-,
salariata.
Dupa noi, trebue sa facem o deosebire Intre functiunile publice.
Sint unele functiuni, In care functionarul exercita acte de autori-
tate, lucreaza ca detinator al suveranitatiei ; slut altele lug In
care functionarul face numai acte de gestiune. De pilda un prefect,
un judecator, un procuror, fac de ordinar acte de autoritate ; un
inginer, un arhitect fac acte de gestiune. Autoritatea publica Chid
numeste pe un prefect, pe un judecator 'i numeste ca putere publica,
si ca sa exercite puterea publica.; cind numeste un arhitect ca sa
supravegheze constructiunea cladirilor publice si mai tirziu pentru
a supraveghea Intretinerea lor, cind numeste un gradinar pentru
a Ingriji de gradinile publice, face acelas lucru pe care l'ar face
si un particular bogat.
In primul caz nu se poate face nici o apropiere Intre raporturile-
care exista. Intre administratie si funcionar si Intre raporturile care
ar exista Intre 2 particulari. In cel de al doilea caz, raportul acesta
e foarte asemanator cu raporturile de drept civil, care ar exista
intre 2 persoane, dintre care una Isi Inchiriaza serviciile celui-l-alt.
Dovada despre aceasta asemanare e si faptul cri chiar un
strain poate ocupa o asemenea functiune, fiind numit cu contract ;
ca ceva mai mult un asemenea funcionar obtinand un congediu,
poate recomanda o persoana, care sa-i Ora locul si nu are nevoe
pentru aceasta de cit numai de consimtimintul administratiunei,
Intocmai ca 0 cum ar fi vorba de raporturile dintre 2 particulari_
Chid e vorba Insa de functiuni de autoritate, functionarul nici o
data nu poate fi numit cu contract ; nici o data el nu poate fi In-
locuit de cit tot de un funcionar de aceeasi categorie.
In primul caz, deci avem raporturi care nu se pot asemana

www.dacoromanica.ro
.94 PAUL NEGULESCU

.cu acele care exista In dreptul civil, In cel de al doilea caz, avem
.raporturi asemanatoare cu o locatiune de servicii 1).
44. Inainte de Regularnentul organic multe din functiuni
crau venale si se vindeau de marii dregatori ai Statului. Dionisie
Fotino 2), ne spune c. marele ban al Craiovei avea dreptul sa vinda o
multime de slujbe i c. prin acest mijloc lsi procura un venit In-
semnat, cam la vre-o 30.000 leí anual ; acelas drept 11 aveau i marii
ornici de tara de sus si de tara de jos, marii logofeti de tara de
sus si de tara de jos, marele spatar si in genere toti marii boeri.
Prin Regulamentul organic, ant M Muntenia cIt $i In Moldova
se desfiinteaza venalitatea functiunilor. Functionarii sInt numiti de
Domn. Acelas principiu fu proclamat si in Conventiunea de la Paris
de la 1858.
Constitutiunea noastra prin art. 93 stabileste, cá Regele ca sef
al puterei executive numeste In functiuni publice. Cu toate acestea
sint unii functionari, cum de ex.: primarul i ajutoarele sale, care
sint alesi de consiliul comunal si numai confirmati prin decret regal
(art. 54 si 55 din legea comunala de la 7 Maiu 1887) ; sint alti
functi.,nari numiti numai de ministri (art. 25 din legea de la
19 Aprilie 1892 pentru org. serv. adm. centr. a minist. de interne;
art. 28 din legea de la 4 Sept. 1892, pentru org. adm. centr. a Minibt.
Cultelor si Instr. publice, etc.), altii alesi de Consiliul comunal
confirmati de primar sau alesi de Consiliul comunal si confirmati
de Consiliul permanent, asta-zi de prefect (art. 84 din legea comu-
nala, de la 7 Main 1887; art. 109 din leg. Consil. judetene din
1894) ; sau numiti de primar (art. 68 din legea pentru organizarea
-comunelor urbane de la 31 Iulie 1894).
C. A. Rossetti a, propus in parlament ea si functiunile din
magistratura sa fie elective, propunerea insa nu a fost admisa 3).

Berthélemy, Traité élémentaire de droil administratif, p. 56.

Dionisie Fotino, Istoria generald a Daciei (traducere G. Sion , II, p. 265,
urm.
Electivitatea magistraturii exist& In Elvelia. Judeatorii sint ale0 pe un
timp determinat, unii direct de aleggtori, altii de marele Consiliu. Modul de ale-
gere variadt dupK Constitutiunea fie-cgrui Canton. Pentru tribunalul federal din
Lausana, care joaca rol de Curte de casatie pentru intreaga Elvetie, membrii ei
stilt ale0 de parlament pentru un interval de 6 ani. (Vezi Favey, in aulletin
de la société de législation conaparée», anul 1881, pag. 50; G. Demombynes,
Les constitutions européennes (a TE-a editie, II, p. 343 0 urm.). In Rusia, judeca-
torii de pace slut ale0 de Consiliul districtului. (Demombynes, op. cit., II, pag.
,620). Electivitatea judecItorilor exist& §i in multe State din America de Nord.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 95

La numirea In unele functiuni, legiuitorul stabileste unele con-

ditiuni, asa, In mai toate functiunile, se cere conditiuni de virsta ;
In toate functitmile de autoritate, femeile nu pot fi numite ; In
altele se cere recomandare din partea unor anumite corpuri, asa
pentru numire In functiunea de consilier la Curtea de compturi,
Adunarea deputatilor facea, pina la legea din 29 Ianuarie 1895, o
list& de presentare, dupa care numea apoi Regele; pentru numirile
de profesor universitar se cere recomandarea senatelor universi-
tare unite ca consiliile facultatilor respective ;
Toate aceste exceptiuni sint stabilite prin legi speciale, Con-
stitutiunea Insa stabileste regula generala, ca numirea functionarilor
se face prin decret regal. Aceste exceptiuni sInt pe de alta parte
aplicatiune a principiului sau mai bine zis a desideratului pus in
art. 107 din Constitutie, ca anume organizarea judetean5, i comu-
na1a sa se faca pe baza descentralizarei. Or, o aplicare a prin
cipiului descentralizarei este si faptul c. numirea functionarilor
acestor administratiuni a se faca de autoritatile locale, iar nu de
puterea centrala. Apoi ar fi si dificil ca pentru numirile cele mai
putin importante sa intervin5, un decret regal. Aceasta a facut ca
pentru numirile de mici slujbasi de biurouri, legiuitgrul sa stabileasc5.
ca nu mai e nevoe de un decret regal, ci o simpla deciziune mi-
nisteria15, e suficienta.
In unele cazuri, i anume pentru unele functiuni de gestiune,
administratiunea poate angaja cu contract o persoana care sa exer-
cite acea functiune. Asa administratia poate angaja cu contract un
profesor, un arhitect, un inginer, un avocat ca sä faca anume ser-
vid ). Este vorba aci de o adevarata locatiune de servicii, fapt
care militeaz5. In favoarea teoriei ce sustinem ca functiunile de
gestiune sint adevarate locatiuni de servicii.
Nu se poate spune acelas lucru despre functiunile de auto-
ritate ; caci nu se poate concepe, Inteadevar, ca iunctiunea de pre-
fect, procuror, judeator sa fie exercitata de un strein In baza unui
contract.

In functiunile de autoritate, functionarul trebue sA, fie roman 0 saaibL

toate drepturile politice; femeea neavind exercitiul drepturilor politice nu poate
exercita asemenea functiuni, nu poate fi judecAtor, prefect, etc. In functiunile
de gestiune Irsä nu se cere asemenea conditiuni, deci femeea poate ocupa o
ast-fel de functiune.
Art. 32 alin. 6 din legea mnvmînt. secund. si superior de la 24
IVIartie 1898, etc.

www.dacoromanica.ro
96 PAUL NEGULESCU

Prefectul, procurorul sint numiti de puterea suverana pentru

ca sa exercite acte de suveranitate ; ei sint considerati ca are dele-
gatiune de la natiune Insa-si (art. 31 Constitutie).
45. Ori-ce funcionar de ram administrativ sau judecatoresc
trebue sa depue juramInt de fidelitate Regelui si Constitutiunei-
Legile de organizare ale diverselor servicii stabilesc formula jura-
mintului, pe care functionarul nou numit este chemat sa-1 presteze
(vezi art. 26 din legea de la 19 Aprilie 1892, pentru org. adm.
eentr. a Minist. de interne, art. 35 din legea de la 13 Febr. 1894
pentru organiz. Minist. afac. streine).
Functionarul public, care va fi intrat In lucrarea functiunei
sale lnainte de a fi prestat acest juramint profesional, poate sa fie
pedepsit Cu o amenda reptezentind juntatate din salariul sau pe o
luna (art. 163 C. p.).
Calitatea de funcionar nu este capatatil, In mod complect,
pentru noul numit, decit dupa prestarea juramintului. Actele fa' cute
de un asemenea funcionar sint nule, (art. 82 din legea de org.
judecatoreasca de la 1 Sept. 1890); de asemenea numai de atunci
Incepe sa curga salariul.
Intiadevar, s'ar putea zice, cä la o numire Intr'o functiune
publica ca si in ori-ce conventiune, trebue sa existe manifestarea
a 2 vointe. Statul 'si manifesteaza vointa prin numirea ce face, iar
functionarul depunind juramintul.
In legile administrative, se stabileste ea functionarul trarsferat
sau Inaintat nu mai depune Inca °data juramint (vezi articolul citat din
legea de la 19 Apr. 1892), pe cita vreme functionarii din ramul judeca-
toresc depun juramintul prevazut de art. 80 din legea pentru organi-
zarea judecatoreasca de la 1 Sept. 1890 ori de cite-ori sint Inaintati :
numai in caz de stramutare In aceiasi functiune, ei sint scutiti du
aceasta obligatiune (art. 81).
Cu bate acestea nu se poate spune ca persoana numita intr.()
functiune publica nu are intru nimic ealitatea de funcionar, mai
lnainte de a fi depus juramint.
Sint, Intr'adevar, unele functiuni, din cele de gestiune, uncle
nu se cere ea functionarul nou numit sa depun'a juramInt. Asa pro-
fesorii suplinitori si docentii nu depun juramint, de si sint functionari.
Se poate dar zice ca depunerea juramintului este o obliga-
tiune impusa functionarului, dar care este independenta de delega-
tiunea pe care el a primit-o ()data cu numirea; dar legea, de cele
mai multe ori, considera asa de mult indeplinirea acestei obliga-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 97

tiuni, In cit nu abiliteazg. pe functionarul numit, care nu a fost

urmgtor acestei Indatoriri, nu-i dl salariu de clt din momentul Inde-
plinirei acestei formalitgti; ba Ina, ceva mai mult, 11 pedepseste,
dacä a facut acte, cari intrg, In atributiunile functiunei sale, mai
lnainte de depunerea jurgmIntului (art. 163 C. p.).
46. Am arltat ca nu ori-ce raport de serviciu, care ar exista
Intre Stat si un particular, confera acestui din urma calitatea de
funcionar.
Obligatiunea de [acere, praestare, pe care o persoanl ar
avea-o fatg. de Stat, ar putea sä aibl ca bazä un contract de
locatiune de servicii ordinare. De pildg. un Intreprinzgtor de lucrAri
publice care ar contracta cu Ministerul de instructie pentru con-
structiunea unui local de liceu, este tinut s5,-si Indeplineasa obliga-
tiunile sale derivind din acest contract, de asemenea o persoang,
care ar fi Inchiriat de la Comung, accizele comunale, lnainte de
legea din 1 Martie 1903 asupra desfiintArei accizelor.
Obligatiunea tug, pe care un particular o are fall de Stat, ar
putea 0, aibä ca bazä un raport de putere, derivind din faptul cg.
Statul ca titular al suveranitgtei are dreptul sä cearg, servicii de
la locuitorii tgrei. Asa soldatul, juratul, Indeplinesc Indatoriri de
acestea, ordonate de Stat.
Toti acestia de si Indeplinesc functiuni publice, colaboreazä
la un serviciu public, nu sint Ina functionari. Functionarul, indepli-
nind functiunea ce i s'a lncredintat, nu 'si face numai datoria de
ceatean sau supus, cum lsi face soldatul sau juratul. Trebue sä
intervie un acord de vointe Intre Stat si funcionar, pe citä vreme
soldatul 'si face numai datoria ; functionarul nu se allg. nici In si-
tuatiunea antreprenorului care ar contracta cu Statul, aci acela
nu este supus la altà obligatiune de clt a-si lndeplini Indatoririle
stipulate prin contract 1).
Funcionar public este numai acela care, fiind intrat In ser-
viciul Statului, Indeplineste In mod continuu o functiune publia.
Cum Ina functionarul are nevoe de Intreaga sa activitate pentru
a putea Indeplini cu scrupulozitate misiunea sa, functiunea sa ab-
sorbindu-1 de la ori-ce altä ocupatiune si chiar legea In marea ma-
joritate a cazurilor oprindu-1 de a exercita ori-ce altA profesiune,
este just ca Statul sa plg.teascä functionarului o leaf&
1) Notiunea funcliune publicel este susceptibill de o acceptiune mult mai
larga decit notiunea funcfionar public ; caci, dupa cum am vazut, juratul sau
soldatul Indeplinesc funcpuni publice fara a fi funclionari.
Tratat de Drept Administrativ. 7

www.dacoromanica.ro
98 PAUL NEGULESCU

Functiunea publica am vazut ca se poate asemana cu loca-

tiunea de servicii, leafa functionarului cu salariul lucratc,rului: am-
bele fiind retributiuni ale muncei. Leafa functionarului Ins& prezinta
mai multe caractere, care o deosibeste de salariu. Asa:
Leafa functionarului nu este echivalentul serviciului Meat,
In aceias masura. In care este salariul lucratorului. In adevar, ea nu
variaza dupa capacitatea si dupa munca depusa de funcionar: toti
functionarii de aceias categorie primind aceias leafa, fixata prin lege;
ea nu variaza nici dupa cerere si oferta. Circumstantele acestea putlnd
servi numai In ce priveste Inaintarea functionarilor.
In general leafa este inferioara adevaratului echivalent al
muncei depuse, ea este calculata mai mult ca A, dea functionarului
posibilitatea de a 'si sustine o situatiune conforma cu rangul ce
ocupa. Statul da o leafa mai mare aceluia caruia importanta func-
tiunei li c,ere o cheltuiala, mai mare 1). Si, In general, functiunile cele
mai bine platite nu sInt acelea, care cer cunostinte mai Intinse, ci
acelea, unde titularul exercita cea raai mare putere de comanda-
ment sau are cea mai mare respundere. De pilda un prefect, un
general, un ministru plenipotentiar shit platiti mai bine decit un
profesor universitar, sau un director de laborator.
Leafa functionarului are caracterul de pensiune alimen-
tara, caci art. 409 C. pr. c. stabileste ca lefurile functionarilor nu
pot fi cedate, nici urmarite decIt numai pentru alimente si. alte
creante privilegiate, Intocmai ca si pensiunile alimentare despre care
vorbeste art. 408 pr. c.
Ca consecinta leafa functionarului sa datoreste, cu toate cä
functionarul nu lndeplineste In mod efectiv serviciul sail. Asa au-
toritatea publica., de care dInsul depinde, poate sa-i acorde un con-
cediu, sau poate sa-1 pue In disponibilitate si, cu toate ca, el In
asemenea cazuri nu mai depune nici o munca, totusi functionarul
are drept la leafa Intreaga In caz de concediu, la o portiune numai
si pentru un anumit timp In caz de disponibilitate.
Plata lefei pe Intreaga luna este datorata, de si functionarul
n'a servit decIt o parte din luna si leafa se plateste cu anticipatie.
Leafa unor functionari se compune din doul 1354: una
numita, propriu zis leafa si alta numita la unii indemnizare de lo-
cuinta, la altii cheltueli de reprezentatie, diurna. Chestiunea de a se
sti, dacä aceasta indemnizare de locuinta sau cheltueli de repre-

1) Vezi un excelent capitol In Ihering, L'évolution du droit, No. 103.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 99

zentatie, sint $i dinsele incesibile $i neurmaribile, a fost de multe-ori

dedusa In justitie, $i a facut obiectul mai multor sentinte judeca-
toresti. Unele instante $i curtea noastra suprema consider& ca in-
demnizarile de locuinta pot fi urmarite, caci art. 1718 C. c. stabilind
principiul general ca intreaga avere mobila $i imobill a debitorului
formeaza gagiul creditorilor sai, art. 409 nu este declt o exceptiune
de strica interpretare. Or, In acest articol nu se vorbeste cleat de
leafa functionarilor, iar nu de indemnizari de locuinta, care, In ase-
menea caz, intra In regula generala $i prin urmare pot fi urmarite.
Alte instante, $i Cu drept cuvint, considera ca aceasta indemnizare
face parte integranta din leafa functionarului, Intru eft, conform le-
gei de pensiuni din 16 Martie 1902, art. 52 ($i regulamentuluT pentru
aplicarea legei, art. 10), indemnizarile de locuinta $i diurnele sInt
supuse la retineri pentru pensiuni Intocmai ca $i lefurile 1).
Obligatiunea Statului de a servi mijloace de existenta func-
-tionarului nu Inceteaza chid acesta este In imposibilitate de a mai
continua functiunea sa, fie pentru ca a atins o anumita vIrsta, fie
ca din cauza serviciului a capatat infirmitati care-I fac impropriu
serviciului sau. Statul si In cazul acesta continua sa dea functio-
narului retras o pensiune, care are de asemenea caracterul de pen-
siune alimentara, neputlnd fi urmarita sau cedata.
Leafa este destinata la tntretinerea nu numai a functio-
narului ci $i a familiei sale, complimentul necesar or-carei existente.
De aceea dupa moartea functionarului, In caz chid decedatul ar
fi In conditiunile cerute de lege, pensiunea va fi servita vacluvei $i
copiilor.
47. Dupa statistica oficiala a Ministerului de Finance din
anul 1903, numarul functionarilor Statului, judetelor $i Comunelor
este de 102.560. Functionaril judetenT $i comunali sint In numar de
40.979: iar diversii functionari ai Statului 61.571, din care numai
functionarii cailor ferate represinta un numar de 19.765, ofiterii 3827.
Cheltuelile pe cari le necesiteaza aceasta armata de functionari,
sint de 107.617.995 lei, din care 83.942.781 lei servesc pentru plata
functionarilor Statului, din acestia 20.194.388 pentru plata functiona-
rilor Cailor ferate, $i 15.417.648 lei solda ofiterilor, iar 23.675.214
lei represinta cheltuelile de personal ale comunelor $i judetelor.
Pensionarii grit In mimar de 9614 cu o pensiune anuala de
18.423.231 lei.

1) C. Ap. Bucuresti, decizia 76/903; Trib. Not. Ilfov, sent. 347/902.

www.dacoromanica.ro
100 PAUL NEGULESCU

Trebue ad5.ogat cä aceste sume destul de importante sInt.

plAtite de Stat In urma reducerilor operate prin budgetele anilor 1900.
si 1901, si necesitate de criza economia care a bAntuit tara noasta.
47bie Din aceste date 'statistice rezultä un fapt: desvoltarea
excesivl a functionarismului. Examinind budgetele pe o perioadà. de
20 ani Inapoi, constatAm Inmultirea functionarilor In mod periodic,
färä ca aceastä desvoltare a functionarismului sä corespundg. la G
ega1ä desvoltare a vietei sociale si economice a Orel. O multime de
oameni, In momentul intrIrei lor In lupta pentru viatI, solicita de
la Stat o existentA mArginitA, dar usoarä si sigur6., In loe sä caute-
ca prin muncä i energie sà poat.ä deveni elemente folositoare,
factorI de productiune.
Asa-zi tifra de 102.560 functionari trebue sä ne Ingrijeasd. Dad,
tinem seand, cä prin reducerile fAcute In 1901, de alt-fel färä nici
un studiu i la voia IntImplArei, s'a micsorat cu cel putin 6.000 nu-
mArul functionarilor Statului,judetelor i comunelor, aveam Inainte de
aceastä datä un total de aproximativ 110.000 functionari. Din aceastg.
tifrä nu trebue sä socotim mai mult de 3-4000 femei, asa In clt am
avea un total de mai bine o de sutä de mii functionari lArbati.
Populatiunea Wei romlnesti nu Intrece cleat cu foarte putin
tifra de 5.900.000. Din aceasta populatiune trebue sä socotim jumA.--
tate populatiune de sex femenin. (In 1899 populatiunea era de
5.912.520, din care 2.917.624 femei si 2.994.896 bArbati). Dad,
socotim cä din tifra de 2.994.896 barbati clti se aflau In tark
dupä datele statisticei oficiale a Ministerului de Domenii, numai
770.396 stiau carte, restul de 2.224.000 coprinzind analfabeti (dintre
femei numai 253.191 stiau carte). Din acest numAr de 770.396,
alfabeti, trebue sä socotim cä jumAtate cel putin stilt copii, asa cä
am avea cel mult 300-350.000 bàrbati majori alfabeti, din cari
unii nu au nici invAtAmIntul primar terminat, lar altii sint streini.
Din aceastA tifrä aproape o treime represintA numArul func-
tionarilor, adid acelora care primesc salariu, de la Stat, judet
sau comud., pentru ca sä ne administreze, sä ne judece, sä ne
instruiasd, sä ne apere si sä deserve cultul.
Este o proportiune Ingrijitoare! Numarul anterior de 110.000.
functionari clti aveam. Inainte de reducerea din 1901, eh i acel de
102.000 citi avem astA-zi fat.ä de populatiunea i resursele noastre,
este un nurcar care nu este depAsit, pastrind proportiunile, nici
chiar In Franta.
In adev5.r, In Franta num5.rul functionarilor nu Intrece de

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 101

cit Cu foarte putin tifra de 600.000 functionari, prin urmare de 6

ori mai mare ca la noi, dar populatiunea Frantei este de 61/2 mai
mare ca a tArei noastre si bogAia ei, sub toate privintele, este cu
mult mai mare decit a Romlniei. Si pe ling aceasta in Franta
numhrul alfabetilor, adic& al oamenilor stiutori de carte, deci mai
apti de a produce $i de a Invinge In lupta pentru existentà, este
cu mult mai mare declt num6rul analfabetilor. Abia daca gAsim
10-150/0 nestiutori de carte, pe ell& vreme la noi proportia e
rdsturnatl, cAci dintr'o populatiune de aproape 6.000.000 locuitorT,
abia un milion stie sä citeasca si sl serie, ceea-ce represint& 160/0
stiutori de carte.
Trebue s& adAogAm c& aceastl Inmultire a numArului func-
tionarilor si a cheltuelilor necesitate cu Intretinerea lor, a depAsit
cu mult nevoile reale ale Wei. Asa de pild& In bugetul anului
1888-89 pentru administratia central& a Ministerului Instructiunii
publice se cheltuia 240.260 lei, din care numai 192.660 pentru
personal, restul pentru material; In 1898-99 aceste cheltueli se
urcaserl la 588.060 lei, din care 403.200 lei pentru personal; ser-
viciul de inspectiuni al scoalelor costa In 1888-89, 147.960 fat&
de 317.840 lei In 1898-99. Personalul administratiunei centrale a
acestui Minister era de 63 functionari si oameni de serviciu In
1888--89, el atinge cifra de 132 functionari In 1898-99.
Cheltuelile Ministerului de Domenii eran In 1898 de 3.792.831
lei, de 5.594.589 lei In 1894-95, ele ating cifra de 6.612.490 In
1898; adicä se dubleaz& aproape In interval de 10 ani. Numai per-
sonalul silvic a fost m&rit In acest interval cu 12 inspectori si sub-
inspectori si 31 garzi generali; inspectorii domeniali de la 4 si-au
vAzut numArul mArit la 8; administratiunea central& a acestui Mi-
nister care costa In 1888-89 lei 291.660, costa In 1898-99 lei
465.210.
Cheltuelile de material s'au mArit In acest interval aproape
In aceias proportiune. Asa de pild& In 1888 cheltuelile de material
pentru administratia central& a Ministerului de Domenii erau de
47.500 lei si de 97.500 lei In 1898, pentru un personal de 128
functionari si oameni de serviciu In 1888 si pentru 194 In anul 1898.
Cu alte cuvinte un funcionar din administratia central& a
Domeniilor cost& pe Stat numai pentru luminat, Inazit, cernealä.
hIrtie etc., clte 371 lei In anul 1888, si cite 502 lei In anul 1898,
Mr& ca pentru aceasta s& fie mai folositor corpului social la
aceasta din urm6 datg.

www.dacoromanica.ro
102 PAUL NEGULESCU

Bugetul cheltuelilor Statului, In earl de datoria publica, In

1888-89 era de 115.050.875 lei, ajunsese la suma de 132.907.611
lei, 55 In anul 1891-95 penfru a deveni de 140.287.927 lei 44
bani In 1898--99; iar Impreunä cu anuitatea datoriei publice avem
pentru 1888 89 lei 181.066,840 fata de 222.095.000 lei In 1898.
cheltuelile se desvolta In aceasta progresiune de aproxi-
mativ 30 ani, de clnd am cautat sa transplantam la noi civilisa-
tiunea mecanico-industriall din Occident. Guvernantii nostri, prin
pasiunea pentru lucrurile frumoase si folositoare precum si prin
spiritul de a imita lucrurile mari ce vazusera In streinatate, an
facut ca Tara sa consume mult mai mult decit puterile sale li per-.
rniteau. i, pentru cä nu puteau face fata, platilor numai cu veni-
turile ordinare, au fost nevoiti sa contracteze Imprumuturi pentru
a rescurnpara sau a construi drumuri de fier (892.044.793 lei), pentru
a face fortificatiunile de la Focsani-Namoloasa-Galati si Bucuresti
(aproximativ vre-o 200 milioane lei) si alte diferite lucrari, si In
asa proportiuni In en asta-zi anuitatile datoriei publice depasesc
suma de 80.000.000.
In asa conditiuni, eind o treime din veniturile Statului trebue
destinate pentru plata anuitatilor datoriei publice, este evident ca
o modificare se impune In administratiunea intereselor Rominiei.
Trebue sa, Inlocuim metoda politica si abstractä de asta, zi, care ne-a
facut A cheltuim sume considerabile pe lucruri care nu aveau de
clt o valoare cu mult mai mica, sau pe lucruri de o utilitate con-
testabila pentru noi si care ne face sa continual:a Inainte cu chel-
tuelile pentru lntretinerea functionarilor pe un picior cu mult mai
mare declt cerintele pe care le avem de satisfacut si decit ne
permit mijloacele noastre. Trebue A. Inlocuim acest sistem de risipire
al banului public, printr'o metoda comerciall si practica,.
Inteadevar, Statul nu este decIt o asociati.une organizata In
interesul indivizilor, al cetatenilor. i dupa. cum Intr'o societate
comerciala bine condusa, consiliul de administratiune cauta sa reducä
la minimum posibil cheltuelile generale ale Intreprinderei, tot ast-fel
guvernul care represinta In mare, ceea ce consiliul de administratie
este pentru societate, nu trebue sa facä decit cheltueli necesare 1).
Ei bine, asa fiind, cari slut cerintele cari au facut ca chel-
luelile de personal si de material sa se mareasca lute° perioadä
de abia de 10 ani cu mai bine de 25 milioane anual, clnd nici

1) V-te G. D'Avenel, La reforme administrative, pag. 295 0 urrnat.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 103

teritoriul tarei rominesti nu s'a marit absolut en nimic, nici nu se

poate zice ea am facut progrese extraordinare care ar fi necesitat
un spor asa de Insemnat In cheltuelile publice ? Eram aproape
tot alit de bine administrati In 1889, dupä cum sIntem si asta-zi.
S'a admis principiul gratuitatei si obligativitatei InvatamIntului
primar, principiu criticabil 1), dar care asta-zi e In general con-
siderat ea fiind de un interes public. Rezultatele obtinute Insa
.sInt departe de a fi proportionale cu cheltuielele facute a).
Dar daca fata de Invatamintul primar s'ar putea sustine ca
asemenea cheltueli stnt necesarii Intru cit Statul si-a luat obliga-
tiunea de a Impartasi acest InvatamInt tuturor cetatenilor In mod
gratuit, fatä de desvoltarea nemasurata a InvatAmintului secundar)
o asemenea sustinere nu mai poate avea nici o valoare.
In adevar, Statul nu are datoria de a distribui acest Invata-
mint In mod gratuit, nu are nici dreptul de a dispune de banul
contribuabilului cheltuind mai bine de 41/2 milioane lei pentru a
respIndi In mod gratuit Nnä mai deuna-zi, aproape gratuit asta-zi,
un Invatamint costisitor si care nu e absolut necesar. Cine doreste
luxul trebue sa-1 plateasca, corpul social nu este dator sa suporte
asemenea cheItueli.
Dar gratuitatea InvatamIntului secundar si profusiunea lui
sint, In mare parte, cauzele principale ale desvoltarei functionaris-
mului la noi. In adevar, politicianii nostri au staruit pentru Infiin-

In adevrtr, daca Statul glseste un lucru bun, nu trebue sa-1 pue la

dispozitia cetatenilor in mod gratuit si Inca sa-i oblige a se folosi de dinsul. De
pilda, daca printr'o lege s'ar stabili di toti cetatenii sint datori sit faca gimnastica,
o asemenea dispozitiune s'ar socoti de toga lumea ca fiind contrarie libertAtei
individuate. Cu toate acestea ea este folositoare Statului, care are nevoe de cetateni
sprinteni si bine desvoltati fiziceste, dupa cum are nevoe de oameni instruiti.
Dupa statistica oficiala a Ministerului Instructiunei, in anul 1888-89 au
absolvit InvatAmintul primar rural un numar de 1365 copii de ambele sexe. In
acel an s'a cheltuit pentru acest Invatamint suma de 2.081.040 lei, cea-ce revine
a pentru fie-care absolvent al scoalei rurale s'a cheltuit numai In anul scolar
1888-89 cite 1524 lei 56 b. si cum cursurite In aceste scoli se predau un timp
de 5 ani, se ponte vedea ce suma enorma a costal pe Stat acesti 1365 absolventi.
Este adevarat, a de la punerea In aplicare a legei din 1893 asupra In-
vatimintului primar, numarul absolventilor s'a marit. Deja In 1893-94 el atinge
cifra de 5574, pentru a deveni In 1900-901 de 12.499 absolventi, fat& de un buget
de 5.538.836 lei, ceea-ce revine la cite lei 443,15 pentru fie-care absolvent numai
intfun an.
Invatamintul primar urban este tot atit de costisitor. In adevAr, pentru a
°Mine 9299 absolventi, s'a cheituit In 1900-901 lei 4.546.158.

www.dacoromanica.ro
104 PAUL NEGULESCU

tarea de liceo si gimnazii clasice In orasele cele mai putin impor-

tante. InvAtAmIntul clasic fiind OA mai deunAzi absolut gratuit,
populatiunea scolarg s'a mOrit foarte mult si apoi tot prin diversele
influente ale oamenilor politici locali au trebuit sO se Infiinteze func-
tiuni, chiar fOrl nici o necesitate, numai pentru a se satisface
cerintele politicei locale si pentru a se da un mijloc de existentO
diversilor postulan", absolventi ai acestor scoli.
Trebue deci pusà o stavila InvAtamintului clasic. In adev1r,
In toate tOrile din lume, dad. InvOtamintul primar e gratuit (si stilt
tgri cum bunioarl Anglia, unde gratuitea nu existO nici chiar pentru
acest invAtAmInt), si Statul face toate sacrificiile, cel secundar si
superior este cu platà. Legea InvAtOmintului secundar si superior a
aplicat si la noi acest principiu, InsO. Intr'un mod foarte timid. Ar
trebui apoi desfiintate sau transformate In scoli profesionale mare
parte din liceele si gimnaziile noastre clasice, caci altmintrelea nu-
mArul absolventilor liceelor noastre tinde din an In an sl se mAreascl
Intr'o proportie Ingrijitoare, devenind apoi cea mai mare parte o
falangl de postulanti pentru functiunile publice. Numai la Facultatea
de drept din Bucuresti avem un numAr de mai bine de 2500 stu-
denti, care ne (IA anual peste 200 licentiati.
0 reforml rationalA a Intregei noastre administratiuni se im-
pune. Trebue cu ori-ce chip A, ne scApAm de acest flagel al func-
tiionarismului, care asta-zi ne absoarbe aproape 110 milioane
anual. Reforma s'ar putea desAvIrsi autindu-se sa se simplifico
cit se poate mai mult aparatul nostru administrativ. Mai hitli In
ce priveste ImpArtirea tArei In judete, o economie important6 s'ar
putea realiza, reducIndu-se la jumAtate cel mult numarul distric-
telor. InteadevAr ImpArtirea administrativl de astà-zi dainueste
de multA vreme, de atunci de clnd mijloacele de comunicatiune
erau dificile si chid era necesar ca un representant al guvernului
sä fie in posibilitate de a se afla In contact mai imediat cu admi-
nistratii. Ast5.-zi cu introducerea telegrafului, telefonului si clilor
ferate, autoritatea administrativl are posibilitatea ca din depArtare
sg, supravegheze si sa satisfacl cerintele administratilor si ori de
cite ori nevoia cere, se poate Cu usurintO transporta In ori-ce loca-
litate. Nu se poate explica intealt-fel decit prin respectul tradi-
tiunei de ce Oltul sl fie considerat ca un judet separat si nu ar
fi alipit la Arges sau Teleorman, dupa cum odinioarà judetul
SOcueni a fost desfiintat si ImpArtit Intre judetele BuzAu si Pra-
hova. Tot ast-fel s'ar putea desfiinta judetele Muscel, R.-Slrat,

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 105

Vaslui, Falciu etc. S'ar putea fixa prin lege care O. fie minimul
populatiunei unui district si atunci acele care nu ating acel mini-
mum sa fie alipite la alte judete. Cu modul acesta s'ar realiza o
economie considerabill, caci numarul functionarilor s'ar reduce In
mod simtitor, Ma ca serviciul public sa sufere Intru cIt-va, s'ar
da o desvoltare mult mai mare, aproape o noul viata oraselor
capitale ale nouilor districte s'i In acelas timp s'ar putea da atribu-
Ouni mult mai largi judetelor, devenite In urma unei atare reforme
mult mai importante.
In ce priveste organizarea comunala, s'ar putea mAri comunele.
Legea din 1864 fixa la 500 contribuabili populatia minimala necesara
pentru a se putea crea o comuna; legea din 7 Maiu 1887 (art. 5)
Insa, din motive politice, a redus acest minimum la 200 contribuabili.
Toata lumea constata asta-zi absoluta saracie a comunelor rurale.
Este absolut necesara o lege care sa readucti. In vigoare cel
putin dispositiunile din legea de la 1864. Comunele sa aiba ce! putin
500 contribuabili, daca nu mai mult. Prin reforma aceasta, numarul
comunelor s'ar reduce aproape la jumatate si deci si numarul func-
tionarilor precum si al diverselor cheltueli necesitate cu Intretinerea
lor s'ar reduce In mod simtitor.
Prin alipirea serviciului postelor si telegrafului la directiunea
cailor ferate, s'ar realiza si o mare economie prin reducerea chel-
tuelilor de personal si de material necesitate cu Intretinerea liniilor
telegrafice ale callor ferate; personalul cailor ferate ar face si serviciu
postal si In afara de aceasta, serviciul fiind condus de un corp technic
competent, ar putea da rezultate cu mult mai Imbucuratoare.
Pe ling/ aceasta, Statul prea se arnesteca In lucruri cari nu
11 privesc, prea face socialism de Stat cum de pilda prin Infiintarea
serviciului maritim si fluvial, al fermelor model si al pepinierelor
Statului, (cari dau un deficit asa de considerabil), prin amestecul si
supravegherea Statului asupra bancilor populare etc. Toate aceste
amestecuri, cari nu aduc nici un profit interesului general si numai
paguba Statului, se soldeaza cu o crestere a numarului functionarilor.
Trebue pusa cu ori-ce pret o stavill acestei porniri nenoro-
cite spre functionarism si 1ncurajata cit se poate mai mult Indru-
marea spre comert. $i agricultura, care asta-zi sInt aproape lasate
In miinile streinilor.
48. Am vazut ca functionarii publici pot fi ImpArtiti In
doul categorii: unii cari fac acte de autoritate, altii cari fac acte
de gestiune (No. 43).

www.dacoromanica.ro
106 PAUL NEGULESCU

Functionarul care face numai acte de gestiune In principia

ar trebui a fie inamovibil. In adevAr, prin faptul c. stA mull&
vreme In serviciul au cap6tà practica lucrurilor, cunoaste toate
necesitAtile serviciului, poate s& indeplineasc& mult mai bine dife-
ritele Ins&rcin6ri economice, financiare sau tehnice la care este
prepus. i apoi am vAzut cA raportul care exist& intre Stat Per-
soan& moral& si II-Are un atare funcionar, se poate asemAna cu un
raport de locatiune de servicii.
Or, nimeni nu poate contesta cA dad, un fabricant angajeaza
un inginer pentru conducerea fabricei sale Mr& sA determine durata
contractului, nu-1 poate revoca ad nutum, sau de pildä pe motivul
0, nu are aceleasi credinte politice sau religioase i dac& cu toate
acestea II concediazA trebue sl-i plaeasca despAgubiri.
Nu tot ast-fel stau lucrurile cu functionarii de autoritate. In
principiu ei trebue a fie revocabili. In adev&r, acesti functionari
detin fie-care o portiune din suveranitate. Or, suveranitatea, adicA
vointa colectivä superioarA vointelor individuale, nu este decit una
singurl. Trebue deci sä existe unitate de veden i Intre guvern
functionarii subalterni, care au si dinsii dreptul de comandament.
Altmintrelea dacl i acesti functionari s'ar bucura de Mamo-
vibilitate, s'ar putea aduce stinjeniri importante In mersul normal
al afacerilor publice.
Trebue sä facem Ins& o exceptiune pentru judeceitori. Jude-
atorii sint i ei detentori ai unei portiuni din suveranitate i cu
toate acestea credem cä ei trebue A. fie inamovibili. In adev&r, ei
fac parte din o putere deosebit& In Stat, puterea judecatoreascl
Or, (lac& se admite ca seful puterei executive, prin delegatiune,
numeasa In functiunile judeatoresti, a-i da si dreptul ca sä revoace
pe judeatori, triseamn& a-i pune cu total la discretiunea puterei
executive. In casal acesta principiul separatiunei puterilor, baza
Constitutiunei noastre, care consist& tocmai in a avea pentru cele
3 puteri recunoscute In Stat, titulan i deosebiti i independenti, ar
fi nesocotit.
Legea organic& a Curtei de casatie din 24 Ianuarie 1861, sta-
bileste prin art. 17 inamovibilitatea membrilor acestei Mahe Curti ;
legea de organizare judeatoreasca din 1 Septembrie 1890 prin
art. 90 si 91 intinde inamovibilitatea la membrii Curtilor de apel
si la presedintii tribunalelor de judet. E o mare necesitate de a
acorda inamovibilitatea si celor-l-alti judecatori.
Inteun discurs inaugural, pentru deschiderea anului judiciar

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 107

1899, s'a sustinut Inaintea Curtei de apel din Bucuresti, ca Mamo-

vibilitatea trebue biting si la membrii superiori ai Parchetului 1).
Dup. noi, Parchetul represinta direct puterea executiva pe linga
tribunal, el represinta Societatea si ca atare trebue sa cunoasca
nevoile si aspiratiunile ei. Trebue sa existe unitate de veden i si de
sentiment !Titre ministru de justitie si Intre membrii Parchetului;
prin urmare ei nu pot fi decit amovibili.
In Germania, toti functionarii imperiului stilt inamovibili (§ 2
din legea asupra functionarilor imperiului), numai amploiatii subal-
terni, al caror serviciu este In mare parte mecanic si nu cere nici
o cultura intelectualg, sint revocabili. Acelas principiu 11 gasim si
In legislatiunile mai tuturor State' lor particulare din Germania 2).
Intr'o bung, administratiune, dupa noi, toti functionarii cari
fac acte de gestiune, precum si functionarii din biurouri trebuesc
sa fie inamovibili, numai ast-fel ei pot capata cunostiinta afacerilor
si vor aduce reale servicii Statului. In afara de aceasta, numai
o asemenea solutiune poate sa satisfaca principiile de dreptate, pe
care Statul cel d'intliu este chemat sa le respecte. In adevar, func-
tionarul 'si consacra toata activitatea sa pentru a Indeplini func-
tiunea cu care este Insarcinat, de cele mai multe ori li este interzis
sa exercite vre-o alta profesiune, asa In clt, In casul cind ar fi
revocat, risca sa nu mai poata Indeplini ea succes o alta ocupa-
tiune, pentru ca si-a lndreptat activitatea sa, si-a format modal
sail de a fi, a studiat In vederea cunoasterei si satisfacerea nevoilor
serviciului sau, asa ca dupa un timp Indelungat obiceiul a ajuns
O. formeze o a doua natura si de cele mai multe ori i-ar fi foarte
greu sa-si schimbe felul sau de activitate.
Este deci In interesul Statului si este $i just ca asemenea
functionari sa nu fie revocabili ad nutum. Pornite din aceste prin-
cipii, legea asupra Invatanalntului secundar si superior din 1898,
modificata In 1900 si 1901 (art. 43 si 74), stabileste ca membrii
corpului didactic sInt inamovibili. Militarii nefiind in timp de pace
decIt agenti meniti sa asigure ordinea interna si sa fie pregatiti
pentru eventualitatea unui rasboiu nu trebue sa fie revocabili ad
nutum. In adevar, ei nu au in acest timp putere de a face acte
de autoritate, caci In stare normala singar elemental civil trebue
A predomine si sa comande. Pe linga aceasta este absolut nece-

Dreptul, 1899, pag. 430 0 urm.

Laband, Le droll public de l'empire Allemand, II, pag. 246.

www.dacoromanica.ro
108 PAUL NEGULESCU

sar ca ofiterii O. aibá cunostinte clt se poate de Intinse In arta

militara, trebue s5. fie preparati prin continue exercitii fisice
si sl tie disciplinati, calitáti pe cari nu le poate doblndi decit In urma
unei hadelungate pregátiri. Dacl s'ar admite dreptul pentru puterea
executivá de a destitui ad nutum pe ofiteri, s'ar desorganiza cu deg.-
virsire armata, absolut necesará, In conditiunile de astl-zi, pentru a
asigura existenta Statului. Cáláuziti de aceste principii, constituantii
nostri au stabilit In art. 119 (vezi si legea din 11 Iunie 1878, art. 1)
din Constitutie cá ofiterii au proprietatea gradului lor, ceea-ce
Insemneazá : 1) cá ofiterii stnt inamovibili In ce priveste gradul lor,
nu si In ce priveste functiunea ce le este Incredintatá. Adicá pe
cind un funcionar inamovibil de altá categorie nu poate fi nici
destituit niel transferat ad nutunt, ofiterul nu poate fi destituit,
dar poate fi mutat, clindu-i-se o altá functiune a gradului din ori-ce
alt corp sau serviciu ; 2) chiar daca un ofiter a párásit armata, el
poart5., ca si cind se afla In activitate, numele gradului ce i-a fost
conferit. 0 persoaná care a exercitat Intr'o vreme functiunea de
ministru sau de judecátor, nu mai poate, o data ce s'a retras din
functiune, sá se mai lntituleze ministru sau judeator, el poate cel
mult A reaminteascá a a exercitat °clinical% aceastá demnitate
AdmitIndu-se inamovibilitatea, nu se poate zice c5. interesul
Statului ar putea fi periclitat In sensul cl functionarul ne mai
avind teama de a fi destituit, ar neglija de a-si mai Indeplini Inda-
toririle. Inamovibilitatea nu implica renuntarea complectl din partea
Statului la dreptul de a suspenda sau chiar a IndepArta pe func-
ionar din postul ce ocupá, In casul clnd s'ar constata In contra lui
abaten i grave de la Indatoririle ce'i incumbá. Pentru a se putea
ajunge la acest resultat, sInt Insá luate garantii In favoarea functio-
narului. Exist& o procedurl disciplinará care trebue urmatá si tri-
bunale desciplinare anume instituite prin lege.
49. Functionarul trebue s5,-0. Indeplineascá Indatoririle im-
puse functiunii sale. 0 abatere din partea sa poate fi pedepsità
prin pedepse disciplinare, care nu exclud o urmárire penall In
casul cInd culpa functionarului ar constitui o infractiune pedepsitá
de lege.
Unii autori consider& dreptul disciplinar ca un drept penal
special functionarilor, ca o parte a dreptului penal. Dupl noi, nu
se poate face nici o asemánare Intre dreptul penal si acest drept
recunoscut Statului de a aplica pedepse functionarilor care s'ar
abate de la Indatoririle lor.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 109

Dreptul disciplinar nu se bazeaza pe ideea de suveranitate ci

deriva din raportul contractual ce se stabileste intre Stat si func-
tionar la intrarea In functiune. Functionarul datoreste supunere $i
indeplinirea obligatiunilor cari cad in sarcina functiunii ce i-a fost
Incredirrtata.
In raporturile contractuale dintre doi particulari, daca unul nu-si
indeplineste obligatiunea, cel-l-alt poate sa ceara executarea con trac-
tului sau rezilierea lui cu daune interese (art. 1073 si urm. C. c.).
In interesul general, pentru ca sa nu se ajunga la dezorga-
nizarea serviciilor silind pe Stat sa urmeze calea procedurii ordi-
nare pentru a cere executarea contractului, se admite In profitul
Statului dreptul de a Intrebuinta asemenea masuri desciplinare, me-
nite a constringe pe functionari sa-si Indeplineasca obliggiunile
lor, pentru ca ast-fel sa fie asigurat mersul regulat al afacerilor.
Numai In ce priveste pe militari, trebue sa recunoastem ca
Codul justitiei militare si Codul marinei militare constituesc ade-
varate complimente ale Codului penal. Pedepsele edictate de aceste
Cod uri sint pedepse penale.
Ori-ce funcionar are Indatorire : 1) De a lndeplini In mod
constiincios si In conformitate cu legea functiunea sa. Aceasta
obligatiune poate fi violata prin nendeplinirea.totala sau partiala
a sarcinilor care incumba functiunii sale. Asa functionarul nu
poate sa paraseasca functiunea sa fara un concediu obtinut In
conformitate cu legea. Legile de organizare ale diverselor servicii
stabilesc cari sInt autoritatile competente a acorda concedii, pre-
curn si durata concediilor pe cari ele le pot acorda. (Vezi de ex.
legea din 19 Aprilie 1892, pentru organ. adm. centrale a Minist.
de interne, art. 32 si urm.).
Timpul petrecut In concediu se socoteste In anii de serviciu,
In ce prívete Inaintarea In functiune precum si atunci chid e vorba
de regularea drepturilor la pensiune. Legea generala a pensiunilor
din 1902, In articolul 25 aliniat 6 stabileste Insa ca daca durata
totala a concediilor obtinute de fun ctionarul care voeste sa se re-
traga la pensiune, depasesteI1, 90 din ani serviti cu retributie, acest
timp nu se mai sine In seama ca servit.
De ordinar, cind o autoritate acorda un concediu, ea se In-
grijeste sa inlocuiasca pe functionarul aflat in concediu printr'un
alt funcionar. Acest lucru este absolut necesar atunci clnd e vorba
de functionari de autoritate, de multe ori legea determina chiar
functionarul care va trebui sa indeplineasca functiunea In tot timpul

www.dacoromanica.ro
110 PAUL NEGULESCU

concediului. (Vezi leg. org. centr. a Minist. de interne, art. 34; legea
pentru org. ad. exter. dep. de Minist. de interne, art. 27); cind este
vorba Insa de a se acorda concediu unui funcionar care face numai
acte de gestiune, functionarul In concediu poate fi Inlocuit si prin-
tr'o persoana streina de serviciu, nuinai sa presinte garantii de
capacitate. Asa de pilda un profesor poate fi lnlocuit In timpul
concediului printr'o persoana care nu face parte din corpul didactic ;
Functionarul este dator supunere, credinfd 0 discrqiune.
Functionarul trebue sa se supuna ordinelor date de superiori relativ
la chestiuni de serviciu, pentru ca altmintrelea nu ar mai putea
exista unitate si ordine In conducerea afacerilor publice (vezi art.
190 si urm. C. pen.). Ordinele date de superior nu trebuesc Ins&
executate decIt dad, sInt In conformitate cu legea, limitatiunea
aceasta resultlnd chiar din juramintul pe care II presteaza functio-
narul la intrarea sa In functiune; el nu trebue deci sa faca acte
ilegale chiar daca i-au fost ordonate de superiorul sail ierarhic.
Datoria de credinta este coprinsa In chiar formula juramIntului
pentru intrare In functiune (art. 26 leg. pentru org. serv. adm.
centr. a Minist. de interne), iar lndatorirea de discretiune decurge
dintr'Insa;
Autoritatea public& are dreptul O. se ocupe si de viata
privata a functionarului. Functionarul trebue sa all In societate
o viata onorabila. De pilda, un funcionar Isi calca Indatoririle sale,
daca esind de la serviciu se Imbata In mod obidnuit, sau o pro-
fesoara daca duce o viata imorall (art. 37 din legea de org. a
Minist. de interne; art. 37 al. 2; art. 100, al. 7 si 8 din legea org.
judee. din 1 Septembre 1890).
Un funcionar poate fi pedepsit disciplinar atund cAnd lsi
calca una din aceste Indatorirt
Pedepsele disciplinare snit: avertismentul sau prevenirea,
amenda, censura sau mustrarea, suspendarea, transferarea, desti-
tuirea sau excluderea.
Avertismentul sau _prevenirea este o pedeapsa disciplinara
care consista In Incunostiintarea facuta unui functionar In scop de
a-i atrage atentiunea asupra unei negligente comise sau a vre-unui
act care i-ar compromite demnitatea; el poate sa aiba forma ver-
ball sau scrisa;
Amenda este o masurä disciplinara, care consista In retinerea
lefei sau unei portiuni dintrInsa. Legea fixeaza de ordinar maxiraul
amendei (legea InvatAmIntului primar din 23 Mai 1893, art. 70).

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 111

Censura este o reprobare formala cu invitallune expresa de

a se corige; ea are totdeauna forma scrisa. Censura atrage dupa
sine si pierderea remunerariului pe un anumit timp (vezi art. 70
din legea din 23 Mai 1893 si art. 37 din legea de la 19 Aprilie
1892; art. 193 din legea pentru organizarea judecatoreasca de la
1 Septembre 1890).
Suspendarea este retragerea functiunei pe un timp anumit.
Legile administrative fixeaza maximul timpului Inauntru caruia un
funcionar poate fi suspendat. Functionarul 'MeetInd sa mai exercite
serviciul, pierde si dreptul la leafá sau la parte dintr'Insa In tot
timpul en dureaza suspendarea. Suspendarea este obligatorie, ea
nu se pronunta ca o masura disciplinará, chid un funcionar este
urmgrit in corectional sau in criminal. Suspendarea tine cIt timp
sine si urmarirea.
Transferarea consista In numirea functionarului Inteo func-
%tune avind un rang egal, dar situat Intio alta localitate.
Destituirea sau excluderea nu se pronunta declt direct de
ministru pentru functionarii, care se numesc cu decisiune ministe-
riala, In urma unui raport motivat al capului de serviciu; iar pentru
cei-l-alti functionari amovibili prin decret regal In urma unui raport
motivat al ministrului respectiv, bazat pe o cercetare disciplinara.
Ond e vorba Insa de functionari inamovibili, pedeapsa destituirei
ca si a suspendarei si transferarei nu poate fi pronuntate declt In
urma unei judecati prealabile din partea unor tribunale disciplinare.
Asa bunioara art. 71 si 72 din legea Invatámtntului primar de la
23 Mai 1893 stabileste doua categorii de tribunale de acest fel :
consiliul permanent si comisiunea de judecata, care stilt chemate
a judeca abaterile grave ale corpului didactic primar; acelas principiu
II gAsim In legea InvatamIntului secundar si superior din 24 Martie
1898 art. 48 si urm., art. 77. In aceasta lege dreptul ministrului
este mult maitarmurit. Asa fata de profesorii universitari ministrul
singur nu poate pronunta nici o pedeapsa disciplinara, el poate da
un avertisment sau pronunta o amenda cu pierderea lefei pe timp
de 1 pia la 15 zile, in urnia avizului Consiliului permanent; pentru
toate cele-l-alte pedepse trebue A intervina o hotarIre a comi-
siunei de judecata.
Fata de magistratii inamovibili, ministrul de justitie nu are
decIt un drept de privighere, adica dreptul de a trimete pe ju-
decatori Inaintea tribunalelor disciplinare ; el nu poate lua Insa
nici o masura contra lor.

www.dacoromanica.ro
112 PAUL NEGULESCU

Tribunalele disciplinare slat : Curtile de Apel pentru prese-

dinti de tribunale din circumscriptiunea lor si Curtea de Casatie
care are dreptul de disciplina. asupra magistratilor ce o compun
precum si asupra celor de la Curtile de Apel.
Am vazut ca. trebue, In principiu, sa recunoastem
efului Statului dreptul de a revoca pe functiooari. Revocarea
poate fi facuta sau ca masura disciplinara, pentru o abatere grava
si atunci se mai numeste destituire. In casul acesta, ea se face
prin decret regal, care intervine In urma unui raport motivat al
ministrului. Revocarea poate O. nu fie o masura disciplinara. Un
funcionar poate a-0 Indeplineasca destul de bine toate lndatoririle
sale, dar sa nu aiba acelas mod de a vedea ca ministrul de care
depinde. In casul acesta functionarul va putea fi inlocuit.
Inlocuirea nu este o pedeapsa, e o simpla masura LIMA In
interesul serviciului, In scop de a asigura o mai buna functionare
prin faptul ca voieste sa se clstige unitatea de veden i Intre guvern
si functionari; unitate care am vazut ca este necesara atunci chid
e vorba de functionari care fac acte de autoritate.
Trebue sa stim ca dreptul de numire si dreptul de revocare
nu Sint corelative. Asa de pilda stilt unii functionari alesi si numai
confirmati de puterea executiva si care pot fi revocati prin decret
regal (art. 62 din legea pentru organ. comun. urbane din 31 Tulle
1894), cind e vorba de comune urbane, prin simpla decizie a pre-
fectului cind e vorba de comune rurale (art. 59 legea comunal&
din 7 'Mai 1887) ; OA care de si numiti de puterea executiva,
nu mai pot fi revocati decit In urma unei sentinte date de tri-
bunale speciale. Cum de pilda profesorii, magistratii, ofiterii. (Vezi
No. 48 si 49).
Statul cerind de la functionarii sal Indeplinirea servi-
ciilor, trebue sa le asigure respectul autoritaitei lor. Statul acor-
dInd aceasta protectiune, s'ar putea foarte bine zice, ca se protege
el Insu-si, caci am putea considera toate atacurile Indreptate contra
functionarilor In exercitiul functiunei lor, ca atacuri Indreptate
contra Statului.
Statul 10 Indeplineste aceasta obligatiune prin dispozitiunile
penale coprinse In art. 182-188 C. pe,n. care pedepsesc ultragiul
feicut prin cuvinte, gesturi sau ameninpri contra unui func-
ionar public.
Codul de procedura criminall stabileste prin art. 492 cä
agentii administrativi ai guvernului nu vor putea fi urmariti decIt.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DR DRIFT ADMIN1STRATIV 113

In urma unei deciziuni Incuviintatoare a Consifiului de Stat. Cum

Ins& Consiliul de Stat a fost desfiintat potrivit art. 131 din Con-
stitutia de la 1866 si a legii din 9 Iulie acelas an, aceasta dispo-
zitiune a ramas fara nici un efect.
In ce priveste urmarirea penala contra magistratilor pentru
crime $i delicte comise In exercitiul functiunei, avem o procedura
speciala indicata In art. 493 si urm. C. pr. crim.
Magistratii nu sint raspunzatori civilmente de erorile facute de
dinsii In exercitiul functiunei lor ; ei nu pot fi urmariti dectt pe calea
actiunei recursorie si In cazurile anume aratate de art. 305 Pr. civ.
Cu alte cuvinte principiul stabilit In art. 998 C. c. este resturnat :
magistratii In principia nu sint raspunzatori, pentru actele facute de
dinsii fie ele de natura contencioasa, fie de natura gratioasa, afara
numai de cazurile esceptionale stabilite In art. 305 Pr. civ. 1).
Art. 310 din vechiul Cod de procedura stabilea ca, pentru a
se putea porni o actiune recursorie contra unui judecator, trebue
o prealabila autorizare din partea autoritatei competente de a
judeca, aratata In art. 308 Pr. civ. Noul Cod de procedura a des-
fiintat !ma aceasta dispozitiune.
52. Autoritatea publica acordind functionarilor puterile
necesare pentru Indeplinirea misiunei lor, ei nu trebue sa abuzeze
de puterea lor lncredintata In detrimentul particularilor sau ale
intereselor generale. Legea penal, In primul And, stabileste garantii
prin pedepsele ce edicteaza In contra functionarilor, cari 'si calca
atributiunile lor. Asa prin art. 147-157, 158-160 se pedepseste
functionarul, care abuzeaza de puterea lui Incredintata; prin art. 123
si urmat. precum si 136 plasmuirea sau falsul in acte publice savirsit
de un funcionar se considera ca un delict special; prin art. 108
si urm., se pedepsesc abaten i grave de la datorie consistind In
Insusire de calitati pe care functionarul nu le are ; primirea de mita
este pedepsita de art. 144 si urmat. C. p., sustragerea de acte publice
(art. 203 si urm.) ; violarea secretului scrisorilor (art. 156 C. p.).
Cind cine-va imputà un fapt unui funcionar relativ la atri-
butiunile lui, dovada faptului imputat, In cazul clnd functionarul
i-ar intenta proces In calomnie, se poate face si Cu martori, pe
clnd atunci cind ar fi vorba de un simplu particular dovada trebue
Menlo& numai pin acte scrise (art. 296 C. p.)

1) Curtea de Apel din Bucure§ti s. I, 1902, decisia 107/1902; Curtea de

Casatie s. I, 18 Iunie 1903 decisia 319/903.
Tratat de Drept Administrativ. 8

www.dacoromanica.ro
114 PAUL NEGULESCU

Delictele ce poate comite un funcionar se pot imparti In

2 clase : unele pot fi delicte pedepsibile In ele Insile, ori-care ar
fi autorul care le-ar comite dar pentru care, atunci cInd autorul
infractiunei este un funcionar, pedeapsa este mai severà, cu alte
cuvinte calitatea de funcionar constitue o circumstanta agravanta
(art. 123, 124 si 165 C. p.), acestea sint delicte neprofesionale. Sint
Insa alte delicte profesionale, care nu se pedepsesc declt daca autorul
este un funcionar, ca alte cuvinte circumstanta esentiala a delic-
tului este ca agentul delictului sa fie un funcionar (art. 108, 144,
147-157 C. p.).
0 alta garantie este responsabilitatea civila a functionarilor
administrativi pentru actele ilicite care cauzeaza prejuditiu cui-va.
Vom vorbi mai pe larg despre aceasta sub No. 54.
In fine trebue O. socotim diversele recursuri stabilite prin legi
si prin care un particular vatAmat In interesele sale poate anula
un act administrativ (vezi art. 35 si 58 din legea pentru organiz.
comunelor urbane din 31 Iulie 1894, vezi si art. 74 s't 95 din legea
pentru consiliele judetene din 31 Mai 1894. Compara No. 39).
53. Am vgzut ca functionarii publici sint de doll& categorii:
nnii cari fac acte de autoritate si cari sint revocabili ad nutUllt ;
altii cari fac acte de gestiune si cari nu sint revocabili decit atunci
chid nu-si Indeplinesc obligatiunile functiunei lor; caci raportul care
exista Intre Stat si acesti din urma functionari, se poate asemana
Cu un raport de locatiune do serviciu. Si dupa cum de pile!, un
fabricant nu poate concedia ad nutum pe un inginer pe care l-a
angajat sa-i conduca fabrica, decit platindu-i daune-interese, tot
ast-fel Statul, cind ar concedia fOra cauz?i, pe un funcionar din
aceasta din urma categorie, ar trebui sa-i plateasca despagubiri O.
Un funcionar inamovibil nu poate fi destituit decIt cu obser-
varea formalitatilor si In cazurile anume prevOzute de lege. Cu
toate acestea presupunem cazul ca un ministru ar face sa inter-
villa un decret regal prin care s'ar revoca un funcionar inamovibil,
un profesor definitiv sau un prezident de tribunal, fail sa se res-
pecte formalitatile necesare stabilite de lege. Incontestabil cä un
asemenea funcionar nu mai poate continua mai departe sa inde-
plineasca functiunea sa,, din momentul ce este Inlocuit printfun
altul, nici nu poate cere de la tribunal anularea decretului de desti-
tuire ca fiind ilegal : tribunalele noastre judecatoresti neputind anula

1) Curtea de Apel Bucure0i, III, Dreptul, 1898, pag. 609.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 115

actele puterei executive (vezi No. 39); el nu va putea decit sd. ceard.
Inaintea justitiei repararea prejuditiului cauzat, va putea sd, mar&
Cu alte cuvinte despdgubiri. De oare-ce dlnsul 40 Indeplinise In
mod constiincios functiunea sa, trebue sa presupunem el ar fi con-
tinuat sà exercite aceastd slujbA pind la esirea la pensiune; este
deci just ca Statul sd fie obligat sà plAteascà o rentà anualà egald
cu leafa functionarului atlt timp cIt va till functionarul si care sà
fie reversibilá asupra vdduvei si copiilor Intocmai ca si pensiunea,
pe care ar fi putut-o obtine.
Dad. Statul nu poate sà revoace ad nutum pe unii funcio-
nan, ci numai In anumite conditiuni, trebue sd recunoastem acestora
dreptul de a pArdsi serviciul ori clnd ar voi. Functionarul este Insà
dator sa aducd la cunostinta autoritatei superioare dorinta sa de a
demisiona; aceasta trebue sd, primeascd demisia si atunci functionarul
este desdrcinat. Altmintrelea, adicà daca fuhctionarul pdrdseste pur
si simplu functiunea, rind sd fie destituit pentru pArdsirea servi-
ciului si A fie condamnat ,,si la despdgubiri In cazul clnd din cauza
unei pArdsiri neasteptate a serviciului, Statul a putut sd sufere un
prej udiciu.
Autoritatea administrativd poate sd refuze pentru moment
demisiunea, aceasta ca un omagiu adus functionarului care voeste
sd se retragd sau In casul cInd necesitatile serviciului ar face pentru
moment absolut necesarà presenta acestui funcionar; ea nu poate
lnsd sd persiste In refuzul sail, cdci functionarul nu a lnteles sd-si
robeascä persoana sa, primind functiunea de la Stat, el a lnteles
sd lucreze alit cIt va vroi si sä se retragd atunci clnd va crede de
cuviintd, sd-si pdstreze cu alte cuvinte libertatea.
54. Am vdzut cd administratiunea rdspunde pentru toate
-actele ilicite prejuditiabile comise de functionari In exercitiul func-
tiunei lor 1). Aceasta responsabilitate Intemeiatà pe articolele 998 si
1000 C. c., nu este singurd ; functionarul care a filcut actul ilicit
este si el rdspunzdtor, cdci persoanei morale, stabilimentului public
nu i se poate imputa declt culpa in eligendo si culpa in vigi-
lando, adicd eroare cd a ales, cd a numit pe acel funcionar si
apoi nu a veghiat In mod suficient ca sd nu se comitd acte incite,
dar functionarul nu este mai putin vinovat cà a comis delictul ce
i se imputa. Legea responsabilitdtei ministeriale prin art. 4 sta-
bileste aceastd responsabilitate pentru ministri. Dispozitiunea aceasta

1) Vezi numerile 28 0 40.

www.dacoromanica.ro
116 PAUL NECULESCU

un trebue socotitg, ca exceptionalg, ea nu este declt aplicarea prin-

cipiului cl functionarii slut respunzgtori pentru actele ilicite comise.
In exercitiul functiunei lor. Inteadevgr dacg aceastg responsabilitate-
existg fatg. de ministrii functionari politici, cari au putut comite urt
act ilicit pentru necesitgtile politice, a fortiori o asemenea res-
ponsabilitate trebue sg existe pentru cei-l-alti functionari, cari nu pot
invoca nici o ast-fel de scuzg. In afara de aceasta avem art. 1818
C. c. care stabileste responsabilitatea grefierilor. Numai pen tru jude-
cgtori, art. 305 si urm. Pr. civ. stabileste o exceptiune. Judecgtorii
nu sint respunzgtori decIt In cazurile limitativ argtate de art. 305;
prin urmare fail de judeatori principiul din art. 998 si 1000 C. c._
este resturnat: judecgtorul nu este respunzgtor, numai In mod excep-
tional el are o rgspundere1). Actiunea chiar care se p6te indrepta
contra lui este o actiune de naturg diferitg, acfiunea recursorie civiki-
fat.5, de care principiile din procedura civilg, relative la competenta
tribunalelor, precum i principiul de ordine publicg, cunoscut sub.
numele de beneficiul celor 2 instante, nu slut. respectate. In adevdr-
aceastg actiune nu poate fi judecatg de tribunalele de judel, numa,
curtile de apel sint competente sg cunoascg o actiune recursorie
lndreptate contra unui judecgtor de tribunal sau de ocol, iar pentru
actiunile Indreptate contra unui consilier de Curte de apel sau de-
Casatie, malta Curte de Casatie e singura competentg sä le judece
(art. 308 C. pr. c.).
Codul de procedurg criminalg prin art. 493 si urm. nu permite-
ea judecgtorii sg, fie urmariti de partea vgAgmatg prin actiune directg
conform art. 178 C. pr. cr., numai procurorului general singur apar-
tine dreptul de a aprecia dacg faptul comis de un asemenea func-
tionar constitue un delict, i dacg trebue ca functionarul sg, fie trimes
In judecata tribunalelor represive.
O persoang viligmata deci printr'un act ilicit al administratitmei-
are dreptul sg intenteze actiunb contra Statului sau In contra func-
tionarului. De ordinar va prefera actiunea contra Statului ca pre-
sentind garantii mai mari de solvabilitate. Se poate Insg Intimpla
ca stabilimentul public In numele cgruia s'a fgcut actul ilicit
aibg o solvabilitate mai putin sigurg declt functionarul, care a fg.cut,
actul, pe de altg parte urmgrirea cbiar fatä de un stabiliment public
este mult mai deficilg, de oare-ce nu se pot Intrebuinta totdeauna
mijloacele ordinare de la executarea silitg pentru a nu se desor-

1) Vezi pag. 57 sus. C. Ap. Buc. 1 107/902; Casatie I 319/903.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 117

.,ganiza serviciile publice. In cazul acesta, el va prefera sa urmareasca

pe functionari.
Principiul responsabilitatei functionarilor de ram administrativ
trebue Ins& lntins prea departe. Dupa condica civila (art. 1080 rom.=
1138 fr.) In materie de contracte partile sint respunzatoare de dau-
vele ce ar putea resulta dacä nu pun In executarea obligatiunilor lor,
diligenta ce are totdeauna un bun proprietar, cu alte cuvinte ras-
pund de culpa levis in abstracto. Aceasta responsabilitate Insa
nu poate fi admisa In casul nostru, caci In art. 1080 C. c. e vorba
de culpa contractual, pe clta vreme culpa de care ar putea fi ras-
punzgtori functionarii pentru actele administrative 'Acute, cari au
putut leza pe un particular este culpa delictuala. i apoi, daca am
admite aceasta responsabilitate fata de functionari, atunci am ajunge
la o adevArata dezorganizare de servicii, caci functionarii fiind obli-
gati la o dilegenta prea mare, vor avea teama de a Indeplini cu
celerit ate necesitAtile serviciului. Nu se poate cere tuturor functio-
-narilor de a fi niste oameni modeli, de a nu comite absolut cea
mai mica culpa In lndeplinirea serviciului.
Punctionarul este ràspunzator : a) dud refuza sau neglijeaza,
sa dea urmare cererei unei persoane, atunci cind era dator sa faca
aceasta. De pilda cine-va cere de la grefierul unui tribunal o copie,
grefierul refuzind aceasta cerere, desi era obligat de art. 1816 C. c.,
persoana aceasta ar putea cherna pe grefier la judecata pentru a
fi condemnat la despagubiri In casul chid ar fi suferit un preju-
ditiu din acest fapt. De asemenea cine-va doreste sa depue niste
bani la Casa de depuneri Inteun anumit termen, daca i se rang
acest lucru, i dacg, din aceasta cauzg, a suferit pagube are drept
la despagubiri.
o Functionarul este Aspunzator atunci cInd prin gresala
cornisa s'a abatut de la Indatoririle sale NA de Stat. (Vezi de ex.
legea pentru autentificarea actelor din 1 Septembrie 1886, art. 21;
legea asupra responsabilitatei ministeriale din 2 Mai 1879, art. 4).
Ceea-ce implica ea slut cazuri In care functionarul nu este rAspun-
zator de culpa sa. Daca de ex. cu ocaziunea unui incendiu seful
pompierilor ar da ordin sa se distruga niste clàdiri din' eroare
!Ara nici o necesitate, el nu poate fi respunzator. Asa mai frith chid
el a ascultat de ordinul superiorului ; caci am vazut ca una din
principalele datorii ale functionarilor este supunerea. Functionarul
nu are decit un drept limitat de a controla legalitatea ordinului dat
de un superior.

www.dacoromanica.ro
118 PAUL NEGULHSCU

Pe MA aceasta eroarea savirsita nu exclude responsabilitatea

decit numai daca e scuzabill.
Pentru a evita asemenea erori, nu se poate cere ca functio-
narii sa IntrebuintRze Ingrijirea, diligenta pe care Codul civil o cere
in execu tarea contractelor, caci pe and un particular poate sa se
gindeasca mult timp, functionarul trebue sa lucreze repede chiar
cu riscul de a se insela 1).
y) Sint unii functionari cari exercitind puterea publica, au
dreptul de a aresta, de a constrInge prin !bill pe cei cari nu ar
respecta legile. Acordind lug atari drepturi acestor functionari,
Statul le stabileste limitele inauntru carora sa exercite aceste
drepturi, stabileste formele si conditiunile In care poate A dispuna
de libertatea indivizilor. Nerespectarea acestor conditiuni si forma-
Mall atrage dupa sine responsabilitatea functionarului. Asa de pilda
judecatorul de instructie daca nu procedeaza la audierea martorilor
In conformitate cu art. 71, 72, 73 C. pr. cr. este supus la raspun-
dere pe calea actiunei recursorie civile (art. 74 C. pr. crim.). De
asemenea neobservarea formalitatilor prescrise pentru mandatele de
Infatisare, de aducere, de depunere si de arestare, da drept 011E4
vatamate de a intenta actiune recursorie contra judelui instructor
(art. 114 C. pr. crim.). Vezi si art. 304 pr. crim.; art. 99 s'i 100 C. p.
In resumat dar nu se poate cere de la un funcionar o dili-
genta excesiva, tot ce se poate cere este ca el sa-si Indeplineasca
serviciul ca un om cu o inteligenta medical. In gat% de aceasta
de multe-ori greselile comise fac parte din traditiunea serviciului si
nu se poate imputa unui funcionar ca a fost fidel traditiunei 2).
Prin urmare sint casuri In care functionarul nu poate fi tinut de si
din actul administrativ a resultat un prejuditiu pentru vre-un par-
ticular.
Dupa, noi, In principiu, functionarul nu ar trebui sa raspunda
decit de culpa lata, si. numai In casurile exceptionale, anume pre-
Tazute de lege, de o culpa mai mica. 0 ast-fel de responsabilitate
limitata este reclamata si de bunul mers al serviciilor publice si
de situatiunea functionarilor.
Fata de ministrli, legea asupra responsabilitatei ministeriale din
2 Maiu 1879, stabileste In adevar prin art. 4, ca slut raspunzatori
Otto Mayer, Le droll administrant' allemand, I p. 296 0 urm.
Lafertière, TraiM de la juridiction administrative (a 11-aedit.) I, pag. 647
0 urm.; Hauriou, Précis de droll adniinistratif, (a 4-a edit.) pag. 269; Jacquelin
Principes du contentieux administrant, pag. 113 0 urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 119

fa. de Stat, daca cu rea credinp II va fi expus la daune catre

particulari, tnalitiis on est indulgen,dum. Prin urmare si In casul
acesta responsabilitatea este marginita la dol si adaogam culpa
lata asemanata cu dol. Pentru ministrii, functionari politici, opor-
tunitatea unei atari actiuni este lasata la aprecierea parlamentului,
caci dupa acelas art. 4 se cere autorisarea Corpurilor legiuitoare,
pentru a se putea intenta asemenea actiune. Particularul atins In
drepturile sale prin actul ministrului, credem a poate intenta
actiune contra ministrului, Ins& numai In conditiunile art. 4, Aicä
pentru culpa lata 0 obtinind autorizarea parlamentului 0.
55. Trebue deci sa distingem Intre faptele de servicii 0
faptele personale ale functionarului. Fapte de serviciu se numesc
actele administrative pe care functionarul le savirseste In exercitiul
functiunei sale, el poate comite erori sau negligente cu ocasiunea
acestor acte, care nu Inceteaza de a fi fapte de serviciu, daca aceste
erori sau negligente nu depasesc limita unei functionari mediocre
a serviciului. Cu alte cuvinte daca actul vatamarii este impersonal,
daca el reveleaza un administrator mai mult sau mai putin supus
erorilor, avem un fapt de serviciu 2); pe eta vreme In faptul per-
sonal exista o circumstanta separabila de actul administrativ si
care e personala functionarului; adica avem fapt personal ori de
cite ori personalitatea agentului se reveleaza prin greseli de drept
comun, prin violente, prin dol. In cazul cel d'intiiu greseala este im-
putabill functiunei, In cazul de al doilea functionarului. De pilda un
consiliu judetean, Inteun proces-verbal trateaza pe un fost prefect
drept escroc, actul acesta constitue un fapt personal. De asemenea
un inginer construesce un pod cu mare negligenta si cu neobser-
varea regulelor artei, asa !nett podul se rupe si omoara mai multi
oameni. In primul cas autoritatea publica nu e tinuta de nici o As-
pundere, caci consiliul judetean a depasit limita atributiunilor sale,
In al doilea cas functionarul raspunde, caci am vAzut ca el e tinut
de culpa lata 0 este o eroare grosiera de a construi un pod In
asemenea conditiuni, dar alAturi de responsabilitatea sa avem si
responsabilitatea administratiunei, culpabila de a fi numit un ast-feL
de prepus, si de a nu-1 supraveghea In deajuns.
In rezumat dar ori de cite ori un functionar savIrseste un fapt
Oswald de Kerchove de Deutrechen, Memoire sur la responsabilité mi-
nisterielle en Belgique ; Al. Degr6, Dreptul, 1900, pag. 203 0 urm.; C. G. Dissescu,
Dreptul public rom(n, II, pag. 751.
Hauriou, Droit adm., p. 269.

www.dacoromanica.ro
120 PAUL NEGULESCU

care nu intra In atributiunile sale (o crima, un delict, ori-ce alt fapt

prejudiciabil) avem un fapt personal si functionarul singur e As-
punzator de urmarile lui prejudiciabile, administratiea nu are nici
raspundere. Cu toate acestea slut cazuri, unde si Statul este supus
la raspundere. Asa de pilda daca Statul joacä rolul de depositar si
un funcionar sustrage valorile depuse, Statul este raspunzator fall
de proprietarul acelor valori. In adevar el este culpabil ca nu a ales
peniiru o asemenea functiune un om de Incredere, culpa in eli-
gendo, si ca nu '1-a supraveghiat in de-ajuns, culpa in vigilando.
Prin urmare el este raspunzator ori de cite ori i se poate imputa
culpa relativ la organizarea, conducerea si supravegherea servi-
ciului 1). Chid Insa un funcionar face un act care infra In atribu-
tiunile sale, dar cu ocasiunea savirsirei actului comite greseli, el
poate, dupa Imprejurari, sa fie supus sau nu la raspundere fatä de
persoana care a fost prejudiliata. Daca greseala cornisa este din
acelea pe care numai un bun proprietar (art. 1080 C. c.), un bonus
pater-familias nu le-ar savIrsi, functionarul nu este raspunzator,
dad. Insä greseala cornisa poate fi socotita ca o culpa lata, func-
tionarul raspunde 2).
Alaturi lug de aceastä responsabilitate exista, si responsabi-
litatea stabilimentului public, cu alte cuvinte persoana lezata are
cumul de actiuni : actiune contra administratiunei si contra functio-
narului. Stabilimentul public raspunde si In casul clnd exista numai
culpa levis in abstracto ca si In cazul cind avem de a face cu o
greseall grosolanä din partea functionarului.
56. Functionarul care cu rea credinta va fi cauzat Statului
paguba, sau II va fi expus la daune catre particulari este respun-
zator civilmente fata de Stat.
In adevar, In primul caz, responsabilitatea functionarului este
Intemeiata pe art. 998 C. c. In cazul de al doilea, daca Statul este
supus la respundere fata, de particularul vatamat, potrivit art. 1000
C. c., nu e mai putin adevarat ca el are o actiune recursorie contra
adevaratului autor al prejuditiului.
57. Am aratat ca leafa functionarului este In general mai
1) C4satia rom. I, No. 5/1884, tBuletin 1884, pag. 10; Gas. 1, 104/1884,
Buletin, 1884, pag. 243; Casatia 1, 414/1877, Buletin, 1877, pag. 343; Casatia. 1,
46 1885, Buletin, 1885, pag. 82; Casatia I, 213/1886, Buletin, 1886, pag. 512;
Casatia I, 19/1882, Buletin, 1882, pag. 31; Curtea BucurWi S. III, 82/1886,
repful, 4911885-86.
2) Trib. Suceava, Dreptill, 38193.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 121

mica deelt adevarata valoare a muncei depuse de funcionar, ea de

abia da posibilitate functionarului sa traiasca Impreuna cu familia sa
si sa-si sustie rangul social ce ocupa. Functionarul nu poate econo-
misi dectt foarte putin, asa Melt la Incetarea functiunei fie din cauza
cà a atins limita de vtrsta, fie ca a dobindit infirmitati incurabile In
timpul si cu ocaziunea serviciului, el ar fi In imposibilitate de a-si
continua existenta In mod demn; iar daca functionarul ar muri,
vaduva si copii sal ar fi trite° adevarata mizérie. Pentru a evita
aceste neajunsuri, pentru a nu expune pe aceia, care 'si-au sacri-
ficat Intreaga lor existent& In serviciul Statului, sa devie muritori de
foame, s'a imaginat o institutiune economic& de asigurare In profitul
functionarilor.
In tot timpul eft functionarul exercita functiunea si primeste
leafti., i se face la fie-care salaria lunar o retinere care se varsa la
Casa pensiunilor. Aceste retineri care reprezintà o adevarata prima
de asigurare se capitaliseaza si la retragerea din serviciu a func-
tionarului se serveste din acest capital si din veniturile lui o pen-
siune fostului functionar si familiei sale.
Unii autori sustin ca pensiunea nu constitue un drept pentru
funcionar, cel putin In parte, ci este mai malt o liberalitate din
partea Statului, Intru cit retinerile efectuate nu constituesc o suma
suficienta pentru a putea plati toate pensiunile constatate si Inscrise;
mai trebue ca Statul sa verse In fie-care an din veniturile generale
bugetare cite-o suma destul de important& pentru ca sa poata
face fa ta platilor.
Dupa noi chiar aceste sume cu care Statul contribue nu pot
fi socotite ca o liberalitate, ele nu sint alt-ceva dectt o remunera-
Oune pentru un serviciu anterior efectuat si din care Statul nu a
platit functionarului dectt o parte In timpul serviciului.
S'ar putea zice ca Intre Stat si funcionar se Incheie In mo-
mentul intrarei In functiune un contract aleatoriu de asigurare asupra
vietei. In adevar, dupa legea general& de pensiuni din 1902, se fac
retineri functionarului timp de 20, 25 sau 30 ani. Dup& expirarea
acestui termen, se naste un drept la pensiune in favoarea functio-
narului, drept care infra in patrimoniul sau, dar care nu poate fi
exercitat decit daca functionarul are virsta de 60 ani, iar In caz
cInd el moare tnainte de a ajunge aceasta vIrsta, legea recunoaste
vaduvei si copiilor minori dreptul de a beneficia imediat. Cu alte
cuvinte, din momentul intrarei In serviciu, functionarul are un drept
supus la o conditiune suspensiva., faptul ca dinsul va trai ce! putin

www.dacoromanica.ro
122 PAUL NEGULESCU

Inca 20 ani si ca In tot acest interval va servi Statul. Dreptul

devine definitiv dupa Indeplinirea acestei conditiuni, dar mai este
supus la un termen : ajungerea functionarului In virsta de 60 ani.
Functionarul risca sA piarda toate retinerile facute daca moare
sau paraseste serviciul mai Inainte de ajungerea termenului fixat
prin lege (art. 30 din legea generala a pensiunilor din 23 Februarie
1902 si art. 169 din regulamentul pentru aplicarea acestei legi).
Aceste retineri devit, in cazul acesta, proprietatea Casei pensiunilor.
Daca Insa se indeplineste conditiunea, simpla expectativa a
functionarului se transforma Intr'un drept cIstigat i Statul, con-
form legei, este dator sA serveascil o pensiune, care In general este
mai mare decit venitul pe care ar putea sa-1 dea capitalul format
numai din retinerile efectuate. Sub imperiul actualei legi a pensiu-
nilor, Statul nu numai ca. nu mai contribue cu nimic, dar poate
chiar sA obtina un profit, imediat ce pensiunile lichidate sub impe-
riul legilor vechi ar Inceta de a mai fi servite. In adevar, pe linga ca
risicul functionarului e foarte mare, dar si la pensiunea ce se pia-
teste Statul nu contribue absolut cu nimic. In adevar, sA lugm un
funcionar care thnp de 20 ani a servit cu un salariu de 300 lei
lunar. La expirarea acestui termen capitalul format din retinerile
acute calculate cu dobinda de 50/e ating aproape 12.000 lei. Din
aceasta suma functionarul primeste, dupa ce se retrage i atinge
virsta de 60 ani, o pensiune lunara de lei 115,50 (scazind taxa de
180/o art. 52 din lege, i impositul de 50/0 asupra lefurilor si
pensiunilor), sau 1386 lei anual. Or, aceasta suma nu este
decIt o renta represintInd abia 110/0 din capitalul de 12.000 lei, renta
care se serveste un foarte scurt timp pensionarului sau familiei sale;
caci dupa conditiunile normale ale vietei, putini oameni ating vIrsta
de 60 ani, acei care o ating nu mai au lnaintea lor o viata prea
Indelungata. Dad, pensionarul moare, se va servi vaduvei sale ju-
matate din pensiune, adicä cite lei 57,75 lunar, sau 693 lei anual
(art. 6 din lege), ceea-ce represinta abia 5.500/0 la capitalul de
12.000 lei.
* *

Aceasta institutiune nu a existat In mod regulat Inainte de

Regulamentul organic. Inainte de aceasta data Domnul Alexandru
Ipsilante In prima sa Domnie Infiinta In Muntenia o institutiune
numita cutia milelor, Cu scopul de a ajuta diferite persoane sea-
patate, cum de pilda boeri saraci, fete de boeri In vIrsta de mgritat,

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 123

vdduve, orfani etc. Cum la noi boerimea era o noblettt admini-

strativA, unde titlurile nobiliare se referek la diferite functiuni din
administratie, este incontestabil cä prin acordarea acestor pensiuni
se ajutau in cea mai mare parte fostii functionari sau familiile lor,
si numai In cazul chid ar fi fost In lipsd.
Cu administratiunea acestei Case Ipsilante Insdrcinase o epi-
tropie compusd din Mitropolit si cIti-va boeri. Alexandra Moruzi
desfiinteazd aceastd epitropie si institueste In locu-i marea vor-
nicie de cutie.
Casa acestei institutiuni era alimentatd prin contributiuni for-
late determinate de Ipsilante In hrisovul de Infiintare si care, dupd
Dionisie Fotino 1), se urca la suma de 65.000 lei. Pe ling aceasta
ori-cine facea testament trebuia A lase o parte cutiei milelor, cdci,
In cas contrariu, nu se tinea In seamd testamental. (Condica Ipsi-
lante, pentru trimirie, § 5; Condica Caragea, partea IV, III, § 24.
Vezi si legiuirea munteand asupra Obstestei epitropii din timpul
Regulamentului organic, publicatd In editiunea din 1847 a Regula-
mentului la pag. 441 si urm.).
Aceste ajutoare se dedeau frig fdrd nici o normd, nimeni
nu putea sa pretindd vre-un drept ; erau liberalitdti cari se faceau
nu pentru cd aceia cari solicitau serviserd In functiuni publice, dar
pentru cä erau neviasi.
In perioada regulamentarA, se face legea asupra indemnizatiei
si compensatiei pentru scutelnici si asupra pensillor ce au a se da
boerilor si cucoanelor vdduve peste despdgubire si In sfirsit asupra
pensillor ce se vor da slujbasilor obstesti.
Prin art. 27 si urm. din aceasta lege se stabileste cd func-
tionarii, cari au servit un anumit interval de timp (8, 16 si 24 ani),
au dreptul sa primeascd o pensiune proportionata cu leafa ce a
prima ca funcionar si cu timpul servit. Aceastd pensiune era con-
sideratd ca o rcispleitire, cdci Statul dedea tot fondul pensiunilor,
lefurile functionarilor nefiind supuse la nici o retinere. In legea de
la 2 Iunie 1851 se stabileste cd pensiunile de retragere sInt drep-
turi. Printr'o lege posterioard, din anul 1852 se stabileste o reti-
nere de 5 oio asupra tuturor lefurilor functionarilor cu o leafd. mai
mare de 200 lei lunar, aratind cd aceste retineri servesc pentru
plata pensiunilor.

