Sunteți pe pagina 1din 115

MONICA A.

RAIU SIMONA GHERGHINA

DREPT FINANCIAR PUBLIC

Suport de curs Anul II I.D.

2016
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





CAP. I
NOTIUNI INTRODUCTIVE DESPRE FINANELE PUBLICE

1. PREZENTARE GENERALA

1.1. Importanta finantelor publice

Finantele publice influenteaza decisiv organizarea si functionarea unui stat avand in vedere,
in primul rand, faptul ca acestea stau la baza serviciilor pe care un stat este in masura sa le puna,
la un moment dat, la dispozitia comunitatii. Astfel, un volum redus al banilor publici si/sau o
gestionare deficitara a administrarii si utilizarii acestora se va reflecta imediat in gradul de
dezvoltare a infrastructurii, nivelul pensiilor, asistentei sociale in general, in tipul si calitatea
investitiilor publice s.a. Cu alte cuvinte, daca intr-un stat se observa, la un moment dat, intre
altele, o supradimensionarea a personalului angajat in sectorul public, deficiente majore in
functionarea unor servicii publice cum au fi asistenta medicala, infrastructura de transport,
asistenta sociala redusa s.a., intre primele elemente care se pot supune analizei se numara:
- modalitatea de constituire a fondurilor publice
- structura cheltuielilor publice
- caracteristicile politicilor de investitii publice
- modalitatile in care interfereaza statul cu agentii economici in derularea activitatilor cu
caracter economic s.a.
Doctrina juridica consemneaza drept origine a conceptului de finante publice latinescul
financia pecuniaria care desemna tranzactie care presupunea plata unei sume de bani. Termenul
Finante s-ar fi impus in ultimele secole, pe filiera franceza, cu inteles de bani, respectiv
venituri publice utilizate pentru efectuarea cheltuielilor publice.
Pentru a intelege modalitatea de constituire a fondurilor publice se va avea in vedere, in
primul rand, numarului impozitelor si taxelor percepute, categoriilor de impozite si taxe
percepute, existenta sau nu a altor altor surse de venituri publice in afara impozitelor si taxelor,
existenta unor politici fiscale de incurajare a dezvoltarii unor domenii necesare si eficiente pentru
buna functionare a societatii.
Pentru aprecierea coordonatelor generale ale politicilor de investitii publice se vor avea in
vedere sectoarele economiei care beneficiaza de investitii publice, mecanismele de derulare a
programelor de investitii publice, capacitatea administratiei publice de a gestiona proiecte de
investitii publice s.a.
In viata economica statul se manifesta nu numai la nivelul stabilirii cadrului legislativ sau
prin asigurarea surselor de finantare a serviciilor publice. Prin intermediul companiilor cu capital
de stat sectorul public este prezent in viata economica, in unele cazuri, de o maniera care
presupune concurenta directa cu agentii economici privati, iar in alte cazuri chiar prin
distorsionarea intr-o anumita masura a relatiilor bazate pe libera concurenta prin stabilirea unor
monopoluri in beneficiul anumitor actori cu capital de stat.