1) Dionisie Fotino, Istoria generalci a Daciei (tradueerea G. Sion), II,

pag. 273.

www.dacoromanica.ro
124 PAUL NE GULESCU

Legea din 11 Martie 1853 acorda drept la pensie si functio-

narilor cu o leaf5. mai mica de 200 lei vechi lunar.
In anul 1863 la 9 Aprilie se promulga legea prin care se
mareste retinerea de la 5 ojo la 10 0/0.
In fine avem legea din 14 Februarie 1868, care regulamen-
teaza In mod complect aceasta institutiune; ea centralizeaza toate
fondurile Intr'o singura casa.
Legea aceasta e o lege mult mai aspra pentru functionari decit
leglle anterioare. In adevar, ea desfiinteaza termenul de 8 si de 16 ani
si stabileste ca functionarul civil are drept la pensiune dupa 20 ani
serviti, militprul dupa 18 ani, cInd Ii recunoaste ,12 din retributiunea
de mijloc ce va fi prima In cei din urma 5 ani, Daca funcOonarul
serveste 25 ani In armata sau 30 ani In serviciul civil, are drept la
o pensiune egala cu 8 4 din leafa ce va fi primit In ultimii 5 ani.
Fondul pensiunilor se compune dupa noua lege din subven-
tiuni din partea Statului si din relinerile de 100/o asupra tuturor
lefilor, indemnizatiunilor sau pensiilor, precum s'i din retinerea pe
jumatate a lefii In cea d'intliu lunä a intrArei In functiune.
Legea din 1868 stabileste, spre deosebire de dispositiunile de
sub Regulamentul organic, ca toti copiii, fie fete, fie baeti, nu au
drept la pensiunea parintelui lor decit pina la majoritate pe cita
vreme, sub regulamentul organic fetele aveau dreptul la pensiune
pina ce se maritau. Modificarea aceasta introdusa de legea din 1868
a fost mentinuta In toate legile posterioare.
La 1 Iulie 1889 s'a promulgat legea pentru pensiunile mili-
tare, iar la 10 Maiu 1890 s'a pus In lucrare legea pentru pensiunile
functionarilor civili si eclesiastici. Aceasta din urma lege acorda
pensiune pentru termene de serviciu prea mid, asa dupa 10, 15 ani
de serviciu se putea obtine 30 sau 40010 din retribullunea de mijloc
ce va fi primit functionarul In cei din urma 3 ani.
Prin legea din 22 Februarie 1902, s'a revenit la sistemul legei
din 1868, s'au centralisat toate casele de pensiuni la Ministerul de
finante. Asa ca nu mai exista case speciale de pensiuni pentru mi-
Mari sau pentru functionarii cailor ferate, s'a suprimat terme-
nele de 10 si 15 ani si s'a marit virsta la care cine-va are drept
sa primeasca pensie (60 ani, intocmai ca In legea din 1868). Este
incontestabil ca aceasta lege este foarte severa pentru functionari.
Pentru retinerile efectuate, care represinta un capital destul
de important, Statul nu serveste decit o renta viagera pensionarului
la o virsta foarte lnaintata, vaduvei $i copiilor o renta numai pina

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADblINISTRATIV 125

la majorat ($i trebue adaogat In cele mai multe casuri, un om la

60 ani are copii daca nu majori, dar aproape de majorat). Quan-
tumul acestei rente nu depaseste anual 10-11 010 din capital, fiind
une-ori chiar inferior de 5 010.
La moartea functionarului, dreptul asupra pensiunei trece
vaduvei si copiilor.
Exista deci principiul pe care 11 gasim asta-zi In toate le-
giuirile asupra acestei materii, ca familia functionarului, adicä sotia
$i copii, au drept la pensiune. In adevar, functionarul In timpul
vietei sale 'si sustine familia conform cu rangul sau si cu mijloacele
b5.nesli pe care Statul i le pune la dispozitie. Este just ca dupa
moartea functionarului vaduva si copii sai sa nu fie lipsiti de ori-ce
mijloace de existenta mai ales ca leafa functionarului, dupa cum
am v5zut, este inferioara adevaratei valori a muncei depuse asa ca
functionarul nu a putut economisi nimic, leafa de abia 'i ajunge ca
A. se Intretie conform rangului social ce ocupa ; pe lingä aceasta
este si o incurajare pentru funcionar ca sa stie ca nu are sa se
Ingrijeasca de soarta familiei sale In cazul cind dinsul ar muri, c5.ci
Statul se va ocupa de dinsii, din momentul ce 'si Indeplineste ca
scrupulozitate Indatoririle sale. La moartea functionarului se naste
concomitent dreptul la pensiune atit al vaduvei eft si al copiilor.
Nu se poate zice ca copii mostenesc acest drept numai la moartea
mumei. Legiuitorul a statuat ca pensiunea sa fie luata de mumä
pentru ca. In majoritatea casurilor muma locueste impreunä cu copii
si lex statuit de eo quod plerumque fit. Ca dovada ca copilul are
un drept propriu este ca pensiunea variaza dupa cum functionarul
decedat lasa sau nu copii $i apoi, daca copii nu locuesc cu muma,
au drept la o parte din pensiune 1).
Retinerile efectu ate din leafa unui functionar avind caracterul
de prima de asigurare, functionarul caruia i s'a facut asemenea
retineri si care nu ar area calitate sa primeasc5. pensiune, . are
dreptul sà cearà restituirea capitalului retinut. Inteadevar, retine-
rile facute nu au caracterul de contributiune 2); ele nu pot fi con-
siderate decit drept niste prime de asigurare. Acest Meru reiese
atit din spiritul ell $i din textul legilor din 1890 si 1902. In adevar

In acest sens, vezi opinia minoritat.ei la decizia Cuilei de apel Bucuresti

s. I. No. 222/902. In sens contrariu : decizia mentionatg, precum si Casaiia II
2661903 din 11 Iuniu 1903.
Contra : Curtea de apel Bucuresti II, Curicr jttdiciar, 1903, pag. 25.

www.dacoromanica.ro
126 PAUL NEGULESGU

art. 8 din legea din 10 Mai 1890, stabileste cä. streinul aruia i s'a
flout retineri va avea drept la pensiune, dupA ce va fi obtinut
1mp6mIntenirea, iar articolul 36 din legea din 1902 stabileste ca.
retinerile sunt pierdute pentru funcionar, dacl nu serveste Statului
minimul de timp fixat de legiuitor.
In ast-fel de conditiuni, sub imperiul legei din 1890, un func-
ionar strein c&ruia i s'ar fi flcut retineri si care cerInd Impgmln-
tenirea i s'ar fi refuzat, poate sl cearä restituirea retinerilor ; cAci
nu e just ca Statul, debirentier al functionarului, sä poatä prin
faptul sgu sà se libereze de o datorie, refuzind Imp5mIntenirea.
Legea nou5, de pensiuni, din 22 Februarie 1902, stabileste prin art.
33 c5. streinul dei nelmpAmIntenit poate sA exercite dreptul
la pensiune (Vezi si art. 96 aliniat 1 din regulamentul pentru apli-
carea acestei legi).
Prin legea din 26 Februarie 1897 s'a recunoscut si functiona-
rilor judeteni i comunali dreptul la pensiune. (Vezi i regulamentul
din 20 Martie 1897).
Constatarea drepturilor la pensiune se face de o comisiune
compust conf. art. 41 din lege.
Ministrul de finante are dreptul sA confirme sau sA infirme
deciziunea comisiunei. Deciziuriea comisiunei nu constitue un act
de jurisdictiune, ci un act administrativ de autoritate 1), prin urmare
revocabil.
Deciziunile comisiunei se pot ataca Inaintea Curtei de apel,
conf. art. 44 si cu recurs In Casatie.
57 bis. Dup5. arAtgrile oficiale ale Ministerului de finante,
coprinse In Statistica fungionarilor si pensionarilor publici din
.Rominia pe anal 1902-1903, reese cA Statul plaeste suma anualà
de 17 673.982 lei la un numAr de 9135 pensionan.
Dintre acestia 5.457 sInt pensionan i civili i eclesiastici ai Sta-
tului, ei primesc o pensiune anuala In valoare de 11.031.436 lei.
Pensionarii militari sint In numgr de 3.169 cu o pensiune anual5.
de 5.867.722 lei, iar numgrul functionarilor cAilor ferate este de 509
primind o pensiune de 774.824 lei.
La acestia trebue adaogati 479 pensionan i ai judetelor si co-
munelor cu o pensiune anualà de 749.249 lei, ceea ce In total face
ca numArul pensionarilor publici s5. fie de 9614 persoane, formind o
pensiune anualg. de 18.423.231 lei.

1) Curte apel, Bucurelti, I, 174/901; Casatie IT, 174/9 2. Vezi pag. 69.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 127

Pensiunea medie la pensionarii Statului este do 1934 lei anual

iar la pensionarii judeteni si comunali ea este numai de 1564 lei.
58. Am vgzut cg functionarul are dreptul sä se retragä din
functiune. Functiunea publia fiind creatg pentru satisfacerea unei ne-
cesitg4i a Statului, trebue sg. recunoWem Statului dreptul de a pune
din oficiu la retragere pe un functionar fie chiar inamovibil, atunci
cInd din cauza virstei, el nu mai poate depune munca necesarg
pentru Indeplinirea functiunei. Legile de organisare ale diverselor
servicii stabilesc virsta la care un funcionar poate fi pus la retra-
gere. Aceasta pentru ca sg. Inlgture arbitrarul din partea guvernului.

Bibliografie : Berthélemy, Tralté élémentaire de droit admi-

nistratif, Paris, 1901, Rousseau; Hauriou, Précis de droit admi-
nistratif, a IV editie, Paris, 1901, Larose; Vicomte G. D'Avenel,
La réforme administrative, Paris, 1901, Berger-Levrault et Comp.;
Paul Laband, Le droit public de l'empire allemand (traductiune
Gandilhon et Lacuire) vol. II, Paris, 1901, Giard et Briere ; Lafer-
rière, Traité de la juridiction, administrative, II, Paris, 1896 (a
II-a edit.), Berger-Levrault et Comp.; Otto Mayer; Le droit admi-
nistratif allemand I, Paris, 1903, Giard et Briere; De Fooz, Droit
administratif beige, I, Paris-Tournai, 1859, Casterman; A Giron,
Droit administratif de la Belgique, a II editie, 3 volume; C. G.
Dissescu, Curs de drept public romin, volum III; A Esmein, Elé-
ments de droit constitutionnel, Paris, 1896, Larose; Aurel Onciul,
Dreptul administrativ romin, Viena, 1900, pag. 107-117.

www.dacoromanica.ro
128
PAUL NEGULESCU

PARAGRAFUL V.

Centralizare 9i descentralizare.
59. Centralizare. 60. Descentralizare. 61. Desconcentrare. 62. Necesi-
tatea administraliunilor locale 0 speciale. 63. Centralizare si descen-
tralizare stilt dou5. moduri de a fi ale Statului. 64. Centralizarea 0
descentralizarea nu pot fi deeit din punctul de vedere administrativ.
65. Tutela administrativg.. 66. Istoricul descentraliziirii la noi. 67. Fo-
loasele descentralizarii. 68. Reforme necesare.

Cind vorbim de centralizare si descentralizare, trebue

sl slim el In ori-ce Stat sint doul feluri de interese. Sint che-
stiuni cari intereseaza pe toil cetatenii Statului, sint altele insl care
preocupl numai pe locuitorii unui judet, unei comune sau numai
pe o anumitl categorie de ceateni. Cu alte cuvinte sint interese
generale, interese locale (judetene sau comunale) si interese spe-
ciale. De pilda facerea unui pod peste un fin, care trece printeun
oras, este o chestiune de interes local sau comunal; problemele de
organizare si supraveghere a magistraturei si armatei slut de in-
teres general.
Cind un Stat este ast-fel organizat in cit interesele locale,
sau speciale sint incredintate la autorittiti dependinte direct de
puterea centrall si ai clror titulan i sint numiti de dinsa, atunci se
zice cl Statul este centralizat. Prin urmare prin centralizare trebue
A Intelegem situaOunea unui Stat In care autoritltile locale sint
numite de puterea central l si direct dependinte de dinsa.
Dael am numi, cum fac autorii italieni, puterea centrall centnil
major prin opozitiune la autoriatile judetene sau comunale numite
central minor, am putea zice el intr'un sistem centralizator centrul
major este acela care ja deciziuni si de directiune, lar centrul minor
nu face deett raporteazl, si executä ordinele primite de la centru.
Cind insl Ingrijirea si rezolvarea intereselor locale si
speciale sint incredintate la autoritlti, ai clror titulan i slut alesi de
corpul electoral, atunci avem descentralizare.
De OA daeä pentru facerea unui pod sau ori-ce altl ehestiune

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 129

de interes local, autoritatea local& nu poate sa ia nici o masurA, ci

trebue sä raporteze numai la centru i s astepte masurile ce se
va crede de cuviinta a se lua, avem un sistem de centralizare ;
dad. Insa autoritatea localä, aleasa de cetateni are dreptul de ini-
tiativa si de deciziune pentru a satisface asemenea nevoi, avem un
sistem de descentralizare.
Pentru ca O. se proceada la descentralizarea unor subdiviziuni
teritoriale sau unor servicii speciale, trebue mai !nth sa li se recu-
noasca personalitatea morala, sà li se dea adica posibilitatea de a
avea mijloace pecuniare proprii
Stabilimentele publice, adica persoanele morale de drept admi-
nistrativ au alaturi de dreptul de a avea un patrimoniu si putere
publica care se analizeaza In dreptul de a stabili impozite, de a
avea un domeniu public, In a avea dreptul de politie, dreptul de
a expropria etc.
Puterea public& nu apartine numai Statului, ci tuturor stabi-
limentelor publice In masura functiunei pe care o Indeplinesc si a
interesului public.
and o autoritate localà sau speciala are dreptul de a
lua anume deciziuni, cind s'ar bucura adica de oare-care autonomie,
dar titularii sint numiti de puterea centralà, nu se poate zice ca
avem descentralizare.
In cazul acesta avem o diminuare a sistemului de centralizare.
Aceasta forma micsorata de centralizare poarta mumele de decon-
centrare.
De pildg, prin legea InvatAmIntului secundar si superior, uni-
versitatile au fost recunoscute ca persoane morale $i li s'au acordat
oare-care drepturi de deciziune, faptul acesta nu constitue o des-
centralizare ci o deconcentrare. De asemenea prin legea judeteana
ca si prin diverse legi speciale, s'au marit atributiunile prefectului.
Prin aceasta s'a facut o deconcentrare.
In sistemul centralizarei, am vazut ca toate chestiunile
de interes local sau special se rezolva de autoritatea centrala; auto-
ritatile locale fiind Insarcinate sà raporteze i neavind nici un drept
de initiativa $i de deciziune. Or, este evident ca un administrator
local cunoaste mai bine nevoile speciale localitatei decit functionarii
din Minister, prin urmare i deciziunea pe care ar putea sa o ja
ar satisface mai bine interesele locale. Si, In afara de aceasta, ad-

1) Vezi pag. 15 i 19 No. 18.

Tratat da Drept Administrativ. 9

www.dacoromanica.ro
130 PAUL NEGULESCU

ministratiunea local& poate lucra cu mult mai repede deelt puterea

centrala. In adevAr, ea fiind In localitate cunoaste necesitAtile si
poate usor lua masurile pentru satisfacerea lor, autoritatea cen-
tral& Ins& are nevoe de explicatiuni, de unde o corespondent& ad-
ministrativa care intarzie rezolvirea afacerei, pe ling& aceasta
autoritatea local& nu are sa se preocupe decit de interesele
sau regiunei a cArei administratiune este Insàrcinat& sà, o
fad, pe ell& vreme puterea central& ocuptndu-se cu administra-
tiunea Intregei tari, nu poate sa pun& aceiasi celeritate In rezol-
varea cestiunilor pe care ar pune-o administratia
Este deci absolut necesar pentru a avea o bun& administra-
tiune ea sA se dea o autonomie eit mai mare autoritatilor locale
fie pe cale de descentralizare, fie numai prin deconcentrare.
Chid vorbim de centralizare si descentralizare trebue
s& Intelegem numai un mod de a fi al Statului. Statul este cen-
tralizat sau descentralizat diva, cum autorit&tile locale sau speciale
sInt direct dependente fat& de puterea central& si fAra nici un drept
de initiativA, sau se bucura de o oare-care autonomie In rezolvarea
afacerilor locale. Cind Ins& Statul lasä ca unele servicii de utilitate
public& sit fie f&cute de particulari, nu se poate zice cit avem o
masurA de descentralizare. De pilda dad, Inteun Stat exploatarea
drumurilor de fier ar fi concesionate la societAti private, nu se
poate spune cä acea tara e descentralizata In ce priveste dile
ferate si nici nu se poate zice cA o tara ca a noastra, unde caile
ferate sint ale Statului, este o tara centralizata. Intr'un ast-fel de
exemplu, am putea ziee ca In tara unde companii particulare ex-
ploateazI citile ferate, avem initiativa privatA mai puternid, o tara,
unde Statul nu voeste sA-si Intinda prea mult atributiunile sale,
pe eft& vreme In tara mide càile ferate slut proprietatea Statului
vedem mai mult o dezvoltare a regimului de Stat sau etatism
Unii autori admit o centralizare si o descentralizare po-
laid,. Dui:A noi, expresiunile de centralizare si descentralizare tre-
buesc Intrebuintate numai cind vorbim de organizarea administrativa
a unui Stat, i anume In ce priveste raporturile dintre puterea
central& si autoritAtile administrative locale. Inteadev&r raporturi
politice gat numai acelea care intereseaza unitatea unui grup de
oameni care formeaza un tot complect, avind o vial& social&

1) Hauriou, Elude sur la dieentralisalion, p. 6 i urm.

www.dacoromanica.ro
 TRA TAT DE DREPT ADMINISTRATIV 131

autonoma1). Or, cind vorbim, In dreptul administrativ de descen-

tralizare nu Intelegem cà subdivisiunile teritoriale ale Statului sa
aiba o autonomie complecta, ele nu au decit dreptul de a-si
rezolva unele cestiuni de interes local. Prin centralizare politica a
unui Stat nu s'ar putea Intelege decIt un Stat unitar, iar printr'un
Stat descentralizat politiceste un Stat federal. Or, ceea-ce constitue
In drept un Stat unitar este existenta unei singure suveranitati,
care face legea si care comanda la toti cetatenii, pe cal vreme
Inteun Stat federativ, alaturi de suveranitatea Statului, exista
alte suveranitati secondare ale fie-carui din Statele particulare
Fie-care din aceste State are suveranitatea sa particulara In virtutea
careia face legi, are un guvern propriu. Trebue sä recunoastem Inca
ea un Stat unitar poate fi descentralizat, de pilda Anglia ; de ase-
menea Intr'un Stat federal, serviciile fie-carui Stat pot fi centra-
lizate sau descentralizate. Cu alte cuvinte nu e nici o legatura
Intro unitatea Statului i centralizare, Intre Stat federativ si
descentralizare.
65. In centralizare si descentralizare putem avea diverse
gradatiuni. Sint unele State, unde descentralizarea poate fi complecta,
adica autoritatile locale sau speciale pot rezolva singure toate
chestiunile de ordin local sau special, sInt Ins& altele unde ase-
menea chestiuni slut rezolvate tot de autoritatile locale, dar masu-
rile luate pentru ca sa devie lucratoare au nevoie de aprobarea
puterei centrale. Exista deci un control pe care autoritatea centrala
11 exercita asupra autoritatilor locale sau speciale, control cunoscut
sub numele de tutela administrativa. In acest sistem puterea
centrala are dreptul sa confirme sau sà infirme actul administra-
tiunei locali sau speciali, nu are insa dreptul sa-1 modifice. Numai
cInd e vorba de masuri pe cari autoritatile locale sau speciale
erau obligate prin lege sa le la si pe care nu le-a luat, autoritatea
centrala poate sa se substitue In locul administratiunei inferioare
sà ia din °Roiu acele masuri. -(Vezi art. 50, 95 si 113 din legea
comunala de la 7 Maiu 1887; legea pentru consiliile judetene art. 72
alin. 5).
Tutela administrativa este exercitata de Stat, adica de puterea
centralà, ea Insa poate delega dreptul de a exercita aceasta tutela
In unele cazuri unor autoritati inferioare. De pilda, prefectul este
chemat sa dea aprobare la actele facute de consiliile comunale

1) Hauriou, Dr. adm. p. 4.

www.dacoromanica.ro
132 PA UL NEGULESCU

rurale (art. 40 si 110 din legea comunal A de la 7 Maiu 1887 com-

binat cu art. 109 din legea pentru consiliile judetene din 1894);
delegatiunea judeteanA exercit& atributiuni de tute15, administrativl
potrivit art. 87 lit, b din legea pentru consiliile judetene, consilitil
comunal exercitl asemenea atributiuni asupra actelor acute de epi-
tropiile bisericilor,:conform art. 52 din legea comunala din 1886, a
art. 44 din legea comunal. din 1894 precum si a art. 35 din legea
asupra clerului mirean din 1893. Prin legea Casei bisericilor din
23 Ianuarie 1902, exercitiul acestei tutele a fost Incredintat Casei
bisericilor.
Tutela administrativa, am zis cA, In principiu, este exercitat&
de puterea central& In scopul de a mentine unitatea administra-.
tiunei. De ordinar ea este exercitatO de Rege (86, 90 parte final&
si 93 din legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Iulie
1894, art. 71 din legea pentru consiliele judetene din 1894), pentru
actele cele mai importante, care au drept resultat sl angajeze trite()
Insemnata proportiune finantele stabilimentului public, re cere o lege
(art. 93 al. fin, din legea pentru organiz. comun. urbane, art. 71,
alin. 13 legea pentru consiliele judetene), iar pentru acte mai putin
importante, tutela este exercitata de ministru (art. 88, 89, 90 al. 1
din legea pentru organizarea comunelor urban). (Asupra tutelei ad-
ministrative vezi No. 35).
In principiu, nu toate actele pe care le face stabilimentul
public s1nt supuse tutelei. Ceea-ce insemneazA c5, tutela administra-
avá nu se presupune, cA trebue sO fie un text de lege, care s&
arate c5., pentru o anume categorie de acte fAcute de un anume
stabiliment, este necesarl o autorizare din partea unor autoritAti
superioare.
Cu alte cuvinte, In sistemul acesta, stnt o serie de acte pe cari
stabilimentul public poate a le facA fOrl sO aibA nevoie de apro-
barea puterei centrale. Cu cIt categoria aceasta de acte s'ar mAri
cu atlt s'ar apropia mai mult de o adevAratO descentralizare.
Tutela administrativl se exercita numai fata de serviciile, care
au obtinut cel putin un Inceput de descentralizare prin recunoasterea
lor ca persoane morale. Fat& de serviciile dependinte direct de
puterea centrala si neavInd personalitatea moralà, puterea central&
are un drept de control cu Inuit mai mare decit acela pe care 11
are fatO de stabilimentele publice. Acest control este cunoscut sub
numele de control ierarhic. (Vezi deosebirele dintre tutela admini-
strativA si controlul ierarhic la No. 35).

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 133

66. Pina In a doua jumatate a secolului al XIX, miscarea

de descentralizare era foarte putin Insemnata la noi. Este adevarat
ca, Inca din cele mai vechi timpuri, comunele urbane aveau perso-
nalitatea moral..
A utoritatea comunall era reprezintata prin soltuz si 12 pargari 1)
Ei aveau dreptul sa facà diverse acte de interes local. Unele tinuturi
cum Gimpulungul din Muscel, Ocnele mari din judetul Valcea, tinu-
turile Vrancei si al Tigheciului, precum si ampulung din Bucovina
se bucurau de o autonomie destul de larga 2).
Judetele nu au fost considerate In tot acest timp declt numai
ca sub-diviziuni administrative ale tarei, nu au avut nici-odata per-
sonalitatea morala.
Conventiunea Incheiata la Paris In 1858 arata (prin art. 46
ult. alin.) ca un deziderat descentralizarea comunala.
Prin legea comunala din 1864, se recunoaste personalitatea
la toate comunele atIt urbane cit si rurale si li se dau atributiuni
lntinse. Prin legea judeteana din acelas an se atribue si judetelor
personalitatea morala. i de unde pina aci judetul nu avea o alta
consideratiune In administratiunea generala a tarei, decit acea de
subdiviziunea teritoriala, In urma acestei legi, el captita o oare-
care autonomie.
Constitutiunea din 1866 formuleaza dezideratul ca toate legile
comunale si judetene se vor face pe baza descentralizarei.
Legile din 1866, 1872, 1883, 1886 In adevar, 1ntind Intru cIt-va
descentralizarea stabilita prin legile din 1864 In ce priveste organi-
zarea judeteana. Atributiunile comunale au fost de asemenea largite
prin legile din 9 Aprilie 1874, 5 Noembrie 1882 si 7 Maiu 1887.
De la o vreme Insa, un curent de centralizare foarte pro-
nuntat se observa. Prin legea pentru consilile judetene din 1894,
se desfiinteaza comitetul permanent si mal toate atributiunile sale
se dau prefectului (art. 109 din aceasta lege) ; delegatiunea jude-
teana creata in locul desfiintatului comitet neavind decIt detribu-
tiuni foarte neInsemnate.

Vezi In Arhiva istoricd a Rona:lid un document din 15 Martie 1620

Vol. I, p. 181. Vezi studiu d-lui B. P. Hasdeu In acelas volum, pag VII.
Vezi pentru Vrancea, Cimpulungul din Moldova si Tigheciu, Dim. Can-
temir, Descrierea Moldovei, vezi si Uricarul, IV, p. 325. Pentru Cimpulungul
din Muntenia: Aricescu, Istoria Cimpulungului; V. A. Ureche, Istoria Rominilor,
111, p. 28.

www.dacoromanica.ro
134 PAUL NEGULESCU

In legea pentru organizarea comunelor urbane din 1894, de

asemenea se poate observa tendinte spre centralizare.
Prin legile de dat5, foarte recentä anume legea din 19 De-
cembrie 1902 pentru modificarea organizArei politiei comunale
legea din 1 Martie 1903 asupra desfiintArei accizelor i InfiintArei
fondului comunal 1), tendinta aceasta de a centraliza se manifestà
clt se poate de puternic. Asta-zi, administratiunile comunale nu mai
au politie comunalà pentru a aduce la Indeplinire dispozitiunile regle-
mentare, luate de primar sau de consiliu, i Intru cit priveste veni-
turile cele mai importante, pe care comunele si le procurau din acci-
zele percepute la bariere, astà-zi ca desfiintarea acestor bariere, se
incaseazA direct de Stat la locul de productinne i apoi se distribue
coznunelor Inteo anumitA proportie.
Sintem deci departe de autonomia comunalA i judeteana, dorità
de constituanta din 1866.
67. In ori-ce ará sint dou5, categorii de interese: unele
comune tuturor ceatenilor, cum bunioara formarea legilor, rapor-
turile prei ca strAinAtatea, supravegherea i distributiunea justitiei,
organizarea armatei, altele slnt speciale unor anumite regiuni.
Este incontestabil, pe de o parte, cä interesele comune Intregei
Va'ri nu pot fi incredintate dectt puterei centrale. Numai ast-Idl
putem avea unitatea Statului, numai ast-fel un Stat poate fi pu-

1) Prin legea aceasta se desfiinteazá barierile, iar nu accizele cum se ex-

prima legiuitorul; cáci prin accize se inteleg taxe de consumatiune i, daca
legiuitorul prin art. 1 spune c5. se desfiinteazá toate taxele comunale ce se per-
cepeau asupra obiectelor la intrarea lor in comuna, prin art. 3 el infiinteaLl
taxe asupra a 38 articole de consumatiune, care se percep tot In profitul comu-
nelor. Rezultatul este deci cá in loc sá avem taxe percepute la bariere, perce-
perea se va face la varra sau la locul de productiune; avem ins/ tot taxe asupra
obiectelor de consumatiune percepute tot in profitul comunelor.
Legea aceasta lovelte in autonomia comunalä, caci rape0e independenta
financiará a comunelor. Pentru a procura comunelor mijloace, In locul taxelor
abrogate, se infiinteazá prin aceastá lege un fond comunal, care se administreazá
de Ministerul de finante ; taxele create prin aceastá lege se percep de agentii
Statului, se centralizeazá i apoi se repartizeazá intre toate comunele Rominiei.
Cornunele depind deci financiarmente de Stat. Prin legea aceasta se violeaz5.
art. 110 alin. 1 din Constitutie, care stabile§te cá nici un impozit comunal nu
se poate pune fara consitimintul consiliului comunal. Vezi desbaterile Adunarei
Deputatilor din 25 Februarie 0 2 Martie 1903. Vezi 0 G. Pietraru, in Revista de
Drept i Sociologie 1903 AprilieMai, pag. 5 0 urm. Vom trata chestiunea mai
pe larg chid vom vorbi de organizarea comunala.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 135

ternic si In md.surd de a impune inimicilor din dud sau din nduntru.

E celebrd frasa lui Dupont-White : eau meme instant le gouver-
nement veut, le ministre ordonne, le préfet transmet, le maire
execute, les regiments s'ebranlent, les flottes s'avancent, le tocsin
sonne, le canon gronde, la France est debout».
Este absolut necesar ca interesele comune sd. fie Incredintate
numai puterei centrale, ea trebue sd, aibd. agenti In toatd. Intinderea
tdrei, care sd o reprezinte si sd-i execute imediat ordinele primite.
Pe de alta parte este iardsi de netAgAduit cd, descentralizarea
administrativa, adica dreptul acordat autoritAtilor locale sau spe-
ciale de a rezolva interesele de ordin local sau special, are o im-
portantd capitald:
lo ea da posibilitate ca interesele pur locale sa se desvolte in
mod natural, adicd' conform moravurilor localnicilor si in nasura
trebuintelor lor;
20 descentralizarea face sd se nasca spiritul de initiativd indi-
viduald, pe call vreme centralizarea transformä pe ceth'teni In admi-
nistrati incapabili de ori-ce viatd, politicd sau, cum zice Tocquevill e
centralizarea Intretine In corpul social o somnolentd administrativd;
ea face sä se nasca spiritul de clienteld, de protectiune, inimic al
ori-cdrei idei de independent,d;
30 centralizarea face sa nascd, functionarismul. In adevdr
intr'un sistem de centralizare, puterea centrald are nenumdrati
agenti In toate unghiurile tdrei. Administratii asteapta totul de la
acesti functionari; actiunea Statului se Intinde din ce In ce mai mult
In toate sferele de activitate si la aceastd. continua Imindere de
atribatiuni corespunde o desvoltare a functionarismului;
40 descentralizarea face sd, se nascd, In cetateni spiritul de
libertate si interesul pentru binele obstesc, pe cita vreme Intr'un
Stat centralizat, cetat,enii dei 'si aleg singuri guvernul, cu toate
acestea fiind-cd seful Statului dispune de o autoritate considerabild,
Intinzindu-se la toate manifestatiunile vietei publice, se poate zice
el libertatea Inteun asemenea Stat aproape nu exista sau, In ori-ce
caz, exista foarte putin, manifestindu-se numai In zilele de alegere
si Inca si atunci influenta guvernului e covirsitoare;
50 ca consecintd a unei asemenea stdri de lucruri, Inteun
Stat centralizat vedem mai totdeauna desvoltlndu-se militarismul.
In general Statele descentralizate adminstrativ au fdcut si fac
cele mai mari progrese In toate directiunile, de pildd Anglia, Elvetia,
Statele-unite.

www.dacoromanica.ro
136 PAUL NEGULESCU

68. Fiind date avantagiile descentralizarei, este absolut

necesar ca sa se Inceapa o serie de reforme In acest sens si
la noi.
Cel d'Intiiu lucru, care ar trebui desavirsit, ar fi autonomia
cit mai mare a comunelor si judete/or. Asta-zi, In situatiunea In
care ne aflam, atit judetele cit si comunele au mijloace foarte putine,
atributiuni restrinse si puse sub o tutell severa, care le paralizeaza.
activitatea.
Ar trebui mai Intliu marite circumscriptiunile judetelor si co-
munelor, stabilindu-se un minimum de contribuabili. Cu modul
acesta, ele vor capata o mai mare importanta $i vor avea mijloace
banesti mai Insemnate.
Se obiecteaza de unii ca admitindu-se acest sistem, am avea
comune prea Intinse $i administratiunea catunelor Indepartate s'ar
face foarte cu greu.
Aceste dificultati pot fi usor Inlaturate, catunele prea Inde-
partate $i reprezintind un numar oare-care de contribuabili ar putea
O. aiba un membru din consiliul comunal, ales din slnul lor, care
sa reprezinte In catun pe primar, A aiba cu alte cuvinte, fie-care
din aceste catune, dreptul de a alege cel putin un membru din
consiliul comunal, care, locuind In catun, poate usor satisface nece-
sitatile locale.
In afará de aceasta se poate intimpla ca mai multe comune
sa aiba asupra unor chestiuni interese identice. In asemenea caz
fie-care din aceste comune nu ar putea avea mijloace suficiente
proprii pentru satisfacerea acestor interese, pe cita vreme unindu-se
mai multe comune, mijloacele pecuniare fiind mult mai Insemnate,
asemenea lucrari ar fi posibile.
S'ar putea crea pentru satisfacerea unor asemenea interese
intercomunale o noua persoana morala administrativa, sindicatul de
comune de pilda pentru facerea $i intretinerea unor drumuri vici-
nale, pentru facerea unor scoli profesionale de interes local, $i
pentru alte trebuinte locale.
Se pare cá deja un proiect de reforme In acest sens se lu-
creaza- la Ministerul de interne.
Se observa la noi putina viata ce au comunele $i judetele,
dezinteresarea tuturor oamenilor mai de seama de a se ocupa de
asemenea interese, consiliile noastre judetene $i comunale fiind com-
puse In marea majoritate a cazurilor din oameni de a treia sau a
patra mina. Cauza acestei nepasari a elementelor celor mai inte-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 1.37

ligente, mai culte si mai pline de energie pentru asemenea che-

stiuni, provine din lipsa de importan ta a unei atari ocupatiuni. S'ar
putea remedia dIndu-se avantagii, stabilindu-se de ex. ca toti aceia
cari au fost consilieri comunali In comune urbane sau rurale sa
fie alegatori pentru Senat 0 pentru Camera In colegiul I-iu sau al
II-lea, fiind scutiti de cens, atributiunile nu ar mai trebui centra-
lizate In mlinele primarului, ci Impartite Intre mai multi consilieri
comunali, dar acestia avInd autoritate proprie, nu simpli delegati
ai primarului, cum sint asta-zi ajutoarele sale (art. 64 legea 7 Maiu
1887). Principiul formu/at de Roederer In expunerea de motive a
legei din pluvie.se, anul VIII: déliberer est le fait des plusieurs,
agir et le fait d'un seul, fiind asta-zi parasit aproape In Intreaga
Europa, afara de Franta si de noi. Dar chiar daca admitem cà este
bine ca executiunea sa fie Incredintata unei singure persoane, aceasta
nu Inseamna ca Intreaga administratie a comunei sa fie data pri-
marului. Serviciile comunale pot fi bnpartite Intre mai multe per-
soane, atribuindu-se fie careia conducerea unui serviciu.
In ce priveste achninistratiunea intereselor judetului, o modi-
ficare se impune.
Din momentul ce recunoastem judetul ca o persoana morala
administrativa, independenta de Stat, se cuvine sa-i dam si titu-
lar cari sa o reprezinte si care sa nu confunde In persoana lor i
calitatea de reprezentant al Statului si pe acea de reprezentant a
j udetului.
Cu alte cuvinte, prefectul, reprezentantul puterei centrale In
judet, nu ar trebui sa fie 0 reprezentantul intereselor judetului.
Numai In Franta si la noi gAsirn aceasta anomalie. Incolo In Prusia
interesele provinciei sInt reprezentate de dietei (provinzial landtag),
care alege un director al provinciei (lande,sdirektor sau landes-
hau_ptmann) Insarcinat cu executarea deciziunilor dietei. Interesele
Statului sunt reprezentate prin presedintele superior (Oberpreisident)
numit de puterea central.
0 admirabila organizare administrativa judeteana, gasim In
Ungaria. Acolo interesele comitatului sint reprezentate de un corp
deliberant, consiliu reprezentativ, iar puterea executiva este blue-
dintata unui comitet de administratiune compus din sase functionari
numiti de Rege si anume: prefectul (foispan), administratorul finan-
ciar, inginerul sef, revizorul scolar, procurorul tribunalului, seful tele-
grafo-postal din judet.; din 5 functionari numiti de consiliu si din 10

www.dacoromanica.ro
138 PAUL NE GULESCU

mernbri numiti tot de consiliu. Fie-care sef de serviciu, membru din

comitet, face un raport comitetului, care decide 1).

Bibliografie. Lucreiri generale : Batbie, Traité théorique et

pratique de droit public et administratif (a II-a edit.), IV, pag.
145 177; M. Ducrocq, Cours de droit administratif (a 6 a edit.),
p. 93 si urm.; H. Berthélemy, Traité elém. de droit administrati f,
pag. 79; M. Hauriou, Précis de droit administratif pag. 440 si 473;
Dissescu, Drept public romin, III, pag. 830 $i urm.; G. C. A. Urechia,
Dreptul administrativ moan (ed. II) Iasi, 1886, pag. 22-46.
Lucran i speciale : Vivien, Eludes administratives, t. I, p. 38
si t. II, p. 16; Jules Chevillard, Division administrative de la France,
p. 182 si urm.; Odillon Barrot, La centralisation ; Dupont-White,
L'individu et l'état s'i la centralisation (in ambele lucrAri sustine
centralizarea); Leroy-Beaulieu, L'administration locale en France
et en Angleterre ; P. Flourens, Organisation administrative de
la France et de la Belgique ; Boutmy, Le gouvernement local et
la tutelle en Angleterre ; Hauriou, Etude sur la décentralisation
(1892); Edward Jenks, Essai sur le gouvernement local en Angle-
terre (Paris, 1902); Paul Deschanel, La décentralisation (Paris, 1895);
Henri Le Brun, Essai de décentralisation politique et administrative
(Paris, 1902).

1) G. Demornbynes, L-s constitutions européennes (a II-a ed.), 11, Pag. 261

s'i 639.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 139

PARAGRAFUL VI.

Organizarea puterei centrare.

69. Regele sef al puterei executive, are plenitudinea autoradtei administrative.
70. Atributiunile Regclui. 71. Decrete 0 Regulamente. 72. Nerespon-
sabilitatea Regclui. 73. Ministrii i subsecrctari de Stat. 74. Istoric.
75. Atributiunile rninistrilor. 76. Atributiunile ministrului de interne.
77. Atributiunile ministrului afacerilor streine. 78. Atributiunile mini-
strului de finante. 79. Atributiunile ministrului de resboi. 80. Atri-
butiunile rninistrului de justitie. 81. Atributiunile ministrului de lucrdri
publice. 82. Atributiunile ministrului de instructiune publicd. culte.
83. Atributiunile ministrului agriculturei, industriei, comerciului si dome-
niilor Statului. 84. Auxiliarii ministrului : secretar general, directori de
serviciu, sefi de serviciu, functionari de biurouri, consilii i comitete.
85. Responsabilitatea mini.?trilor. 86. Consiliu de Stat.

Conform articolului 35 din Constitutie, puterea exe-

cutivl este Incredintatl Regelui, care o exercitA In modul regulat
prin Constitutiune 1). Toti agentii administrativi detin puterea lor de
la Rege, fie In mod direct, fie In mod indirect. Numai Regele are
plenitudinea autoritatei administrative. Toti functionarii sint numiti
de Rege (art.. 93 alin. din Constitutiune), ei lucreaza in numele lui.
Actele Regelui poarta numele generic de decrete. Ele
se Impart In 2 categorii: decrete speciale sau administrative 0 regula-
mente. Cind aceste decrete dispun In mod general si reglementeazA
viitorul, ele poartä numele de decrete reglementare sau regula-
mente 2). Regulamentul se aseam5.na cu legea prin faptul cä Intocmai

In ce privete atributiunile Sefului Statului tnainte de Constitutiune.

trebue s tim cä separatiunea puterilor nu a fost admisd. decit sub Regulamentul,
Organic (vezi pag. 11 i urm.). Inainte de aceastd datd, Domnul sau Voevodul
reunea in persoana sa toate atributiunile legislative, executive si judecdtoresti.
Domnul avea Inca .0 un fel de dominium eminens asupra tuturor pdminturilor
din tara. Erea aproape acela.s lucru ca in dreptul roman, unde Statul erea con-
siderat cd are un dominium eminens asupra bunurilor provinciale (Gaius, Instil.
2,7) sau cum e Ina i astazi in dreptul imperiului otoman. Ast-fel se explicd. bri-
soavele doninqti prin care Domnul dci sau intäre?te toate actele de mutatiune de
proprietate. Vezi numeroase documente citate in articolul meu publicat in Re-
vista de Drept f i sociologie din Aprilie 1900.
Vezi pe larg pag. 62 0 uringtoarele.

www.dacoromanica.ro
] 40 PAUL NEGULESCU

ca si dinsa constitue o regula de conduita obligatorie pentru locui-

tori si are o sanqiune penalci 0 derivInd din lege (art. 385 alin. 9,
C. p., precum si diverse legi speciale, unde se edicteaza penalitati).
Ca O. aiba Insa forta obligatorie, se cere ca regulamentul sa fie
facut In conformitate cu legea; caci, pe chid judecatorul nu poate
O. judece constitutionalitatea unei legi, el trebue secundunt legem
non de legibus judicari, fata de regulamente Insa, el nu are dreptul
sa le aplice daca constata ca sint ilegale (art. 93 alin. 9 Consti-
tutie, art. 385 alin. 9, C. p. 2).
In Franta, se face deosebire Intre regulamentele simple si regu-
lamente de administratie publica. Pentru confectionarea unui regu-
lament de administratiune publica, este necesar avizul Consiliului
de Stat In adunare generala 3). La noi unde nu mai avem Consiliu
de Stat, aceasta diviziune nu prezinta nici un interes.
Decrete speciale sau administrative sint acte de comanda-
ment direct, ele se refera la un caz special, sInt cu alte cuvinte
individuale si speciale. Ele difera de regulamente prin aceea ca ele
se refera la prezent si numai la un caz special, pe eta vreme regu-
lamentele sint dispozitiuni generale care se aplica In viitor, Intocmai
ca si legile, si numai dupa ce au fost publicate. In afara de aceasta,
regulamentele au sancOune penala pe cita vreme decretele sint lipsite
Decretele speciale sint cit se poate de numeroase; ele consti-
tuesc actele de administratiune propriu zisa.
Asa de pildä numirea si revocarea functionarilor de la o anu-
mita leaf). (200 lei In sus) se face prin decret; budgetele judetene
(art. 55), virimentele de fonduri In aceste budgete (art. 55) trebuesc
aprobate prin decret etc.
In afara de aceste decrete administrative, trebue sa recunoa-
stem o alta categorie de decrete, pe care trebue sa le numim guver-
namentale sau constitu(ionale, si prin care Regele exercita atri-
butiuni legislative. Asa sInt decretele prin care Regele convoaca pe
alegatori pentru alegerile de deputati si senatori, decretele pentru
convocarea Camerilor, pentru lnchiderea sesiunilor, pentru dizolvarea
si prorogarea parlamentului, (art. 32 s'i 95 din Constitutie), pentru
promulgarea legilor (art. 93 alin. 1 Constitutie).
Trebue sa mentionam si decretele prin care Regele amnestiaza

Vezi pag. 64 §i 65.

Pagina 63 i urm.
Vezi pag. 66.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 141

pe un deliquent politic, gratiaza sau micsoreaza pedeapsa unui con-

damnat de drept comun (art. 93 alin. 3 si 4 Constitutie).
O alta categorie de acte poarta numele de mesagii. Un me-
sagiu regal nu coprinde ca decretul o deciziune, ci numai o opi-
niune sau mai bine zis o expunere a unei situatiuni si a reformelor
pe care le crede necesare.
Prin art. 95, Constitutiunea arata ca Regele face, la Inceputul
fie-carei sesiuni parlamentare, un asemenea mesagiu, prin care arata
parlamentului starea tarei.
Regele are 2 feluri de atributiuni; unele dintrinsele se
pot numi atribufiuni de ordin constitu(ional. Prin exercitiul
acestora se stabileste legatura dintre puterea legislativa i cea exe-
cutiva. In aceasta categorie trebue sa socotim:
10 raporturile Regelui cu Parlamentul, adica dreptul de con-
vocare, prorogare, suspendare etc.;
20 atributiunile pe care le are Regele In confectionarea legilor,
adica dreptul de initiativa, dreptul de sanctiune si de promulgare
al legilor etc.;
30 dreptul pe care II are Regele de a reprezinta Rominia fata
de tarile straine.
Cele-l-alte atributiuni ale Regelui sint de ordin administrativ.
In calitate de sef al puterei executive (art. 35 Constitutie),
Regele are plenitudinea autoritatei administrative; el trebue sä ja
toate masurile necesari pentru executarea legilor (art. 93 alin. 8
Const.). El exercita aceasta autoritate sau In mod direct facind acte
de administratiune activa, sau In mod indirect, delegind autoritatea sa.
In calitate de sef al puterei executive Regele numeste i revoaca
pe ministrii, este capul armatei, numeste In toate functiunile publice,
confer& decoratiuni 1), acorda gratie i amnestie, bate moned5,
inchee cu Statele straine conventiuni comerciale, pentru navigatiune
alte asemenea, cu lndatorirea Insa de a le supune mai 1ntliu
aprobarei Parlamentului. (Art. 93 Constitutie).
Art. 96 din Constitutie stabileste ca Regele nu are alte puteri
de eit acele care li sint conferite prin Constitutie.
Toate actele Regelui nu pot avea tarie dad, nu sint
contrasemnate de un ministru. Pentru orice act facut, Regele nu
are nici o raspundere, persoana lui fiind inviolabila, numai ministrul

1) Vezi in excelentul studiu datorit coloneluluiP. V. Nasturel, Medaliite si

decoratiunile romine, Bucuresti, 1901, descrierea tuturor decoratiunilor noastre.

www.dacoromanica.ro
142 PAUL NEGULESCU

care a contra-semnat este raspunzgtor (art. 92 Constitutie, legea

din 2 Maiu 1879 asupra responsabilitatei ministeriale).
Aceastg. dispozitiune, Intr'un Stat constitutional, este foarte
justa. In adevrtr, ministrii guverneaza In numele Regelui, ei trebue
sg, fie raspunzatori. Altmintrelea ar fi sa avem o solutiune ilogicg,
Regele neput1nd face binele $i fiind raspunzator de greselile comise 1 .

73. /ntr'un Stat constitutional ca al nostru, ministrii joaca

un rol considerabil. Din punctul de vedere administrativ, ei sInt
sefii marilor diviziuni ale administratiunei publice numite ministere.
Din punctul de vedere al ierarhiei ei vin hnediat dupa Rege, care
guverneaza si conduce serviciile publice prin intermediul lor.
Ministrii 'si Intind autoritatea lor asupra lntregei tari, Insa
numai la acea categorie de servicii, care compune fe-care minister.
Ministrii sint numiti prin decret regal (art. 93 Constitutle),
Regele are si dreptul de a revoca pe ministrii. Clnd un cabinet
ministerial se retrage, Regele Insarcineaza pe o persoana cu for-
marea noului minister. El are In cazul acesta presedentia consiliului
avind dreptul sa 'si aleaga colaboratorii, pe care 1 propune Regelui
spre a-i numi.
Distributiunea diverselor servicii Intro departamentele ministe-
riale, sau mai bine zis delimitatiunea acestor departamente nu este
facuta prin Constitutie.
Este si natural, caci determinatiunea aceasta poate sa varieze
dupg, nevoile, care se resimt la un moment dat.
Noi credem ca numai printr'o lege se poate fixa atributiunile
si numgrul ministerelor. Ast-fel s'a facut In 1883 cind s'a creat
ministerul agriculturei, industriei, comerciului si domeniilor (legea
din 30 Martie 1883), si In 1881 cind s'a stabilit ca ministrul pre-
sedinte poate A. nu aiba niel un portofoliu ministerial (legea din
1 Aprilie 1881).
Regele nu ar avea o asemenea cadere, cad aci ar fi vorba
de organizare de servicii si In art. 96 din Constitutie se spune ca
el nu are alte puteri decIt cele concedate prin Constitutie. Numai
puterei legiuitoare apartin toate drepturile cari nu au fost exclusiv
acordate celor-l-alte doug, puteri.
In Franta se sustine a eful Statului are dreptul de a crea
departamente ministeriale, acest drept nefiind decit o conseciata a
dreptului de a numi In functiunile publice. Pentru a satisface nevoile

1) Prévost-Paradol, La France qouvelle, pag. 122.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 143

serviciului, Seful Statului are dreptul de a crea noui functiuni sub

rezerva acordArei creditelor necesarii din partea Parlamentului. Pu-
tind crea functiuni, care ar fi motivul care 1-ar Impiedica s5, creeze
si ministere ? In ce priveste modifiarile de introdus la atributiunile
ministerelor, trecerea unor din atributiuni de la un minister la altul,
nici nu ar mai fi nevoe de interventia Parlamentului, pentru cä nu
ar mai fi nevoe de acordare de credite.
Un minister poate s5, coprinzä alaturi de ministrii si sub-
secretan i de Stat. Art. 130 aliniat final din Constitutie, spune a se
pot Infiint a sub-secretari de Stat care sà ja parte la desbaterile
Corpurilor legiuitoare, sub responsabilitatea ministrilor.
Institutiunea aceasta a sub-secretarilor de Stat este de origin5.
englezà si are o explicatiune cu totul particularg.
Dupá traditiunea parlamentarismului englez, un ministru nu
poate sà intre si srt ia parte la discutiune Inteuna din Camere decit
dacá este membru.
Pentru a In15.tura acest inconvenient, pentru a face ea fie-care
departament ministerial sä fie reprezintat inaintea ambelor Camere,
fie-care ministru isi numeste, cu consimtimIntul cabinetului, un
Commoner, sau sub-secretar de Stat, care lucreaz5, ca delegat al
ministrului Inaintea Camerei din care face parte.
La noi, conform Constitutiunei, sub-secretarii de Stat, nu ar
putea fi numiti decit de Rege (arg. art. 93 Constit.), ministrul ne-
putind s5, transfere, f5.rä s5, fie autorizat de un text de lege, nici
o parte din atributiunile sale 1).
Un sub-secretar de Stat ar putea sà reprezinte pe un mi-
nistru in Parlament si s5. fie Ingreinat cu conducerea unui impor-
tant serviciu al ministerului.
Sub-secretarii de Stat nu au dreptul de a contrasemna actele
Regelui.
74. Ina din cele mai vechi timpuri, gAsim cà ori-ce guver-
namInt are la centru functionari care dirijeazä marile servicii pu-
blice si cari au prima de la Suveran, dreptul de a da ordine In
numele s5.u. Asa gAsim In Franta : le sénéchal, le connétable, le
bouteiller, le grand chambrier, le chancelier, care jucau rolul de
ministrii2). Acest lucru e usor de Inteles, Suveranul neputind singur
Laferrière, Traité de la juridiction administrative, II, pag. 472-473;
Esmein, Eléments de droll constitutionnel, pag. 608.
Asupra atributiunilor acestor Innalti functionari vezi Esmein, Cours
élément, d'histoire du droit franpis, edit. II, pag. 452.

www.dacoromanica.ro
144 PAUL NEGULESCU

rezolva toate chestiunile, care intereseaza mersul regulat al Statului,

deleaga o parte din atributiunile sale unor persoane, In care are
Incredere.
Inca din cele mai vechi timpuri, gasim In Muntenia urmatorii mari
dregatori cari exercitau oare-cum atributiunile ministrilor de asta-zi:
10 Marcie Ban de Craiova, administrator si judecator al
celor 5 judete de peste Olt. Clnd se afla in Bucuresti lua parte la
divanul domnesc, putea sa judece si acasa la dinsul. In ierarhia
administrativa, el era ce! mai Inalt demnitar dupa Domn.
Cu Inceperea anului 1761, nu s'a mai trimis ban la Craiova,
ci un caimacam. Aceasta din cauza importantei prea mari, pe care
putea sa o aiba. banul.
De la aceastä data, bania a devenit aproape numai o func-
tiune onorifica; rilmlne numai cu dreptul de a lua parte In marele
divan, avInd presedintia In lipsa Domnului si a Mitropolitului;
20 marii Vornici de (ara de sus 0 de (ara de jos. Pina. In
1761 nu erea declt Un singur inane vornic. Constantin Mavrocordat
a mai creat Inca unul. Vornicul de tara de sus crea administrator
si judecator peste cele 6 judete apusene : Olt, Arges, Teleorman,
Vlasca, Ilfov si Dimbovita ; lar cel de tara de jos peste cele 6 ju-
dete rasaritene : Mused, Prahova, Sacueni, Ialomita, Buzan, Focsani;
30 mare logofeit de (ara de sus erea capul cancelariei dam-
nesti. Prin intermediul lui se dedeau toate decretele relativ la admi-
nistratiunea tarei, el avea si rolul unui ministru de culte peste judetele
din tara de sus, care coprinde Oltenia si 2 judete din Muntenia. El
numea si pe judecatorii din aceste judete;
40 marele logofeit din (ara de jos numea pe judecatorii din
tara de jos Mica din cele 10 judete rasaritene), si administra afa-
cerile bisericesti din judetele puse sub autoritatea sa;
50 Spätarul eel mare crea administratorul si comandantul ge-
neral al ostirelor. In caderea lui era politia generala a tarei;
6) marele vistier crea administratorul flnancelor Statului, iar
70 marele posteinic crea ministrul trebilor din afara.
Toti acesti marl boieri luau parte la divanul domnesc (mai
luau parte alaturi de dinsii: marii vormci al III-lea si al IV-lea, ma-
rele vornic de cutie, marele logofat de obiceiuri, hatmanul de divan,
marele vornic de politie, marele logofat al trebilor din afara si aga).
Toti acestia erau boieri veliti 0.

1) Vezi Dionisie Fotino, !stork generaiii a Daciei, II, p. 265 .1;i urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 145

In Moldova ggsim aproape aceleasi dreggtorii, purtind aceleasi

nume. Numai spatarul din Muntenia poartg nume de hatman In
Moldova.
In acele timpuri deci, pe ling specializarea ministerelor, ggsim
ministrii cari ti Impgrteau In mod geografic administratiunea tgrei.
Toate aceste functiuni Imprumutate de la Bizantini, confereau
titularilor un fel de nobletg, care ca si In Bizant devenea ereditarg,
era un fel de nobletg de functiune, dar ereditarg 1).
Acesti ministri aveau o prerogativg foarte Insemnatg: ei dis
puneau de funcpunile inferioare depinzind de departamentul lor, pe
cari le vindeau celui care oferea mai mult 2).
Prin Regulamentul organic al Valahiei se face o modificare. Nu
mai avem decit un singur mare vornic, numit si ministrul trebilor din,
la'untru, avInd pe tingg atributiunile de ast5,-zi ale ministrului de
interne si pe acele ale ministrului de lucrgri publice, un singur mare
logofgt sau ministru al dreptettei, apoi inarele logotett al lucrurilor
bisericelti i ministru al instruc(iei, marele vistier sau ministrul
finan fi, marele spAtar sau qeful ostirei, marele postelnic, care e
seful cancelariei domnesti $ ministru de externe (Oriä numele de
secretar al Statului, iar ministerul de externe delartamentul se-
cretariatului Statului 8), marele Ban a continuat sg subsiste, Insä
tot ca o functiune onorificg, avind numai presidentia Inaltului Divan.
75. Astg-zi ministrii au mai multe feluri de atributiuni :
lo atributiuni de ordin politic, 20 atributiuni administrative si 30 atri-
butiuni de contencios administrativ.
Ne vom ocupa In acest paragraf numai de atributiunile admi-
nistrative ale ministrilor, functiunile lor politice si anume dreptul
de a prezenta si de a sustine lnaintea parlamentului proiectele de
legi propuse de Rege, de a da camerilor toate explicatiunile de
care au nevoie, de a asista la sedintele adungrilor, (prezenta cel
putin a unui ministru fiind necesarg pentru tinerea sedintelor art.
99 alin. 1 Constitutie), fac obiectul dreptului constitutional, atribu-
tiunile judeatoresti ale ministrilor le vom studia In capitolul al III-lea,
destinat contenciosului administrativ.
Ca administratori, ministrii au 2 feluri de atribut:uni: unele
speciale fie-cgrui departament ministerial si altele comune fie-cgrui
Vezi Drepiul 1899, pag. 136.
Vezi Dionisie Fotino, loc. cit.
Vezi Almanahul Slatului din printipatui a &ooid. tara romineasal pe
anul 1837, tipArit cu slobozenia stclpinirei In Buda si intocmit de Zaharia Karkaleki.
Tralat de drept administrativ. 10

www.dacoromanica.ro
146 PAUL NEGULESCU

dintre dinsii. Aceste din urma atributiuni sInt : contra-semnarea

actelor Begelui, administrafiunea intereselor generate 0 con-
trolul asupra actelor subalternilor.
Contra-semnarea este ceruta de articolul 92 din Consti-
tutie, ea are de scop sa angajeze responsabilitatea ministrului.
Actul Regelui necontrasemnat de un ministru nu are nici o tarie.
Contrasemnarea trebue facuta de ministrul competent. Cind Insa
In acelas act se trateaza materii diferite care intra In atributiunile
mai multor ministri, semnatura tuturor acestor membri este ne-
cesara 1).
Acte de administra(iune. In calitate de delegati ai Regelui,
ministrii cauta O. execute legile si regularnentele de administra-
tiune publica.
Ministrii au comandament asupra tuturor functionarilor din
departamentul lor. Fie-care ministru cauta sa asigure, In ce 'I pri-
veste, executai ea legilor si bunul mers al afacerilor prin mijlocul
coresponden(ei Cu agentii sai subalterni distribuiti In Intreaga tara.
Actele ministrilor poarta numele de ordine, instrugiuni
ministeriale cari pot fi circulare sau individuale 0 deciziuni.
In principiu, ministrii nu au dreptul a face regulament 2).
Ordinul implica un comandament de a face un lucru deter-
minat, 0. pe care ministrul II da unui subordonat ;
Instructiunea are drept scop de a lumina pe subordonati
asupra spiritului In care trebue sa fie executate rdsurile recla-
mate de unele Imprejurari 2). Aceste instructiuni slnt obligatorii
pentru functionari, dar nu au decit autoritate doctrinala fata de
tribunale
Prin deciziuni ministeriale, ministrul rezolva afaceri de re-
sortul departamentului sail si care-i sInt supuse sau de un particular
printr'o cerere, sau de un funcionar al ministerului printr'un raport.
In calitate de representanti ai Statului, ei pot Incheia diverse
contracte relativ la serviciile departamentului lor, ei lichideaza si
ordonanteaza cheltuelile departamentului 4).

Vezi No. 72.

Vezi pag. 65.
G. Dufour, Trailé général de droiL administratif appli qué, I, pag. 128;
M. Hauriou, Précis de droit adm. (a 4-a ed.) pag. 401.
Vezi legea comptabilitatei publice din 8 Octombrie 1893, art. 59 si 86.
Lichidarea este o operatiune administrativa, care consista a verifica daca
un creditor al Statului are drept la plata, si dacá acest drept nu este stins prin

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 147

In calitate de sef al ierarhiei din minister, ministrul exercit/

controlul ierarhic asupra actelor facute de subordonatii sAl 1). Fata
de stabilimentele publice, el exercità, In unele cazuri, tutela admi-
nistrativl (art. 88, 89, 90 al. 1 legea pentru organiz. com. urbane).
Ministrii pot lucra sau In mod colectiv sau In mod individual.
Actele colective sInt acele fAcute In consiliu de ministri.
Consiliu de ministrii, conform art. 86 din Constitutie este
chemat s& exercite puterile constitutionale ale Regelui In cas de
moarte a Suveranului si pIna la depunerea jurdmintului succesorului
sail la Tron. 0 serie de legi speciale d& atributiuni diverse con-
siliului de ministrii. Asa legea din 9 Iulie 1866 pentru Imp&rtirea
diverselor atributiuni ale consiliului de Stat desfiintat prin Consti-
tutiune, stabileste prin art. 6 cä cererile de extraditiune, care nu
sint oprite prin Constitutiune, se vor decide In consiliul de mi-
nistri ; dui-A legea asupra strAinilor din 7 Aprilie 1881, art. 1 si
urm., consiliul de ministri este chiemat a se pronunta asupra ex-
pulz&rilor. Art. 38 din legea comunelor din 7 Mai 1887, art. 36
din legea pentru organizarea comunelor urbane din 31 Tulle 1894,
art. 95 din legea pentru consiliile judetene din 31 Mai 1894, art,
35 din legea pentru recrutarea armatei din 5 Martie 1876, etc.
dau consiliului de ministri unele atributiuni de contencios admi-
nistrativ. Une-ori consiliul de ministri este chiemat sA-si dea avisul.
Vezi legea asupra maximului taxelor si contributiilor comunale din
4 Iunie 1893 (art. 1).
In afar& de aceste atributiuni date exclusiv In cAderea con-
siliului de ministri, ori de cite-ori un ministru este chiemat s5, ja
o deciziune de o mare importantà, este necesar ca mai Intliu A o
supue aproblrei consiliului de ministri, cAci de multe ori o mAsur&
gray& luata, Intr'un moment neoportun poate sä aduc& cAderea
Intregului cabinet.
Adunarea ministrilor In vederea unei deliberatiuni poartl numele
de Consiliu de ministrii. De multe ori acest nume se rezervl pentru
cazul cind consiliul ar fi prezidat de Rege, dindu-se numele de
consiliu de cabinet consiliului care ar fi presidat de primul ministru.

plati anterloare, prin compensatiune sau alte decaderi (Laferriere, Jurid. adm.
11, p. 240).
Ordonanfarea este actul administrativ prin care un functionar, numit or-
donator, remite unui creditor al Statului un titlu In baza cftruia acesta poate fi
platit de o casa publicit determinatI (art. 91. din legea compt.).
1) Vezi pag. 70.

www.dacoromanica.ro
148 PAUL NEGULESCU

Adele individuale le face fie-care ministru In resortul de-

partamentului sail ministerial. Fie-care minister are atributiuni
anume determinate.
Afacerile publice sau mai bine zis interesele generale slnt
1mpartite In 8 clase sau categorii. Fie-care categorie formeaza un
departament ministerial. *apte din aceste ministere poarta numiri
care arata In mod general serviciile ce coprind de pilda. ministerul
de resboi, ministerul de finante etc. Numai un singur minister, acel
de interne, poarta un nume, care nu-i determina atributiunile, el
are conducerea tuturor serviciilor, care nu au fost specialisate.
In capul fie-carui departament ministerial se aft. un ministru,
care, Impreuna cu functionarii pusi sub ordinele sale, trebue sa caute
sa asigure bunul mers al afacerilor publice rezervate departamentului.
Fie-care ministru lichideaza cheltuelile ministerului In capul
caruia se afia si 11 represinta In justitie. Fie-care minister are un
buget deosebit.
Departamentele ministeriale sInt : 1) ministerul de interne,
2) ministerul de externe, 3) ministerul de finante, 4) ministerul
de razboi, 5) ministerul de justitie, 6) ministerul de lucrari publice
7) ministerul instructiunei publice si cultelor, 8) ministerul agri-
aulturei, comertului, industriei si domeniilor.
76. Atributiunile ministrului de interne sint coprinse In legea
din 19 Aprilie 1892 pentru organizarea serviciului administratiunei
centrale a ministerului de interne, In legea din 1 Noembrie 1892
pentru organizarea autoritatilor administrative exterioare depen-
dinte de ministerul de interne, legea asupra organizrei politiei ge-
nerale a Statului din 1 Aprilie 1903, precum si In alte legi speciale.
Ministerul de interne are In atributiunile sale :
lo administratiunea generala a tarei;
20 mentinerea ordinei publice. In aceasta calitate el are direc-
Ounea sigurantei generale, exercitlnd supraveghere asupra a tot ce
poate prezinta un pericol pentru ordinea publica. El are patio.,
politica., politia administrativa si politia speciala.
Politia politica se ocupa de tot ce e necesar sigurantei Sta-
tului si guvernului ; politia administrativa vegheaza la aplicarea legilor
administrative de polttie (jocuri, loterii, emigratiuni si imigratiuni etc.);
politia speciala ajuta urmarirea criminalilor, previne crimele, supra-
vegheaza pe vagabonzi, supravegheaza cafenelele si carciumele, cauta
sa aplice legea politiei rurale, legea asupra politiei vinatului;
30 directiunea alegerilor, adica a operatiunilor electorale ;

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DR DREPT ADIIHNISTRATIV 149

40 organizarea solemnitd.tilor si serbdrile publice ;

4° conducerea serviciului sanitar;
50 aplicarea legilor comunale si judetene. El exercitd control
asupra autoritdtilor exterioare dependinte de minister si tutela admi-
nistrativd asupra deliberatiunilor consiliilor judetene s'i comunale, exa-
mineazd si supune Regelui aprobarea bugetelor judetelor si comunelor
urbane resedinte de judet (bugetele celor-l-alte comune sInt supuse
aprobdreT delagatiunei judetene. Art. 118 legea din 31 Iulie 1694);
60 conducerea serviciului telegrafo-postal;
70 directiunea serviciului penitenciar;
8° directiunea Monitorului Oficial 0 a Imprimeriei Statului
Atributiunile ministrului afacerilor strAine sint stabilite
prin legea din 13 Februarie 1894, ele sint urmdtoarele :
10 executarea tratatelor internationale, corespondenta cu agenti.
diplomatici si consulari;
20 politia porturilor si polilla asupra marinei de comer;
3° chestiunile privitoare la fruntarii;
40 supravegherea s'i protectiunea, In afard, a intereselor poli-
tice si comerciale ale regatului;
50 serviciul rneteorologic ;
60 ministrul afacerilor strdine este Cancelarul ordinelor (de-
coratiunilor) precum si al medaliei Serviciul credincios. In aceastd
calitate el are administratiunea lor; el supune spre aprobare Re-
gelui, lnarele inaestru al ordinelor, decretele pentru numire sau
Inaintare In ordine, precum si pentru autorizd.ri de a purta decora-
tiuni strdine;
Atributiunile ministrului de finante sint :
10 conducerea $i controlarea lucrdrilor pentru constatarea,
perceperea si urmärirea veniturilor publice, provenind din contri-
butiuni directe ;
2° administratiunea vdmilor precum si perceperea taxelor de
timbru si Inregistrare;
30 el Inregistreazd si controleazd toate veniturile si cheltuelile
Statului;
40 formeazd bugetul general de venituri al Statului, Inchee
conturile anuale si de exercitii, pregáteste lucrdrile relative la Im-
prumuturile Statului;
5° constata drepturile pentru pensiunile civile si militare;
6° administreazd monopolurile Statului;
Tot de ditsul depind:

www.dacoromanica.ro
150 PAUL NEGULESCU

70 directiunea generall a Casei de Depuneri, Consemnatiuni

si economie, precum si
80 directiunea generall a Creditului Agricol si a casei centrale
a Bancilor populare.
Vezi legile din 27 Martie 1893 asupra organizarei admini-
stratlunei financelor Statului modificata prin 1egea din 6 Martie 1897;
legea din 3 August 1876 asupra Infiintarei Casei de Depuneri ; legea
din 2 Iunie 1892 pentru Infiintarea Creditului Agricol ; legea din
29 Martie 1903 asupra bancilor populare satesti si a casei lor centrale.
Ministrul de resboi este seful responsabil al administra-
tiunei armatei, el are In atributiunile sale:
10 directiunea miscarei si Intrebuintarea trupelor;
20 privigherea asupra instructiunei, politiei si disciplinei tru-
pelor, tinutei armamentului, echipamentului, Imbracamintei, remontei;
administratiunea spitalelor militare, a ambulantelor $i a casarmilor;
30 directiunea serviciului de intendenta, adica Ingrijeste de
aprovizionarea trupelor;
40 supravegherea directa asupra fortificaliilor;
50 prezinta Regelui tablourile de Inaintare pentru ofiteri;
60 si privigheaza asupra politiei, instructiunei si disciplinei
geandarmilor rurali.
Vezi legea din 29 Februarie 1900 asupra administratiunei armatei
si organizatiunei ministerului de rezboi; regulamentul din 17 Iunie
1899 asupra organizarei si serviciului ministerului de rezboi; legea
asupra gendarmeriei rurale din 1 Septembrie 1893.
Ministrul de justille are ca atributiuni:
10 dreptul de privighere asupra Intregului corp judecatoresc
s'i dreptul de disciplina asupra magistratilor amovibili 1). Fa4á de
de magistratii inamovibili, el nu poate exercita dreptul de disci-
plina decit In limitele art. 142 din legea organizarei judecatoresti
de la 1 Septembrie 1890. (Vezi art. 111 din aceasta lege).
20 el este capul suprem al ministerului public si In aceasta
calitate el corespunde cu merabrii parchetului de pe linga tribunale
si Cursi dIndu-le instructiuni si directiunea necesara In urmarirea
crimelor si delictelor ;
30 vegheaza ca justitia sa fie bine distribuita, l'ara ca sa se
poata amesteca In judecarea afacerilor ;
40 propune Regelui decretele de graliere si de amnestie ;

1) Vezi pag. 111.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 151

50 pastreaza originalele tuturor legilor precum si sigiliul

Statului 1);
6° el contra-semneaza toate decretele de promulgarea legilor
alaturi de ministrul respectiv (Vezi decretul No. 66 din 23 Februarie
1860 In Monitorul Oficial No. 46 din 25 Februarie 1860; jurnalul
consiliului de ministrii No. 10 din 5 Iulie 1861, pentru Muntenia;
jurnalul consiliului de ministrii din 14 Decembre 1883, aprobat
de Rege). Pentru organizarea administratiunei centrale a acestui
minister nu avem nici o lege; exista numai un regulament din anul
1882. S'au facut de alt-fel mai multe Incercari de a se stabili
printr'o lege atributiunile acestui minister. Asa In 1899, s'a propus
de ministrul de pe atunci, D. C. I. Stoicescu, un proiect de lege
prin care Intre altele se marean atributiunile ministerului de justitie,
alipindu-se pe lingl acest minister si directiunea generala a peniten-
ciarelor. Proiectul nu a fost Insa adus In discutia parlamentara,
prin faptul schimbarei guvernului.
81. Ministerul de lucrari publice are atributiunile urmatoare :
10 lucrarile de sosele si de poduri de caile nationale precum
si Intretinerea lor ;
20 lucrarile privitoare la Imbunatatirea cursului apelor navi-
gabile si plutitoare, canalizarea riurilor, constructiunea si Intretinerea
porturilor comerciale, maritime si fluviale precum $i a cheiurilor ;
30 regimul si politia apelor navigabile si neplutitoare, curatirea
si lmbunatatirea cursurilor, lucrari de aparare contra inundatiilor,
regularea uzinelor pe toate cursurile de apa, lucrarile privitoare la
irigatii si secarea prin drenagiu ;
4° constructiunea de cai ferate, Intretinerea si exploatarea lor ;
5° regularea alinierelor In orase si lucrarile relative la dru-
murile judetene si comunale ;
6° serviciul si directiunea scoalei de poduri si sosele.
Pentru crearea si organizarea ministerului de lucrari publice
nu a intervenit nici o lege ; exista numai regulamentul pentru or-
ganizarea administratiunei centrale a ministerului agriculturei, comer-
ciului si lucrarilor publice din 1 Iunie 1868 (Monitorul Oficial,
132/1868). PIna la aceasta data exista o directiune a lucrarilor
publice Inflintatä prin legea din 19 Februarie 1847 si dependinte

1) Sigiliul Statului s'a dat In pAstrarea ministerului de justitie prin jurnalul

consiliului de mini#ri din 27 Ianuarie 1899 aprobat de M. S. Regele. Ping la
aceasta datA, sigiliul Statului era pastrat de secretarul Regelui.

www.dacoromanica.ro
152 PAUL NEGULESCU

din ministerul de interne. Prin legea din 30 Martie 1883 creindu-se

ministerul agriculturei, industriei, comerciului si domeniilor, s'au luat
serviciile agriculturei, industriei si comerciului de la ministerul de
lucran i publice, dupa cum s'a luat si servicul domeniilor de la mi-
nisterul de finance.
Ministerul cultelor si instructiunei publice este auto-
ritatea suprema a InvalamIntului public si privat si reprezentantul
Statului In chestiunile privitoare la culte.
El are administratiunea generala :
lo a scoalelor primare publice si private ;
20 a scoalelor secundare publice si private ;
30 a Universitatilor si scoalelor speciale ;
40 a scoalelor profesionale (scoli de agricultura, de comerciu,
de meserii) ;
50 a museelor, a arhivelor, a bibliotecelor, teatrelor si a altor
asezaminte de cultura ;
60 administratiunea generala a bisericelor, monastirilor, politia
eclesiastica a tuturor cultelor din Ora..
Vezi legea pentru organizarea administratiunei centrale a Mi-
nisterului cultelor si instructiunei publice din 4 Septembrie 1892,
legea pentru Invatamintul primar si normal primar din 23 Maiu 1893,
legea pentru InvatamIntul secundar si superior din 24 Martie 1898,
modificata prin legde din 7 Aprilie 1900 si din 1901; legea Inva-
tarnintului profesional din 31 Martie 1899, modificata prin legea
Invatamintului secundar, superior si profesional din 1901; legea
teatrelor din 6 Aprilie 1877 si acea din 4 Iunie 1892; legea clerului
mirean din 1 Iunie 1893 si regulamentul pentru aplicarea ei din
14 Ianuarie 1894; legea Casei scoalelor din 10 Martie 1896 (Re-
gulamentul din 2 Iulie 1896) si legea Casei bisericilor din 23 Ia-
nuarie 1902.
Ministerul agriculturei, industriei, comerciului si do-
meniilor a fost creat prin legea din 30 Martie 1883. Pina la aceasta
data, atributiunile relative la agricultura, industrie $i comerciu erau
lncredintate ministerului de lucran i publice, iar administratiunea
domeneniilor Statului era pusa sub autoritatea ministerului de
finance.
Ministerul agriculturei, industriei, comerciului si domeniilor
are sarcina de a Intocnai si aduce la Indeplinire ori-ce masura
avind de scop propasirea acestor ramuri ale economiei nationale.
Tot acestui minister 'i este Incredintata si administrarea bunurilor

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 153

Statului Intru clt, prin destinatia lor, ori prin legi speciale, parte
din aceste bunuri n'ar fi lAsate sub administrarea si controlul
vre-unui alt minister.
Vezi legile din 30 Martie 1883 si din 6 Aprilie 1900 pentru
organizarea Ministerului.
84. In fie-care Minister, Osim In capul administratiunei imediat
dup5. Ministru, un secretar general, druia ministrul 'i poate delega
o parte din puterile sale. Secretarul general rezolva si expediaza
toate afacerile si lucrArile administratiunei centrale si exterioare
sub ordinele ministrului s'i ajutat de directorii sau sefii de servicii
el are controlul lucr5.rilor In cancelariile administratiunei centrale.
Fie-care administratiune centra1ä de minister se Imparte In
directiuni, diviziuni, si serviciuri. De pildA la ministerul de externe
avem : directinunea afacerilor politice si a contenciosului si direc-
tiunea afacerilor comerciale si consulare, diviziunea personalului,
protocolului si secretariatul ordinelor, diviziunea fondurilor si a
comptabilitMei si serviciul arhivelor.
Diviziunea si serviciul sInt ImOrtiri ale ministerelor de o
important5, mai micä decit directiunea.
Directiunile speciale poarta numele de directiuni generale ; asa
avem la ministerul de interne, directiunea generala a postelor si
telegrafelor, a penitenciarelor, a serviciului sanitar civil, a Monitorului
Oficial si imprimeriei Statului. La ministerul de finante avem :
directiunea generala a monopolurilor Statului, directiunea generar].
a Creditului agricol si aceea a Casei de depuneri, consemnatiuni
si economie, la ministeral de lucrari publice gasim directiunea
general5. a Cailor ferate.
Sub acesti directori de ministere, sefi de diviziuni sau de
serviciu se afl5, sefi de biurou, sub-sefi de biurou, arhivari, regi-
stratori, verificatori, redactori, copisti.
Toti functionarii din minister au misiunea de a prepara lu-
crgrile necesare pentru mersul serviciilor si a le supune aprobArei
ministrului, precum si de a-i supune actele spre semnare.
De multe ori se Intrebuinteazä expresiunea de birouri, In-
telegindu-se toti functionarii din minister.
Din cauzä ca ministrul, de cele mai multe ori, poate sä nu
fie In mAsura de a cunoaste In mod anAnuntit toate chestiunile
asupra cArora este chemat sà se pronunte, s'au creat aproape pe
lingl toate Ministerele comitete, comisiuni sau consilii, care, fiind
compuse din specialisti, pot sä ajute pe ministru cu luminele lor

www.dacoromanica.ro
154 PAUL NEGULESCU

Aceste comisii ins& nu au declt un rol consultativ, ele dan numai

avizuri, pe care ministrul este liber s& nu le urmeze.
Asa de pilda, pe ling ministerul de instructiune, avem urm5.-
toarele consilii:
10 Consiliul general al instructiunei ImpArtit In 3 sectiuni:
sectiunea Inv541mIntului primar, a inv&thmintului secundar si a
Inv545.mIntului superior. Fie-care sectiune lucreazA separat i slut
chemate s&-si dea avizul asupra chestiunilor relative la InvAtamint;
20 Consiliul permanent chemat dea avizul asupra crea-
tiunilor de scoale, asupra regulamentelor scolare, asupra progra-
melor, asupra numirilor profesorilor din InvAthmintul superior si
In genere asupra tuturor cestiunilor pe care i le va supune mi-
nistrul. Avizurile consiliului permanent slut consultative, afar& de
ceea-ce priveste programele;
3° Comisiunea monumentelor publice (vezi legea pentru con-
servarea $i restaurarea monumentelor publice din 24 Noembrie
1892) ;
pe lIng ministerul lucrArilor pubfice avem consiliul tehnic
superior, care are calerea de a examina si verifica proiectele pentru
lucrAri ale Statului sau ale autoritatilor publice, verificA situatiunile
definitive pentru lichidarea antreprizelor la expirarea termenelor de
Intretinere precum si la receptiile provizorii, i d5. avizul asupra
tuturor chestiunilor pe care i le va supune ministrul;
pe ling ministerul de interne avem consiliul sanitar superior
(vezi atributiunile numeroase ale acestui consiliu, In legea sanitarA,
din 3 Aprilie 1885 modificat& In 1893 $i 1894);
Ministerul de resboiu are urmAtoarele consilii si comitete:
1° Consiliul superior al armatei chemat a-si da avizul In
chestiunile de organizare ale armatei, apArarea tdrei, mobilizare,
modul general de instructie In armat5.;
2° Comitetul inspectorilor generali, care Isi da avizul asupra
stabilirei tablourilor de Inaintare;
30 Comitetele consultative ale statului-major, al infanteriei,
al cavaleriei, al artileriei, al geniului, al marinei, al intendentei, al
serviciului sanitar. Aceste comitete functioneaza pe ling directiile
respective si au In atributiunile lor studiul chestiunilor tehnice
corespunzAtoare armei, ele pot fi consultate de ministru asupra
diverselor chestiuni interesInd serviciul.
85. Responsabilitatea ministerial& este absolut necesarA Intr'un
Stat constitutional. InteadevAr, Inteun ast-fel de Stat, existind prin-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 155

cipiul iresponsabilitMei Capului Statului, responsabilitatea ministe-

rial, apare ca un corectiv in contra abuzurilor posibile si In acelas
timp ca o garantie In ce priveste bunul mers al afacerilor publice.
Un mare publicist, Rossi, zicea: nrinviolabilité de la personne du
Roi sans la responsabilité des agents serait le pouvoir absolu) 1).
Responsabilitatea ministerial& a fost stabilit& la noi, In mod
expres, pentru prima oar& prin art. 15 al conventiunei din Paris
din 7/19 August 1858.
Constitutiunea din 1866 formuleaz5. In art. 101, principiul
responsabilitatei ministeriale, arat& modul cum va putea fi exerci-
tat& actiunea In contra ministrilor, precum si instanta chemat& s&-i
judece. Prin legea din 2 Mai 1879, asupra responsabilitAtei ministe-
riale, se stabilesc infractiunile pentru care ministrul poate fi dat In
judecat& precum si pedepsele ce trebuesc aplicate. Pin& la con-
fectionarea acestei legi, instanta chemat& sl judece pe ministrii, avea
si dreptul sl caracterizeze delictul si sl stabileascl pedeapsa (art. 102
din Constitutia noastrd, reprodus dup& art. 134 Constitutia belgiana).
Responsabilitatea ministerial& poate sä se manifesteze In trei
feluri: ea poate fi politicd, penald sau civil(.
Intr'un Stat constitutional, sau mai bine zis cu guvernAmInt
parlamentar, existenta ministerelor este pus& la discretiunea Ca-
merelor, de la care ministrii cer In numele Regelui votarea diver-
selor legi trebuincioase pentru organizarea general& a tArei, precum
si a bugetului absolut necesar pentru mersul normal al Statului.
Or, pentru a obtine aceasta, este nevoe ca parlamentul sl aib&
Incredere In ministrii. De aceea eful Statului insArcineaz& cu for-
marea cabinetului pe reprezentantul autorizat al majoritAtei.
Ministrii trebue s& urmeze, In acteie lor, politica indicat& de
majoritatea parlamentarri, ei sInt tinuti s&-si explice actele si in-
tentiunile lor Inaintea Camerilor, fat& de care ei sint respunz&tori
politiceste. Aceast& responsabilitate se manifest/ sau printr'un vot de
blam pe care una din Camere 11 d& ministrului, care In actele sale
a lucrat In contra vointei raajoritgtei, sau prin refuzul de a se vota
legile propuse de ministru. Un asemenea vot are drept consecintl
retragerea Intregului minister, Intru cit ministrii sint solidan i In ce
priveste actiunea lor politic& sau numai a ministrului atins prin
votul de neincredere al Camerei.
In ce priveste responsabilitatea penald, trebue s& facem o
1) Cours de droit constitutionnel IV, p. 367.

www.dacoromanica.ro
156 PAUL NEGULESCU

distinctiune : stilt unele infractiuni In raport direct sau indirect cu

functiunea de ministru, cum de pilda faptul de a fi primit mità, de
a fi comis un abuz de putere, de a fi dat ordine contrare Consti-
tutiunei sau legilor, de a fi Impiedecat liberul exercitiu al dreptului
electoral al cet,54eni1or, etc. ; alte infractiuni Sint de drept comun si
cu totul streine de functiunea ministerialk cum de pild5. : omuciderea,
abuzul de Incredere, furtul, bigamia etc.
Pentru crimele si delictele de drept comun, ministrii sint rAs-
punzAtori Inaintea tribunalelor ordinare, numai crimele si delictele
comise In exercitiul functiunilor ministeriale sInt supuse la o juri-
dictiune exceptiona15. (art. 9 si 11 din legea de la 2 Maiu 1879
asupra responsabilitAtei ministeriale si art. 101 al. I din Constitutie),
indiferent dacä ministrul a p5Asit sau mi puterea.
Constitutiunea, prin art. 101, prevede cä fie-care din cele dou5,
adunAri precum si Regele au dreptul de a acuza pe ministrii si
a-i:trimite Inaintea Inaltei Curti de casatie si de justitie, care singura,
In sectiuni unite, este In drept a-i judeca, avind dreptul de a carac-
teriza delictul si a determina pedeapsa (art. 102). Cu ocazia votArei
Constitutiunei s'a criticat de unii reprezentanti sistemul acesta, pe
motivul cä se dä atributiuni legislative Curtei de casaie, c5, prin
aceasta se Incalcä principiul separatiunei puterilor si c5, singurul
mijloc de-a tnlatura acest inconvenient ar fi de a admite sistemul
englez, de a constitui Senatul ca Inala Curte de justitie, ceea-ce
mai tirziu, In 1875, a fost admis si prin Constitutiunea francez5,1).
Prin legea promulgat5. la 2 Maiu 1879, s'a Inlaturat inconve-
nientele ce prezentau dispozitiunile din art. 102 din Constitutie. In
adevAr, prin art. 2 $i 3 se caracterizeaza delictele speciale ce s'ar
putea comite de un ministru In exercitiul functiunei lui si se sta-
bileste pedeapsa. Prin art. 9 si urm. din lege, se prevede procedura
ce trebue urmat.5..
Pentru crimele si delictele de drept comun se cere autorizarea
parlamentului numai pentru a Incepe urmArirea (art. 11 legea din 2
Main 1879), Incolo instantele ordinare sint competinte pentru a face
instructiunea si pentru a judeca infractiunea.
Pentru crimele si delictele ministeriale, legea asupra respon-
sabilit54ei ministeriale stabileste o anumit5. procedur5.. Propunerea
de dare In judecata trebue facut5. de 20 deputati sau de 10 senatori,
Inteinsa va trebui sä fie formulate In mod precis infractiunile comise

1) In sensul acesta vezi discursurile d-lor N. Ionescu .7i C. Boerescu.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 157

de ministru (art. 14). Propunerea este pus& In discutiunea adungrei,

care sau o respinge sau o trimite unei comisiuni de informatiuni
compus5. din 7 membrii i aleasa din sinul adudrei. Adunarea poate
sà. voteze (ins& numai cu dou& treimi din numArul reprezentantilor).
si arestarea preventiv& a ministrului. Aceastl comisiune adun& toate
informatiunile asupra faptelor imputate ministrului i depune
raportul in termen de 10 zile Inaintea Adudrei, care decide dad,
este cazul ca ministrul sl fie dat In judecat&. In cas de dare In
judecatà, adunarea alege din sinul s&u un comitet de instrugiune,
compus din ce! putin 7 membrii, care are toate puterile acordate
prin codul de procedurl criminal& judecAtorilor de instructiune
presedintilor Curtilor de jurati, afar& de dreptul de a ordona are-
starea preventiv5.. Comitetul de instructiune va depune raportul
Inaintea Adudrei care ra ales. Dad concluziunile comitetului
de instructiune mentine acuzatiunea, nu se mai urmead, discu-
tiune si nu se mai cere un nou vot, acuzatiunea este mentinut&
de plin drept. Dac5. Ins& concluziunile slut favorabile acuzatului,
sau dacá se face o propunere semnata de 20 deputati sau 10 senatori,
In sensul de a se scoate ministrul de sub acuzare, ele nu vor putea
fi admise decit ca o majoritate de dou& treimi.
In caz cind Corpul legiuitor mentine darea In judecatà, el nu-
meste din sinul sAu un comitet de acuzare, care va sustine acuzarea,
Inaintea Inaltei Curti de casatie. Dad, in intervalul de la numirea
comitetului de instructiune si pin& la depunerea raportului, s'au
dizolvat Adudrile i s'au fAcut noi alegeri, comitetul de instructiune
nu mai este obligat sá mai depue raport Inaintea nouei Adun&ri de
cit In cazul cind concluziunile sale ar fi favorabile acuzatului
atunci Adunarea nu poate admite scoaterea de sub acuzare decit
cu majoritate de doua treimi. Ciad Ins& comitetul de instructiune
conchide d exist& caz de urmArire, el se transform& In comitet de
acuzare cu dreptul de a sustine acuzarea Inaintea Casatlei (art.
30 final).
Clnd Regele da In judecatA pe un ministru, acuzarea se va
face de reprezentantul ministerului public de pe ling& Malta Curte
(art. 101 alin. ult. Constitutie).
In ce priveste responsabilitatea civilci, este evident cA, dad
ministrul, printr'un fapt al sAu si In afar& de functiunea sa, cauzeazá
unei persoane un prejudiciu, potrivit art. 998 C. c., el este dator a-I
repara. 0 chestiune mult mai delicat& este aceea de a se sti, dac&

www.dacoromanica.ro
158 PAUL NEGULESCU

ministrul rdspunde de faptele prejuditiabile comise In exercitiul si

Cu ocaziunea serviciului.
In Belgia, de unde am luat Constitutiunea noastrd, se admite
responsabilitatea civild. numai In caz de crimd sau de delict. Con-
stituanta belgiand nu a voit sd, admitd responsabilitatea ministeriald
pentru ori-ce fapte drtundtoare, comise de ministrii, ea a respins mai
multe amendamente prin care se stabilea responsabilitatea pentru
delicte $i quasi-delicte civile 1).
La noi art. 101 din Constitutiune stabileste cd partea vadmata
va avea dreptul sd intenteze actiune In daune, dar exercitiul acestei
actiuni va fi reglementat prin legea speciald ce se va face asupra
responsabiliatei ministeriale. Urm5,tor dezideratului formulat de
legiuitorul constituant, legiuitorul din 1879 stabileste prin art. 4
modul cum trebuie intentatd o asemenea actiune. Este necesara
pentru a o putea introduce o autorizare a Corpurilor legiutoare.
In afard, de aceasta, legiuitorul nostru, ca si Constituanta bel-
giand, nu a admis rdspunderea ministeriald pentru ori-ce fapte, fie ele
de clt de minima importantd, aci, adoptInd un asemenea sistem, s'ar
opri actiunea administrativd in mersul ei de teama unei responsa-
biliati rezultind dintr'o simpld eroare de drept sau de fapt. Art. 4
stabileste In adevar cd, ministrul care, cu rea creding va fi cauzat
o pagubd Statului, sau II va fi expus la daune cdtre particulari, va
fi rdspunzdtor civil catre Stat. Prin urmare fatd de Stat, se sta-
bileste si se limiteazd responsabilitatea civild a ministrului.
Statul fiind rdspunzdtor pentru actele ilegale fAcute de repre-
zentantli s5,i, va fi dator sd repare prejudiciul cauzat particularului
vdtdmat. Statul Insà potrivit art. 4 din legea din 1879 avind recurs
In contra ministrului, particularul vatd.mat va putea intenta si actiune
directa contra ministrului, potrivit art. 998 si 1000 C. c., Insd tot
In conditiunile stabilite prin legea responsabilitdt,ei ministeriale, adicà
cerind autorizarea parlarnentului, cd.ci daca legiuitorul nu a vorbit
In acest articol de actiunea directd a partei vdtdmate ci numai de
actiunea Statului, cauza este cd el a statuat de ceea-ce se Intimp1à
mai frecvent, statuit de eo quod plerum,gue fit : particularul
intenteazd de obiceiu proces Statului, care la rindul sd.0 chianal In
garantie pe nainistru.
Dar un lucru este necontestabil : particularul vdtdmat printr'un

1) Thonissen, La Constitution beige, III-a edit., p. 208; Haus, Principes

géneraux de droil pine, a II editie, No. 1293.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DI DREPT ADMINISTRATIV 159

act ministerial nu va avea dreptul A. intenteze actiunea decit In

conditiunile art. 4 din legea de la 1879, adica numai In caz de rea
credintà. In adevAr, legiuitorul nostru nu vorbeste absolut nimic de
resposabilitatea ministrului fat& de particularul v&tamat. Ministrul In
exercitiul functiunei sale a lucrat ca mandatar al Statului si este
incontestabil el dad. particularul vlamat prefer& s& intenteze
actiunea contra ministrului, In loe sa fac& acest lucru In contra
Statului, exerciteaz& acest drept conform art. 998 C. c., aci Intru
clt delictul este imputabil persoanei care l'a comis, aceasta este
rAspunzAtoare. Ins& dad. Statul raspunzAtor potrivit art. 1000 si.
998 C. c. limiten& responsabilitatea ministrilor si 'si asumeazg
singur rAspunderea reprezentantii sAi este evident ca nici particularul
lezat nu are dreptul s& cearä de la dinsii o raspundere mai mare,
el avind dreptul sl fac& rAspunz&tor numai Statul In caz cind culpa
ar fi mai mica 1).
86. Am vàzut ca In sistemul nostru administrativ, ca si In cel
francez, pe care l'am avut drept model, principiul fundamental este
acela formulat de Roederer: déliber est le fait de plusieurs, agir est
le fait d'un seul. AlAturi de ministrii care reprezint& administratiunea
activd, avem In Franta un consiliu de Stat, care reprezintl admi-
nistratiunea deliberana.
Sub domnia luI Alexandru Ion I Cuza s'a creiat si la noi un
consiliu de Stat copiat dup& modelul francez (vezi legea din 11
Februarie 1864 pentru Infiintarea unui consiliu de Stat. Inainte de
aceasta datà, exista, conform art. 148-150 din Regulamentul Organic
al Munteniei, un sfat administrativ alcdtuit din ministrii de interne,
de externe si de finante.
Consiliul de Stat Infiintat In 1864 avea cAderea O. prepare
proiectele de legi pe care guvernul voia sa le prezinte Adunlrei,
precum si regulamentele administrative relative la punerea In lucrare
a legilor, el exercita si atributiuni de contencios administrativ. (Vom
vorbi In capitolul special destinat contenciosului administrativ despre
aceste din urmA atributiuni).
UsInd la o parte atributiunile de contencios administrativ,
conform legei sale organice, consiliul de Stat era chemat sà dea
avizuri asupra tuturor chestiunilor mai importante, pe care guvernul

1) Oswald de Kerchove Mémoire sur la responsabilité ministeriale en

Belgique, p. 253; Degré In Dreptul, 1900, pag. 204; C. G. Dissescu Dreptul public
romin, II, p. 752. Vez 1 0 pag. 118 0 119 din aceast..5. lucrare.

www.dacoromanica.ro
] 60 PAUL NE GULESCU

i le supunea, precum si sa prepare proiectele de legi, a caror redac-

tiune 'i era Incredintata ; Consiliul Insa nu avea atributiuni legis-
lative. In urma loviturei de Stat din 2 Maiu 1864, prin statutul
desvolator al conventiunei din 7/19 August 1858, se da consiliului
atributiuni legislative: membrii acestui consiliu aveau dreptul, confom
art. 5 din statut, sa ia parte la sedintele parlamentului si sa sustina
proiectele de legi si conform art. 18 din acelas statut, pina la con-
vocarea parlamentului, toate decretele ce se vor da dupa propunerea
consiliului de ministrii, In consiliul de Stat, vor avea putere de lege.
Prin suprimarea art. 32 din proiectul de Constitutiune pre-
zentat de guvern in 1866, s'a desfiintat consiliul de Stat, iar prin
art. 131 din Constitutiunea din acelas an se stabileste ca o masura
transitorie ca acest consiliu va Inceta de a exista numai dupà ce
se va vota legea menita a prevedea autoritatea chemata, de a-1 Inlocui
In atributiunile sale. Potrivit acestei dorinte exprimate de constituanta,
legea din 9 Iulie 1866 Imparte la diferite autoritati atributiunile
consiliului de Stat.
Era necesar un asemenea consiliu si care a fost motivul care
a determinat pe constituanti sa '1 desfiinteze ? lata 2 probleme la
care vom cauta a raspunde mai inainte de a intra In studiul mai
ananuntit al modului cum era alcatuit si cum funciona acel consiliu
de Stat.
In ori-ce tara, unde principiul separatiunei puterilor exista,
unde avem ca alte cuvinte putere legislativa, executiva $i judeca-
toreasca, este bine A. avem si tribunale administrative care sa judece
conflictele ce s'ar putea ivi Intre Stat, lucrind ca putere publica si
Intre un particular. Prefectul, primarul, consiliul comunal, pot face
acte de autoritate prin care O. se vateme interesele unuia sau mai
multor particulari. In starea actuala a legislatiunei noastre, parti-
cularul vatamat are drept sa se adreseze cu recurs ierarhic la
ministru, care poate sa anuleze actele inferiorilor sai, dar, dad, nu
e multumit cu hotarirea ministrului, se poate adresa la tribunalele
judecatoresti pentru a cere daune Intru cit actul administrativ nu
e legal. Tribunalul judecatoresc Ins& nu poate anula actul admini-
strativ de autoritate, caci daca am admite anularea ca posibila, ar
lnsemna a recunoaste o precaderea puterei judecatoresti asupra
puterei executive. (Vezi No. 39).
Particularul deci nu are posibilitate de a anula actul admi-
nistrativ de autoritate de cit pe calea recursului catre ministru,
care nu poate fi de multe ori un judecator impartial, de cele mai

www.dacoromanica.ro
 TR ATAT DE DREPT ADMMISTRATIV 161

multe ori va c5.uta sl acopere actele subalternilor s5.i, prefecti, primari;

consilieri judeteni sau comunali, asa In tit particularul este care-
cum 15.sat la arbitrariul administraVunei1). In cele mai multe state,
existä tribunale administrative, care, fiind considerate ca flcind parte
din puterea executivA, pot s5 aprecieze si sA anuleze acte si ope-
ratiuni ale puterei publice. Asa In Germania glsim un tribunal
administrativ superior al imperiului Verwaltungsgerichtshof, de ase-
menea existä tribunale administrative In diferitele State particulare,
cum in marele ducat de Baden, In Bavaria, In marele ducat de Hessa,
In Prusia, In Wtirtemberg 2) ; In Austria un asernenea tribunal ad-
ministrativ superior a fost tnfiintat prin legea din 22 Octombrie
1875; In Spania exista de la legea din 6 Iulie 1845 un consiliu de
stat cu atributiuni Intinse de contencios administrativ (el consejo
de Estado. Vezi legea sa de organizare din 17 August 1860), In
Italia consiliul de Stat avea Intre altele si atributiuni de contencios
administrativ, Insä prin legea din 20 Martie 1875 i s'au suprimat aceste
atributiuni, care nu i-au fost redate decIt prin legea din 31 Martie
1889; consilii de stat exista si In Olanda, Portugalia, Serbia. In
t5.rile Scandinave consiliul de Stat se compune din 10 membrii, din
care 7 sInt sefii departamentelor ministeriale.
Din toate acestea reese, c5., aproape In toate Virile, s'a resimtit
nevoia de a avea un tribunal administrativ competent care sä judece
conflicteie dintre Stat ca pute re publia si dintre particulari, care
sà aprecieze si 0, anuleze acte si operatiuni ale puterei publice,
del tribunalele judecAtoresti nu pot avea cAderea de a anula acte
administrative de autoritate.
Dar, consiliul nostru de Stat nu avea numai atributiuni con-.
tencioase ; el prepara redactiunea legilor, lucru necesar inteun Stat
Cu regim parlamentar. In adevar, legiuitorii se schimb5, foarte des
si nu se cere nici o conditiune de capacitate pentru intrarea in
parlament, pe de alt5, parte acelas lucru se poate spune si despre
membrii cabinetului. Asa In ell, se poate IntImpla cà nu cei cu
cunostinte mai 'intinse, si prin urmare acei care ar putea fi mai
folositori, sä fie chema0 la confectionarea /egilor. Or, este absolut

Dissescu, in Dreptul 28 Ianuarie 1899; Degré, Dreptul, 11 si 18 Octombrie

1898; D. Coma, Revista de drept fi sociologie, 1899 Octombrie ; P. Negulescu,
Dreptul 1902 (pag. 48).
Dareste, Les constitutions modernes, Paris 1893,1; Laferrière, Trailé de
la juridiction administrative, I, p. 54; Meier, Dim Verwallungsrecht In Encyclo-
paedie des Rechtswissenschaft a lui Holtzendorf, Voi. I, p. 1169 §i urm.
Tratat de Drept Adrainiatrativ. I1

www.dacoromanica.ro
152 PAUL NEGULESCU

necesar ca legile ce se fac A. corespunzr la nevoi reale pe de o

parte, iar pe de alta parte sa fie In concordant& cu Intregul sistem
de legislatie. Acest lucru Insa necesiteaza cunostinte speciale si Inde-
lungate. Era deci foarte prudenta masura Domnitorului Alexandru
Ion, cInd a lnfiintat consiliul de Stat ca asemenea atributiuni de
preparator al legilor si de sfatuitor al guvernului.
In asemenea conditiuni, este foarte dificil de a gasi cauza care
a determinat pe constituantii noftrii sa desfiinteze consiliul de Stat.
Proectul de constitutiune trimis de locotenenta domneasca In
deliberarea constttuantei coprindea In art. 32 dispozitiuni prin care
se mentinea consiliul de Stat cu atributiunile stabilite prin legea
sa organica.
In urma discutiunilor urmate In sectiunile adunarei, s'a ajuns
la concluziunea suprimarei consiliului de Stat. Aristid Pascal, ra-
portorul comitetului de delegati ai sectiunilor, anunta aceasta mo-
dificare adusa In proectul guvernului si o motiveaza pe lipsa de
utilitate a acestui consiliu In proportie ca enormele cheltueli la
care expune pe Stat.
Or, dupa statul personalului de serviciu cheltuelile nu Intreceau
tifra de 32.500 lei vechi pe fie-care luna (adlea 12.314 lei noi),
cee-ce nu se poate socoti ca o cheltuiala enorma.
In sedinta publica de la 25 Iunie 1866, cind s'a votat des-
fiintarea acestui consiliu, suprimIndu-se art. 32 din proectul gayer-
nului, nu s'a discutat utilitatea acestei masuri. D-nii C. Boerescu
si presedintele consiliului de ministri care au vorbit cu ocaziunea
punerei In discutiune a art. 131 (sedinta de la 28 Iunie), au sustinut
numai ca desfiintarea consiliului de Stat sa se fad., dupä ce se va
stabili autoritatea, care sa-1 Inlocuiasca In atributiunile sale.
Noi credem ca adevaratul motiv al destiintarei consiliului de
Stat trebue cautat In primul loe In spiritul de imitatiune, ce se
observa asa de mult In legiurile noastre din a II-a jumatate a se-
colului trecut. Constituantii nostril au avut In vedere constitutiunea
belgiana, unde consiliul de Stat a fost suprimat din cauza abuzurilor
pe care le Meuse, In timpul et a ducat In acea tara dominatiunea
franceza si mai tIrzia olandeza. In adevar, de multe ori, se evocau
lnaintea consiliului de Stat cauze civile si criminale sub pretext
de conflict 1).
1) Laferriere, Traité de la juridiction administrative I, p. 86; Thonissen,
La constitution beige annotée (a III editie) p. 264; D. Coma in Revista de drept
fi sociologie, 1899, Decembrie, p. 296; P. Negulescu In Dreptul, 1902, p. 48-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 163

Pe de alte parte o cauzä determinanth trebue chutath si In starea

-de spirit ce se observä duph schimbarea unui regim. Dup5, detro-
,narea lui Cuza, autorii loviturii de Stat, de la 11 Februarie 1866,
-chutau sh fach sh dispara ori-ce urme despre activitatea Domnului
detronat. Ast-fel se explich jurnalul consiliului de ministrii din 16
Iunie 1866 (Monitorul Oficial, din 23 Iunie 1866), care abroga
Incheerea ministeriall din 24 Decembrie 1864, stabilind ca codicele
nostru sh poarte titlul de Codice Alexandru Ion. Motivul pentru
care se lua aceasth decisiune era eh codurile noastre nu sint dectt
reproducerea codurilor franceze, cA, In special, codal civil nu poate
sh poarte decit titlu de Codice Napoleon. Acelas motiv, care a cAlluzit
pe guvern In luarea acesteI deciziuni, a determinat si pe consti-
tuant,1 sh desfiinteze aceasth institutiune, care ajutase atht de mutt
,pe fostul Domnitor In confectionarea numeroaselor lee cu care a
, dotat Ora duph lovitura de Stat de la 2 Maiu 1864.
Dovadh ch nu era nici o ratiune serioash care sh determine
desfiintarea acestui consiliu, este si faptul c5, cu ocasiunea revi-
zuirii Constitutiunii, care a avut loe In anul 1884, s'a cerut prin
art. 130 alin. 3, crearea unut organ auxiliar de legislatiune si admi-
nistratiune, menit ca sh Inlesneasc5, opera guvernului si a parla-
tmentuluT.
Prin urmare constituantii de 1884, In mare parte aceiasi ca si In
1866, vedeau ch desfiintarea acestui consiliu a fost mai mult p5,gu-
bitoare mersulut regulat al Statulut, dar inspirati tot de constitu-
tiunea belgianh precum si de legea italian5. diu 1875 care 15.sa
consiliul de Stat numai ca un consiliu permanent de legislatiune
luanda-i atributiunile de contencios si dandu-le unei sectiuni spe-
ciale a Curtii de casatie, au restrIns si dInsii dispositiunile din art.
131 din Constitutiunea din 1866, stabilind c5, numai consiliul de
Stat cu atribu(iuni de contencios administrativ nu se poate
_reinfiinfa (art. 130, al. 1); Incolo recunoaste ca necesarh Infiintarea
unui consiliu permanent de legislatiune si de administratiune.
UrmAtor dezideratului formulat de camerile de revizuire,
_ guvernul propuse In anul 1886 un proiect de lege pentru Infiiintarea
-unei comisiuni permanente de legislqiune. Votat de Senat la 7
Aprilie 1886, proiectul nu a mai fost adus In discutiunea Camerei.,
In 1897 a fost depus un non proiect de lege pentru Infiintarea
unui consiliu legislativ, care a avut absolut aceias soarth ca si
-cel d'Inttiu, fiind votat de Senat la 2 Maiu 1898 si pinl asth-zi
mefiind Inc5. prezentat AdunArii Deputatilor.

www.dacoromanica.ro
164 PUL NEGULESCU

D-1 George Gr. Cantacuzino, seful partidului conservatov recu-

nostea intr'un discurs rostit in Intrunirea publica tinuta la Iasi In
Aprilie 1899, fiind prim ministru, necesitatea Infiiatarei unui tribunal
administrativ, la care 0, poata recurge «acei care vor avea a se
plInge de injustitia actelor administrative».
Aceasta deciaratiune Meal de primul consilier al Tronulut
a dat nastere la mari discutiuni. Unii cred ca. Infiintarea unor ase-
menea tribunale ar fi contrarie textului art. 130 din Constitutiunea
revizuita ln 1884, care proibá inflintarea unor asemenea tribunal&
administrative de drept comun; altii considera ca fiind posibila si
In spiritul art. 130 o asemenea reforma.
Dupa noi, adevarul trebue cautat lntre amindoul aceste-
sisteme.
In adevar, textul art. 130 este categoric : lc Consiliul de Stat
cu atributiuni de contencios administrativ nu, se mai pt. e Inflinta,
Expresiunea consiliu de Stat Insemneaza aci cä nu se poate Infiinta
autoritati administrative cu asemenea atributiuni. A ci nu e numai
chestiunea de vorbe. Nu e de presupus ca legiuitorul constituant
a voit sa, suprime numai numele, ci institutiunea Insa-si.
Legiuitorul constituant din 1866 a stabilit prin art. 131 des-
fiintarea consiliului de Stat, de Indata ce se va vota legea menita
a prevedea autoritatea chemata de a-1 Inlocui In atributiiunile sale..
Legea din Iulie 1866 stabileste autoritatile la care Tntelege sa se
Imparta atributiunile desfiintatului consiliu. Aceastá lege, care este
consi,derata ca facInd parte din constitutiune, determina care sint
atributiunile, pe care nu le mai pot exercita instanele administra-
tive, ea stabileste prin art. 8 ca toate afacerile de natura conten-
cioasa, de competenta consiliului de Stat, se vor judeca de instan-
e1 e judecatorestl.
Stim IDsä ca exista 4 feluri de contencios administrativ :
Contencios de anula(iune, chid cine-va voeste sa, anuleze
un act de autoritate al unei autoritati administrative ;
Contencios de plind jurisdiqiune, and tribunalul admi-
nistrativ statueaza asupra fondului procesului, sentina e declarativa
de drepturi, ea constata ce se datoreste, condamna la restituire
sau la plata, de Oda o deciziune a comisiunei de apel prin care
se reduce o contributiune directa. Singura conditiune, necesara
pentru a se putea exercita acest contencios, este ca prin actul
.administrativ A se fi violat un drept ;
Contencios de interpretafiune, care are loe cInd Inaintea

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 165

unui tribunal se discuta un Act h.dinitirstrativ al carui sens este

-obscur sau a card validitate esta hticata. ;
4. Contencios de represiune, eInd autoritatea administrativa.
are drept sa judece infractiunl i sa pronunte pedepse1).
Consiliul de Sta.t avea competenta generalä de a judeea toate
auzele de natura contenciósa administrativa..
Este incontestabil ca prin legea din 1866 tribunalele judeca.-
1.ore0i nu au devenit competinte a judeca contenciosul de anu-
latiune.
Ldgiuitorul nostru constituant a avut In vedere, constitutiunea
belgianti, atunci clnd a hotarlt desfiintarea consiliuluI de stat, or
din artitolele 93 0 107 din constitutia belgiana. rezulta cä tribu-
nalele judecatore0i sInt competinte sa judece afaceri care apartin
contenciosului administrativ, nu pot insa, cunoa0e contenciosul de
anulatiune adica nu pot anula actele puterei executive 2). Si la noi
ta. 0 In Belgia, instantele judecatore01 nu pot anula ordonantele
regulamentele administrative contrarii legilor ci numai nu le
aplica, nu le consfintesc.
A cesta e sistemul care reese din articolul 93 din Constitu-
tiune, unde se spune ca Regele nu poate face regulamente contrariI
legilor, din art 385 al. 9 c. p., din art. 103 al proiectului de con-
stitutie, elaborat de comitetul delegatilor, unde se arata ca Tribu-
nalele nu vor aplica hotarlrile i regulamentele judetene sau locale,
daca nu vor fi conforme legilor, articol care a fost desfiintat ca
inutil Intru cat dispositiunea aceasta reiese din spiritul consti-
tutiunii, mai ales din art. 93.
Prin urmare legiuitorul constituant, ca i legiuitorul din Iulie
1866, a Inteles sä dea tribunalelor judecatore0i contenciosul admi-
nistrativ, tu afara de eel de anulatiune, caci altmintreli s'ar viola
principiul separatiunii puterilor, puterea judecatorésca avAnd pre-
Were asupra celei executive 3).
Tribunalele judecatoresti exereitand In mod destul de multu-
tailor toate cele-l-alte eategorii de contencios administrativ, ar fi

Vezi art. 8 din legea de la 20 Febr. 1887, pentru constatarea, perceJ

perea i urmItrirea veniturilor comunale ; art. 82 0 urm. din legea de la 29
Febr. 1887, asupra monopolului tutunurilor. Vezi articolul meu din Dreplui
1902 pag. 48.
Thonissen, La constitution beige annoiée, p. 264; A. Giron Le droll
administraiif de la Belgique, I, p. 364; P. Negulescu, Dreplul, 1902, P. 48 0 49.
Vezi pag. 76, No. 39.

www.dacoromanica.ro
166 PAUL ttgGULEKU

absolut necesara Infiintarea numai a contenciosului de anulatitang,

adica A se dea partilor vatdmate dreptul de a cere inaintea. ui
Tribunal anularea actelor administrative de autoritate. In starea
actual& a legislatiunii noastre, partea nemultumita se poate adresa
Cu recurs la superiorul ierarhic, care de multe orT nu poate fi un,
judecator impartial, cautInd adese-ori, sa acopere actele subalternilo4..
Pentru realizarea acestei reforme absolut necesare In siste-
mul nostru administrativ, credem a nu este nevoe de Infiintarea
unui nou tribunal, ar fi suficient ca sa se dea Inaltei Cu/li de-
casatie judecarea contenciosului de anulatiune. Deja malta Curte-
este autoritatea suprema In materie de contencios administrativ.
Or de cite ori avem un contencios special administrativ, or da cite
orT prin legi speciale se creiaza tribunale administrative, toate, sae
aproape toate stilt supuse censurii Casatiei. (Asa deciziunile Curtei
de compturi, legea pentru organizatiunea Curtii de comp,turi, art. 65.,
Deciziunile comisiunilor de apel, art. 42 din legea pentru consta-
tarea si perceperea contributiunilor directe, etc. De asemenea ea
judeca conflictele de atributiuni). Prin urmare reforma ar fi foarte
usor de realizat : ar fi nevoe de o lege care sa Intinda competenta_
Curtei de casatie si asupra acestor materiT, Ma ca prin aceasta
sa se violeze Intru cit-va art. 130 din Constitutie.
Din toate acestea reiese ca oamenil nostril de Stat, din toate
partidele politice, constata asta-zT, dupa mai bine de 30 anT, gre-
seala comisa In 1866 prin desfiintarea Consiliului de stat si cauta
sa remedieze acest ram, prin Infiintarea Contenciosului de anula-
tiune, si prin Infiintarea consiliului legislativ.
*
* *
Organizarea Consiliului nostru de Stat a fost reprodusa dupai
acea a Consiliului de Stat din Frain& Constitutiunea din 22 Fri-
maire anul VIII prevedea prin art. 52 Infiintarea unui Consiliu de-
Stat, care, 4sous la direction des consuls, est chargé de rédiger les
projets de loi et les régléments d'administration publique, et de-
résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrativet. Im-
portanta Consiliului de Stat din punctul de vederelegislativ este foarte
mare sub imperiul acestei Constitutiuni. Din sinul Consiliului de Stat,
se alegeau 3 membrii care O. sustingproiectul Inaintea Corpului legi-
slativ. In afar& de aceasta Consiliul de Stat era chemat A inter-
preteze legile pe cale de autoritate. (Vezi art. 11 din RegulainentuL
de la 5 nivòse, an VIII). S'a putut susline cä nest drept de a in-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 167

terpreta legile Intr'un mod general, lar nu pe cale doctrinall nu al.

trebui sa apartina de cit puterei legislative ponform principiului:
Cujus est condere legem, ejusdem, es t interpretan.

La noi prin iegea din 11- Februarie 1864 se 4tabi1ea4 atribu-

tiun ile Consiliului de -Stat : de a prepara si redacta legiie si re-
gulamentele, cu care IL Insarcina guvernul, fara sa aiba attibutiuni
legislative ; el avea si atributiuni de contencios adminiStrativ. Cori-
siliul de Stat se compunea dintr'un vice-presedinte, 9 membrii, un
secretar-general, doi secretan i si 9 auditori. Presedintele Consiliului
era Insusi Domnul. Consiliul de Stat era Impartit In trei comitete.
Comitetele erau Insarcinate cu prepararea lucrarilor, fail a putea
judeca afacerile de natura contencioasa, rezervate adunarei generale.
Hotarlrile consiliului de Stat se lua totdeauna In adunare generala,
la care trebuia sa ja parte ce! putin 7 consilieri. Consiliul de Stat
exercita i atributiuni disciplinare asupra functionarului de ram
administrativ. Prin Statutul desvoltator conventiunei din 1858,
decretat In urma loviturei de Stat din 2 Mai 1864, se da atributiuni
legislative Consiliului de Stat. Art. 5, in adevar, stabileste cä membrii
Consiliului de Stat pot sustine Inaintea adunarei legislative proiec-
tele de legi, lar art. 18 stabileste ca, pina la convocarea nouluI
parlament, (sedinta de deschidere a acestui parlament a avut loe
la 6 Decembrie 1864), decretele date de Domn dupa propunerea
Consiliului de Ministrii, Consiliul de Stat fiind ascultat, vor avea
putere de lege. Ast-fel au fost confectionate legile cele mai impor-
tante, care ne cirmuesc pînä asta-zi : Codul civil, Codul de procedura
civill, legea rurall etc. 0

Bibliografie. Lucreiri generale: Dufour, Traité général

de droit administratif appliqué, I; Berthélémy, Traité élémentaire
de droit administratif ; Simonet, Traité de droit public et admi-
nistratif, 1902; A. Giron, Droit administratif de la Belgique,
a II-a editie ; De Tooz, Le Droit administratif Beige, I, p. 33-54;
Léon Say, Dictionnaire des Finances article ministres ; C. G.
Dissescu, Curs de Drept public romin, ifi; Bildirescu, Elemente
de drept public fi administrativ, Craiova 1885, pg. 21 si urm. ;
Aurel Onciul, Dreptul administrativ romin, Viena, 1900; Béquet
et Dupré, Répertoire du droit administratif cuvintele ministères

1) Vom trata pe larg atributiunile contencioase ale Consiliului de Stat in

partea lll-a a acestei lucrgri.

www.dacoromanica.ro
168 PAUL NI3GULESCU

0 Donscil d'Etat ; Batbie, Traité thdorétique el pratique de droit

public gt administrant, a ill editie, tom VII, p. 01 qi urm.;
Bloch, Dictionaire de rodministration frqupaise, cuviutele : Pré-
sident de la Républigue, ministres 0 Conseil d'Etat ; Colin,
Cours élementaire de droit administrant.; Ducrocq, Cours de
droit administratif, a VI-a edit., vol. I.
Lucran i Bpeciale Degré, in Dreptul 11 0 18 Octombrie
1f98 ; C. G. Dissescu, Dreptul din 28 Ian. 1899; D. Comp., Re-
viBta de .Prept 0 Sociologie, Octombrie 1899; Paul Negulescu,
Dreptul, 1902, p. 8.; Dum. V. Po1izu-Micsune0T, ,Reforme adn2i-
nistrative, llue. 1900.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATN 169

PARAGRAFUL VII
Administratiunea judeieank.
137. Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul. Plasa. 88. lstoric. 89.
Prefectul ca reprezentant al puterei centrale In judet. Auxiliarii prefectului.
Sub-prefectul. 90. Prefectul de politie. 91. Judetul stabiliment pu-
blic. 92. Consiliul judetean. 93. Prefectul ca reprezentant al intere-
selor judetuluT. 94. Delegatiunea judeteana. 95. Actele consiliului ju-
detean §i ale delegatiunel judetene. l3ugetul judetului. 96. Actele pre-
fectului, 97. Domeniul judetului. 98. Starea financiara a judetelor.
99. Legislatiune comparata. 100. Reforme necesare.
87. Articolul 4 din Constitutie stabileste cä teritoriul Ro-
TnIniei este Impartit In judete, judetele In plasi i plasile In comune
Aceste diviziuni si subdiviziuni nu pot fi schimbate sau rectificate
.dectt printr'o lege.
O asemenea Impartire a tarei In circumscriptiuni teritoriale
-este necesara din punctul de vedere al unei bune administratiuni
In adevar, ordinele date de puterea centrala trebuesc aduse la
Indeplinire de catre diversii agenti care formeaza ierarhia admini-
strativa. Or, este absolut necesar ca sa se stabileasca competinta
fie-carui agent caci printr'aceasta se Inlatura pe de o parte con-
flictele ce s'ar putea ivi daca competenta fie-caruia nu ar fi deter-
minata, iar pe de alta parte se stabileste In mod precis responsa-
bilitatea fie-aruia. Intre agentii de aceias categorie nu se poate
stabili pentru fie-care declt o competinta teritoriala, de aci necesi-
tatea crearei de judete.
Impartirea Tarei In judete este cea mai importanta, nu este
Insa singura. Asa avem subdiviziuni militare. Teritoriul tarei este
Impartit pentru organizatiunea armatei active si rezervei sale In
4 mari regiuni formind 4 corpuri de armata. Fie-care regiune de
corp de armata se sub-Imparte In regiuni de divizii, de brigade, de
regimente, precum si de batalioane i escadroane teritoriale (legea
asupra organizarei comandamentelor armatei din 8 Iulie 1882 mo-
dificata prin legile din 31 Ianuarie 1883, 17 Decembre 1887, 2
lulie 1891, 1 Aprilie 1898 si 28 Martie 1903. Conform acestei din
urma legi, armata din Dobrogea, care forma o divizie activa deo-
sebita, a fost trecuta ca a III-a divizie la corpul II de armata);
41M punctul de vedere spiritual, teritoriul este Impartit In 8 eparlgi,
din care 2 mitropolitane si 6 episcopale.

www.dacoromanica.ro
170 VAUL NEGULESCU

In sistemul legiuirilor noastre, judetul exista nu numai ca a

circumscriptiune necesara fu administratiunea generala a tarei ; dui
alaturi de prefect care exercita asemenea atributiuni, avem func-
tionari Cu o competen tl special& la a anurnit& materie i, in acelas-
timp, teritoriala, marginal de asemenea la In tinderea judetului. Asa
In fie-care judet gasim un administrator financiar ingrcinat cu
operatiunile privitoare la constatarea, urmarirea si perceperea impo-
zitelor, taxelor i celor-Palte venituri ale Statului, la mtnuirea fon-
durilor, la conservarea, manipularea i vinzarea materiilor mono-
polizate, precum si la afacerile creditului agricol (art. 13 din legea
pentru organizarea financelor Statului din 6 Martie 1897); de ase-
menea In fie-care judet exista cite un revizor scolar insarcinat
inspecteze scoalele primare urbane s't rurale din cuprinsul distric-
tului, cite un protoereu sau protopop chemat sa inspecteze pe
clericii din cuprinsul judetului.
Intre judet circumscriptiune superioarà din punctul de vedere
administrativ ì futre comune avern plasa (la cimp) sau plaiut
(la munte), subdiviziuni ale judetului.
Aceasta impartire a teritoriului In plasi nu are alt scop de
cit a face mai eficace actiunea administrativa.
Aceste subdiviziuni nu stilt esentiale. Judetul si comuna auf
importanta deosebita prin faptul ca nu slut numai circumscriptiuni
teritoriale, ele au si personalitate moral, pe cita vreme plasa nu)
are aceasta calitate, ea este numai o subdiviziune teritoriall.
88. Aceasta Impartire administrativa In judete este foarte
veche in Tara Romineasca (Muntenia). Asa de pilda o gasim Intr'un
document slavon de la Vlad Calugarul (31 lulie 1487) uncle ni se
vorbeste de cffim.rso ilpaimostKo, judetul Braila 1) Inteun alt docu-
ment din 5 August 1424, vedem ca Domnul de pe atunci Dan-
Voda da drept monastirei Tismana sä ja cite 500 galeti de gnu
pe fie-care an din jude(ul Jalesului 2) (wT manE(UKora walla); un
document din timpul lui Mircea (10 Iunie 1415) ne arata existenta fu-

In acest document se vorbeste de o donatiune, pe care Domnul o face.

monastirei Snagovului. El se gaseste in Biblioteca Academiei si este citat de d.
L Bogdan in lucrarea sa despre enejit romini (extras din Analele Academiei) anul
1903 pag. 22.
Arhiva istoricd a Rominiei I p. 19 si 20, doc. 20. Jalesul e o garla In
judetul Gorjului, care se varsi in riul Tismana. Asupra formatiune1 judetelor
moldovene i muntene. Vezi i Xenopol, Istoria Rondnilor III, Iasi, 1890, pag.
598 si urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE INCEPT ADMINISTRATIV 171

defului Motrului 1). De multe ori, In acte, se intrebuinteazg, pen trit

judet, prescurtarea C8A (sud) de pildà sud Saac . judetul SAcuieni.
In Moldova frig, nu etsim Intrebuintlndu-se cuvintul de judet
sau corespunalorul slavonesc tairrso sau amTgo, gasim foarte
des InsA numirea de tinut, slavoneste flomwr(u)2).
Aceste diviziuni administrative, la Inceput, erau foarte pupil
precise. Pentru aceia, de cele mai multe ori, g6.sim In documentele din,
al XV-lea veac, mai ales moldovene, alte indicatiuni, care ar fi putut
sluji sä determine situatiunea unui anumit imobil. Asa, de pildti,
Domnul Alexandru ce! Bun (8 Apr. 1419) fAcind donatiune de troj
sate boerilor Dragomir si Ionas nu, aratà judetul sau tinutul unde
ele Out situate, ei se multumeste a spune cä acele sate se af1ä pe
gira Tazltiul-Sarat 8). In alte documente, se face aceastA determi-
nare aratindu-se numele judelui gtesc din acea localitate 4).
Din cele mai vechi tiznpuri, constatgm existenta comunelor In,
tArile noastre. In capul administratiunei comunale, In Muntenia, se all&
un jiz def 0 12 pargari 5). In Moldova judetu/ purta numele de soltuz 6).

Documentul vorbeqte de satul Bia/a, ce se afla In judetul Motrului. El

este pubficat In Analele Academiei romlne pe anul 1903-1904 de catre d-1 pro-
fesor I. Bogdan.
Vezi documentul 121 publicat In Arhiva istor. a Rom. I, pag. 92
(fionOcTif nEmt4cK0i, tinutul Neamtului); doc. 144 din Arhiva ist., I, pag. 105
unde se vorbe§te de tinutul Trotuqului. Vezi D. Cantemir, Descrierea Mold.wei,.
Cap. W; Inteun doc. din 3 Iulie 1795, gasim tinutul Bacaului (Tb. Codrescu,
Uricarul, XVII, pag. 984); un altul din 24 August 1790 ne arata ispravnicia
finutului Bacduluf (Uricor, XVII, pag. 283); la Inceputul secolului al XIX-lea
Impartirile administrative se numeau de asemenea tinuturi, a§a In 15 Dec-
1825 Iordake Pruncu era intitulat ispravnic de finut al Bacdului (liricarul,
XVII, pag. 52).
Arhiva ist. a Rom. 1, peg. 110, doc. 154.
Vezi 7 documente citate de d-1 profesor I. Bogdan In a sa lucrare-
Despre Cnejii romini, pag. 12 (extras dia Analele Academiei, tom. XXVI).
Jude/ vi Pargarii din Tar§or; judet vi pargari din Braila; Stefin, judet
de Rimnic. Vezi aceste documente din al XVI-lea secol publicate de d. I. Bogdan..
Documente si regeste prIviloare la relafiele Tdrei Rominesti cu Brasovul si Un-
gana in secolele XV-lea si XVI-lea p. 308 vi 309, judetul Dumitru ai cei 12 par-
gari ai oraqului Tirgoviqte, doc. din 1600. Arhiva istoriccl a Rominiei I p. 35
(n° 38). Numele de pargari vine de la bürger.
Soltuz vine de la germanul schultbeiss primar (de sat), cea-ce justifica.
afirmatiunea luT Miron Costin din poemul sau polon (Arhiva istoriccl a Rominier
I p. 168 ai 172), ca la formarea orarlor moldoveneqti au jucat mare rol SaSi..
qi Ungurii. Vezi Documentul 98 din Arh. ist. I din 1665 Mai 7, unde se vorbeqte
de ,oltuzul Isac al oralului Piatra, documentul 144 (eodem) din 4 Octombre-
1599 unde se vorbeqte de qoltuzul Tamas 0 cei 12 pargarl ai oraaului Trotuv.

www.dacoromanica.ro
 172 PAUL NEGULESCU

_Aceste comune aveau personalitatea moralA 0; autoritAtile comunale

-exercitau atributiuni de suveranitate, asa: ele putean judeca pro-
cesele dintre orAseni 2), dedeau autenticitate actelor acute de par-
ticulari 8), adunau si r5.spundeau fiscului dIrile cuvenite din partea
orasului 4), etc.
Intr'o anumitit regiune, allturi de asemenea comune se pu-
-teau forma ag/omeratiuni mai mici de locuitori, sate. Aceste sate
erau lipsite de personalitate mora1ä si depindeau direct de comunk
(lupt cum de alt-fe! la Romani pagi5) si. vici6) depindeau direct
de muncipile sau civitates, ce se aflau In acea regiune. Faptul
acesta 11 constatAm la noi din o multime de documente de prin
al XV-lea si al XVI-lea veac 1).
In ce priveste denominatiunea judetelor, trebue s5. observAm
cA, mai toate tinuturile din Moldova poartà numele oraselor celor
mai importante din regiune, afar5. de Covurlui, C6rligltura si Tutova,
care au luat nume dup. cursurile de apä care le s`rnat, pe OM
vreme In Muntenia numirele judetelor sInt luate de la riuri sau munti,
numai Br511a si Buz5.0 poart5. acelas nume ca orasul de resedint.g.

In numeroase documente, vedem vorbindu-se de averi ale °raptor

mosii, vii, etc. Vezi doc. 97 din 1665. Arhiva istoricd it Rominiei, I, p. 79 etc., etc.
Documentul din 1679, Aprilie 27 publicat in Arhiva istoricii a Rominiei,
I, p. 60.
Vezi documentul 144 din Arhiva istoricd a Rominiei 1, p. 105 (din anul
1591, Octombre 4).
Documentul 82 din arbiva istoric6., I, p. 70 (anul 1608).
Isidor, Origines, XV, 2, 11: vici et castella el pagi strut qui nulla
dignitalc civilates ornantur, sed vulgari hominum conventu incoluntur et propter
parvitatem ad rnajoribus civitatibus altribuuntur.
Ulpian In Digeste 50, 1, 30: Qui ex vico ortus est, eam patriam Intel-
Zigilur habere, cui rei publicae vicus ille respondet.
Asa Inteun document din anul 1459, Mai 20, Domnul Moldovei tefan
cel mare supune satul Lucacesti monastirei Bistrita si ordona, ca judetii sau juzii
-de la Bacliu c041111 WT Hann sau oamenii lor A nu judece sau A globeasc4
pc locuitorii din Lucesti, pe care 'i supune jurisdictiunei monastiresti (Arhiva ist.
a Rom. I, p. 114, doc. 160); Inteun alt document din 5 Aprilie 1448, Petru-Vodi
scuteste 8 sate ale monastirei Pobrata, de ori-ce dari s't obligatiuni militare, mo-
nastirea avInd si dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor, cnici judetii din
Hirlitu, nici globasii sau pripasarii lor sA nu sib& a-i judeca pe acei oameni etc.
(slavoneste c8iV4H WT XpoAosa Arbiva istoricii a Romlniei I, p. 153 doc. 243).
Un document din 4 Octombre 1591 ne arata pe soltuzul si cei 12 pargari
ai orasului Trotus IntArind un act de vInzare fAcut de §andru feciorul Cuparului
.din Filipesti de un plimInt situat In linulul Trotusului, pe apa Oituzului. (Arhiva
istorici a Rom. I, doc. 144, pag. 105). Vezi alt document In Uricarul, XVII, p. 4.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 173

Noi credem ca viata oraseneasca In Moldova, unde influenta

polona a jucat mare rol, a fost mult mai importanta, orasele au
doblndit un mare renume, cam de pilda Suceava, cetatea AIM,
cetatea Neamtului, Bacat, Iasi, Hotin, etc., ceea-ce facea ca Intreaga
regiune de prin prejur sa fie desemnata cu acelas mime ca si acel
al orasului. Prin urmare, In Moldova, orasele slut mai vechi decit
judetsele (tinuturile).
In Muntenia tusk din contra, judetele slut anterioare fondarei
oraselor. Chiar la Inceputul secolului al XV-lea, gasim foarte putine
orase si acele care erau, aveau o importanta mica. Asa Intr'un
document de la Dan-Voc15, gasim enumarate comunele cele mai
importante din Valahia-Mare: «Serie Domnia mea care toata tara
Domniei mele la mari si miel si ttrgurilor tuturor ale Domniei
mele si vamilor: Rucarenilor si Dalgopolenilor si Argesenilor si
Tirgovistenilor si Sacuienilor si Gherghitenilor si Buzoienilor si
Flocenilor si cetatei de la Dolgopole (Gimpu-lung) si tuturor altor
tIrguri si vAmi1)».
Vedem In acest document enumarate ttrguri ca Tirgsor care
nu a avut dectt o importanta forte mica si aceasta numai din
cauza ca serveau ca un fel de capitala regiunei de prin prejur.
Acolo se afla judetal, seful administratiunei judecatoresti al circum-
scriptiunei teritoriale.
Numele judetelor muntenesti s'a dat mai ales dupä cursul de
apa mai important, care strabatea regiunea. Ast-fel In Valahia
Mare avem judetele: Dimbovita, Prahova, Buzau, Rtmnicul-SArat,
Ialomita, Ilfov, Arges numite ast-fel dui)/ gIrlele care le strabat.
In Oltenia, Doljul si Gorjul au primit aceste denumiri de la riul
Jiu, si cuvintele slavonesti dol-vale si gor-deal ; Vficea numit ast-fel
dupli terenul accidentat, ce are ; Romanati are acest nume, dupä
cum a dovedit d-1 P. B. Hasdeu de la orasul roman Romula, asta-zi
Rasca sau Antina 2), iar Mehedinti de la castelul unguresc Mehedia,
(castrunt Mihald), de care acest Vila depindea In timpul cind
UnguriT ocupail banatul Severinului (vezi, pag. 174, nota 1 ; vezi
Dan, Din Toponimia Romineascd, Buc. 1896 ; D. Onciul, Orig.
teirei rominesii, p. 169). Vlasca, Teleorman si Muscel au luat numiri
cel d'intli de la Vlascoe ---- rominesc (probabil ca, din cele mai vechi

Document citat de Gr. G. Tocilescu in Istoria Romanilor, Bucurevti

1899 pag. 506.
Magnzzrzz etymologicum cuvintul Antina.

www.dacoromanica.ro
174 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV

-timpuri, a existat In aceasta. regiune o populatiune compacta roml-

-neasck Teleorman de la deli-orman, turo sau cumanicparlure mare,
ar Muscel, numit In unele documente (comunicate de d-1 I. Bogdan)
Paduret sau Muscel i Paduret, de la muscelele sau dealurile-
numeroase ce se gasesc In acest judet.
Cu mult lnainte de 1ntemeerea principatului tarei romlnesti
exista In aceste regiuni mai multe voevodate romlnesti despre care face
mentiune diploma regelui Ungariei Bela al W (anul 1247), alaturi de
-aceste voevodate, aceia diploma ne face cunoscuta ezisten(a mai
multor chinezate Chinezatele sau Cnejiatele eran mult mai mid
1) Documente priviloare la istoria Romtnitor (colec(ia Hurmuzaki),
pag. 259. In acesi document papa Inocentiu al IV confirma. (In anul 1251) actul
regelui Ungariei Bela IV (din 1247), prin care darueste cavalerilor Ioaniti toga.
tara Severinului (totam terrain de Zeurino) pina In apa Oltulul afara de tara
voevodului Lytuon, (d. Iorga propune lectura Lytwoy In studiul seu Sale Fi
preoti din Ardent, Buc. 1902, pag. 161. Dupa facsimilele publicate la finele vol. I
din Documente (Hurmuzaki) lectura Lytuon se impune), pe care o lag, Vala-
hilor, coprinzind Insá chenezatele lui Ion si Farcas (pariter cunt Kenezatibzu
loannis el Farcasii), iar dincolo de Olt toata Cumania (Tara romineasca) afara
de tara voevodului Stanislau pe care de asemenea o lag RomInilor (totam Cu
mczniaffi. excepta terra Szeneslai Woiavode Olatorum quant eisdem relin-
quimus)..
Regele Bela a putut conceda cneziatele lui Ion si a lui Farces, de sigu-
de mica importanta, nu a putut Insa dispune de Wile voevozilor Litean si Se-
neslau care puteau O. se opuna cu armele pretentiunilor unguresti dupa cum
vedem di face Litean-Voda (Lytuon), care se lupta cu regele Ungariei Ludovic
al IV (Documente [Hurmuzaki], I, pag. 454 si 456. Documentele sInt din anul 1285).
Cu citi-va ani mai lnainte de a da Oltenia si tara romIneasca cavalerilor
Ioaniti, Bela creiase un non chinezat sau cnejiat daruind lui Corlard tinutul
Lovistea pe apa Lotrului (anul 1233. Docum. Hurmuzaki, I, pag. 127. Vezi asupra
acestor cestiuni D. Onciul, Originele principatelor Fondue, Buc. 1899 ; B. P.
Hasdeu, Negru-Vodei (Etgmolog. magnum Romaniae IV), Buc. 1898).
De sigur, ca, din cele mai vechi timpuri, a trebuit sit existe cnejiatele sau
judetele Romanati i Vlasca. Cel d'intli reamintea, prin numele sâu, dominatiunea
romana (pag. 173). De la orasul roman Romula (azi Resca) s'au numit locuitorii
Romulates, apoi Romulates i In fine Romanati, nume care s'a dat si teritoriului.
Or, acest nume a trebuit sa fie pastrat acolo de o populatiune stabila, de sigur
organizata sub forma unui cnejiat (poate unul din cele 2 citate in diploma lui
Bela). Vlasca este un nume dat de catre Slavi, In primele timpud ale venirei lor
In járile noastre, unui teritoriu, locuit In mare parte de RomIni. Acest nume nu
putea sa-1 dea mai tIrziu, dud intrase In contact cu masele romanesti, care locuiau
valle Carpatilor, caci atunci nu mai era acest judet Vlasca, singurul tinut romfnesci
(Vlascoe=romanesc. De sigur ca, Inainte de secolul al X, valle Neajlovului
Glavaciocului, Rorie padurése, eran ocupate de o masa compacta de Romini, or-
ganizati Inteun cneziat.

www.dacoromanica.ro
 PAUL NEGULESCU 175

declt voevodatele si de multe ori un voevod avea sub dlnsul mai

multi cneji
Acesti cneji sau chinezi, cum erau numiti mai ales dincolo de
CarpatT, purtau i numele de jude. In unele documente unguresti
vedem numiti judices vel Kenezii 2), la noi jude sau judef 8),
cuvint hibrid format din rom. jude (et judeac) i finala slavoneasc6. din
cuvIntul c8AE4 judeator. AceastA denumire de judet era foarte
natural ca sä se dea acestor cdpetenii san functionari, pentru care
atributlunile, administrativo-judecAtoresti erau cele mai importante.
De oare-ce cneji sau jude(ii aveau autorit ate asupra unui
anumit teritoriu, foarte usor s'a dat monde de judet si cir-
.cumscripfiunei teritoriale, supusci jurisdic(iunei tor 4).
Mai tlrziu, dupä ce s'a Intemeiat marele voevodat al prei
romlnesti prin unirea micilor voevodate de mai lnainte, Domnii sau
Voevozii au autat sà. Intemeeze si orase mai importante. In Tran-
silvania aveau exemple numeroase In orasele lntemeiate de cava-
lerii Teutoni care colonizaser5. Tara BIrsei (1215). Dupl modelul
acestor orase au Infiintat Clmpulungul, aruia i-au dat o multime
de drepturi consfintite lute° cartd, despre care gsim mentiune In
mai multe documente 0.
Autoritatea comunal l era IncredintatA unui magistrat, ales
In fie-care an o) pe care l'au numit jude( 7), de oare-ce, ca si
judetii (cnejii) de mai Inainte, el exercita atributiuni administrativo-
Vezi docum. citate de d. I. Bogdan in lucrarea sa Originea Voeuoda-
tului la Romini, pag. 11 0 urm. (extras din Anal. Acad. rom. ser. II, tom. XXIV).
Vezi aceste documente in Iosif Kemeny, Ueber die ehemaligen Knesen
ond Knesiate der Walachen in Siebenbilrgen. Magasin fiir Geschichte Siebenbiir-
yens, Kronstadt 1846, II, pag. 312.
Vezi numeroase documente citate de d. L Bogdan, Despre Cnejii roznini,
Tag. 12 0 urm., vezi i pag. 8.
Vezi de pildl, judelul motrului (supra pag. 167, nota 1), judetul
(pag. 166, nota 2).
Magazinul istoric pentru Dacia, V, pag. 331 i urm.
Historica retail° de data Valachiae, 1679-1688, datoritA unui mi-
.sionar catolic din al XVII-lea veac, publicate in Magaz. istoric V, pag. 33 0 urm.
La pag. 37 gAsim Andream judicem campilongensem virum catholicum, qui
multis principibus in suo officio fideliter inservivit el quia quotannis mutatur
judex a populo Campilongi, fuit ille iterum confirmatus, noluit princeps. Asupra
alegerei judetului vezi Ionescu-Gion, 1st. Bueur., pag. 734.
Vezi pag. 167 nota 5. Pe ling docum. acolo citate adde: Fote judetul
cei 12 pArgari din Tirgoviste (documentul e din Decembre 3, anul 1597). Aca-
demia romink rus 76:14. Vezi i docum. citate de d. Ionescu-Gion, Istoria Baca-
Jeptilor, Buc. 1899, pag. 723 0 urm.

www.dacoromanica.ro
176 PAUL NEGULESCU

judeatoresti, si unui sfat or4enesc compus din 12 cetIteni alesi,.

numiti pcirgari 1), cuvint corupt de la barger = ceateni.
In Moldova, unde primele orase au fost Infiintate de cavalerii
teutoni (cetatea Neamtului2) si Baia 8), si cele-l'alte orase formin-
du-se dup. modelul acestora, s'a dat magistratului or5.senesc-
numele de foltuz 1) de la germanul schultheis = primar de sat_
In Moldova, din cele mai vechi timpuri constat5m, In mai bate
regiunile tg.rei, reprezentanti ai Domnului, care exercitau atributiuni
militare administrative si judecAtoresti In o anumitA circumscriptiunc.
Asa Inteun document din 26 Decembrie 1470 (6978) gAsim un Vlaicit
staroste de Hotin 5), In 1479 gAsirn In Hotin un pirchlab Duma 6).
In secolcle XV si XVI si inceputul sec. XVII Asim in Moldova barbe
dese mentiuni despre starosti si vatafi ca reprezentanti ai puterei
centrale In tinut 7). Din cele mai vechi timpuri Msä comandantii
cet4ilor IntArite poarta numele de pirceilab 8). Prin secolul al XVII
denumirea de pfral/ab se generalizeaz& Aproape In fie-care judet
se aflau cite 2 piraabi sell ai administratiunei si ai armatei din ace&
Vezi nota precedenta.
rrobabil fnfiintata In secolul al XIII-lea, and cava/erii Teutoni ocu-
pasera parte din Moldova sau Cumania, unde Infiiintasera deja un episcopat
catolic (and 1217. Hurumzaki, (, p. 60 si urm.). Populatiunile circumvecine,
probabil de origina slava. sau slavizate, numeau pe locuitorii acestei cetati limit
(muti), de unde cetatea Neamtului.
Arhiva istorica a Rom., I, p. 104 Vezi s't poemul polon al lui Miron
Costin In Arhiva isl. a Rom., I, pag. 168.
Vezi pag. 171 nota 6. Ad. de: Costan tpltuzu si cei 12 pargari din Do-
rohoi Acad. rom. ms. 8/205.
Documentul se afla In stapinirea d-lui profesor Pebre Sfintescu de la
Seminarul Socola din Iasi, el mi-a fost comunicat de d-1 profesor 1. Tanoviceanul
Arhiva Statului Bucuresti, condica Asaky No. 8.
Document din 15 Martie 1606: Birea vel vataf de Falciu, Arhiva Statuluy
condica Asaky, fila 160-161; Vlaicu, staroste de Hotin (1470 Decembrie 26, doc.
prof. P. Sfintescu de la seminarul Socola, Ja.(); Lupu, vataf de Beau (6 Aug.
1612. Arh, isl. a Rom. 1, 1, p. 136); Nicora Motoc, mare vataf de Dorohoi (1
Noembre 1615. Arh. Isl. a Rom. 1, 1, P. 71); Simione Tira este intitulat mare-
vataf de Suceava, la fnceputul sec. XVII-lea (Ark Isl. a Rom. i, p. 88).
Isaia, parcalab de Neamt, anul 1458 Noembrie 11, Academia rominar
pachet 47, doc. 237. La Hotin de la 1479 Incoace gasim numal pircalabt Cuvintuf
parcalab vine de la germaaul burggraf=comandant de cetate, el a fost introdus.
la noi prin Uuguri, unde devenise deja porculetb.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 177

regiune si distribuitori ai justitlei 1). Cu toate acestea denumirea de

plralab nu exclude si alte numiri ce r5.min traditionale In anumite
regiuni. Ast-fel la Putna si la CernAuti avem cite un staroste 2) la
Botosani avem vornici 5), la Orhei Osim serdari.1) etc.
Constaam deci a in Muntenia au existat magistrati : la
Inceput cnejii sau judetii, apoi magistratii comunali, judgii, car
au facut ca numele functiunii kw sä treacä drept denominatiune
circumscriptiunei teritoriale asupra areia ei Isi exerciteu auto-
ritatea 5).
Primii voevozi, voind A rupà cu vasalitatea fatä de regii
Ungurel, aveau Devoe de o organizatiune militarl puternia. Tara
era imp5.rtitg. In mai multe regiuni, peste fie-care fiind prepus cite
un boer insarcinat cu stringerea trupelor si comandarea lor. Ei
erau apitanii armatei, Ina In aceles timp ei aveau si functiune
la curte si de ordinar purtau titlul acestei functiuni. In calitate
de apitani, ei aveau si o autoritate administrativl superioarA
asupra regiunei, din care 's1 recrutau trupele. Cu timpul Ins5., din
cauza necesiatilor crescinde ale administratiunii, s'a simtit nevoia ca
acesti cApitani sl seadà. la locul de resedint.5..
Acesti apitani erau judeatori 6), administratori 7) si coman-
danti militari, fie-care avind sub comanda lor cite o mie de oameni 5).

Vezi doc, de la Miron Barnovski-Voda din Ianuarie 16, anul 1628, unde
se vorbWe de pircalabil judetelor. (Arhiva ist. a Rom., I, p. 175); vezi §i poemul
polon al lui /Akan Costin (Arh. ist. I, p. 171).
Arhiva istoricei a Romdniei, I, p. 144 (doc. 211, din 25 Iunie 1623,
Dim. Cantemir, Descrierea Moldovei, Cap. IV.
Constantin Ciugolea, vornic de Botolani (N. Iorga, StudiE pi documente
pag. 25. Documentul e din 12 Aprilie 1637).
Iorda4 Rosset, serdar de Orhei (1730 Mai 11.Doc. epitr. Sf. Spiridon
lada 6, No. 9, plic 6, doc. 4, comunicat de d. profesor I. Tanoviceanu).
In evanghelia cu InvMatura a diaconului Coressi, tiparita la Brarv In
1580-81, gasim In prima pagina legenda : Japan Lucaci firajild, judeful Bra-
povului pi al tot finutul Brdsei. Aceasta ar dovedi, credem noi, ca pe la finele
secolului al XVI nu aveam Inca alt funcionar administrativ cleat judetul. A§a
cä atunci chid a trebuit sa traduca titulatura lui Lucas Hirscher au Intrebuiniat
acest termen.
lstoria politicci pi geograficei a fclrei rominepti, editata In limba greaca
de fratii Tunusli (1806) qi tradusa. de G. Sion (Bucuregti, 1863), pag. 34, capit. XIX,
vezi 0 nota / de la pag. 178.
Op. cit., pag. 35, cap. XX.
Op. cit., pag. 32, cap. XV.
12

www.dacoromanica.ro
378 PAUL NEGULESCU

Capitanii de la fruntariile ärii purtau titlul de vel capitani. Asa

gasim la Focsani vet ccipitan za Margine i) i la Cerneti 2) La
1721, adica dupil ocuparea Olteniei de catre Austriacf (In urma
pacei de la Pasarovitz din 1718) gasim un vel capitan za Slatina 8).
Dupa cum ne arata autorul necunoscut, care a fost editat de fratii
Tunusli4) se aflau numai in Valahia mare opt ccipitani de judete : capi-
tanul de Focsani, (pentru j ud. Siam-Rimnic), capitanul de Buzeu (pentru
I3uzeu i jumatate din judetul Sacuieni), acel de Ploesti (pentru
judetul Prahova i jumatate din Sacuieni), capitanul de oras (pen tru
jud. Ialomita), capitanul de Gherghita 5) (pentru jud. Ilfov 8), capi-
tanul de Odivoe (pentru jud. Vlasca), cap. de Rusii-de-vede (j Ud.
Teleorman), capitanul de Slatina (pentru jud. Olt). Pentru judetele
Muscel i Arges era administrator si judecator vornicul de CImpu-
Lung, iar pentru Dimbovita vornicul de Tirgoviste. Dintre acesti
capitani, acei de Focsani si de Cerneti (Mehedinti) erau cei mai
importanti. Dupa ocuparea Olteniei de Austriaci, capitanul de Slatina
capata importanta pe care inainte o avea capitanul de Cerneti.
Probabil ca In Muntenia, ca si In Moldova, toti acesti capitani

Op. cit., pag. 32 ; Historica relatio de statu Valachiae 1679-1688 da-

toritit unui misionar catolic, publicata pentru prima call. de Engel, Geschichte
der Wallachey, apoi in Magazinul istoric pentru Dacia, V, pag. 66 : Capetaneus
supremus in margine Focsan, capetaneus supremus in Ciarneç. Petru vel cdpitan
(Za Margine) da carte de judecata lui Neagoe capitan Topliceanu (5 Noembrie 1699.
N. form Studii §i documente cu privire la ist. Rom., V, pag. 129) ; Radu Nedelcu
vel ccIpilan Za Margina tcla cartea noastra de judecatä dumnealui lui Neagoe
Topliceanu ce au avut intrebeiciune cu mosnenii de la Gurguiati ot sud
Slam-Rimnic, (doc. din 22 Oct. 1703 In Iorga op. cil., V, pag. 130). In acelas
loe gasim pomenit si pe Ra.du Dudescu vel apitan probabil tot Za Margine.
Tunusli op. cit., pag. 32; vezi nota precedenta.
Gavrila. Draganescul vel cdpitan Za Slatina Inteun document din 1
Decembre 7230 (1721) da carte de botarnicie (N. Iorga, Studii pi documente cu
privire la lstoria Rominilor, V, pag. 195).
Istoria politicei pi geografica a leirei.rominepti tradusa din grece§te de
G. Sion, pag. 35, cap. XX.
Gherghita e un vechiu oras domnesc. Basarab voda. da In 23 Martie
1400 un hrisov din Gherghita (Condinca monast. Snagovului fila 3-5, Academia
romIna ; vezi la Arhiva Statului Condica Mitrop. Buc. judetul Ilfov, actul schi-
tului Ruptura din 1690). In hrisoave gasim un Iancu ceipitan ot Gherghila (Papiu
llarian, Tesaur de monumente ist. pentru Rominia, I, pag. 387), un iusbas ot
sud Elhov (Iorga, Doc, priv, la fam. Cantacuzino, pag. 99).
In multe documente 11 vedem transcris Elhov, de pilda In doc, din
anul 1679 pub!. de N. Iorga In Documente privitoare la familia Cantacuzino,
pag. 99 vezi i alte documente In aceia§ colectiune.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 179

de judet comandau cite o mie de oameni, cu timpul Insä efectivul

capitanatelor de prin centrul tarei s'a tot micsorat 1), rgmanInd
vechile con tigente numai pentru capitanatele de la margine, de aci
deosebirea de titulatura i importanta deosebita ce se da acestora
din urma 2).
Sub acesti capitani de judet se afiau cApitani de plasi sau
plaiuri de asemenea comandar* militari si administratori 2).
Alaturi de acesti capitani de judet existau; existan i In Mun-
tenia pcirccilabi, cu caracter mai ales militar ; ei erau comandanti
ai cetatilor intarite. Ei exercitau In unele cazuri si atributiuni de
administrator si judecator al cetatei, unde comandan. Aceasta din
cauza ca nu exista separatiune Intre elementul militar i cel civil,
Intre administratie si justitie.
De ordinar functiunea aceasta de parcalab, din cauza ca era
o functiune de Incredere, se Incredinta mai ales boerilor celor mai
devotati Domnului si une-ori chiar membrilor din familia domneasca.
CuvIntul de parcalab vine de la germ. burggraf, comandant
de cetate, care In ungureste a devenit porcolàb, de unde a trecut
la noi sub forma pgreilab.
Prin urmare la noi, In Muntenia acceptiunea cuvintului par-
calab a fost aceiasi ca in Germania. Parcalabii nu au devenit In
Muntenia, cum au fost In Moldova sefii administrativi ai judetelor 4).

A§a pentru judetul Ilfov, gasim in 1679 numai un iuzba§a, adica. un

vezi doc. citat la nota precedenta.
Vezi pentru Moldova Dimitrie Cantemir, Descrierea Moldovei, capit.
VI1I-lea.
In documentele din secolul al XVII-lea, mai ales, gasim numeroase indi-
catiuni de capitani, despre care nu putem ti, daca erau capitani de judet, dad,
aveau numai atributiuni militare sau erau capitani de p150, subordona4i adeci
capitanilor de judet (Tunusli, pag. 36). .A. a inteun doc. din 6 lulie 1701 gasim un
capitan de Lov4te (Iorga, Studii i docum., V, pag. 129). Tinutul Lovi0e apartinuse
odinioara. contelui Conrad (vezi pag. 174 nota 1, vezi B. P. Hasdeu, Negru
Vockl, p. 89 0 urm.), Matei Clinci e numit capitan de Dobriceni in anul 1692
(lorga, op. cit., pag. 308); Iacov capitan de Cernaia (19 Ian. 1667. Arh. Statului,
doc. monast. Brancoveni, pach, 22, doc. 39); Radul sin Mihai capitan ot Cu-
tureni, (Arh. Statului monast. Radu-Vocla, anul 1680, Iunie 1, pacb. 39, doc. 40);
Badea capitan ot Cumani (Iorga, op. cit., V, pag. 183); inteun doc. din 8 Oct.
1639 gasim Radul capitan ot Farcaq, (Arb. Statului, Tismana).
Vezi Fratii Tunusli, op. cif., p. 36; N. lorga, Studii i documente cu
privire la lsloria Ronginilor V, p. 134; vezi 0 nota.... de la pag....
In analele calugarilor minoriti din anul 1370, reproduse in Assemani,
.Calendaria eciessiae universae, Romae, 1755, tom., V, V, I, p. 61 0 in Farlatti,

www.dacoromanica.ro
180 PAUL NEGULESCU

Cu decadenta militarg din sec. XVIII, pgrcglabii au pierdut impor-

tanta lor si mai pe urma dispar cu totul.
In anul 1739, Constantin Mavrocordat, Domnul Munteniei, a
desfiintat institutiunea cgpitgnatelor, cu un caracter oare-cum militar
si a numit In fie-care judet cite 2 ispravnici 1). Ispravnici erau admi-
nistrator/ i judecgtori in judet, ei adunau dgrile, etc. Cam de la
aceastg datg, ggsim si In Moldova IntrebuintIndu-se termenul de
ispravnic 2) In loe de acel de pIrcglab, cu exceptiuni Insg: unele
tinuturi p5.strInd pentru cIrmuitorii lor vechile titulatiuni 3).
Alexandru Ipsilante, Domnul Munteniei, prin pravila sa din
178.5, Infiinteazg cite un judecgtor In fie-care judet pentru a usura
sarcina ispravnicilor ecare de multe ori fiind Insgrcinati cu alte pri-
cini ale judetu/ui, de multe ori se IntImplg a fi eii prin judetul
lor dupg porunca Domniei mele». Prin aceastg reformg nu se
Ins& ispravnicilor dreptul de a judeca (§ 11, Pentru judeegtorii de
la judete).
In Moldova, nu au existat asemenea judecgtori: ispravnicii ju-
decau toate procesele, afarg de revendicgri de mosii ; boerii

Rligricum sacrum, 1818, t. VIII, p. 242, se vorbeste de un comes Dragmer

Olachus, castellanus de Dombo ycha, de sigur parcalab al cetatei Dimbovita, mai
tirziu Bucurestl. D-1 Hasdeu (Neagu Vodd, p. 228. Vezi si Gr. Revista Tinerimea
Romind, 1, p. 6-9), crede c acest Dragomir era din din familia Basarabilor.
In 1520 gäsim un Tatul Parcalabul, despre care Domnul spune di era cinslit
boer fi mai virtos din casa d-niei male (Arhiva Statului, condica mon. Buzaului,
II, fila 336 citat apud Ionescu-Gion, Istoria Bucureftilor, p. 722); la 1567 gasim
un mare boer Ghergbina Parcalab il (Arhiva Statului, condica monastirei Vieros,
fila 68); inteun document din 16 Iunie 1602 gasim pomenindu-se un Cindea
Parcalabul (Arhiva Statului, condica No. 1 a monastirei Vieros, fila 205-206),
al card tata Varjoghie slojerul se infratise cu Stan Nasturel din Hertisti. In fine,
In cronica lui Constantin Capitanul, vedem ca, In lupta dintre Vintill Voda
Alexandra Vodei, armata acestuia din urma era comandata !titre altii si de Ion,
Parcalabul (Magazinul istorie pentru Dacia, I, p. 214).
op. cit., p. 36.
Inteun doc, din mail 1743 Ianuarie 28, gasim pe Constantin Cantacuzino,
ispravnicul Sucevel. (Doc. epitropiel Sf. Spiridon, mosia Sanauti plic 1, doc. 5,,
comunicat de d. profesor L Tanoviceanu); isprdvnicia tinutulul Bacdului este
mentionata intl./tin doc. din 24 August 1790 (Uricarul, XVII, pag. 283); Iordako
Pruncu este numit ispravnic al finutului Bacdului (15 Decembrie 1825, Uricarul
XVII, p. 352); ispravnicia de Vaslui (doc. 22 Iulie 1805) Uricarul, XXI, 330.
Asa la Orhei gasim serdari pina la finele secului al XVIII-lea; la Co-
vurlui pircalab1; Manolaki Ventura, pircatab de Galati (9 Iunie 1766), Uricarol
XXI, p. 271; vornici la Botosani: (doc. din 20 Aug. 1790) Uricar XXII, p. 370g
gi 373.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN ISTRATIV 181

se bucurau de privilegiuri de jurisdictiune : ei erau judecati de

divanul domnesc.
Aceastg, inegalitate, aceastl deosebire de procedurg. Intre
clase, care a existat In ambeie pri, o gAsim trecutg, la inceputul
secolului XIX In hrisovul lui Ion Sturdza-Vodg. din 12 Aprilie 1827
art. 10. In proiectul de Constitutiune al Moldovei, redactat in anul
1822 de boerii Inaintati ai timpului, se prevedea (art. 28 si urm.)
ca In fie-care judet sg, se infiinteze cite un judecgtor, care alg.turi
de ispravnic sä judece pricinile cu drept de apel la divanul al II-lea
si apoi la divanul I 1).
Prin art. 212 din Regulamentul organic al Valahiei se arata
necesitatea de a se despgrti puterea judecg.toreascg, de cea executivg.:
4Despgrtirea puterilor ocIrmuitoare si judecAtoreascg, fiind cunoscutä
cg, este neaphat de trebuintg. pentru buna orinduialg. In pricini de
judecatä si pentru paza drepatei particularilor, aceste 2 ramuri de
ocirmuire vor fi de acum lnainte cu to tul deosebite. In consecint.g.
art. 213 Infiinteazg, judecettoriile de judef care sg. judece In prima
instantg, toate pricinile. Aceleasi dispozitiuni ggsim si In Regula-
mentul organic al Molduvei, art. 279 si 280. Ispravnicii (oarmui-
torii) rgmin de aci Inainte competent" sg, judece numai pricinele
administrative si In materie penalg, pricinele de vini politienesti
(Reg. org. al Valahiei, cap. VII, anex 4, art. 3).
Prin regulamentul organic, ispravnicii sint numiti oceirmuitori
ceva mai tirziu administratori, iar prin legea pentru consiliile
judetene din 1864, ei sint nurniti prefecti.
In vechiul nostru drept, judetul nu a avut personalitate mo-
ralg, el nu exista decit ca circumscriptiune teritorialg. Pentru prima
oarä s'a recunoscut personalitatea judetului prin legea de la 2 Aprilie
1864. Este adevArat cg, prin ace asta lege nu se spune In mod expres
cä judetul este persoang juridia, dar aceasta reese din art. 1, unde
se aratg, cg., In fe-care judet, se statorniceste cite un consiliu care
reprezintg, interesele locale, colective si economice ale judetului, din
art. 47 si urm. unde se vorbeste de averea judetului etc. Se recu-
noaste deci judetului posibilitatea de a avea un patrimoniu propriu,
ceea-ce Insemneazä a-i recunoaste personalitatea. Prin art. 1 din
legea de la 31 Mai 1894 se arata cg judeful este persoanei juridic&
Credem cg, este folositor a argla numele judetelor ast-fel cum

1) Vezi acest proiect de Constitutiune in Analele Academiei XX, seria II,

anal 1897-98, P. 113. Vezi si pag. 12 din lucrarea noasta.

www.dacoromanica.ro
182 PAUL NEGULESCU

existau spre finele secolului al XVIII-lea Impreuna cu capitalele lor.

In Valahia gasim: Slam-Ramnic (R.-Sarat) cu capitala Focsanii (mun-
teni), Buzeul cap. Buzeu, Sacueni, cu capitala Bucov, Prahova, capitala
Ploesti. Dimbovita, cap. Tirgoviste, Muscel cap. Campulung, Arges
cap. Pitesti, Ialomita-Urziceni,Ilfov-Bucuresti, Vlasca cap. Gaesti, Te-
leorman cap. Rusii-de-Vede, Oltul cap. Slatina, Vilcea cap. Rimnic,
Gorj cap. Tirgu-Jiu, Romanati-Caracal, Dolj-Craiova, Mehedinti-Cer-
neti. Orasele Braila, Giurgiu si Turnu cu o mare portiune de teri-
toriu se aflau In stapinirea Turcilor. Partea romineasca din judetu
Braila era lipita la judetul Rimnicul-Sarat 1).
In 1847, judetul Sacuieni s'a desfiintat si teritoriul s'a Ina-
partit Intre judetele Prahova si Buzau. La 1837 capitala judetului
Teleorman s'a stramutat la Turnu.
In 1VIoldova gasim urnatoarele judete: Cuvurlui (Galati), FAlciu
a avut la Inceput drept capitala oraselul FaIciu mai tlrziu capitala
s'a transferat la Hui, unde era si scaunul episcopal; Iasi (Iasi),
Dorohoi (Dorohoi), Herta (Herta) Botosani,(Botosani) airlau (Hirlau),
Carligatura (Tirgu-Frumos), Roman Roman), Vaslui (Vaslui), Tutova
(Birlad), Tecuci (Tecuci), Putna (Focsanii moldoveni), Bacau (Bacau),
Neamtu (numit ast-fel de la cetatea Neamtului, avea capitala
Piatra), Suceava (avea drept capital, lnainte de luarea Bucovinei
de dire Austriaci, orasul Suceava, dupa aceasta data capitala a
fost transferata la Falticeni). Nu mai enumaram judetele din Ba-
sarabia 2).
In Muntenia, din cele mai vechi timpuri constatam existenta
Olteniei, cu un Ban, sau guvernator avind atributiuni destul de
mari si fiind ce] mai lnalt funcionar al Statului dupa Domn. Mai
tirziu (1761) constatam Impartirea threi rominesti In tara de sus si
tara de jos (vezi pag. 144).
Din cele mai vechi timpuri, Moldova era Impartita In doul :
Judetele de la Sud de Iasi faceau parte din Tara de jos, cafe-
l'alte formau Tara de sus.

Vezi descrierea judetelor fkutrt In 1770 de deputatii munteni Sntre

cari si Mihai Cantacuzino care contele Panin (Banul Mihai Cantacuzino, Genea-
logie Cantacuzenilor, publicatI si adnotatà de N. Iorga, pag. 466 si urm). Vezi
Dionisie Fotino, Istoria Getter. a Daciei, 1I; Istoria politicd pi Geograt. a fdrei
rominepti, editat.5. de tratii Tunusli.
Pentru judetele din Moldova vezi Dim. Cantemir, descrierca Moldovei,
cap. IV; Dionisie Fotino, op. cit., II p. 332.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 183

89. De la legea din 2 Aprilie 1864 judetul are un Indoit

aspect : el continu5 de a fi o circurnscriptiune administrativa ne-
cesara in organizarea generala a Wei; In acelas timp Ins& judetul,
dupa aceasta lege, este un stabiliment public, o persoana morala
de drept administrativ.
Interesele generale ale Statului sint reprezentate in judet prin
prefect; in acelas timp Insa prefectul este, alaturi de consiliu jude-
tean, si reprezentantul judetului-stabiliment public si executorul
tuturor masurilor de interes regional, decretate de organele deli-
berante ale judetului.
Prin urmare In persoana prefectului exista o confuziune de
atributiuni : reprezentant al intereselor generale si in acelas timp
si al intereselor regionale.
Vom vorbi de-o-cam-data numai de atributiunile prefectului
ca reprezentant al puterei centraie si agent al guvernului, rezer-
vindu-ne a vorbi sub un alt numar, despre celelalte atributiuni
ale sale.
In fie-care judet administratiunea intereselor generale ale
Statului este Incredintata unui prefect. Prefectul se numeste si
se revoaca prin decret regal in urma propunerei ministrului de
Interne. Nici o conditiune de capacitate nu este cerutil. pentru nu-
mirea In aceasta functiune; este destul ca cine-va sa fie romin,
major si sa se bucure de drepturile civile si politice. El sta sub
ordinile directe ale ministrului de Interne si reprezinta puterea exe-
cutiva In toata circurnscriptlunea supusa administratiunei sale. In
aceasta din urraa calitate el executa toate ordinile, ce i se transmit
de cele-l'alte departamente si corespunde direct cu dInsele. (Art
8, 13, 14 din legea de la 1 Noembrie 1892, pentru organizarea
autoritatilor adm. exter. depend. de minist. de Interne).
Dupa legea din 1 Noembrie 1892, prefecturile stnt Impartite
In 2 clase dupa importanta judetelor. Judetele Iasi, Dolj, Covurlui,
Prahova, Ilfov, Braila, Constant°. si Mehedinti sint de prima clasa.
Titularii acestor prefecturi au o diurna mai mare decIt la cele de
clasa II-a, leafa fiind aceiasi pentru ambele clase.
In calitate de administratori ai intereselor generale ale Sta-
tului In judet, prefectii au doua feluri de atributiuni: a) au putere
de deciziune proprie ; b) ei sInt executori ai ordinilor primite de la
puterea centrall.
In calitate de reprezentant al guvernului, prefectul are In o
multime de cazuri putere de deciziune proprie.

www.dacoromanica.ro
184 PAUL NEGULESCU

Asa, 10) el exercita In multe cazuri tutela administrativa (art

40 din legea comunall de la 7 Mai 1887 combinat cu art. 109 din
legea pentru consiliele judetene din 1894. Dupa proiectul de lege
pentru organizarea comunelor rurale al d-lui ministru V. Lascar, acest
tutelare acordate prefectului asupra comunelor rurale se maresc
si mai mult. Aproape nu exista act dupa acest proiect, pe care
sa-1 poata face singure autoritatile comunale rurale, nici chiar re-
paratiunile la imobilele comunei pentru o valoare mai miea de 500
lei cum are drept asta-zi dupa legea in vigoare. (Vezi art. 51, alin.
1 din acest proiect). Lui i se comunica In termen de opt zile de
la data lor deliberatiunile consilielor comunale din orasele nerese-
dinte si din comunele rurale, avind dreptul de a le anula (art. 34
si 37 din legea comunala, de la 7 Maiu 1887 si art. 109 din leg.
judet din 1894;
20) el vegheaza la mentinerea drepturilor Statului persoana
morala (art. 15 din legea de 1 Noembrie 1892);
30) el are un drept de supraveghere asupra tuturor functio-
narilor administrativi din judet (art. 19, legea 1 Noemvrie 1892);
40) Prefectul este comisar al guvernului pe linga consiliul ju-
detean (art. 3 din legea pentru consuele judetene), el are dreptul
a asista la deliberarile consiliului si a face propunerile ce va gasi
cu cale (art. 93 din legea pentru consilele judetene din 31 Maiu
1894), el poate disolva consiliul judetean In cazul prevazut de art.
76 din legea pentru consuele judctene, el poate prescurta de co-
mun acord cu consiliul judetean durata sesiunei ordinare (art. 33);
50) Prefectul este Insarcinat cu politia generala In coprinsul
judetului. In aceasta calitate el Ingrijeste de mentinerea ordinei si
sigurantei publice in judet. El poate la caz de trebuinta sa ceara
autoritatilor militare interventiunea puterei armate la IntImplari de
rebeliune, seditiune, atropamente tumultoase, cu un cuvInt or de
cIte ori ordinea publica ar fi amenintata. In acest caz, el trebue
sa raporteze imediat Ministrului de Interne si sa. Incunostinteze si
pe seful parchetului local. (Art. 17 din legea de la 1 Noemvrie
1892 pentru organizarea autoritatilor administrative exterioare de-
pendinte de Ministerul de Interne).
Prefectul fiind seful politiei administrative din Intreg judetul,
poate face regulamente politienesti, care slut obligatorii pentru In-
tregul judet dup. ce au fost aprobate de Ministrul de Interne si
publicate. Primarii din comunele rurale, cari potrivit art. 80 din
legea comunala din 7 Maiu 1887, sunt insarcinati si cu politia ad-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 185

ministrativa exercith. aceste atributiuni sub controlul prefectului.