1.2. Evoluia finanelor publice

2
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs




Avand in vedere obiectul de studiu, dreptul financiar public mai este denumit i dreptul
finanelor publice. Din aceast perspectiv, finanele publice reprezint ansamblul relaiilor
sociale care iau natere n procesul constituirii, administrrii i utilizrii fondurilor publice.
Conceptul de finane publice a nsoit dezvoltarea statului de momentul crearii acestuia. Mai
mult, diversificarea funciilor statului a fost posibil exclusiv pe baza creterii veniturilor
publice. Sursele cresterii veniturilor statului s-au dovedit, de-a lungul timpului, a fi diverse,
unele cu efecte benefice, iar altele cu efecte negative asupra economiei, intre care se pot
exemplifica: prada de razboi, crearea unui sistem complex de instituire si percepere a impozitelor
si taxelor, beneficii obtinute de intreprinderi apartinand statului actionand in mod transparent pe
o piata concurentiala, beneficii ale unor intreprinderi de stat actionand pe piata pe pozitii de
monopol, imprumuturi publice, emisiune monetara fara acoperire etc. In mod evident, intre cele
enumerate, vor produce, intr-un interval mai scurt sau mai lung de timp, efecte negative asupra
unei economii activitatile intreprinderi de stat actionand pe piata pe pozitii de monopol,
imprumuturile publice gresit gestionate, emisiunea monetara fara acoperire.
n funcie de concepiile politice privind rolul financiar al statului, respectiv implicarea sa n
procesele economice, tiina finanelor publice a cunoscut o multitudine de teorii din cele mai
variate.
Dezvoltarea capitalismului a avut drept efect cristalizarea a ceea ce s-a constituit in teoria
clasic a finanelor publice si i-a gsit aplicarea n perioada secolului XIX i nceputul
secolului XX. In acea perioada guvernele au aplicat in general doctrina politica liberal potrivit
creia activitile economice trebuie s fie desfurate n mod exclusiv de ctre indivizi i
ntreprinderile private, fr nicio ingerin a statului, pe baza principiilor libertii i a legilor
pieei.
In lumina acestei abordari, statul trebuia s se limiteze la realizarea sarcinilor sale
administrative care au caracter esenial pentru comunitate, n special protejarea securitii
bunurilor i a persoanelor. Investiiile n infrastructura necesar dezvoltrii (n special ci de
comunicaie) sunt percepute ca singurele investiii (de altfel nerentabile pentru a fi realizate de
ctre particulari) pe care statul trebuie s le realizeze din fonduri publice. n aceste condiii,
finanele publice ale unui astfel de stat sunt caracterizate de echilibru si stabilitate, doctrina
reinnd patru caracteristici principale ale acestora:
- un volum redus al cheltuielilor publice
- limitarea cheltuielilor la anumite categorii considerate necesare funcionrii aparatului de
stat
- un echilibru bugetar strict (n concepia clasic, deficitul bugetar ar presupune recurgerea
la mprumuturi, ceea ce ar duce la creterea cheltuielilor n viitor, iar excedentul bugetar
este de asemenea nociv, deoarece presupune c au fost prelevate prin impozit sume
suplimentare care nu au fost folosite) i
- caracterul neutru din punct de vedere economic al finanelor publice (statul nu folosete
impozitele, ca venituri publice sau cheltuielile sale ca modaliti de intervenie n
economie).
n secolul XX, locul teoriei clasice a finanelor publice, ntemeiat pe concepia liberal
referitoare la nonintervenia statului n viaa economic, a fost luat de teoria modern, care
presupune grade diferite de intervenionism al statului n viaa economic i social.
Teoria modern a finanelor publice a justificat aparitia statului intervenionist n economie;
statul interventionist a nceput s ctige teren n perioada Primului Rzboi Mondial, cnd statul
ajunge sa se implice n viata economica i sa preia o serie de sarcini sociale, genernd concepia
politic a statului-providen.