Ordonantele date de primar In acest scop (art. 70 din legea de la
7 Maiu 1887) pot fi suspendate sau revocate de prefect. Dupa
proiectul de lege pentru organizarea comunelor rurale datorit d-lui
V. Lascar, primarul nu mai reprezinta in comuna rural& decIt in-
teresele locale, ca agent al puterei centrale avem notarul, care, dui:4
acest proiect, este seful politiei administrative si judiciare In comuna,
(art. 132 din proiect). In comunele urbane, afara de Bucuresti $i
Iasi, serviciul poIiiei depinde de prefectul de judet si se Indepli-
neste de prefectii de politie In Craiova si Galati, de politai In
cele l'alte orase (art. 18 din legea pentru organizarea politiei ge-
nerale a Statului din 1 Aprilie 1903).
Atributiunile date prefectului prin legi speciale cum de pildh.:
In materie de salubritate prin legea sanitara (art. 3 si 60) mai ales
cInd e vorba de epidemii, (art. 162 si urm., din legea sanitara),
epizotii (vezi legea de politie sanitarti veterinara din 28 Maiu 1882,
art. 27 si urm.), industrii insalubre (art. 140 si urm., din legea sanitara,
vezi i regulamentul pentru industriile insalubre din 24 Septemvrie
1894), prin legea asupra politiei vInatului (din 2 Noemvrie 1891
art. 3 i urm., vezi si regulamentul din 28 Ianuarie 1892), prin legea
asupra alienatilor (din 15 Dec. 1894, art. 14, 16 si urm. Vezi i regu-
lamentul din 13 Noemvrie 1896) intra In chderile sale chiar numai
In virtutea calitatei lor de efi ai politiei administrative din judet;
6°) Prefectul este si ofiter al politiei judiciare (art. 15 c. pr. crim.).
7°) Prefectul exercith, un drept de supraveghere asupra tu-
turor persoanelor morale si institutiunilor de bine-facere din judet,
fie ca slut asezaminte particulare, fie ca depind de stat, judet sau
comunl (art. 18 din legea de la 1 Noemvrie 1892);
8°) El inspecteaza chile nationale i judetene din circumscrip-
tiunea sa, pentru a se Incredinta de starea lor, raportInd de cele
constatate Ministrului de lucrari publice (art. 21 din legea de la
1 Noemvrie 1892;
9°) Prin ordonanta prefectorala data In urma propunerei con-
siliului comunal, el claseaza sau declaseaza drumurile comunale
stradele din comunele rurale (art. 11 din legea asupra drumurilor
din 30 Martie 1868 combinat cu art. 109 din legea pentru consiliele
judetene din 1894);
100) Prefectul are atributiuni importante In materie
el presideaza consiliul de revizuire al recrutarei (art. 31 si urm.
din legea pentru recrutarea armatei);

www.dacoromanica.ro
186 PAUL NEGULFSCU

110) Prefectul recomandg. ministrului de interne, pentru a fi

numiti, candidatd pentru posturile vacante dependinte de prefectura.
1'2°) Prefectul ori de cite-ori va crede cg. o chestiune, ce se
trateazg Inaintea unui tribunal judecgtorese, este de competinta
administratiunei, va putea cere trimiterea afacerei autoriatei com-
petente. Cu alte cuvinte prefectul are dreptul a ridica conflictul
de atributiuni. In caz clnd instanta judecgtoreascg respinge cererea
prefectului, el se poate adresa la Curtea de Casatie pentru a cere
regularea conflictului. (Legea pentru Impgrtirea atribut. consil. de
Stat, 12 Iulie 1866, art. 4) ;
130) Prefectul este Insgrcinat cu formarea listelor trienale de
toate persoanele avInd aptitudinea de a fi jurati (art. 266 pr. crim).
140) Prefectul convoacg adunarea aleggtorilor camerilor de
comer t In vederea alegerilor (art. 11 din legea asupra camerilor de
comer t si industrie de la 10 Maiu 1886, el instaleazg de asemenea
pe membrii alesi (art. 13 din aceeas lege).
15°) Prefectul are, In unele ocaziuni, atributiuni de contencios
administrativ. Asa el judecg contestatiunile, ce s'ar putea ivi cu
ocaziunea confectiongrei listelor pentru persoanele apte de a fi
jurati, pentru Inscrieri ilegale, omisiuni sau scuteli (art. 268 c. pr.
Cr.). Apelul In contra sentintei prefectului se va putea face In
termen de 20 zile de la data sentintei cgtre tribunalul local.
In materie de rechizitiuni militare, prefectul In afarg de atri-
butiunile fixate prin art. 17 din legea de la 24 Aprilie 1877 asupra
rechizitiunilor militare, de a repartiza pe plasi s'i comune contin-
gentul animalelor fixat pe judet de Ministerul de RAzboi, mai are
si dreptul de a judeca ca instan tg de apel reclamatiunile l'Ante In
contra estimatiunilor hotdrIte de comisiunea mixtg, stabilitä prin
art. 34 din sus zisa lege. Sentina prefectului este datà cu drept
de recurs la Curtea de Apel (art. 38 din legea de la 24 Aprilie
1877 combinat cu art. 109 din legea asupra consililor judetene de
la 1894)
Dupg legea sanitarg (art. 140 si urm.) si regulamentul pentru
industriile insalubre (din 24 Sept. 1894, art. 36 si urm.), prefectul
dg deciziuni asupra cererilor de a se deschide stabilimente indus-
triale. Deciziunile prefectului sInt supuse apelului la Ministerul de
Interne In termen de 10 zile de la pronuntare (art. 39 din regu-
lamentul pentru industriile insalubre).
In contra deliberatiunilor consiliilor comunale rurale pgrtile
interesate pot face apel la prefectul judetului, care are dreptul de

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 187

a anula deciziunile consiliului. Sentina in cazul acesta se pronunt.ä

Cu drept de recurs la Ministerul de interne In termen de 15 zile
de la pronuntare 1) (art. 37 si 38 din legea comunald de la 7 Mai
1887, combinate cu art. 109 din legea pentru cònsiliele judetene
de la 1894).
150 In calitate de representant al guvernului, prefectul ia parte
presideazd toate solemnitdtile publice si oficiale, afard de
unde sunt comandamente de corpuri de armatd, unde pre-
sidentia apartine comandantilor acestor corpuri (art. 31 din regul.
de la 3 Noembre 1892).
Pe ling aceste atributiuni, unde prefectul are putere de de-
ciziune proprie, prefectul este si agent al puterei centrale. In
aceastd. calitate : 10) el Ingrijeste de publicatiunea si executarea
legilor si regulamentelor de administratie publicd ; 2°) el executd
toate ordinile primite de la Ministerul de interne sau de la cele-
l'alte departamente ministeriale, (vezi art. 14 si 16 din legea de la
1 Noembre) ; 3°) In calitate de intermediar Intre administratie
puterea centrald, el primeste si transmite guvernului reclamatiunile
administratilor, studiazd i raporteazä guvernului lipsurile ce con-
statd i aratd mijloacele cum ele s'ar putea Indrepta.
Deosebirea 1ntre aceste cloud feluri de atributiuni ale prefec
tului este cd In primul caz, atunci cInd prefectul lucreazd ca re-
prezentant al guvernului, el are initiativd, bine Inteles Insd el trebue
srt dea socoteald ministrului de actele pe care le Indeplineste. De
cele mai multe ori actele sale sunt aprobate in mod prealabil de
Ministru si conform principiului de ierarhie, Ministrul poate sd
substitue autoritatea sa aceleia a prefectului.
and Insd prefectul lucreazd ca agent al puterei centrale, pre-
fectul nu este de cit executorul deciziunilor ministrului.
Cu cit. se Intind atributiunile de deciziune proprie ale prefec-
tului, cu atIt avem o slAbire a centralizdrei, nu avem descentrali-
zare propriu zis, ci numai o deconcentrare, adicd o form& ate-
nuatd a centralizArei 2).
In fie-care judet, avem cite un director de prefecturd, care
este capul cancelariei prefecturei. El lngrijeste de rezolvarea si
pedierea lucrdrilor sub ordinele prefectului. Toate lucrdrile expe-

Vom trata mai pe larg atributiunile contencioase ale prefectilor In ca-

pitolul al 111-lea al acestei lucrAri, destinat contenciosului administrativ.
Vezi pag. 129, No. 61.

www.dacoromanica.ro
188 PAUL NEGUL ESCU

diate de prefectura stilt semnate de prefect si contrasemnate de

director. El lnlocueste pe prefect In lucrarile de cancelarie or de
cite ori acesta lipseste de la post, In acest caz corespondenta cu
diferitele autoritati se semneaza de director.
In timpul eh prefectul lipseste de la resedinta sau din judet.,
ministrul de interne poate delega puterile prefectului, In total sau
In parte, directorului de prefecturà.
Directorul de prefectura fiind auxiliarul prefectului, acesta 11
poate Insarcina cu anchete, cercetari, inspectiuni si alte misiuni
administrative In judet, (Vezi legea din 1 Noembrie 1892, art.
26-28 si regulanientul din 3 Noembrie 1892 pentru aplicarea
acestei legi, art. 34-44). Vezi conditiunile de admisibilitate In
In aceasta funcpune, In legea din 1 Noembrie 1892, art. 48 si urm.
In cancelaria prefecturei, in afara de director, se afla un fef
al biroului prefecturel, care ajuta pe director In redactarea co-
respondenteI si expediarea lucrarilor catre diferitele autorit5.ti, apoi
un registrator, un arhivar si mai multi copisti.
Administratiunea intereselor generale a plasei este fncredintata
sub-prerectului. El este Insarcinat In tot cuprinsul plaseI sale si
sub autoritatea si controlul direct al prefectului de judet cu po-
litia administrativa si preventiva, ea privigherea si mentinerea or-
dinei si sigurantei publice si, In genere, cu toate atributiunile admi-
nistrative de interes general. Sub-prefectul este si ofiter de politie,
el urmareste descoperirea crimelor, delictelor si contraventiunilor,
In aceasta calitate el este un auxiliar al ministerului public, duph
ordinele caruia lucreaza si caria 'i raporteaza despre ori-ce crima
sau delict va fi descoperit In plas5.
Conform Regulam. Organic si art. 140 si 141 c. pr. crim. sub-
prefectii erau competenti a judeca contravantiunile politienesti
comise In coprinderea plAsei (art. 141 al. 2); dupa legea din 25
Aprilie 1867, sub-prefectii eran competenti de a judeca chiar
pricini civile de competenta judecatorului de ocol sau de plasa, si
aceasta pentru a din lipsa de fonduri nu s'au putut Infiinta
judecatoriile de pace create prin legea pentrn organizarea judeca-
toreasca din 4 Iulie 1865. Aceste atributiuni ale subprefectului au
fost desfiintate prin legea judecatoriilor comunale si de ocòle din 9
Martie 1879.
Sub-prefectul executa toate ordinele s'i instructiunile ce pri-
meste de la prefect pentru aplicarea legilor si executarea masu-
rilor de administratiune generala; el supravegheaza administratiunea

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 189

comuneIor din comuna sa, face inspectiuni, In acest scop, In fie-

care lung, la toate comunele din coprinderea plgsei si raporteazg
prefectului rezultatul constatgrilor sale.
(Vezi art. 29 $i urm. din legea de la 1 Noembrie 1892 si
art. 67 si urm. din regulamentul pentru aplicarea acestei legi.
90. Prefectul de judet este seful politiei administrative In
tot cuprinsul judetului : atIt In comunele rurale cit si In orasele de
resedintg. Numai In orasele Iasi si Bucuresti serviciul politiei func-
tioneazg independent de prefectura judetului si formeazg prefecturi
speciale sub conducerea prefec(ilor de poli(e.
Inc. din secolul al XVII-lea, functiunile politienesti In orasul
Bucuresti au fost Incredintate unui Inalt demnitar numit agg 1), el
era Insgrcinat cu privigherea si mentinerea ordinei, In capitalg el
hotgra pretul obiectelor de Indestulare, supraveghea ea nagsurile
sà fie drepte, avea sub comanda sa pe respintiasii sau strejarii
(sergentii de oras). Aga avea si dreptul de a judeca unele din
pricini. Nu trebuesc confundate atributiunile agei cu acele ale
unui alt mare dreggtor : marele vornic de politie, care a existat
pina sub doninia lui Alexandru Cuza, si care era Insgreinat ca
stringerea dgrilor de la streinii din Bueuresti si cu supravegherea lor 2).
In Moldova ggsim de a semenea un aga ca sef al politiei
din Iasi.
Prin Regulamentul Organic se mentine institutiunea agiei.
Orasul din punctul de vedere al politiei administrativo era
Impgrtit In 5 Al*, fie-care plasg. In 3 _popoare. In fie-care plasà
se ata cite un comisar, iar la fie-care popor un ipistat, (Regula-
mentul pentru starea sg.ndtgtei, Infrumusetarea si paza bunei orin-
dueli In politia Bucurestilor din 1830).
Dupg Regulamentul Organic, aga Incepe sa poarte mai mult
titlul de qet al polgiei orasului Bueuresti. In 1859, el primeste
titlul de prefect de politiei. Inainte de anul 1850 s'au desfiintat
sub- diviziunile numite popoare, iar Bucurestiul s'a !m'Arta In 5 comisii
numite : comisia de rosu, de galben, de verde, de negra si de aIbastru
fie-care avind ca sef un comisar, fie-care comisie coprindea mai
multe despär(iri.
Dupà. Dionisic Fotino, Istoria general a Daciei II, p. 284, numele de
agá a fost introdus in anul 1620 de domnul Radu Mihnea. Prin secolul XVIII
aga era considerat ca boer uelit (adia boer de clasa I-a).
FuncOunea aceasta dateazft numa't de la finele secolului XVIII-lea. Vezi
Dionisie Fotino, op. cit., II, p. 281.

www.dacoromanica.ro
190 PAUL NEGULESCU

Prin legea din 31 Martie 1882, teritoriul capitalei a fost Im-

partit In mai Incite sectii politienesti avind fie-care un sef numit
comisar de poli(ie, desfiintlndu .se comisiile de mai inainte, i stabi-
lindu-se In fie-care culoare cite un inspector politienesc.
Prin legea bugetara din 1900, sefii de politie din Craiova si Galati
au primit titlul de prefecti de politie, ei nu au Incetat Insa prin
aceasta de a fi subordonati prefectului de judet (art. 18 din legea
de la 1 Aprilie 1903).
Legea asupra organizarei politiei generale a Statului, din 1
Aprilie 1903, stabileste, prin art. 15 si urm., atributiunile prefectilor
de politie din Bucuresti si Iasi. Subdiviziunile politienesti din aceste
orase poarta numele de circumscripfiuni, de ordinar avind o razà
cu mutt mai mare de cit sectile de mai inainte.
91. Am vazut cà judetul poate fi considerat sub un Indoit
aspect: el este si o subdiviziune administrativa, dar In acelas timp
este si o circumscriptiune autonoma, adica un stabiliment public.
Am. aratat deja organizarea administrativa a judetului sub-
diviziune administrativa, sub acest numar, vom studia judetul sub
cel-l'alt aspect, adica acela de stabiliment public.
Pina la legea din 2 Aprilie 1864, judetul nu era decIt o circum-
scriptiune teritoriala, o subdiviziune administrativa. Prin aceasta
lege descentralizatoare sa creaza personalitatea judetului, recunos-
clndu-i-se posibilitatea de a avea un patrimoniu propriu i creindu se
un nou organ adrninistrativ consitild jude(eatt, care sa reprezinte
interesele locale, mai ales cele economice, ale judetului (art. 47 si
urm. din legea de la 1864). Prin legea din 31 Maiu 1894 (art. 1)
se spune pentru prima oara in mod expres cà judetul este o per-
soana juridica.
Judetul nu este o persoana morala ca ori-care alta, el nu are
numai posibilitatea de a avea un patrimoniu, el este un stabiliment
public, adica o persoana morala de drept administrativ. In aceasta
calitate, el are si putere publica, care se analizeaza In dreptul de
a stabili impozite, de a avea un domeniu public, de a avea dreptul
de politie, dreptul de a expropria, etc.
Organele care exercita atributiunile acordate judetului sint de
doua categorii : organe deliberante si organe executive.
Potrivit legei din 2 Aprilie 1864 se recunoaste pentru judet 2
organe deliberante : consiliul judetean si comitetul permanent. Pentru
alegerea consilierilor judeteni, alegatorii tuturor colegilor clectorale
din coprinsul unei plasi, Intrunindu-se cu totii la resedigta

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 191

procedau la alegere. Fie-care plasà avea dreptul sä aleaga cite doi

consilieri (art. 2 si 11).
Legea din 2 Aprilie 1864 prevedea (art. 3) cä consiliu judetean,
dup5, constituire, si alege presedintele. Printr'un decret-lege din 5
Septembrie 1864, aceastà dispositie a fost modificaa In sensul ca
presedintele sä fie numit de guvern dintre cei 3 consilieri cari au
obtinut cele mai multe voturi.
Comitetul permanent, compus din 3 membrii si ales de con-
siliul judetean din sinul s5.u, era prezidat de prefectul judetului (art.
85), care avea chiar vot preponderant in caz de paritate.
Aceast5. lege a fost modiacata prin legea din 31 Martie 1872.
Potrivit acelei legi consiliul judetean se alc5.tuia din 12 membrii,
alesi cite 3 de fie-care din colegile electorale pentru adunare (dupa
constitutia din 1866 erau 4 colegiuri pentru came* ; prefectul nu
mai era presedintele comitetului permanent, acesta era numit de
Domn dintre cei trei membri, dupil prezentarea ministrului de interne
(art. 83), prefectul continua Ing ca s't mai inainte sa fie executorul
deciziunilor consiliului si comitetului (art. 103); el rAmlne comisar
al guvernului atIt pe ling5. consiliu Ca qi pe ringä comitet. Ca si
mai inainte ordonantArile plAtilor pentru judet trebuiau sà fie acute
de comitetul permanent (art. 93).
Legea din 1 Martie 1883, (vezi si legea din 9 Aprilie 1886),
restringe atributiunile prefectului, el nu mai rAmine de cit comisar
al guvernului pe lingd consiliu si comitet. Comitetul permanent se
compune ca si mai Inainte din 3 membrii alesi de consiliu din sinul
sAu, prezidentul comitetului este desemnat tot de consiliu (art. 4).
Presedintele comitetului, dupg, acéstä lege, era executorul deci-
ziunilor consiliului judetean si ale comitetallui. Prefectul era chemat
numai eci dea concursul Am presedintelui, cind acesta l'ar fi cerut.
Potrivit legei din 1886, consiliul judetRan se compunea din 24
membrii, alesi cite 8 de fie-care din cele 3 colegii pentru camel% (in urma
revizuirei constiutiunei, din 1884, se desfiintase colegiul al IV lea.
Prin legea din 31 Maiu 1894 s'a suprimat comitetul permanent,
cite-va din atributiunile sale, limitativ enumArate de art. 87, s'au
Incredintat unui nou organ administrativ, delegafrunea jude(eand,
compus5. din 3 membrii si 3 supleanti alesi din slnul s5.0 de consiliul
judetean (art. 81 si urm.), toate cele-l'alte atributiuni ale comitetului
desfiintat au trecut prefectului, care devine iarAsi executorul tuturor
lncheierilor consiliului judetean si ale delegatiunei judetene (art. 94, 98,
100 si 109). Prin urmare, potrivit acestei din urmä legi, care ne Or-

www.dacoromanica.ro
192 PAUL NEGULESCU

mueste si astg-zi, avem In judet. doug organe deliberante : consiliul

judetean si delegatiunea judeteang si un organ executiv, prefectul
judetului.
Constatgm prin urmare In alcAtuirea organelor administrative
ale judetului-stabiliment public o fluctuatiune continug, cind o Incli-
nare spre descentralizare, clnd o pornire spre centralizare. 0 pro-
punere de lege pentru organizarea comunelor si judetelor, prezintatg
adungrei deputatilor In 1871, coprinde cea mai mare descentralizare
judeteang, care a fost propusg le noi, ea nu a reusit Ina sg fie
transformatg In lege. In 1899 s'a votat de Senat un proiect de lege
pentru reinfiintarea comitetului permanent, proiectul nu a fost trisg
prezintat $i adungrei deputatilor.
92. Conform legei din 31 Main 1894, consiliul judetean se
compune din 18 membrii, alesi cite 6 de fie-care din colegile elec-
torale pentru camera. Comisar al guvernului pe ling consiliu este
prefectul judetului.
Convocarea colegilor electorale pentru a procede la alegerile
generale de membrii ai consiliurilor se face prin decret regal,
publicat prin Monitorul Oficial, cel putin cu 3 sgptgmlni 1nainte de
zilele fixate pentru alegere si ce! mult In doug luni de la ivirea
vacantei. Toate formalitAtile, operatiunile electorale precum si masu-
rile necesare pentru a asigura mentinerea linistei si bunei ordine
In timpul votgrei stilt cuprinse In legea asupra procedurei electorale
din 1903, prin care se abrog dispozitiunile coprinse In art. 8, 11--15,
17-23 inclusiv din legea pentru consilile judetene.
Alegerea consilierilor se face prin buletine uninominale (art.
79 legea pentru consiliul judetean).¡Xembrii consiliului judetean se
aleg pe timp de 4 ani si alegerile pentru aceste consilii Sint generale
pentru Intreaga targ. Asa In clt dad, In interval, un consiliu a fost
dizolvat si se fac noi alegeri, consiliul nou ales nu va rIminea in
functiune dec1t timpul rgmas pinà la complectarea perioadei de 4
ani. Este o gresalg a legiuitorului, care are de efect cg da acestor
alegeri un caracter politic, Intru cit colegiile electorale pentru
Camerg din 1ntreaga tard s1nt chemate de o datg sà aleagg noi
consilieri judeteni. Legiuitorul ar trebui sl inlgture aceste nnani-
festatiuni cu caracter politic si sa facà ca aceste consilii O. coprinzg
oamenii cei mai capabili de a se ocupa de interesele judetului, inde-
pendent de ori-ce credintg politicg.
Consiliul judetean decide definitiv despre validitatea operati-
unilor colegilor electoral!, tot el judecg si contestatiunile ce s'ar ivi

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 193

Cu aceast5. ocazie (articol. 22 si 23 din legea pentru consiliile ju-

det.ene).
Nimeni nu poate refuza functiunea de membru In consiliu/
judetean, In cazul cAnd ar fi ales, nici nu poate demisiona inainte
de expirarea mandatului gu, decIt pentru motivele arAtate In art.
26 din legea pentru consiliile judetene si aceasta sub pedeapsa unei
amende de la 150-500 lei In folosul judetului.
Pentru a putea fi ales membru Inteun consiliu judetean, trebue
ca cine-va sa fie romtn din nastere sau naturalizat, sä se bucure
de drepturile civile si politice, O. aibl cel putin 25 anI implinitY,1)
sä aib5. domiciliul In judet fIcInd o declaratie In acest sens cel
putin Cu 6 luni Inaintea alegerd a). Aceste conditiuni slnt necesari
Insà nu suficiente, legea aratä o multime de cazuri de ineligibilitate,
precum si cite-va cazuri de incompatibilitate.
Nu pot fi consilieri judeteni :
Toti militarii In activitate de serviciu, toti functionarii
Statului judetului sau comunelor sau al vre-unuia din stabilimentele
publice, afarà de profesorii universitari ;
Preotii si monahii ;
Arendasii sau locatarii proprietAtilor judetului si contraccii
de diferite furnituri sau Intreprinderi ale judetului.
Consilierii ce vor fi luat parte la sedint.e nelegale ale
consiliului judetean si pe care tribunalele i vor a declarat neeligi-
bili pe un timp anumit. In adevar legea judeteanä opreste ori-ce
Intrunire a consilielor judet.ene In afarà de sesiunele ordinare si
sesiunile extra ordinare, convocate prin decret regal ; infractiunea
la aceastà dispozitiune este pedepsit& ca Inchisoare (1 lunl pia.
la 2 ani) si ca pedeapsä complimentaa cu declararea de ineligibil
pentru cons. jud. timp de 4 ani cel mult (art. 75 din lege pentru
cons. jud. din 31 Mai 1894).
Incompatibilitatea deferl de ineligibilitate prin acea ca. nu Im-
pedia ca cine-va sà fie ales in mod regulat, dar o dat.à ales trebue
s5. opteze Intre mandatul ce i se Incredinteazä si tntre functiunea
ce avea mai tnainte. Asa de pildl exist5. incompatibilitate Intre
Legile anterioare cereau virstA de 30 ani pentru a putea fi ales con-
silier judetean.
Pentru ca o persoang. Ali poatii, alege domiciliul politic Inteun judeV
trebue conform art. 27 din legea de la 31 Maiu 1894, A poseadl acolo o pro-
prietate imobiliarI urbanX sau rural l (art. 27 din legea pentru consiliile judetene).
Legile anterioare nu cereau aceastit conditie de avere.
Tratat de Drept Administrativ. la
www.dacoromanica.ro
194 PAIIL NE GULES=

functiunea de consilier judetean aceea de consilier comunal sau

de consilier judetean Intr'un alt judetean (art. 28 ult. alin.).
Dupa verificarea titlurilor, membrii consiliului judetean, In
calitate de functionari administrativi (de si onorifici) depun juramInt
de creclinta Regelui i supunere constitutlei. Nici un membru nu
poate lua parte la sedinta Inainte de a depune juramInt, i acela
care refuza de a-I presta se considera ca demisionat.
Consiliul imediat ce se constitue, alege biroul, un presediute,
2 vice-presedinti si 2 secretan.
Consiliul judetean se Intruneste In sesiune ordinara la 15
Octombrie al fie-carui an, la resedinta judetului ; durata acestei
sesiuni este de 20 zile.
Mara de aceasta, consiliul mai poate fi convocat, prin decret
regal, si In sesiune extra-ordinara. Prefectul poate suspenda, pres-
curta sau prelungi sesiunea consiliului judetului In cazurile i cu for-
mele prevazute de art. 33 si 35 din legea pentru consilile judetene.
Consiliul judetean este chemat sa se pronunte asupra tuturor inte-
reselor exclusiv locale ale judetului ; el voteaza In fie-care an, In
sesiune ordinara, budgetul judetului (art. 51) ; el este chemat a se
rosti i asupra tuturor obiectelor ce i se defera de catre corpu-
rile legiuitoare sau de catre guvern (art. 50) ; Din slnul sau se
aleg 3 membrii i 3 supleanti pentru a alcatui delegatiunea jude-
teana (vezi no. 94).
P.e liga consiliul judetRan i delegatiunea judeteana functio-
neaza un secretar, numit prin decret regal dupl recomandarea
ministrului de interne (art. 6).
Consiliul judetean desemneaza din sinul sau 2 consilieri, care
ja parte ca membri ai consiliului de igiena si de salubritate
publica al judetului (art. 5 si 6 din regulamentul pentru consiliile
de igiena si de salubritate publica din 7 Oct. 1893, art. 69 din legea
sanitara, art. 68 din legea pentru consiliile judetene) ; un consilier
care sa ja parte cu comisiunea de statistica judeteana, un altul
pentru a ha parte cu comisiunea pentru fixarea tarifelor de rechi-
sitiuni militare (vezi art. 34 din legea de la 24 Aprilie 1877 asupra
rechisitiunilor militare si art. 68 din legea pentru consiliile judetene),
un altul In consiliul de revisie al recrutarei armatei (art. 31 din
legea pentru recrutarea armatei si art. 68 din legea pentru con-
siliele judetene), un altul pentru a lua parte In comisiunea de re-
censamInt general, potrivit legei pentru constatarea i percepera
contributiunilor directe din 10 Martie 1882 (art. 5 si 6) Presedin-

www.dacoromanica.ro
 TRA T -AT DE =EFT ADMINISTRAT1V 195

tele, san, In locul au unul din vice-presedintii consiliului judetean,

la parte ca membru In comisiunea de apel (art. 11 din legea
pentru constatarea si perceperea contributiunilor directe).
93. Prefectul este capul administratiunei judetene ; el dirige
toate lucrArile acestei administratiuni, expediazg si executg toate
hotarIrile consiliului judetcan sau ale delegatiunei judetene.
In intervalul sesiunilor, prefectul preggteste elementele si lgmu-
ririle trebuitoare pentru toate cestiunile ce urmeazg a se supune
consiliului la viitoarea sesiune; el apgrg Inaintea justitiei procesele
Indreptate In contra judetailui (vezi diverse distinctiuni In art. 91
alin. 3 si 4) ; cInd Ina judetul se aflg In proces cu Statul, pre-
fectul din cauza situatiunei sale de reprezentant al judetului si al
Statului nu mai poate sta In instantg si atunci interesele judetului
sunt reprezentate printr'un membru al delegatiunei judetene.
In intervalul sesiunilor consiliului judetean, si In caz de urgentg
absolutg, &lid, pentru cazuri ce nu sufgrg Inttrziere, prefectul se
poate pronunta si asupra cestiunilor ce sunt special rezervate con-
siliului, In afarg de budgetul judetului (art. 92), Ina numai In
urma avizului conform al delegatiunei judetene si cu Indatorirea
de a aduce cazul la cunostinta consiliului la cea de Intai Intrunire.
In calitate de executor al deciziunelor consiliului judetean,
prefectul ordonanteaza plAile ce trebuesc acute de judet si aceasta
In limitele bugetului (art. 98).
Prefectul are dreptul a fad. recurs In contra Incheierilor
consiliului judetean, care ar vgama interesele judetului. Recursul
-este judecat de consiliul de ministrii, el trebue flout In termen de
10 zile de la emiterea votului, dacg prefectul a luat parte la se-
dinta consiliului, sau 10 zile de la comunicare, dacä prefectul nu
a asistat (art. 95).
Prefectul alatueste proiectul de buget al judetului pe anul
urnagtor, pe care II supune consiliului judetean In sesiunea ordinarg.
Tot In acea sesiune el dg socoteall" consiliului judetean de
-veniturile si cheltuelile exercitiului precedent (art. 100).
Aceste socoteli (semile de venituri si cheltueli) dupg ce se
cerceteazg de consiliu, se lnainteazg Curtel de compturi prin mi-
nisterul de Interne.
Prefectul, care, Mil motive temeinice apreciate In ultima in-
stantg de ministerul de Interne, nu ar depune aceste socoteli la
-deschiderea sesiunei ordinare a consiliului, va 'fi destituit.
Prefectul este comisar al guvernului pe 1Ingä consiliul ju-

www.dacoromanica.ro
196 PAUL NEGULESCU

detean (art. 3). In aceasta calitate el deschide si hichide toate se-

siunile consiliului, In numele Regelui (art. 32), lipsa prefectului Insa.
nu impedica consiliul de a se constitui si de urma lucrarile.
Tot in aceasta calitate, prefectul are dreptul de a asista la toate
deliberarile consiliului judetean si de a face propuneri (art. 93).
Prin art. 109 din legea de la 31 Mai 1894, toate atributiunile,
acordate prin legi anterioare comitetelor permanente, tree asupra
prefectilor, In urma desfiintarei acestor comitete, cu rezerva dis-
pozitiunilor coprinse In art. 87 din acea legea.
Legea din 31 Mai 1894, desfiintind comitetul perma-
nent, a cautat Imparta atributiunile : o parte din din ele si
anume cele prevazute In art. 87 din legea actual& pentru consiliele
judetene au fost incredintate unui nou organ administrativ, dele-
gafiunea judeteand toate cele-l'alte atributiuni au fost date pre-
fectului, (vezi art. 94, 98, 100 si 109).
Potrivit art. 81, delegatiunea judeteana se compune din 3
membrii si 3 supIeanti alesi de consiliul judetean din sinul sau
(art. 4); ea este prezintat& de cel mai in virsta dintre membrii
(art. 86); delegatiunea se intruneste ori de cite ori prefectul o va
convoca; membrii stilt alesi pe termen de 2 ani (art. 84).
Potrivit art. 87, slut supuse exclusivei deliberari i deciziuni
a delegatiunei judetene : a) verificarea i validarea alegerilor de
consilieri la comunele rurale si urbane neresedinte de judet, precum
judecarca contestatiunilor la operatiunile acestor alegerii.
In comunele urbane resedinte de judet, consiliul comunal
verifica singur alegerea (art. 57 din legea de la 15 Iunie 1886);
aprobarea bugetelor i compturilor comunelor rurale si a
celor urbane neresedinte de judet;
Prin urmare potrivit acestui articol, delegatiunea judeteana.
.exercita contenciosul In materie de a/egeri pentru comunele rurale
si urbane neresedinte de judet, si tot fatä de aceste comune exerciti
tutela administrativa pentru actele anume specificate.
In afara de aceste atributiuni, delegatiunea judeteana' este-
chemata, sa lumineze
Actele consiliului judetean pot fi impartite in doul
cat egorii :
a) Consiliul se pronunta asupra tuturor cestiunilor de in-
teres judetean (art. 50), ast-fel, el stabileste bugetul cheltuelilor
pentru anul urmator, precum i mijlócele pentru a le acopen i (art.
51) ; el statuiazä asupra constructiund drumurilor i podurilor

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 197

judetene, a scoalelor precum i asupra or-aror alte lucrAri ar avea

de facut cu cheltuiala judetului (art. 61); el autoria. Imprumutu-
rile ce ar fi de neaparatl nevoe a se contracta pe comptul jude-
Instrainarile i schimbarile averei, ce ar poseda judetul, precum
transactiunile atingEoare de aceas5. avere (art. 59) ; el poate
face regulamente pentru administrarea intereselor speciale ale ju-
detulut (art. 69) ; el poate vota contributiuni In profitul judetului
(zecimi judetene), Ins6. numaT In marginile legei din 3 Aprilie 1884;
el se pronuntl asupra cererilor privitoare la Infiintarea, desfiintarea
sau schimbarea zilelor de tIrg In judet, el hotArAste lefile functio-
narilor platiti de judet (art. 56), etc., etc.
b) Consiliul judetean, In unele Imprejud,ri, joacä rol de organ
consultativ al puterei centrale. Asa de pild5, pentru clasificarea
drumurilor judetene este nevoe de o lege; In prealabil Ing se cere
avizul consiliului judetean respectiv, care se supune parlamentului
(art. 64); consiliul este chemat s5.-sT dea avizul asupra schimbArilor
ce s'ar propune, In ce priveste hotarele actualelor judete, plAsi sau
comune, precum si In ce priveste strAmutarea resedintelor sub-
prefecturilor (art. 67). Vezi si art. 70.
Nu ne vom ocupa In mod special declt de atributiunile din
prima categorie, cele-l-alte, adic5, acelea unde consiliul joacl rol
de organ consultativ, despre cele din a doua categorie, neprezentlnd
de cit o mic5, importantl, vom vorbi numai In tread.t. Actele
consiliului In acest din urmA cas slut simple avizuri, care nu
leagl puterea centrala1).
Consiliul judetean, In calitate de reprezentant al intereselor
judetului (art. 1), poate sA facä i acte de gestiune i acte de au-
tori tate.
Din punctul de vedere al fortei lor executoril, aceste acte
se pot ImpArti In doul categorii :
a) deliberatiuni executorii prin ele Insi-le ;
13) deliberatiuni, supuse tutelei administrative, adicl care nu
devin executorii decIt In urma aproUrei datl de o autoritate su-j
perioar6, anume indicatl prin lege.
a) deliberafiunile executorii prin ele
Potrivit legei din 1864, consiliul judetean nu putea face nici
un act, care sä fie executoriu, toate aveau nevoe de aprobarea
unei autorittiti tutelare. Art, 70 din acea lege prevedea Intr'adevAr

1) Vezi pag. 67 jos.

www.dacoromanica.ro
T98 PA111. NEGULESCU-

el aprobare& Domnului este necesarl pentrw annme acte ; pentrw

unele acte de o osebitg. important& se cerea o lege, iar pentru
cele de o important& mai mid. aprobarea -prefectului era sufici-
enta. Legea din 1864 era foarte putin descentralizatoare din acest
punct de vedere. Am v&zut, clnd am vorbit despre tutela adminis-
trativk a ea nu se presupune, ea nu este de drept comm. Stabi-
limentul public este liber In principia A. fad. acte, care slut
executorii, numai pentru actele de o important& mai mare este
necesar ca autoritatea superioarl A. examineze dac& actul Meat de
stabilimentul public este folositor pentru localitate si dacä nu jic-
neste Intru cIt-va interesele generale.
CAlluziti de aceste principii, legiuitorii din 1883 au recunoscut
prin art. 71, cg, judetal, prin organele sale legale, poate face acte
executorii prin ele Insi-le, numai actele de o iraportantä mai mare
slut supuse aproblrei Regelui, iar cele care angajeazä prea mult
averea judetului stilt supuse aproblrei Corpurilor Legiuitoare. Po-
trivit acestei legi, consiliul judetean putea singur face Imprumuturi
care sg, nu tread, peste suma de 10.000 lei, putea singur ordona
facere de constructiuni de drumuri, poduri, canaluri, edificii si
altele, cind valoarea acestor lucr&ri nu ar trece peste suma de
20.000 lei; putea face cump&r&ri, schimburi, instr&ing.ri si transac-
tiuni privitoaree la averi mobiliare, a clror valoare ar fi fost mai
mica cleat o zecime din venitul anual al judetului. De asemenea con-
siliul judetean era competent A fac& singur toate actele relative la
gestiunea patrimoniului judetului, pentru care legea nu prevgzuse
necesitatea unei aprobari din partea nnei autoriati superioare.
Legea din 31 Mai 1894 (art. 71) urmeaz& acelas principiu,
recunoaste &licä consiliului judetean posibilitatea de a face acte
executorii. Dupg, aceastl lege consiliul judetean poate singur face:
cumplari, schimburi, Instr6ing.ri, transactii, hotArnicii, esire din
indiviziune, sä arendele, s& facä constructiuni de drumuri, poduri,
canaluri, constructiuni (lac& Ins& valoarea stabilitä prin aceste acte
nu ar depAsi suma de 20.000 lei. Conform noei legi, judetul nu mai
poate Ins& face lmprumuturi (alin. 7 din art. 71), fie ele de va-
loare di de mid., far& aprobarea Regelui, dac& Imprumutul este
mai mic de 100.000 lei, pentru Imprumuturile mai mari este nece-
sag aprobarea Corpurilor Legiuitoare.
Toate aceste acte ce am enumerat si pe care consiliul jude-
tean poate sä le fad, singur, Mx& sg. fie nevoe pentru a deveni
executoare, de o prealabila autorizare din partea autoriatei supe-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DR DREPT ADMINISTRATIV 199

rioare, slut acte de gestiune. Consiliul judetean poate face singur si

unele acte de autoritate, asa de pilda, potrivit art. 1, 2 si 11 din
legea de expropriatiune pentru causa de utilitate publica. (20 Oct.
1861), declararea de utilitate public& se face de consiliul judetean In
cazul dud exproprierea. este In interesul judetului, conform art. 66
din legea pentru consuele judetene (1894), consiliul judet,.ean se
pronunta asupra cererilor privitoare la Infiintarea, desfiintarea sau
schimbarea zilelor de tIrg In judet, vezi si art. 65 din aceias lege_
(3) deliberatiuni supuse tutelei administrative.
Am vazut, In ce priveste actele de gestiune, ca consiliul ju-
detean poate lua incheeri, care devin imediat lucratoare. Legea Insa
stabileste ca, daca valoarea lucrarilor sau a contractului pe care
ar voi consiliul A le savIrseasca, trece peste suma de 20.000 lei,
este necesara aprobarea Regelui, data printr'un decret. Numai Im-
prumuturile chirografare sau ipotecare nu pot fi contractate de
consiliu singur, chiar pentra o valoare clt de mica. Aprobarea
autoritatei superioare este tot-d'a-una necesara pentru un asemenea
contract. Daca. imprumutul este mai mic de 100.000 lei aprobarea
Regelui este suficienta, daca este mai mare, legea cere aprobarea
Corpurilor Legiuitoare, care se da printr'o lege (art. 71 alin. ultim).
De asemenea se cere tot-d'a-una aprobarea Regelui pentru crearea
de stabilimente publice In folosul judetului, vezi si alin. 8 din art.
71, precum si pentru primirea darurilor si legatelor acute judetului
si in genere asezamintelor publice dependinte de judet.
Cit priveste actele de autoritate, am vazut a slut foarte
putine acele care A, nu fie supuse tutelei admtnistrative. Ttuela.
asupra acestor acte o exercita numai Regele. Asa de pida regu-
lamentele acute de consiliu pentru administrarea intereselor spe-
ciale ale judetului (art. 69), trebuesc aprobate de Rege si publicate
In Monitorul Oficial "pentru a deveni obligatorii (art. 71 alin. 10
si art. 89 si 90) ; consiliul judetean poate vota si inscrie In bud-
getul sau zecimi judetene asupra contributiunilor directe catre Stat
'Ana la maximum de trei. Aceste zecimi Ins& nu se vor putea.
percepe decit dupa ce budgetele vor fi sanctionate de Rege In urma
propunerei ministerului de interne, chid judetul voeste sa perceapa
mai mult de 2 zecimi, este nevoe si de aprobarea consiliului de
ministril (vezi legea din 3 Aprilie 1884 pentru fixarea maximului
zecimelor judet.ene); budgetul cheltuelilor si al veniturilor pentru a
deveni lucrator are de asemenea nevoe de aprobarea Regelui (art.
71 alin. 1).

www.dacoromanica.ro
200 PAW. NEGULESCO

Autoritatea tutelar& poate sau sg. aprobe Incheerea consiliului

judetean fArg modificare sau sä o respingg, ea nu poate sg. o mo-
difice, poate Insg In cazul and socoteste cg Incheerea consiliului
se poate amenda, sg o Intoarca cu observatiunile sale si sà amine
aprobarea sau respingerea ping dupà o altg deliberare.
Regele Insg poate refuza aprobarea sa In total sau In parte
la unul sau mai multi articoli ai budgetului, lncuviinttndu-1 pentru
rest. Aprobarea sau anularea actului de cgtre Rege, trebue sg fie
fAcutg. Inguntru unui termen de 40 zile de la data notificArei In-
cheerei, odatg acest termen expirat fgrä a se fi luat vre-o decizie,
incheerea se considerg de drept ca aprobatg. Guvernul are Ins&
dreptul Inguntru acestui termen sg ja o decizie motivatg prin care
sg, prelungeascg termenul necesar pentru pronuntare (art. 73).
Autoritgtile tutelare fall de judet stabiliment public, slut
Regele i Parlamentul (Insä acesta din urmg numai and e vorba
de Imprumuturi de o valoare mai mare de 100.000 lei).

In afarg de tutela administrativg, autoritatea central& exer-

citg asupra actelor consiliului jude%ean un control, ea vegheazg ca
actele consiliului judetean sg nu fie contrarii legilor i regulamen-
telor de administratie publicg O. nu fie luate In afarg din adu-
narea legalg a consiliului i sg nu depAseasel limita atributiu-
nilor lor.
In cazul ciad aceste conditiuni nu ar fi respectate, guvernul
din oficiu, dupg cererea prefectului sau a pgrtilor interesate, poate
suspenda sau chiar anula Incheerile consiliului judelean (art. 74).
Dacä consiliul ar face Incheeri, care dei legale, lug ar vAtgma
interesele judetului, prefectul este dator a face recurs la guvern In
termen de 10 zile, din ziva and consiliul a emis votul sgu, dacg
prefectul a luat parte la deliberare, iar dacá nu a fost fatg, ter-
menul curge de la data comunicgrei deciziunei. Recursul este sus-
pensiv de executare. Guvernul trebue sg, se pronunte In termen de
20 zile de la data primirei recursului, acest termen poate fi pre-
lungit cu Ind. 20 zile. La expirarea termenului fixat pentru pronun-
tare, dacg nu s'a luat nici o deciziune de cgtre Guvern, Incheerea
devine lucrgtoare. AdmitInd recursul prefectului, guvernul anuleazg
Incheerea consiliului (art. 95).
PrM aceasta dispozitiune, toate Incheerile consiliului judetean,
chiar i acele cari slut executorii prin ele Insi-le, slut supuse
aprecierei puterei centrale, care are posibilitatea sg le anuleze.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 201

Delegatiunea judeteang, Ong din slnul consiliului, are mai

mult atributiuni de contencios administrativ, asa ea judecg conten-
ciosul electoral pentru alegerile de consilieri la comunele rurale si
la cele urbane neresedinte de judet., in materie de comptabilitate ea
cerceteazä si aprobg compturile comunelor rurale si celor urbane
neresedinte.
Cu aceastg ocaziune ea judecg gestiunea primarilor si per-
ceptorilor comunali si pronuntg decisiuni prin care condamnä la
platg. Aceste deciziuni slut supuse apdului, la Curtea de compturi.
dacg valoarea condamnatiunei depgseste suma de 300 lei, si defi-
nitivg In cazul dud valoarea este mai mid. decit aceastg tifrA,
(Vezi art. 87 din legea pentru consiliu judetRan, art. 69 din regu-
lamentul de la 23 Ianuarie 1896 asupra comptabilitMei comunale
rurale si a comunelor urbane neresedinte de judet, art. 25 din
legea pentru organizarea Inaltei Curti de conturi din 29 Ianuarie
1895).
In afarg de aceste atributiuni de ordin contencios admini-
strativ, delegatiunea judeteang exercitg si tutela administrativg. fat&
de autoritgtile din comunele rurale si cele urbane neresedinte de
judet. Asa ea aprobg bugetele acestor comune (art. 87 din legea
pentru consiliile judetene). Prin proiectul de lege pentru organizarea
comunelor rurale, datorat d-lui ministru V. Lascgr, se mgresc
foarte mult atributiunile tutelare ale delegatiunei fatg de comunele
rurale (art. 52).
Delegatiunea judeteang, potrivit art. 92 din legea pentru con-
siliile judetene, este chematg sg. 'si dea avizul, atunci cInd prefectul
In intervalul dintre sesiunile consiliului judetean, voeste sg se pro-
nunte asupra unor chestiuni urgente rezervate prin lege consiliului.
In cazul acesta, hotgrIrea prefectului trebue sä fie conformg Cu
avizul delegatiunei. Vezi unele atributiuni special° In regulamentul
din 12 August 1894 pentru serviciul sanitar de judete. Delegatiunea
poate sä facg si regulamente administrative potrivit art. 89 din
legea pentru consiliile judetene.
Desfiintatul comitet permanent avea, pe ling cgderea de a
executa hotgerile consiliului judetean si de a reprezenta consiliul in
intervalul dintre sesiunile acestuia, o multime de alte atributiuni;
fie contencioase, fie de altg naturg, date lui prin legi speciale.
Prin legea din 31 Mai 1894, toate atributiunile comitetului,
afarg de cele indicate In art. 87, au trecut prefectului. (Art. 109
legea consiliilor judetene din 1894).

www.dacoromanica.ro
202 PAUL NEGULESCU

Consiliul judetean este chemat s alatuiasa pentru fie-care

an bugetta judepulta. Prin buget Intelegindu-se actul prin care stilt
prevbute i prealabil aprobate veniturile si cheltuelile anuale ale
judetului.
Bugetul judetalui, ca toate bugetele stabilimentelor publice
este supus la 2 regule : 1) creditele dinteun an stilt special afec-
tate la plata cheltuelilor din acelas an, ceea-ce se numeste spe-
cialitatea exercifiului; 2) limitarea duratei exercitiului. Adia exe-
cutarea serviciilor bugetnlui fie-cgrui, an se face numai pin/ lute°
anumitl perioadI.
Anul financiar este de 12 luni, el Incepe la 1 Aprilie si se ter-
min/ la 31 Martie din anal urmator (legea asupra comptabilitItei
publice din 8 Oct. 1893, art. 4 si legea pentru consiliile judetene
din 1894, art. 99). Perioada de executiune a serviciilor unui budget
coprinde afar/ de anul chiar la care el se aplicä si un alt termen
complimentar asupra anului urmAtor, pentru indeplinirea operatiu-
nilor relative la constatarea drepturilor dobindite fie de judet
fie de creditorii lui, la incasarea veniturilor, la regularea creditelor,
la lichidarea, la ordonantaxea si la plata cheltuelilor. Durata peno-.
dului In care urmeazä a se Indeplini toate faptele de venituri
de cheltueli privitoare pe un exercitiu, se prelungeste pentru judet
ca i pentru Stat:
Pin/ la 1 Mai dupg finele anului financiar respectiv pentru
a se Indeplini, In limitele creditelor deschise, serviciul materialului,
a clrui executare, Inceputa In cursul anului financiar, nu s'a
putut termina pin/ la 31 Martie. In acest caz, prefectul Insg, va
trebui sl enuate printr'o declaratiune, anexata la ordonanta de
cauzele pentru care s'a Intirziat Indeplinirea serviciului mate-
rialului In chiar cursul anului financiar ;
Ordonantarea cheltuefilor pentru serviciile Indeplinite In
cursul anului financiar, se va putea face pin/ la 1 Iulie al anului
urm/tor, iar plata sumelor ordonantate se va putea face pin/ la
1 Octombre. (Legea compt. publice din 1893, art. 32; legea pentru
consiliile judetene art. 99; regulamentul asupra comptabilitAtei
judetene din 19 Martie 1895, art. 18).
Budgetul se preparl de cltre prefectul judetului; el coprinde
4 pArti ca totul deosebite si anume: a) budgetul zecimilor
budgetul drumurilor. In afar/. de aceste 2 budgete, in judetele unde
functioneaz5, spitale rurale, se Intocmeste un al treilea budget, acel
al spitalului rural (art. 2 din regul. asupra compt. judetene din

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DR DREPT ADMIN1STRATIV

1895). Mai exist5, apoi si un al patrulea budget acela al casei pen-

siunilor functionarilor judeteni (legea din 26 Februarie 1897 art. 3
regulamentul din 20 Martie 1897). Toate aceste budgete se vo-
teaz5, de c5,tre consiliul judetean In adunarea ordinara (art. 33 si
50 legea pentru consiliile judetene); ele se supun aprobarei i sane-
tiunei regale, si anume bugetul drumurilor prin ministrul lucr5rilor
publice; iar cele-l'alte trel prin ministrul de interne. Regele poate
refuza aprobarea sa, In total sau In parte, la unul san mai multe
articole al budgetului judetean, Incuviintindu-1 pentru rest.
Budgetul este absolut necesar pentru functionarea serviciilor
judetului, fàrä dinsul nu se poate in mod legal nici s5, se perceapa
impozite, nici sa se faca plati. Pentru aceea legiuitorul a prevazut c5,,
daca budgetul nu se voteazA In timp util, Regele poate autoriza ca ser-
viciile judetene sa se Indestuleze dupa prevederile budgetare ale exerci-
tului precedent. Aceasta autorizatiune poate fi data pe unul sau mai
multe trimestre ale anului (art. 72 legea pentru consiliile judet.ene).
In timp de 3 luni de la punerea In aplicare a unui budget,
adica de la 1 Aprilie i ping la 1 tulle budgetul anului curent se
executa Impreuna cu budgetul anului precedent. La aceasta data
prefectul va incheea eontul general al administra(iunei finanfelor
judefului, cu care se va arata situatiunea tuturor serviciilor de
primiri i respunderi la Inceputul si la finitul anului (art. 54 din
regulamentul de la 19 Martie 1895).
De la aceasta data nu se mai pot ordonanta cheltueli pentrn
exercitiul budgetar al anului expirat, ordonantele emise pot fi insä
achitate pina la 1 Octombre. La aceasta data ordonantele de plata
emise, dar ramase neachitate, precum i creditele ramase neintre-
buintate se anuleaza, toate aceste elemente intra In cadrul budge-
tului anului curent, care subsista singur pina la 31 Martie viitor
In acest din urma budget se prevad alocatiuni speciale pentru
plata creantelor ramase neachitate din exercitiile Inchise.
Contul definitiv al exercitiului, dupä ce se aproba de consiliu
judetean (art. 51, 55 si 100 alin. 3 din legea pentru consiliile jude-
tene din 1894, art. 61 din regul. din 19 Martie 1895), se inain-.
teaz5, Curtei de compturi prin ministerul de interne (art. 65 din,
legea pentru consiliile judetene).
Budgetul judetulni este Impartit In capitole i articole atit la
venituri cit si la cheltueli (art. 3 din regulamentul din 1895).
Budgetul judetului se executa de prefect, care singur ordonanteaza
toate cheltuelile ; el nu poate Insa face virimente de credit nici

www.dacoromanica.ro
204 PAUL NEGULESCU

de la un capitol la altul, nici chiar Intre articolele aceluias capitol,

Mrä o prealabilA autorizare a consiliului judetean aprobatl prin
decret regal (art. 54 din legea pentru consiliile judete4e).
Chid creditele deschise prin budget nu vor fi suficiente pentru
a acopen i cheltuelile serviciilor la care stilt afectate, se va putea
deschide credite suplimentare ; iar pentru servicil care nu at putut
fi prevIzute si regulate prin budget, se va putea acordaf oredite
extra-ordinare.
Asemenea credite se voteaz5. de consiliul judetean si se aprobl
de Guvern. In intervalul sesiunilor consiliului si numai In caz de
urgentt absolutl, deschiderea acestor credite se va putea face si
de prefectul judetului cu avizul conform al delegatiunei judetene
si cu Indatorire pentru prefect de a supune aceasta mAsur5. deli-
beratiunei Consiliului judetian In cea mai apropiat5. Intrunire a sa
(art. 21 alin. 3 din regulamentul din 1895; art. 98 alit'. 3 din legea
pentru consiliile judetene).
Dupt, ce am arg.tat cum se stabilesc budgetele judetene, credem
a este necesar sa ar5.am care stilt veniturile si cheltudile judetului.
Veniturile judetului se Impart In ordinare si extra-orclinare
(art. 62 din legea pentru consiliile judetene) :
1. Sint venituri ordinare : a) acelea care provin din contri-
butiunile sau zecimile aditionale, pe care consiliul judetean le vo-
teaza 4n marginile legei din 3 Aprilie 1884 (legea pentru fixarea
maximului zecimelor judetene asupra contributiunilor directe cltre
Stat), pe ling contributiunile directe catre Stat. Potrivit acestei
legi consiliul judetean nu poate sä voteze mai mult de 3 zecimi
ordinare. Pentru drumuri se Incaseazä alte zecimi aditionale numite
oecimi de drumuri, care se percep asupra urmAtoarelor contribu-
tiunY directe: fonciera, patenta si licenta. Potrivit legei din 4 Iulie
1881, maximul acestor zecimi de drumuri este de clout (art. 2).
Aceste contributiuni slut obligatorii pentru acoperirea cheltue-
lelor, ce legea pune In sarcina judetului, ele slut facultative pentru
acele cheltueli, ce consiliul judetean ar gAsi cu cale a vota spre
IntImpinarea vre-unei cheltueli facultative.
In cazul chid maximul zecimelor nu ar fi suficiente pentru
acoperirea tuturor cheltuelelor obligatorii, Guvernul propune Cor-
purilor legiuitoare o lege pentru a se acopen i neajunsul prin creare
de noi mijloace (art. 72 alin. pen. leg. cons. judet.)
(3) veniturile de la averea mobilA sau imobill a judetului ;

7) retinerile de 100/0 din lefile tuturor functionarilor judeteni,

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 205

2. Venituri extra-ordinare slut sumele provenite din Impru-

muturi, din vInzarea bunurilor judetului precum i ori-ce alte
venituri Intimplatoare cum de pilda ramasitele ce se vor incasa
din exercitiile Inchise, amenzi disciplinare asupra functionarilor,
cheltueli de judecata acordate de justitie, etc.
Cheltuelile judeinlui se Impart In obligatorii i facultative
(art. 53 leg. pentru consilfile judetene). Obligatorii slut toate chel-
tuelele, ce legea pune In sarcina judetului si pe care consiliul este
dator a le trece pe fie-care an In budgetul judetului, cum de pilda
china si reparatiunile localurilor pentru tribunal, prefectura, casar-
mele de calarasi si de infanterie, cumpararea i Intretinerea mo-
bilierului trebuitor pentru aceasta ; tntretinerea drumurilor si podu-
rilor judetene, precum si a altor lucrari publice, ce legea ar pune
In sarcina judetului; procentele sau anuitatile pentru stingerea
Imprumuturilor sau pentru plata constructiunilor si a or-ce lucrari
publice, ce ar fi contractat judetul, etc. Legea pentru consiliile
judetene prin art. 53 enumara cele mai multe cheltueli obligatorii
ale judetului, In afara de aceasta, legi speciale cum de pilda legea
asupra geandarmeriei rurale din 1 Sept. 1893, modificata prin legea
din 17 Martie 1896, art. 39, stabileste ca efectele de cazarmament
cazarmele necesare geandarmilor, slut In sarcina judetului, etc.
Cheltuelile facultative se refera la servicii pe cari consiliul le
considera In folosul judetului, ele se voteaza de consiliu In margi-
n& mijloacelor ce ramtn disponibile dupa acoperirea cheltuelelor
obligatorii.
Daca consiliul n'a Inscris In buget totul sau parte din chel-
tuelile obligatorii, ministrul trece din oficiu acele cheltueli In pro-
portiune cu veniturile judetului i apoP supune Regelui budgetul
spre aprobare ; decretul regal face mentiune despre modificarea
facuta (art. 72 aliniat 6 din legea pentru consiliile judetene), pe cIta,
vreme nici o cheltuiala facultativa nu se poate Inscri din oficiu fara
sa fi fost mai Intti votata de consiliu (art. 72 alin. 9 legea cons.
judet.).
Inscriptiunea din oficiu a cheltuelilor necesare cere creiarea
de venituri corespunzatoare. Se va lntrebuinta mai Intliu excedentul
bugetar, daca exista, sau se va lua din creditul pentru cheltueli
neprevazute i In fine, cind nici acest credit nu exista, se va crea
o 1/2 sau o zecime aditionala. Daca maximul zecimilor aditionale
este deja atins, este necesara o iege care O. creeze noua zecime
necesara ; In acest caz lug trebue ca consiliul judetean sa con-

www.dacoromanica.ro
206 PAUL NEGULESCU

sima mai Intl, ati altmintrelea se violeazà dispozitiunea din art.

110 constitutin, care prevede el nici un impozit judetean nu se
poate stabili decIt cu Invoirea consiliului respectiv.
Fie-care din aceste 4 bugete au veniturile si cheltuelile lor
deosebite. Pentru bugetul zecimilor venitul principal II constitue zeci-
mile ordinare ; pentru bugetul drumurilor avem zecimile de dru-
mart pentru bugetul pensiunilor retinerile de 100/e din salarii,
pentru bugetul spitalelor rurale. Statul pune la dispozitia judetelor
veniturile necesare, pe care acestea le administreazà numai sub con-
trolul puterei centrale.
96. In calitate de reprezentant al judetului, prefectul face acte
de gestiune; In adev6r el este esecutorul deciziunilor consiliului si In
aceast6. calitate Incheie contractele aprobate de consiliu, lichideaz&
si ordonanteazA plAtile ce trebuesc Mcute In numele judetului.
Prefectul nu poate Incheia singur, Mrà un prealabil vot al con-
siliului, un contract care sl angajeze finantele judetului. Contractul
Incheiat, In asemenea conditiuni, nu poate obliga judetul ; prefectul
personal este fug, rAspunzAtor fatg, de persoana Cu care a con-
tractat ; el este un negotiorum gestor fatà de judet, a arui afacere
a gerat-o. Este o chestiune de echitate InteadevAr ca stabilimentul
public sä restitue girantului toate cheltuelile utile flcute pentru
apgrarea intereselor sale 1).
Prefectul executl si actele de autoritate ale consiliului sau
ale delegatiunei.
In intervalul sesiunilor consiliului judetean si In cazuri urgente,
prefectul are dreptul sä facà acte, chiar din acele special rezervate
consiliului, cu singurl restrictiunea stabilità prin art. 92 din legea
pentru consiliile judetnne ; prefectul Ins& e obligat s5. cearl In prea-
labil avizuI delegatiunei judetene si rezolutiunea sa trebue A. fie
conformA cu avizul.
La sesiunea imediat urmAtoare, prefectul supune consiliului spre
ratificare actele flcute potrivit art. 92 din legea consilliului judetean.
Prefectul are dreptul sà asiste la sedintele consiliului judetean
si la ale delegatiunei si a face propunerile, ce va crede de cuviintl
(art. 93). El are dreptul sl facà recurs la guvern In contra Inche-
ierilor consiliului, In cazul clnd prin aceste Incheieri se vat6mä inte-
resele judetului. Recursul se face In termen de 10 zile de la pro-
nuntare In tazul chid prefectul a luat parte la deliberarea consiliului.

1) Vezi pag. 52 yi 53 nota 1.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 207

Acest termen curge de la comunicare atunci clnd Incheierea s'a

luat In lipsa prefectului. Recursul e suspensiv de eiecutare1).
In rezumat, In judet, prefectul reprezintà actiunea, consiliu1
judetean deliberatiunea.
97. In dreptul administrativ, cuvIntul domeniu Insemneaza
toate bunurile, pe care le poseda un stabiliment public. Capitolul
III, titlul I din cartea II c. civ., stabileste o Imparteala a bunurilor
dupa calitatea proprietarului. Despre bunuri in raportul lor cu
cei ce le posed, este titulatura acestui capitol. Dupa art. 475 c. civ.,
ar trebui sa lmpartim bunurile In 2 categorii: bunuri care stilt ale
particularilor de o parte $i bunuri apartinInd stabilimentelor pu-
blice de alt5, parte. Adevarata diviziune este aceea care separa
bunurile In 2 categorii : bunuri de domeniu public si bunuri de
domeniu privat. In general, bunurile din domeniul public al statului
judetului sau comunei serva la toata lumea, cum de pilda calle de
comunicatiune, fortificatiunile, etc. Aceste bunuri nu pot fi suscep-
tibile de proprietate privata atIt prin natura clt si prin destina-
tiunea lor. (Art. 1844 c. civ.). Bunurile din domeniul privat, din
contra, slut absolut In aceleasi conditiuni ca si proprietatile private.
Judetul-stabiliment public, este proprietarul lor, dupa cum ar putea
fi si un simplu proprietar. Fac parte din domeniul privat mosiile,
casele, etc., pe care le poseda judetul.
Domeniul judetului ca al ori-carui stabiliment public se Im-
parte In domeniu public si In domeniu privat.
Deosebirea I/Are aceste 2 categorii de bunuri consista In faptul
ca bunurile din domeniul public slut inalienabile si imprescriptibile
(art. 963, 1310, 1844 c. civ)., si aceasta din cauza ca stilt destinate
pentru satisfacerea unor interese publice. Ele nu devin inalienabile
si imprescriptibile decIt din ziva cInd au fost afectate pentru un
serviciu public, ele perd aceasta calitate din momentul declasd rei,
adica din momentul de cind Inceteaza de a mai fi destinate pentru
un serviciu public.
Condica civill In art. 476, 477 si 478 c. civ., vorbeste despre
domeniul statului si al subdiviziunilor lui ; art. 477 c. civ., Ins&
se exprima gresit dud glasueste c5, averile vacante si fara stapini
precum qi succesiunile vacante sInt ale domeniului public: ele fac
parte din domeniul privat al statului.
Unfi autori admit ca statul, judetul sau comuna slut proprie-

1) Vezi art. 95.

www.dacoromanica.ro
208 PAUL NEGULESCU

tarii domeniului lor public, &Ili considera, si Cu drept cuvInt, bu-

nurile din domeniul public ca lucruri neapropiate, res publicae
asupra carora statul, judeful sau comuna are numai un drept de
administratiune, de conservare 1). In adevar, proprietatea privata
este dreptul de a se bucura si de a dispune de un lucru In mod
exclusiv si absolut (art. 480 c. civ.). Or, nimeni nu poate sa aiba
asupra bunurilor din domeniul public jus abutendi &licä dreptul
de a dispune, iar jus utendi apartine la toata lumea 2), numai
jus fruendi, adica dreptul de a percepe fructele pe care le-ar
produce aceste bunuri, apartine stabilimentului public, care are
sarcina de a le conserva si de a le Intretine.
Fac parte din domeniul public al judetului :
oselele judetene ;
Caile ferate, ce s'ar construi de judet potrivit legei din 15
Aprilie 1895 (lege pentru construirea si exploatarea caller ferate
de interes local).
Fac parte din domeniul privat al judetului :
1. Diverse constructiuni afectate la un serviciu public cum
de pilda localurile tribunalului, al prefecturei, cazarmile de doro-
banti, inchisorile etc.
Unii autori considera lima si aceste bunuri ca Mein(' parte tot
din domeniul public. Ei se Intemeiaza pe dispozifiunile din art. 478
c. civvcari arata ca portile, zidurile, santurile fortaretelor fac parte
din domeniul public. Or, ei zic, aceste bunuri iau acest caracter
prin faptul cä slut afectate la un serviciu public, prin urmare ori-ce
constructiune afectata la un asemenea serviciu, face parte din do-
meniul public.

Simonnet, Traité élém. de droll public el administratif (edit. IV, 1902)

pag. 237, No. 597, sustine primul sistem. Ducrocq, Cours de droit administratif
(a VI ed.) 11 No. 910, este partizanul celui de al doilea sistem.
Chestiunea a fost mai ales discutatI cu ocaziunea desafectgrei vechilor
fortificatiuni ale orasului Basel. Potrivit primului sistem locul ocupat mai 1nainte
de fortificaliuni ar fi constituit o proprietate cantonal, care trebuia ImpArtitl
intre cele doca cantoane In care s'a subdivizat vechiul canton Basel. Dupg. cel
de al doilea sistem lucrul neapartinind nimanui era susceptibill de ocupatiune.
Vezi asupra acestei chestiuni in Nouvelle revue historigue de droll lran9ais et
etranger, 1889 p. 459 si urm., un inferesant articol al d-lui R. Saleilles.
Din faptul a bunurile din domeniul public nu slut susceptibile de
proprietate, ele nu pot fi posedate cu titlu de proprietar; prin urmare acela care
ar detine o portiune din domeniul public, poate fi expulzat MI% sa. aibA putinta
de a exercita actiunile posesorii. Vezi Berthélemy, Droit adm. p. 388.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADIAINISTRATIV 209

Se raspunde, si cu drept cuvint, ca se da acest caracter con-

structiunilor de asemenea natura, ca cele prevazute In art. 478 C.
civ., din cauza unui interes national; este vorba aci de o excep-
tiune, pe care o stabileste textil acesta special, care prin urmare
nu poate fi !Mins . pe cale de analogie. Art. 476 enumara. bunurile
care fac parte din domeniul public. Pentru ca aceasta calitate sä
se intinza $i altor bunuri trebue un text special 1).
2. Ori-ce fel de avere mobill sat imobila, pe care stabili-
mentul o stapineste ca ori-ce particular si pe care a dobIndit-o fie
cu titlu gratuit fie ca titlu oneros.
Dupa datele aratate In publicatiunea oficialà a biuroului sta-
tistic de pe ling Ministerul de interne, Situafiunea financiar a a
judefelor in exercifiile 1896197-19001901, domeniul privat al
tuturor judetelor ar valora, In anul 1900-901, leI 34.318.224,01,
din aceasta suma lei 25.043.169,89 reprezinta valoarea imobilelor
afectate la servicii publice, lei 5.445.301,78 valoarea imobilelor ne-
afectate la asemenea servicii, lei 1.553.724,40 mobilier si mobile
afectate la servicii publice, capitaluri disponibile lei 2.035.279,94
fondurile caselor de pensiuni judetene 1.254.680,47 si In fine obiecte
mobile neafectate la servicii publice 3.400 leI.
Ca domeniu public judetean, avem soselele judetene adica
acele care pun in comunicatie directä douä sau mai multe capitale
de judet, sau capitala judetului cu resedintele sub-prefecturilor, sau
care leaga capitala judetului cu un port sau cu o frontiera (art. 3 din
legea drumurilor). Ele au o Intindere de 4.620 km. 815 m., din care
4.011 km. 957 m. soseluite, 327 km. 858 m. nesoseluite si 281 km.
In curs de executare. Judetele Tulcea si Constanta nu au sosele
judetene. Cele mai multe sosele de acest fel le are judetul Dolj
(418 km. 989 m.), cele mai putine le are Tecuciu (15 km. 650 m.),
Pentru intretinerea acestor sosele, judetele au cheltuit In exerci-
tiul budgetar 1900/901, numai pentru material, suma de lei 1.030.623,37
ceea-ce revine in mediu ate 223 lei, bani 03, de fle-care kilometru
Unele judete au tntrecut cu fórte mult acésta medie, din Imprejurari
diverse. Asa In judetul Ilfov s'a cheltuit In acel exercitiu cite 1212
lei, bani 40 de fie-care kilometru, in anil urmatori cheltuelile s'au
marit Inca foarte mult; asa pentru anul 1901/902 s'a cheltuit nu-
mai pentru pietris 303.800 lei, ceea-ce revine cite lei 1810,12 pentru
intretinerea In acel an a fie-carui kilometru de osea judeteana, fara

1) Vom vorbi pe larg despre domeniul public In partea 11-a a acestei lucritri.
Tratet de Drept Adminietrativ. 14

www.dacoromanica.ro
210 PAUL NEGULESCU

sä se socoteasca in acest pret lucrarile de arta. Tot In anul 1900/901,

In Dolj, se cheltuia pentru fie-care kilometru cate 345 lei, In Pra-
hova 138 lei, la Beau 324 lei, bani 16, In Covurlui 46 lei, bani 90, etc.
98. Dacà adunam budgetele tuturor judetelor, constatara
cä pentru anul budgetar 1900/901 prevederile aratau numai pentru
budgetul zecimilor la venituri suma de . lei 12.031.274,59
iar la cheltueli . . . . . . . * 11.228.061,35

Cu un excedent deci de lei 803.213,24

In acest exercitiu Insa s'au Incasat 12.580.398,21
si s'a cheltuit * 11.509.362,77
deci un excedent de lei 1.070.925,43
&lid. Incasarile au Intrecut prevederile budgetare
cu suma de . . . - . . . . . . lei 549.123,62
tocmai in anul 1900/901, and criza financial% era In stare acuta.
Aceasta se datoreste atit faptului cä veniturile principale ale jude-
telor le formeaza zecimile aditionale, impozite directe, cari nu prezinta
variatiuni asa de mari ca cele indirecte, precum si prin aceea ca
unele impozite directe au fost marite (cum de pilda patenta prin
legea din 23 Decembre 1899), ceea-ce a provocat si o crestere a
veniturilor zecimilor.
Dintre judete numai Braila, Ilfov si Vlasca au perceput cite doua
zecimi, Cuvurlui, Mehedinti si Prahova cite 21/2, Dorohoi si Botosani cite
31/2, &licä au depasit cu 1/2 maximul prevazut prin legea din 3 Aprilie
1884. (0 asemenea majorare a zecimilor, In cazul cind maximul zeci-
milor nu ar fi de ajuns pentrn acoperirea tuturor cheltuelilor obli-
gatorii, se face printr'o lege conform art. 72 alin. penult., din legea
pentru consiliile judetene), judetul Vaslui a perceput 4 zecimi, iar
toate cele-l-alte cite 3 zecimi, cheltuelile acute de judete In anui
19001901 au atins cifra de lei 11.509.362,78, din care lei 11.229.122,45
cheltueli obligatorii si lei 280.240,33 cheltueli facultative.
Cheltuelile obligatorii se repartizeazä ast-fel:
plata personalului . . . . lei 3.608.824,92
In care intra functionarii administratiunilor centrale
(lei 984.987,71), functionarii serviciului sanitar
judetean (lei 2.320.631,09), ai serviciului penitenciar
(lei 129.714,20) etc,
plata materialului , 3.318.502,49
si cheltueli diferite . * 4.301.795,04

In care anuitatea datoriei judetene intra pentru

suma de lei 1.810.728,21.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DRgPT ADMINISTRATIV 211

La bugetul drumurilor, dad, adunam veniturile si cheltuelile tuturor ju-

detelor, constaam pentru exerc. 1900/901 Incagri de lei 6.094.572,82
lar p15.ti * 4.950.310,72
cleci un escedent de lei 1.163.667,45
Pentru Intretinerea drumurilor judetene, pe ling cheltuelile
.efectuate se mai Intrebuinteazä si zile de prestatie. Or, numai In

-tele ...........
exercitiul 1900/901 se datora ca zde de prestatie numai cu bra-

zile de prestatie cu 2 vite

. . . . 2.212.609 zile
1 448 070 *

»
I »
1
,
» ..... . 231.030 *
.

Valoarea in bani a acestor zile de prestatie se urca la pi

22.923 *

.de lei 11.899.507. Cele mai multe din aceste zile de prestatie se
Intrebuinteaz1 Insä pentru sosele vicinale si comunale, ele pot
fi Intrebuintate si pentru Intretinerea drumurilor judetene, ce strgbat
teritoriul comunelor (art. 5 legea din 13 Iunie 1886).
Dad, adunrun budgetele caselor de pensiuni din toate judetele
constatàm la venituri pentru anul 1900,901 suma de lei 553.713,33,
lar la cheltueli 158.746,39, iar budgetele spitalelor rurale acuza, la
aceias datg, tifra de lei 1.121.690,12 la Incasgri si 1.047.327,13 ca
TAO efectuate
La 1 Aprilie 1901 datoriile contractate ale judetelor se urcau
la suma de lei 19.255.176,95 din care erau realizate numai lei
18.243.192,15. Din aceste Imprumutari se amortizase la aceastl
dat5. lei 4.926.129,42. Judetul care are cea mai mare datorie, este
Doljul cu o sumA de 2.385.717 lei, ceea-ce repartizat& la popula-
tiunea sa de 369.043 locuitori, revine la 7 lei, 98 bani de fie-care
iocuitor. Covurluiul are cea mai mid. datorie (7.466 lei), iar judetul
Roman nu datoreste nimic 1).
99. Credem cg, este necesar, Inainte de a termina studiul
administratiunei intereselor regionale, sä arg,am si modul cum este
-organizatä aceastl administratiune In principalele state europene.
Prusia este Impartia In 12 provincii. Principatul de Hohen-
zollern, dependinte astà-zi de Prusia, formeazA o circumscriptiune
particular. Provincia are personalitate morala.
In fie-care provincie, &nil douA feluri de organe administra-

1) Toate aceste date slut mate din lucrara biuroului statistic de pe 11110
iministerul de interne, sduafiunea financiard a judefelor in exercitiile 1896/97
ping la 1900/901.

www.dacoromanica.ro
212 PAUL NEGULESCU

tive : unele care reprezinta puterea centrala, altele carora stilt In-
credintate numai interesele locale.
Pie-care provincie are o dieta sau adunare reprezentatia
local& (provinzial Landtag), un comitet permanent (provinzial-
ausschuss) compus din 7 pina. la 13 membrii alesi de adunare
(dieta) precum si un director al provincieT (landesdirektor), ales,
de dial Aceste trei organe reprezinta interesele provinciei.
Puterea centrall este reprezentata prin oberpreisident (prese-
dinte superior) numit prin decret regal si printr'un consiliu provin-
cial (provinzialrath). Asa in ctt in provincia prusiana interesele
locale si interesele puterei centrale au fie-care organe distincte.
Membrii dietei grit alesi de corpul electoral pentru un period
de 6 ani.
Dieta se pronuntä asupra tuturor chestiunilor de interes pro-
vincial, ea voteazä bugetul provincieT preparat de comitetul pro-
vincial, ea poate stabili unele impozite pentru a acopen i cheltuelele
provinciei, ea poate face regulamente.
Unele Incheieri ale dietei stilt supuse aprobarei regale mai
inainte de a deveni executorii. Tutela administrativa. este Ins& mult
mai restrinsa in Prusia de di, la noi, numai pentru actele de o
importantä foarte mare se cere aprobarea regala.
Baca dieta omite ca sb. tread. In buget cheltuelile obligatorii
impuse prin lege, presedintele superior al provinciei poate sA le
tread. din oficiu. Acest Walt funcionar poate printr'o deciziune
motivata sa anuleze Incheierile dietei, care ar fi luate In contra.
legei. In cazul acesta dieta poate face apel la tribunalul superior
administrativ.
Dieta alege un comitet compus dintr'un presedinte si un numar
de membrii, care variaza In diferitele provincii (1ntre 7-13 membrii).
Directorul provinciei este membru de drept al comitetului.
Comitetul acesta prepara i executä deciziunile dietei, pre-
para. proiectul de buget pe care 11 supune dietei, avizul asu-
pra afacerilor de interes provincial ori de cite ori guvernul salt
presidentul superior i-1 cere.
Directorul provinciei (landesdireetor), ales de dicta, pentru
perioda de 10-12 ani, este special Insarcinat cu executarea deci-
ziunilor dietei i comitetului ; sub supravegherea comitetului el are
dreptul sA ja parte la qedintele dietei, este membru de drept al
comitetului, reprezinta provincia Inaintea justitiei ; el ordonanteaza,
p15.tile in numele provinciei, el este qeful functionarilor provinciei_

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 213

Autoritatea centralà este reprezentata prin presedintele superior

vi prin consiliul provincial.
Presedintele superior este numit de puterea centrall, el are
dreptul a asista la deliberarile dietei ale card Incheeri el poate sa
le anuleze In unele cazuri ; are dreptul de a face regulamente In
materie de politie, cu asentimentul dietei. In cazuri urgente, el are
,dreptul A reglementeze singur, avInd Insà obligatiunea de a'l supune
dietei spre aprobare in termen de 3 luni de la publicare.
In Anglia, avem comitatul, corespunzator departamentului
francez si judetului nostru, avind ca si dInsele personalitate morall
Organizarea comitatului administrativ englez dateaza de la legea
din 1888 asupra guvernamintului local. Anglia si tara Galilor stint
Impartite In 62 comitate administrative.
In fie-care comitat, exista un organ, consiliul comitatului,
compus din mai multi membrii, alesi de corpul electoral si al caror
numar variaza dupa populotiunea comitatelor.
In alai% de membrii alesi, consiliul mai cuprinde si un mimar
de aldermani (aldermen), reprezintind o treime din numarul mem-
brilor. Acesti aldermani stilt alesi de catre membrii consiliului.
Consilierii ordinari sint alesi pentru o perioada de trei ani
iar aldermanii pentru 6 ani, la fie-care trei ani insa jumatate
dintr'Insii sint trasi la sorti si Inlocuiti cu altii.
Atributiunile consiliului comitatului gilt foarte numeroase ;
asa el are Were sa intretina drumurile mari care strabat comi-
tatul, el ja masuri In materie de salubritate publica si poate
face regulamente (by-larvs), el administreaza si Intretine instructia
technica, consiliul comitatului executa legile qi regulamentele care
tind la uniformizarea masurilor si greutatilor, exercita tutela admi-
nistrativa, de alt-fel foarte restrinsa, asupra actelor unor autoritati
administrative inferioare, cum de pilda consiliele parohiale, con-
siliele de district, etc.
Consiliul comitatului stabileste In fie-care an bugetul veniturilor
vi cheltueMor. Veniturile principale ale comitatului provin din taxe
stabilite de consiliul comitatului, din parte din contributiunile per-
cepute de Stat, din veniturile proprietatilor comitatului, din bnpru-
muturi.
Operatiunile financiare ale comitatului sint Incredintate comi-
tetului financiar, numit de consiliul comitatului. Acest comitet or-
donanteaza. platile.
In fie-care comitat se afla cite un lord locotenent reprezen-

www.dacoromanica.ro
214 PAUL NEGULESCU

tant al puterei centrale si care potrivit unei legi din 1559, era
comaridantul militilor din comitat. Asta-zi In urma unei legi din.
1882, lordul locotenent nu mai are nici o autoritate asupra mili-
tilor, care depind de ministerul de rasboi (War office), el 'qi nu-
meste ling, 20 de ajutoare (deputy-lieutenants), care de asemenea
nu au nici o atributiune militara.
Lordul locotenent are presidenta comisiunei de pace si paza
arhivelor (custos rotulorum). Ca president al comisiunei de pace
el prezinta regelui candidati pentru functiunea de judecator de pace.
In fie-care comitat se afia de asemenea dite un serif (she-
riff) numit de rege, dupa recomandarea unei curti speciale.
eriful este principalul executor al tribunalelor superioare
civile si criminale, el prepara lista juratilor. In acelas timp, el este
si un agent al fiscului.
In afara de comitat, mai exista ca persoana moral, districtut
sanitar, Insarcinat cu Intretinerea drumurilor din district, cu cana-
lizarea, cu prevenirea boalelor contagioase, cu supravegherea locuin-
telor, a jocurilor si distractiunilor publice.
Administratiunite acestea locale au atributiuni foarte largi,
tutela administrativa nu exista de clt In mod cu totul exceptional.
Belgia este Impartita In provincii, avind fie-care un con-
sum u provincial si o deputafiune permanentet pentru rezolvarea
intereselor locale. Executorul deciziunelor consiliului si deputatiunei
este guvernatorul, care In acelas timp este si reprezentantul puterei
centrale.
Consiliul provincial, ales de un corp electoral censitar, se
compune din 41 pina la 87 membrii, dupa populatiunea provinciei;
el este chemat sa se pronunte asupra tuturor afacerilor de interes
provincial, el numeste functionarii provinciali, el face regulamente.
Tutela administrativa este destul de restrInsa. Numai actele
cele mai importante, cum de pilda bugetuI, imprumuturile slut su-
puse aprobarei regale. Guvernatorul tug poate sa supue aprobarei
regale si Incheierile privitoare la cumparari, schimburi, instreinari
a caror valoare depaseste 10.000 lei, constructiunile de drumuri,
canaluri a caror constructiune Intrece 50.000 lei, regulamentele
provinciale de administratiune interioara si ordonantele de politie.
Deliberatiunile consiliului supuse tutelei, devin executorii, clack
In termen de 40 zile, autoritatea chemata O. dea aprobarea nu
s'a pronuntat.
Deputatiunea sau comisiunea permanenta se compune din 6

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 215

membrii alesi de consiliul provincial pentru un period de 4 ani si

reinoibili pentru jumatate la fie-care 2 ani, prezidati de guverna-
torul provinciei. Ea delibereaza asupra tuturor chestiunilor de ad-
ministratiune zilnica a intereselor provinciei, ea apare interesele
justitiei Inaintea justitiei. In intervalul dintre sesiunile consiliului
comisiunea perinanenta este chemata sa se pronunte, In cazuri
urgente, chiar asupra materiilor special rezervate consiliului.
Guvernatorul este executorul deciziunilor atit ale consillului
cit si ale deputatiunei.
In Rusia, provincia (gubernia) are de asemenea personali-
tate momia. Un organ deliberant sau consiliu (gubernskoe zemskoe
sobranie) este chemat O. se pronunte asupra tuturor chestiunilor
de interes provincial. Toate dispozitiunile luate de dinsul sint exe-
cutate de o comisiune executiva (gubernskaia zetnskaia uprava),
aleasa de consiliu. In fine puterea contrala este reprezentata prin-
tr'un guvernator..
Consiliul provincial este compus din 40 pina la 100 membrii,
dupa importanta provinciei; membrii sint alesi pe un period de 3
ani de catre consuele districtelor provinciei.
Consiliul se pronunta asupra tuturor cestiunilor de interes
provincial, cele mai multe Insa din actele sale sint supuse apro-
barei guvernatorului sau ministrului de interne. Guvernatorul are
de asemenea dreptul A, suspende deciziunile consiliului, chiar exe-
cutorii, atunci clnd socoteste el sint contrarii legilor si intereselor
Statului; anularea Insa, se pronunta de Senat Inaintea caruia poate
face recurs sau consiliu sau autoritatile centrale.
Comisiunea executiva, compusa dintr'un presedinte si ease
membrii alesi de consiliu, din sinul sal], pentru 3 ani, este insar-
cinata cu executarea deciziunilor consiliului si cu gestiunea inte-
reselor pecuniare ale provinciei, ea ordonanteaza plgile de facut
in comptul provinciei. Fata de incheierile comisiunei guvernatorul
exercita de asemenea atributiuni tutelare.
In Frauta, departamentul constitue o circumscriptiune auto-
noma corespunzatoare cu judetul nostru. El are ca organe un corp
deliberant, consiliul general, chemat sa se pronunte asupra che-
stiunilor de interes departamental, o comisiune departamental,
aleasa de consiliu, din sinul san, si avind drept atributiuni de a
controla gestiunea financiara a prefectului, care, ca si la noi, este
reprezentant si al intereselor generale si al celor locale. Comisiunea
examineaza si proiectul de budget propus de prefect si arata prin-

www.dacoromanica.ro
216 PAUL NEGULESCU

tr'un raport consiliului observatiunile sale ; ea Imparte fondurile

provenite din amenzi In materie de politie corectionall. Consiliul
general poate sa 'i dea diverse alte Insarcinari.
In regal generala, deliberatiunile consiliului general stilt exe-
cutorli, daca, intr'un termen de 3 luni de la lnchiderea sesiunei, un
decret motivat nu a suspendat executarea (art. 49 de la loi rela-
tive aux conseils généraux, du 10 Aotit 1871). Inoportunitatea
deciziunei luata ajunge ca sa justifice decretul care o anuleaza
Sint Insá anumite cazuri, de alt-fel foarte numeroase, In care deci-
ziunile consiliului general sint definitive si executorii (aceste cazuri
slut enurnerate sub art. 46 din legea sus mentionata) ; anularea
lor poate fi ins& ceruta de prefect In termen de 20 zile de la In-
chiderea sesiunei si numai pentru motiv de exces de putere sau
violarea unei legi sau regulament de administratie publica.
Sint alte casan i tug, dar mai putin numeroase, unde incheerea
consiliului trebue sa capete aprobarea autoritatei superioare, pentru
a deveni executorie. In fine, consiliul poate emite desiderate, poate
da avisuri sau face rec1amatiuni1).
Prefectul este executorul decisiunelor consiliului si ale comi-
siunei departamentale. Toate afacerile trebuesc sa fie supuse consi-
liului de catre prefect, consiliul nu poate din propria sa initiativa,
sa se sesizeze de o afacere de interes local. Prefectul numeste toti
agentii retribuiti de departament; prefectul este ordonatorul platilor
!Acute de departament; el Indeplineste ca alte cuvinte toate actele
vietei sale civile.
Ungaria este Impartita din punct de vedere administrativ,
In 53 comitate.
In fie-care comitat gasim doul feluri de autoritati admini-
strative: unele care reprezinta puterea centrala, foispanul sau pre-
fectul, altele care reprezinta interesele locale si anume : consiliul
comitatului, organul deliberant al comitatului si comitetul de ad-
ministrafiune sau comitetul permanent, organul executiv al deci-
ziunilor consiliului, avind In acelasi timp s'i atributiuni contencioase.
Consiliul comitatului se compune din 120-500 membrii Rind
socotiti (cite un consilier la 500 locuitori), jumatatea din membrii
slut alesi de corpul electoral, cea-l-alta jumatate se compune din
contribuabilii cei mai greu impusi. Mandatul de consilier dureaza
6 ani, dar consiliul se reinoeste pe jumatate la fie-care 3 ani.

1) Berthélémy, Droit administratif, p. 149 li urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 217

Consiliul comitatului numeste pe alispan, adevaratul sef al

administratiunei din comitat, pe sub-prefecti (szolgabiro), care ser-
vesc de intermedian i tare consiliu s'i Intro comune, precum si mai
multi alti functionari ai comitatului.
Consiliul se ocupa si rezolva toate chestiunile de interes local,
.el exercita tutela asupra autoritatilor comunale.
Actele consiliului comitatului In principiu sint executori, sint
cite-va acte Inca de o importanta deosebita, si anume budgetul,
Incheierile consiliului, privitoare la Instrainari sau cumparari de
imobile, la imprumuturi, la impozite noui, care au nevoe de apro-
barea autoritb.tei superioare pen tru ca sa devie lucratoare.
Comitetul de administratiune se compune din 5 functionari
numiti de consiliu, dintre care : alispanul (sau vice-prefect), con-
trolorul municipal, presedintele casei orfanale (tribunal tutelar), me-
dicul comitatului, apoi 6 functionari numiti de Rege -: Foispanul
(sau prefectul), inspectorul financiar, revizorul scolar, arhitectul sau
inginerul comitatului, procurorul tribunalului si directorul circum-
scriptiunei telegrafo-postale. Pe ling acestia mai sint Inca 10
inembrii alesi tot de consiliul comitatului WA sa aiba o functiune
special 1).
Durata mandatului este de 6 ani pentru membrii functionari
si de 2 ani pentru cei-l'alti.
Comitetul are intinse atributiuni administrative, pe care la
noi le gasim incredintate prefectului, revizorului scolar, delegatiunei
judetene, inginerului, etc. ; el executa nu numai deciziunile comi-
tetului, dar chiar si ordinele de la puterea centrall.
Modul de funcionare al acestui organ este cu totul deosebit.
Fie-care functionar, sef de serviciu si membru al comitetului,
supune comitetului printeun raport afacerile privitoare la serviciul
sau si care intra In competinta comitetului, iar acesta decide. In
contra decisiunilor comitetului, sefii de servicii pot face apel la
ministru.
Foispanul sau prefectul judetului este numit de rege dintre
inembrii familielor nobile, de ordinar el face parte din camera
rnagnatilor.
Foispanul are dreptul sa numeasca subalterni, mai ales pe
cei de ordin politienesc; el are drept de supraveghere asupra tuturor

1) Vezi G. Demombynes, Les constitutions européennes, II, pag. 258, 261

qi urm.; Vezi qi D. Nenitescu In Rev. de Drept a Soc., Martie 1904.

www.dacoromanica.ro
248 PAUL NEGULESCU

administratiunilor publice, fArl sA aibl dreptul de a da ordine ;

poate InsA suspenda executarea ori-cArui act administrativ fAcut
fie de consiliu, fie de comitet, fie de ori-ce altA autoritate admi-
nistrativA din comitat, cum de pildl alispanul, revizorul scolar,
controlorul comunal, inginerul, etc. ; el trebue InsA sl raporteze
ministrului respectiv, care decide.
Aliqpanul sau vice-prefectul, numit de consiliul comitatului,
conduce Intreaga administratiune a comitatului, el are sub ordinele
sale pe protonotar sau directorul prefecturei numit de asemenea
de consiliu.
Orasele libere regale nu fac parte din comitate, ele au o or-
ganizare administrativA deosebitA.
* * *

CompArInd organizarea acestor circumscriptiuni administrative

autonome: connitate, departamente sau provincii cu judettle noastre,
constatAm :
CA, In Statele cele mai descentralizatoare ca In Anglia, Prusia
si Ungaria, tutela administrativA (In Anglia numai regulamentele tre-
buesc aprobate de un secretar de Stat) este foarte limitatA, pe
citA vreme la noi tutela este incomparabil cu mult mai Intins5,
decIt In Franta, tarA unde se pOstreazA Inca organizarea admini-
strativ5, centralizatoare a lui Napoleon, si unde toatA lumea se
plinge cA aceastA organizare ImpiedicA ori-ce desvoltare a unei pu-
ternice vieti locale
CA In mai toate Statele, puterea centrall nu are dreptul
de a anula actele executorii fAcute de organele reprezentative
ale acestor circumscriptiuni autonome, sau, dac6 are acest drept,
el este limitat prin faptul cl se poate face apel la anumite
tribunale, pe eta vreme la noi puterea centralA poate anula ori-ce
act al consiliului judetean, f ArA posibilitate pentru acesta de a se
plinge de o anulare injustA ;
CA, In Anglia, In Prusia, In Ungaria, In Rusia, autoritatea
centrall are organe deosebite de acelea care reprezintA interesele
locale, cu alte cuvinte, In aceste tAri, nu se gAseste un funcionar
cum e la noi si In Franta, prefectul, care A confunde In persoana
sa si calitatea de agent al puterei centrale si pe aceea de repre-
zentant al intereselor locale.
100. AjungInd la finele studiului nostru asupra organizatiunei
judetene, o observatiune se impune: judetul creat ca circumscrip-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 219

tiune autonoma la 1864 nu a Indeplinit Intru nimic sperantele ce

se pusese ()data cu aceasta noul organizare, ca si mai Inainte el
pare a fi numai o subdiviziune teritoriala, pentru care ideea de per-
sonalitate, ce 'i-a fost acordata, constitue numai o risipa a banilor
contribuabilului i In acelasi timp o hdpedicare In mersul afacerilor
publice,
Cauzele, pentru care experienta Incercata. In 1864 nu a reusit
Intru nimic, sInt numeroase, ele se reduc Insa la ideia, cä. legiui-
torul din 1864, voind sa introduca descentralizarea administrativa,
a acordat judetului numai personalitatea morall, fad. OA lase nici
un drept de deciziune propriu; dInd drept organelor, care 11 repre-
zinta, de a se pronunta In o multiple de cazuri, dar supunlnd toate
deciziunile acestor organe aprobarei autoritatilor centrale, asa In
en, In loe ca interesele locale sa poatg fi rezolvate de autoritatile
judetene, cum era natural, aceste autoritati nu pot sg feel de clt
Incheieri cari devin lucrgtoare numai in urma aprobarei date de la
centru. Inteun sistem sincer centralizator, autoritatile instituite In
localitate examineaza si reporteazg, autoritatea centran. Insa decide.
Inteun sistem asa zis descentralizator, cum era creat prin legea din
1864, autoritatile locale studiaza i apoi decid, deciziunea Ins& trebue
trimisa autoritatei superioare, care de cele mai multe ori voeste
se informeze, care de multe ori nu are aceleasi idei ca organele
representative ale judetului, prin urmare iacg Impedicgri legale,
care opresc ca actiunea administrativg sa fie prompta, sau care o
paralizeaza cu desavIrsire.
Toate modificarile introduse prin legile din 1866, 1872, 1883,
1886 si 1894 nu au facut de cit sa largeasca foarte putin legatu-
rile care Incatusau asa de strIns In cit opreau cu desavIrsire des-
voltarea judetului ca circumscriptiune autonomg.
Totul este de refacut, daca voim ca interesele pur locale sa.
se desvolte conform moravuri/or loca/nicilor si potrivit trebuintzior
lor economice, dacg voim sa se desvolte spiritul de initiativg, de
perseverentg, de libertate $i interesul pentru binele obstesc, dacg.
voim ca judetul sa devie un factor important In desvoltarea ge-
nerala a tarei, iar nu un organ inutil, menit numai ca sà Incurce
sau sà Ingreuneze rezolvarea afacerilor si In acelas timp sa Incarce
Cu aproape 18.000.000 cheltuelile de administratiune.
Doug mari principii, cuceriri ale marei revolutiuni franceze
sunt Inscrise In Constitutiunea noastra : libertate i egalitate ; mo-
ravurile noastre publice si legile noastre administrative ne-au In-

www.dacoromanica.ro
220 PAUL NEGULESCU

zestrat Ins& cu douä mari fiageluri : centralizarea si functionarismul,

care zadarnicesc frum6sele principii constitutionale si pun o ade-
Tama *did. la desvoltarea noastra In toate directiunile.
0 reforma. serioasa. a organizarei judetene ar trebui sa caute
mai Intli sa mamma mijlokele financiare ale judgului, WI sa
se lngreuneze sarcinile care apasa asupra contribuabililor. Or,
aceasta s'ar putea face reduclndu-se la jumatate cel mult numarul
judetelor si dIndu-se acestor circumscriptiuni autonome o parte
important& din contributiunile directe percepute asta-zi de stat In
profitul lui.
AratInd Impartirea administrativä a celor mai importante
-dintre Statele europene, s'a putut vedea cä aceste circumscrip-
-tiuni autonome : comitate, provincii, departamente sInt cu mult
mai importante dectt judetele noastre si din punctul de vedere al
Intinderei, dar mai ales din punctul de vedere al populatiunei si
prin urmare mijloacele pecuniare de care pot dispune, sint cu
Inuit superioare.
Inteadevar Impartirea administrativa de asta-zi dainuesce de
milt& vreme, de atunci de clnd mijloacele de comunicatiune erau
.dificile, asa In cit era necesar ca un reprezentant al administra-
-tiunei O. fie In contact mai imediat cu administratii; asta-zi ling
ca introducerea telegrafului, telefonului si cailor ferate, autoritatea
-administrativä are posibilitatea ca din departare A supravegheze
si A. satisfaca nevoile administratilor si, ori de cite-ori nevoia cere,
se péte cu usurinta. transporta In ori-ce localitate.
Avem judete foarte mici, mid si ca Intindere si ca popula-
-tiune, cum de pilda, Oltul, Muscel, R.-Sarat, Vaslui, Filciu, etc., a
caror existentä nu pote fi explicata declt nurnai prin respectul
traditiunei.
Legea de organizare ar putea fixa minimum de populatiune
al unui district si atunci acele care nu ating acel minimum O. fie
alipite la alte judge.
Cu modul acesta s'ar da mijloace pecuniare cu mult mai
importante judetelor, care ar ramIne, atit prin faptul ca s'ar In-
tnulti numarul contribuabililor dt si prin economia important& atlt
.de personal eh si de material ce s'ar realiza prin o atare reforma
si In acelas timp s'ar da o aproape noul viata oraselor capitale
ale noilor districte.
S'ar obiecta, poate, de unii ca o atare reformä ar necesita modi-
ficarea articolelor din Constitutiune, unde se vorbeste de judetele

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMUUSTRATIV 22)

existente. ConstituVunea Ins& prin art. 4 stabileste tocmai ct teritoriul

fiind 1111011k in judete, aceste diviziuni pot fi schimbate sau recti-
ficate printr'o lege. In art. 62 si 70, unde se enum&r& judetele, se vor-
beste numai de modul de Impartire al -Wei In circumscriptiuni
electorale. Putem foarte bine s. avem circumscriptiuni administra-
tive deosebite de cele electorale, dup5. cum 'In Anglia avm comi-
tatul electoral deosebit de cel administrativ.
Odatg.mrite judetele, este absolutl nevoe sa se restrInga
tutela administrativ& numai la actele cele mai importante i ar
fi bine ca chiar pentru actele supuse aproblrei puterei centrale s&
se admit& dispozitiunea din legea belgianä ca, dupl un termen de-
40 zile de la comunicarea lor autoritAtei tutelare, sä devie execu-
torii, dad, aceastà autoritate nu s'a pronunlat.
Ceva mai mult, tutela ar trebui chiar s devie jurisdictional&
in sensul ea consiliul judetean s poatà apela inaintea unui tribunal
superior In contra refuzului autoritatei centrale de a-i da aprobare&
necesark refuz care ar putea s& Impiedice judetul de a lua unele-
masuri foarte necesare.
In acest caz, interesele locale ar fi reprezentate de catre-
consiliul judetean ca corp deliberant si de delegatiunea judetean&
ca corp executoriu.
Membrii delegaffiunei ar putea ImpArti intro dînii diversele-
atributiuni i lua fe-care conducerea cite unui serviciu judeteam
drumuri, instructiune profesionalk comerto agricultura, industrie,
finante, salubrita.te.
O multime de sarcini noi *pot fi date acelor judete, sarcini
pe care ele le-ar Indeplini cu mult *mai bine decit autorittitile-
centrale. In adevAr, cine ar putea cunoaste mai bine nevoile
agricultorilor, comercianlilor i industriasilor din o anumitl regiune,
decIt autorialile locale ? In consecinta ele ar fi mai in mAsur&
ca sl le poatl satisface. Consiliul Sudetean i delegOunea ajutati
de luminile Camerilor de comert si de industrie, precum si a
celor de agricultura, care ar trebui sa existe In fie-care din.
aceste judete, ar putea sä la toate masurile necesare pentru des-
voltarea acestor ramuri ale activitAtei nationale, ar putea institui
expozitiuni regionale, ar putea InfiinIa diverse scoli practice, etc.
puterea central& neavInd decit numai controlul superior asupra
masurilor luate.
Ar trebui de asemenea pus& o Ingradire dreptului ce are pu-
terea central& de a anula actele consiliului judetean. Un tribunal

www.dacoromanica.ro
222 PAUL NEGULESCU

superior, malta Curte de Casatie, ar trebui s5, se pronunte In ul-

timo instan tA asupra cererei de anulare a unui act administrativ
de autoritate Mcut de consilin, cerere Melia sau de guvern sau
de un particular vaamat In drepturile sale printr'un asemenea act 1").
Corpul electoral ar trebui de asemenea mArit. Nu se poate
Intelege de ce atunci clnd e vorba de a se alege membrii unui
organ administrativ, cArora le este interzis de a face manifestki
politice, sä fie chemat s5.4 aleagä corpul electoral pentru camer5.,
organ cu desAvIrsire politic.
Ar trebui sa existe, ca i pentru comune, numai dou5, colegii
cu mult mai largi decit cele actuale.
In afarl de aceasta, consiliele judetene fiind menite sä satis-
fad, nevoi economice, neavind caracter politic, nu se Intelege de
ce este nevoe sä se facä alegeri judetene generale. Un consiliu
fiind disolvat i procedindu-se la noua alegere, noul consiliu ar
trebui sA functioneze o perioadl de patru ani, iar nu numai Witt
la complectarea periodului de patru ani Inceput de fostul consiliu
In urma alegerilor generale. Cu modul acesta s'ar Inlaura o mul-
time de neajunsuri i s'ar lua ori-ce caracter politic acestor alegeri.
Ar trebui apoi separate cu Ingrijire chestiunile de interes ge-
neral de cele de interes local, cele d'intli s5. fie Incredintate la
functionari numiti de puterea centrall si direct dependenti de dinsa
cele de al doilea sä fie atribuite organelor reprezentative ale jude-
tului, alese de corpul electoral. Am arAtat deja in mai multe rin-
duri inconvenientul ce presintä ca prefectul sä fie in acelas timp
si agent al puterei centrale i reprezentant al intereselor locale 2),
si am vgdut cl In mai toate statele europene, acest principiu este
admis, 11 Osim In Anglia, In Prusia, In Ungaria, pInd chiar i In Rusia.
In asemenea conditiuni, avind resurse Insemnate i organe
locale cu largi atributiuni, este usor de Inteles desvoltarea conside-
rabill pe care ar lua-o judetele noastre.
Prefectul fiind reprezentantul guvernului In judet, tosi agentil
puterei centrale, In afarä de comandantii militari i reprezentantii
bisericei, ar trebui pusi sub directa sa supraveghere. Prin aceasta
s'ar realiza o importantä economie de material si In acelas timp
toti acesti diversi functionari avind o directiune unitarA si toate

Asupra chestiunei clack prin acordarea acestor atributiuni Curtei de

Casatie, nu se violeazI principiul din 130 din Constitutie, vezi pag. 166.
Vezi pag. 137.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 223

ordinele fiind trimise de la centru prin prefectura actiunea admi-

nistrativa ar fi coordonata, pe clta vreme astazi inginerul, depen-
dinte de Ministerul de lucrari publice ar putea primi un ordin care
ar jigni serviciurile telegrafo-postale dependinte de Ministerul de
interne. Acelas lucru s'ar putea spune de revizorul scolar, admi-
nistratorul financiar. Toate aceste serviciuri ar constitui atItea
birouri ale prefecturei, prefectul avind supravegherea si directiunea
generala asupra lor, In calitatea sa de reprezentant al Intregului
guvern.

Bibliografie. Lucreiri generale : Dufour, Traité géniral

de droit administratif appliqué, I si IV, Paris 1868 70; Simonet,
Traité de droit public et administratif edit. IV, Paris 1902, p. 645
si urm.; De Fooz, Le droit administratif beige, IV, p. 239 si urmat.;
Batbie, Traité thdorique et pratique de droit public et admini-
stratif, V, No. 45 si urra.; Béquet, Dupré et Laferrière, Repertoire
de droit administratif cuvint département ; C. G. Dissescu, Curs
de drept public romin, III ; A. Giron, Droit administratif de la
Belgique, a II-a editiune, tom. I.; Ducrocq, Cours de droit admi-
nistratif, a 6-a ed., vol. I, No. 56-58, II-lea, No. 1340-1363;
Hauriou, Précis de droit administratif ; G. Demombynes, Les con-
stitutions européennes 2 vol. In 80, Paris, 1883; 83; Berthélémy,
Droit administratif.
Lucreiri speciale : Allard, De la personnalité civile du dé-
partement, 1885; Edward Jenks, Essai sur le gouvernement local
en Angleterre, Paris, 1902; Henri Le Brun, Essai de décentrali-
sation politique et administrative, Paris, 1902; M. Kovalewski, Insti-
tutions politiques de la Russie, Paris, 1903, pag. 255 si urm. ; D.
Nenitescu In Revista de drept, sociologie, Martie 1904.

www.dacoromanica.ro
224 PAUL NE GULESCU

PARAGRAFUL VIII
Administratiunea comunall.
101. Comuna. 102. Organizarea comunei romane. 103. Oraqele romane in
Dacia. 104. Organizarea comunall in evul mediu In occidentul Europei.
105. Organizarea comunal la noi ptna in secolul XIX. 106. Modificarile
introduse de regulamentul organic. 107. Economia legei din anu11864.
108. Diferitele legi ulterioare qi proiecte de reforma. 109. Comuna urbanit,
consiliul comunal, compozitia lui, primarul, ajutor de primar. 110. Atri-
butiunile consiliului comunal. 111. Atzributiunile primarului ca repre-
zentant al intereselor locale. 112. Atributiunile primarului ca agent al
guvernului. 113. Comuna rurall, organizarea ei. 114. Asociatiunile-
de comune.-115. Cercul comunal.-116. Inspectorul comunal.-117. Actele
consiliului comunal, budgetul comunei. 118. Actele primarului. 119
Starea financiara a comunelor.-120. Domeniul comunal. 121. Legis-
latiune comparata. 122. Reforme necesare.

101. Studiind evolutiunea societatilor omenesti, constatara

ca, la Inceput, In societatile primitive, oamenii traiese din vInatoare
s't din pescuit, ei consuma fail sa produca nimic. Este un progres
deja cInd, prin domesticallunea animalelor, ajung A se ocupe cu
pastorie si In fine, adevarata civilizatiune nu Incepe sa apara de
eft Inteun stadiu ulterior, atunci chid oamenii se dedau la lucr5.--
rile agricole.
Este usor de Inteles, ca, attta limp eft oamenii duc o vial&
nomada, este imposibil A se formeze grupari numeroase, din cauza.
ca alimentele sint rare si greu de procurat.
Numai cltnd oamenii ajung sa se ocupe de lucrarea cImpului,
atunci apar asemenea aglomeratiuni, asemenea grupari importante,
stabilite In mod permanent Intr'o anumita localitate; numai atunci
Incepe sa apara ideia de comunä sau ideia de stat, caci pia atunci
nu putem avea de cit triburi nomade.
La lnceput se formeaza cetatile, municipile si atunci ideia de
stat se confunda cu ideia de comuna : fie-care cetate formInd un
mic stat. Mai tlrziu o cetate cucereste pe cele-l-alte si atunci avem
ideia de stat separata de acea de comuna.
Asta-zi, comuna, In organizarea generall a Statului, ne apare
ca o circumscriptiune teritoriall, locuita de mai multe familii, Intre
care exista raporturi de vecinatate ; circumscriptiune dotata cu.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 225

o oare-care autonomie Intru clt are dreptul, ca, prin mandatarii ei

sa gireze o suma de interese locale.
102.Printre institutiunile administrative romane, regimul mu-
nicipal ocupa unul din primele locuri prin organizatiunea sa asa
de bine Intocmita. Se poate spune chiar, a Roma, care a cucerit
lumea prin puterea armelor, si-a asigurat linistita sa stapInire prin
regimul municipal.
In acest scop, Rominii suprimara Cu Ingrijire vechile diviziuni
In popoare, triburi sau natiuni, si silira populatiunile raspindite sa
se grupeze In circumscriptiuni urbane: prin acest mijloc, guver-
natorul provinciei putea sa controleze si O. supravegheze In mod
eficace pe numerosii supusi ai imperiului, dar, In acelas timp, li se
dAdea o libertate foarte larg5, In rezolvarea afacerilor comunale 1),
permitIndu-le de a Incredinta paza intereselor lor civile si religioase,
unor magistrati alesi.
Regimul municipal roman a format obiectul unui mare numar
de lucran i juridice si istorice. Trebue sa citarn mai Intii cercetArile
lui Roth2) si ale lui Savigny, care, In opera sa capitala Istoria drep-
tului roman in evul mediu, ne da o expunere sumara dar savanta
a chestiunei, apoi Zumpt, care, in cunoscuta sa opera commenta-
tiones epigraphicae (1850, I), arunca o adevarata lumina asupra
acestei institutiuni.
Aceste studii au intrat Intr'o noua faza In urma descoperirei
faimoaselor legi Salpensana i Malacitana, care sInt fragmente de
constitutiuni municipale acordate de Imparatul Domitian munici-
pielor Salpensa si Malaga In Spania 3).
In 1871 s'a descoperit tot in Spania, o placa de bronz cu in-
scriptiune fragmentara: eratl fragmente din constitutia municipala
a cetatei Urso din Betica, numita colonia Genetiva Julia 4). In
fine In 1895, s'a descoperit la Tarent o placa de bronz Cu o in-
scriptiune din al VII-lea seco! al Republicei si care coprinde un
mic fragment dintr'o asemenea carta municipala.

Paul Negulescu, Hisloire du droil el des institutions de la Roumanie,

I, pag. 85.
De re municipali Romanorum, Stuttgart, 1801.
Giraud, Les fables de Malaca et de Salpensa, 1851; La les malaci-
Lana, 1868.
Mommsen in Ephemeris epigraphica, II, p. 105-107 qi 221-232; Giraud,
Les bronzes d'Ossuna ; Les nouveaux bronzes d'Ossuna.
Tratat de Drept Adrainistrativ. 15

www.dacoromanica.ro
226 PAUL NEGULESCU

In fie-care municipiu, gasim o adunare populara I) un senat

municipal (ordo decurionum, senatus) qi magistraturi avInd ace-
leasi den ominatiuni ea si cele din Roma.
Alegatorii ImpartiV, din punctul de vedere topografic In comitli
sau triburi, sau cum am zice asta-zi In birouri electorale, procedau
la alegerea magistra.tilor si la aceea a senatorilor In municipii. Legea
malacitana 2) arata ca se urma o procedura electorala similara
Cu aceea ce am avut si ping. In 1903.
Pentru a ne face o ideie despre alegerile din municipiile ro-
mane, nu avem decit sä consultam mareata opera publicata sub
auspiciile Academiei din Berlin, corpus inscriptionum latinarum,
care In al patrulea volum publica inscriptiunile din orasul Pompei. Pe
ziduri sau pe coloanele de marmora din acest luxos oras, se observà nu-
meroase inscriptiuni : aproape toate sint reclame electorale 8). Asa
1ntr'o inscriptiune, vedem cä corporatiunea argintarilor recomanda
candidatura bogatului Cuspius Pansa4). Intealta, ce s'ar crede din
zilele noastre, agricultorii recomanda i sprijinä candidatura lui M.
Casselius Marcellus 5).
Senatul municipal, compus din fostii magistrati si din mem-
brii alesi 6), delibera asupra afacerilor municipale ; el reprezinta mu-
nicipiul, persoana morala 7) ; el putea sä, stabileasca zile de prestatie
pentru Intretinerea drumurilor vicinale 5), etc.

Atributiunile adunarei populare destul de mari la finele secolului I al

erei crestine, ea fiind cbematisä aleaga pe magistratil municipali, tree la senatul
municipal in timpul lui Paul (Dig. 50, 2, 7, 2,) ì Ulpian (Dig. 49, 5, 1, 3 si 4).
Lex malacitana, cap. 55-57 publicata in Corpus inscriptionum tali-
narum (in prescurtare C. I. L) II p. 256 si in Girard, Textes de droit rornain,
a II-a editie, p. 102. Vezi Mommsen et Marquardt, Les antiquités ronlaines, VIII
p. 195 si urm.
Willems, Les élections municipales ci Pompér, Paris, 1887, p. 3 si urm.;
I. Kalinderu, Viala municipalcl la Pompei, Bucuresti, 1890.
C. L L. IV, No. 710.
C. I. L. IV, No. 490.
Catre finele secolulu1 al II-lea al erel crestine, senatul municipal se
.complecta prin cooptatie (Dig. 50, 2, 6, 5). Cp. Fronto, Epist. ad.amicum, II, 7,
pg. 19, editia Nober).
Vezi Florentinus in Digeste 46, 1, 22. Municipiul nu avea Insà perso-
nalitatea complecta ast-fel cum o concepem asta-zi. Vezi Jullian, Les transfor-
mations politiques de Pllalie sous les empereurs romaius. (Bibliotheque des holes
francaises de Rome et d'Athenes, fascicula 37), pag. 97-99.
Lex Coloniae Genelivae, cap. 98.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 227

Ordo decurionem constituia organul deliberant al comunei,

cluumviri erau chemati sä execute deciziunele adunarei. Acesti ma-
£istraiO erau alesi pentru un period de un an de catre adunarea
poporului, ei erau magistratii municipali cei mai Inalti avInd atri-
butiuni administrative si judecatoresti, de aceea se intitulau duum-
viri jure dicundo.
In afara de duumviri se mai gaseau ca magistrati comunali
edilii (aediles), care aveau ca principall Indatorire acea de a
ingriji ca stradele A. fie curate si bine Intretinute, precura i questorii
(quaestores) Insarcinati cu administratiunea casei comunale,
niste casieri comunali.
magistrati municipali erau responsabili de gestiunea lor
fata de municipiu i cate °data fata de particulari.
De aceea lnainte de a intra In functiune, ei trebuiau sä dea
cautiune, precuniam communem salvam fore 2). Ei aveau o res-
ponsabilitate foarte mare, fiind tint* de culpa levis in abstracto 2).
Era de regula. la Romani ca toate magistraturile ordinare
'fie colegiale. Ast-fel vedem 2 magistrati, administratori superiori ai
comunei, duumviri jure dicundo, 2 edili si 2 questori. Ori-ce
magistrat avea jus intercessionis fata de colegul sau, adica. dreptul
4e a-1 opri sä facä un anumit act 4).
103. Dacia romana coprindea un foarte mare numar de orase .
Geograful Ptolomeu ne enumara 40 printre cele mai importante,
attpaviarepat 5). Dacä consultam de asemenea tabula peutinge-
liana 6), constatam marele numar de drumuri, care strabaleau In
Willems, Droll public romain, a V-a editie p. 545; Boussuge, Organi-
sation judiciaire des villes darts l'empire romain, Lyon, 1878; Mommsen, Droit
public romain VI 2, pag 465; Houdoy, al la condition et de l'administration
des villes chez les Romains, 1875.
Lex malacitana cap. 60, vezi In Dictionnaire des antiquités de Saglio
.et Daremberg art'colul cautio.
Dig. 50, 1, 2, pr.
Dig 50, 8, 12, 9, 8; Lez Salpeus, cap. 27.
Ptolomeu III, 8, 4. (Editia Carolus Milner, Paris 1883).
Tabula peutingeriant este o hartii geograficl a lumei vechi, reprodusit
clupt originalul facut in timpul ImpAratului Alexandru Sever (anii 222-235 p.
Chr). Ea poart5. numele de tabula peutingeriant dupt. Invt/atul, din al XVI-lea
-veac, Conrad Peutinger, care a fticut-o cunoscutt pentru prima cart. Editiunea
-cea mai bunà este acea a lui Ernest Desjardins, La table de Peutinger d'apré
¡'original conservé el Vienne, Paris 1869-1874, In folio.
In aceastt hartt se arati arumurile, orasele, statiunile militare mai impor-
tante, precum si indicatiunea distantelor In mile (2000 pasi).

www.dacoromanica.ro
228 PAUL NEGULESCU

toate directiunile aceasta provincie, leglnd Intre dinsele diversel

orase.
Nu vom face o enumerare a tuturor oraselor, vom aráta numai
cate-va dintre cele mai importante IncepInd cu capitala provinciei_
Sarmizegetusa 3) (asta-zi Gradiste In Transilvania), era o co-
lonie civium romanorum. Numele sau oficial era Colonia Ulpia
Traiana Dacica Sarmizegetusa.
Inainte de cucerirea romana, ea era capitala regatului clac_
Dupa rasboi, In locul orasului distrus, Romanii construira o alta
cetate. Cetateni romani fura adusi din toate partile imperiului, li se
Imparti pamtnturi si colonia fu ast-fel fondata 2). Pentru a atrage
cat mai multa populatie se acorda orasului jus italicum 3). In
virtutea acestui drept, orasul era considerat ca si cum ar fi fost
in Italia, prin urmare se putea dobIndi, asupra patuInturilor coprinse
In teritoriul sau proprietatea deplina dontinium ex jure Quiritium 4)
si se puteau Intrebuinta modurile de dobIndire admise de dreptul
civil 6).

Se g5sesc une-ori lecturi diferite ca Zermiegele (Orelli, Inscriptionunr

latinarum amplissima colectio, 3527), in tabula peutingerioni, gasim Sarmategle,
la geograful Ravenat, gasim Sarmazege.
C. I. L. IR, 1443. Scaurianus, legat propretor a condus pe coloni.
Dig. 50, 15, 1, 9.
In provincii nu se putea dobindi proprietatea complectA, plena in re'
polestas. Statul roman era conriderat cä are dominium eminens asupra acestor
pAmInturi provinciale. Statul era considerat ca adevaratul proprietar, cei-l-altir
adicà proprietarii de fapt erau considerati ca nite posesori. Gaius, Inst. 2, 7, ne
spune: Solo dominium populi Romani est vel Caesaris, nos autem possessionem
tantum el usumfructum habere videmur.
Pimintmile provinciale erau supuse impositului, pe clti vreme ager ro-
manus era scutiL Prin acordarea lui jus italicum un pamInt provincial era deci
scutit de imposit si devenea susceptibil de proprietate quiritara. Vezi asupra
acestor cbestiuni P. Girard, Manuel de droit romain (I-a editie), P. 341; LeneIr
Das edictum perpetuam, 1883, P. 148; C. Appleton, Histoire de la propriété pré-
torienne et de l'action publicienne (Paris, 1889) I, P. 96; Audibert In Nouvelle
Revue historique de droit fransmis el étranger, 1890, p. 277. Aproape acelaq
lucru glsim si In vechiul drept rominesc. Vezi P. Negulescu, Cerceldri asupra
originei dreptului consueludinar romin (Revista de Drept fi Sociologie, Aprilie.
1900, pag. 30, nota 3).
Jus italicum avea un caracter real. El procura cu toate acestea unele
avantagii personale, locuitorii oraselor avind drept italic, erau considerati ca
fiind italieni si prin urmare li se aplica legea Furia de sponsu (Gaius, inst. III,
122, 123), ei aveau jus liberoram numai pentru 4 copii. Asupra lui jus italicunr
se poate consulti: Savigny, Ueber das jus italicum in Zeitschrift filr gcschich-.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 229

La Sarmizegetusa se Intrunea adunarea provincialg 1) a celor

itrei Dacii (trium Daciarum) 2) i preotul provinciei, sacerdos arae
_August, sacerdos provinciae 8) i avea aci resedinta lui. CInd Dacia
-fu Impgrtitg. In doug pgrti : Dacia superioarg si Dacia inferioarg, 4),
-acest oras fu atribuit Daciei superioare 5). lar cind mai tirziu, sub
Marca Aureliu, aceastg. provincie fu Impg.rtitg. in trei sub-diviziuni
-administrative 6), ea fg.cu parte din Dacia Apulensis 7).
Sarmizegetusa era un oras de mare importantg. dupg. care
-ggsim o multime de mentiuni atit In inscriptiuni clt si In autorii
-de pe acele timpuri 5).
Apulian 8) (asta-zi Alba Iulia) este un oras care a jucat mare
col In istoria Daciei. Istoria acestui oras este legatä de istoria legi-

dliche Rechiwissenschall V, p. 242 si 443 si in Vermische Schriften I, 29; Pellat

-analiza lucrArei lui Savigny, Sur le système des imp6ts chez les Romains du
-temps des Empereurs In revista Thémis X 260; Ortolan, Hisloire de la législation
rontaine edit. din 1880, revgzut5, de Labb6, p. 321; Willems, Le droll public
romain a IV-a ed., p. 518; Houdoy, Le droil municipal romain, 1876, p. 340
50; Accarias, Précis de droil romain I, p. 489; Garsonnet, Histoire des locations
perpetuelles el des baux cl longue durée,1879, p. 143; Beaudouin, Elude sur le
jus italtcum In Nouvelle Revue historique de Droil, 1881, p. 145.
Mourlot, Essai sur l'hisloire de l'Agustalité datis l'empire romain,1895
xi. 18 si urm. (Bibl, de l'école des haute études); Mommsen et Marquardt, Ma-
nuel des antiquités romaines XIII p. 298; Boissier, Ln religion romaine d' Auguste
.aux Antonins, Paris, 1874, L p. 180 si urm.; P. Negulescu, Histoire du droit el
.des institutions de la Roumanie I. (periode daco-romaine) pag. 164 si urm.
C. I. L. III 1454.
C. I. L. III 1209, 1433, 1509.
P. Negulescu, cit, pag. 52; C. I. L. III p, 876, vezi si no. 753.
C. I. L. III 753 si pag. 229.
P. Negulescu, op. cit. p. 52.
C. 1. L. 111 1500.
Asupra Sarmizegetusei se poate consulta In afar& de inscriptiunile din
Corpus inscriptionum lalinarum, K6nig, Sarmizegetusa, Deva 1886; 1. Bogdan,
Sarmizegetusa, Iasi (tes6.).
In cea-ce priveste numele de Sartnizegetusa, Niebuhr, Vortrlige uber alte
Gescbichte Ill, p. E.01, 150 si Grimm, Geschicbte der deutschen Sprache I, 209, cred
-cä provine din reunirea numelor de Sarmati i Geti, cea-ce ar proba, dup5.
-o aliant5. Intre cele 2 popoare. Orasul ar fi fost constituit pentru a o comemora.
Asupra orasului Apulum se poate consulta In afar& de Corpus, Kieper,
Lerhbuch der alte Geogr. Berlin 1878, p. 336; Forbiger, Handbuch der &le
.Geogr. von Europa Hamburg, 1877, p. 759; Manert, Res Traiani, p. 79; Ko-
tancsich, Istri accolae II, p. 293; Goos Die Him. Lagerstadt Apulum (Program
-des evang. gymnas. In Schttssburg); Ruggiero, Dizionario epigrafico di antichild
..romane cuvintul Apulum.

www.dacoromanica.ro
230 PAUL NE GULESCU

unei a XIII-a gemina, care 'si-a avut lagrul su castrele, In tot

timpul dominatiunei romane, In aceasta localitate 0.
In timpul domniei lui Traian nu exista In aceast5. localitate
de cll un atun, canabae, coprinzInd mai mulle barace de negus-
tori, cari veniserl g se instaleze In vecinAtatea castrelor 2).
In sour% vreme, Apulum deveni un oras important. Inscrip-
tiunile epigrafice ne permit sl-i urmrtrim desvoltarea. In 158 p-
Chr. se facurl lucrArile necesare pentru aducerea apei In oras 8);
In anul 161 legiunea XIII gemin6 Mal mari lucrAri de utilitate pu-
b1ic5.4) ; la aceias datà se descoperirà In vecinAtate importante mine,
care Incepurl a fi exploatate. In fine la aceias epocg, sub domnia
lui Marcu-Aureliu, Apulum primi numele de municipiu, inscriptiunile
11 numesc municipium Aurelium Apulum 6).
Chtre anul 168, stim a Dacia a fost Imp64ità In trei circum-
scriptiuni administrative : Dacia Malvensis, Apulensis si Poroli-
sensis 6). Apulum deveni capitala provinciei Dacia apulensis si aci
era resedinta procuratorului, tot aci era si cartierul general al lega-
tului legiunei a XIII-a gemin5.
Inainte de Septimiu Sever, orasul a fost ridicat la rangul de
colonie, si i s'a acordat jus italicum 7).
In orasele romane, meseriasii erau organizati In corporatiuni
sau bresle (collegia). In Apulum gàsim o importan% corporatiune-
a timplarilor zidarilor si dulgherilor (collegium fabrum). Acest
colegiu era foarte puternic, oamenii cei mai influenti din oras li
acordau patronagiu lor 8). 0 altà corporatiune de asemenea impor-
tantl este acea a croitorilor 0).
La Apulum s'au gàsit si pecetii de doctori oculisti, cea-ce ne
probeag. a Apulum era un oras deja de o mare importantl pentru
a avea specialisti, medici ocularii 10). Stim In adevAr cit remedile-
C. I. L. III, 1004.
C. I. L. III 1093, 1214, 1100.Din latinesculcanaba s'a flcut francezul cobanc..
C. L L. III, 1061.

Paul Negulescu, Histoire du droll et des institutions de la Roumanie-

I, p. 52; C. I. L. III, 1464, 1456, 6054, VI 1449, IX 5439.
Dig. 50, 15, 1, 9.
C. I. L. III, 1051, 1083, 975, 984, 1217, etc.
C. I. L. III, 1174.
Héron de Villefosse et Thédenat, Cachets d'oculistes romains, 1882;
C. I. L. III, 1636.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 231

ocu4ti1or erau In mici pachete patrate semnate prin aplicarea

unei pecetii. Pecetiele acestea sunt de piatrg si mentioneazg nu-
male oculistului, proprietaile si corapozitiunea remediului si modul
de a se servi.
Un alt oras important este Napoca (ast5.-zi Klausenburg, Cluj),
care In timpul lui Ulpian era o colonie avInd drept italic 1). Ea
este citatg. de Ptolomeu 2) i se ggseste mentionat In tabla peutin-
geriang.. Napoca a fost fondatg ca municipiu de Traian, avem proba.
Inteo inscriptie de pe un stilp miliar 3); ea este ridicatg ca colonie
de care Marcu Aureliu: ggsim Inteo inscriptie col(onia) Aur(elia)
N(apoca). 4).
Dintr'o inscriptiune, vedem el la Napoca exista un colegiu
sau corporatiune de Asiatici, collegium Asianorum 6) si un alt
colegiu de Galatae consistentes. Din existenta acestor colegii,
Mommsen conchide el Napoca era populatg de Asiatici : tunde iam
intelligitur colonos illos a Traiano magna ex parte accitos essa ex
Asia Asianisque eum atribuisse Napocam» 6).
Mie mi se pare cg concluziunea la care ajunge Mommsen este
eronatg. Inscriptiunea probeazg numai ca In anul 235, se aflau In
Napoca locuitori originan i din Asia, dar faptul chiar el ei formau
un colegiu probeazg cl ei nu eran numerosi, ei se simtiau oare-
cum streini in mijlocul celor l'alti locuitori veniti din alte provincii,
Cu alte moravuri si din aceastg cauzg ei cgutau sg. stabileascg !litre
dinsiT leggturi mai strinse 7).
Potaissa sau Patavissa (astg-zi Torda) exista deja In timpul
lui Traian, dar depindea de Napoca dupg, cum se vede dintr'o in-
scriptiune, unde este numitg, Potaissa Napocae 8). Ea a fost ridi-
catä la rangul de municipiu de Septimiu Sever 9), care i-a concedat
si jus italicum, dupg cum ne spune Ulpian 10).

Dig. 50, 15, 1, 9.

Ptolom. 3, 8, 7.
C. L L, ill, 1627.
C. L L. Ill, 7726; VI 269.
C. 1. L. III, 870. Cuvintul Spirarches ce &inn In aceastl inscriptie In
semneaz1 geful, presidentul colegiului.
Corpus inscriptionum latinarum (C. I. L.) Ill pag. 169.
Paul Negulescu, Hisloire du droll el des institutions de la Roumanie,
Paris. 1898, I p. 161.
C. I. L. Ill, 1627.
C. I. L. III, 7689 (supliment).
Dig. 50, 15, 1, 9.

www.dacoromanica.ro
232 PAUL NEGULESCU

In acest oras era resedinta legiunei a V macedonica, care a

fost adus5. In Dacia In timpul lui Marca Aureliu
Porolissum (ast5.-zi Moigrad) mentionat In tabla peutingerianä
era capitala Daciei Poro lissensis 2).
Acest oras n'a jucat nici o dat5. un rol important. Era un
mic oras de provincie, care a fost repede Intrecut In important5.
de Napoca. Cu toate acestea avea un amfiteatru i Incà din pri-
mele timpuri ale cucerirei romane, cAci In 157 sub Antonia Piul,
acest amfiteatru a fost refilcut, amphitheatrum dilapsum vetust ate
denuo fecit a).
Drobeta (astl-zi Turnu-Severin) poartà Inteo inscriptiune
numele de municipium Flavium Hadriani Drobeta 4). Dac5 lec-
tura Flavium este exaca 6), municipiul ar fi fondat de un InapArat
din dinastia flavicA, cea-ce ne-ar proba a dominatiunea romard
se Intindea Ina din aceastA epocà pe tArmul sting al Dun5.rei.
Drobeta era unul din orasele cele mai Infloritoare ale Daciei
malvense (Oltenia de asa-zi).
.Romula (ast5.-zi Resca ling Caracal) era un municipiu
din timpul lui Marea Aureliu 6). Intr'o inscriptiune din timpul lui
Filip Arabul ea este numitä colonia sua 7).
Malva (poate Celei) era capitala provinciei Dacia malvensis.
PInä astà-zi nu s'a putut stabili cu preciziune unde era situat
acest oras. Malva era o colonie 6), ea era resedinta procuratorului
Dupg Pfitzner, Geschichte der r6mischen Kaiserlegionen, pag 163 0 239,
aceastg legiune ar fi fost In Dacia incá din timpul lui Traian. Noi credem haá
cli ea a tinut garnizona in Moesia inferioarg. Documentele pe care ne intemeam
sunt 2 tablete de marmorg (C. I. L. VI, 1, 3492) unde sunt Inscrise numele
tuturor legiunilor din imperiu. Ordinea urmatA In enumerare este cea geograficg.
Incepind cu Bretania. Leg. V maced. este arzatfi 1ntre legiunile XI claudia
I-a Italiea, ambele din Moesia inferioarg. In Dacia ggsim leg. XIII geming.
Inscriptiunea este anterioarg lui Sever, cici numele legiunilor create de
dinsul sunt adgogate la urna.
C. I. L. III, 1414.
C. L L. III, 836.
C. I. L. III, p. 1018 (33 ad. n. 1581.
Cea-ce din nenorocire nu se mai poate constata pe piata, care e foarte
deterioratA de intemperi, fiind tinua fárá nici un adApost in gradiná publicg din
T. Severin.
C I. L. III, 7429: ab ordine municipi Itomulensium. Cp. inscr. no. 753'
C. I. L. III, 8031 (supliment). Aceasa inscrip(iune ne probeazA cA oraqul
fusese fortificat, circuilum mitri maim mililari a solo fecerunt.
C. I. L. III, p. 893, dipl. LI. : colonia Malvese ex Dacia. Tomaschek
crede, cg. cuvintul Malva derivA dintr'un radical dacic, care a dat in romine0e

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 233

In Dacia mai &hill Inc& un oras Zerna (asa-zi Orsova) care

avea, dup& cum ne spune Ulpian 1), jus italicum.
104.In timpul evului mediu, constatAm in Europa occiden-
tal& o organizare socialo-politicA deosebità, cunoscua sub numele
de sistem feodal.
Caracteristica grupArei feodale este feudum (fr. fief).
Un propietar concedeaza un asemenea feudum, adia un
pAmint, unei persoane. Concedantul ja numele de senior, benefi-
ciarul acela de vasal. Intre aceste dou& persoane intervine un con-
tract sui generis. Vasalul promite seniorului : fidelitate, sprijin or
de clte ori seniorul ar cere ; sä se supue justitiei seniorului si s6-1
ajute chiar bAneste or de cite ori acesta ar avea nevoe.
Seniorul din partea sa datoreste vasalului protectiune, fideli-
tate si justitie.
Intr'o societate ca cea fendalà, In care statul nu putea sl asigure
indivizilor protectiunea drepturilor lor si in care talionul apgrea ca
singurul mijloc de apArare contra arbitrarului si a violentei, este
foarte natural ca cine-va sä nu caute s& trAiasc5. izolat. Toti oamenii
bogati si puternici grupeaz1 imprejurul lor o multime de vasali.
Mari seniori esercitau atributiuni de suveranitate, avInd dreptul
pe mosiele lor de a avea armata, de a distribui justitie de a
stabili impozite.
Pe ling& seniori si vasali, cari sunt nobili, mai gAsim In sis-
temul feudal, alte douti categorii de persoane, homines potestatis,
vilains, roturiers, mitocani, cum am zice ast&-zi si servi (serfs).
Acestia prin munca si contributiunile lor satisfAceau nevoile fi-
nanciare ale grupArei feodale.
Regimul feudal se aplica si la orase. Seniorul feodal, prin
representantii sAi, distribuia justitia si percepea impozitele.
Viata orAsAneascl nu se Implca ins&' asa de mult cu orga-
nizarea feodalà. Deja Inc& din al XI secol, orasele incep sà dobIn-
deascA o situatiune particulara. De ordinar, in °rase, ideile de liber-
tate nasc si se desvoltà mai repede prin schimbul continua de idei
si prin desvoltarea averilor provenind din exercitiul comertului si
al industriei.
In asemenea conditiuni seniorii eran nevoiti sau O. acorde
libert&ti orasenilor de bung, voie In vedere ca prin efectul acestor
cuvintul mal, in albanea malj §i el explica cuvintul malvensis prin ripensis
(Zeilschrifl fie öslerr. Gymnas. 1872, pag. 111 qi urm.).
1) Dig. 50, 15, 1, 9.

www.dacoromanica.ro
234 PAUL NE GULESCU

libertati sa se desvolte prosperitatea orasului, sau le vindeau dreptul

de justitie si de administratie, pe care 11 avea asupra lor, asa In
cit orasele capata u dreptul de a exercita ele Insile si prin repre-
zentanti alesi aces te drepturi asa de importante.
De ordinar libertatile acordate erau constatate i garantate
printr'o Carta sau constituffune municipala.
Pentru Franta, gasim In Beaumanoir, celebrul comentator
al cutumei din Beauvoisis, un Intreg capitol consacrat organiza-
iunei
In general orasele libere aveau urmatoarele drepturi:
Dreptul de a avea o armata, cu care ajuta pe senior si
mentinea siguranta i ordinea publica In coprinsul orasului;
Dreptul de a legifera in ce priveste raporturile dintre oraseni.
Dreptul de a distribui justilia Intre oraseni, fie In materie
civila, fie In materie criminala 'ma Cu oare-care limite : unele
cazuri, de o importantä deosebita, fiind rezervate seniorului prin
chiar constitutiunea municipa10..
Dreptul de a stabili imposite asupra orasenilor. Burghezii
sau locuitorii acestor orase libere, capata deci o situatiune privile-
giata, care ti diferentiaza de cei-l'alti, (vilains), homines protestatis.
Magistratii municipali, alesi de oraseni, purtau numele de
scabini, jurati; lar, In Italia $i In Franta de sud. el erau numiti
consules sau consoli.
In BAIA de aceste orase libere, care se bucurau de libertati
!utilise erau altele, care erau administrate de un reprezentant al
seniorului. Acest funcionar distribuea justitia, Rind asistat de mai
multi oraseni notabili, boni viri 1).
105. Am vazut ca. Dacia, In urma cucerirei romane, Meuse
progrese foarte repezi In toate directiunile. Numerosi coloni, veniti

1) Asupra desvoltIrei i organiarei comunelor, in evul mediu In Europa

occidenta15,, se poate consulta:
A. Luchaire, Les communes franfaises ez l'épogue des Capétiens directs,
1890; A. Wauters, Les libertes communales (essai sur leur origine et leurs pre-
miers developpements en Belgique, dans le nord de la France et sur les bords
du Rhin). 1878; Giry, Documents sur les relations de la roganté avec !es vales,
en France de 1180 b. 1314, Paris, 1885; Salvioli, Manuale di storia del diritto
italiano, editia din 1892 pag. 217 pi urm. ; Gasquet, Précis des institutions po-
litigues et sociales de l'ancienne France II; Prou, Les coutumes de Loris, 1884;
Flach, Les origines de l'ancienne France II; Esmein, Histoire du droll francais,
a doua editiune.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 235.

din toate partile imperiului, I) se stabilira In aceasta bogata pro-

vincie, Dacia Felix 2), ai carei munti Inalti coprind tot soiul
minerale si ale card. Intinse cimpii, strabatute In toate directiunile
de cursuri de NA, sunt de o fertilitate foarte mare.
Viata municipala, este usor de inteles, cä s'a desvoltat foarte-
mult In asemenea conditiuni si am vPizut cum, trite° perioada asa.
de scurta, s'au putut forma In Dacia atitea orase importante.
Abia duph, un secol i jumatate de la cucerire, linistea acestei
provincii disparu cu desavirsire. Invaziunile popoarelor barbare de-
venira tit se poate de dese.
Poporele de rasa germanich. navaleau In aceasta bogata pro-
vincie si pradau tinuturi Intregi.
Imparatul Aurelian crezu ca, In asemenea conditiuni, este-
necesar sà stabileasca fata de barbari o limita naturala, mai usor
de aparat, Dunarea, i ordona legiunilor romane i functionarilor
paraseasch. Dacia 3).
0 mare discutiune s'a nascut intre savanti asupra chestiunei
de a se sti daca toti locuitorii de origina romana au parasit Dacia
In urma edictului lui Aurelian, sau dacà numai partea oficiala a
populatiunei i oamenii cei mai bogati urmara legiunile romane.
dincolo de Dunhre. Cu alte cuvinte, elementul romanic a continuat
oare sa subsiste In Dacia In urma retragerei legiunilor ?
ROsler 4) ce/ d'intliu a aratat cu argumente, In aparenta destul
de puternice, cA edictul lui Aurelian a avut drept consecinta pa-
rasirea complecta a tarei de catre Romani. El se sprijina pe faptu)
ca nu se gasesc elemente gotice in vocabularul rominesc. Ori, dupa.
Rtisler, acest fapt este inexplicabil, ch.ci Gotii au locuit aceasta tara.
timp de mai bine de 100 ani. Nu se gasesc In limba romina nicit
cuvinte de origina hunica, avara, bulgara, pecenega. i totusi, aceste
popoare navalitoare, rind pe rind au locuit Dacia qi, daca se afla adi

Eutropiu XIII, 3. Poate cä In Dacia nu au fost adu0 coloni din Italia

cfici un text al lui Capitolin, Vita M. Antonin. XI ne spune : Hispaniis exhautis,
Italia allectione contra Traiani praecepla consuluit ; cea-ce Insemneazg ca Traian
decisese sg nu ja coloni din Italia pentru a nu o despopula.
Cohen, Description historique des monnaies frappées sous l'empire ro-
main, 1882, II No. 125.
Eutropiu 1X, 9: Provinciam Daciam, quam Traianus ultra Danubium
fecerat, intermisit, uastato omni Illgrico et Moesia desperans eam posse retineri,
abductosque Romanos ex urbibus el agris Daciae, in media Moesia collocavit,
Vezi ei Vopiscus, Aurelian., 38; Sext. Ruf., Breviar., 7.
Romanische Studien, Leipzig, 1871.

www.dacoromanica.ro
236 PAUL NEGULESCU

populatiune bastinase romanica, ar fi trebuit s. ramie In limbä

diverse urme. Din contra, o mare parte din vocabularul rominesc
.este Imprumutat de la limbile slava, greaca i albaneza, care toate
se vorbeau la sudul Dunarei, In peninsula balcanica.
Din toate aceste argumente ROsler trage concluzia ea. Ro-
rnanii au parasit complect Dacia In timpul lui Aurelian si ca s'au
reintors tirziu prin secolul al X-lea sau al XI-lea.
Teoria lui R6sler nu mi se pare irefutabila. Incepind mai Intli
prin textele lui Vopiscus si ale lui Eutropiu, pe care partizanii
sistemului sau le considera In mod gresit, ea exprimInd exactul
adeyar 1), si care In realitate nu este de clt o formula oficiala des-
tinata ca sà atenueze durerea Romanilor pentru perderea unei pro-
dupa cum foarte bine zice Tung 2), facindu-se sa sa creada
toti locuitorii parasisera Dacia. Un mare numar de coloni a
trebuit Insa sa. ramie In tail. i pentru-ce de alt-fel ar fi parasit-o,
clnd de partea cea Faith a fluviului nu puteau astepta o siguranta
u mult mai mare ? Istoricii acestor timpuri turburate ne raporteaza
desele incursiuni ale barbarilor. Gotii si Carpii pustiau Moesia in-
ferioara pina la Philipopoli si au facut Inteo singura expeditiune
100.000 prizonieri 3). Provinciile limitrofe erau vecinic cutreierate
de barbari ; populatiunea agricola era trite° situatiune nenorocita,
t a cultiva !Ira sa aiba siguranta de a'si vedea strinse recoltele 4).
In asemenea conditiuni este usor de Inteles ca o mare parte
locuitorii Daciei au ramas In tara. Ei nu putea gasi dincolo de
Dunare de cit o siguranta putin mai mare dar In schimb trebuiau
sa plateasca impozite foarte grele. In afara de aceasta, In Dacia
briul de munti ai Carpatilor, care strabate Intreaga tara, cu nume-
-roasele sale vai, adapostite de paduri seculare 5) le oferea pretioase
refugii In timpuri de pericol.
In urma plecarei armatei din aceasta provincie, locuitorii
sira frumoasele orase si se retrasera In vaile Carpatilor la adapost
barbari. D-1 Gaston Paris, distinsul profesor de la Collège de

Gaston Paris in Romania, 1878 p. 611.

lung, Römer und Romanen in Donauldndern, Innsbruck, 1877.
Amian. Marcel. 31, 5, 16, 17; Zonaras, Ann. XII, 20; Zossimus I, 23,
24. Mommsen. Hist. romaine (trad. Cagnat) IX p. 308.
Vezi Stilicon, Invective contra lui Rufin II, vers 30 l urm.
Consulul C.,Scribonius, care in anul 76 d. Chr. inaintit Oa in Dacia
fu inspitimintat de profunzimea pidurilor si se retrase ne apune Flor I, 39 (edit.
Teubner): tenebras saltuum expavit.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 237

France, aduce ca argument contra continuitatei elementului romanie

In Dacia, faptul c. daca ar fi ramas In tara un mare numar de-
coloni, ei ar fi trebuit sä locuiasca, orasele, nles belles cités qu'on-
avait abandonnées" 1).
Or, dupa cum ne arata Orosius 2), orasele din provincile mar-
ginase ajunsesera niste adevarate ruine : extant adhuc per diver-
sas provincias in magnarum urbium ruinis parvae et pauperae-
sedes, signa lniseriarum et nominum indicia servantes. Spre-
finele secolului al III-lea nu mai erau orase frumoase In Dacia, dar-
or-cum ar fi fost ele nu mai puteau fi locuite, fiind asezate la
eimpii, pe marile drumuri, unde erau prin urmare expuse incursi-
unilor barbarilor.
In ceea-ce priveste faptul cä limba romina are multe elemente-
slave, albaneze i grece, se poate presupune cä o parte din colonii
care parasisera Dacia au imigrat In vechia lor patrie aducind cu o
civilizatiune mai Inaintata o limba care continea un mare numar de
elemente Imprumutate de la populatiunile cu care traisera impreuna3);_
ca, daca, din contra nu se gasesc In limb& elemente gotice, hunice,
faptul se explica prin acea cà acesti barbari nu au trait nici o data
cu Rominii In bune relatiuni ; ei ocupau numai pentru un anumit
timp Intinsele sesuri ale Tarei rominesti, populatiunea bastinase-
locuind In aceste timpuri de restriste vaile Carpatilor 4).
Prin urmare credem ca am dovedit ca elementul romanic a
continuat sa subsiste In Dacia In urma retragerei legiunilor
Aurelian ; nu mai existau insa la acea epoca orase, toate fusesera
parasite si populatiunea se retrasese la munti.
In asemenea conditiuni putin prielnice, populatiunea ducea.
o viata patriarcala, Indeletnicindu-se cu agricultura si cu pas-
toria. In aceste timpuri asa de turburate, orase Insemnate, este-
usor de Inteles, nu se puteau fonda. Tocmai tirziu, prin secolul
XII-lea, gasim In Moldova orasele Birlad 5), Tecuci 6), si Galati 7),
Gaston Paris, Romania, 1878, pag. 612.
Orosius VII, 22.
Onciul, Originile principalelor romine ; Dem. Teodoru in Revue hislo-
ripe 1898, tom. 68 p. 139.
Xenopol, llisloire des Roumains, I. p. 114 si 115.
Cuvintul Birlad, dup5, d. I. Bogdan, Analele Academiei romine, 1889,..
p. 65 si urm , ar veni de la berlo= nuia si apoi sceptru la slavii de sud, si sufixul ad.
Tecuci este un adjectiv cu semnificare curgiilor. Numele s'a dat mai
Intii riului.
Cuvintul Galaii e format din gal (rIdAcina cu semnificare a alinta, a.

www.dacoromanica.ro
238 PAUL NEGULESCU

pomenite In diploma blrlä.deanä. din anul 1134, ca fAcInd parte

.din pricipatul
In Muntenia gäsim de asemenea mai multe orase Ina de
prin secolul al XII. In adevar, In acele timpuri, Venetienii, pentru
nevoile comertului lor, fondaserl mai multe orase pe marginea
närei cum de pildä. Calafatul 2) i Nedeia, a cärei existentà a dove-
intr'un mod asa de magistral, ilustrul nostru savant B. P.
Hasdeu 8). Tot cam din aceias vreme exista si Craiova, numit ast-fel
de la slay. Kralieva sau Kraliova = regesc, pentru c5, probabil
a servit drept resedinta regelui lonas al Cumanilor, dupä cum crede
J. Hasdeu 4), sau ca a fost Intemeiat sau numai Infrumusetat de
lonitä Assan, regele RomIno-Bulgarilor. TIrgu-Jiu a servit prin
secolul al XII-lea, dupl cum crede d. Hasdeu, drept capitalä a
principatului oltenesc al lui Litean Vodä. 5). Probabil el a servit
drept capitala i judetului Jiului, despre care ne vorbeste un
klocument din timpul lui Mircea (1406, 23 Noembrie). Acolo sedea
giugiuli, de unde romineqte galeg) i sufixul aft care se gdseqte foarte des la Sirbi
la numiri de localitatai. Vezi Bogdan, loc.lcit.
Diploma hirladeana a fost publicata de d. Ha§deu in Traian I, p. 199.
D-1 1. Bogdan, loc. cit., credo ca aceasta diploma nu este autentica. D-sa se
sile0e sA dovedeasa fal0tatea documentului pe motive paleografice i limbistice.
Dupa dinsul nici modul de scriere, semi-unciala pura, nici ortografia, nici modul
de formatiune a cuvintelor nu se asemana cu acea ce gasim In documentele
xuse0i din al XII-lea secol. Cu bate acestea tot d-sa arata ca aceste particula-
xitati se gasesc la Sfrbi, la Croati, la Galitieni din acea epoca. i and stabilegte
.etimologiea orarlor Galati, Tecuci, Birlad, aratä ca aceste cuvinte stint din limba
slava de Sud, Sirbo-croata. Pe ling acestea trebue observat cA cronicele ruse0i
cele mai vechi pomenesc despre acest principat al Birladului. Ap. In eft, dupa
mine, argumentatia §tiintifica. a d-lui Bogdan ar fi trebuit sa-1 conduca la con-
.cluzia ea, de 0 principatul Birladului depindea de principatul rus galician, tottigi
populatiunea era un amestec de Romini, Rui, Sirbi, Bulgari, unde, lucru foarte
natural, nu se vorbea o limba curata ruseasca, i unde, iara0 lucru explicabil,
se resinatea o influentä a Slavilor de sud, cea-ce de alt-fe/ s'a fntimplat 0 mai
lirziu. In acest sens Vezi Hadeu, Negru-Vodci 95-96. Numele oraplui chiar
.arati ca aci trebue sa fi fost o rerdinta princiara, berlo sceptru. Numai ast-fel
ne putem explica cum de nu s'a dat numele orarlui Birlad i judetului caruia
acest ora v servevte drept capitalit, duptt cum constatam cu cele-l'alte judete
moldovene (pag. 172). Numele de Birlad se daduse intregului principat i pentru
subdiviziunea teritoriala trebuia o denorninatiune deosebita.
Numele de Calafat vine de la italienescul calafalare. Aci se opreau
se reparau vasele. Haqcleu, Negru-vocia p. 139.
Negra-Vodd p. 129, 0 urm.
Op. cit. p. 74 0 urm.
Op. cit. p. 145.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 239

judetul sau sudetul (cmp IligAIO 1). Mai Urzin Insa T.-Jiu decade
ca importanta si la Inceputul secolului al XVII-lea, el nu e de cit
un simplu sat 2).
In secolul al XIII, cavalerii Teutoni, care colonizasera deja
Aara Barsei 3), se Intinsera dincoace de Carpati si ocupara Mol-
dova sau Cumania, unde Inflintara prin anul 1217 si un episcopat
catolic 4). Cu aceasta ocaziune ei fondara orasele Baia si cetatea
Neamtului. In aceste orase, de fondatiune germana, magistratul
municipal se numea schultheis, de unde In mod corupt s'a numit
§oltuz. Cele-Falte orase moldovenesti formIndu-se dupa modelul
acestora, denominatiunea de soltuz data primarului, sau magistra-
tului comunal, s'a generalizat 9.
Alaturi de fohttz se afla un consiliu compus din 12 persoane,
numiti pirgari 6).
In Muntenia, organizarea comunall a suferit de asemenea
influenta Sasilor si a Ungurilor, chiar cuvintul oras vine din ungu-
rescul varos (oras). Magistratul municipal purta numele de judet 7),
el era asistat ca si in Moldova de 12 plrgari.
Judetul In Muntenia ca si soltuzul in Moldova erau alesi de
locuitori si probabil ca si pIrgari erau desemnati de corpul electoral 6).
Comunele urbane se bucurau de personalitate morala 9);
autoritatile comunale, judetul si pirgarii, reprezentau interesele
Arh. ist., I, p. 98, doc. No. 134.
Intr'un document din 29 Iunie 1604 (Bibl. Acadern. ms. 40197 Radu-
Vodi confirm& fratilor Buzesti, Freda Banul si Radu clucerul, saiul TIrgu-Jiu
pentru slujbele credincioase si pentru meritele fratelui lor Stroe, mort In lupta.
Vezi pag. 175.
Vezi Documentul In Hurmuzaki I, p. 60.
Arhiva ¡si. a Rom. I, pag. 102. Vezi si poemul polon al lui Miron
Costin In Arb. ist. I, p. 168.
Cuvintul pirgari vine de la germ. burger = cetgteni. Vezi doc. 98 din
Arhiva id. a Rom. I, (7 Mai 1665), unde se vorbeste de soltuzul lsac al ora-
sului Piatra, in doc. 144 din aceias colectie ni se aratl a la 4 Oct. 1699 got-
tuzul Tamas cu 12 plrgari administra orasul Trotus ; Costan soltuzul si 12 Or_
gari din Doroboi IntAresc actul de cumpArAtoare a unei movii (1603, Decembri-
22) I3ibl. Acad. ms. 8/205 ; Agaton, episcopul de Roman cu soltuzul orasului
Roman si altii judeca pricina dintre CrAstea, marele vornic si mai multi locu-
itori pentru un iaz (1605 Mai 17) Bibl. Acad. ms. 9/9.
Vezi pag. 171 text vi nota 5. Adaogg, la entimeratia de la pag. 171
nota 5 pe Fote judetul si pe cei 12 plrgari din Tirgoviste (anul 1597, dec. 3),
Biblioteca Academ. 76/14.
Vezi pag. 175 nota 6.
Vezi pag. 172 nota 1.

www.dacoromanica.ro
240 PAUL NEGULESCU

comunei 1), dedeau autenticitate actelor fkute de particulari 2),

judecau procesele dintre oraseni 8), adunan si rbspundeau fiscului
(15.rile cuvenite din partea orasului 4), repartizind impozitele Intre
locuitori, adicl flicind cisla ; tineau un registra de toti propri-
etarii din oras 5), privigheau, ca in tot-de'auna, orasul sä fie bine
Indestulat 6).
Soltuzul sau judetul avea prin urmare o IndoitA calitate, era si
agent al puterei centrale si reprezentant al intereselor locale. In cali-
tate de agent al puterei centrale, el stringea birul, el exercita atributiuni
politienesti, el distribuia justitia In afacerile de mid. insemnMate. Ca
reprezentant al intereselor locale, el administra averea comunei, o.
reprezenta In justitie, privighea ca orasul s5. fie Indestulat, etc.
Satele nu aveau personalitate morala. Ca reprezentanti ai
autoritAtei gAsim la sate juzi sau judeti, vAtamani pardilabi 7) sau
cneji 8), Insarcinati mai ales cu stringerea dArilor si, rare ori, cu dis-
tributiunea justitdei In procesele de micä important6 dintre sateni.
Satele erau de patru categorii : 1) sate libere san sate de
mosneni ; 2) sate domnesti; 3) sate monàstiresti si 4) sate boeresti..
Satele de mosneni se bucurau de o libertate mult mai mare
de cll. cele-l-alte 8). Locuitorii erau tinuti sA plAteascä dilrile c6.tre-

Vezi hrisovul lui Grig. Vodtt aka din anul 7180 publicat in Magazima
istoric pentru Dacia V, pag. 353 vi urm.
Vezi pag. 172 nota 3. Vezi vi doc. din Arh. ist. I, 2. p. 19 (Tirgovite-
1636), vi I, 1 p. 13.
Vezi pag. 172 nota 2. Adde doc. 9/9 Bibl. Acad. citat mai sus la nota 1.
Vezi doc. 82 din Arhiva islor. a Rom. 1; Melchisedec, Cronica Hufilor,_
p. 32 vi 34. Melchisedec, Chronica Roman. I, p. 120.
Document 272 Arhiv. ist. I.
Arh. ist. I, doc. 60.
Mai ales din sec. XVII. Vezi N. Iorga, Sludii fi documente, V, p. 361
(docurn. este din 25 dec. 1695); vezi vi Reg. org. al Val. art. 97.
Vezi A. D. Xenopol, Istoria Rominilor, vol. III, p. 610, notele 55 vi 56.
Afirmatiunea savantului profesor, de alt-fel intemeiatà pe numeroase documente,
este confirmatit prin lucrarea d-lui I. Bogdan, Despre cnejii Romini, Buc. 1903,
unde se citeaa mai multe documente, dintre care unele inedite. Cnejii ca vefi
ai administratiunei satelor domnevti se gasesc v't in documentele din al XVI-lea
veac (vezi Ina L Bogdan, pag. 10). Ava in Cricarul XVI, p. 82, gasim un docu-
ment din timpul lui Petru-Rarev (1531), unde se vorbevte de so tul Träzii, untie
a fost kneazul Treiziul. Documentul este citat vi de d. Xenopol.
Locuitorii agricoli ai tlrilor noastre se pot impArti in 3 clase:
Reizesi, knezi, megiesi sau mofneni adia acei tarani cari vi-au pstrat
proprietatea vi independenta.
Lciturafi, oameni slobozi, poslizfnici, cari erau slobozi numai fa t& de

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 241

Domnie. De multe ori Domnul arunca asupra unui sat de mosneni

o dare de o mare Importanta si pe care satul ne putlnd O. o Os-
punz5., era luat ca domnesc si apoi, In mod abuziv Domnul putea
sä dispue de dinsul, vInzIndu-1 sau dAruindu-1 unui particular 0 ca
sat boeresc, iar locuitorii devenind In casul acesta vecini sau
clkasi 2) (adscripti glebae), In loe de mosneni, knezi, megiesi
sau 1%zesi cum erau mai lnainte. Alte-ori un sat Intreg de

domnie, erau attic& slobozi de bate slujbele fi dajdiele fi de venitul domniei meale
cum ne spune un document din 1424 din timpul lui Dan-Vodn. (Arh, ist. a Rom.,
I, p. 19) si un altul din 1627 din timpul lui Miron-Vodn (Arh. ist. a Rom., I, p. 14).
Satele Ins& care eran ast-fel libere erau supuse unei monastiri sau unui alt
asezninInt de bine-facere sau cbiar unui particular arora le patea o dare anual.;
ele puteau de asemenea sn fie populate de colonisti adusi pentru a locui diverse
sate numite slobozii din aceasa cauzl; ele eran scutite pentru un anumit timp de
ori-ce impozite. Vezi numeroasele hrisoave citate In Arh. ist., I, p. 117, doc. 166.
Tnranii din aceastn categorie locuiau pe mosiele monnstiresti sau boeresti fArn
insn a fi verbi. Ei se mai numeau si lilturafi, adien allturi cu §erbii.
Un hrisov din 16 Decembrie 1613, din timpul Domnului Radu Mihnea,
privitor la satul Apele vii, arata a Mihai Viteazul a aruncat asupra acestui sat
o dare de 50.000 aspri si satenii neputind sn pateasen, satul a fodt luat ca dom-
nesc, apoi Mihai '1-a dat de zestre fiicei sale Florica la trecerea In cAsatorie cu
Preda Postelnicul (zis Floroiul). Vezi documentul In Magazinul istoric pentru Dacia,
II p. 265; alt document citat de d-1 A. D. Xenopol, 1st. Rom. III, p. 413 se afin
la Arb. Stat. Condica logof. lui Brancoveanu p. 145, un document din 1710 pu-
publicat In Arluva Soc. Stiin(ifice din Iasi I (1889) p. 116.
Vecini, clIcasi, rumini sau verbi, erau legati de pnmint, adscripti glebae,
ca §i. coloni din imperiul roman. Ei trebuiau sn Implineascn, ne spune Dimitrie
Cantemir (Descrierea Moldovei), cu toatn sirguinta lucrul boeresc ori cit de greu
ar fi fost. Eran deci ca si les serfs din Fruita taillables et corviables a mer9i.
Boerii, ne spune acelas autor, nu putea sn And& pe Oran decit Impreunit cu
mosia. Vezi Insn documente citate In lucrarea Studii de istoria dreptului romin,
de Paul Negulescu, 1900, p. 190.
Calitatea de Romin se dobindea sau prin nastere sau prin contract. Pose-
dim numeroase acte de acest fel, in care vedem en mosnenii ne mai putAndu-sI
OM datoriile sau si pentru alte cauze, se vindeau ca Rumlni Impreunit cu des-
cendentii lor. Mai tot-de-una ei se vind cu partile lor de mosie. Bibl. Acad. ms.
42, fila 64. Docum. din 1629, Oct. 15; vInzarea se face cntre Dumitru Dudescul
Vistier; un alt doc. din 1654, prin care Dan cu feciorii lui se TInd postelnicului
Iordake rns. Acad. 44 fila 9; In condica logofetiei lui BrIncoveanu, fila 103, vedem
en satul Hurezul cu toti locuitorii s'a vindut ca rumlni lui Dima Cbiurcibasa.
Stares de rumin inceta prin liberare fleuta cu tiUu gratuit sau oneros. Avem un
document din 18 Mai 1647 unde Aldea si fratii sni ne spun en Gavril Spittarul
fi-a facia pornancl cu ei de i-a megiefit (i-a flcut mosneni) fiindu-i fosti rumlni
in sat la Bratia (Acad. ms., 43, fila 98. Vezi si manuscript. Acad. 58, fila 18,
uncle Leon Vodn. libereaza 3 insi de ruminie. Vezi alte 2 documente, unul
Tratat de Drept Admiaistrativ. 16

www.dacoromanica.ro
242 PAUL NEGULESCU

mosneni se vindea de bung. voe vre-unui puternic al zilei sau

vre-unei monastiri ne mai putInd suporta birurile de tot felul ce
apgsa.
Satele monastiresti eran In general scutite de dan i fatg, de
Stat. Numeroasele documente publicate ping astAzi dovedesc
atlt In Muntenia cat si In Moldova, Domnii dgdeau asemenea scutiri
monastirilor. Ceva mai mult Domnul atribuia monastirilor si
dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor din satele monastiresti.
Numai pentru afaceri de prea mare importantg se recurgea la
functionarii domnesti 2).
Orasele de asemenea erau de doug categorii : orase libere si
orase proprietate particularg, (Regulamentul Organic al Moldovei,
cap. III, anexa H., Regul. Organic al Valahiei, cap. III, anexa II).
Orase din aceastg a doua categorie ggsim mai ales In Moldova.
In Muntenia ggsim ca orase In proprietate privatA Ploesti, fundat
din 1617 in Columna lui Tratan, 1872. pag. 281, altul din 1565 In convorbir
litera re, XX, pag. 9. Starea de ruminie putea inceta i prin paragrafie (pres-
criptie).
Vezi la condica log. tut BrAncoveanu fila 160, documentul citat la nota
precedentA prin care locuitorii din satul Horezul se vind ca Romini lui Dima
Chiurcibasa.
Doua din atributele cele mai importante ale suveranitAtei dreptul de
a judeca (jurisdictio) i dreptul de a stabili impozite erau de multe ori conce-
date proprietarilor de mosii. Asa incl din secolul al XIV, vedem cA Mircea in
1399 Mai 11, scuteste de ori-ce dare satul PolcAuti al monastirei Strugalea de ori-ce
dare cAtre fisc (Arh. ist. a Rom., p. 97, doc. 133); acelas lucru Il constatIm
citi-va ani mai tirziu inteun document de la Dan-VodA (5 Aug. 1424. Arh.
I, p. 19), prin care se scuteste de asemenea de dAri mai multe sate ale mona-
stirilor Tismana i Vodita; la 1448 (5 Aprilie) Petru-Vodlt, Domnul Moldovei,
scuteste trei sate ale monastirei PobratA de ori-ce dAn i obligatiuni fiscale
acorda monastirei i dreptul de jurisdictiune asupra locuitorilor din acele sate
(Arh. isi., 1, pag. 153, doc. 243); un alt document din timpul lui Stefan ce
mare (1459 Mai 20, Arh. ist., I, p. 113) ne aratA. satul Lucacesti al monastiri,
Distrito scutit de dArile fiscale si supus jurisdictiunei monastiresti. .
Mult mai rar glsim asemenea donatiuni flcute in favoarea particularilor.
Putem cita ins& un document muntean din al XV-lea veac (16 Sept. 1430), din
timpul domniei lui Dan-Vora (Archiva ist., 1, pag. 73, doc. 90), precum s't unul
moldovean din aceias epocA (8 Octombrie 1433) prin care §tefan Vod5. cll lui
Jurja Atoc, un sat in susul SAratei cu dreptul propriei judecAti locale (Archiva
ist., I, pag. 81, doc. 100).
Vezi i importantul document de la Miron Barnovski-VodA din 15 Ianuarie
1628 (Archiva ist., I, 175), prin care se stabileste cA soboarele monastiresti stilt
judecAtori i globitori in satele lor, avind drept cei nemultumiti a face. apel la
pircAlabi.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 243

ca oras de Mihai Viteazu11) si pe care Alexandru Ipsilante In anul

1775 '1-a d&ruit vornicului Ienake Moruzi 2). Aceasta donatiune a
fost ins5. anulatg. orasul a fost declarat liber In timpul Domnului
Nicolae Mavrogheni. Craiova a fost de asemenea datà In stApInire
particular& de Nicolae Vodl Caragea. In urma protesarilor ener-
gice Mcute de or5.seni, Insusi Domnul Niculae Caragea revine
-anuleazä donatiunea facutA Cu putin mai Inainte 3). In afarl de
_a.ceasta mai multe alte tirguri de o importantl mai micä se aflau
In aceasta categorie.
Proprietarii acestor orase sau tIrguri aveau dreptul la anu-
mite (Uri din partea negutAtorilor si din partea celor-Palti or5.seni.
Chiar tare orasele libere gasim diverse categorii. Unele cum
pild1 Cimpu-Lungul din Muntenia 4) se bucura de liberati foarte
mari pe care nu le posedau cele-Palte orase. Domnii, (hp, Impre-
jurAri, acordau diverse privilegii la anumite orase 5),
106. Dupä regulamentele organice, alit al Munteniei (Cap.
IV, p. 160, anex. II), clt si al Moldovei (Cap. III, p. 130, anex. H),
orasele erau tncä limpArtite In orase slobode sau libere si In orase
-cari erau proprietate particularL Pentru orasele slobode, legiui-
-torul stabileste o organizare inspiratä de ideile de descentralizare.
Autoritatea comunalà era reprezentatl de sfatul orAsenese. «SO.-
vInirea a socotit, zice legiuitorul, sä dAruiasca acestor orase drep-
turi de asi chivernisi ale lor interesuri prin sfaturi orAsenesti alcA-
tuite din madulari alesi de cAtre lnsisi locuitorii acestor orase,
amInind Intru a stApInirei Ingrijire ca mAdularile fle-carui sfat
Ozeasc5, datoriile lor .

Un important document din 7 Ianuarie 1610, din colectiunea rAposa-

tului V. A. Urechil, citat de d-1 A. D. Xenopol, Ist. Rom. III p. 412, nota 17,
ne aratA cA mosia i satul Ploesti apartinea la trei frati, boerii Manole, Neculcea
PAtrascu; ca Mihai-VodA, dorind sa facä un oral In acel loe, a dat drept
-schimb proprietarilor mosia Bricoio.
Vezi i brisovul Domnului Mibail Soto din 1783, prin care confirma
dania fAcutA de Alexandru Ipsilante (Condica domneascA. XII, fila 84).
Condica domneascA IX fila 144. Vezi si hrisovul din 1783 al lui
-$utu (Condica dom. XII fila 42).
Vezi hrisoavele prin care se acorn si se confirm& privilegiile orasului
Cimpulung In Magazinul istoric pentru Dacia V, p. 331 si ormAtoarele.
Vezi privilegiile acordate orasului Vaslui, Arh. ist. I. p. 57; vezi bri-
sovul din 1783 din timpul domniei lui Mihail 6uto (Condica aomneasc& XI, fila
2, Arhiva Statului), prin care orAselul Cimpina este dPclarat liber i i se acorda
diverse scutiri domnesti.

www.dacoromanica.ro
244 PAUL NEGULESCU

Sfatul orasenese era compus din 4 membri In orasele dm

Muntenia, afara de Bucuresti unde sfatul era alcatuit din 5 membri;
In Moldova sfatul orasenesc era compus din 3 membri, afara de
Iasi unde se &eau ca si la Bucuresti 5 membri. Pe ling& aceasta
se mai alegea i cite 2 supleanti meniti ca sä Inlocueasca pe
membri, In caz de lipsa.
Corpul electoral era compus din toti locuitorii barbati In vIrsta
de cel putin 25 ani i posedInd o avere imobiliara de cel putin
2000 lei vechi, iar In Bucuresti de cel putin 5000 lei. In Moldova
se cerea numai ca cine-va sa fie proprietar de un imobil, In oras.
fara sa se specifice valoarea lui.
Streinii aveau de asemenea drept de a fi alegatori cu condi-
thine numai ca sä plateasca o chirie de cel putin 300 lei anual sa
aiba un domiciliu In oras de cel putin 2 ani si sä faca o decla-
ratie ca se supun la toate Indatoririle orasenesti ca i pamintenii.
Alegatorii, potrivit art. 6 Reg. Valahiei, Cap. IV, anexa. II, se
intruneau pe mahala i alegeau, pe un termen de 3 ani, deputati. In-
Bucuresti, 30 alegatori alegeau un deputat, In Craiova 20 alegatorip
iar In cele-l-alte orase numai 10 alegatori alegeau cite un deputat.
Deputatii procedau apoi la alegerea membrilor din sfatul orasenese.
Conform, Regulamentului organic al Moldovei (Cap. III, anex._
4, art. 6 si 7) alegerea se facea direct, fara delegati.
In Muntenia, pentru ca cine-va s-a fie eligibil trebuia sa fie
romin, a fie domiciliat In comuna, sa Bib& virsta de 30 ani
poseada o avere nemiscatoare de cel putin 20000 lei pentru Bucu-
resti si de 8000 lei pentru cele-l-alte orase. Numai In Braila si
Giurgiu, de curind evite de sub stgpinirea directa a Turcilor, se
permitea sa se aleaga ca membru si un strein, care, lndeplinind
cele-l-alte conditiuni de eligibilitate, ar fi dat o declaratie ca se
leapd dd de ori-ce protectiune streind ,pentru cite privestesfatu(
ordsenesc.
In Moldova se cereau aceleasi conditiuni de eligibilitate ;
streinii Insa puteau fi alesi daca aveau un domiciliu In comuna de
cel putin 2 ani i dacä declaran, cu cel putin 6 luni lnainte de
alegere, ca se supun la toate lndatoririle la care sunt supusi cei-
l-alti locuitori ai comunei.
Savantul profesor, d. C. G. Dissescu 1), laud& dispozitiunea.

1) C. G. Dissescu, Curs de drepl public romin 111 (drept administrativ),

pag. 924.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRMTIV 245

aceasta din Regulamentul organic prin care, sub anumite condi-

tiuni, se da drept streinilor de a fi alegatori si eligibili, cici celec-
toratul comunal nu trebue sk fie un drept politic, el se bazeaz5.
pe interesul ce II are cine-va ca nevoile materiale ale localitktii
-de unde apartine sk fie bine administrate,.
Admitem In totul pkrerea ilustrului profesor, a o asemenea
dispozitiune a fost bunk pentru acele timpuri si a ajutat ca orasele
noastre «sä ja o mare desvoltare ,, dar credem ck, din punctul de
vedere al dreptului public dispozitiunea regulamentark este condam-
nabill. In adevkr comuna, ca si or-ce stabiliment public, nu este numai
persoank moralk, ea exercitk si atributiuni de suveranitate; autoritatea
comunalk poate face acte de autoritate, cum de pildà regulamente,
poate da ordonante, poate stabili unele impozite asupra orksenilor.
Este usor de Inteles ck asemenea acte, prin care se ordonk sau se
interzice ce-va administratilor, nu pot fi skvIrsite declt de aceia
care detin puterea suverank. Suveranitatea Ins& este voluta colec-
tiv5. a cetgenilor ; streinii nu pot avea niel-un drept In ceea-ce
priveste destinele unui popor independent ; ei nu ar putea lua
parte nici ca alegatori, ckci o autoritate care are Mere sk facä
acte de suveranitate nu poate detine drepturile sale decit de la
cetateni.
Prin urmare, clack asemenea dispozitiuni eran posibile In
-situatiunea In care ne &earn pe vremea Regulamentului organic,
-si, dack ele au putut produce chiar bune rezultate, astAzi fatk cu
situatiunea noastrk politick ca Stat independent ele nu mai pot fi
admise.
In art. 19 din Regulamentul organic al Valahiei si In art.
17 din Regulamentul Moldovei se aratau atributiunile :sfaturilor
-orksenesti.
Veniturile comunale se compuneau din zecimile comunale,
(zeduia/a patente/or qi a eapita(iei tuturor locuitorilor dajnici
ai oralului) si din acsize (art. 20).
Budgetul veniturilor si cheltuelilor, aprobat de sfat, trebuia
supus aprobkrii ministrului de interne (marele vornic din lkuntru).
Atributiunile sfatului or5.senesc, ne spune art. 36 din Regul.
Valahiei, privesc numai la economia orasului.
Actele sfatului orksenesc erau supuse tutelei administrative,
care era excesivA.
Autoritatea tutelark era prefectul judetului pentru cele-l-alte
orase, iar pentru Bucuresti ministrul de interne (art. 88, Reg. Val.).

www.dacoromanica.ro
246 PAUL NEGULESCU

Sfatul orAsenesc putea face un singur act executoriu flräl

aprobare. Potrivit art. 25, sfatul orAsenesc putea hotArt singur chel-
tueli pin& la 1000 lei pentru Bucuresti, pin& la 300 lei pentru cele-
l-alte orase, penteu diverse reparatiuni, etc. Chid Ins& cheltuiala
trecea de sumele aratate mai sus trebuia aprobarea Domnului.
In afar& de tutelä., se recunostea prin art. 39, dreptul pentru.
puterea central& de a anula actele acute de consiliu.
Regulamentul organic acorda satelor un Inceput de persona-
litate. In adevAr, se recunoaste satului dreptul de a avea un patri-
moniu (art. 105 si urm. din Reg. org. al Valahiei), asa numita Mic-
a obstiei, ale arei venituri se stabileau In art. 106, Insà aceastät
casl era destinat& mai mult ca sä asigure plata integral& a impo-
zitului din partea satului. In adevAr impozitul se percepea pe cislä,
&lid, se aseza un impozit asupra satului (art. 97 Reg. Valahiei) i apoi
se repartiza intre locuitori. Daca unul nu putea sä plAteascä safr
dacä p6rtisise satul, rAspundeau
Numai daca birul se putea Implini, se puteau Intrebuinta banii
din cutie 0 la satisfacerea nevoilor locale. Intre cheltuelile obligatorii
era si plata dorobantului (astAzi a jandarmului).
Pirc5.1abul, ales de sAteni (art. 97 Reg. org. al Valahiei.
Moldova se numea vornicel), era Ins&rcinat cu strIngerea dArilor
pentru puterea central& 1), ca i pentru cutia obftiei.
Un sfat sau consiliu cornpus din 6 sAteni alesi, din preotur
satului si din proprietarul mosiei administra averea comunei, aceasta
cutie a obstiei (art. 107 Reg. org. al Valahiei si al Moldovei).
In manualul pentru trebuintele sfaturilor seitesti din 1863.
sfatul sä.tesc se compune din preotul satului si din alti 3 membri
alesi de sAteni.
Sfatul s&tesc alatuia bugetul de venituri i cheltueli al satului.
Veniturile proveneau din contributiuni stabilite asupra satului, chel-
tuelile erau plata InvAtItorului, a notarului, a vlaseilor, a pInda-
rilor, a 1VIonilorului Oficial», a dorobanlilor, etc. Bugetul era supus.
aprobArii sub-prefectului.
107. Legea din 1 Aprilie 1864 organizeaz& satele In comune
rurale. Satul era o adunare de mai multe familii locuind inteuri
acelas loe, In mod statornic, independent de numArul locuitorilor.

1) Daca un Wean riminea indarlt cu plata contributiilor, i se trirnitea un

dorobant Ware, care §edea la Otean pin/ ce acesta l§i p15.tea datoria. Era ceva
mein/1151°r cu dragonadele din Franla (art. 99 Reg. org. al Valahiei).