3
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cele doua rzboaiele mondiale au cristalizat necesitatea implicarii masive a statelor n
procesele economice, intre altele, pentru susinerea efortului de rzboi, pentru reconstrucia
ulterioar, pentru depirea consecinelor economice i sociale ale conflictului etc. In plus,
crizele economice care au caracterizat prima jumtate a secolului XX, precum i ineficiena
msurilor de relansare economic luate n spiritul concepiilor liberale au determinat dezvoltarea
ideilor potrivit crora reglarea pieei prin aciunea exclusiv a iniiativei private nu mai este
posibil.
n aceste condiii, ieirea din criz a fost preconizat prin intervenia statului pentru relansarea
investiiilor publice i preluarea de sarcini sociale. Sistemul New Deal lansat in acest sens de
preedintele Franklin D. Roosevelt n Statele Unite ale Americii s-a extins, odat cu efectele
crizei economice, i n Europa unde tot mai multe state sunt nevoite sa aplice msuri
intervenioniste pentru a combate criza. Aceste msuri iau n anumite rile europene, cum ar fi
Frana, inclusiv forma naionalizrilor (ncepnd cu anii 1930) pentru a prelua ntreprinderi aflate
n pragul falimentului i apoi, dup rzboi, pentru a sprijini reconstrucia.
n consecin, principalele trsturi ale finanelor publice moderne sunt reprezentate in
principal de:
- utilizarea finanelor publice n scopuri economice (n special prin includerea n bugetele
publice de cheltuieli economice i sociale) i
- stabilirea de principii bugetare imperative care trebuie avute n vedere la structurarea
bugetelor, principii a cror respectare este monitorizat prin instituirea controlului special
exercitat de un organism dedicat controlului utilizrii fondurilor publice, Curtea de
Conturi.
In functie de doctrinele politice incidente la mijlocul secolului XX, statele interventioniste s-
au manifestat in mod diferit.
In statele socialiste sistemul economiei centralizate a fost caracterizat in principal de:
- limitarea pana la desfiintare a proprietatii private prin nationalizare
- existenta unui partid unic
- derularea activitatilor economice de intreprinderi publice in toate sectoarele
- eliminarea concurentei comerciale
- cheltuieli sociale sustinute integral de catre stat (invatamant gratuit, asistenta medicala
gratuita etc).
In statele declarate drept promotoare a economiei de piata:
- proprietatea privata este forma dominanta de proprietate
- viata politica este caracterizata de pluripartitism
- activitatile economice se deruleaza preponderent de catre persoane private pe baza liberei
initiative si concurentei comerciale
- statul nu asigura decat pe cale de exceptie finantarea integrala a unor cheltuieli sociale
cum ar fi invatamantul, asistenta medicala etc.
In dorinta de a fructifica partile pozitive ale celor doua abordari enuntate mai sus, economia
sociala de piata (aplicata, intre altele, in anumite state din nordul Europei) a incercat sa
construiasca intr-o astfel de masura finantele publice incat sa se asigure din fornduri publice cat
mai multe cheltuieli in domeniul social in conditiile unei economii care sa permita libera
initiativa, concurenta comerciala si primatul proprietatii private.

1.3.Componenta naional i european a finantelor publice

4
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





In perioada contemporana, indiferent de ideologia care sta la baza actiunilor unui stat, se
observa cum cheltuielile publice sporesc in mod constant, iar deficitele bugetare devin o
trstur a bugetelor publice, de unde rolul din ce n ce important al datoriei publice ca
modalitate de acoperire a acestor deficite.
n aceste condiii, o component important a activitii statului i, n urma descentralizrii i
consacrrii autonomiei locale, i a activitii autoritilor administraiei publice locale o
reprezint colectarea veniturilor publice, administrarea acestor venituri i utilizarea lor n
vederea ndeplinirii funciilor statului i, respectiv, ale comunitii locale, conform prevederilor
legale aplicabile.
Mai mult, componenta european presupune analiza, tot n cadrul tiinei finanelor publice, a
regulilor ce guverneaz finanele (fondurile publice) ale Uniunii Europene.
Componenta naional a finanelor publice reglementeaz aspectele legate de colectarea
veniturilor cuvenite statului i unitilor administrativ-teritoriale, care devin venituri publice, de
administrarea acestor venituri i de efectuarea cheltuielilor publice.
Componenta european reglementeaz relaiile financiare existente ntre Romnia i Uniunea
European, precum i limitrile de ordin bugetar i financiar impuse finanelor publice naionale
prin normele comunitare (cum ar fi limitrile legate de deficitul bugetar, aplicarea ajutorului de
stat etc.).
Aceste activiti sunt reglementate n detaliu, caracterul public al fondurilor, la care se adaug
participarea cvasigeneral i obligatorie la constituirea acestora (n condiiile n care o
component principal a veniturilor publice o reprezint taxele i impozitele), precum i
imperativul utilizrii acestor fonduri exclusiv n interesul public, avnd ca rezultat:
(i) caracterul imperativ al reglementrilor n materie i
(ii) gradul ridicat de detaliu al reglementrii, n vederea stabilirii unor reguli precise i
uniforme de colectare i mai ales de utilizare a fondurilor publice.

2. DREPTUL FINANCIAR PUBLIC

2.1.Obiectul de studiu

In sistemul de drept romanesc, dreptul financiar public este o ramur a dreptului public si,
similar oricarei alte ramuri de drept, reprezint un ansamblu de norme juridice.
Normele de drept financiar public reglementeaz constituirea, administrarea, repartizarea i
utilizarea fondurilor publice intr-un stat in vederea satisfacerii nevoilor societatii. n acest
context, pentru determinarea sferei de cuprindere a dreptului financiar public, se dovedeste
esentiala delimitarea noiunii de fonduri publice.
Noiunea de fonduri publice este sinonim cu alte noiuni utilizate n acelai sens att de
diverse acte normative ct i de literatura de specialitate, respectiv cele de bani publici si
venituri publice. Toate cele trei noiuni, (fonduri publice, bani publici si venituri publice)
desemneaz ansamblul fondurilor bneti aflate n patrimoniul statului, al unitilor
administrativ-teritoriale i al persoanelor juridice de drept public.
Obiectul de studiu al dreptului financiar public urmareste sa determine maniera in care statul,
unitile administrativ-teritoriale i persoanele juridice de drept public asigura:
- constituirea fondurilor publice
- administrarea fondurilor publice i
- utilizarea acestora.

5
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Fondurile publice se pot constitui, in forma baneasca, din surse diverse: impozite, taxe si
contributii percepute persoanelor fizice si juridice, beneficii obtinute de sectorul public in calitate
de actionar al unor companii cu capital public, beneficii obtinute de sectorul public din
administrarea unor bunuri si servicii publice in temeiul unor contracte publice (administrare,
concesiune, parteneriat public-privat, delegare de gestiune s.a.), imprumuturi publice etc.
Caracterul public al unor fonduri determin necesitatea aplicarii unor reglementri legale
specifice, deosebite de cele (mult mai puin restrictive) care guverneaz dobndirea,
administrarea i utilizarea fondurilor private detinute de persoanelor fizice i persoanelor juridice
de drept privat.
Din aceasta perspectiva a caracterului public al fondurilor se observa si necesitatea de a
denumi ramura de drept in cauza intr-o maniera completa, si anume drept financiar public si nu
doar drept financiar (ramura care ar putea avea ca obiect de studiu atat finantele publice cat si
finantele private).
In ceea ce priveste calificarea unor sume de bani ca apartinand categoriei fondurilor publice,
se observa existenta in legislatia romaneasca a unei definitii prevazuta in Legea nr. 500/2002
privind finantele publice, dar si in alte legi speciale.
Definiiile legale consacra un criteriu unic de identificare a fondurilor publice, respectiv
bugetul din care acestea sunt alocate. In doctrina de specialitate s-au subliniat limitele acestei
perspective preponderent economice care raporteaza fondurile publice la bugetele din care sunt
alocate, cu demonstrarea utilitatii analizei problematicii banilor publici si din perspectiva
juridica. Astfel, se observa faptul ca perspectiva economic, centrat pe ideea de buget, isi
dovedeste limitele in anumite situatii de exceptie reglementate de lege cum ar fi orice potentiala
omisiune a unor sume din evidena bugetar, pn la corectarea omisiunii sau fondurile cu
privire la care legea permite utilizarea n sistem extrabugetar.
Din perspectiv juridic se poate este posibila consacrarea unor criterii obiective pornind de la
definirea fondurilor ca fiind publice prin raportare la patrimoniul n care acestea se afl sau prin
raportarea la destinatia cu care sunt transferate in patrimoniul persoanei.
Astfel, simpla apartenena a unor sume la patrimoniul unei persoane juridice de drept public
(autoritate publica centrala sau locala sau institutie publica centrala sau locala) va avea drept
efect calificarea acestora ca fiind fonduri publice, indiferent daca sunt administrate in sistem
bugetar sau extrabugetar.
In cazul transferului unor sume de bani din patrimoniul unei persoane juridice de drept
public in patrimoniul unei persoane private pentru a determina in ce masura sumele respective
isi pastreaza caracteristica de fonduri publice va trebui analizat destinatia transferului:
- daca transferul se face cu titlu de imprumut sau drept contraprestatie pentru
indeplinirea unor obligatii de catre persoana privata (cum ar fi plata de catre persoana de
drept public a unor servicii prestate sau a unor bunuri livrate sau lucrari executate de
catre persoana privata, realizarea de catre persoana de drept public a unui aport la
capitalul social al unei persoane private in schimbul dobandirii de parti sociale sau actiuni
etc.) sumele incasate de persoana private din partea persoanei de drept public isi pierd
caracterul de fonduri publice
- daca persoana de drept public transfera sume de bani unei persoane private pentru ca
persoana privata sa le cheltuiasca n numele i pe seama persoanei de drept public, cu un
scop predeterminat, care corespunde satisfacerii unui interes public, sumele respective
isi pastreaza caracteristica de fonduri publice
- isi pastreaza, de asemenea, caracteristica de fonduri publice sumele de bani transferate
direct de organisme europene in patrimoniul unor persoane de drept privat n cadrul
unor programe de asisten comunitare.