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 247

In conceptiunea legiuitorului din 1864, comuna rurala trebue A.

aiba cel putin 100 familii sau 500 locuitori, prin urmare daca un
sat nu avea aceasta populatiune, trebuia sa fie alipit la un sat
vecin pentru a putea forma o comuna. Comuna rurall devine deci,
In urma acestei legi, o circumscriptiune teritoriala, care coprinde
un minimum legal de locuitori.
In afarl de aceasta legiuitorul din 1864 recunoaste In mod
expres personalitatea juridica a comunelor rurale.
Legiuitorul din 1864 de si porneste dintr'o idee de descentra-
lizare, cInd creiaza comunele rurale Investite cu personalitate, cu
toate acestea, dintr'un spirit de timiditate le acorda o libertate
foarte mica, supunindu-le unei tutele administrative foarfe puternice
care Impedeca cu desavirsire dezvoltarea lor.
Legea din 1864 este o lege generala, care cauta sa organizeze
si comunele urbane si cele rurale. Clasificarea comunelor In urbane
si rurale se face prin lege.
Autoritatea comunall atIt In comunele urbane, cit. si In cele
rurale este reprezentata prin consiliul comunal si prin primar. Con-
siliul comunal se compunea din minimum 5 membrii si din maxi-
mum 17 membrii, dupa numarul populatiunii.
Membrii consiliului comunal eran alesi direct de corpul elec-
tora.l care, In toate comunele, era compus dintr'un singur colegiu.
Pentru a fi alegator, trebuia ca cine-va sa fie romln sau Impamtn-
tenit si sa plateasca In comunele rurale o contributie directa catre
Stat de 48 lei anual, lar in cele urbane de 80-100 lei. Erau scu-
titi Insa de or-ce cens preotii, profesorii, institutorii, doctorii, licen-
OW, etc. (art. 25). Izraelitii paminteni puteau fi alegatori, daca
intruneau conditiunile cerute de art. 26 (sa fi servit In armata si
sa a dobindit rangul de sub-ofiter, sa fi terminat cursul secundar
In Rominia, etc)..
Consiliul comunal reprezinta interesele comunei, el putea sa
faca si acte executorii fara o prealabila aprobare (art. 69), cele
mai multe acte Ins& aveau nevoe de aprobare pentru a deveni lu-
cratoare.
Chiar actele din prima categorie nu erau executorii imediat
ci numai dupa expirarea unui termen de 30 zile, In care timp auto-
ritatea superioara (ministrul de interne si comitetul permanent)
putea M. le anuleze.
Primarul era reprezentantul intereselor comunale s'i In acelas
timp era si agent al guvernului. In comunele rurale, el se alegea

www.dacoromanica.ro
248 PAUL NEGULESCU

de alegatori °data Cu consiliul comunal si se aproba de prefect, iar

In comunele urbane se numea de Domn dintre acei 3 consilieri cari
vor fi obtinut mai multe voturi la alegere.
Puterea executivä numea dintre consilieri 6 ajutoare de pri-
mar In comunele cu o populatiune mai mare de 40.000 locuitori,
4 ajutoare In comunele cu o populatiune de la 15.000-10.000 lo-
cuitori, 3 pentru acele cu o populatiune de la 6.000--15.000 locui-
tori, 2 pentru o populatiune de la 3.000-6.000 locuitori si unul
pentru comunele cu o populatiune mai mica de 3.000 locuitori.
Durata functiunilor consiliului comunal era de 4 ani pentru
comunele urbane si de 2 ani pentru cele rurale. Jumatate din mem-
bri consiliilor urbane erat trasi la sort la fie-care doui ani cand se
proceda la noi alegeri pentru complectare. In comunele rurale,
consiliul este ales numai pentu doui ani si se reinoeste numai o
treime dupa un an de functionare.
Consilul comunal numea, suspenda sau revoca pe secretarul
consiliului In comunele urbane sau pe scriitor In cele rurale, pre-
cum si pe ceilalti functionani comunali.
108.Legea din 1864 prezinta un mare avantagiu fata de legisla-
tiunea anterioara. Prin aceasta lege se creaza comuna ruralä ca
subdiviziune teritoriala cu un anumit numar de locuitori, avind per-
sonahtate morala, se alcatueste un sistem de administratiune mai
complecta co o oare-care descentralizare. Comuna fiind o subdivi-
ziune administrativa a Statului, reprezentantii sai exercita si atri-
butiuni de putere publica. Ca o consecinta logica a acestuI prin-
cipit s'a admis ca. numai RomInii pot fi alegatori si eligibili1).
Cu toate acestea trebue sa, recunoastem ca. Incercarea de des-
centralizare facutä de legiuitorul din 1864 este foarte timid,. Dacä
se creazä comuna rurala, dad, se mareste sfera, de atributiuni asu-
pra carora consiliul comunal este chemat sa se pronunte, se sta-
bileste !ma o tutela administrativa excesiva.. A.proape toate actele
consiliului comunal erau supuse tutelei autoritatilor superioare,
&lid, aproape toate actele consiliului comunal trebuiau sä fie tri-
mise sau comitetului permanent sau Ministerului de interne spre
aprobare. Or, prin aceasta se producea o mare Inttrziere : autorita-
tea superioara trebuea A, se informeze, sa, constate dacä masura luata
era folositoare sau nu pentru interesele comunei si apoi sa o aprobe
sau sa o infirme. Cea-ce necontestat ca punea o serioasa pedica, In

1) Vezi pag. 244, nota 1.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 249

dezvoltarea comunelor; actiunea administrativa fiind prin natura

sa prompta si energica, printr'un asemenea sistem, ea devenea
lenta.
Pe linga aceasta, comunele rurale, asa cum erau create prin
lege, erau prea mici, nu aveau resurse financiare suficiente pentru
a putea satisface obligatiunile impuse prin lege. In fine, cu toate ca se
.creiaza comuna ca o circumscriptiune autonoma, avind un patri-
moniu deosebit de acel al Statului, cu toate acestea i se da un re-
prezentant, primarul, care cumuleaza si calitatea de agent al pu-
terii centrale; el reprezinta adica si interesele comunei si pe acele
ale Statului. Or, era natural, din momentul ce se admite aceasta
separatiune, ca O. se dea pentru fe-care din aceste categorii de
interese cite un titular deosebit. Acest lucru era necesar nu numai din
punctul de vedere al principiilor, dar si din punctul de vedere practic.
In adevar, primarul are un numar considerabil de atributiuni attt din
partea Statului, CA si din partea comunei, atributiuni pe care nu
le poate indeplim In mod satisfacator, tocmai din cauza multimii si
varietatii lor. Or, interesul este ca aceste functiuni sa se Indepli-
neasca cit se poate de bine. De acea este necesar ca aceste in-
terese deosebite sa fie Incredintate la magistrati deosebiti: primarul,
ales de corpul electoral al comunei, sa Ingrijeasca de interesele
comunei, iar lln funcionar numit de Stat sa caute de interesele
generale.
Legile posterioare sau proiectele de legi au cautat sa remedieze
aceste neajunsuri. Asa prin proiectul de lege din 1865, propus de
General I. Florescu, se tindea sa se mareasca minimul de populatiune
necesar pentru existenta unei comune rurale. De unde prin legea
din 1864 se cerea un minimum de o suta familii pentru o comuna
ruralà, proiectul din 1865 nu recunostea drept comune declt sa-
tele avind o populatiune mai mare de trei sute de familii. Dupa
acest proiect se stabilea un minimum de populatiune si pentru co-
munele urbane, trei mii locuitori sau sase sute de familii.
Proiectul de lege din 1866, depus pe biuroul Camerei de mi-
nistrul de interne de pe vremuri, Ion Ghica, aplica adevaratele
principii ale descentralizarei : consiliile comunale aveau dreptul sa,
faca acte cari sa fie imediat lucratoare, fara O. mai fie nevoe de o
aprobare superioara. Se exceptau numai obiectele de o mai mare
important5., pentru care legea din 1864 cerea o ordonanta dom-
neasca, precum si stabilirea de noui taxe si contrbutiuni. Cu alte
cuvinte tutela administrativa era tarmurita in limite foarte. rationale.

www.dacoromanica.ro
250 PAUL NEGULESCU

Proiectul din 1871 din initiativa parlamentara stabilea cà de-

ciziunile consiilelor comunale urbane stilt executorii imediat dupa
publicare, iar pentru cele rurale admitea ca necesarä aprobarea
comitetului permanent (art. 66 si 67). Comuna urbana se bucura,
dupa acest proiect, de o gutonomie complecta, numai comuna ru-
rala era supusa tutelei.
Autoritatea comunall era alca.tuita, dupa, acest proiect, din
consiliul comunal ca organ deliberant si din comitetul executor ca
organ executor. Comitetul executor se compunea din cel putin 3
membri $i cel mult 15 membri. Unul dintre dinsii, primarul, era
prezident al comitetuluT. Dispozitiunea aceasta este mult mai buna
de cit acea din legea actuala. In adevar membrii comitetului Isi im-
parteau Intre dinsii diferitele ramuri ale serviciilor comunei ; fie-care
avea drept de autoritate proprie In serviciul pe care 11 conducea,
dupa cum, in organizarea puterii centrale, fie-care membru al ca-
binetului are autoritate proprie In conducerea departamentului sau
ministerial ; pe cita vreme astazi ajutoarele primarului nu sInt cle-
at niste delegati, niste reprezentanti ai primarului.
In 1874, se depune un proiect de lege de Lascar Catargi, prin
care se modifica cite-va articole din legea de la 1864; proiectul
a fost Insa retras, modificat si complectat ; supus apoi din nou
Corpurilor legiuitoare, a devenit legea din 5 Aprilie 1874.
Legea aceasta mareste numarul de populatiune necesara
pentru existenta unei comune. Nici o comuna nu va putea numara
mai putin de cinci sute contribuabili, zice art. 4.
Aceasta este fara. Indoiala una din cele mai bune legi comu-
nale pe care am avut-o. Tutela administrativa, excesiva sub impe-
riul legei din 1864, este tarmu 60, In limite foarte rationale. Po-
trivit art. 76 din lege, consiliul comunal putea autoriza singur, MIA
nevoe de aprobarea superioara, vinzari de imobile de o va1oare
mai mica de 3000 lei, putea autoriza Incheere de contracte chid
valoarea obligatiunii luate de comuna nu depasea 10000 lei, putea
aproba rezultatul licitatiunilor.
Aceasta lege pacatueste Insa caci face o prea mare aseminare
Intre comunele urbane si cele rurale. Pentru comunele rurale,
drepturile acordate prin art. 76 stilt foarte largi, pentru cele ur-
bane Ins& cu mijloace pecuniare cu mult mai mari si cu nevoi de
asemenea mai mari, libertatile acordate erau foarte putin simtite.
Legea din 1874, ca si acea din 1864, continua A. lase prima-
rului acea Indoita calitate de reprezentant al intereselor locale si

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIP 251

de agent al puterii centrale. Potrivit nouei legi, primarul este nu-

mit de puterea centrall dintre consilierii comunali, masura foarte
justa din momentul ce acordam primarului aceste Indoite atribu-
tiuni. In adevar, trebue A, recunoastem si puterii centrale dreptul
de a lua parte la numirea primarului. Primarul era representant al
intereselor comunale si de aceea el trebuia sa fie ales din consi-
liul comunal ; el era Ins5., ca si acum, si agent al puterii centrale
si de aceea guvernul avea dreptul sa-1 numeasca dintre consilierii
comunali.
In 1878 se propune la Camera un proiect de lege asupra or-
ganizatiunii comunale. Acest proiect, prin art. 94, stabileste ca toate
deciziunile consiliului comunal devin executorii, numai dupa apro-
barea lor de catre comitetul permanent ; stabileste wile& tutela de
drept comun, aduce Ins5, o ameliorare la inconvenientele ce am
aratat mai sus si anume ca comitetul permanent trebue sa se pro-
nunte In termen de 5 zile de la primirea Incheierii consiliului.
Legea din 7 Mai 1887 miesoreaza minimul de populatiune
necesar pentru a se putea constitui o comuna rurala, reducindu-1
la 200 contribuabili. Prin aceasta lege se micsoreaza dreptul con-
siliilor comunale rurale de a decide singure f5,rä aprobare, cu alte
cuvinte se mareste tutela administrativa fail de comunele rurale,
In schimb rasa se da o libertate mai mare comunelor urbane. Asa,
In legea din 1874, comunele, atit cele urbane cit si cele rurale, pu-
teau cumpara, vinde sau schimba averi nemiscatoare pina la valoare
de 3.000 lei fara aprobarea autoritatilor superioare; legea din 1887
face o deosebire : comunele urbane resedinte de judet pot cum-
para sau vinde imobile far& aprobare pina la suma de 5.000 1..;,
comunele urbane neresedinte, pina la o valoare de 1.000 lei, lar
cele rurale numai Ora la 200 lei.
Proiectul de lege al d-lui Teodor Rosetti, din anul 1888, for-
muleaza, pentru prima owl, la noi, necesitatea de a se descarca
primarul de functiunile delegate de Stat Inteun interes general, la-
sindu-i-se numai atributiunile de interes local.
Asemenea dispozitiuni foarte rationale erau inspirate de legi-
slatiunile prusiana si ungar5..
Potrivit acestui proiect, atributiunile de interes general sint
Incredintate unui 'mctionar, comisarul de ocol, autoritatea comu-
nala ne mai avind In Ingrijirea sa de clt interesele curat comunale.
Pin& la acest proiect, legile sau proiectele de legi pentru orga-
nizarea comunal& coprindeau la un loe dispozitiuni si pentru comu-

www.dacoromanica.ro
252 PAUL NEGULESCU

nele urbane si pentru cele rurale. Proiectul din 1888 se ocupa numai
de organizarea comunelor rurale. De la aceasta data, constatam
ca toate legile sau proiectele de legi, ce s'au facut asupra organi-
zarei comunale, au acest caracter de specialitate : unele se ocupä
numai de comunele urbane, altele, si acestea slnt cele mai multe,
de comunele rurale.
Proiectul de lege din 1890, pentru organizarea comunelor ru-
rale, al d-lui general G. Manu, este un proiect descentralizator. Tu-
tela administrativa este marginita in limite foarte rationale si, In
afara de aceasta, ea se exercita In cele mai multe cazuri de admi-
nistratorul de pima' (sub-prefectul), autoritatea cea mai In masura
de a cunoaste nevoile locului si de a putea aprecia prin urmare
utilitatea actului facut de consiliul comunal rural.
In afara de aceasta proiectul admitea necesitatea de a avea titu-
lari deosebiti pentru a reprezinta interesele generale si de a lasa auto-
ritatilor comunale numai sarcina de a reprezinta interesele locale.
In 1894, se alcatueste legea pentru organizarea comunelor ur-
bane (31 Iulie 1894), care se afla s'i astazi In vtgoare. Asa Inclt de
la aceasta data, comunele rurale ramln guvernate de legea din 1887,
pe clnd comunele urbane 'net') A. se conduca dupa noua lege.
Vom arata economia acestei legi sub No. 109 si urm.
In 1899 se alcatueste Inca un proiect de lege pentru organi-
zarea comunelor rurale. Dup. acest proiect, primarul reprezinta nu-
mai interesele comunale, iar notarul este agen tul puterii centrale.
Aceleasi principii le gasim si In proiectul d-lui C. Olanescu din
anul 1900.
In anul 1903, d. V. Lascar, ministrul de interne, a depus pe
biurourile Parlamentului un proiect de lege pentru organizarea co-
munelor rurale prin care cauta O. mareasca comuna rurala, sta-
bilind un minimum de populatiune de 300 locuitori si un minimum
de venit de 8.000 lei. Acest proiect admitea de asemenea, ca si
proiectele anterioare, necesitatea de a avea titulan i deosebiti pentru
a reprezinta interesele generale si pe cele locale : primarul reprezinta
interesele locale, iar notarul ramInea singur agent al puterli centrale.
La Senat Insa proiectul a fost modificat; amindoua principiile
introduse de ministru au fost Indepartate. Comunele rurale ramIn
ca si mai Inainte, adica cu un minimum de populatiune de 200 lo-
cuitori, se creiaza Insà asociatiuni voluntare de comune (art. 167-175)
si asociatiuni fortate sau legale, numite cercuri. i legea a fost
votata ast-fel cum a fnst modificata de Senat,

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 253

Legiuitorul a socotit ea o comuna, pentru a-si putea lndeplini

indatoririle impuse prin lege, are nevoe de un venit de cel putin
8.000 lei ; cum Insa s'au pastrat vechile comune, s'a hotttrit ca
acele dintre dinsele cari nu ating venitul minimal sa fie grupate In
cercuri. Dona sau mai multe comune stilt ast-fel Intrunite Inteun
cerc, avind un venit de ce! putin 8.000 lei. Aceasta grupare sau
cerc are un organ deliberant, nu are personalitate morala, fondu-
rile li sint date sub forma de contributiuni de comunele cari aid.-
tuese cercul.
109. Conform art. 2 din legea din 31 Iulie 1894, este nevoe
de o lege pentru a se crea o comuna urbana. Pe cita vreme, pen-
tru a se crea o comuna rurala, se cere si un minimum de popu-
latiune de 200 contribuabili, pentru comunele urbane neaparat ea se
cere o populatiune mal mare, dar nu exista un minimum legal de
locuitori. Numai proiectul generalului Florescu cerea un numar de
cel putin 3000 loeuitori pentru a se putea crea un oras.
Organele, cari reprezinta comuna, sunt doua : unul deliberant,
consiliul comunal si altul executoriu, primarul.
Consiliul comunal se compune din 9 consilieri In comunele
cari au pina la 10000 locuitori, din 11 consilieri in comunele ca
o populatiune mai mare de 10000 si mai mica de 25000 locuitori,
din 15 tn acele avind o populatiune de la 25000 pina la 60000
locuitori, din 19 consilieri In acelea cu o populatiune de la 60004
Ora la 80000, din 25 In orasele avind ce! putin 80000 si ce! mult
200000 locuitori si din 31 consilieri In acele cu o populatiune de.
peste 200000 locuitori Eart. 7).
Membrii consiliului comunal se aleg pe 4 ani. Consiliile co-
munale se reinoesc toate integral, ori-cind ar fi fost alese, cu alte
cuvinte chiar daca consiliul comunal fiind disolvat, s'a ales un altut
In interval, la Implinirea celor 4 ani se procede la noi alegeri In
toate comunele.
Corpul electoral se compnne in comunele urbane resedinte
din 2 colegii, In cele neresedinte dintr'un singur colegiu.
Pentru a fi alegator comunal se cere ca cine-va sa fie romin,
major, a plateasca o dare Ott de mica catre Stat, sau O. fie scutit
legalmente de aceasta plata, (vezi art. 3 si 4 din legea din 15 Iunie
1886), O. aiba domiciliul real sau o resedinta de 6 luni In
comuna.
In comunele urbane neresedinte de judet, alegatorii, cari pia-
tesc o dare cit de mica catre Stat san sunt scutiti legalmente, for-

www.dacoromanica.ro
254 PAUL NEGULESCU

meaza un singur colegiu. Sunt scutiti de cens alegatorii cari stiu dd.
0 serie.
In comunele urbane resedinte de judet alegatorii slat Impartiti
In 2 colegii.
Fac parte din colegiul Intliu, acei cari au un venit fonciar
urban de cel putin 600 lei ; sunt Insa scutiti de cens profesiunile
libere, oficerii In retragere, pensionarii Statului, cei cari au absolvit
cel putin o scoala de InvatamInt secondar (art. 4 din legea pentru
alegerea consiliilor comunale din 15 Iunie 1886). Alegatorii cole-
giului Intliu au dreptul sa aleaga jumatate plus unul din membrii
eari compun consiliul comunal.
Fac parte din colegiul al II-1Pa toti aceia cari au un venit
fonciar urban mai mic de 600 lei sau cari platesc catre Stat o
dare directa anuala de cel putin 20 lei. Sunt scutiti de acest cens
absolventii InvatamIntului primar, cu conditiune de a plati darea
cailor de comunicatiune sau a fi legalmente scutiti de plata acestei
dari, cum de pildä merabrii clerului de ori-ce rit, militarii de ori-ce
arma, grade de jos, aflati In serviciu sau In rezerva, persoanele in-
firme sau batrIne si MIA mijloace de vietuire (art. 4 din legea
pentru desfiint. contrib. person. si de sosele si Infiintarea unei con-
tributiuni pentru caile de comunicatie, din 18 Martie 1887), rezer-
vistii cari au luat parte In razboiul din 1877-78 (legea din 12
Maiu 1878 0 2 Aprilie 1894), parintii soldatilor din flotila (legea
din 14 Iunie 1886), parintii calarasilor In timpul aflarii acestora In
serviciul activ (leg. 11 Febr. 1881).
Listele alegatorilor se alcatuesc In fip-care an de dire pri-
mar pe baza ultimelor roluri de contributiuni. Aceste liste provi-
zorii se afiseaza In comuna In cea d'intliu Duminica dupa 15 Ia-
nuarie. Reclamatiunile asupra Inscrierilor sau omisiunilor, ce s'ar
comite In liste, se adreseaza consiliului comunal In termen de 3
septamIni de la data afisarii. Consiliul statuiaza asupra tuturor
contestatiunilor ivite si Inchee listele definitive, pe care le publica.
negresit In termen de 3 zile, dupa expirarea celor 3 septaraini. In
termen de 5 zile de la afisarea listelor definitive, ori-ce alegator,
fie-ca va fi reclamat sau nu la consiliul comunal, va putea face
apel la tribunal. In contra hotarlrilor tribunalului, alegatorii nemul-
tumiti pot apela la Curtea de casatie In termen de 10 zile de la
pronuntare (art. 8 si urm. leg. din 15 Iunie 1886).
Pentru a fi ales membru In consiliul comunal, se cere vIrsta
de 25 ani Impliniti. Nu pot fi membrii In consiliul comunal functio-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 255

narii Statului, judet.ului sau comunei, persoanele cari au contracte

de ori-ce fel de Intreprinderi cu comuna, acei cari nu stiu ceti
sau serie; ascendentii si descendentii, fratii si aliatii de acelas grad
precum si unchiul cu nepotii nu pot fi simultaneu membrii In
acelas consiliu comunal. Nimeni nu poate fi consilier comunal In
mai multe comune. Legea declarl incompatibilitate Intre functiunea
de consilier comunal s'i acea de consilier judetean.
Adunarea alegltorilor are Ice din patru In patru ani, In cea
d'intliu DuminicA a lunei Noembrie. Ea se convoacl si extraordinar
In caz de disolvare, sau cInd, prin vacantele ivite, consiliul comunal
ar fi redus la doll& treimi din numhrul membrilor prevAzuti
de lege.
In comunele urbane resedinte de judet, alegerile se fac treptat
pe colegiuri, lAsIndu-se liber un interval de o zi intre ambele ale-
gen i (art. 22 din legea de la 15 Iunie 1886).
Primarul convoaca pe alegtori cel putin cu 15 zi/e Inaintea
zilei fixate pentru alegerea general& si cel mult In doll& luni de la
cea din urm& vacant& ività, In cazul alegerii unei treimi.
Convocarea se va face prin publicarea si afisarea zilei fixate
la primArie si In tot coprinsul comunei.
Adunarea alegAtorilor este prezidatà, In comunele urbane rese-
dinte, de presedintele sau de judecAtorii tribunalului respectiv.
In comunele urbane neresedinte, adunarea aleg6torilor e pre-
zidata de judecAtorul de ocol, sau, In caz de lipsA, de primar.
Alegerea consilierilor se face prin serutin de lista.
Procedura electoral& este prevAzut5. In legea din Maiu 1903,
Cu modificarea din 1904.
In comunele urbane resedinte de judet, consiliul comunal isi
verificä singur alegerea si pronunti& validarea, dac& In termen de
7 zile libere dupl proclamarea rezultatului alegerii nu s'a ivit nici o
contestatie (art. 57 si 58 din legea din 15 Iunie 1886; art. 54 din
lagea asupra procedureI electorale din 1903). Instanta chematl sA
judece contestathmile este ministerul de interne.
Pentru comunele urbane neresedinte, delegatiunea judetean&
este chemata s& verifice si sä valideze alegerile de consilieri ; ea
judecl si contestatiunile ce s'ar ivi asupra operatiunilor acestei
alegeri (art. 87 din lege, pentru consiliile judetene din 31 Maiu
1894), cu drept de recurs, pentru partea nemultumitd, la minis-
terul de interne. Termenul de recurs este de 10 zile de la afisarea
hotArlrii (art. 54, alin. 3 din legea asupra proced. elect.).

www.dacoromanica.ro
256 PAUL NEGULESCU

Membrii, imediat dupa validarea alegerii, trebue sa depue

juramint de credinta Regelui, supunere Constitutiunii si legilor,
sprijin intereselor comunei (art. 14 legea din 31 Iulie 1894). Acest
juramlnt se presteaza In sedintl publica, In prezenta unui delegat
al guvernului.
Consiliul se Intruneste In sesiune ordinard de 4 ori pe an:
In Ianuarie, Maiu, Septembrie si Noembrie. Durata fie-carei seziuni
este de 15 zile afara de cea de Ianuarie care va fi de 3 septamlni,
putInd fi prelungitä de primar cu Inca 8 zile.
Consiliul se va putea convoca si extra-ordinar, or de cite ori
interesele comunei ar cere.
Or-ce convocare este facuta de primarul comunei sau de ace/
care II inlocueste si se adreseaza prin invitatiuni scrise si la domi-
ciliu fie-carui consilier cel putin cu 2 zile libere Inainte de Intrunire.
Consiliul nu poate delibera decit fiind prezinte jumatate plus
unul din numarul membrilor In exercitiu (art. 21, legea din 31
Iu/ie 1894).
Consiliul comunal alege din slnul sau pe primar, eful admi-
nistratiunii comunale. Aceastä alegere se face In sedinta publica,
prin scrutin secret si cu majoritatea absolutd a voturilor mem-
britor in exerciliu.
In fie-care comuna urbana mai se alege de consiliu dintre
membrii si un ajutor de primar, care sa ajute pe capul comunei
dupa delegatiunea acestuia (art. 9, 10 si 11 din legea de la 31
Iulie 1894).
In comunele cu o populatiune mai mare de 20000 oameni, Con-
siliul comunal poate decide Inca, cu aprobarea regall, dupä ce va lua
si avizul consiliului de ministrii, lnfiintarea unui al doilea ajutor.
Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii.
Singurele sale drepturi sunt : 1) de a inlocui provizoriu, in
plenititudinea functiunilor, pe primar In caz de absent& sau Impe-
dicare (art. 61); 2) de a avea preckiere atunci cand primarul deleaga
parte din puterile sale $i aceasta In sensul cä lui mai Intai trebue sa i
se dea o asemenea delegatiune (art. 46). Aceastä delegare se face prin
ordonata datà de primar.
Consiliul comunal poate sa fie dizolvat prin decret regal In
urma unui raport al Ministrului de interne In cazurile prevazute de
art. 38 din legea pentru organizarea comunelor urbane. In acest
caz, dupa doua luni cel mult de la disolvare trebue sa se proceadi
la noi alegeri.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 257

In acest interval functiunile consiliului comunal se Indeplinesc

de o comisiune interimarä, numita prin decret regal dintre alega-
tort comunali cei mai greu impusi. Aceasta comisiune se compune
din 5 membri In comunele cu o populatiune mai mica de 25000
6meni si din 7 membri In acele Cu o populatiune mal mare. Prin
decretul de instituire se desemneaza presidentul $i vice-presedintele
comisiunei, cari sa Indeplineascà respectiv functiunile de primar si
de ajutor.
Puterile comisiunii interimare sunt marginite la acte urgente
de administratiune. In nici un caz, ea nu are dreptul a angaja finan-
tele comunale peste limitele disponibile ale exercitiului curent, nici
sa prepare bugetul sau sa primeasca socotelele ; de asemenea nu
poate face de cat numiri provizorii In functiunile comunale vacante.
Functiunile comisiunii Inceteaza de drept, de Indatä ce con-
siliul comunal a fost constituit si instalat (art. 39).
110.Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor chestiu-
nilor ce intereseaz5. comuna ; el controleaza toate actele adnainis-
tratiunii comunale avInd dreptul a face, In aceasta privinta an-
chetele ce socoteste necesare.
Consiliul comunal poate face trei feluri de acte : el ia deci-
ziuni, Isi da, avizul, or de cate ori i se cere de autoritatile supe-
rioare ; Isi exprima dorinte asupra chestiunilor de interes local
(art. 40, 41, 42, 45 din legea de la 31 Iulie, 1894).
Consiliul comunal face doua feluri de acte : acte de autori-
tate si acte de gestiune.
Ca acte de autoritate putem cita
Regulamentele pe care le poate face consiliul relativ la
masurile de igien5, si salubritate publica, la Inlesnirea si siguranta
circulatiunii pe strade, la asigurarea mijloacelor de transport In
interiorul comunei, la asigurarea Indestularii obstiei cu articole de
prima necisitate etc. (art. 41 si 99).
Regulamentele acestea nu devin executorii de clt dupa ce at
fost aprobate prin decret regal si publicate In «Monitorul Oficial»,
cu alte cuvinte aceste acte slut supuse tutelei administrative
(art. 41);
Planurile pentru alinierea stradelor si pietelor pe care le
fixeaza consiliul comunal si le supune apoi, pentru a deveni exe-
cutorii, aprobarii regale, dupa ce mai Intliu s'a luat avizul consi-
liului technic superior (art. 94);
Consiliul comunal hotareste asupra deschiderii, Inchiderii
Tratat de Drept Administrativ. 17

www.dacoromanica.ro
258 PAUL NEGULESCU

si numirilor stradelor si pietelor publice. cerInd aprobarea minis-

trului de interne (art. 95);
Consiliul voteazä bugetul de venituri si cheltuell ale co-
munei, preparat de primar.
Bugetele comunelor urbane resedinte, pentru a deveni exe-
cutorii, sunt supuse aprolArii regale, iar al celor-l-alte comune ur-
bane delegatiunei judetene (art. 113 si 118);
Consiliile comunale aldtuesc listele de alegAtori conform
art. 37 si urm. din legea electoralà. Consiliile comunale din ora-
ele de resedintA de judet In Intelegere cu cele-l'alte consilii comu-
nale din judet, fac In fie-care an de la 1-15 Ianuarie revizuirea
listelor alegtorilor, ele lncheiu lista generala pe care o afisead. In
cea d'intli Dumined dupA, 15 Ianuarie ;
Consiliile comunale aldtuesc In aceleasi conditiuni si listele
de eligibili pentru Senat (art. 56 leg. electoral5.);
Consiliile comunale din orasele resedinte de judet au si atri-
butiuni contencioase. Ele juded contesiatiunile asupra Inscrierilor
sau omisiunilor, ce s'ar comite In listele electorale sau In cele de
eligibili pentru senat (art. 44 leg. elect.). In contra hoaririlor con-
siliului comunal se poate face apel la tribunal (art. 45), sentintele
tribunalului pot fi apelate la Curtea de casatie In termen de 10
zile de la pronuntarea sentintei tribunalului (art. 46 elect.).
In ce priveste actele de gestiune, consiliul comunal statuiazä
asupra tuturor actelor de dispozitiune, actele de administratiune
fiind date In sarcina Primarului. Asa :
Or-ce venzare, schirnbare sau ipotecare de imobil din do-
meniul privat al comunei nu se poate face farä, o deciziune a consi-
liului comunal aprobat prin decret regal dup5, avizul consiliului de
ministrii ; legea Insa adaogà, dacà valoarea acestor contracte trece
peste a 20-a parte din veniturile anuale ale comunei. Prin urmare
nu sint supuse tutelei administrative contractele de asemenea naturä
cari nu intrec ca valoare 5 0/0 din venituriie anuale (art. 86) ;
CumpArArile de averi nemisdtoare nu se pot face de ase-
menea fArA o prealabila Incuviintare a consiliului comunal. Legea
supune tutelei administrative, care aci se exercità de ministru de
interne, cumpArArile de o valoare mai mare de 10000 lei pentru co-
munele urbane resedinte de judete si de 5000 lei pentru cele ur-
bane neresedinte (art. 88)
Darurile si legaturile, consistind In averi mobiliare si imo-
biliare Matte comunei, institutiunilor comunale or pentru vre-un

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 259

serviciu public, care intra In atributiunile comunei se primesc de

consiliul comunal cu aprobarea si a ministerului de interne, dad, va-
loarea lor ar trece de 20.000 lei pentru comunele urbane resedinte
de judete si de 5000 lei pentru cele-1 alte comune urbane (art. 89);
Transactiunile i corapromisele relative la averi mobiliare
precum i intentarea de procese, afara de actlunile posesorii, si de
contraventiuni,care pot fi intentate i numai de primar, nu pot
avea loc Ma o deciziune a consiliului comunal. Deciziunea consi-
liului trebue aprobata de ministru de interne, daca valoarea pro-
cesului sau a transactiunii trece de 20.000 lei la comunele urbane
resedinte de judet. si de 5000 lei la cele-l-alte coraune. Daca !ma
valoarea transactiunii este mai mare de 50.000 lei la comunele ur-
bane resedinto si de 20.000 lei la cele neresedinte, se va lua apro-
barea regala In urma avizului consiliului de ministrii (art. 90).
Nici o constructiune, reconstructiune, drum sau alta lu-
crare comunala nu se poate face decit dupa ce planurile si de-
vizurile au fost prealabil Intocmite i aprobate de consiliul comu-
nal. Dacá valoarea lucrarii trece de 40.000 lei pentru comunele
urbane resedinte si de 10.000 lei la cele-l-alte comune, planurile si
devizurile vor trebui sa fie aprobate si de ministrul de interne,
dupa ce va lua avizul consiliului tehnic superior (art. 91) ;
Consiliul comunal stabileste modul si conditiunile sub care
se va face folosinta sau intrebuintarea bunurilor care apartin locui-
torilor comunei (islazurile sau locurile de pasune, ape, etc.) sau
sint de o Intrebuintere publica (stradele, pietele, canalurile, halele,
abatoarele locurile de Mich]) (art. 85) ;
Imprumuturile, ce ar fi necesare Comunei, precum i toate
actele si Invoelile prin care se angajeaza resursele exercitiilor vii-
toare se autorizeaza de Consilinl comunal cu aprobarea ministe-
rului de interne, daca anuitatea sau suma anuala de plata unita
Cu cele-l'alte sume datorite In virtute de Imprumuturi sau eontracte
anterioare nu trece de a dou5.-zecea parte din venitul ordinar al
bugetului comunei, considerat In anul In care se face contractarea
si daca durata Imprumutuluf sau a contractului nu este mai mare
de 5 ani.
Pentru Imprumuturile i contractele pe un termen mai mare
de 5 ani si mai mic de 20 ani sau pentru sume anuale care unite
cu cele-l'alte sume datuite pe baza de contracte anterioare tree
de a 20-a parte si sInt mai mici de a zecea parte din venitul ordi-
nar al bugetului se cere ca votul consiliului sa fie aprobat prin

www.dacoromanica.ro
260 PAUL NEGULESCU

decret regal In urma avizului consiliului de ministrii. Pentru Impru-

muturile i Invoelile mai marl, este necesarh aprobarea corpurilor
legiuitoare (art. 108).
Prin urmare vedem ch dintre toate actele de gestiune, acelea
pe care legiuitorul le-a considerat ca cele mai pericu loase pentru
finantele comunei sInt Imprumuturile precum si ori-ce alte con-
tracte prin care se angajeaza resursele exercitiilor viitoare. De aceea
le supune unei tutele complecte, consiliul comunal neavInd dreptul
sh fach nici un act executoriu fh.rh aprobarea autorithtilor tutelare.
Aceasth mhsurh a fost inspirath legiuitorului de considerwtiunea ca
nu cum-va consiliul comunal neplhtind imediat din resursele buge-
tului In curs, sh nu'si dea seama de importanta angajamentelor
contractate si sh compromith ast-fel pentru viitor situatiunea finan-
cial% a orasului.
Conform acestui articol (108), un contract de lntreprindere
de o valoare mai mich de 40.000 lei poate fi decis de consiliul
comunal al unui oras resedinth de judet. (art. 91), dach plata antre-
prenorului se va face din veniturile bugetului In curs ; Incheierea
consiliului comunal trebue Insh supush aprobArei autorithtei tute-
lare, dach plata se face prin anuithti.
In rezumat consiliul comunal reprezinth comuna si ca putere
publich si ca persoanh moralh. Actele sale unele grit executorii
imediat, altele sInt supuse tutelei, care Insh, potrivit legii din 31
Iulie 1894, este foarte rationalPi.
Consiliul comunal Irish este un organ deliberant, el statuiazh
asupra tuturor chestiunilor care intereseazh comuna, deciziunile
sale sInt aduse la indeplinire de primar, care administreazà.
111. Primarul am vAzut cà. are o Indoith calitate : si repre-
zentant al Statului In comunh si organ exectiv al comunei.
Intocmai ca si prefectul, primarul are aceasth Indoith calitate:
repsezinth si puterea centralh, reprezinta si circumscriptiunea au-
tonoma ; pe chth vreme Insh la prefect atributiunile de reprezen-
tant al puterii centrale sunt cele mai importante, la primar din
contra, el este In primul rand reprezentantul comunei. De aceea
vom vorbi mai Inthiu de atributlunile sale ca or;.an executiv al
comunei.
In calitate de reprezentant al comunei, primarul este o au-
toritate administrativh, competinte sh ja o multime de deciziuni
proprii sub controlul consiliului comunal si privigherea admini-
stratiunii superioare. Asa :

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTR ?IV 261

El numeste si revoaca functionarii comunali, el are con-

trolul asupra lor (art. 68 din legea din 31 Iulie 1894) si exercita
In aceasta calitate actiunea disciplinara. Fie-care comuna urbana
are cel putin un secretar care e cap al cancelarii, un casier-per-
ceptor si un copist care e si registrator-archivar (art. 66 si urm.);
primarul exercita politia asupra domeniului public al co-
munei. In aceasta calitate, el da autorizatiunile necesare pentru
constructiuni, reparatiuni de edificii si lmprejmuiri conform planu-
rilor de aliniere si regularnentelor (art. 54) ; el ja masuri ca sa se
dtirame constructiunile care se vor face cu esire pe strada din ali-
nierea decretatà sau contra dispozitiunilor regulamentare si fara.
autorizatiunea privitoare la constructiuni (art. 97) ; el poate cere de
la justitie ca proprietarii caselor insalubre O. fie datt In judecata ca
contravenienti ia regulamentele comunale si In acelas timp poate
cere si daramarea constructiilor (art. 100 din leg. com. ; art. 99
al. 2. Vezi si regulam. com. Bucuresti asupra salubrit. constr. si lo-
cuintelor din 1881, art. 60 si urm.).
3. Primarul Ingrijeste pentru aplicarea masurilor de igiena, de
salubritate, de edilitate ; el supravegheaza persoanele dedate prosti-
tutiunii (art. 55 si 56).
Primarul poate da ordonante asupra tuturor materiilor cari
intra In sfera atributiunilor sale (art. 58). Aceste ordonante se co-
munica imediat prefectului de judet, iar In Bucuresti ministrului
de intrerne.
In art. 60 din legea pentru comunele urbane se prevedea ca
masurile privitoare la politia comunal a se vor executa prin agentii
politiei administrative, dupa cererea primarului ; admitea Insa po-
sibilitatea pentru comune de a Infiint.a agenti comunali speciali in-
sarcinati cu politia comunall. Prin legea din 19 Decembrie 1902
se hotareste ca politia comunala din orase sa se faca numai de
agentii politiei administrative, fail ca comunele sa mai poata avea
o politie speciala.
Se discuta chestiunea, daca primarul exercita atributiunile de
politie comunala In calitate de reprezentant al Statului sau ca re-
prezentant al intereselor locale. Dupa noi reglementatiunea aces-
tor materii intereseaza comuna. In adevar cine are interes ca un
oras O. fie bine tntretinut, stradele sale pavate si maturate, ca lo-
cuintele sa fie sanatoase, ca orasul sa fie tndestulat cu articole de
prima necesitate : pline si carne In bune conditiuni, ca particularii
sa nu fie Inselati In ce priveste calitatea si greutatea obiectelor ce

www.dacoromanica.ro
262 PAUL NEGULESCU

se vind cu cántarul sau cu masura, ca stradele sa nu fie cutree-

rate de cAini vagabonzi, ca gunoaiele sa fie curatite, ca orasul sa
fie alimentat cu apa buna de 'Alit, ca noaptea strazile sa fie lu-
minate, ca halele i abatoarele sä fie curate (art. 99 din legea din
31 Iulie 1894) ? Evident ca In primul rind orasenii.
Interesul general nu apare de cit In cazul cand autoritatea
comunala nu ar voi Intru nimic sa se preocupe de asemenea ches-
tiuni, si nu ar lua nici o masura, asa In ell comunele vecine ar fi
periclitate, sau Intr'un caz de epidemie sau epizootie. In asemenea
Imprejurari, autoritatea centrala prin agentli sai poate sä intervie
Legea sanitarä prin art. 15 si regulamentul pentru serviciul sanitar
de judete din 12 August 1894 da prefectului caderea de a lua ma-
surile sanitare ce va crede de cuviinta In coprinsul oraselor ; el
poate lua masuri pentru curatirea i Intretinerea stradelor, pentru
a procura comunelor apa de bäut, pentru Indreptarea locuintelor
insalubre, pentru Ingradirea proprietatilor neimprejmuite, etc.
Cu alte cuvinte prefectul poate sà exercite unele atributiuni
de politie comunala i aceasta nu numai In caz de refuz sau negli-
genta constatata din partea autoritatilor comunale. In mod obici-
nuit prefectul exercita aceste atributiuni In concurs cu primarul
Se excepteaza numal cele opt orase care au consilii de igiena (art.
59 si 15 din legea sanitara), adica, Bucuresti, Iasi, Craiova, Ploesti,
Braila, Galai, Focsani, Botosani, ai caror primari ramln de a drep-
tul subordonati ministerului de interne. Cu alte cuvinte aceste atri-
butiuni de politie municipala, enumerate In legea sanitara, pe care
le exercita primarul, slut considerate ca atributiuni ale puterii
centrale;
el se ocupa cu administrarea lucrurilor comunei, avànd
dreptul sa facä acte conservatorii pe care va crede de cuvinta;
el Ingrijeste de stringerea veniturilor comunale, el prepara
bugetul si 11 supune consiliului comunal spre votare
el supraveghiaza si conduce lucrarile comunale ; sine lici-
tatiuni pentru arendarea, Inchirierea sau exploatarea bunurilor co-
munale. Rezultatul licitatiuni se aproba de primar daca valoarea
contractului nu trece de 1/20 din venitul anual al comunei, daca
trece de aceasta valoar esi e mai mica de 1/10 se aproba de con-
siliu, iar dacä e mai mare de o zecime se aproba de consiliu
confirmarea ministrului de interne (art. 83 si 84);
el reprezinta comuna In justitie. Actiunile Insà trebuesc
intentate In urma autorizarii date de consiliu. Numai actiunile po-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 263

sesorii, proceseie de contraventii si alteIe conservatorii pot fi fa-

cute de primar fara autorizare. Aceasta din cauza a intentarea
unei actiuni este si dinsa socotita ca un act de depozitie, care e
rezervat consiliului, primarul ne putand face singur far& autoriza-
rea consiliului de cit numai acte de administratie.
Primarul pe langa aceste atributiuni proprii, mai este si exe-
cutor al deciziunilor consiliului comunal (art. 47, alin. 9).
In aceasta calitate el are urmatoarele atributiuni : executa
budgetul comunal ca ordonantator (art. 202 din legea compt. gen.
din 8 Oct. 1883). Nici o plat& din casa comunala nu se poate face
de cit In virtutea unei ordonante emise de primer asupra unui
credit regulat deschis.
El Inchee contractele stabilite In prealabil de consiliu, sem-
nind In numele comunei ;
El prezideaza licitatiunile publice pentru executarea de
lucrAri ordonate de consiliu (art. 92) ;
El intenteaza actiunile petitorii decise de consiliu si repre-
zinta comuna In justitie ca reclamanta sau ea pirlta. In caz cand
primarul ar avea interese contrarii de acelea ale comunei, consiliul
deleaga un consilier care 0, reprezinte ccmuna, fie in justitie, fie
la facerea unui contract;
El ea masuri pentru aducerea la Indeplinire a tuturor de-
ciziunilor consiliului comunal (art. 4, alin. 9).
112.In calitate de reprezentant al puterii centrale, primarul are
o multime de atributiuni de natura foarte variate. Articolul 59 arata
ca primarul fiind si delegat al puterii centrale se afla sub auto-
ritatea guvernului si este Insarcinat, In aceasta calitate : a) cu
publicarea si executarea legilor ; b) cu privigherea politiei si men-
tinerea ordinei publice, cu executarea mAsuri/or de siguranta ge-
nerall si luarea masurilor privitoare la buna stare si liniste a
locuitorilor comunei; c) cu ori-ce alte Indatoriri ce i-ar fi impuse
prin lege.
Ca reprezentant al comunei, primarul are libertate de actiune,
este supus numai controlului sau supravegherii administratiunii
superioare, pe cita vreme In functiunile pe cari le exercita con-
form art. 59 el nu este de cit un delegat al puterii centrale, el
asteapta si primeste ordine de la guvern sub a carei autorit ate se MIA.
a). Frimarul este inset rcinat cu publicarea $i executarea
legilor. Articolul 126 din Constitutie prevede ca nici o lege sau
regulament nu pot fi obligatorii de cit dupa ce se public& In chipul

www.dacoromanica.ro
264 PAUL NEGULESCU

hoarit de lege. Art. 115 Constit. aratà si dinsul cä legile de

final* se publicd in «Monitorul Oficial, ca si cele-alte legi si
regulamente de administra(ie publicä. Prin urmare, publicarea
legilor se face prin Inserarea In (Monitorul Oficial». Legea din 1
Iulie 1866, prevede numai formula sanctionArii si promulgrii legilor,
fdr5, sA se ocupe de pub licarea legilor.
In Franta art. 1 din cod. civ., precum si. o ordonant5. din 27
Octombrie 1816, prevAd cä legile si regulamentele sunt executorii
In departamentul unde se af1ä capitala thii, o zi dupà ce buletinul
legilor a fast prima de la Imprimerie la Ministerul de justitie, iar
In departamente se adaog la acest termen ale o zi pentru fie-care
10 miriametri de distant.A.
La noi lipsind o asemenea dispozitiune, se poate naste ches-
tiunea dacä legile sunt executorii imediat, sau numai dupà ce a
ajuns In localitate 4Monitorul Oficial».
Dacä am admite prima solutiune, atunci art. 59 din legea
pentru comunele urbane nu ar avea nici un sens, dci legile ar fi
publicate In totdeauna fArä concursul primarului. Acelas lucru s'ar
putea spune si pentru art. 16 si 32 din legea de la 1 Noembrie
1892 pentru organizarea autoritàtilor administrative exterioare de-
pendinte de ministerul de interne pentru art. 78 si 197 alin. 3 din
legea pentru organizarea comunelor rurale din 1 Mai 1904.
In adev5.r, prin aceste diverse texte de legi, se InsArcineazä
prefectul, sub-prefectul, astAzi inspectorul comunal si primarul cu
publicarea legilor; or, Intru cat ar putea ei contribui la publicarea
legilor, dacA ea s'ar efectua prin Inserarea In (KMonitor, si prin
aceasta legea ar fi imediat obligatorie ?
De sigur cà la noi legiuitorul a admis cel de al douilea sistem
legea nu devine obligatorie In fie-care localitate de at dupà, expi-
rarea unui termen necesar pentru ajungerea In localitate a -1Mo-
nitorului Oficial».
In cazuri Insä urgente, cAnd seful puterii executive voeste
s5, grAbeascä executarea unei legi sau unui regulament, publicarea
legii sau a regulamentului se face si prin lngrijirea prefectului, a
inspectorului comunal, a primarului, pentru ca ast-fel legea sau
regulamentul sä devie imediat executoriu.
De alt-fel prefectul sau primarul au facultatea ca sä afiseze
or-ce lege sau regulament ar crede de cuviintà.
Publicarea regulamentelor de interes judetean este reglemen-
tatl de art. 90 din legea pentru consiliile judetene. Aceste regu-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 265

lamente devin obligatorii 8 zile dupa publicarea lor In «Monitor».

Pe langa publicarea In «Monitor», prefectul poate Intrebuinta, In
cazuri urgente, 0 alte moduri de publicare, cum de ex. afisarea.
De asemenea regulamentele comunale trebuesc publicate In «Mo-
nitor» pentru a fi executorii (art. 41); ordonantele primarului devin
lucratoare, dupa ce au los aduse la cunostinta interesatilor prin
publicatiuni si afisuri, daca contin dispozitiuni generale (art. 58).
b) Primarui este inseircinat cu privigherea politiei si men(i-
nerea ordinei pub lice, cu executarea met surilor de siguran(ei
generald, etc.
Prin aceasta parte a art. 59, legiuitorul din 1894 dedea In
mlinile primarului si atributiuni de politie generala. Am vazut, sub
numarul precedent, cä primarul ja unele masuri de politie conm-
nala In calitate de reprezentant al comunei; masurile de politie gene-
rala le exercita Insa In calitate de delegat al puterii centrale. Nu
trebue sa confundam puterea municipala Cu drepturile pe care gu-
vernul le exercita In interesul tarii Intregi (vezi atributiunile politiei
generale In legea pentru organizarea politiei generale a Statului din
1 Aprilie 1903).
Prin noua lege asupra organizarii politiei generale a Statului,
s'au luat din mana primarului din comune urbane aceste atribu-
tiuni de poli* generala.
Conform nouei legi, aceste atributiuni se exercita In Bucuresti
si Iasi de prefect:1i de politie, In cele-l-alte comune urbane resedinte
de judet, serviciul politiei depinde de prefectul de judet. si se Inde-
plineste de prefectii de politie la Craiova si Galati si de politai In
cele-l-alte °rase, iar In comunele urbane neresedinte de, un politai,
un comisar sau chiar un sub-comisar.
c) Primarul este inseircinat cu ori-ce alte indatoriri i-ar
fi impuse prin legi.
Ar fi greu sa aratam toate obligatiunile impuse primarului
prin legi speciale ; vom enumara Msä numai cate-va dinteinsele.
Asa prin fegea asupra rechizitiunilor militare din 24 Aprilie
1877, art. 10, se stabileste ca primarul, asistat de 2 consilieri si de
2 din locuitorii cei mai impusi din comuna este chemat sa faca
repartitia prestatiunilor cerute Intre locuitori; conform art. 18 din
acea lege primarul Incunostiinteaza pe locuitorii din comuna sa se
prezinte cu caii lnaintea comisiunii de recensamant; prin art. 28
din legea pentru asezarea si administrarea impozitului asupra bau-
turilor spirtoase din 14 Februarie 1882, primarii slut Insarcinati,

www.dacoromanica.ro
266 PAUL NEGULESCU

Intre altii, cu constatarea contraventiunilor si con6scarea bauturilor

$i vaselor, ce le contin ; prin art. 176 din legea generala a vamilor,
se recunoaste primarilor dreptul de a constata infractiunile la aceasta
lege; prin art. 16 alin, a, t si u si 163 din legea sanitara; prin art.
26, 35, 38, 56 alin. c, 58 din legea de politie sanitara veterinara
din 28 Maiu 1882 se dau diverse insarcinari prirnarului; conform
art. 6 din legea pentru recrutarea armatei, primarul alcatueste In
fie-care an tabloul nominal al tuturor tinerilor domiciliati In co-
muna si cari pina la 31 Decembrie al anului urmator vor implini
virsta de 21 ani; conform art. 7 din acea lege, primarul face parte
si din comisiunea de recensamint.
Tot ca reprezentant al puterii centrale primarul are dreptu/
O. libereze o multime de certificate curn de es. certificat de
saracie, de buna conduita, de resedinta, menite ca O. constate rea-
litatea unui fapt, care priveste pe un particular.
Prirnarul este si oficer al starii civile. In aceasta calitate el
este Insarcinat cu tinerea registrelor st5rii civile (art. 51 din legea
pentru organiz. comun. urbane). In calitate de ofiteri ai starii civile,
primarii nu trebue considerati ca functionari de ordin administra-
tiv, ei sint ofiteri de politie judiciara depinzind d° ministerul public
si de ministerul de justitie i) (art. 39 c. civ., art. 161 c. p. ; regu-
lamentul din 2 Iunie 1865).
In comunele urbane neresedinte, In care nu s'ar afla judeca-
torii de ocoale (cum de Oda : Filipesti, Slanic, Sinaia, Isaccea,
Mangalia, Cernavon, etc.) exista, conform art. 2 din legea judeca-
toriilor de pace, cite o judeccitorie comunalci, compusa, din trei
membrii. Primarul comunei este presedintele de drept al acestei
judecatorii, cei-lalti doi membrii (jurati) sint alesi de locuitori.
Primarul exercita si atributiuni contencioase relativ la Infiin-
tarea, stramutatea si Inchiderea stabilimentelor industriale insalubre
(art. 140 si urm. din legea sanitara, art. 39 si 102 din regulamentul
pentru industriile insalubre din 24 Septembrie 1894).
113. Comuna rurala este o circumscriptiune teritoriala,
locuita de un numar de cel putin 200 contribuabili si fiind dotata
de personalitate juridica.
Comuna ruralit ca si cea urbana nu se poate crea de cit

1) Aubry et Rau I p. 196; Sauvan, Trailé complct des actes de 'Writ civil
p. 71; Fuzier Hernian, Répertoire giant( alphabélique de droit français II cuy.
acte de 1'610 civil No. 55.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 267

printr'o lege, cerindu-se Insa si avizul consiliului judetean (art. 4

din legea pentru organizarea comunelor rurale din 1 Mai 1904).
Comuna rurala se compune din unul sau mai multe sate sau
attune.
Satul este o aglomeratiune de familii, avind un minimum
de 100 locuitori si fiind lipsit de personalitate.
CAtunul este un centru de populatiune avind mai putin de
100 locuitori (art. 2 din legea pentru org. comunelor rurale din 1
Mai 1904).
Legea din 1904 prin art. 6 prevede modul cum se face fu-
ziunea a doua sau mai multe comune, sate sau catune, sau desli-
pirea lor.
Autoritatea chemata sa se pronunte asupra acestor modifica-
tiuni, ce s'ar aduce la circumscrimiunile comunale, este Parlamentul.
Propunerea trebue sa emane de la unul din consiliile comunale
sau de la o treime a alegatorilor inscrisi pe listele electorale. Se
cere avizul consiliului judetean asupra acestei propuneri, care se
da in urma unei anchete de commodo et incommodo facuta asupra
proiectului, In localitate, de delegatiunea judetean5, adica o ancheta
prin care sa se examineze oportunitatea masurii, avantagiile si des-
avantagiile ei.
Prin proiectul depus de ministrul de interne, d. V. Lascar, pe bi-
roul Senatului in 1903, se prevedea marirea comunei. Se cerea pentru
existenta unei comune un minimum de populatiuce, 300 contri-
buabili si un minimum de venit, 8000 lei. Masura aceasta nu a fost
Insa admisa de sectiunile maturului corp, care a mentinut minimul
de populatiune fixat prin legea de la 1887. Se prevedea deaseme-
nea prin proiectul ministrului ea prirnarul sAtesc sa rarnAe numai
reprezentant al comunei, lar interesele generale sa fie reprezentate
de notar. Si aceasta reforma a fost respinsa de Senat, asa ind.t
legea din 1904 nu Introduce in organizarea comunelor noastre ru-
rale nici una din dispozitiunile de principiu coprinse In proiecte/e
de organizare a comunelor rurale incepind din anul 1888.
Comuna rurala are un organ deliberant, consiliul comunal si
un organ executoriu, primarul.
Consiliul comunal se compune din 9 consilieri In comunele
cari au pina la 5000 locuitori si din 11 consilieri in acele cu o
populatiune de peste 5000 locuitori (art. 12).
Legea prevede (art. 12, al. 2), ea numArul membrilor ce
compun consiliile comunale se va determina de consiliile judetene

www.dacoromanica.ro
268 PAUL NEGULESCU

respective In prima sesiune ordinara ce urmeaza dupä facerea re-

censimIntului general al populatiunii si pe baza acestui recens1mInt.
Legea adaoga ca deciziunile consiliilor judetene sunt definitive.
Mernbrii consilitflui comunal se aleg pe o perioada de 4 ani.
In cazul eind consiliul comunal ar fi disolvat pentru unul din
motivele enumerate in art. 15, trebue sa se proceada la noi alegeri
In termen de 2 luni de la dizolvare. In tot acest interval o comi-
siune interinzard va administra interesele comunei. Aceasta comi-
shine este numita prin decretul regal de dizolvare ; ea se compune
din trei membri dintre eari unul e presedinte.
Puterile comisiunii interimare sunt marginite, ca si la orase
numai la acte de purl administratiune. (Vezi No. 109).
Fie-care comuna are un primar si un ajutor, alesi de consiliu
din sInul seu, dintre membrii cu stiintà de carte (art. 72).
Ajutorul de primar nu are atributiuni proprii. El este chemat
numai In caz de absenta, demisiune, suspendare, revocare a pri-
marului sa-1 Inlocuiasca In functiunile sale. De asemenea primarul
poate sa-i delege o parte din puterile sale.
Consiliul comunal delibereaza asupra tuturor chestiunilor cari
privesc interesele speciale ale comunei ; el ti da avizul or de cate
ori el este cerut de legi sau regulamente sau de autoritatile admi-
nistrative superioare.
Consiliul comunal poate face acte de autoritate cum de pilda
regulamente de administratie interioara si de politie comunala ; el
poate, prin aceste regulamente, fixa pedepse de simpla politie,
pentru acei, cari ar contraveni la dispozitiunile stabilite printein-
sele ; el da autorizatiuni pentru deschidere de stabilimente de bauturi
spirtoase, voteaza budgetul, aseaza, sehimba. sau disfiintRaza contri-
butiuni; el face si acte de gestiune caci el hotareste asupra tuturor
actelor de dispozitie, cum de pilda asupra cumpararilor si Instrai-
narilor de averi mobile sau imobile, asupra Imprumuturilor, asupra
constructiunilor sau reparai,iunilor la imobilile comunale, primirei
darurilor sau legatelor, intentare de procese In numele comunei etc.
Actele pe care le face consiliul, in principiu sunt executorii.
cafara de cele pentru eari se cere prin lege aprobarea autorita-
tilor superioare», ziee art. 50. Cu alte cuvinte, actele consiliului
sunt supuse tutelei. Trebue sa recunoastem Irma ca tutela este
foarte puternica Sunt foarte putine acte cari se poate face de
consiliu farä aprobarea autoritatii superioare. Autoritatile tutelare

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT A DMINISTRAT1V 269

sunt prefectul, delegatiunea judeteana, ministrul de interne, Regele

si Parlamentul (art. 51, 52, 53, 54, 56).
Primarul este organul executoriu al comunei si reprezentant
al puterii centrale.
In calitate de reprezentant al comunei, primarul se ocupa cu
administrarea bunurilor comunale, avind dreptul sa faca acte con-
servatorii, cum de pilda Intreruperea unei prescriptii, O. faca o po-
prire, un sechestru ; el ingrijeste de strIngerea veniturilor comu-
nale, prepara budgetul pe care 11 supune apoi consiliului comunal
spre votare, supravegheaza si conduce lucrarile comunale, sine lici-
tatiuni, intenteaza actiuni posesorii si actiuni mobiliare pita la 5000
lei fara sa, alb& nevoe de o prealabila autorizare a consiliului, da
autorizatiunile prescrise de art. 87.
In calitate de reprezentant al Statului primarul are atributiu-
nile cele mai variate. Asa el exercita unele functiuni care aproape
nu sInt de ordin pur administrativ, el este ast-fel ofi(er de politie
judiciarci si ofi(er de stare civil&
Primarul, In calitate de reprezentant al Statului, exercitg, sub
controlul administratiunii superioare, atributiuni de politie comu-
nail si administrativa (art. 81 si 89) si anume el trebue sa asi-
gure in comung : 1) publicarea si executatea legilor si regulamen-
telor generale si locale ;
2) executarea masurilor de siguranta generala (art. 78).
El este chiar ofiter permanent de politle (art. 75; art. 3 din
legea asupra organizarii politiei generale a Statului din 1 Aprilie 1903).
Pentru a asigura linistea publica el are dreptul sa ceara in-
terventia puterii armate, care va fi datoare a se conforma unei
asemenea cereri facute lusa In scris (art. 89 alin. 2 si 126 litera b).
Pritnarul este Insarcinat cu politia rurala (art. 79. Vezi legea
pentru politia rurala din 25 Dec. 1868, modificata, In ce priveste
dreptul de a judeca al primarului conferit prin aceasta lege, prin
art. 19 din legeajudec. de pace din 1 lunie 1896. (Vezi In ce priveste
organizarea pazei in comunele rurale, art. 124 si urm. din legea
pentru organiz. com. rurale).
In afara de aceasta el are dreptul sa libereze o multime de
certificate, cum de pilda, : certificate de saracie, de haul conduit6,
de domiciliu etc.
Primarul este si presedintele judecatoriei comunale In comu-
nele rurale, care nu sInt resedinte de judecatorii de ocol (art. 2 din
legea pentru judecatoriile de pace din 1 Iunie 1896).

www.dacoromanica.ro
270 PAUL NEGULESCU

Primarul In unele cazuri este p un simplu agent de execu-

tare. Asa el da elemente de informatiuni autoritatilor superioare,
or de clte-ori acestea le cer, el executa cartile de judecata atIt
ale judecatoriilor comunale cIt p ale judecatoriilor de pace, el In-
deplineste procedurile pentru procesele pendinte Inaintea judeca-
toriilor de pace (art. 40, 80, 95 leg. jud. de pace), conform art. 74
din procedura civil, primarul asista pe portarel la dresarea pro-
cesului-verbal prevazut de acest articol, potrivit art. 75 pr. civ.,
clnd este vorba de citarea cetelor de mosneni, primarul este Insar-
cinat sa Incunostiinteze pe mosneni despre ziva venirii portarelului
In comuna, de asemenea el, Impreuna cu acest agent judecatoresc,
dreseaza proces-verbal de cele constatate.
Enumeratiunea, pe care am facut-o de atributiunile prima-
rului de sat nu e Inca ccmplecta. Diverse legi speciale dau nume-
roase Insarcinari primarului, cum de ex. legea asupra rechizitiu-
nilor militare,art. 10 p 18 ; legea pentru asezarea p adminis-
trarea impozitului asupra bauturilor spirtuoase, din 14 Februarie
1882, art. 28; legea generall a vamilor, art. 176 ; legea re-
crutarii armatei, art. 6 ; legea asupra alienatilor, legea pentru
constatarea, percepaea p urmarirea veniturilor comunale, regula-
mentul pentru alinierea satelor si constructia caselor taränesti,
legea pentru servitori, legea de urmarire, legea asupra geandarmeriei,
legea de expropriere pentru cauza de utilitate publica, legea pes-
cuitului, legea minelor, legea comertului ambulant, legea tocmelelor
agricole, legea asupra politiei vinatului, codul silvic, legea siste-
mului metric, etc., etc.
Subdiviziunile comunei poarta numele de sate sail attune.
Satul este o aglomeratiune de cel putin 100 locuitori locuind, In
mod permanent, pe un teritoriu determinat. Catunul este un cen-
tru de populatiune avInd mai putin de 100 locuitori. Nu trebue sa
se creada prin urmare ca o comuna, care ar avea de pilda 600
locuitori, trebue sa aiba 6 sate. Satul este o grupare de locuitori
stabilita trite° anume localitate, dar care neavInd un numar de lo-
cuitori, cerut de lege, nu a putut deveni comuna ; el a fost atipit
la un alt sat de care era separat printr'o oarecare intindere de
teritoriu.
Prin urmare satul este o formatiune naturala, pe cita vreme
personfficarea morala a acestei grupari de locuitori este o crea-
thine a legiuitorului.
Rite° comuna asa dar gasim 2 elemente : unul real, gruparea

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 271

de populattune i altul fictiv, ideia de personalitate Cu dreptul de

a exercita unele atributiuni de putero publicg.
Ping. In 1904 se Intelegea atit prin sate ca i prin cgtune
niste centre de populatiune ruralg, cu singura deosebire de fapt cä
satul era mai mare decIt chtunul. Acasta din urmä necoprinzind
decit un numgr foarte restrIns de familii
Legea din 1904 deosibeste aceste centre de populatiune ru-
ralg, dupg cum au sau nu un numgr de 100 locuitori.
Legiuitorul din 1904 a voit sg organizeze salde, care nu sint
resedinte de comune (art. 17), si le-a acordat dupg modelul comu-
nei un organ deliberant sfalul alien si un organ executoriu, dP-
legatul satului (art. 17).
Cgtunul nu are nici o organizare proprie.Interesele atunu-
lui slut reprezentate de sfatul satului cel rnai apropiat, la a cgrui
alegere cgtunul ia parte.
Sfatul satesc se compune din 5 membri alesi pe 4 ani de
aleggtori pentru consiliul comunal domiciliati In sat si cgtunele
alipite.
Sfatul sgtesc alege din sinul Am pe delegatul satului, menit
sä apere interesele satului si sg susting Inaintea consiliului comu-
nal Incheierile sfatului sgtesc.
Delegatul satului este scutit de plata cgilor de comunicatie, de
zilele de prestatie, cum $i de serviciul de pug (art. 90) ; el pre-
zideazg Intrunirile sfatului (art. 329).
Dintre toate dispozitiunile introduse prin noua lege de sigur
cele mai criticabile stilt acelea referitoare la organizarea satului.
In adevgr, satul pe care 11 organizeaza legiuitorul din 1904
nu este decit o subdiviziune sau o sectiune a comunei rurale, si-
tuatg la o oare-care distantä de satul de resedintg al comunei
lipsitg de personalitate juridicg.
Dupg legea din 1874, art. 85, ca i dupg acea din 1887, pri-
marul avea dreptul sà numeasa, dintre consilierii comunali, un
delegat care sg 'exercite atributiuni relative la politie, la paza hol-
delor, hotarelor, a cgilor de comunicatie, etc. In aceste sectiuni de
comune.
Conform proiectulul d-lui general Manu, din 1890, atunci
end o comung este ImpArtità in mai multe despartiri sau sectiuni
comunicatiunea ar fi dificilg 1ntre o despgrtire i resedinta co-
munei, un post de ajutor de primar special putea fi creat pen-
tru acea sectiune printr'un vot al consiliului. Acest ajutor trebuia

www.dacoromanica.ro
272 PAUL NEGULESCU

O. Indeplineasca sarcina de ofiter al starii civile si putea fi Insar-

cinat cu executarea masurilor de igiena, politie comunala (art. 64).
Conform legilor s't proiectelor de legi anterioare, satele mai
Indepartate de resedinta comunei puteau deci sa aiba un ajutor de
primar, membru din consiliul comunal, care A, le administreze. Dupa
noua lege satul are un organ deliberant si un organ executoriu.
Organul deliberant, sfatul satesc, nu are dreptul sa faca acto ad-
ministrative, caci sfatul nu e nici autoritate administrativa capa-
bila O. faca acte de autoritate, satul nu e nici persoana morala
ca sfatul sä poata face acte de gestiune; el da numai avizuri, care:
nu sunt obligatorii si ti exprima dorinte, pe care consiliul comu-
nal poate sa nu le tie In seama. (art. 64-66. Vezi si circularea mi-
nistrului de interne catre prefecti In vederea aplicarii legii).
Organul executoriu, delegatul satului, are o singurà atibutiune
proprie cu caracter administrativ, aceea de a sustine lnaintea con-
siliului comunal Incheierile sfatului satesc (art. 90) ; dar In consilul
comunal el nu are decIt un vot consultativ, prin urmare nu poate
avea absolut nici o influenta asupra deciziunii consiliului.
In contra deciziunii consiliului, sfatul are drept sa faca apel
la prefect sau la delegatiune dupa natura afacerii In termen de 15
zile de la afisare (art. 65).
Inainte, consilierul comunal delegat, care administra satul
arat a In consiliu dorinta satului si avea mai mare autoritate si
mai multa posibilitate de reusita lntru cit avea drept de vot. In
afara de aceasta, daca satenii nu putean sa reusiasca prin delega-
tul lor, puteau sa petitioneze la consiliu si apoi, In unele cazuri,
se puteau plinge la prefect, care, potrivit legii sanitare, art. 15 si
regulamentului pentru serviciul sanitar de judet, art. 6, poate sa ja
direct cele mai multe masuri de politie comunala si care potrivit
legii comunale din 1887 exercita In cele mai multe cazuri tutela
administrativa. Se puteau deci adresa plingeri autorita4ii tutelare,
care examinInd temeinicia aratarilor putea sa refuze aprobarea.
Prin urmare, credem noi, solutiunea cea mai bun& ar fi fost
aceea care ar fi dat fie-carui sat dreptul de a alege cel putin un
consilier comunal, care, locuind In sat, sa indeplineasca functiunile
delegate de primar si sa fie si ofiter al starii civile. In asemenea
chip s'ar fi dat un reprezentant mai serios satului. S'ar fi putut da
acestui consilier dreptul de a ataca cu apel toate Incheierile con-
siliului comunal, chiar si acele cari ar fi executorii prin ele Insi-le,,
adica nesupuse tutelei si care ar fi putut vatama interesele satului.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV '273

Astazi interesele unui sat vor fi mai bine reprezentate, daca s'au
putut alege unul sau mai multi consilieri din sat; satele Insa care
nu ar avea consilieri, ti vor vedea de sigur interesele lor pe-
riclitate.
Legea din 1904 creind aceste 2 organe administrative: sfatul
satesc i delegatul satului, nu a asigurat Intru nimic drepturile sa-
tului. Din contra, avem un organ consultativ, care e un adevarat
non-sens lute° administratie activa si care e condemnat s dispara
In cel mai scurt timp.
Delegatul satului, In afara de atributiunile sale proprii, poate
fi Insarcinat de primar sa Indeplineasca In coprinsul satului o parte
din functiunile sale comunale (art. 74, alin. 2) ;
primarul poate, cu aprobarea prefectului de judet, sa Insarci-
neze pe delegat i cu o parte din atributiunile sale de reprezen-
taut al puterii centrale (art. 75 al. 3 si 4);
primarul poate de asemenea, sub conditiunile prescrise de art.
86, sa delege acestor reprezentanti sau delegati ai satelor, dreptul
de a instrumentà ca ofiteri ai starii civile, constatind insa numai
cazurile de deces si de nastere.
Delegatul satului prezideaza judecatoria comunall In satele
avind o populatiune de ce! putin 100 familii (art. 93 si 242; art. 4
din legea judecdtoriilor de pace).
Potrivit legii judecatoriilor de pace SR alege In fie-care sat
avind cel putin 50 familii cite un jurat, In satele cu o populatiune
de cel putin 100 familii se aleg cite 2 jurati si un jurat suplimentar.
Daca exista un proces !rare doi sau mai multi locuitori din acelas
sat, judecata se face de primar Impreuna cu juratii acelui sat, iar
daca satul nu are decit un singur jurat, cel de al douilea jurat se
va lua din satul de resedinta.
Legea din 1904 inoveaza In sensul cA In satele de cel putin
100 familii, juriul comunal nu mai e prezidat de primar, ci de dele-
gatul satului 1).

1) In expunerea de motive (pag. 26) se aratA ca inovatiuni cu caracter

descentralizator, dispozitiunile prin care se d5. posibilitate delegatului Wen sit
IndeplineascA, functiunile de ofiter al stIrii civile, precum i acelea care Ii dau
dreptul de a prezida juriul sgtesc. Ambele inovatiuni Ing, pe care ministerul le
citeazi pentru a dovedi caracterul descentralizator al proiectului, sunt cu totul
lipsite de acest caracter. In adevar, primarul nu exercitA atributiunile de ofiter
al straii civile In calitate de reprezentant al comunei, ci in calitate de ofiter de
politie judiciarA, de reprezentant al puterii centrale (vezi No. 112, pag. 266, nota 1);
Tratat de Drept Admiaietrativ. 18

www.dacoromanica.ro
274 PAUL MIGULESCU

Delegatul satului este si agent de executare al puterii cen-

trale (art. 92).
In rezumat, proiectul de lege depus de d-1 V. Lascar era Cu
mult superior legii, ast-fel cum a fost votat de Parlament. In adev6r,
acest proiect admitea principiul ca primarul 0, ramie numai un
magistrat municipal si sa inceteze de a mai fi si reprezentant al
puterii centrale, principiu preconizat pentru prima ()B.A. la noi de
Mihail Kogalniceanu cu ocaziunea discutiunii legii comunale din
1887; admitea apoi marirea comunei sustinuta de general Florescu
si Lascar Catargi.
Legiuitorul din 1904, de si a parasit aceste principii coprinse
In proiect, constatind lipsa de mijloace a comunelor, care le pune
In imposibilitate de a face vre-o imbunatatire mai importanta, a
admis asociatiunile de comune si cercurile comunale, menite, in
ideea legiuitorului, de a satisface nevoile populatiunii rurale, pe
care comunele, din cauza lipsei lor de mijloace, nu le-ar putea In-
cleplini.
Legea coprinde multe dispozitiuni folositoare, mai ales privi-
toare la igiena si la starea sanitara, a satelor.
Asa, In art. 63, vedem cä consiliul comunal poate decide, cu
aprobarea delegatiunii judetene, ca locuitorii sa, presteze pana la 2
zile In natura din zilele datorite conform legii drumurilor pentru
secare de balti, plantatiuni, consolidar de terenuri, impodobiri de
coaste, alimenterea comunelor cu apa, etc. (Legea drumurilor prin
art. 26 coprinde si dinsa o dispozitie aproape analoaga).
0 dispozitiune folositoare gasim si In art. 164 re/ativ la plan-
tatiunile drumurilor comunale.
*
* *
Fie-care comuna rurall are cite un secretar al prinuiriei (mai
lnainte notar). Acest functionar este numit de consiliul comunal si
confirmat de prefect (art. 108). Se cere Ina anumite conditiuni
de capacitate aratate de art. 110 si 112 din legea pentru organ.
com. rurale.
Secretarul este Insarcinat sub ordinele si supravegherea pri-
marului cu tinerea arhivelor si registrelor relative, cu toate lucrarile

de asemenea dreptul de a judeca, care se atribue delegatului prin noua lege

este un atribut al Statului. (Vezi numerile 59 si 60). Nu se poate zice a se face
descentralizarea administrativa Imultindu-se numarul judecatorilor sau al tribu-
nalelor.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 275

dincancelaria primariei si corespondents.. El asista la sedintele con-

siliului i redijeaza procesele-verbale; el contrasemneaza toate actele
lucrArile primariei. Secretarul Indeplineste functiunile de grefier
al judecatoriei comunale. Vezi art. 107-118.
Comunele care au un venit anual de cel putin 8.000 lei si nu
stilt grupate In cercuri stilt datoare a avea un agent sanitar, o moasa,
un geandarm pedestru sau calare (art. 104). Vezi conditiunile
anodul lor de numire In art. 119-123.
114. Legiuitorui din 1904, in vedere de a da comunelor
posibilitatea de a putea executa i Intretine unele lucrarT de interes
intercomunal, cum de pilda scoli practice de agricultura, de meserii,
-cumparare de instrumente si masini agricole, servicii de asistenta,
pepiniere, etc., a organizat 1) dup5, sistemul legii franceze din 22
Martie 1890 asa numitele asocia(iuni de comune (syndicat de com-
Inunes).
Asociatiunea de comune, In sistemul legii romine nu are per-
sonalitatea morala ca in Franta ; ea se creiaza In urma hotaririi
luate de doul sau mai multe consilii comunale de a stabili Intre
dinsele o asemenea asociatiune In vederea Indeplinirei unui scop,
-care intra In previziunile legii. Hotarirea consiliilor comunale tre-
bue O. fie aprobata de delegatiunea judetsana (art. 166).
Asociatiunea de comune nu este o circumscriptiune teritoriala
care s'ar suprapune comunei, ea are numai caracterul unei socie-
tati intervenite intre comune, de unde rezulta ca nu este necesar
ca comunele asociate sa fie imediat vecine.
Asociatiunea de comune are un organ, o adunare, constituita
de comunele asociate. Fie-care consiliu comunal alege din sinul sau
cite 2 mernbrii, care sa reprezinte comuna in adunarea asociatiunei
de comune.
Adunarea ast-fel constituita se aduna la resedinta comunei
-care are col mai mare venit, sub presidentia primarului local si
dupa convocarea facuta de prefectul judetului.
De si legea nu o spune, puterile delegatilor unei comune !nee-
teaza in cazul cand consiliul comunal care i-a ales (din slnul sat')
fost dizolvat.
Aceste asociatiuni pot fi stabilite pe un anumit termen si pot

1) Legea din 7 Maiu 1887 prevedea (art. 115) posibilitatea unei asociatiuni
intre 2 sau mai multe comune In vederea indeplinirei unor obligatiuni legate.
-Nu se reglementeaztt ins5, de loc aceastl institutiune.

www.dacoromanica.ro
276 PAUL NEGULESCU

sA fie dizolvate In cazul chid consiliile comunelor asociate ar decide

aceasta.
Adunarea care gireazA afacerile asociatiunii poate sA decidA
si Intreprinderea altor lucrAri decit acelea care au fost avute In
vedere In momentul constituirii asociatiunii. LucrArile InsA pe care
ar voi sA le intreprinzA comisiunea nu pot fi decIt de acelas ordin
Cu acelea pe care are dreptul sl le facA consiliul comunal.
HotAririle adunArei slut supuse aprobArii consilifior comunale
respective, precum si a delegatiunii judetene (172). HotArIrea dele-
gatiunii este supusA apelului la Ministerul de interne.
Negresit cA o asemenea institutiune este folositoare si poate-
produce excelente rezultate. Un lucru Insä credem a s'a omis
recunoasterea acestor asociatiuni ca persoane morale,conditiunea
necesarl pentru o bun& funcionare a acestor asociatiuni. In adevdr-
asociatiunile acestea sint chemate A facA numai acte de gestiune,
vor trebui A facä contracte, liberalitAti s'ar fi putut face acestor
asociatiuni, procese se pot naste si era mult mai usor ca toate
aceste operatiuni sA se rezolve In numele unei persoane morale-
declt A se considere ca o simplA stare de indiviziune.
115. Legiuitorul din 1904 a impus comunelor rrai multe
obligatiuni, cari insä necesiteazA pentru Indeplinirea lor anumite
cheltueli. Cum Ina comunele noastre rurale au venituri foarte res-
trInse (din 2905 comune rurale, numai 298 au venituri mai mari
declt 8.000 lei) si cum legiuitorul a considerat cä este necesar un
venit de cel putin 8.000 lei anual pentru a putea Indeplini cu succes
aceste obligatiuni, s'a dispus ImpArtirea comunelor In doug cate-
gorii : acele care au un venit de 8.000 lei anual si acele care nu
au acest venit. Numai comunele care nu au acest venit de 8.00&
lei anual trebue sl se grupeze In cercuri, pentru ca ast-fel A
poatA subveni la obligatiunile legale.
Prin cercuri se intelege prin urmare grupAri necesare sau le-
gale de &nil sau mai multe comune care nu au un venit de 8.000.
lei In scop de a realiza acest venit pentru a putea ast-fel Indeplini
anumite obligatiuni impuse prin lege (art. 175). Din numArul de
2905 comune rurale, numai 298 aveau un venit de 8.000 lei, numai
acestea prin urmare nu formeazA cercuri, restul de 2606 comune
alcAtuesc 962 cercuri. (Datele statistice de care s'a servit Ministrul
de interne la alcAtuirea legii slut din anul 1902. DupA o statisticA_
a veniturilor comunelor rurale a Ministerului de finare, In curs de

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 277

imprimare, comunele care ar avea un venit anual mai mare de

.8.000 lei sint In num5x de 844 1).
Comunele grupate Intr'un cerc contribue fie-care In propor-
liunea mijloacelor de care dispun pentru a avea cel putin: un agent
.sanitar, o moasl si un geandarm pedestru (art. 178). Fie-care cerc
trebue O. Infiinteze si s5. Intretinl cel putin o infirmerie (art. 180).
Cercurile pot sä creieze si alti functionari, pe care i-ar crede de
cuviinta cum de ex.: revizor de vite, Impàrtitor postal, picher, can-
tonier, etc.
Cercul ca si asociatiunea nu are personalitate moralà. El
-are un organ reprezentativ, adunarea cereului alatuitA ca si acea
-a asociatiunilor de comune, din 2 delegati de fie-care comun5., alesi
.cle consiliile comunale respective, din stnul lor.
DeliberArile acestor adunAri sint supuse aprolArii consiliilor
comunale respective si delegatiunii judetene In contra deciziunii
c&rora se poate face apel la ministerul de interne (art. 177 si 172).
In Prusia ggsim de asemenea cercuri rurale (Landkreis), dar
.existä o deosebire loarte mare Intre cercul rural de la noi si intre
-cel din Prusia.
In Prusia cercul are caracterul unei subdiviziuni teritoriale
-autonome superioare comunii, pe eft& vreme la noi el este cu totul
lipsit de aceste caractere, adicä nu are nici personalitatea moral,
Inu constitue nici o circumscriptiune teritoria1ä superioad. comunii;
-el nu este In spiritul legii romlne d& clt o asociatiune necesarä sau
legala a mai multor comune In scopul da a Indeplini anumite obli-
gatiuni impuse comunelor si aceasta din cauzä cà fie-care din co-
munile constituite In cercuri nu are venitul socotit ca necesar
-de legiuitor.
In Prusia or-ce comunà rura1ä face parte dintr'un cerc ; la.
noi sint constituite In cerc numai comunile cari nu au un venit de
-cel putin 8000 lei ; comunile avind un venit mai mare de cit
aceast5. sum6. ti Indeplinese singure obligatiunile legale.
Cercul prusian este mult mai mare de cIt cel de la noi, el
s'ar putea compara ca Intindere si ca populatiune mai mult Cu o
plasä de la noi ; el are o populatiune, In mediu, de 50000 oameni.
_Sint coprinse In cercul rural prusian si orasele avind o populatiune
mai mid. de 25000 locuitori.

1) Aceste date mi le-am procurat gra0e amabilitAtii distinsului statistician

al Ministerului de final*, d-1 Creangit.

www.dacoromanica.ro
278 PAUL NEGULESCU

Cercul prusian are un organ deliberant, dieta, (Kreisiag).,.

un organ executoriu, comitetul cercului, (Kreisaussch,uss), compus.
din 6 membri, alesi de dietà si un reprezentant al puterii central&
(Landrath), numit de rege.
La noi cercul are un organ deliberant, adunarea cerculuir
compusä din reprezentantii consiliilor comunale respective si pre-
zidate de primarul comunii de resedina al cercului. Aceasa adu-
nare priyigheag la executarea hoarlrilor luate ; cu toate acestea
prefectul este acela care ordonanteaza p15,tile cercului (art. 184 alt_
alin.) ; agentul sanitar, moasa si revizorul de Nite era numiti si
revocati de directiunea generall a serviciului sanitar (art. 119, 121
si 183), geandarmul de comandantul companiei de geandarmi dim
judet cu aprobarea prefectului (art. 120 din legea din 1904 si art
23 din legea de la 1 Sept. 1893 asupra gendarmerieí rurale), pieheri
grit numiti si revocati de ministerul de lucrAri publice (art. 122 si
183), ImpArtitorii postali de directiunea postelor, telegrafelor si tele-
foanelor (art. 123).
116. Cireumscriptiunea administrativä imediat superioar&
comunii este plasa. Aceasa subdiviziune teritorialà este lipsitä de
personalitate juridia ; In eapul ei se aflä un reprezentant al pu-
terii centrale, inspectorul comunal, numit sub-prefect OA la legea
din 1904.
Am arAtat deja, chid am vorbit despre administratiunea jude-
tean5. (pag, 188) atributiunile sub-prefectului, ast5zi inspectorul co-
munal; ele stilt arltate In art. 197-207 din noua lege.
Inspectorul comunal, ca reprezentant al puterii centrale este-
InsIrcinat cu lndeplinirea tuturoa actelor administrative de interes.
general, In special cu politia administrativä si preventiv5, cu privi-
gherea si mentinerea ordinii si sigurantii publice, cu publicarea si
executarea legilor si regulamentelor generale, cu executarea cArtilor
de judecaa conform art. 95 din legea judeateriilor de ocoale Cu su-
pravegherea ospiciilor, institutelor de bine-facere, scoalelor, spitalelor_
Inspectorul comunal este ofiter de politie judiciarä si auxi-
liar al ministerului public. Inspectorul comunal ea delegat al pu-
terii centrale, este InsArcinat cu privigherea si controlarea actelor
de administratiune comunall.
Noua lege cere conditiuni de admisibilitate mai grele. Candi-
datii trebue sä fie licentiati In drept si sl treacä un examen de
aptitudine 1naintea unei comisiuni instituía pe ling ministerul de
interne, (se acord5. Insä oare-cari scutiri prin art. 211).