6
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





n cadrul unei analize a sferei de cuprindere a notiunii de fonduri publice se impune i
mentionarea particularitatii fondurilor aflate n patrimoniul ntreprinderilor publice.
Intreprinderile publice (regiilor autonome, societilor i companiilor naionale sau altor
societi comerciale cu capital integral sau majoritar de stat) sunt caracterizate de o dubla
calitate:
(i) pe de o parte sunt persoane juridice de drept privat
(ii) pe de alta parte sunt parte a sectorului public alturi de persoanele juridice de
drept public.
Caracterul de persoana juridica de drept privat al intreprinderii publice rezulta din regimul
juridic aplicabil constituirii si functionarii care nu este derogator de la dreptul comun. In calitate
de societi comerciale, acestea sunt proprietare ale bunurilor aflate n patrimoniul lor, mai puin
asupra bunurilor proprietate public in legatura cu care au un drept de administrare.
Intreprinderile publice sunt insa incluse in sectorul public prin prisma supunerii controlului
specific asupra administrarii fondurilor publice si patrimoniului public. Referitor la fondurile
administrate de intreprinderile publice, se observa faptul ca acestea pot gestiona atat fonduri
publice cat si fonduri proprii.
2.2. Izvoarele dreptului financiar public

Izvoarele dreptului financiar public sunt izvoare oficiale de drept care se pot imparti in mai
multe categorii:
a) acte normative comunitare cu aplicabilitate directa in dreptul romanesc
b) prevederile specifice materiei dreptului financiar public cuprinse in Constitutia Romaniei
c) legi speciale care reglementeaza domeniul finantelor publice
d) legi, ordonante de urgenta si ordonante ale guvernului care reglementeaza aspecte
complementare celor cuprinse in legile finantelor publice
e) acte administrative emise in aplicarea legilor incidente in materia finantelor publice.

Constitutia Romaniei in forma actualizata in 2003 cuprinde prevederi referitoare la tipul


economiei, sistemul financiar, sistemul bugetar, veniturile publice ordinare (impozite, taxe,
contributii), controlul ulterior asupra asupra modului de formare, de administrare i de
ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public.
Reglementarile emise pe plan national au n vedere si specificitatea lurii deciziilor i
exercitrii funciilor atat la nivel central cat si la nivelul comunitilor locale; astfel,
reglementarea actual a finanelor publice in Romania cuprinde dou mari componente:
- Legea nr. 500/2002 privind finanele publice, care conine reglementarea de principiu n
materie, fiind legea general aplicabil relaiilor sociale ce definesc sfera finanelor publice;
- Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, ce reglementeaz finanele publice ale
unitilor administrativ-teritoriale;
Legilor finantelor publice li se adaug o multitudine de reglementri specifice marilor
domenii ale finanelor publice, intre care exemplificam:
- Ordonana de urgen a Guvernului nr. 64/2007 privind datoria public ;
- Ordonana de urgen a Guvernului nr. 146/2002 privind formarea i utilizarea resurselor
derulate prin trezoreria statului;
- Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi ;
- Ordonana Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv;
- Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern.

7
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





2.3. Principiile dreptului financiar public
Principiile dreptului financiar public cunosc o consacrare la nivel constituional, fiind
aplicabile diverselor instituii ale acestei ramuri.
a) Principiul legalitii
Consacrat n art. 137 din Constituie, acest principiu impune reglementarea prin lege a
aspectelor legate de:
a)impunerea obligaiilor de a contribui la formarea veniturilor publice;
b)colectarea veniturilor publice;
c)stabilirea oricror categorii de venituri publice;
d)administrarea veniturilor publice;
e)cheltuielile publice;
f)controlul aspectelor legate de colectarea, administrarea i cheltuirea fondurilor publice.

b) Principiul planificrii financiare

Stabilit prin referirea art. 138 din Constituie la bugetul public naional, acest principiu
impune reflectarea veniturilor publice n planul de venituri i cheltuieli pe care l reprezint
fiecare buget din sistemul bugetar. Ansamblul acestor bugete reglementate prin legile finanelor
publice este n msur s ofere o imagine complet a veniturilor i cheltuielilor publice.

c) Principiul verificrii modului de utilizare a banilor publici

Consacrat prin art. 140 din Constituie, acest principiu stabilete existena unui organism
specializat pentru controlul permanent al modului de utilizare i de administrare a banilor
publici, Curtea de Conturi.

1. Raporturile juridice de drept financiar public

Raporturile juridice ce fac obiectul de studiu al dreptului financiar public reprezint acele
relaii sociale, reglementate de normele juridice, care iau natere, se modific i se sting n
procesul constituirii, administrrii i utilizrii fondurilor publice.
Ca urmare a apartenenei dreptului financiar public la dreptul public, o parte a raporturilor de
drept financiar public presupune o relaie de subordonare a persoanei de drept privat fa de
persoana juridic de drept public care este parte a raportului juridic, fie ea statul, o unitate
administrativ-teritorial, o instituie public etc.
Acest tip de relaie de subordonare nu se va aplica ns n cazul n care raporturile de drept
financiar public iau natere n temeiul unui contract care presupune conlucrarea intre sectorul
public si sectorul privat in legatura cu administrarea patrimoniului public sau contractarea de
datorie publica.
Astfel, se observa cum costul unor servicii prestate in beneficiul membrilor comunitatii este
platit din fonduri publice. Cu titlu de exemplu putem avea in vedere organizarea invatamantului
public gratuit. Din fonduri publice sunt realizate/intretinute cladirile si baza materiala in general,
se platesc cadrele didactice, se asigura paza si curatenia etc. Daca se intentioneaza efectuarea
unor lucrari la o cladire contractul respectiv nu se poate acorda in mod direct ci prin proceduri de