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 279

Inspectorii comunali, dupg trecerea unui interval de 6 luni de

la numirea lor, se bucurg de stabilitate, ceia-ce lnsemneazg mult
mai putin de eh inamovibilitatea magistratilor si a profesorilor, dar
cari totusi °fell oare-cari garantii acestei categorii de functionari.
Conform acestei legi, ministrul de interne poate exercita singur
numai urmgtoarele mAsuri disciplinare : mustrarea, amendarea, sus-
pendarea pe timp de o lung, mutarea la o altg plasg. din acelas
judet, revocarea numai In cazurile prevgzute de art. 223.
Revocarea se face In cazul acesta prin decret regal In urma
raportului motivat al ministrului de interne. Mustrarea poate fi
flcutg si de alti functionari administrativi superiori inspectorului
comunal ; amendarea poate fi Mewl si de prefect. In toate cele'l-
alte cazuri se cere o sentintg datg de un tribunal disciplinar con-
stituit potrivit art. 230, diu ministrul de interne sau secretarul ge-
neral ca presedinte si din doi membri, unul consilier de la Curtea
de apel din Bucuresti si altul de la Curtea de compturi, trasi la
sort In sedintg publicg si In ziva InfAiskii, fat.ä Cu ministerul
public.
Trimiterea Inaintea autoritgtii disciplinare se va face de pre-
fectul judetului (art. 229).
117. Consiliul comunal Indeplineste doug, feluri de acte :
de autoritate si cele de gestiune. Din aceste acte unele sInt exe-
cutorii prin ele Insi-le, altele stilt supuse tutelei administrative exer-
citate de prefectul de judet (art. 51 din legea de la 1 Maiu 1904).
de ministrul de interne (art. 84, 88, 89, 90, 91, 95, 108 din legea
pentru organizarea comunelor urbane, art. 53 din legea pentru
organizarea comunelor rurale), de Rege (art. 54 din legea de la 1
Maiu 1904 pentru organizarea comunelor rurale, art. 86, 90 alin.
final, art. 93, 94, 108, 118, din legea pentru organizarea comunelor
urbane), de delegatiunea judeteang. (art. 118 legea pentru organizarea
comunelor urbane, art. 52 legea pentru organizarea comunelor
rurale), de Corpurile Legiuitoare (art. 93 alin, final si 108 alin. ult.
din legea de la 31 Iulie 1894 pentru organizarea comunelor rurale).
Actele consiliilor comunale chiar si acele cari nu stilt supuse
tutelei pot fi anulate de autoritatile superioare In anume cazuri.
Potrivit legei din 1864, aceste acte nu deveneau executorii deck
dupä expirarea unui termen de 30 zile, In care timp autoritatea
superioarg (ministrul de interne si comitetul permanent) putea sä
sä le anuleze (art. 68 si 70).
Conform art. 35 din legea pentru organizarea comunelor

www.dacoromanica.ro
280 PAUL NEGULESCU

urbane, ministrul de interne poate pronunta nulitatea de drept

(art. 33 sau anularea (art. 34 si 25) deliberatiunilor cosiliilor co-
munale si aceasta o poate face din oficiu sau dupa cererea pre-
fectului or a partilor interesate.
Sint nule de drept : 1) deliberatiunile asupra obiectelor streine
de aderile consiliului comunal sau luate darä din adunarea sa
legall, 2) deliberatiunile contrarii legilor si regulamentelor generale
de administratia public/.
Nulitatea se poate cere si pronunta la or-ce epoca (art 35
din legea de la 3 Iulie 1891).
Sint anulabile deciziunile la care a participat un consilier In
contra dispozitiunilor art. 25 din legea pentru organizarea comu-
nelor urbane.
Anularea trebue ceruta in termen de 10 zile de la primirea
deliberatiunei la prefectura sau de la operarea procesului verbal
al sedintei la usa casei comunale, dupa cum cererea este facuta
de prefect sau de partile interesate.
Ministrul trebue A se pronunte In termen de 30 zile de la
primirea cererei In cazul and anularea este ceruta In termen de
30 zile de la depunerea deliberatiunei la prefectura sau minister
In cazul and anularea s'ar pronunta didoficiu. °data, trecut acest
termen deliberatiunile anulabile devin executorii (art. 35 din legea
pentru organizarea comuneler urb'ane 1).
In ce priveste comunele rurale, legea din 1 Maiu 1904 sta-
bileste ca nulitatea de drept si anularea se pronunta de prefectul
judetului, cu drept de recurs, pentru partea nemultumita, la mi-
nisterul de interne In termen de 15 zile de la afisarea deciziunei
prefectului (49).
Sint nule de drept deliberatiunile prevazute de art. 46 ; iar
numai anulabile acele care sint luate In contra dispozitiunilor art.
40 precum si acele ce s'ar lua Ma indepinire dispozitiunilor art.
91 alin. 2, adia deliberatiunile luate de consiliului comunal fara
ca primarul sa fi convocat la sedinte, in prealabil, pe delegatii
satelor. (Vezi No. 95). Legea din 1 Maiu 1904 admite un alt caz
de recurs In contra Incheierilor luate de consiliile comunale, atunci
and prin deciziunea luatà s'ar viola interesele unui sat. Sfatul
satesc, reprezentind interesele satului adreseza plingerea ia pre-

1) Lucien Dalem, Des voies de recours contre les délibérations des con,
Oils municipaus, Paris. Arth. Rousseau 1904.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 281

fectului sau delegatiunei judetene, dupa natura afacerei, adica dupa

distinctiunile acute de art. 51 si 62. Acest apel trebue facut
termen de 15 zile de la data afisarei deliberatiunei consiliului co-
munal. In contra deciziunei prefectului sau delegatiunei, sfatul are
drept a face recurs la ministrul de interne In termen de 15 zile de
la comunicare. Ministrul este dator sa se pronunte In termen de
30 zile. Termenul acesta fiind expirat, fad. ca ministrul O. se pro-
nunte, recursul e socotit ca admis i daciziunea atacata, ca anulata
(art. 65).
In earl de actele administrative pe care le lace consiliul
comunal, poate dea avizul ori de cate ori acest aviz este cerut
de legi sau regulamente sau este reclamat de autoritatile admini-
strative superioare, (art. 42 din legea de la 31 Iulie 1894 $i art.
45 din legea de la 1 Maiu 1904). Consiliile comunale de asemenea
pot sa-si exprime dorinte asupra tuturor obiectelor de interes local
(art. 45 din legea de la 1894, art. 69 din legea din 1 Maiu 1904).
Autoritatea comunall am vazut ca are o multime de drepturi
de putere publica. Este necontestat ca ea nu poate sa cedeze asemenea
drepturi. De pilda, nu poate sà cedeze drepturile sale de politie
pentru acelas cuvInt nu poate sà cedeze dreptul sax de domania-
litate publica, pentru cà slut doua :atribute ale dreptului sau ge-
neral de putere publica, de alt-fel i destinatiunea lor e o desti-
natiune de utilitate publica si ca atare aceste drepturi slut ina-
lienabile. Dar daca dreptul asupra domeniului public nu se poate
ceda, exercitiul acestui drept poate face obiectul unei concesiuni.
Concesiunea apare deci ca o operatiune a puterei publice con-
sistInd In cesiunea Melia de o persoanà administrativa, a exerci-
-tiului unuia din drepturile sale de putere publica.
Cu alte cuvinte se confera concesionarului unel folosinte pri-
vative, niste avantagii speciale i individuale, altele decIt acelea
care apartin celor-halti locuitori 1).
In virtutea drepturilor pe care le are asupra domiciliului
public, comuna poate sa acorde particularilor asemenea concesiuni
pentru a stabili canalizari subterane pentru apa i gaz, pentru a

1) Regray, Des faits de jouissance privative dont le domaine public est

susceptible, Paris 1900, pag. 49 si urm.; Jean Guillouard, Notion jiuidigue des
autorisations, des concessions administratives el des actes d'execution, Paris,
Pedone, 1903, pag. 33 si urm.; Raneletti, Teoria generale delle autorizzazioni e
concessioni amministrative, Torino.

www.dacoromanica.ro
282 PAUL NEGULESCU

aseza pe soselele sau strazile comunei sine de tramvay si de a

permite exploatarea acestor Intreprinderi.
De ordinar acordarea unei atari concesiuni constitue un ade-
varat monopol de fapt in favoarea concesionarului, cu alte cuvinte-
comuna se obligä a nu mai autoriza canalizatiuni sau intreprinderi
concurente.
Regimul acesta al monopolului aplicat la serviciile comunal&
de un usagiu colectiv este impus :
De imposibilitatea economica a concurenfri. In adevar-
pentru aceste Intreprinderi se cer capitaluri destul de insemnate,
daca ar exista cate doua sau trei Intreprinderi de acelas fel, ne-
gresit ca cheltuelile ar fi de atatea ori mai mari, fara ca numarul
locuitorilor care profita de aceste Intreprinderi sä se mareasca.
Castigul in cazul acesta e prea mic pentru capitalul intrebuintat,,
ceea-ce necesiteaza, sau o ridicare a preturilor stabilite de conce-
sionari, ceea-ce este In dauna locuitorilor, sau ruina concesiona-
rului mai putin bogat.
Imposibilitate materiald. In adevar pe sosele, pe strazi,
nu se pet aseza decat un numar limitat de sine sau de tuburi
caci alt-fe! s'ar Ingreuna circulatiunea i s'ar face periculoasg.
Asupra naturei juridice a concesiunei exista o mare con-
troversa.
Unii autori, mai ales germanii considera concesiunile ca acte
unilaterale de putere publica. Laband vorbind despre actele uni-
laterale de putere publica zice : continutul decretului nu consista
necesarmente Intr'un ordin de prestatiune sau abstentiune, el nu
se margineste In mod exclusiv numai la aceasta ; se gaseste
domeniul unde decretul face lege in concreto, aceiasi varietate de-
afaceri juridice pe care legea le reguleaza in abstracto. Ast-fel
continutul decretului poate sa aiba drept scop o concesiune sau
autorizatiune
Altii considera concesiunea ca un acord bilateral, un contract
de drept public2); In fine alii considera concesiunea ca un act

Laband, Droll public de l'empire allemand, traduction Gandilbon, 1904

pag. 636.
In acest sens Jean Guillouard, Notions juridiquee des autorisations, des-
concessions administratives et des actes d'execution, Paris, 1903, pag. 182 qi urm.
Teoria contractului de drept public s'a ngscut vi s'a desvoltat in Germania.
Naturalizatiunea, numirea in functiunile publice sint contracte de drept public,

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 283-

sui generis 1), sau ca un contract de interes public semanInd

clnd ca vinzarea, cand cu locatiunea, dud ca donatiunea 2).
Dupä noi, concesiunea nu poate fi socotitg numai ca un act
unilateral al administratiunei, cici administratiunea este legata fata
de concesionar, dupg cum si acesta are obligatiuni fata de admi-
nistratiune; concesiunea nu poate fi nici un contract sinalagmatie
de drept privat, In adevar In aceste contracte cauza obligatiunei
uneia din parti este obiectul obligatiunei celeilalte parti. Or, daca
pentru concesionar cauza obligatiunei este concesiunea, pentru
administratie cauza concesiunei nu este obligatiunea Mat& de con-
cesionar, ea trebue cantata Intr'un scop de utilitate publicg.
In afara, de aeeasta concesiunea este un act de putere publica
si dacä am admite ca este un act bilateral ar fi sg admitem ca
un particular poate sa contribue la constituirea unui act de putere
publica.
Concesiunea nu poate fi Insa considerata nici ea un contract
de drept public, pentru simplu cuvInt ca nu exista asemenea con-
tracte. In adevgr, In aceste pretinse contracte, nu exista libertatea
de a contracta pentru una din parti. Puterea public& lucreaza la
calitatile de detinatoare a suveranitgtei si In aceasta calitate ea
are dreptul de constrangere si poate da ordine. Or, dupa cum
foarte bine zice Nézard, contractul presupune libertate, pe cata
vreme ordinul exclude aceastg ideie 8).
Pentru noi, este incontestabil ca actul prin care administra-
tiunea cedeazg unui particular exereitiul unui drept de putere pu-
blica este un act de putere publica, un act unilateral, algturi Ins&
de dinsul se adaogg de cele mai multe ori un contract, care sta-
bileste obligatiuni de o parte si de alta si care leagg ast-fel admi-
nistratiunea fat& de concesionar, contract care formeazà un singur
corp ca concesiunea, dar nu e mai putin adevgrat, ca poate fi usor
deosebit printr'o analiza a raporturilor stabilite 4).
dupli scoala germana. In adevgr, zic acesti autori, In aceste acte avem libertate de con
sim timInt, capacitateapartilor si obligatiuni care nasc din contract. Vezi Laband, loc cit.
Dufour, Traité génér. de droit administr., appliqué V p. 349.
Dupg acest autor numai autoritatea administrativa are cgdere ca sa apre-
cieze si sg, interpreteze actele de concesiune.
Perriquet, Con trals de l'Etat, concessions des mines, des propriétés, con-
cessions sur les cours d' eau, pag 242.
Nézard, Theorie juridique de la fonction publique, Paris, 1901, pag. 253.
In acest sens vezi E. Pilon, Monopoles comunaux, Caen, 1898, pag. 75
si urmgtorii.

www.dacoromanica.ro
.284 PAUL NEGULESCU

Concesiunea odatä acordata asigura, concesionarului o situa-

-thine deosebita i In acelas timp face ca ceilalti administrati
piarda avantagiile ce aveau mai lnainte. Concesiunile asupra dome-
niului public produc fata de administrati efectele unei declasari a
portiunei din domeniul public asupra careia s'a acordat concesiunea.
De aceea dup. cum clasarea i declasarea drumurilor comunale se
face de consiliu comunal, (legea drumurilor art. 10 alin. ultim),
actul de concesiune, actul de putere publica se face de consiliul
comunal.
Cum Insa pe langa actul de putere publicä se grefeaza de cele
rnai multe ori un contract, prin care comuna poate sa ia anume
dupa natura si importanta obligatiunilor luate de comuna.,
actul va fi supus aprobarei autoritatei tutelare respective.
Sunt Irma unele concesiuni care pot fi acordate de primar, cura
de exemplu concesiunile In cimitir. Cauza este ca acest domeniu
public, cimitirul, are ca destinatiune anumita tocmai ca IntrInsul
sa se Ingroape persoanele decedate. In actul consiliului comunal
prin care o portiune de teren se afecteaza pentru acest scop, se
determina toate conditiunile In cafe asemenea concesiuni pot fi
acordate; primarul acordIndu-le nu face declt executa deciziunile
-consiliului comunal.
* *

Actul cel mai indispensabil pe care trebue voteze consi-

liul comunal In fie-care an, este de sigur liugetul comunal. In adevar,
/Ara dinsul nici o percepere, nici o plata nu se poate face In mod
legal (art. 114 alin. 2 din legea de la 31 Iulie 1894).
Prin buget, trebue sa Intelegem actul prin care sunt prevazute
prealabil aprobate veniturile i cheltuelile fie-carui an financiar.
Anul financiar este de 12 luni, el Incepe la 1 Aprilie si sfar-
.seste la 31 Martie din anul urmator (art. 4 din legea comptabilitatii
publice si art. 2 din regulamentul din 23 Ianuarie 1896 asupra
comptabilitatii comunelor rurale si a comunehir neresedinte).
Prin cuvIntul exercitiu se Intelege totalitatea veniturilor si a
cheltuelilor constatate In favoarea sau In sarcina comunelor asupra
lugetului In cursul unui an financiar (art. 4 din legea comptabili-
tatii publice, art. 3 din regulamentul asupra comptabilitatii comu-
nelor rurale si a comunelor urbane neresedinte).
In ce priveste comunele urbane neresedinte de judet, perioada,
de executiune a serviciului unui buget coprinde, afara de anul chiar

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 285m

la care el se aplica, termene complimentare, acordate asupra anului

urmator, pentru Indeplinirea operatiunilor relative la constatarea_
drepturilor dobIndite fie de comuna fie de creditorii ei, la ineasarea
veniturilor, la regularea creditelor, la lichidare, la ordonantarea
plata cheltuelilor. Durata periodului, In care urmeaza a se indeplini
toate faptele de venituri si de cheltueli privitoare pe un exercitiu
se prelungeste pentru comunele urbane resedinte de judet ca si,
pentru Stat :
le pIna la 1 Mai, dupa finele anului bugetar respectiv, pentru
a se indeplini, In limitele creditelor deschise, serviciul materialului,
a cgrui executare, Inceputa In cursul anului financiar, nu s'ar fi putut
Indeplini pina la 31 Martie din cauza de for majora sau de in-
teres public. In acest caz, primarul va trebui sa arate printr'o decla-
ratiune anexata pe ling ordonanta de plata, cauzele pentru care-
s'a Intirziat Indeplinirea serviciului materialului;
20 ordonantarea cheltuelelor pentru serviciile indeplinite
cursul anului financiar se va putea face pina la 1 Iulie al anului
urn:M.0r, iar plata sumelor ordonantate se va putea face pina la.
1 Octombrie (legea comptabilitatei publice art. 32, 203 si 214). La
expirarea acestor termene, sumele ramase neIntrebuintate sint ra-
portate la bugetul in curs de executare
In ce priveste c..,omunele urbane neresedinte de judet i cele-
rurale, bugetul urmeaza a fi executat In chiar cursul anului finan-
ciar ; cu alte cuvinte exercitiul se confunda cu anul financiar,
se Inchide definitiv la 31 Martie din fie-care an (art. 4 din regu-
lamentul asupra comptabilitatei comunelor rurale si a celor urbane-
neresedinte de judet, din 23 Ianuarie 1896; art. 203 alin. 2 si 214-
alin. 2 din legea comptabilitatei publice).
Bugetul este preparat de primar (art. 113 din legea pentru
organ. com. urbane, art. 146 din legea pentru organiz. comunelor
rurale, art. 6 din regulamentul de la 23 Ianuarie 1896), el se su-
pune consiliului comunal spre aprobare in sesiunea ordinarl de la
Ianuarie al fie-carui an (art. 113 din legea pentru com. urb. i 146,
din legea pentru com. rurale).
Bugetele comunelor urbane resedinte de judet votate de con-
siliile respective se Inainteaza Ministerului de interne prin prefectul
judetului spre a se supune aprobarei regale ; bugetele celor-l-alto

1) Vezi mai pe larg pag. 203. Vezi art. 227 din legea cornpt. publice din
21 Martie 1903.

www.dacoromanica.ro
286 PAUL NEGULESCU

comune urbane neresedinVe i rurale slut supuse aprobarei dele-

atiunei judetene (art. 118 din legea de la 31 Mlle 1894, art. 52
146 din legea de la 1 Mai 1904).
Autoritatea tutelara, chemata sa dea aprobarea, are dreptul
s6, modifice bugetul, nu poate Ins& sa refuze aprobarea, caci prin
aceasta ar paraliza mersul normal al afacerilor comunale (leg. pentru
-org. com. urbane din 31 Iulie 1894, art. 119; art. 146 din legea
de la 1 Maiu 1904).
Bugetul comunal se Imparte In capitole, care coprind unul
sau mai multe articole. Bugetul se executa de primar. Nici o plata
din casa comunala nu se poate face decIt In virtutea unei ordo-
nante emise de primar asupra unui credit regulat deschis. Ordo-
nar4ele de plata trebuesc sa fie semnate de primar si de secretar,
sau de seful comptabilitatii comunale si sa arate numele si pro-
numele titularului, natura cheltuelei, exercitiul i creditul la care se
.aplica cheltuiala, ele trebue sa fie Insotite de actele justifi-
cative (art. 213 din legea comptabilitatii din 21 Martie 1903; art.
27 din regulamentul de la 23 Ianuarie 1896). Virimentele de fon-
-duri, adica stramutarea de la un capitol la altul sau chiar intre
.articolele aceluiasi capitol nu sunt admise In executarea bugetului
(art. 207 din legea comptab. din 21 Martie 1903, art. 49 alin. 4
din legea pentru organiz. comunelor rurale).
In fie-care buget, trebue sa se prevadà, la un articol special,
suma destinata pentru deschidere de credite suplimentare si ex-
traordinare, i aceasta pentru cazul and creditele deschise prin
luget nu ajung a acopen i serviciile la care sunt afectate (credite
.suplimentare), sau c&nd se ivesc In cursul anului cheltueli nepre-
vAzute si care nu pot suferi amInare (credite extraordinare).
Deschiderea acestor credite suplimentare i extraordinare se
va face printr'un vot al consiliului comunal aprobat de ministerul
de interne pentru comunele urbane resedint.e si de delegallunea
judeteana pentru cele-l'alte comune (art. 117 din legea pentru org.
com. urbane, art. 149 din legea pentru organizarea comun. rurale).
Bugetul comunelor rurale se Imparte In buget ordinar i buget
-extraordinar (art. 145 din legea de la 1. Maiu 1904). Pentru coma-
nele urbane, de si asemenea diviziunea nu este prevazuta de lege,
toate acestea ea se observa In fapt In cele mai multe bugete
La cele-Falte comune, unde o asemenea deciziune nu se gaseste
se formeaza totusi capitole distincte pentru veniturile i cheltuelile
ordinare si pentru veniturile $i cheltuelile extraordinare.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 287

Bugetul coprinde In prima parte veniturile, iar In partea a

doua cheltuelile.
Veniturile, cheltuelile si operatiunile bugetului ordinar slut
anuale si permanente. Veniturile ordinare sunt enumarate (art. 115
-din legea de la 1904), de art. 131 din legea de la 1904 si de art.
102 din legea de la 31 Iulie 194; pe cIta vreme veniturile, chel-
tuelile si operatiunile bugetului extra-ordinar slut accidentale sau
temporare. Veniturile extra-ordinare sInt aratate (art. 145 leg. din
1904), de art. 103 din legea de la 31 Iulie 1894 si de art. 135 din
legea de la 1 Maiu 1904.
Examinind enumeratiunile coprinse In aceste articole, vedem
-ca veniturile bugetului ordinar se compun din impozite si din fruc-
tele domeniului privat al comunei, pe cita vreme veniturile buge-
tului extra-ordinar se compun din capitaluri, din contributiuni extra-
ordinare adica temporare si din excedentele veniturilor ordinare,
ceca-ce este echivalentul unei economii facute de comuna.
Bugetul comunei se alimenteaza din cinci feluri de resurse :
1) fructele domeniului privat comunal ; 2) taxe ce pot percepe
pentru folosinta temporara a bunurilor din domeniu ; 3) liberalitati
acute de Stat, judet sau particulari ; 4) impozite, si 5) amenzile
atribuite prin legi comunale.
o comuna poate sa poseada cu titlu patrimonial ori-ce fel de
bun susceptibil de apropriatiune privata: mobile, imobile, poate sa facà
unele lntreprinderi de caracter comercial sau industrial. Asa o comuna
poate sa alba mosii, vii, ferme, paduri, case, uzine, de la care sa per-
ceapa venituri fie ca le cauta In regie, fie ea le arendeaza; poate sa
alba rente de Stat sau rente asupra particularilor ;
comunele pot Infiiinta taxe pentru folosinta temporal% bunu-
trilor din domenial public precum gradini, piete pentru concesiuni In ci-
mitirurii) precum si pentru diferite servicii ce comunele pot Intreprinde
pentru uzul particular al locuitorilor cum de pilda serviciul curatirei
gunoaielor, serviciul apelor, curatirea latrinelor, taiarea vitelor, cotitul
vaselor, camtatitul, mAsuratul, controlul alimentelor, mahalitul etc.

1) Asupra chestiunei dad. cimitirile fac parte din domeniul public vezi:
-Gaudry, Traité des oulles, II, No. 744; Berthélemy Dr. adm., a ll-a ed., pag.
379, nota 1; Bourbeau, Traité de la justice de paix, pag. 621, No. 363; Chau-
veau In Journa/ de droit admintstratif, tom. X, pag. 479; Regray, Des faits
de jouissance privative dont le domaine public est susceptible (tes6.) Paris, 1900,
_pag. 104. Contra : Dufour, Trailé général de droll adm. appliqué, V, 596; Batbie,
Trailé de dr. publ. el adm., V, 314.

www.dacoromanica.ro
288 PAUL NEGULESCU

Consiliile comunale slut tn drept a determina prin regula-

mentele ce ar face, dad. aceste servicii grit obligatorii sau numai
facultative (art. 4 din legea asupra maximului taxelor i contribu-
liunilor comunale din 27 Martie 1903 1),

1) Vezi legea fracezA din 10 Iulie 1894, care stabileste ca obligatoriu

sistemul de tout-et-l'égout pentru orasul Paris si da drept comunei s perceap&
o taxl. Regulamentele fAcute Msá de autoritatea comunalA pentru aplicarea legei
au fost considerate ca Rind lipsite de sanctiune ì ca ilegale intru cit legea nu
prevede nici o sanctiune si nu dA drept autorit&tei comunale de a face regula-
mente pentru aplicarea acestei legi. Vezi cas. fr. (s. cr.), 31 Dec. 1903 (afac.
Knittel) Gaz, de tribunaux, 11 Januar 1904. Vezi si un articol foarte interesant
de Lechopié, La question du tout-a-l'égout in Gaz. des tribunaux din 21 la-
nuarie 1901, precum i savantul studiu al profesorului H. Berthélémy, De l'exercice
de la souveraineté par l'autorité administrative In Revue de droit public et de
la science politigue en France et à l'étranger fascicula a II-a din 1904.
§i la noi, credem c cbestiunea poate face obiectul unei serioase discu-
tiuni. Mai frail credem c& aceste taxe nu se pot percepe decit pentru un serviciu
realmente efectuat. Prin urmare nu s'ar putea stabili, pe cale de regulament, ca
obfigatoriu cotitul vaselor de pildá i s& perceapg taxe de la toti locuitorii, ci
numai de la aceia care ar avea vase si care nu ar putea s& si le coteasci decit
la prepusii primruiei.
In adevar, ele nu pot avea caracterul unui impozit, Intru cat impozitele
stabilite de comune trebuesc sä aib& incuviintarea puterei legiuitoare date sau
anterior, prin fixarea unui maximum, sau posterior cant' ar vroi si se creieze
noi impozite sau sA. se depAseascl maximul stabilit de legiuitor, art 72 al. 8
din legea consiliilor judetene, art. 110 ult. alin. din Constitutie.
Dar sA discutIm caracterul i eficacitatea unor asemenea regulamente.
Legiuitorul prin art. 41 din legea com. Urb. d& drept autoritAtei comunale
de a face regulamente de politie comunalA.
Or, dispozitiunile prescrise in legea maximului din 1903 inta ele in atri-
butiunile de politie ale autoritAtilor comunale ? De sigur cA nu i acest lucru
ast-fel l'a inteles i legiuitorul din 1903 si de aceea a i introdus dispozitiunea
aceasta In lege.
In adevAr cum s'ar putea zice cA aceasta ar constitui o mAsur& de po-
litie and cine-va de pild& curAtA curtea de 2-3 ori pe zi si transport& gu-
noaiele afarl din oras, dud ar avea fintini in curte care i-ar da in abundentl
o apl curatA, cind ar curAti latrinele in mod regulat si nu ar voi s& se aboneze
la serviciile respective ale primAriei, care i-ar transporta gunoaiele In mod nere-
gulat i cel mult odat& pe zi, care i-ar da o ap& cu totul insuficientA i neg.-
nAtoasK si al cArui serviciu de tout-d-Pigout ar functiona foarte rAu diu cauza
lipsei de apA ? Aceste drepturi, ce se acord& comunelor, constituesc o atingere a
principiului consfintit de art. 19 din constitutie care proclaml cg. proprietatea
este sacrl i neviolabilA.
Un proprietar poate el fi constrins sA introducl apa servitA de comunA si,
In cazul cind ar refuza, poate el fi pedepsit conform art. 385 al. 9 cod. pen., si

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 289

Consiliile comunale pot c5.uta in regie sau pot da In concesiune

construirea 0 exploatarea de linii de tramvay ; ele pot lnfiinta qi
monopol asupra serviciului pompelor funebre 0 (art. 4 alin. pen. din
legea de la 27 Marte 1903).
Toate aceste venituri enumerate la No. 1 0 2 sint ordinare.
Venituri extra-ordinare ar fi : pratul provenit din vinzarea unui
bun mobil sau imobil, sumele provenite dintr'un Imprumut, din ram-
bursarea capitalurilor exigibile, etc.

In caz de recidiva conform art. 388 cod, pen., adica cu Incbisoare ? Noi credem
ca nu.
In adevar: a) dispozitiunea din lege constitue o masura fiscal lutl'. in
favoarea comunelor, lar nici de cum o masurá de politie; 6) autoritatea comu-
nal facind un asemenea regulament nu face cleat O. aplice legea din 1903, or
legea aceasta nu prevede nici o sanctiune Fin urmare nici regulamentul nu
poate avea mai multa putere. i era absolut necesar ca aceasta lege sa pre-
vada o sanctiune. In adevar legile fiscale au o sanctiune deosebita decit legit°
penale.
Amenzile fiscale, care sanctioneaza legile fiscal°, direr& foarte mult de
amenzile penale. De ordinar ele slut urmarite In virtutea simplei constatari, facuta
de administratie, a faptului prevazut de legiuitor, fara sit fie nevoe de o sentinta.
(Legea timbrului si Inregistrarii art. 71 si un., art. 78 si urm.; legea telegrafo-
postal& din 19 lulie 1892 art. 108; legea monopolului tutunului din 29 Martie
1887, art. 88 etc.). Mar daca legea prevede ca. e nevoe de o sentinta judeca.
toreasca, amenda are mai mutt caracterul unei reparatiuni fixate de legiuitor de
cit al unei pedepse. Din aceasta cauza, judecatorul nu poate aplica circumstante
atenuante, iar autoritatea administrativa poate sa reduca amenda sau sti faca
remiterea ei complecta (art. 77 ult. alin, din legea timbrului).
In asemenea conditiuni, se mai poate spune ca art. 385 al. 9 cod, pen.
ar prevede sanctiunea unor regulamente politienesti ; sanctiunea regulamentelor
fiscale este prevazuta in legile in a caror executare si aplicare sInt date acole
regulamente.
De alt-fel art. 385 alin. 9 cod, pen. cll. drept judecatorului de e examina
legalitatea regulamentului si a masurilor ce edicteaza. Intre o lege imperfecta,
Cum numeau Romanii legile lipsite de sanctiune si Intre textul constitutiei, ju-
decatorul nu poate sta la Indoiall pentru a refuza sanctiune penala unor atare
regulamente.
Un asemenea regulament nu poate avea nici sanctiune civila, caci legea
nu stabileste nici o creanta In favoarea comunelor, comuna nu poate sit per-
ceapa taxa decIt numai pentru serviciul adus.
Tot ce se poate admite, este numai cg. comunele pot monopoliza aceste
servicii, ca al(i antreprenori nu mai pot exercita asemenea Intreprinderi, dar
particularul poate refuza servicele primariei, fag ca pentru aceasta sa fie pedepsit
ca contravenient.
1) Vezi J. Pulby, Le monopole des pompes funèbres (tea), Paris, 1E04
Giard et Briere.
Tratat de Drept Adminiatrativ. 19

www.dacoromanica.ro
290 PAUL NEGULESCU

30. Art. 103 din legea de la 1894, ea si art. 135 din legea
din 1904, coprinde !titre veniturile extra-ordinare darurile si le-
gatele, la care trebue 0, adaogam si subventiunile acordate comunei
de Stat sau judet. Dupa noi, darurile nu fac necesarmente parte
dintre veniturile extra-ordinare, numai capitalurile date pentru a
efectua o anumita lucrare cum de ex.: o constructiune, cumpgrarea
unui mobilier de scoala, etc. fac parte din veniturile extra-ordinare,
ele se Inscriu In buget ca atare. Daca trig cine-va darueste comunei
o mosie sau un capital productor de interes, pentru ca din venituri
a. se subvie la nevoile comunei sau sa se creeze paturi la un spital,
In cazul acesta obiectul liberalittitei trebue sa ramie In perpetuu, el
nu se Inscrie In buget, ci numai veniturile lui, care slut venituri
ordinare.
Statul sau judetul pot acorda In anumite cazuri subventiuni
comunelor lipsite de mijloace (art. 12 din legea casei scoalelor).
4°. Impozitele care formeaza partea cea mai importanta din
veniturile comunale si care apar sub forme foarte felurite, se poi
grupa In trei categorii.
a) impozite percepute de Stat si atribuite de legiuitor comu-
nelor.
Phil la legea din 1 Martie 1903, comunele aveau dreptul sa
perceapa taxe indirects asupra diverselor obiecte de consumatiune
la intrarea lor In comune sau la csirea din fabrici (accize comunale).
S'a criticat, si cu drept cuvInt, aceste taxe ca neproportionale,
si vexatorii, ca Impiedecind libera circulatiune, restrIngind consu-
matiunea, Incurajind protectionismul local si necesitind mari chel-
tueli de percepere 1).
Legiuitorul din 1903 avind In vedere aceste inconveniente a
dedintat toate aceste taxe, pe care comunele le percepeau la ba-
riere; cum Insa prin suprimarea acestor taxe, comunele erau lipsite
de un izvor Insemnat de venituri, cum Ins& pe de alta parte aceasta
reforma era de un interes general, statul trebuia sa acopere lip-
surile provocate prin aceasta suprimare.
Calauzit de aceste principii, legiuitorul din 1903 a stabilit im-
pozite indirecte generale asupra unui numar de 33 articole de consu-
matiune (care se percep la locul de productiune, iar pentru arti-
colele ce se importa la biurourile vamale) a cedat o zecime din
cele 3 zecimi de percepere ce incaseaza statul asupra contribu-

1) Galtier, La suppression des ocirois, Paris, 1901.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 291

iuniIor directe si a creat In fine o jumatate zecime aditiona1ä

asupra aceloras contributiuni (art. 3). Veniturile acestor impozitd
se centralizeazä de ministerul de finance si se repartizeaza apoi
Intre diversele comune 1) potrivit normelor stabilite In art. 22.

1) Legea noastra din 1903 a fost inspirata de legea belgianii. din 1860 mo-
dificatA In 1862. Potrivit acestei legi belgiane, s'a dz:sfiintat taxele ce se perce-
peau de comune la bariere, iar Statul pentru a acopen i golurile produse in bu-
gelele comunale prin weasta suprimare a cedat comunelor : 75 0j produsul
drepturilor vamale asupra cafelei, 400 din venitul brut al povtelor vi 34 1 o din
produsul taxelor de consumatiune asupra viului, rachiului, berei, otetului vi
zabarului.
Cum lila prin aceasta cesiune a unei pa* din veniturile sale, Statul era
lipsit de o parte importanta din veniturile sale, s'au mara cite-va din impozitele
indirecte.
In parlament cu ocaziunea discutiunei legei noastre din 1903, s'a criticat
aceasta lege ca fiind anticonstitutionala.
In adevar impozitele stabilite de amada lege sunt nivte impozite perce-
pute de Stat, dar stabilite In folosul comunelor. Or, art. 110 din Constitutie sta-
bilevte ca nici un impozit comunal nu se poate pune de cit cu consimtimIntui
consiliului comunal. §i aceasta din consideratiunea ca comuna reprezentInd o co-
lectivitate de interese, s'a considerat ca cei interesati In primul rind sa fie judo-
catori ai portiunei cu care sa contribue pentru satisfacerea nevoilor comune. Au-
toritatea superioara chematii sa exercite controlul va trebui sa examineze, daca
contributiunile hotarite de autoritatea locala nu sunt prea mari v't In cazul aceasta
daca nu depavesc puterea contributiva a locuitorilor din acea localitate In ala
masura In cit incasarea. contributiunilor Statului nu ar deveni dificila.
Or, legea din 1933 stabilevte impozite in profitul comunelor In locul
taxelor de acciz pe care comuncle.erau libere sa. le _aplice vi In Basura, pe care
o c,onsiderau necesara
Legea belgiana acorda comunelor anumite sume din veniturile Statului,
legea romina Inliinteaza pentru comune un impozit vi face vi o cesiune .din ve-
niturile sale in profitul lor.
Se aseamani deci cu legea din Belgia in ultima parte, se diferentiaza
de dinsa acolo unde creaza. imporite pentru i In interesul comunelor. Asupra
acestu: punct legea apare ca neconstitutionali.
Trebuia, pentru ca articolul din constitutie sa fie respectat In litera sa, ca
Statul sa fi cedat din veniturile sale o portiune neceser& pentru a alimenta in
intregime fondul comunal, stabilind dupa aceea noi impozite sau marina pe cele
existente pcntru a acopen i golurile bugetare ale Statului ocazionate prin aceasta
operatic.
S'ar putea obiecta Insa ca aceastf.. critica poarti numai asupra formei ; ca
In realitate este neta., lueru daca Statul stabilevte nivte impozite In favoarea
cpmunei, sau daca el cedeaza o parte din veniturile sale In profitul comunelor
stabilevte noi impozite pentru a acopen i golmile produse prin amasa cesiune.
[tupa noi trisa autonomia comunala nu se poate concepe de cit admitindu-se
dreptul pentru comuna ca singura sa-vi stabileasca mijloacele financiare neceare

www.dacoromanica.ro
292 PAUL NEGULESCU

P) Taxa pe care comunele sun t autorizate sg le perceapg

conform legei.
Legea asupra maximului taxelor si contributiunilor comunale
din 27 Martie 1903, indicl un numgr de 32 articole asupra cgrora
comunele pot Infiinta taxe ping la maximul stabilit de lege. Putem
cita taxa de 40/0 asupra venitului net al proprietgtilor cu clg.diri
precum si asupra locurilor virane (aceastg din urmg taxa se percepe
numai In comunele urbane, se socoteste ca venit net al locurilor
virane un procent de 50i o asupra valorei lor); taxa asupra tgierei
vitelor destinate consumatiunei (aceastg taxg nu se poate Infiinta
decgt In orase ; ea variazg de la 4 lei pentru cap de vita mare
ping la 0,50 pentru fiecare miel sau ied); taxa asupra chiriei ote-
urilor (501), bergriilor, restaurantelor, cafenelelor (80) taxa asupra
dotelor, etc., etc.
Zecimi (sdgionale, care se percep asupra contributiunilor
directe catre stat. Comunele urbane au drept sa perceapg pinìt la
maximum de 4 zecimi, iar cele rurale ping la 2 zecimi. Asa dacg
presupunem cä o persoang plgteste o foncierg de 1.000 lei, comuna
urban& In care ar locui si ar avea imobilele impuse ar putea sg
perceapg Incg 400 lei drept cele 4 zecimi (legea asupra maximului
taxelor si contributiunilor comunale No. 1 din tablou).
prestqiunea care e un impozit perceput In naturg. In co-
munele rurale (art. 20 din legea drumurilor) si In bani In comunele
urbane (art. 27 leg. drum.). Chiar In comunele rurale acest impozii
se poate achita In bani. Acest impozit este exclusiv destinat pentru
Intretinerea drumurilor comunale si vicinale. Sunt supusi la acest

pent= buna funcionare a serviciilor comunale, autoritatea local& trebue singura

stt exarnineze si sa stabileasca cuantumul cheltuelilor necesare pentru nevolle
comunei si prin urmare In consecinta A hotarasca masura sacrificiului, pe care
locuitorii cornunei trebue OA faca. Dad. lug Statul intervine si opreste pe co-
muna de a mai stabili impozite sau taxe de or-ce fel si pentru acoperirea ne-
Voilor comunale infiinteaza dinsul impozite al caror produs II Imparte Intre co-
mune, de sigur ca o asemenea masura e centralizatoare, de sigur ca se aduce
o stirbire autonomiei comunale. Or, daca In cazul acesta o atare reforma ar fi
centralizatoare si ar aduce atingerea principiului stab:lit In art. 110 din consti-
tutie, In cazul chid reforma s'ar margini numai la o anumita categorie de im-
pozite, ea nu ar Inceta a fi o reflirmit centralizatoare si contrarie principiului de
autonomie comunala. Asupra acestui punct vezi exp. de motive a legei p. XXI[;
desbat. adunarei deputa.por, sedinta. din 26 si 27 Februarie si 2 Martie 1903.
Vezi si stadial critic al legei accizelor de d. C. Pietraru publicat in Revista de
drept id Sociologie, Apr. 1903, pag. 1 si urm. (prezentind o nota cam violenta).

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 293

impozit locuitorii domiciliati In comunk supusi la cel putin una

din contributiunile directe. Fiind un impozit achitabil In natur&
numai indivizii legalmente prezumati valizi, sunt supusi la aceasta
dare1). Legea stabileste un maximum de 3 zile pentru aceste pres-
tatiuni, cu alte cuvinte consiliul comunal poate hotarI ca locuitorii
din comuna sa dea pina la 3 zile de lucru pentru constructia si
Intretinerea drumurilor yicinale si comunale. Valoarea zilelor de
lucru transformate In bani se fixeaza In fie-care an de consiliul
judetean cu aprobarea ministerului de lucrAri publice (art. 3 din
legea de la 19 Martie 1872).
r). Codul penal prin art. 383 stabileste ea amenzile, cu care
se pedepsesc abaterile politienesti, se percep In profitul comunei,
unde s'a comis contraventiunea (vezi si art. 102 No. 6 din legea
pentru com. urbane; art. 134 No. 4 din legea pentru organ. com.
rurale). Vezi si art. 18 din legea vinatului.
*
* *
Cheltuelile comunelor se impart de asemenea In ordinare si
extra-ordinare (art. 109 din legea de la 31 Iulie 1894, art. 141 din
legea de la 1 Mai 1904), dupa cum sint satisfacute din yenituri
ordinare .sau extra-ordinare. Cheltuelile extra-ordinare sint, dupa
cum am vazut mai sus, accidentale sau temporare.
Legiuitorul indica numai aceasta diviziune a cheltuelilor, Ma
ca sa faca o enumeratiune a lor, dupa cum face pentru venituri.
Legiuitorul a considerat, In adevar, el o asemenea enumeratiune
este foarte greu de faout din cauza ea caracterul unor cheltueli
variaza dupa comune. In unele comune de mica importanta, unele
cheltueli sint accidentale si prin urmare formeaza o cheltueala extra-
ordinara, pe cita vreme aceiasi cheltuiala Inteun oras important
formeaza o cheltuiala normal& anuall si permanent& prin urmare
figureaza In bugetul ordinar si e satisfacuta din venituri ordinare
De aceea legiuitorul lag comunelor sarcina de a Imparti cheltuelile
Intre cele doua bugete, le arata numai ca In bugetul ordinar trebue
sa coprinza cheltuelile anuale si permanente de utilitate comunalii,
pe cita Yreme In bugetul extra-ordinar se Inscriu cheltuelile acci-
dentale sau temporare (art. 145 ann. 3 din legea de la 1 Mai 1904)

1) Vezi Guérin, Elude sur l'imp61 des predations,. Grenoble 1898; G.

Denoix, L'évolution historique de /a prestation en naltzre ei ice reforme de 1903.
Paris, Jouve, 1904.

www.dacoromanica.ro
294 PAUL NEGULESCU

Art. 110 din legea de la 31 Iulie 1894 si art. 142 din legea
de la 1 Mai 1904 stabilesc o nouà diviziune a cheltuelilor comunale :
echeltuelile comunei se Impart, dupä aceste articole, In obligatorii si
facultative,.
Importanta acestei diviziuni reiese din art. 119 din legea de
la 1894 si din art. 150 din legea de la 1904, dupa care autoritatea
tutelara are dreptul sa Inscrie din oficiu, tri bugetul comunei, chel-
tuelile obligatorii, care s'ar fi omis de consiliu sau pentru care nu
s'au prevazut sume Indestulatoare. Legiuitorul min articolele 111
din legea de la 1894, 143 din legea din 1904 stabileste cheltuelile
obligatorii. Comunele rurale, grupate In cercuri, mai stnt datoare sa
prevada In bugetele lor ca cheltueli obligatorii partea lor cons ti-
tutiva. pentru a acopen i nevoile cercului. Diverse legi speciale sta-
bilesc de asemenea cheltueli obligatorii pentru comune (art. 112
din legea de la 1894, art. 144 din legea de la 1904). 0 lege spe-
ciala, legea din 10 Martie 1896 pentru facerea cladirilor scolare
primare precum si Infiintarei casei scoalelor, prevede ea toate co-
munele stnt datoare sa construiascä sau sa transforme si sa mo-
bileze localurile necesare scoalelor primare conform planurilor date
de ministerul de instructie (art. 4). Daca comunele nu iau nici o
masura pentru construirea sau mobilarea localului In urrna unei
Incunostiintari facuta de minister (art. 5), atunei ministerul con-
tracteazei din oficiu un imprumut in comptul comunei, la casa
scoalelor; iar sumele datorite pentru plata anuitatilor acestui fill-
prumut se Inscriu din oficiu In bugetul comunei $i se lncaseaza de
Stat din veniturile ei in comptul casei scoalelor. (Vezi In Franta
legea din 20 Martie 1883 $i decretul din 7 Aprilie 1887).
Intre cheltuelile obligatorii, legea prevede $i plata datoriilor
exigibile. Aceasta nu mai e o constrIngere administrativa, ci o con-
stringerd de drept comun.
Este In afara de ori-ce Indoiall, ca atunci cand este vorba
de obligatiuni civile, tribunalele judecatoresti pot sa pronunte con-
dematiuni In contra comunelor. Dificultatea naste trig atunci dud
este vorba de executare. Creditorul comunei lnarmat cu titlu exe-
cutoriu poate urmari $i scoate In vinzare bunarile din domeniul
privat al comunei, care refuza sa plateasca ? Doctrina $i jurispru-
denta franceza, precum $i unele din tribunalele noastre sustin ca
creditorul trebue sa se adreseze administratiunei cad comunele nu
pot sa faca nici o cheltuialk nu pot face plqi de nici un fel
qi nu pot achita datoriile ce stint exigibile in potriva lor decit

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 29,-}

pe cale bugelard", a pe de altg, parte comunele nu au decit dis-

pozitiunea fondurilor, care le stnt atribuite prin buget si care toate
au o destinatiune a cgror ordine nu poate fi schimbatg. 0, ca, potrivit
art. 111 § 17, 113, 118 si 119 din legea pentru organizarea co-
munelor urbane, creditorii, cari nu au fost Inscrisi tn buget, au
dreptul sg reclame la consiliul comunal st, In contra deciziunei
acestui consiliu, pot face apel la ministerul de interne ; ca legea
nu admite decit Inscrierea In buget ca singura cale prin care cre-
ditorii pot °Nine plata creant,elor lor. i aceste autoritatA supe-
rioare singure pot decide in caz clnd veniturile ar fi insuficiente ca
unul sau mai multe din bunurile comunei O. fie vtndute pentru a
se achita datoria.
Solutiunea aceasta nu ne satisface. In adevAr, pe cand In
Franla, pe linga cà existg un text special, art. 110 din legea comu-
nalg, apoi tribunalele judecatoresti au o competinta limitatg pentru
a judeca actele stabilimentelor publice, la noi aceste tribunate au o
competenta generalg, data lor prin legea din 12 Iulie 1866 (art. 8)
recunoscuta chiar si mai Inainte prin art. 33 din legea organica a
consiliului de stat, care dedea drept particularului nemultumit de
hotgrirea tribunalului administrativ, sg se adreseze la justitia or-
dinarg.
Prin urmare, este necontestat cg. alta este situatiunea persoa-
nelor administrative In Franta, alta In Romania.
O persoang condemnata definitiv refuzg s. plgteascg, negresit
ca creditorul sail are dreptul s proceadg la urmgrirea silitg a averei
sale mobile sau imobile. Acelas lucru este si pentru persoanele morale.
Stabilimentele publico Insa, adic. persoanele morale de drept admi-
nistrativ, au o portiune din bunurile lor declarate inalienabile i im-
prescriptibile (art. 1844 c. c.) : acestea constituesc domeniul lor public,
bunurile ling din domeniul privat sunt alienabile i prescriptibile
(art. 1845 c. c.).
Fiind alienabile, negresit cg ele pot face obiectul unei urmg-
riri suite. Pentru a admite soluliunea contrarie, ar trebui un text

1) Vezi lntre altele, deciziunea Curtei de apel Bucuresti s. I din 22 Iunie

1904, No. 221, deli In apelul Meld de comuna Ploesti In proces cu Soc. de Ba-
zalt contra sentintei tribunalului Prahova. In Frs.*, exista un text special, art.
110 din legea comunall de la 5 Aprilie 1884, care stabileste ca vinzarea bunu-
rilor din domeniul privat al comunei poate sg. fie autorizatil. de presedintele re-
publicei, dug cererea ori-cgrui creditor avind un titlu executor. Vezi L. Say.
Dictionaire des finances cuvInt communes, pag. 1120; Berthélémy, op. cit. p. 510.

www.dacoromanica.ro
296 PAUL NEGULESCU

de lege care sl proibe o ast-fel de m6surA. Legea noastra, In adevAr,

admite ca o dizpozitie de ordine public& principiul liberei circula-
tiuni a bunurilor, oprind substitutiunile fideicomisare, ca contrarii
acestui principiu (art. 803 c. c.) i admitInd ca dizpozitiune excep-
tional& inalienabilitatea imobilului dotal (art. 1248 c. c.). Ca conse-
cint& a alienabilitMei, legiuitorul admite urmaribilitatea ca regull
general& (art. 379 pr. civ.), numai In mod exceptional se admite
derogatluni la acest principiu (art. 406, 408, 409 pr. civ., 1650 c. c.)
Intru c&t legiuitorul nu stabileste nic6eri cä bunurile din domeniul
privat al comunei nu se pot urm&ri, rezult& In mod ciar, credem
noi, ca ele sunt supuse regulei generale. Creditorul comunei nu are
nevoe O. se adreseze nici unei autoriati administrative ; daca o face,
aceasta este o cale gratioag pe care o ja, care nu e Irani nimic
necesarl. Art. 98 alin, final din legea consiliilor judetene, recunoaste
dreptul pentru particulari de a urm&ri i popri sumele depuse In
comptul judetelor la casa de depuneri i provenite din excedente
bugetare. Aceasta nu este alt-ceva decit recunoasterea principiului
general. Numai sumele depuse cere anumit& destinatiune, ex.: nentru
plata unei datorii, In vederea constructiunei unui spiral, etc. nu se
pot urmAri. Aceasta e o exceptiune creata de legiuitor.
Nu se poate invoca, In mod serios, ca argument dizpozitiunea
coprins& In art. 213 din legea asupra comptabilitItli publice (din
2t Martie 1903), care prevede ca nici o plat& din casa comunal&
nu se poate face decit in virtutea unei ordonante emise de primar.
Art. 98 alin. penult. din legea consilielor judetene dovedeste nete-
meinicia acestui argument, cAci permite creditorilor, ale cAror creante
au fost trecute In buget, sa urm&reasca i s& popreasca ori-ce ve-
niturijudetene, chiar i acele provenite din impozite, i acelasi prin-
cipiu trebue aplicat i comunelor.
Art. 213 din legea comptabilitMei arata numai ca primarul,
este singurul ordonantator al bugetului comunal si arat6 cA, In mod
normal, pl&tile trebuesc ordonantate de primar, consfinteste &lie&
pentru comun& principiul separatfunei ordonantatorilor de con-
tabili, stabileste ca contabilul, adia casierul comunal nu va putea
face o plat& pina nu va primi o ordonanta In acest sens emisà de
primar, pe care legea II face ordonantator. Toate aceste m6suri,
destinate In primul rind ca s& asigure controlul, nu exclud execu-
tiunea silit& In cazul cind autoritatea comunala refuz& plata.
NicAieri legea comunall nu obliga pe creditor sl se adreseze
la consiliu comunal pentru a face A, fie trecut In buget i chiar

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 207

dacg un asemei3ea text ar exista nu Inseamng cg, s'a Inchis dreptul

pentru creditor de a se adresa tribunalelor ordinare. Ar trebui pentru
aceasta un text expres, cgci e vorba de o exceptiune la dreptul
coraun. Si am vgzut ca acest drept exista chiar atunci cind aveam
tribunalele administrative de drept comun (art. 33 leg. cons. de Stat).
Creditorul are negresit dreptul de a se adresa consiliului co-
muna l si apoi ministrului de interne, dar, dad. nu e satisfgcut, el
se adreseazg. tribunalelor cerind executarea titlului sgu si urmgrind
bunurile din domeniul privat al comunei.
Nu se poate zice cg, efectulndu-se aceastä urmarire, s'ar di-
minua veniturile comunei si prin urmare s'ar dezorganiza servicile,
aci comuna, dacg nu are resurse suficiente, nu are de clt sä pue
noui dgri asupra contribuabililor (art. 104 din legea pentru com.
urb.) sau sg'si restringg cheltuelile. De alt-fel se poate foarte bine
concepe o comunä care sg nu aibà de loe domeniu privat, prin
urmare nu se poate spune cg, urmgrindu-se si vInzIndu-se bunurile
din domeniul privat, se atinge Intra cIt-va existenta comunei sau
macar buna funcionare a servicielor comunale1).
A admite solutiunea contrarie, Inseamna a face administra-
tiunea, cu toate patimile ei politice, judecgtoare a drepturilor noastre;
inseamng a considera cg un act administativ, bugetul, poate sä aducg
atingere unui drept patrimonial, punind In imposibilitate pe un cre-
ditor el comunei O. 'si exercite dreptul sgu In cazul cand autori-
atile administrative ar refuza sä dea urmare cererei sale; cea-ce
ar avea de rezultat ca voind sä acordgm protectiune comunei 'i
tgiem cu desAvIrsire creditul.
Credem cä nu acest rezultat Va voit legiuitorul nostru, el care,
In 1864, prin legea organicg a consiliului de Stat, punea mai pe jos
deciziunele acestui Inalt tribunal administrativ de cit acelea ale tri-
bunalelor judecgtoresti, cg.ci ar fi spus acest lucru In legea din 12
Iulie 1866, cInd dedea In aderea tribunalelor judecgtoresti conten-
ciosul administrativ (art. 8).

1) Vezi in acest sens decizia Curtei de apel Bucure§ti, s. II. No. 179 din
17 Iuniu 1904, care stabilqte ca un lucru neconiesial in principiu cá creditorii
au facultatea 0, °Ming, sanctionarea dreptului lor cert, lichid 0 exigibil, prin
urmArirea averei private a comunei, refuzg insä acestor creditori dreptul de a
secfestra 0 popri, ca mAsura asiguratoare, averea comunei 0 aceasta pentru
c5. ele nu pot deveni insolvabile 0 pentru c5. legea comptabilitAtei se opune,
cAci comunele nu pot plAti decit prin inscrierea in buget.
Dui:4 noi, din momentul ce se admite principiul icA. creditorul poate

www.dacoromanica.ro
293 PAUL NEGULESCU

Si, daca legiuitorul nu avea incredere inteun tribunal adraini-

strativ cum era consiliul de Stat, cum se poate concepe ca sl fi
dat acest contencios In mod complect unor administratori activi,
care, luand parte la luptele politice, nu pot O. inspire aceleasi ga-
rantii de im.partialitate ca niste judeatori. De alt-fel prin refuzul de
a trece In buget si de a achita o datorie constatata printr'o decizie
judecAtoreasa nu se aduce oare o atingere puterei judecAtoresti ?
In Franta, unde teoria contr3.rie nou6 predomina, avem un
text de lege, art. 110 din legea comunal& din 1884, care consacra
acest sistem. Si apoi acolo exista cel putin posibilitatea pentru
partea nemultumit6 de a face apel la consiliu de Stat.
*
* *
Art. 125 din legea comptabilitAtei publice de la 21 Martie 1903
prevede o prescriptiune deosebit& In profitul Statului, pe care art.
200 si 227 o Intinde si In profitul judetelor si comunelor si anume
creantele In contra Statului, judetulor sau comunelor pentru plata
carora s'au prevAzut credite In buget, dar care au 'Timas nelichi-
date, neordonantate sau neplAtite, se prescriu in 5 ani socotiti de
la deschiderea exercitlului in cursul chula urmau a fi plhtite.
Aceasta prescriptlune Insä se intrerupe printr'o simpa cerere
Menta de atre cel In drept autoritátei competente. Cu alte cu-
vinte legiuitorul pe de o parte pedepseste pe creditorul negligent, iar
A urmAreascA, averea privattt a comunei, el poate sl-i urmäreascl si venitul
acestei averi. Prin faptul Inscrierei In buget un venit nu este lovit de indispo-
nibilitate, aci indisponibilitatea nu se presupune, ci trebue sä rezulte dinteun
text de lege Rind o exceptiune la dreptul comun. De alt-fel se poate ajunge
la aceasta In mod indirect. Scottndu-se in vinzare un imobil al comunei, vin zarea
se poate efectua de pildit In August, or comuna trecuse In bugetul säu venitul
imobilului pinä In Aprilie urmätor, deci iatà di se poate priva comuna de un
venit trecut In budget. Tot asemenea art. 98 din legea consiliilor judetene, per-
mitind sà se urmareasclt si sä se popreascl excedentele bugetare, recunoaste im-
plicit dreptul creditorilor de a urmäri veniturile domeniului privat trecute in buget.
In adevitr excedentul unui an expirat este un capital pentru anul bugetar In
curs, ale ami dobanzi sunt trecute futre veniturile ordinare. Or, urmArind ca-
pitalul Implica se urmäreste si dobInzile, adicl venituri bugetare.
Faptul trecerei In buget constitue numai un act administrativ de autori-
tate, care nu poate sà ating drepturi cIstigate; ori-cine poate sá ab& drepturi
consfiintite prin legi contra cornunei si un act administrativ nu le poate räpi.
De asemenea nu se poate stabili presumtia cl comuna este totdeauna solvabilä.
O asemenea dispozitie ar trebui sa fie formulatá de legiuitor, clici a o admite
alt-fel ar Insemna Bit adä.ogim la lege. Asupra tuturor acestor chestiuni, vezi
sentinta trib. Prahova II, In cDrepiula 501904, pag. 402, foarte savant motivata.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 299

pe de alt5 parte vine In ajutorul Statului. Aceasta lnsa nu mai

poate avea loe, atunci cInd creditorul a dat dovada de diligenta,
dad si-a cerut dreptul sau, dar din faptul administratiunei nu si
l'a putut realiza.
In asemenea caz art. 127 dispune cà nu se mai pot invoca
dispozitiunile art. 125 citat.
118. Am vazut ca primaral are o Indoita calitate : repre-
zentant al intereselor locale si agent al puterei centrale.
In calitate de reprezentant al interesor locale, el lucreaza sub
controlul consiliului comunal si privigherea administratiunei supe-
rioare (art. 47 legea comunelor din 31. Iulie 1894; art. 76 legea
pentru comunele rurale din 1 Mai 1904). Consiliul comunal repre-
zinta In adevar, comuna, singur el poate sa faca acte de dispozitie ;
primarul este delegat de consiliu ca sa administreze, asa In cat e
foal te natural ca A, fie pus sub controlul consiliului comunal.
Comuna Insl este o persoana morala de drept administrativ, ca
atare supusa tutelei administrative, prin urmare actele pe care le
face primarul In numele comunei cauta a fi supuse privighere
autoritatei superioare ca nu cum-va prin actele ce ar face sa se
pericliteze unitatea administrativa.
In calitate de agent al puterei centrale, primarul lucreaza
sub autoritatea puterei centrale (art. 59 din legea Comunelor din
31 Iulie 1894 si 78 din legea din 1 Mai 1904). Ca atare el este
supus controlului ierarhic 1).
Primarul poate sa faca acte de autoritate sau acte de gestiune.
Actele sale, de autoritate poarta numele de ordonan(e (art. 58
din legea comunall din. 31 Iulie 1894). Aceste ordonante se comu-
nica imediat ministrului de interne pentru Comuna Bacuresti sau
prefectului judetului pentru cele-l-alte orase.
Aceste ordonante nu pot fi contrarii legilor si regulamentelor
generale sau locale. Ele pot fi anulate de ministrul de interne
conform regulelor prescrise In art. 35 din Iegea din 31 Iulie 1894.
Aceste ordonante sunt reglementare, adica coprind dispozi-
tiuni generale sau sunt individuale.
Pentru a deveni executorii ele trebueSc aduse la cunostinta
interesatilor prin publicatiuni si afise, daca contin dispozitiuni gene-
rale si pe cale de notificare individuall In cele-l-alte cazuri.
Ordonantele primarului din comunele rura/e avind un caracter

1) Vezi pag. 70 0 urm. No. 34, 0 35.

www.dacoromanica.ro
300 PAUL NEGULESCU

general trebuiesc sa fie aprobate de prefectul judetului, apoi sunt

publicate si alisate In comuna pentru a deveni executorii.
Une-ori actele primarului poarta numele de autorizafiuni
(art. 54 din legea pentru comunele urbane, art. 87 din legea pentru
comunele rurale). Prin autorizatiune administrativa Intelegem o
deciziune administrativä executorie menita ca sà dea unui individ
exercitiul unui drept, pe care el 11 avea In stare potentiala.
Stim, In adevar, ca libertatea individuall are drept limita inte-
resul general, cu alte cuvinte ea este tarmurita, ea nu se poate
exercita de cit atunci cind se gaseste In armonie co actiunea colec-
tivitatei.
De multe ori activitatea unui individ este In opozgie posibild
co interesul general. In cazul acesta, legiuitorul stabileste anume
prohibitiuni, care stavilesc exercitiul activitatei individuale In anu-
mite conditiuni, care ar putea fi daunatoare colectivitatei. Si cum
neaparat, administratiunea este singura In masura. ca O. examineze
fie-care caz In parte, ea este chematà ca sà judece daca' o anu-
mita activitate individuala poate sà vatame interesul general 1) si,
In cazul cind gaseste ca nu exista o asemenea posibilitate de va-
tamare, ea da drept individului sa'si exercite dreptul, transforma
&lid. Intiun drept actual, un drept care exista In stare potentia16.2).
Asa de ex. libertatea muncei este garantata ca o consecinta, a li-
bertatei individuale. Aceasta ar insemna ca comerciantul sau in-
dustriasul sa nu fie lntru nimic Impedicat In exercitiul activitatei
sale ; legea Insà de multe ori supune acest exercitiu unei regle-
mentatiuni. Legea sanitara prin art. 140 si urm. si regulamentul
pentru industriile insalubre din 24 Septembrie 1894 prevad anume
conditiuni pentru a putea Infiinta unele industrii socotite ca insa-
lubre. Autoritatea administrativa este chemata sa constate, daca
aceste stabilimente prin functionarea lor pot fi vatamatoare sana-
tatei orasenilor si In cazul chid un asemenea pericol nu ar fi posibil,
le acorda autorizatiune de a functiona. Tot In acest sens se poate
socoti autorizatiunile de care vorbeste art. 54 din legea pentru
org. com. urbane.
Aceste autorizatiuni sunt acte de autoritate. In adevar impe-
dicarile au fost create In vederea interesului general, autorizatiunile
J. Guillouard, Notions juridiques des aulorisalions, des concessions ad-
rninislralives el des acles d'exéculion, Paris. Pédone, 1903, pag. 10 si urm.
Raneletti, Teoria generale delle aulorizzazioni e concessioni amminis-
&alive Torino 1894 I, p. 23 si urm.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 301

acestea sunt acordate atunci cind interesul general nu mai este in

suferinta. Or, cine poate sa judece, dad, se poate lasa activitatea
individual& s& se exercite In mod liber, cine, cu alte cuvinte, poate
sa judice despre interesul general, despre oportunitatea mAsurilor
de luat ? Negresit, cä un asenaenea lucru nu poate fi lacut de cit.
de o persoana care ar detine o portiune din suveranitate. Este cu
alte cuvinte un act de putere publica, iar nu un act de gestiune.
Ca atare este un act discretionar, adicA autoritatea administrativä
poate sa admita sau sa respinga cererea. In contra deciziunilor
date, In asemenea materii, de prim arii comunelor urbane resedinte
de judet, se poate face apel la ministrul de interne si la prefectul
judetului pentru cele-l'alte comune urbane (art. 54 din legea pentru
organizarea com. urbane).
In cazul, cAnd autoritatea comunala comunala refuza, In mod
ilegal, sa acorde o autorizatiune de constructiune sau de repara-
tiune, proprietarul, Impiedicat ast-fel In exercitiul dreptului sau de
proprietate, poate sa se adreseze tribunalelor judecatoresti pentru
a cere ca autoritatea comunala, In cazul and nu ar vroi nici sa-1
expropieze de proprietatea sa, de care nu se mai poate folosi, cum
II povatuesc interesele sale, nici sag acorde autorizatiunea ceruta,
sa fie obligata a-i da despägubiri.
In adevar, tribunale, nu pot acorda autorizatiune de construe-
tiune, caci o asemenea autorizatiune este un act de suveranitate
dat In caderea administratiunei comunale. Daca s'ar recunoaste
tribunalor o asemenea cadere, s'ar produce o adevarata Incalcare
a atributhmilor puterei executive de catre puterea judecatoreasca.
Tribunalele nu pot ordona niel exproprierea pentru cà decla-
ratiunea de utilitate publica., care trebue sä preceada exproprierea
este iaras un act de suveranitate, pe care nu-I poate face decIt
consiliul comunal. Prin urmare tribunalul nu poate declt sa con-
damne la despagubiri, daca se dovedeste cä refuzul Primariei este
contraria legilor i regulamentelor 1).
119. Dad, adunam bugetele tuturor comunelor urbane
reqedin(e de judet, constatam ca pentru anul bugetar 1901-1902
prevederile aratau la :
venituri suma de lei ....... . . 35.263.307,72
iar la cheltueli lei . .. .

33.653.392,21

1) Vezi No. 40.

www.dacoromanica.ro
302 PAUL NEGULESCU

pentru deschidere de credite suplimentare si

extra-ordinare lei ...... . . 823.054,58
. .
avInd dect un excedent de lei . . . . 786.860,36
.

Din suma de 33.653392,21_ comunele au cheltuit lei 656.867,92

pentru pensiunile functiunarilor, far restul de 32.996.524,29 adid,
98,05° o din total, pentru administratiunea generall si inert:trite
technice.
Venitul bugetului zecimelor se descompune ast-fei :
Zecimi aditionale la imp. Statului 1.922.130., adid. 5,61c/0 din tota
Alte impozita directe . . . . 1.766.294,51, » 5,16° o *
Prestatii pentru drumuri . . . 1.204.197,50, » 3,57% »

Accize In general . . . . . 19.902.882., » 58,15C/0 *

Taxe pe servitori, tr5suri, livrele

si alte articole de lux . 783.970., adich 2,29° o din total
Taxe comunalo In general 1.873.334., » 5,47% *
Venituri speciale . . . 3.597.767.54, * 10,510/0 *

Donatiuni si subventiuni 1 663.599,35, * 4,85% *

RilmAsite si venituri diferite . . 605.253,80, * 1,76° o *

Venituri din lnstreinare de bunuri
si excedente 902.898,11, adidi 2,630 0 din total
Dad. Impartim veniturile bugetului ordinar la 948.257 locu-
tori cIti se gAsesc In comunele urbane resedinte gasim cite lei 36,09
de cap de locuitor, variind de la 58,22 la Constanta la 23,40 la
Cimpu-Lung.
Venitul din zecimile aditionale percepute asupra impozitelor
directe ale Statului variad de la 7,93°/o din Iasi la 2,56% In
Roman din totalul veniturilor generale, iar pe cap de populatie de
la 0,77 In Botosani 14 3,01 lei in Bucuresti.
Cele-l-alte impozite directe cum, darea asupra caselor, darea
asupra dotelor, firmelor comerciale, etc., variad. de la 8,54 in
Bucuresti la 0,05° D In Vaslui din totalul veniturilor.
I'restatile reprezintA in Cimpu-lung 10,16% din venitul total,
iar In Bucuresti numai 2,34° o, lar In raport ca populatia In Turnu-
111Agurele avem 3 lei de cap de locuitor, pe chid in Birlad numai 0,73.
Venitul cel mai important II dedea Insä accizele variind de
la 86,03% din totalul veniturilor In Birlad, pinà la 45,33% In
Constanta, iar pe cap de locuitor de la lei 28,68 In Giurgiu la
lei 13,68 In Turnu-Severin.
Prin legea din 1 Martie 1903 pentru desfiintarea accizelor si

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 303

Inflintarea fondului comunal, suprimindu-se aceasta sursa de N eni-

turi comunale s'a creat un impozit general asupra a 38 articoIe de
consumatiune. Statul a cedat lima din cele trei zecimi de percepere
si a mai creat o jumatate zecime aditionall asupra contributiunilor
directe. Toate aceste venituri centralizate de ministerul de finant.e
sub numele de fond comunal, se repartizeaza Intre toate comu-
nele. Repartithmea se stabileste de ministerul de finance din 5 In
5 ani dupa fie-care recensemint general al Statului. Ministerul de
finance o supune aprobArei consiliului de ministrii apoi, dupa ce
este sanctionata si decretata de Rege, Amine neschimbata In timp
de 5 ani.
Repartitiunea se face dupa normele urmatoare :
Din venitul fondului comunal se scad mai Intli in favoarea
Statului 5°/0 asupra totalului pentru acoperirea cheltuelilor de per-
cepere si administrare, dupa aceea se scad 80/0 pentru formarea
rezervei fondului comunal.
Dupa aceste douti, deducen, se atribue comunelor urbane ca
minimum o sum& egala Cu mijlocia incasarilor lor din accize pe
cei din urma 5 ani bugetari cari au precedat punerea In aplicare
a legei adica de la 1897,98 1901 902, dupa ce insa se deduce
100/0 ca spese pe care le aveau comunele pentru incasare si ad-
ministrare.
Potrivit acestui calcul daca luam tot anul bugetar 1901-902
vedem ca de si prevederile bugetare au fost de 19.902.882 pentru
accize, incasarile nu au dat de cit 17.500.002,72 din care scazind
100/,, cheltueli de incasare si administrare, avem In total pentru
venitul net al accizelor din acel an de lei 15.750.002,45, media in-
casarilor pe ultimii 5 ani a fost de 18.506.023,88 din care trebue
sa scadem cei 100/0 pentru percepere. Pentru anii 1904 905 si
1905-906 comunele urbane resedinte primesc lei 17.071.388, din
fondul comunal, silica o suma egall san chiar superioara Cu acea
pe care o percepeau din accize.
Veniturile domeniului privat, din proprii achizitiuni, ating In
Caracal 23,8890 din veniturile totale, In RImnicul-Sarat 23,13°/n, pe
cat& vreme In Birlad 0,5204, iar In Bucuresti 6,761 A ; iar dona-
tiunile ating In Slatina 10,810/0 din veniturile generale, pe all
vreme Birlad, Giurgiu, etc. nu au ast-fel de venituri.
Intre cheltueli, lefurile functionarilor reprezinta pentru anul
bugetar 1902-903 suma de lei 10.736.921 pentru un numar de
13.360 functfonari aflat,,i In serviciul celor 32 comune resedinte.

www.dacoromanica.ro
304 PAUL NEGULESCU

In anul 19011902 comunele au cheltuit

pentru administratla comunal. lei 6.071.0.50,44 &lid.
.

17.970/o din cheltuelile totale

serviciul sanitar si asistenta
publica 2 437.091,57 adica 7,21%
instructia publica $i culte . . . 2.057.035,38 * 6,0904
x. constatarea si perceperea darilor. 2.142.430,65 » 6,34°/0
datoria comunal. . . 10.473.277,81
. * 31,150/0
serviciul tehnic i pavage . . . . 2.839.715,50 » 8,400/0
intretinerea stradelor 1.613.963,26 » 4,770/0
iluminatul oraselor 1.779.484,90 » 5,260/0
serviciu de incediu 1.083.981,54 » 3,210 0
serviciul gradinelor s't parcurilor 194.607,75 * 0,57%
alimentarea cu apa 384.777,35 » 1.13P/0
cheltueli de exploatare . . 375.713,30 * 1,130/o
diverse 387.390,61 » 1,14°/0
Comunele cele mai datoare sunt Bucuresti care platea in acel
an 42,23010 din totalul cheltuelilor ca anuitati. Dintr'un total de chel-
tueli de lei 12.641.155,40 doblnzile i anuitatile reprezintau enorma
tifra de 5.405.522,50. Si de atunci datoria comunei a mai crescut
In mod destul de simtitor. Giurgiu pentru un buget de aproape
600.000 lei plateste drept doblnzi i anuitati 239.927,79, adica
40,600/o din totalul cheltuelilor. Vin apoi In ordine descrescInda :
R. Sarat, Focsani, R.-VIIcea, Galati, Buzau, Hui, Calarasi, Tulcea,
Iasi. Dintre cele mai putin datoare putem cita : Roman, Turnu-
Magurele, Dorohoi, Tirgu-Jiu care platea drept anuitati In acel an
abia 5,300 0 din totalul cheltuelilor. Orasul Slatina nu avea la
acea data nici o datorie.
Comunele urbane nereqedinfr de judet, In numar de 39, cu o
populatiune totala de 166.251 locuitori, aveau In anul 1901/902 In
bugetele ion un venit total de lei 4.887.449.14, din care 4.052.971
lei la bugetul zecimilor, lei 583.369,27 la bugetul drumurilor
251.108,87 la bugetul pensiunilor. Este de observat cä aceste comune
ca i comunele rurale au un buget deosebit pentru drumuri.
La cheltueli, bugetul zecimilor se tifreaza cu lei 3.742.630,37,
acela al drumurilor cu 515.052,12, iar acela al pensiunilor cu
46.518,16. Credite suplimentare i extraordinare erau prevazute la
bugetul zecimilor lei 92.454,25, la drumuri 20.796,81, lar la pensiuni
3.156. In total cheltuelile se urcau la lei 4.420.607,71 prezentlnd
un excedent de lei 466.841,43.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 305

Trebue s5. observ5.m d. unele din aceste orase neresedinte

au mijloace banesti mult mai mari de cit unele orase de resedintfi
Cu populatiune egala sau superioarg. In fruntea oraselor neresedinte
stl Alexandria, cu o populatie de 13.675 locuitori si cu un buget
de lei 453.968,66 la venituri si 447.558 la cheltueli, prin urmare
Cu venituri mult mai marl declt Vaslui (270.654,54 la venituri),
RImnicu-VIlcea (270.275,29), Turnu-MAgurele (383.981,52), Tecuciu
(405.475,81), FIlticeni (270.936,62), Caracal (367.511,68), Slatina
(248.541,86), Clmpu-Lung (315.350,91), CAlgrasi (371.159,81), Ttrgu_
Jiu (330.257,68), TIrgoviste (251.597,19), Dorohoi (376.895,56), llusi
(447.394,80), si Piatra (452.015,14). Adia din 32 orase de rese-
dint° de judet, 14 au un venit inferior _aceluia al orasului Alexan-
dria. Tot dintre orasele neresedinte mai au venituri importante,
Rosiorii-de-Verde (312.106,97), Ttrgu-Ocna (287.413,71), Odobesti
(250.471,45), Tlrgu-Neamtu (244.481,30), Corabia (223.136,47), Panciu
(213.344,14). Cele-l'alte au fie-care un venit anual mai mic de
200.000 lei. Cele mai mici venituri le au Cusgun (In jud. Con-
stanta avind lei 13.581,33) si Baia-de-Aram5. (cu lei 13.848,35).
Bugetul comunelor rurale, tot In exercitiul 19011902, prezinta
a venituri 21.952 ,438,87, iar la cheltueli 17.044.961,90, avInd deci
un excedent de 4.908.476,97. Din acestea bugetul zecimilor se lifra
Cu 16.995.916,65 la venituri, Cu 13.824.211 la cheltueli si cu
442.531,81 ca fond pentru deschidere de credite suplimentare si
extraordinare, bugetul drumurilor oferea In acelas timp 4.956.532,2t
la venituri, 2.261.525,74 la cheltueli si 515.629,99 pentru deschidere-
de credite suplimentare si extraordinare.
Drepturile constatate au fost Irma mai mici dectt evaluArile
bugetare, ele au atins abia suma de lei 18.782.361,50 pentru arnbele
bugete. Din aceastl sum5. s'a Incasat numai 14.988.353,17 rAmtnInd
deci a se mai Incasa 3.791.008,33, din care lei 2.037,601,90 numai
la bugetul drumurilor ale arui drepturi constatate se urcl la le
3.593.288,23, prin urmare s'a Incasat pentru acest buget abia 42010,
din totalul drepturilor constatate.
Dintre veniturile incasate pentru bugetul zecirnilor In exer-
citiul 1901 902 cele mai importante sunt :
Zecimi aditionale lei 3.E00.531,59 adica 28,30'10 din totalul
veniturilor.
Accize lei 5.568.068,33 adia 40,3E°/0 din totalul veniturilor
Bilete de identitate lei 779.276,90 adid. 5,80010 din totalul
veniturilor.
Tratat de Drept Administrativ. 20

www.dacoromanica.ro
806 PAUL NEGULESCU

Arenzi si chirii lei 334.596,70 adicA 2,500/0 din totalul veni-

turilor.
Verificarea mAsurilor, extracte din actele stArii civile lei
577.794,13 adicA 4,33, 0 din totalul veniturilor.
Cel mai mare venit din zecimi 11 au comunele rurale din
judetul Dolj, unde atinge tifra de 270.417 lei, bani 92, In Ilfov el
este de 205.718,O; in Prahova de 197.794,08; In judetul BacAu
el este numai de lei 42.183,41, cAci In acest judet. 44 comune din
88 nu percep asemenea zecimi. Asemenea comune care sA nu per-
ceapA zecimi mai gAsim una In Vilcea si una in Romanati.
Dupl cum se poate vedea mai sus, venitul cel mai important
al comunelor rurale 11 formeazA accizele, care ating tifra de lei
5.568.068,33. Prin legea din 1 Martie 1903 desfiintindu-se accizele,
comunele rurale primesc din fondul comunal o sumA egall cu veni-
turile lor din accize din anul 1901 plus 500/0, prin urmare asta-zi
primesc lei 8.356.632. Aceastl sumA se imparte II-Are comunele
rurale, dupA prorata principalului patentelor, licentelor de bAuturi
spirtoase si contributiuni pentru cAile de comunicatiune pe baza
rolurilor ultimului an. In nici un caz, InsA, nu se va putea atribui
unei comune o parte mai micA decit venitul ei brut din accize
din anul 1901, (art. 22).
Veniturile domeniului privat al acestor comune se urcà abia
la suma de lei 334.596,70 adicA 2,50°10 din totalul veniturilor. Ve-
nituri mai mari au comunele din judetul Tulcea lei 37.698,27
cele din Filciu 24.170,98, din care numai singurA comuna Filciu
19.187,47; cele din Iasi 23.012, cele din Constanta 36.635,43, pe
cind comunele din Gorj au un venit de asemenea naturl numai de
lei 2.760,30.
Veniturile incasate de comunele rurale In anul 1901/1902 In
contul bugetului drumurilor au fost de lei 1.555.686,33. In aceasta
in tra
venitul din plata in bani a zileldr de prestatie 807.554,49
interesele capitalului consemnat 21.452,56
rAmAsite de incasat din fondul anilor precedenti
si alte venituri accidentale 284.259,39
venituri din resurse extraordinare 442.419,89
1.555.686.33
Suma de 807.554,49 reprezenta numai prestatiile achitate in
bani, nu $i zilele prestate In naturA a clror valoare nu figureazA
In bugeturi nici In conturi. Acest venit este mai important pentru

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DR EREPT ADMINISTRATIV 307

comunele din judetul Iasi (95.769,85), si din Dorohoi (74.089,29) pe clnd

In Buzau el este numai de 1.764 lei.
Dad. adunam veniturile de la bugetul drumurilor si al zeci-
-melor constatam cä comunele rurale din Dolj au cel mai mare
venit, (996.344 lei, bani 12, cele din Ilfov au 906.285,71, pe cInd
-cele din Tulcea numai lei 293.913,92.
Daca Impartim veniturile totale bugetare dintr'un judet cu
numarul comunelor din acel judet, constatam pentru Suceava (venit
-495.876,68 cu 38 comune rurale) cite lei 13.049,38 de fie-care co-
muna. In urma legei pentru desfiintarea accizelor; media de venit
pe comune este ceva mai mica. In jud. Botosani ; ea este foarte
_mica In jud. Gorj (venit 434.834,46 cu 161 comune) unde de abia
atinge 2700 lei de comuna si aceasta din cauza ca are un numar
-de 161 comune rurale pentru o populatiune de 162.690 locuitori,
pe cInd In Suceava se gasesc numai 38 comune ruraIe pentru o
populatiune de 120.044 locuitori, In Suceava In medie populatiunea
unei comune rurale este de mai bine de 3.000 locuitori, pe clnd In
Gorj ea abia atinge 1.000 locuitori.
In urma legei din 1 Maiu 1904, se afla 2905 comune rurale,
din care 844 au un venit mai mare de 8.000 lei, cele mai multe
au un venit Intre 4.000-8.000 lei, foarte putine au un venit mai
raic de o mie lei (de abia vre-o 20 comune).
Trebue sä constatara trig ca alcatuirea cit si executarea bu-
getelor se face In mod foarte defectuos mai ales In comunele ru-
Tale. ellirimentele de fonduri stilt alit de numeroase, se arata. In
Imblicatiunea oficiall a ministerului de finante, !nett rezultatul la
fìne/e anului este acelas ca si In cazul chid bugetul nu s'ar fi votat
pe articole ci pe capitole sau chiar pe fonduri, lasIndu-se la voia
-celor ce executa bugetul de a satisface cheltueli adese-ori de o
utilitate dubioasa. Credem cà se impun masuri severe contra acestor
virimente care trnpiedicä or-ce control serios si formeaza In acelas
timp un obstacol netagaddit la desvoltarea normall a finant.elor
-comunale 1)».
Majoritatea primarilor nu stiu sa faca deosebire Intro eva-
luarile bugetare i drepturile constatate privind ca ramasite de In-
.c.asat diferenta dintre evaluarile bugetare i Incasari sau aratInd
incasarile mai mari decIt drepturile constatate. Pe de alta parte

1) Siluatiunea financiarcl a comunelor rurale pe baza conlurilor dellni-

Jive ale anulul 1901-1902. Publicat of. a minist. de final*, introducere p. 1.

www.dacoromanica.ro
308 PAUL NEGTJLESCU

se face o continua confuziune Intre veniturile ordinare si cele ex-

traordinare. Se trec ast-fel capitaluri Intre veniturile ordinare chel-
taindu-le pentru trebuintele curente, pe at& vreme ele trebuese
socotite numai ca venituri extraordinare. Asa se explica. pentru ce
la un buget de 21.952.000 lei s'a putut arata In buget un excedent
de aproape 5 milioane lei.
120. Prin domeniu comunal, Intelegem totalitatea bunurilor
mobile sau imobile, pe care le posedä o comuna.
Domeniul comunal, ca si acela al Statului si al judetului, se
Imparte In clod. : domeniu public si domeniu privat. Bunuri din
domeniul public se numesc acele bunuri cari slut afectate In mod
permanent 0 direct la folosin(a efectivci a tuturor (usus publi-
ens), guae publicó usui destinata sunt, dupä cum zice Ulpian 1),
ea atare ele sInt In afara de comer, adicà inalienabile si impres-
criptibile (art. 963, 1310, 1844 c. c.). Pentru ca anume bunuri co-
munale sa faca parte din domeniul public au Devoe de o afecta-
tiune speciala 2).
Fac parte din domeniu public comunal :
Soselele comunale, stradele, pietele, drumuri de fier, tram-
waye;
Cartile dintr'o biblioteca comunala pusa la dispozitiunea
publicului, tablourile sau alte obiecte dintr'un muzeu.
Bunurile din domeniul privat se aseamanä cu bunurile din
proprietatea privata. Comuna le stapineste Intocmai ca un parti-
cular si poate face asupra lor aceleasi acte pe care le poate face
un proprietar.
Fac parte din domeniul privat al comunei:
1) Constructiile afectate la servicii publice 8). In adevar aceste
bunuri nu sunt afectate folosintei publice. Publicul intra in aceste
constructiuni pentru cà acolo se ga.sesc instalate serviciile publice ;
el voieste ca serviciul sa fie la dispozitiunea sa, edificiul este in-
diferent 4).

Dig. 43, 8, 2, 5.
Maurice Monteil, De la donut:tic:WI publique, Paris, Larose, 1904, p.
298 ti urm.; Berthélemy, Droil actin. pag. 373 §i urrn ; De Recy, Trailé du
doinaine public, Paris, Dupont, 1894 2 vol.; Proudcon, Trailé du doniaine public
Dijon, Lagier, 1843, a II-a edit. 4 vol ; Joseph Imbart de la Tour, Des biens
communaux, Paris, Pédone 1899.
Vezi No. 97, pag. 207 si urm.
R. Saleilles, Revue Bourguignonne, Loi du 30 mars 1887, anu11891, No. 42.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREFT ADMINISTRAT1V 3(19

2) Or-ce avere mobil& sau imobilg, pe care comuna o sa-

pIneste ca or-ce particular si pe care a doblndit-o fie cu titlu gra-
tuit, fie ca fain oneros, cum de Oda vii, mosii, case, etc.
O statistia complecta a bunurilor din domeniul privat al co-
inunelor nu ne-am putut procura, credem Ina c numai In ce pri-
veste comunele urbane capitale de judet., aceast6, avere se poate
cifra la cel putin 100 milioane lei.
Comunele rurale au Incasat din arenzi i chirii suma de 334.596
In anul 1901/902 si 23.898 lei dobInzile capitalelor consemnate.
Prin urmare aceste comune s'ar putea considera a au In dome-
meniul privat bunuri producatoare de venit de cel putin 7 milioane lei.
La aceste sume trebuesc apoi adaogate valoarea constructiu-
nilor comunale afectate la diverse servicii cum de pildä localuri de
spitaluri, scoli, infirmerii, etc. I).
Caracterele generale -ale domeniului public sInt inalienabilitatea
insesisabilitatea, imposibilitatea de a se opera asupra sa o expro-
priatiune pentru caug de utilitate publicä, i ca consecintl a ina-
lienabilitAtii, domeniul public nu poate fi grevat de sarcini reale
In profitul domeniului public, exista lug mai multe servituti
reale asupra proprietàtilor particulare, servituti stabilite prin diverse
legi administrative. Asa de pildà, putem cita dispozitiunea din art.
164 alin. II din legea pentru organizarea comunelor rurale, care
prevede cä drumurile judetene vicinale i comunale, trebuesc sä fie
plantate cu arbori de proprietarii mArginasi; art. 13 din legea dru-
inurilor, etc.
Codal civil francez nu face In mod categoric deosebirea Intre
.domeniul public si cel privat. Asa In art. 539 spune cl touts les
biens vacants et sans m. aitre et ceux des personnes gui decèdent
Bans heritiers appartiennent au domaine public. Articolul co-
respunzAtor romlnesc (177) reproduce aceleasi expresiuni.
Prin urmare dupg, sistemul codului civil francez prin domeniu
public se Intelegea toate bunurile apartinInd Statului sau unui sta-
Iiliment public. Bunurile din domeniul public se Impgrteau Ins§. In
bunuri nesusceptibile de proprietate privata (extra c,ommercium)
si bunuri susceptibile de o atare proprietate. Aceastl diviziune a
sAsim formulatA In Toullier 2). Proudhon cel d'Intli 3) stabileste
Vom vorbi pe larg tu volumul at U., al acestei lucrAri despre domeniu
public si despre lucrari publice.
Toullier, Le droit civil français.
3)1. P. Proudhon, Traili du domaine public, a II-a ed., cap. I, V, XIV vi XV.

www.dacoromanica.ro
310 PAUL NE G ULESCU

distinctiunea lntre domeniul public si cel privat. El defineste dome-

niul public les choses qui sont, par les lois, destinges et asservies
et l'usage des tous, et dont la propriété n'appartient exclussi-
vement et personne, telles que les chemins publics, etc.
Distinctiunea flcut5. de Proudhon a trecut apoi In toti autorii
si a fost consacraa de jurisprudentà.
Autorii codului civil rornin au avut In vedere aceastä distinc-
Oune, cInd au ad5.ogat In art. 1845 cuvintul de domeniu privat
spre deosebire de articolul corespunz5.tor francez 2227; ei erau Insl
inspirati de Toullier si scoala lui, atunci clnd au redactat art..
477 si 478.
Bunurile din domeniul public, ne fiind susceptibile de proprie-
tate privatg, nu pot fi posedate cu titlu de proprietar ; prin urmare-
acela care ar detine o portiune din domeniul public, poate fi ex-
pulzat, farl ca el sä poaa exercita actiunile posesorii 1). In adevAr
art. 60 din legea judeatoriilor de pace stabileste ca asemenea ac-
tiuni sunt admisibile numai atunci cInd posesiunea lntruneste con-
ditiunile prev5.zute de art. 1846 si 1847 c. c., care lntre altele, cer-
ca posesiunea sa fie exercitaa sub nume de proprietar si am vAzut
a bunurile din domeniul public nu sunt susceptibile de o asemenea.
posesiune. Art. 1853 c. c. o spune de alt-fel formal 2).
121. Este incontestabil a institutiunile municipale juca urt
rol foarte important In destinele unei tari ; influenta lor se resimte
asupra bunei sMri generale si chiar asupra vietei sale politice. Toc-
queville zicea : «Ce que j'admire le plus en Amerique, ce ne sont
pas les effets administratifs de la &centralisation, ce sont ses effets
politiques 8)».
Pentru a Infltisa un studiu compleci asupra organizArei co-
munale, credem cä este necesar sà ar5.0.m institutiunile locale ale
diferitelor tg.r.i. din Europa, comparindu-le cu institutiunile noastre.
Vom vorbi deci despre organizarea comunall din Olanda,
Belgia, Italia, Franta, Prusia, Austria, Rusia, Suedia, Anglia si
Ungaria.
In Olanda, legea pentru organizarea comunall dateaz5. din 29
Iunie 1851, modificata prin legea din 7 Iulie 1855.

Vezi mai sus, pag- 208.

Cu toate acestea vezi decizia Casatiei I, No. 370 din 24 Mai 1899, Bulet.
1899, p. 657, prin care se se admite ca posibill actiunea posesorie din partea.
aceluia care Incildnd un drum public, ar fi deposedat de administratie.
Tocqueville, De la clémocralie en Amérique 1, Cap. V.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 311

Comuna are un organ deliberant, consiliul comunal ales pe

5 ani, din care o treime se reInoeste la fie-care 2 ani, un organ
executoriu colegiul comunal ales de consiliu din sinul sau precum
si un burgmaistru numit de rege. Burgmaistru prezideaza consiliul
comunal si colegiul comunal (collège des échevins).
Corpul electoral se compune din toll cetatenii In virsta de 23
ani, avind domiciliu real In comuna eel putin de la 1 Ianuarie al
anului In care se face alegerea si care platesc un impozit direct
variind de la 10-169 fiorini.
Atributiunile consiliului comunal slut foarte numeroase ; et
hotaraste toate actele privitoare la patrimoniul comunei ; el voteaza
bugetul preparat de colegiu comunal ; el statuiaza asupra drumu-
rilor; el fixeaza numarul scolilor primare, precum si materiile de
InvatAmInt; numeste si revoaca pe institutori ca si pe cei-l-alti func-
tionari comunali, etc.
Actele consiliului sunt supuse tutelei administrative exercitate
de deputatiunea permanenta a provinciei (corespunzatoare cu de-
legatiunea judeteana de la noi) si de Rege.
Organul executoriu se compune din burgmaistru si din cole-
giul comunal. Burgmaistru 0 scabini, &licä membrii colegiului co-
munal, sunt retribuiti.
Colegiul comunal este chemat A. execute deciziunile consiliului
sa administreze averea privata a comunei, O. supravegheze lucrarile-
comunale; el prepara lucrarile pe care le supune consiliului, etc.
Burgmaistru are atributiune ca sa supravegheze la mentinerea
ordinei publice. In aceasta calitate poate A dea ordonante de po-
litie; el semneaza toate actele emanate de la consiliu sau de la
colegiul comunal.
In Belgia, ca si In Olanda, consiliul comunal se alege pe tiny,
de 6 ani, ei se relnoesc Ins& pe jumatate la fie-care trei ani.
Organul executor se compune ca 0 In Olanda dintr'un burg-
maistru $i un colegiu de sc,abini. Ei sunt numiti de rege. Scabini
executa deciziunile consiliului si administreaza averea comunei, ei
in registrele starei civile.
Corpul electoral e alcatuit pe baza de cens. Legea din 18
Mai 1872 nu da drept de vot In comuna de cal locuitorilor, care-
plittesc anual un impozel direct catre Stat In valoare de cel pupa
10 lei. In alegerile comunale nu exista vot plural.
Burgmaestrul este special Ins.arcinat cu executarea legilor 0
regulamentelor de politie.

www.dacoromanica.ro
S12 PAUL NEGULESCU

Tutela se exercita ca si In Olanda de Rego si deputatiunea

provinciall
In Italia, gAsim, In fie-care comung, un consiliu municipal
ales (consiglio communale), un colegiu, junta municipala ales de
consiliu din stnul sau (giunta municipale) 0 un primar (sindaco),
numit de Rege dintre consilierii comunali.
Corpul electoral se compune din alegatori censitari. Censul
electoral trebue sa fie plant de cel pktin 6 luni, el variaza !titre
-5 2 5 lei de contributiuni directe, dupl importanta comunei. Con-
siliile municipale grit compuse din ce! putin 15 membrii ; el are
'2 sesiuni ordinare pe fie-care an.
Consiliul decide asupra tuturor chestiunilor de interes comunal.
Junta municipall se compune din 2-10 membrii tn afara de
,primar ; ea executa deciziunile consiliului comunal, ordonanteaza
plAtile prevAzute In buget.
Primarul prezideaza consiliul municipal si junta. El poate sa
la mAsuri urgente In materie de politie. El este si reprezentant al
guvernului, el sine actele starei civile, etc.
Franta are o organizatiune municipall In care interesele
comunei sint reprezentate de un consiliu comunal ales prin sufragiu
universal si de un primar (maire), ales de consiliu.
Primarul executa deciziunile consiliului comunal, si admini-
streazA interesele comunei el este In acelas timp si reprezentant
al intereselor generale. Consiliul comunal poate sa aleaga si unul
sau mai multe ajutoare de primar, carora primarul poate sA le
delego o parte din atributiunile sale.
Legea municipall actuala dateaza din 5 Aprilie 1884.
Prusia este Impartita din punctul de vedere administrativ in
provincii, In afarl de principatul de Hohenzollern, care formeaza o
circumscriptiune particularA. Am aratat care este organizarea pro-
vinciilor, atunci chid am vorbit despre organizarea judeteana.
Provincia este Impartita In districte (Bezirk). Districtul nu are
personalitate moran., nu este o circumscriptiune autonoma ca pro-
vincia, ci numai o subdiviziune administrativa.
In capul districtului se afla un presedinte (Regierungsprei-
sident) numit de Rege, asistat de mai multi alti functionari cu care
formeaza un colegiu saa regenta (Regierung). Membrii acestui
colegiu 'si Impart Intre dInsii diversele atributiuni administrative ;
ei reprezintA autoritatea centrala ; ei pot face cu consimtimintul
consiliului de district regulamente de politie aplicabile la Intregul

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 313

district si exercita un control asupra administratiunei cercurilor

rurale, pe care are drept sa le inspecteze.
in gat% de acest colegiu mai exista In district un consiliul
(Bezirksrath) compus din Regierungspreisident sau un alt membru
din regenta, care II Inlocueste, dintr'un funcionar superior numit
de ministru si din 4 membrii alesi de comitetul provincial.
Acest consiliu este chemat sa dea avizul In anume cazuri ;
el are unele atributiuni de jurisdictiune administrativa,.
Districtul este Impartit In cercuri urbane si rurale. Cercul
rural (Landkreis), corespunde ca Intindere poate plasei noastre;
el coprinde comune rurale precuni si din cele urbane pe acelea
care au o populatiune mai mica de 25,000 lucuitori. El are perso-
nalitate juridica.
Cercul are ca i provincia o adunare alma. (Kreistag) com-
pusa din cel putin 25 membrii i dintr' un comitet permanent (Krei-
sausschuss) chemat O. execute deciziunile adunarei si ales de
acesta din stnul ei.
Reprezentantul puterei centrale este consilierul provincial
(Landrath); el este prezidentul comitetului permanent.
Adunarea cercului reprezintä interesele cercului, fixeaza bugetul,
face regulamente, numeste pe membrii comitetului, "si dä avizul
or de clte ori este cerut de autoritatile superioare.
Comitetul este compus din 6 membrii prezid4 de consilierul
provincial. Comitetul are atributiuni foarte complexe, el executa
deciziunile adnnarei, administreazä afacerile cercului, numeste func-
tionarii cercului, expediazä afacerile de interes general, care Ii slut
Incredintate prin lege; el exercita. In anume cazuri tutela asupra
comunelor si are unele atributiuni contencioase.
Consilierul provincial (Landrath) este numit de rege, el repre-
zinta puterea centrala. In aceasta calitate, el executä toate masu-
rile luate de puterea centrall ; el are dreptul de a face regula-
mente de politie ; el exercita. In anume cazuri tutela asupra comu-
nelor rurale.
Cercul rural este Impartit In mai multe subdiviziuni numite
Amtsbezirke, coprinzind una sau mai multe comune rurale, dupa
importanta lor. Aceste subdiviziuni ale cercului sint facute din
punctul de vedere al administratiunei politiei si al expeditiunei afa-
cerilor publice.
Aceasta subdiviziune are un comitet (amtsausschass) compus
din delegatii comunelor, al caror numar variazä dupa importanta

www.dacoromanica.ro
314 PAU L N EGU LESCU

comunei. Daca o asemenea subdiviziune nu coprinde eit o singua

comun5., reprezentanta comunal l Indeplineste si functiunile acestui
comitet.
AceastA subdiviziune a cercului are caracterul unei asocia-
tiuni legale a mai multor comune pentru a Indeplini anume atri-
butiuni puse In sarcina comunelor prin legea din 1872. Ea se asea-
mAna prin urmare cu cercul rural stabilit la noi prin legea din 1
Maiu 1904.
Comitetul preparl bugetul ; el nu poate slt contracteze impru-
muttui Alecit eu asentimentul tuturor comunelor.
Puterea centralg, este reprezintat5. printr'un funcionar (amt-
mann) numit de prezidentul provinciei, dupa prezentarea ilcut6.
de adunarea cercului. El prezideaa comitetul, exercia atributiuni
de pol4ie precum si alte atributiuni de interes general.
Comunele rurale unele au consiliu comunal; Intealtele adu-
narea generall a alegtorilor decide ea singurg asupra tuturor
cestiunilor rezervate consiliului. Organul executiv este colegial ; el
se compune dintr'un primar si 2 membri alesi de consiliu sau de
adunarea alegtorilor, In cazul cind comuna nu are consiliu.
Orasele avInd o populatiune mai mare de 25000 locuitori for-
meaa un cerc urban (Stadtkreis). Cercul urban are un comitet
(Stadtaussehuss) compus din burgmeistru ca presedinte 0 din 4
membrii alesi de comitetul executiv al orasului (magistrat)
Comitetul cercului urban are aceleasi atribuOuni ca si comi-
tetul cercului rural ; legea din 1876 'i dA cu aderea sa diverse
atributiuni contencioase.
In comunele urbane, &it:a un consiliu comunal $i ca organ
executiv, un comitet (magistrat) compus din mai mul0 membrii
acestui comitet slut alesi de consiliu chiar In afarA din slnul au,
ceea-ce permite ca a se aleagä oameni specialisti pentru condu-
cerea diverselor servicii comnale.
Corpul electoral alciituit numai din contribuabili se Imparte
In trei colegii ; fiecare colegiu reprezinta o treime din valoarea
impozitelor platite si are dreptul a aleag o treime din numArul
membrilor consiliului comunal.
Burgmaistru este numit pe 12 ani, cei-l-alti membrii ai comi-
tetului se relnoiese pe junatate la fie-care 3 ani.
In afar& de consiliu comunal O de comitet, &inn In orasele
prusiene, diverse comisiuni compuse din membrii din consiliul co-
munal O din comitet, precum O din persoane alese In doll din

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRITIV 31&

aceste corpuri si InsArcinate Cu directiunea unor anume servicii

municipale. Asa avem comisiuni scolare, coinisiuni pentru saraci,
pentru impozite, etc. Femeile sunt admise sk facä parte din comi-
siunele pentra saraei si orfelini.
Aceste comislurii, ast-fel alcatuite din oameni specialisti luati
chiar In afar& de consiliu, au dat rezultate excelente.
In Austria, comuneleau un consiliu comunal ales (ausschuss),
el alege din sinul s5.0 un comitet (Vorstand) compus eel 9On din
3 membri, dintre care burgmaistru (primarul) a carui alegere trebue
O. fie confirmata de puf erea centrall.
Pentru a fi alegator sa cere sa fie cetatean, major, domiciliat
de col putin un an In comuna si sa plateasca un minimum de im-
pozit. 0 particularitate deosebita e ca femeile, minorii, ceiAbsenti
din comuna, societatile comerciale si industriale, daca sunt pro-
prietari ai unui bun situat pe teritoriul comunei pot sä voteze prim
procuratori.
Alegatorii sunt ImpArtiti In 3 colegii, fie-care colegiu repre-
zentand o treime din totalul impozitelor comunei.
In mai multe orase si In special In Viena, cetatenii sunt Im-
partite In 2 categorii: burghezi (bilrger) i membrii ai comunei (Ge-
meindeangehhrigen). Dreptul de burghezie confera anumite avan-
tagii : numai burghezii au dreptul de a se folosi de fondatiunile $i
legatele facute comunelor.
In Rusia organizarea comunelor urbane este deosebita de-
acea a comunelor rurale.
Organizarea comunelor urbane a fost facuta prin legea din 16
Iunie 1870, din timpul Imparatului Alexandru II.
Fie-care comuna urbana are un consiliu compus din 3O-72
membrii, dupa numarul populatiei (gorodskaia duma) ales pe o pe-
rioada de 4 ani. and unul din consilieri Inceteaza de a mai face
parte din consiliu, el este lnlocuit prin acela care prezentlndu-se la.
alegeri a obtinut cel mai mare numar de voturi, dupä consilierik
alesi, Cu conditiune ca sa fi obtinut cel putin jumatate din voturile
exprimate.
Consiliul comunal alege un comitet executiv (gorodskaia
uprava), si un primar (golova), a carui alegere trebue sa fie con-
firmata de guvern.
Consiliul reprezinta comuna si delibereaza asupra tuturor afa-
cerilor care o intereseaza, numeste functionarii comunali, face re-
gulamente, voteaza bugetul, stabileste taxe si contributiuni.

www.dacoromanica.ro
116 PA UL NEGULESCU

Comitetul executiv i primarul executä deciziunile consiliului

-comunal, prepar& listele electorale, intenteaz& i susOne procesele
in numele comunei.
Comunele rurale au o adunare comunall compus& din efi`
-de familii, care posed o cas& si din tot,i functionarii comunali; ea
-se Intruneste or-de-cite-ori este nevoe, mai ales Duminica i sAr-
bOt or il e.
Organul executoriu 11 reprezinta starosta (primarul) ales de
-consiliu.
Adunarea comunal& numeste pe tO functionarii. Comunele
-Turale au devenit, In urma legii pentru emanciparea %O.ranilor, din
17 Februarie 1861, proprietari ale pgmanturilor, pe care Inainte le
-kineau in arena In aceste comune rurale, gäsim proprietatea co-
lectiva. PAmInturile sunt Impärite Intre locuitori pentru a fi culti-
-tivate un anume interval (de ordinar 10 ani pentru pAmOnturile
-arabile), dap& care p6mAntul iarlsi revine comunei.
Aceasta constitue comunitatea agricolA rusl cunoscut& sub
immele de mir 1). Comunitatea agricoll corespunde cu comuna ru-
In sensul cä fac parte din adunarea comunal& numai acei care
participa la distributiunile periodice de pOmint, persoanele stabilite
-de curInd i aceia care nu au o mg nu pot lua parte la adunare.
Adunarea comuna15. reguleazA ImpArtirea p&mInturilor atribuind
fie-clrui sef de familie o poiliune de pOmInt inInd seam& de nu-
m&rul membrilor unei familii, sau une-ori de forta productivl a
1 amiliei 2).
Adunarea comunall statuiaz6 asupra admiterei membrilor noi,
-expulseazä din comunl membrii periculog 3) examineaza si statuiazA
.asuprO cererilor facute de acei care voiesc sä pArAseasc5. comuna.
Intru clt comuna este respunzAtoare de plata impozitelor qi
Asupra proprietei colective vezi : Laveleye, De la propriété el des ses
formes primitives, 1891, a IV-a edit. ; Paul Yiollet, Caractère primilif des premières
proprigté imobilières (Biliothèque de l'école de Cbartes 1872, volum. 33, p. 491)
' umner Maine, Vanden droit, p. 230; Letourneau, Evolution de la propriété,
Paris, 1888; P. Negulescu, Studii de istoria dreptului romin, Bucurevti, 1900,
Tag. 161 qi urm. ; Kovalewski, Institutions politigues de la Russie, Paris, 1903,
_pag. 248 rfi una.
Demombynes, Les ccnstitutions europiennes I, p. 609-610.
De ordinar, cei expulzati din comuni sunt deportati In Siberia. Demom-
.lynes. op. cit., p. 610, nota 2.
Vezi i Kapnist In Annuaire de la Société de legislation comparée, anul al
Nil, p. 678.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DRRPT ADMINISTRATIV 31r
toti locuitorii sunt tinuti solidar fata. de Stat $i fata de toti credi-
torii comunei, aceasta trebue sa ja toate masurile pentru a con-
strInge pe fie-care din locuitori sà plitteasca partea sa din impozite 2).
Slarostele este ales pe timp de 3 ani, el convoaca i prezi-
deazä adunarea comunala ; el executa deciziunile ei ; poate sä ia.
masuri de politie, este ofiter de politie judicial% ; poate O. pro-
nunte condamnari tri materie de contraventii.
Comunele rurale sunt lntrunite In cantoane (volost) care au
o populatiune de cel putin 300 locuitori i cel mutt 2.000 locuitori.
Comunele care au o populatiune de 2.000 locuitori formeaza singure-
un canton.
Cantonul are un organ deliberant, o adunare a cantonului, vo-
lostnoi skhod compus din toti starosti comunelor si din toll func-
tionarii electivi ai cantonului si ai comunelor precum si din dele-
gati alesi de locuitorii cantonului, cite unul la fin-care 10 case.
Organul executiv se compune dintr'un comitet (volostnoe pra-
vlenie) compus din toti starosti comunelor si din seful cantonului,.
(starfina) ales de adunarea cantonului si care prezideaza comitetul.
Cantonul este Insarcinat cu 1ntretinerea genarelor comunale,
Cu Intretinerea drumurilor vecinale, cu asistenta publica, cu igiena.
publica, cu Intretinerea scoalelor si a bisericilor, etc.
Comitetul (volostnoe pravlenie) In cele mai multe cazuri 'si
dä numai avizul, seful cantonului luInd mastirile ce va crede de-
cuviinta sub responsabilitatea sa personala.
In Snedia, organizarea oraselor este deosebita de acea a co-
munelor rurale.
Orasele care au o populatiune mai mare de 25.000 locuitori
au ca organ deliberant un consiliu comunal (Stadsfullmaktige) iar
ca organe executorii un comitet permanent precum si mai multe co-
misiuni numite de consiliu. Puterea centrala e reprezentata printr'un
guvernator numit de Rege.
Orasele care au o populatiune mai mica. de 25.000 oameni
dar mai mare de 3.000, au un consiliu comunal, lar ca organ exe-
cutoriu un magistrat, ca In Prusia, compus din unul sau mal multi
membrii, dintre care unul este primarul. Toti membrii magistra-
tului sunt numiti de Rege. Consiliul comunal nu p oate fi dizolvat

1) Pentru a ajunge la plata impozitelor, adunarea comunalA poati sA in-

chirieze servicile contribuabilului ramas IndArAt cu plata si sA4 Incbirieze lotuL
sAu de pAmint, arenda fiind destinatA la plata contributiunilor. Demombynes, /oc cit.

www.dacoromanica.ro
.318 PAUL NEGULESCU

In comunele urbane cu o populatiune mai mica de 3000 lo-

-cuitori, nu exista consiliu comunal, adunarea alegatorilor decide
aso pra tuturor chestiunilor ce intereseaza comuna.
In comunele rurale, adunarea comunal/ (Kommunal-stamma)
este compusa din totii alegatorii. Organul executoriu (Kommunal
.ncemnd) se compune din mai multi membri alesi de adunare.
Puterea centrala este reprezentata printr'un functionar Kro-
notogde, un fel de subprefect i printeun agent de politie judiciara
-kinsman, ambii numiti de puterea centrala.
In orasele cu o populatiune mai mare de 25.000 oameni, con-
siliul comunal numeste din stnul saq un comitet permanent Insar-
cinat cu administraVunea generala i cu executarea deciziunilor
-consiliului.
Consiliul numeste si o comisione de finante i lucrari publice
compusa din 24 membri In Stockholm si Imparts/0, In 3 sectiuni
O parte din membrii acestei comisiuni pot fi alesi si in afara dintre
membrii consiliului printre persoanele eligibile din comuna.
0 alta comisitme acea de igieng, este chemata sg. suprave-
_gheze igiena publicä si spitalele comunei ; ea ia toate masurile ce
crede necesare pentru a asigura buna stare igienicà a orasului,
numeste functionarii serviciului sanitar comunal. In Stockholm
aceasta comisiune se compune din 8 membrii alesi de consiliu parte
din sinul sau, iar parte dintre cei 11ali cetateni eligibili cu cunostinte
apeciale. Medicul primar al orasului este raportorul comisiunei.
Consiliul mai numeste o comisiune de binefacere publica com-
pus& din 16 membrii avInd supraveghere asupra tuturor ospiciilor
pentru batrtni i saraci, ea administreaza donatiunile facute sara-
cilor, etc. Aceasta comisiune are In special control asupra came-
rilor de corelale parochiale, compuse din pastor si din mai multi
membrii numiti de comisione, menite sá culeagá i sá dea infor-
matiune comisiunei asupra persoanelor grace, sa supravegheze
_.sa cate a combate imoralitatea, betia i sá raporteze de toate a-
cestea comisiunei.
Consiliul comunal poate sá lnfiinteze si alte comisiuni speciale
or de cite ori crede cá este nevoe.
O comisiune speciala Kyrkostamma sau adunarea bisericilor
are ca atributiuni tot ce prevede cultul i invattimIntul primar. Ea
se compune din mai multi membri alesi de corpul electoral.
In Suedia Intilnim o particularitate In ce priveste corpu/ elec-
toral pentru comune. Sunt alegatori cetateni domiciliati In comuna

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 319

$i avind un venit fie al unui capital fie al muncei sale de ce! putin
560 lei. Fie-care alegtor are drept la un numAr de voturi propor-
tional Cu totalul contributiunilor plaite de el, socotindu-se un vot
pentru fie-care coroan5. de impozit (coreana = 1 leu $i 35 bani).
La Stockholm un alegtor nu poate Insä s5, aib5. drept la mai mult
de 100 voturi 1).
Societ5.tile de comer t si de industrie au drep tul sä ja parte la
vot fiind reprezentate printr'un alegtor.
In Anglia, comunele, din cele rnai vechi timpuri, au fost nu-
mite parohii (parish), adia locul unde se ail5, un paroh (paroikia).
Preotul convoca pre fideli In vestiarul bisericei (vestry) pentru
a discuta diverse chestiuni bisericesti. Chid mai tlrziu puterea feo-
da15. decAzu In Anglia, aceastà adunare popular5. (parish vestry)
fu recunoscutA ca o adunare regulatä $i dobindi Incetul Cu Incetul
un num5.r foarte mare de atributiuni de interes local.
Ina din timpul Elisabetei, din anul 1601, parohiile fur& Ingr-
cinate Intretie gracii lor. Mai tIrziu se dan noi atributiuni pa-
rohiilor : intretinerea i construirea drumurilor, a podurilor, Infiintarea
$i organizarea de scoale, marea m5surilor de sigurant5., toate acestea
sunt date In atributiunile parohiilor, care devin ast-fel un important
organ de guvernAmInt local.
In secolul XIX, se observl Insä cä parohia nu poate satisface
toate obligatiunile din cauza resurklor sale insuficiente. De aci ten-
dina de a Intruni mai multe parohii pentru a se putea aduce la
Indeplinire diverse lucr5.ri, pe care parohile singure nu le puteau
face din lipsä de mijloace.
Unele parohii s'au asociat mai Int5d In mod spontaneu In scop
de a lndeplini mai bine serviciul de ajutoare al saracilor.
t4iri diverse se introduc prin acest mijloc, pInä clnd legiuitorul din
1834 (por-law am,endment act) a stabilit o organizaiiune lega1ä a
acestei institutiuni, sub numele de asociatiuni sau uniuni de pa-
rohii conform legei asupra sdracilor. Aceste asociatiuni nu au
caracterul obligatoriu.
Aleatorii, aleg doi sau mai multi administratori sau gardiani
ai gracilor (guardians of the poor), care formeazà o adminis-
tratiune (Board of guardians) avInd personalitate mora15..

1) Asupra tuturor acestor chestiuni vezi Demombynes op. cit. I p. 123 vi

urm. ; H. de Ferron, Iuslitutions municipales et provinciales comparées, Paris
1884 p. 233.

www.dacoromanica.ro
320 PAUL NEGULESCU

Pinà la legea din 1894, judecAtorii de pace din localitate RI.-

ceau parte de drept dintre administratori. Plnl la aceastA lege un
alegAtor putea sa aibl mai multe voturi, pla la maximum de sease,
dup5, valoarea proprietAtei pentru care plgtea taxa aracilor.
Veniturile uniunei provin in cea mai mare parte dintr'un
impozit special, taxa pentru graci.
Uniunea de parohii ingrijeste de gracii din localitate ; ea
infiinteaza pentru dinsii case de lucru (workhouses) (poor law
board).
La Londra exist& un biurou central, care exercità un control
general asupra asistentei gracilor. Acest biurou determinà care
anume parohii sà fie reunite In asociatiune.
Asociatiunea sau uniunea de parohii are In atributiunele sale si
Inregistrarea actelor sarei civile. Administratiunea uniunei (Board
of guardians) numeste pentru acest scop In fie-care parohie cite
un registrator, InsArcinat cu tinerea actelor de stare civi15.. Un re-
gistrator-sef centralizeazA actele dresate In parohii. In earl de
nasteri, cgsatorii si decese, registratorii trebue a lnscrie si vacci-
ngrile. Uniunile de parohii sunt ImpArtite in districte de vaccina-
liune In care se g5seste cite un vaccinator.
Competinta acestor uniuni de parohii se mAreste din ce In
ce si se intinde si la alte obieete, pe care comunele (parohiile) nu
pot O. le indeplineasa singure.
Allturi de uniunile de slraci gAsim In Anglia si alte grupgri
de parohii In vederea satisfacerei a celor mai importante dintre
serviciile de interes comunal sau general. Asa mai multe parohi
stint Intrunite pentru a forma un district de di de comunicatiune
Fie-c are parohie facind parte dintr'un asemenea district alege dupg,
impartantA cite unul sau mai multi reprezentanti (way-warden).
Aceste districte au fost desfiintate prin legea din 1894 (local go-
vernment Act).
Aceste districte desfiintate au fost alipite la districtele sani-
tare, care astlzi au o importantA foarte mare. Ele se impart in
districte sanitare urbane si rurale. In parohiile urbane, aleg5,tori pot
avea Ina voturi multiple. Acela, care are o proprietate socotia cu
un venit de 50 livre sterlinge sau mai putin, are drept :la un vot,
or-ce mArire cu 25 livre sterling a valorei impozabile da drept la
un vot suplimentar. NumArul voturilor cumulate de o singurl per-
soan5, nu poate trece de ease.
Districtul sanitar are atributiuni foarte importante in ce pri-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 321

vete masurile de luat pentru prevenirea boalelor contagioase, en-

demice Intretine spitaluri, infirmerii ; inspecteaza, diversele articole
de consumatiune ; se ocupa cu canalisatiunea cursurilor de aria,
construeste si Intrebue soselele ; inspecteaza locuintele lucratorilor.
Districtul sanitar are personalitate morala. Biroul sau se compune
din mai multi consilieri alesi de alegatorii parohiali. Femeile pot
fi alese. In afara de aceste districte, aveni dibtricte dese de Inva-
tamInt primar (Shool districts), de politie si justitie (Sessional
divisions), etc.
Aceste asociatiuni de comune create pentru satisfacerea unor
nevoi de interes local sau general nu se corespund, cu alte cuvinte
aceleasi comune, care fac parte dintr'o uniune de parohii, nu fac
necesarmente parte si din acelas district sanitar sau de InvatilmInt.
Se poate ca un district sanitar O. corespunda cu o uniune de pa-
rohii si in general aceasta e tendinta, mai ales pentru districtele
de politie.
Prin urmare, In Anglia, constatam ca parohia corespunde cu.
comuna,; ca, mare parte din atributiunile sale $i anume din cele
mai importante sunt Incredintate unor stabilimente publice, spe-
ciale, distincte si autonome, a caror reprezentante, alese de corpul
electoral, numesc functionari necesari serviciului.
Organizarea comunelor urbane difera foarte mult de aceea
a comunelor rurale. Chiar Intre orase trebue sa distingem diverse
categorii. In orase (burguri) gasim un consiliu comunal ales de corpul
electoral. In general, orasele sunt Impartite In cartiere si fie-care
din aceste subdiviziuni alege cite trei sau mai multi c,onsilieri. Con-
silierii comunali aleg mai multi aldermen-i, care au In atributiunile
lor contenciosul alegerilor comunale; ei sunt considerati ca formInd
sectiunea permanenta a consiliului comunal.
Primarul (the mayor) prezideaza consiliul; el reprezintà orasul
si este de drept judecator de pace in localitate.
Pentru a fi cine-va alegiltor, se cere ca sa, fie englez, major,
sa locuiasca un anumit timp rate() casa din oras, fie caproprietar,
fie ca chirias, sa plateascà taxele pentru saraci. Toate persoanele
care Indeplinesc aceste conditiuni se numesc burghezi (burgess).
Femeile pot fi alegatoare.
In Ungaria, comunele se Impart In doua, categorii : 1) ora-
vele libere, 2) comune urbane sau rurale facInd parte din co-
mitate.
Orasele libere, care nu fac parte din comitate, au un cohsilui
Tratat de Drept Adminietrativ. 21.

www.dacoromanica.ro
322 PAUL NEGULESCU

comunal compus jumItate din membri alesi de corpul electoral

dintre toti ceatenii, iar jumatate din cetAtenii cei mai greu
hnpusi, virilisti. In Budapesta consiliul comunal se compune din
400 membri, din care dona, sute sunt alesi dintre cei 1200
alegtori cei mai greu impusi. In cele-l'alte comune, cetatenii cei
mai greu impusi fac parte de drept din consiliu, pe clnd la
Budapesta chiar In aceastg categorie de cetOteni se procede prin
alegere.
Sunt alegAtori toti cetgtenii unguri majori locuind de un
anumit timp In comuna, stiind sä citeascA si sä serie.
Consiliul comunal delibereazg asupra tuturor afacerilor de
interes comunal. Unele din actele sale sunt supuse tutelei admi-
nistrative.
Consiliul comunal alege un comitet executiv compus dintr'un
primar, mai multe ajutoare, asesori; el numeste func-
tionari comunali.
Comitetul ezecutiv administreazä interesele comunei si exe-
cuta, toate deciziunile consiliului.
Primarul presideazg comitetul cit si consiliul comunal.
In aceste orase libere se aflg si un prefect ca reprezentant
al puterei centrale, numit de guvern. In Budapesta, acest Inalt
funcionar poartä numele de fo-polgarmester sau burgmeistru su-
perior, ales pe 6 ani de consiliu municipal dintr'o listg de 3 can-
didati desemnati de rege.

* *

Am studiat pina. acum, In trasuri generale, organizarea comu-

nala din diverse tOri. Am vazut ca, In toate partile, In comunele
mai importante, avem un consiliu ales, care reprezintg interesele
comunei. A ceste consilii comunale nu sunt libere sä facà orce fel
de acte. Legile de organizare comunalg tgrmuresc sfera de activitate
a acestor consilii si, chiar pentru actele date In a lor cadere, le-
giuitorul stabileste o limitg In care aceste consilii pot sO se miste
In mod libe.r, cu alte cuvinte determina masura In care se exer-
cità tutela administrativa.. Credem cO este necesar sà argtam,.In
scurte cuvinte, modul cum se exercitg tutela administrativa. In dife-
ritele state europene.
In Italia, legea din 30 Decembrie 1888 si decretul din 10
Februarie 1889, stabilesc ca autoritate tutelarg comunalg ordinal%

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 323

junta administrativa l). In fie-care provincie se afig. o junta compusa

din prefect, dOi consilieri de prefectura desemnati de ministru si
4 membri alesi de consiliul provincial. In ce priveste actele consi-
liului comunal chiar acele care nu sunt supuse tutelei, prefectul
are dreptul sa suspende executarea Inteun termen de 15 zile si
chiar sa le anuleze, In urma avizului consiliului de prefectura. Tu-
tela administrativa este destul de pronuntata.
In Franca sunt supuse aprobgrei autoritgtilor tutelare : 1)
lnchirierile pentru o durata mai mare de 18 ani; 2) vinzarile si
schimbarile proprietatilor comunale; 3) cumpararile de imobile, con-
structiunile noi, reconstructiunile, reparatiunile mari si acele de In-
tretinere cand cheltuiala totalizata cu cheltuelile de aceeas natura,
In timpul exercitiului curent Intrece limitele resurselor ordinare si
extraordinare pe care comunele pot sa s'i le creieze fail autori-
zatiune specialg.; 4) tranzact,iunile; 5) schimbarile, de afectatiune
ale unei proprietati comunale deja afectate la un serviciu public ;
6) clasarea, declasarea, suprimarea si prelungirea stradelor; 7) ac-
ceptarea donatiunilor si legatelor facute comunei, dud sunt supuse
la sarcini sau conditiuni; 8) bugetul comunei; 9) creditele supli-
mentare; 10) contributiunile extraordinare si Imprumuturile, etc.,
(art. 68 din legea comunnlä de la 5 Aprilie 1884).
Autoritatea tuteiarg. de drept comun este prefectul. In anume
cazuri, tutela este exercitata de comisiunea departamentala, de con-
siliul general, une-ori de presidentul republicei sau chiar de par-
lament.
Scriitorii francezi, care se ocupau cu studiile administrative
constatau cu regret izolarea In care se gaseau micile comune care
le punea In imposibilitate de a aduce la Indeplinire cea mai micg.
Imbunatatire. 0 lege din 22 Martie 189 ) (adaogata la legea co-
munala din 5 Aprilie 1884, ca art. 169 si urm.,) a recunoscut aso-
ciatiunile de comune pe o baza mai larga si mai eficace. Douä sau
mai multe comune din acelas departament sau din departamente
limitrofe pot sa se asocieze pentru a constitui un sindicat de co-
mune In vederea unei lucrari de utilitate intercomunala.
Aceste asocia.tiuni sau sindicate sunt persoane morale, ele
sunt administrate de o comisiune compusa din delegati numiti de
consilile comunelor care fac parte din sindicat, fie-care comuna

1) VeLi R. Meinadier, De la tutelie des communes en Bettie, Paris, Pe-

donne, 1903.

www.dacoromanica.ro
324 PAUL NEGULESCU

numeste cite 2 delegati. Veniturile asociatiunei sunt date de fie-

care comuna. Comisiunile acestea intercomunale nu pot stabili
impuneri nici taxe.
In Austria, tutela administrativa se exercita asupra delibera-
tiunilor consililor comunale privitoare la operatiuni financiare.
Ast-Idl impozitele votate de consiliu nu devin executorii decit dap&
aprobarea data de dieta provinciala; lnstreinarea proprieatilor
Imprnmetarile, daca valoarea lor tlepaseste venitul ordinar al unui
an trebuesc O. fie autorizate de guvernator.
In Ungaria, orasele libere sunt supuse tutelei exercitate de
ministrul de interne In ce priveste deliberatiunile asupra Instreina-
rilor i cumpararilor de imobile de o valoare mai mare de 25.000 lei;
Imprumutarile, hugetele, lucrarile publice decise de consiliu sunt de
asemenea supuse unei asemenea aprobari prealabile mai Inainte de
a fi executate,
Ministrul trebue sa se pronunte In termen de 40 zile. Ter-,
menul acesta fiind expirat lara ca ministrel sa fi luat o hotarb.re
deliberatiunea este socotitA ca executorie.
Ori de ctlte-ori consiliul delibereaza asupra unei chestiuni
supuse tutelei, votul consiliului trebue sa fie adus la cunostiinta.
publicului i ori-ce contribuabil poate sa reclame la ministru In
termen 15 zile de la publicare. Consilierii care au votat o delibe-
ratinne ilegala sunt solidan raspunzatori fat6 de partea vatamatà..
In comunele celelalte deliberatienile privitoare la finantele
nrunale, cum de pilda impozitele, Instreinarile, Inchirierile pentra
mai mult de 6 ani, Imprumuturile sunt supuse la aprobarea comi-
tatului.
Regulamentele de politie sunt controlate de alispan In orase,
de szolgabiro In comunele rurale. Acesti functionari pot suspenda,
executarea lor in cazul and ar fi contrarii legilor.
In Prusia, se face deosebire hare comunele urbane si cela
rurale. In cele d'intAie, aprobarea guvernului este necesara numai,
pentru Instrainari de imobile, pentru schimbarea modului de folo-
sinta al bunurilor comunale, pentru Impremeturi i contributiuni noi,
Bugetele nu sent supuse unei asemenea aprobari. Deilbera-
iunile legilor pot fi anulate. Deliberatiunile consililor co-
munale ruralp privitoare la Instreinarea bunurilor comunei, la con-
tractare de imprumuturi, la creare de impozite sunt supuse apro-
b6rei prealabile data de comitetul cercului.
In Suedia tutela se exercitl numai asupra deliberatiunilor-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 325

privitoare la vinzare, la schimbAri, la Imprumuturi amortizabile In

mai mult de 5 ani, si In fine la m5.riri sau modifican i de impozite.
In Anglia tutela administrativl aproape nu existä fatà de ac-
tele Mute de autoritatea comunalà.
Trebue sá observtim c5., In Suedia, Belgia si. Olanda, consiliele
comunale nu pot fi dizolvate. In celel'alte tari, ele pot fi dizolvate,
dar guvernul este dator A, convoace pe alegatori In termen de 3
luni, pentru a procede la noi alegeri.
*
* *

Inainte de a termina aceast6 repede schitare a organizArei

comunale, credem necesar sà, spunem clte-va cuvinte despre impo-
zitele comunale In diversele state europene.
In An glia, cel mai important impozit comunal este taxa pentru
s5.raci (poor-rate), stabilita pentru prima oar5. de Elisabeta la anul
1601, pentru a da posibilitate parohiilor ca sa Intretie pe sAraci
Ca ori-ce impozit stabilit din acele vremuri, cand averea mobiliarà
nu era destul de mare, poor-rate nu loveste decit averea imobi-
liará ; or, astazi averea mobiliar5. Intrece cu mult averea imobiliarà
din Anglia.
Taxa nu este cerutá proprietarului, ci detentorului (the occupier).
Baza acestei taxe este venitul net al imobilului ; ea este propor-
tionala cu acest yenit. Estimatiunea venitului este facutlt de piste
functionari locali (overseers of the poor).
In Uniunile de parohii, fie-care parohie contribue proportional
cu puterile sale (borough-rate).
Districtul format In 1894 prin reunirea districtului sanitar si
al districtului de di de comunicatiuni este urban sau rural.
Taxele pe care le percepe districtul urban sunt general-dis-
trict-rate si taxe speciale sau improvment-rate. General-district-
Tate se aseam5.nä cu poor-rate, pe eta vreme improvmmt-rate
este echivalentul sau compensatiunea cresterei In valoare pe care
a avut'o o proprietatt prin faptul unei lucari acute de district.
De piida districtul deschide un drum, face lucr rtri de irigatie, etc.
negresit ca prin aceste luctlri s'a ridicat valoarea proprieatilor ri-
verane, ai caror proprietari sunt datori sa contribuiasca la cheltuelile
necesitate ca aceste lucrari...
Districtul rural nu are taxe proprii declt improvment-rate,
el trig poate sá stabileascà taxe anexe la poor-rate.

www.dacoromanica.ro
326 PAUL NEGULESCU

Burgurile municipale au ca taxe locale : general borough,-

rati (taxa generala) si taxe particulare watch-rate (taxa de politie),
lightingh-rate (taxa pentru iluminat).
In rezumat sarcinile comunale sunt suportate, In Anglia, no-
minal cel putin, de proprietatea fonciarl, care e foarte apasata..
Dupà statisticele cele mai recente totalul acestor taxe comunale
ating aproape 200/0 din venitul net al imobilelor.
S'a criticat foarte mult acest naod de impunere, si s'a cauta
mijloacele de a face A, participe la aceste sarcini locale $i averea
mobiliara. Pentru acest scop s'a propus ca administratiunile locale
sa stabileasca taxe aditionale la impositul asupra venitului (income-
tax) perceput de stat 1).
In Prusia, studiul regimului fiscal comunal este foarte inte-
resant. In adevar, In aceasta tara problema impozitelor comunale
a Meat obiectul, In cursul secolului trecut, a o multime de studii
foarte aprofundate, care a inspirat pe legiuitorul din 13 Iulie
1893 2).
Scoala liber sehimbista, reprezentatà prin Iulius Faucher, con-
sidera ca. eomunele nu pot stabili alte impozite decIt numai taxe
de remuneratiune. Faucher admitea impozitul fonciar comunal, dar
numai ca un mijloc de remuneratiune pentru serviciile aduse de
comuna. proprietatilor ; ca.ci comuna nu mai este astazi, dupa dinsul,
dealt o cooperatiune de ordin economic, organizata In vederea tre-
buintelor comune. Cu alte cuvinte taxatiunea locala nu trebue A
reprezinte decit remuneratiunea serviciilor aduse de comuna par-
ticularilor.
Inca. din 1864, aceastä chestiune a impositelor comunale a
fost discutata In congresul de economie politica tinut la Hanovra
In 1864; In 1865 ea este discutata. In congresul din Nuremberg, iar
In 1867 la Hamburg. Toate aceste congrese adopta teeria lui Faucher.
0 alta scoala, aceea a socialistilor de catedra., reprezentata mai
ales prin Adolf Wagner, I. Neumann, Hoffman s'a altii, sustine din
contra, ca, comuna este o autoritate publica de acelas ordin ca si
Statul, Insarcinatä de a satisface interese publice si Impartind chel-
tuelile serviciilor, pe care le Indeplineste proportional ca faculatile
contributive ale fie-caruia din merabrii sai. Wagner recunoaste Insa,
Y. Granet, L'impot direct comunal, Paris, 1904 p. 162 si urm. ; P.
Dubois, Essai sur les finances communales, Paris, Perrin, 1898, p. 198 ki urm.
Vezi traductiunea acestei legi in Oulletin de statistique et de legisla-
lation comparées, 1893*, p. 380 qi 510

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 327

ca autoritatea coinunala Indeplineste si unele functiuni de ordin

privat, care profita individual particularilor. Pentru aceste servicii,
comunele nu pot sa ja taxe decit ca remuneratiune a serviciului adus.
Cu alte cuvinte, taxatiunea comunala trebue Impartita In doua:
pentru cheltuelile generale ale comunei se stabilesc impozite bazate
pe puterea contributiva a cetatenilor, iar pentru serviciile care
procuran un avantagiu particular unor anurnite persoane, se va
stabili o taxa proportional& cu interesul personal al fie-caruia.
Dupa Wagner, impozitele propriu zise coexista cu taxele acestea
speciale si Statul trebue sa determine raportul care trebue sa existe
Intro aceste doul moduri de taxatiune O.
Aceasta teorie a triumfat la congresul social-politik de la
Eisenach In 1875 precum si la acela din Berlin In 1887.
Prima teorie asa dar sustinea, ca. trebue stabilita o deosebire
titre taxele comunale si impozitele Statului, ea nu admitea In sis-
temul de taxatiune locala declt numai impozitul fonciar, si cerca
ca toate taxele sa presinte un caracter de specializare. Cea-l-alta
teorie de si admitea taxele speciale, sustinea InsA, a trebue sta-
bilita o legatura bare impositele Statului si sistemul de taxatiune
comunala prin zecime sau centime aditionale, sustinea de asemenea
desvoltarea impozitelor indirecte pentru a se putea descdrca impo-
sitele directe.
Guvernul prusian inspirat de aceste principii, depune un proect
de lege In 1879, care Insa a fost parasit. In 1892 se propune un
alt proect, care devine legea din 13 Iulie 1893, care stabileste un
fel de compromis lntre teoriile lui Faucher si acele ale lui Wagner,
In care big, predomina teoriile acestuia din urma.
Legea din 1893 pune la dispozitiunea comunelor trei feluri
de mijloace fiscale, In afara de veniturile domeniului lor privat :
imp ozitele propriu zise (Steurn), retributiunile speciale (Geinthren)
si contributiunile particulare (Beitreige). Articolul 2 din lege pune
principiul, ca comunele nu pot stabili impozite decit numai dad,
cele-l-alte venituri ar fi insuficiente.
Cele douà categorii de venituri : retributiuni speciale si con-
tributiuni particulare, represinta ideia de specialisatiune fiscala :
numai aceia care se servesc de un serviciu contribuesc la remu-
neratiunea sa. In expunerea de motive a legei se spune : «Se stie
ca comunele nu au numai functiuni publice de Indeplinit, dar si
I.) Ad. Wagner, Die Communaisleurfrage.

www.dacoromanica.ro
328 PAUL NEGULESCU

functiuni de ordin privat. Sarcinele lor se Impart, In consecinta, In

sarcini publice si In sarcini private, si dacä cele d'Intiiu trebue dupa
natura lucrurilor sa fie suportate de locuitori dupá facultatile lor
contributive, cele din a doua categorie, trebue sa recada asupra
acelora care pro fita de serviciu de ordin privat si In masura In
care profita».
Retributiunile speciale (Gebühren) sunt percepute de la acei
locuitori, care profita de la un anumit serviciu comunal si In ma-
sura In care se folosesc. Cu alte cuvinte, aceste taxe au de scop
ca locuitorii O. plateasd serviciile aduse de comuna.
Celelalte taxe, contributiuni particulare (beitrage) se aseandna
Cu ceea-ce Englezii numesc improtnnent-rate. Aceste taxe sunt sta-
bilite asupra proprietarilor, industriasilor sau comerciantilor. carora
li s'a adus un avantagiu material printr'o lucrare facuta de comuna.
De ex. facindu-se diverse lucrari de edilitate, valoarea imobilelor
dintr'o anumita strada sau cartier a putut A. se ridice, strada a
putut deveni mult mai comerciala, etc. Taxele acestea slnt desti-
nate ca sa faca pe particularii care profita, sa contribue la cheltue-
111e o cazionate de aceste lucrari si de Intretinerea lor ; ele sunt cerute
In masura profitului pe care particularul II trage.
Taxele acestea fac obiectul sau a unor roluri speciale sau al
unui adaos la cotele impozitelor directe Ornpozitul fonciar si patenta
aferente particularilor cari profita din aceste lucrari.
Aceste contributiuni particulare sInt stabilite In urma unei
anchete prealabile s'i perceperea lor trebue A. fie aprobata de auto-
ritatea tutelara.
In titlul al Ill-lea, legea vorbeste de impozitele generale (Steuern)
care sInt de trei categorii : impozite indirecte, impozite directe reale
(impozitul funciar si impozitul industrial analog cu patenta) si impo-
zitul a supra venitul ui.
In ceea-ce priveste impozitele indirecte, legea din 1893 nu
aduce inovatiuni ; opreste numai pe comune de a stabili asemenea
impozite de consumatiune asupra unei categorii importante de obiecte
de prima necesitate. Aceste impozite stabilite de comune trebuesc
O. fie aprobate de autoritatea tutelara. Veniturile produse de aceste
impozite slnt Ina foarte mici, caci In Germania exista principiu ca
numai impozitele indirecte stabilite In profitul statului sInt bune,
Impozitele directe reale sint impozitul fonciar asupra proprie-
tatilor Cu sau fara cladiri, precum si impozitul industrial. Prin legea
din 14 Iulie 1893, Statul a renuntat la aceste impozite directe In

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 329

favoarea comunelor. Ele sInt destinate sa satisfaca nevoile cari nu

ar putea fi Indestulate de produsul impozitelor indirecte.
Prin art. 52 alin. 2, se stabileste ca comunele nu pot recurge
la impozite directe pentru a face diverse lucrgri destinate a profita
proprietatilor particulare decit numai In cazul clnd nu s'ar putea
acopen i cheltuelile prin mijlocul contributiunilor particulare (beitrüge)
sau al retributiunilor speciale (gebühren).
Gel mai important Insa dintre veniturile comunale II formeaza
impozitul asupra venitului. Inainte de legea din 1893 comunele per-
cepeau asemenea impozite asupra venitului independente de acela
al Statului si avInd o alta baza. Legea din 1893 stabileste ca co-
munele nu mai pot sa perceapa impozite asupra venitului decIt sub
forma de centirne aditionale (proeenten) la impozitul general asupra
venitului (Einkommensteuer), stabilit In profitul Statului.
Comunele prusiene pot sa, stabileasca zile de prestatie pentru
constructiunea si Intretinerea drumurilor.
In Belgia impozitele comunale stilt aproape exclusiv directe,
ele nu ating decit 27,5 0/0 din totalul veniturilor comunale. In 1880
impozitele comunale reprezentau de abia 4Iei,60 de fie-care locuitor.
Cele-l-alte mijloace provin din venitul domeniului privat precum si
din subventiunile date de Stat din produsul comunal.
Prin legile din 1860 si 1862 desfiintIndu-se accizele s'a creiat
un fond comunal destinat ca sa acopere golurile provocate In bu-
getele comunale prin aceasta suprimare. Acest fond este alimentat
prin 75 0/0 din produsul vgmilor asupra cafelei, din 35 0/0 asupra
drepturilor la care sunt supuse vinurile, racheriile, berea etc., si
41 0/0 din produsu/ cartilor postale. Printr'o lege din 1889 acest
fond a fost dotat si cu alte venituri.
Impozitele directe comunale se percep sub forma de centimi
aditionale la impozitele directe ale statului. .
Dintre impozitele comunale speciale cel mai important este
cotizaVunea personalk care Insa nu exista In toate comunele.
Bazele acestui impozit variaza dupa comuna, el este un impozit
asupra venitului.
*
* *

Comparind organizarea comunala din diferitele tari constatam :

1. Ca, mai In toate tarile, gestiunea intereselor comunale este
Incredintata la mai multe persoane. In mai toate tarile, organul
executoriu al deciziunilor consililor comunale este alcAtuit din mai

www.dacoromanica.ro
330 PAUL NEGULESCU

multe persoane, cari au atributiuni proprii si cari Impart diver-

sele servicii comunale.
Numai In Franta si la noi, primarul singur executti deci-
ziunile consiliului i gireaza interesele comunei, ajutorii de primar
ne fiind decit niste. delegati ai primarului;
Ca, In cele mai multe tari, autoritatea centrall are organe
deosebite decIt acelea care reprezinta interesele locale, pe chid la
noi si In Franta, primarul reprezinta interesele locale si este si
agent al puterei centrale;
Ca in unele tAri, pe ling consuele comunale se gasesc
diverse comisiuni alcatuite din consilieri comunali si din oameni
specia:isti avind insarcinare de a conduce anume servicii comunale,
care nu e alt-ceva decit aplicarea principiului ca, In gestiunea in-
tereselor comunale, este bine O. se asocieze ell se poate mai multe
persoane, caci numai ast-fel se creiaza personalul necesar pentru
administratiunea locala, numai ast-fel se dezvolta spiritul public si
sentimentul solidaritatoei sociale ;
CA, In comunele mici, alegatorii nu mai aleg un consiliu
comunal, ei singuri decizInd asupra diverselor chestiuni ;
Ca In toate tarile se cauta s'a' se Inlature ori-ce idee
de politica din administratiunea comunala. Comuna, In adevar, este
o autoritate publica, Insa fara caracter politic; este o autoritate
local, iar nu nationala si In acelas timp o grupare de ordin eco-
nomic. Pentru acest motiv vedem ca In uncle tari consilile comu-
pale nu pot fi dizolvate de puterea centrala; cä alcatuirea corpului
electoral comunal difera asa de mult de aceea a corpului electoral
pentru reprezentanta nationala; ca alegAtorii comunali mai In toate
tArile sunt numai contribuabili si votul este proportional ca con-
tributiunea ;
Ca, In general, tutela administrativa este mai restrInsa ded.t
la noi.
122. Dupa ce am studiat organizarea comunala de la noi,
si am vazut partile rele ale acestor institutiuni municipale, sa vedem
daca din studiul legislatiunei comparate, din starea noastra spe-
ciala nu putem gasi anume mijloace ca sa remediem aceasta stare
de lucruri.
Defectele institutiunilor noastre sunt numeroase, sá examinam
pe cele mai principale i sa aratam reformele, ce s'ar putea introduce:
I) Organizarea noastrei comunal ei se bazeazcl pe o prea
mare centralizare. In adevar, mai toate actele consiliului comunal

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 331

sha supuse tutelei administrative. In °Jara de aceasta chiar pentru

actele pe care consiliul comunal are dreptul sa le faca singur,
autoritatea tutelar& are posibilitatea O. le anuleze In anumite cazuri.
Am vazut ca, In Prusia, ca si In Anglia, s'au desvoltat at se
poate de mult libertAile locale. Humboldt zicea ca toata politica
trebue O. tinca la emancipatiunea energiei individuale1). Suprematia
moral& s'i politica apartine de sigur popoarelor, care, In institutiu-
nile lor locale, admit cea mai mare libertate.
Opiniunea lui Humboldt era Impartasita de toti oamenii poli-
tici din Prusia de pe acea vreme, ca Stein, Hardenberg, Altenstein,
Schorhorst. Sub influenta acestor eminenti barbati politici s'a Inceput
organizarea administrativa.; ea a dat cele mai frumoase rezultate.
Sistemul acesta al libertatei locale face ca o natiune sa fie
apta pentru libertate, dupa cum zicea Gladstone : «Plus les annés
s'accumulent sur moi, plus j'attache d'importance aux institutions
locales. C'est par elles que nous acquérons l'intelligence, le jugement,
l'experience politique, que nous nous rendons aptes & la liberté».
«L'habitant de la nouvelle Amérique, zice Tocqueville 2), s'at-
tache A sa commune paree qu'elle est forte et indépendante ; il s'y
intéresse parce qu'il concourt A la diriger. Dans cette sphère bornée,
qui est. A sa portée, il essaie de gouverner la société, il s'habitue
aux formes sans lesquelles la liberté ne procède que par revolu-
tions ; il se pénbtre de leur esprit, prend goat à l'ordre, compreud
l'harmonie des pouvoirs, rassemble enfin des idées claires et pra-
tiques sur la nature de ses devoirs et sur l'étendue de ses droits».
Starea sociala face educatiunea individului, 'i modifica calita-
tile sale naturale si i le transforma In calitati sociale ; individul
ast-fel transformat contribue si dinsul ca sä perfectioneze socie-
tatea ; societatea aceasta perfectionata lucreazä din non asupra
individului pentru a'l perfectiona. Avem deci o serie neIntrerupta
de transformari, de reactiuni de la societate la individ si de la
individ la societate, pe care se bazeaza desvoltarea civilizatiunei,
Daca puterea individual& este slaba, negresit cä vom avea o
slabire si a puterei sociale.
Civilizatiunea nu este numai un lucru exterior si material, ea
consista mai ales In formarea caracterului, a fortei interioare,
virus cum o numeau Romanii. Si, mai ales In comuna, individul
G. de Humboldt, Essai sur les limites de Vacilan de l'Elc(, tradus In
frant. de H. Chretien.
De la démocralie en Amerique.

www.dacoromanica.ro
332 PAUL NEGULESCU

ggseste ocaziunea de a-i desvolta caracterul, din punct de vedere

politic, de a deveni independent. Statul este prea mare, pentru ca
individul .5à poata avea o influenta asupra mersului lui progresiv,
dupa cum s'i influenta civilizatrice a Statului asupra individului este
foarte redusa. Prin urmare trebue data o desvoltare cat mai mare
vietei comunale.
Ar trebui deci largite cat mai mult drepturile consiliului de
a decide singur. Chiar In cazurile In care actele ar fi supuse tu-
telei administrative, autoritatea comunalà ca si particularul ale
carui drepturi ar fi atinse prin actul administrativ, sa poata. face
apel Inaintea unui anumit tribunal.
Anularea actelor, facute de autoritatea comunal, sa se ceara
Inaintea aceluias tribunal fie de puterea centrala, fie de particularul
vatamat, consilierii comunali putand fi condamnati chiar la despa-
gubiri pentru actele lor ilegale, care ar fi cauzat prejuditii.
II) La noi puterea ezecutiva consunala este unitara qi per-
sonalä , pe oand in toate tarile, in afarä de Fran(a, ea este
colectiva.
Aproape In toate tarile, gasim un comitet executiv ales de
consiliul municipal care administreaza afacerile comunei. Primarul
nu este decat prezidentul acestui comitet. Fie-care membru din
consiliu este Insarcinat cu o parte din serviciu si, In sedintele con-
siliului municipal, el sustine propunerile relative la serviciul cu care
a fost Insarcinat, Intocmai ca ministrii Inaintea parlamentului.
Cu modul acesta, avem In fie-care comuna mai multe per-
soane, care se intereseaza de afacerile comunale, care se ocupa
mai bine de aceste afaceri decal unui singur. in Franta, unde
exista aceias organizare ca la noi, s'a constatat a primarul este
chemat sa Indeplineasca cel putin 150 lucruri diferite 1), In afara
de obligatiunea de a executa deciziunile consiliului si ordinile pri-
mite de la administratiunile superioare, In afara pe sarcina de
(Meer al starei civile.
Este necontestat ca, In asemenea conditiuni, sarcinile unui
pFimar fiind mai presus decat puterile unui om, administratiunea
comunala trebuie sa sufere. Si nu se poate òbiecta, cä aceste
inconveniente se pot Inlatura prin posibilitea de a alege din sInul
consiliului un ajutor de primar.
Ajutorul de primar fiind numai un delegat al primarului, caruia.

1) Berquier, Le corps municipal, a V-a editie, pag. 747.

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMIN1STRATIV 333

acesta poate ori clnd retraga delegatiunea sau micsoreze atri-

butiunile, este un funcionar subordonat primarului, avind prin
urmare o situatiune care nu poate conveni decit persoanelor de a
doua sau a treia mina sau acelor intrate prea de curind In viata
publica. Pe cita vreme, in cazul cind am avea un comitet, In care
fie-care membru ar avea atributiuni distincte si bine determinate,
cind primarul nu ar fi decit prezidentul acestui comitet, avind
atributiuni numai in ce privW.e serviciul sail, este evident ca
aceasta functiune ar capata o importanta cu mult mai mare.
In afara de aceasta in orasele importante puterea executiva
comunala ar putea sá primeasca noi dezvoltari. S'ar putea numi
ca in Anglia, Prusia si Suedia diverse comisiuni compuse din con-
silieri si din oameni speciali, care sa conduca anume servicii.
asemenea comisiune s'ar putea ocupa In mod serios de partea
estetica a oraselor noastre 1), care lasa asa de mult de dorit, o
alta s'ar Indeletnici cu imbunatatirea situatiunei sanitare a ora-
sului, etc. Cate un membru din comitetul executiv ar fi Prezidentul
acestor comisiuni si le ar executa deciziunile.
In modul acesta, interesele comunei ar fi mult mai bine ad-
ministrate, ele nu ar mai putea fi periclitate de un primar incapabil.
III) Comunele noastre rurale sunt prea mici si lipsite de
mijloace, asa In cdt nu pot face nici o imbundtd fire mai serioasei.
Proectul de lege al d-lui rainistru V. Lascar cauta sa reme-
dieze aceasta stare de lucruri. In Senat Insa proiectul a fost mo-
dificat, comunele rurale au ramas ast-fel, cum erau alcatuite prin
legea din 1887; s'a admis Insa gruparea In cercuri a comunelor care
nu au un venit minimal de 8000 lei. Cercurile nu constituesc piste
organe administrative ca anumite atributiuni, ele nu sunt decal
niste asociatiuni fortate de mai multe comune grupate in scopul
de a plati cgi-va functionari, pe care legea Ii crede necesari
pe care comunele nu ar putea sal plateasca singure.
1) Vezi H. Fierens-Gevaert, Nouveaux essais sur Part contemporain, Paris
Alcan, 1903, pag. 95 i urm. S'ar putea face plantatiuni de tot felul, gradinile
publice ar trebui aranjate in mod artistic, florae ar putea deveni un element
important in decoratiunea oraplor. In cele mai mici orap ,elvetiene i renane
clematitele, glicinele i vitele salbatice urcate pe ziduri dau caselor un aspect
foarte plAcut. Nu este oare curios ca imprejurul Bucure0iu1ui, comuna sit nu
posedà in afarä de qoseaua Sisselef nici o OA:lure, ca loe de distractie pentru
mulatiunea capitalei ? i cu toate acestea au fost numeroase p5.duri imprejurul
oraplui care au fost distruse. Dar pldurile aunt din punct de vedere sanitar
necesare pentru oraqe; ele pot modifica lute° anumita m5.surá chiar clima.

www.dacoromanica.ro
334 PAUL NEGULESCU

Reforma ast-fel cum este flcutg nu este complectg. Cercul

ar trebui sl fie un organ foarte important In organizarea comu-
nelor rurale. Pen tru aceasta ar trebui sa i se recunoaseg persona-
litatea moralg, sg i se acorde dreptul de a stabili anume taxe
st i se Incredinteze ca atributiuni salubritatea publicg si construe-
tiunea si Intretinerea drumurilor vicinale.
Adunarea cercului compusg din delegatii comunelor ar trebui
aleagà un comitet executiv Insgrcinat cu aducerea la Indeplinire
a deciziunilor adungrei.
Cercul ar trebui sg fie mai mare decgt cel actual, avind un
minimum de venit de cel putin 20.000 lei pentru a putea Indeplinl
cu succes obligatiunile ce i s'ar da.
Comunele noastre at& urbane cd t si rurale sint prea
intinse &Kt' cu nuntdrul locuitorilor, din care cauzd or-ce int-
bundtd(ire devine dificil&
In adevar, sunt foarte multe comune rurale cu o populatiune
de 200--300 familii, care se Intind ate 5-6 km. si chiar mai mult.
In asemenea conditiuni, este usor de Inteles cà mijloacele
financiare Bind foarte reduse, or-ce Imbungtgtire devine o problemg
foarte dificil, curgtatul strgzilor, Intretinerea lor In bung stare,
luminarea lor devin probleme irealizabile pentru aceste comune.
Remediul ar consista In strIngerea sau comasarea comunelor
rurale si In stabilirea prin lege a limitelor oraselor (vezi pentru
Bucuresti, legea din 14 Maiu 1895).
Primarul ar trebui sd fie nttmai reprezentant al intere-
selor locale, nu si agent al puterei centrale.
Din momentul ce admitem comuna ca un stabiliment public,
avind de multe ori interese deosebite de ace/e ale Statului, trebue
stabilitg, o deosebire i In ceia-ce priveste organele acestui stabi-
ment public fatg. de organele Statului. Cu alte cuvinte se cuvine
ca Statul sg aibg agenti deosebiti de acei ai comunelor.
Proiectul de lege al d-lui ministru V. Lascar admitea acest
sistem, el Insg a fost Inlgturat In urma discutiunilor urmate In
sectiunile Senatului. Astg-zi primarul este $i reprezentantul inte-
reselor locale si agent al puterei centrale.
Legea electorald comunald ar trebtti modi ficatit admi-
rindu-se votul plural si reprezentarea minorildfilor. Se poate
IntImpla In adevitr ca dintr'un corp electoral de 1000 aleggtori,
300-400 aleggtori cei mai greu impusi din comung sg nu aibg
nici un consilier care sà le apere interesele. Or, comuna am vgzut

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 335

ca are si un caracter economic. i, Inteo asociatiune de asemenea

natura, cine p15.teste are si dreptul sa comande. Acest drept ar
trebui sa se recunoasca si In favoarea acelora Cu o instructiune
mai superioara si care sunt prin urmare mai In masura dea
seama de adevaratele interese ale comunei. Ar trebui, cu alte cu-
vinte, sa se admita votul plural. 0 anumita cota de impozit ar
trebui sä dea drept la un vot, o cota superioara ar da drept la
doul voturi, o diploma de absolvire a unui grad de InvatamInt ar
da drept la Inca un vot. In earl de aceasta, votul ar fi si cdlectiv,
adica alegatorul In cazul cand ar fi sa se aleaga 5 consilieri, sa
poata da toate aceste cinci voturi unui singur candidat.
Cu modul acesta o minoritate importanta ar putea sà aiba
un numar oare-care de reprezentanti.
Serviciurile de Stat ar trebui luate din sarcina co-
munei. Asta-zi la noi politia este un serviciu de Stat; Statul avInd
in adevar Indatorirea de a asigura ordinea interna i externa. In
asemenea conditiuni nu se Intelege de ce O. se oblige comunele
sa Intretie personalul politienesc. Acelas lucru putem spune si de
obligatiunea comunelor de a Intretine localurile judecatoriilor de
ocoale, al scoalelor primare; caci distributiunea justillei este prin
excelenta un atribut al Statului. Statul creiaza tribunale acolo unde
gaseste de cuviinta, el trebue sa procure localul. In ce priveste
scolile primare, ele au fost cu totul centralizate; autoritatile co-
munale ne mai avind nici un control asupra lor, prin urmare nu
se poate Intelege nici pentru dInsele cum se poate legitima aceastA
obligatiune (art. 111 legea comunelor urbane, alin. 6, 8, 9).
Sistemul impozitelor comunale ar trebui modificat in-
troducIndu-se taxe asupra proprietarilor, comerciantilor sau indu-
striasilor, carora li s'a adus un avantagiu material printeo lucrare
Mena de comuna i aceasta In masura profitului. Ar trebui apoi
introdus In comunele urbane impozitul asupra venitului. In adevar,
comunele prin sistemul lor de impozite nu pot atinge veniturile
bunurilor mobile, rentele viagere, lefurile, pensiunile, etc. Acest im-
pozit s'ar putea percepe sub forma unui impozit asupra chiriilor ;
china fiind un semn exterior al venitului sau mai bine zis al chel-
tuelilor facute de fiecare contribuabil. Un asemenea impozit este
mult mai just ca taxa comunall decit ca contributiune de Stat, de
oare-ce In fie-care oras china reprezinta cu o oare-care preciziune
modul de trai al fie-carui contribuabil, pe cata vreme In diverse
orase chiriile variaza foarte mult. inteunele orase o chirie de 2000

www.dacoromanica.ro
336 PAUL NEGULESCU

lei anual este fuarte mare, pe cata vreme In allele ea reprezenta

valoarea locativa a unui apartament foarte modest. Pentru ca im-
pozitul sa fie echitabil, ar trebui stabilit un tarif progresiv cu o
scadere proportionala dupl numarul copiilor minori. Ar trebui apoi
scutite de acest impozit chiriile prea mici.
°data stabilit acest impozit, s'ar putea micsora foarte mult
dotatiunile comunelor provenite din Impartirea venitului fondului
comunal.
In adevar aceste venituri se Impart Intro comune, In raport
Cu totalul contributiunilor directe din fe-care comuna. Cu alte cu-
vinte o comuna, unde totalul impozitelor directe este mai mare, va
avea o cota mai mare (art. 33).
Prin aceasta repartitiune, nu se schimba Insa oare sarcina
cheltuelilor locale ? Nu se IntImpla oare ca locuitorii dinteo comuna
sa contribue la cheltuelile altei comune ? *i apoi nu este oare pericol
ca autoritatile comunale sa nu risipeasca In cheltueli inutile aceste
venituri, aceste dotatiuui din partea Statului ? Serviciile comunale
profita locuitorilor din comuna, ei trebue a le plateasca.
Reducind cotele aferente fie-carei comune din venitul fon-
dului comunal, Statul ar realiza un beneficiu, In ipoteza ca nu ar
diminua In aceiasi proportie taxele stabilite prin noua lege (din 1
Martie 1903). In schimb ar putea ceda comunelor o parte din con-
tributiunile directe, cele mai bune impozite comunale.
In a.devar, In cazul dud majoritatea veniturilor comunale ar
proveni din impozite directe, or-ce risipa din partea consiliului co-
munal s'ar traduce printr'o urcare a impozitelor directe comunale
pentru a se putea acopen cheltuelile acute. Corpul electoral atins
prin contributiune, examineaza lucrarile facute si refuza Increderea,
la noile alegeri, acelor consilieri risipitori. Este deci posibil un
control din partea alegatorilor.
Cu timpul, Statul 'si-ar putea Insusi Intregul venit al actualului
fond comunal, abandonand comunelor si judetelor impozitele directe
reale.
In comunele rurale, s'ar putea lnfiinta monopolul circiumelor
In favoarea comunei. Prin aceasta, s'ar putea crea un important
isvor de venituri pentru comune $i s'ar pune o stavila raspandirei
alcoolismului la sate pe de o parte, si, pe de alta parte, s'ar putea
Inlatura din sate o multime de speculanti.
IX) Ar trebui limitat dreptul puterei centrale de a dizolva
consiliile comunale si apoi, pentru alegerea consilierilor, nu ar

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 337

mai trebui sä se proceadl la alegeri generale. Cu alte cuvinte,

In caz cand un consiliu a fost dizolvat, noul consiliu ales sä func-
lioneze o Intreaga perioadl de 4 ani. Cu modul acesta s'ar Inde-
pArta de aceste alegeri or-ce caracter politic.

Bibliografie. Lucreiri generale: Dufour, Traité général de

droit administran" appliqué ; Bequet, Dupré et Laferrière, Réper-
toire de droit administratif, cuvIntul commune ; Giron, Droit ad-
ministratif de la Belgique., a II-a ed. I; C. G. Dissescu, Curs de
drept _public roman, III ; H. Berthélemy, Traité élémentaire de
droit administratif, Paris, 1901; Leon Say, Dictionnaire des fi-
nance,s, cuvintele communes si budget communal ; De Fooz, Le
droit administratif belge ; G. Demombynes. Les constitutions eu-
ropéennes ; H. de Ferron, Institutions municipales et provinciales
comparées. Paris,1.1884 ; Simonnet, Iraité adra. de droit admi-
nistratif (a 4-a. editiune).
Lucrari speciale: E. Pilon, Monopoles communaux. Caen, 1898;
Fr. Galtier, La suppression de octrois. Paris, 1901; Guérin, Etude
sur l'impôt des prestations, Grenoble 1898 ; G. Denoix. L'évolu-
tion historique de la _prestation en nature et la réforme de 1903.
Paris, 1904; Guillouard, Nations juridiques des autorisations, des
concessions administratives et des actes de concession,s. Paris,
Pedonne, 1903; Regray, Des faits de jouissance privative dont le
domaine public e,st susceptible. Paris, 1900 ; L. Paul Dubois, Essai
sur les finances communales. Paris, Perrin & Comp. 1898; Jean
Gran et, L'imp61 direct comunal, Paris, 1904; Réné Acollas, Fi-
nances communales, Paris, Giard & Brière, 189-; J. Imbart de
la Tour, Des biens communaux, Paris, 1899 ; Auguste Rey, Theorie
du budget communal, Paris, Pédone, 1897.

Tratat de Drept Adminietrativ. 22

www.dacoromanica.ro
 APENDICE
ORGANIZAREA ADMINISTRATIVA A DOBROGEI
In urma conventiunei de la Berlin din 13 Iulie 1878, cele B
judete din Basarabia pe care le stagnea Tara Rongneasca potrivit
tratatului de la Paris din 1856 au lost retrocedate Rusiei. In schimb
s'a dat Romlniei Dobrogea 1).
Dobrogea este cunoscuta loarte de mult. Inca de prin al
IX-lea secol inainte de Cluistos, Grecii fondaserä in aceasta regiune
diverse comptoare coraerciale cam de pilda Istria, Tomis 2), Kallatis
(Mangalia).

Art. 45 die conventiunee de a 3erl.in: La principauté de Roumanie

retrocede a Sa Majeeté Umpereur de Russie la portion du tenitoire de la Ba-
sarabie detachée de la Russie en suite du traité de Paris de 1856 limitée
l'Ouest par le talveg du Pruth, au midi par le talveg du bras de Kilia et l'em-
bouchure de Stary-Stamboul. Art. 46: Les Iles formant le delta du Danube ainsi
que l'ile des Serpents, le sandjak de Toultcha comprenant les districts (cazas)
de Kilia, Soulina, Mahmoudie, Isaktcha, Toulciha, Matchin, Babadag,
Kustendje, Medjdié, sont réunis h la Roumanie. La principauté reçoit en outre
le territoire situé au Sud de la Dobroutcha jusqu'h une legue ayant son point
de depart h. l'est de Silistre et aboutissant h la Mer Noire au Sud, de Mangalia
La trace des frontière sera fixe sur les lieux par la commission européene
instituée pour la delimitation de la Bulgarie. Turcii nuneau Dobrogea
Sandgiacul Tulcea.
Tumis (asti-zi Constanta) datoreste numele lui Aetas, regele Colkidiei,
tatäl frumoasei Medea. Medea ftzgind cu amantul shu i Rind urmItrith de tat51 ei
Aetas, a thiat in buchti pe micul ei frate Absirt, pe care II luase cu dime i cadavrul
l'a imprhstiat in mare. Nenorocitul phrinte se opri in cale pentru a aduna buchtile
din fiul shu i tapoi arunel ancora la coast& pentru Ingropa copilul. Acea
coasth i thrgul ce se fond& mai thrziu se numirh. Tomi de la grecescul tòp.ot=
buchti. Ovid. Trist., liber eleg. IX, 6-35. Aci a fost exilat marele poet roman
de pe timpul lui August, Ovidiu.

www.dacoromanica.ro
342 PAUL NEGULFSCU

judetean cei mai mari eontribuabili din comuna si anume cate unul
din fie-care comuna mall si cate doi din fie-carui comuna, urbana.
Acesti delegati se Intrunesc la resedinta fie-care ocol (plasa)
si aleg cite 2 consilieri judeteni.
Pentru judetul Tulcea, prefectul numeste 4 consilieri judeteni
dintr'o lista de 12 persoane alcatuita de consiliul comunal al ora-
sului Tulcea ; iar, pentru judetul Constanta, prefectul numeste numai
2 membrii dintr'o asemenea lista de 12 persoane prezentata de
consiliul comunal al orasului Constanta. Prezidentul consiliului este
numit de guvern in fie-care an.
Organul executoriu este prefectul. Tutela administrativa este
excesiva : toate actele consiliului nefiind lucratoare pina ce nu sunt
aprobate de prefect.
Comunele se administreaza de un consiliu, comunal si de un
primar numit, din sinul consiliului, de ministru de interne In comu-
nele urbane si de prefect In comunele rurale.
Consiliul comunal se compune din 9 membrii In comunele
urbane Tulcea si Constanta din care 3 numiti de prefect dintre
notabili, iar restul este ales de corpul electorai
In eele-l-alte comune urbane si rurale consiliul se compune
din 7 consilieri din care 2 numiti de prefect.
Legea pentru organizarea comunelor rurale din 1 Mai 1901
se aplica si In Dobrogea cu restrictiunile aratate tu art. 246.
Organizarea judecatoreasca este iarasi deosebita de acea ce
avem dincoace de Dunare.
Potrivit legei de organizare a Dobrogei s'au Infiintat 2 tribu-
nale de judet in Tulcea si In Constanta si un tribunal de apel sta-
bilit mai 'nit In Constanta si transferat apoi la Tulcea. Tribunalele
judet judeca si in materie criminall si In delictele de presa, Curti
cu jurati ne fiind Infiintate in Dobrogea.
Mai tirziu crimele si delictele de presa au fost date In caderea
tribunalului de apel.
Prin legea din 30 Martie 1886 s'a desfiintat tribunalul de
apel din Tulcea si judetele dobrogene au fost coprinse In circum-
scriptiunea curtei de apel din Galati. Pricinele criminale din Do-
brogea precum si delictele de presa se judeca de curtea din
Galati..
In afara de aceasta avem si tribunale musulmane destinate
sa judece procesele dintre musulmani referitoare la casatorie, divort.,
succesiune ab-intestat. (Vezi art. 39 si 40 din legea asupra orga-

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRAT1V 343

nizgrei judecgtore0i din Dobrogea din 30 Martie 1886). Judecgtorul

musulman se nume0e cadiu, el este recomandat de muftiu 0 numit
de ministrul de justitie.
*
* *

Dupg 26 ani de stApInire, Dobrogea are astg-zi o populatiune

de 260.000 locuitori, In care elementul romtnesc reprezina cel
putin 500/0.
Prin alipirea Dobrogei, ni s'a dat posibilitatea de a avea un
aces la mare; ceia-ce de sigur cg joacg un rol destul de Insemnat
In desvoltarea comertului nostru international. Din aceastg cauzg,
desvoltarea In toate directiunile a acesteI provincii 0 strAngerea cat
mai mult a leggturilor care o unesc cu patria-mumg, trebue O. fie
una din principalele preocupatiuni ale oamenilor no0ri de Stat.
De alt-fel noua provincie 'si-a apropiat destul de repede Intreaga
civilizatiune, ce am transplantat acolo. Dupl ultimele statistici, ggsim
In Dobrogea mai multi alfabeti declt dincoace de Dungre (18,62e10
In Dobrogea ; 17,30°/o In Romlnia).

In asemenea conditiuni, credem cg astg-zi a sosit momentul ca

sg se dea toate drepturile politice Dobrogenilor, sg se desfiinteze
mgsurile exceptionale prevgzute prin /egea de organizare a Dobro-
giei, Intru cIt astg-zi nu se mai poate obiecta c5. Romtnii sunt In
minoritate 0 Intr.' clt civilizatiunea romtneascg a fost definitiv sta-
bilitg In aceastA provincie, ale cgrei destine sunt legate astg-zi In
mod indisolubil de acelea ale Romtniei.

www.dacoromanica.ro
 ADDENDA ET CORRIGENDA

La pagina 235, nota 1 se va citi : Eutropiu VIII, 3 In loe de Eutropiu XIII, S.

La pagina 127, la bihliografie se va ladiega : Chante-Greilet et Pichat,
Des fonctionnaires publics
La pagina 298, la finele notei se va adloga : data In procesul dintre soc.
de Basalt si comuna Ploesti, sentii45, care a fost confirmat5. prin decizia Cu4ei
de Apel Buc. III din 29 Septembre 1904.

www.dacoromanica.ro
 TABLA DE MATERIE ANALITICA
Introducere
No. Pag.
Diviziunea dreptului In drept public 0 drept privat, diviziunea drep-

Definitiunea Statului . .
.3 Origina Statului . .
. . .
. .
. .
.
........
tului public In drept constitutional i drept administrativ . .
. .
. 1
2
3
4. Rolul Statului. §coala individualistä i coala socialista 3
6. Isvoarele dreptului administrativ . . . 5
Diviziunea acestei lucrari 5

CAP1TOLUL I. Organizarea administrativa, a Romania.

PARAGRAFUL I. Principii generale de organizare administrativa.
No. Pag.
Definitiunea administratiunei 6
Servicii administrative, drept administrativ, functiunile autoritatilor
administrative . . . . . . 6
Principiul separatiunei puterilor. Teoria lui Lock e
Urmare. Teoria lui Montesquieu . . . . 8
Urmare. Diverse obiectiuni . 9
Acte de autoritate i acte de gestiune . . 10
Separatiunea, puterilor In vechiul drept romlnesc 0 In dreptul nostru
actual. 11

PARAGRAFUL IL Persoane morale de drept administrativ.

Stabilimente publice pi de Wilda& publicd.

Notiuni generale. Statul ca persoana moral& . . 13

Personalitatea morala. Starea legislatiunei noastre . . . . . 14
Natura juridic& a persoanelor morale ;, diverse sisteme, sistemul lui
Savigny sau teoria fictiunei legate; teoria fictiunei doctrinale; teoria

www.dacoromanica.ro
346 PAUL NEGULESCU

realista; teoria d-lui M. Planiol; teoria persoanei morale orga-

nism social . . . . . 15
Persoane morale de interes public si persoane morale de interes privat. 19
Stabifimente publice i stabilimente de utilitate publica . . . . . . 19
Deosebirea Intre persoanele morale de interes public, 0 persoanele mo-
rale de interes privat . 20
Deosebire Intre stabilimentele publice si cele de utilitate publica . . 23
Creatiunea persoanelor morale in drepul roman . . . 23
Creatiunea persoanelor morale In vechiul drept romanesc 25
Creatiunea persoanelor morale In dreptul actual 28
Modul cum persoanele morale streine dobindesc dreptul de a sta
In justitie . . 31
Art. 66 din proc. civ. actual. 36
25bi8. Fondatiuni i corporatiuni . 37
Monastirile au Inca, la noi, personalitate moral it urma legii de
secularizare . 41
Modurile de a doblndi particulare stabilimentelor publice si de uti-
litate publica.
Atributiunea bunurilor vacante si fara stapini.
b) Donatiuni 0 legate. Liberalittati acute unor fondatiuni, ce s'ar
crea In viitor. Principiul specialitatei.
e) Contracte Incheiate de stabilimente publice.
d) Gestiune de afaceri In profitul stabilimentelor publico 43
Responsabilitatea persoanelor morale de drept administrativ pentru
greselile comise de functionarii lor. Teoria lui Savigny; teoria
realista. Responsabilitate civil. Responsabilitate penala . . 54
Bibliogra fle 69

PARAGRAFUL ILI. Actele puterei executive.

Act administrativ; materii administrative 61
Diviziunea actelor administrative; acte de autoritate i acte de ge-
stiune. 61
Acte de guvernamInt, acte regulamentare, acte de administratie activa
sau administratie purl i acte administrative de natura juridica 62
Formalitati necesare la facerea unui act administrativ 66
Caracterele unui act administrativ ...... . 68
Control ierarhic 70
Tutela administrativa 71
Actiunea administrativa. 72
Deosebire Intre actiunea administrativa i cea judecatoreasca 74
De cine sunt interpretate actele administrative ? 76
Competinta tribunalelor judecatoresti de a preda actele administrative. 76
Responsabilitatea administratiunei naseind din acte administrative.
Drept clstigat i simplu interes . 78
Fapt personal al functionarului .. 90
Bibliografie. 91

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREPT ADMINISTRATIV 347

PARAGRAFUL W. Teoria functiunilor publioe.

No. Pag.
Funcionar public. 92
Natura juridic& a functiunei publice 92
Numirea functionarilor publici, functionari cu contract . 94
JurAmIntul functionarilor . 99
Retributiunea functionarilor 97
Statistica functionarilor la noi . 99
47bi8 Extensiunea functionarismului .
Functionari amovibili i inamovibili .
Mrisuri disciplinare . . . . . . .
......
....
100
105
108
Revocarea functionarilor . 112
Garantiile functionarilor fa ttt de administratie 112
Garantiile administratilor fa t& de functionari . . . . 113
Responsabilitatea administratiunei fat& de functionari 114
Responsabilitatea functionarilor fa t& de tertii 115
Fapt personal al functionarului . . . . . . . 119
Responsabilitatea functionarilor fa t& de administratiune 120
Dreptul la pensione al functionarului 120
57bie Date statistice asupra pensiunilor servite de Stat 126
Punerea la retragere a functionarilor
Bibliografie ..... 127
127

PARAGRAFUL V. Centralizare si descentralizare.

Centralizare 128
Descentralizare . 128
Desconcentrare . 129
Necesitatea administratiunilor locali i speciali. 129
Centralizare 0 descentralizare sunt dotaä knoduri de a fi ale Statului. 130
Centralizare 0 descentralizare nu pot deal din punctul de vedere ad-
ministrativ . 130
Tutela administrativg. . . 131
Istoricul descentralizarei la noi. 133
Foloasele descentralizArei 134
Reforme necesare. . 136
Bibliogra fie. 138

PARAGRAFUL VI. Organizarea puterei centrale.

Regele, qef al puterei executive, are plenitudinea autoritgtei admini-
strative . . . 139
Atributiunile Regelui 139
Decrete 0 regulamente 141
72 Neresponsabilitatea Regelui 141
73. Miniltrii i subsecretarii de Slat 142

www.dacoromanica.ro
348 PAUL NEGULESCU

No. Pag.
Urmare-istoric 143
Atibutiunile mini§trilor 145
Atautiunile ministrului de interne .
Atributiunile ministrului afacerilor streine .
Atributiunile ministrului de finante
...... 148
149
149
Atributiunile ministrului de rlsboiu 150
Atribul,iunite ministrului de justitie . 1.50
Atributiunile ministrului de lucriri publice 151
Atiibutiunile ministrului de instructie publicA li culte 152
Atributiunile ministrului agriculturei, industriei, comerciului vi dome-
niilor Statului 152
Auxiliarii ministrului: secretar general, directori de serviciu, lefi de
serviciu, functionari din birouri, consilii ;4 comitete 153
Responsabilitatea miniOrilor 154
Consiliul de Stat ; desfiintarea lui ; art. 131 din Constitutiunea din
1866; art. 130 din constitutiunea revizuit5. In 1884; competinta.

Bibliografie . . . . . . . ..........
tribunalelor judeatoresti ; necesitatea unei reforme . .
. . . 167

PARAGRAFUL VII. - Administratiunea judeteanii.

Subdiviziuni teritoriale. Necesitatea lor. Judetul, Plasa . 169
Istoricul judetelor In tara Romineasca. 170
Prefectul ca reprezentant al puterii centrale. Auxiliarii prefectului.
Sub-prefectul (Inspectorul comunal) 183
Prefectul de politie 189
Judetul stabiliment public 190
Urmare. - Consiliul Judetean . 192
Urmare -Prefectul ca reprezentant al intereselor judetului . .
, 195
Urmare.-Delegatiunea judeteang, . . 196
trinare. - Actele consiliului judetean §i ale delegatiunei judeteana.
Bugetul judetului
Urmare. - Actele prefectului . .
Domeniul judetului: domeniul public, domeniul privat .
.... 196
206
207
Starea financiar5. a judetelor - . . . . . . . 210
LegislaOune comparatA. Organizarea judetean5. in Prusia, Anglia,
Belgia, Rusia, Franta Ungaria . 211
Reforme necesare . .. 218
Bibliografie. 223

PARAGRAFUL VIII. - Administratiunea comunald.

Comuna 224
Urmare.-Istoric. Organizarea comunei romane 225
Urmare.-Ormele romane In Dacia . . . 227
Urmare -Organizarea comunala In evul mediu In occidentul Europei 233

www.dacoromanica.ro
 TRATAT DE DREP T ADMIN1STRATIV 349

No. Pag.
Urmare.Organizarea comunala la noi pina in secolul al XiX-lea . . 234
Urmare.Modificarile introduse de regulamentul organic . 243
Economia legei din anul 1864. 246
Diferite legi ulterioare li proiecte de reforma 248
Comuna urbana, consiliul comunal, compozitia lui, primarul ajutorul
de primas 253
110 Atributiunile consiliului comunal . 257
Atributiunile primarului ca reprezentant al intereselor locale . . 260
Atributiunile primarului ca reprezentant al puterei certrale . . . 263
Comuna rurall. Organizarea ei. 266
Urmare. Asociatiunile de comune 275
Urmare. Cercul comunal . 276
Inspectorul comunal 278
Actele consiliulai comunal. Bugetul comunci. Veniturile comunelor
Cheltuelile. Concesiuni. Datoriile comunelor. Daca comunele pot
fi urmarite 279
Actele primarului. Autorizatiuni 299
Starea financiara a comuaelor urbane qi rurale 301
Domeniul comunal . . . . . . . . . . . . 308
Legislatiune comparata. Organizarea comunal a in Olanda, BeIgia,
Italia, Franta, Prusia, Austria, Rusia, Suedia, Anglia ai Ungaria. Tu-
tela administrativa in aceste tari. Organizarea imp ozitelor comunale. 310
Reforme necesare. 330
Bibliografie 336

APENDICE
Organizarea administrativa a Dobrogei 339
Addenda et corrigenda 344

www.dacoromanica.ro
 II bCURES(11
a to.STR.Donmnp,ao

www.dacoromanica.ro