8
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





licitatie publica organizata cu respectarea rigorilor instituite de legislatia achizitiilor publice.
Executantul lucrarii, persoana privata, este selectat in cadrul unei proceduri transparente si
competitive. Dupa desemnarea castigatorului urmeaza sa se incheie un contract de executie de
lucrari. Intrebarea este, in ce masura la incheierea contractului de executie de lucrari partile
contractante se afla pe o pozitie de subordonare. Vom observa ca intr-o astfel de ipoteza partea
publica nu se gaseste intr-o pozitie supraordonata fata de persoana privata. Contractul in cauza
va putea fi negociat de catre parti. Este adevarat, ca la incheierea unui contract de achizitie
publica trebuie respectate anumite norme imperative de drept financiar public cum ar fi
efectuarea platii din fonduri publice de regula dupa efectuarea lucrarii facturate, reglementarea
restrictiva a posibilitatii de a efectua plati in avans din fonduri publice, constituirea in mod
obligatoriu a garantiei de buna executie si a garantiei de raspundere pentru vicii s.a. Respectarea
acestor norme imperative nu transforma insa un contract de achizitie publica sau de concesiune
intr-un contract de adeziune, la semnarea caruia partea privata nu este consultata.
Un exemplu si mai elocvent este dat de contractele de mprumut incheiate cu institutii
financiare internationale n vederea contractrii datoriei publice. In categoria institutiilor
financiare internationale se incadreaza, intre altele, Fondul Monetar International, Banca
Mondiala, Banca Europeana de Investitii, Banca Europeana pentru Reconstructie si Dezvoltare
s.a. Se observa ca imprumuturile acordate de aceste entitati internationale au un format relativ
standard stabilit de institutia financiara internationala in cauza si sunt cuprinse in acorduri
incheiate cu Statul roman. Mecanismele contractuale in cauza deroga de la prevederile de drept
financiar public si constituie in majoritatea aspectelor contracte de adeziune impuse de
finantator. In mod evident, nu putem vorbi de o pozitie de supraordonare a statului roman in
astfel de raporturi juridice.
Si n cazul altor acte juridice prin care Statul roman contracteaza imprumuturi sau constituie
garanii aferente unor imprumuturi publice este evident ca astfel de raporturi juridice nu se pot
desfasura de pe alte pozitii decat de egalitate a partilor contractante.
Subiectele raporturilor de drept financiar public sunt statul, reprezentat de regul n acest
domeniu prin Ministerul Finanelor Publice, unitile administrativ-teritoriale, instituiile publice
cu personalitate juridic, alte persoane juridice de drept public. Raporturile juridice de drept
financiar public pot lua natere:
- ntre subiecte de drept public sau
- ntre subiecte de drept public i o persoan fizic sau juridic de drept privat.
Raporturile juridice intre Guvern, Ministerul Finantelor Publice si ministere in procedura
bugetara reprezinta un exemplu de raporturi de drept financiar intre subiecte de drept public.
Legea finantelor publice stabileste in detaliu drepturile si obligatiile ministerelor si Guvernului
de la elaborarea bugetara la incheierea executiei bugetare.
Coninutul raporturilor de drept financiar public este reprezentat de ansamblul drepturile i
obligaiile prilor. Drepturile si obligatiile partilor pot fi consacrate, dupa caz:
- in acte normative
- convenite de pri in temeiul unor contracte.
Cu titlu de exemplu, legea prevede impozitele si taxele pe care le datoreaza fiecare persoana
fizica si juridica pentru bunurile detinute in proprietate si veniturile realizate. Obligatia de plata
(inclusiv suma, termenele de plata, sanctiuni pentru neplata etc) este prevazuta in mod imperativ
in acte normative cum ar fi codul fiscal.
La sectiunea competente si responsabilitati in procesul bugetar legea finantelor publice
specifica, intre alte aspecte, rolul Parlamentului, rolul Guvernului, rolul Ministerului Finantelor
Publice pe parcursul derularii procedurii.

9
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





In cazul contractelor prin care se administreaza patrimoniul public cum ar fi, cu titlu de
exemplu, cele de achizitie publica, concesiune, delegare de gestiune, parteneriat public-privat
administrative partile, inclusiv partenerii publici isi asuma obligatii specifice in cuprinsul
documentelor contractuale.
Obiectul raporturilor de drept financiar public este reprezentat de aciunile prilor n
aplicarea normelor juridice imperative care reglementeaz aceast materie.

2. Normele de drept financiar public

Avnd n vederea importana finanelor publice pentru realizarea funciilor statului i ale
colectivitilor locale, normele de drept financiar public ce reglementeaz relaiile de constituire,
administrare i utilizare a fondurilor publice au de principiu un caracter imperativ, cu excepia
cazurilor n care se menioneaz n mod expres altfel.
De asemenea, potrivit prevederilor din primul alineat al art. 137 din Constituie, cele mai
multe aspecte legate de fondurile publice, respectiv constituirea, administrarea i utilizarea
acestora trebuie reglementate prin lege. Desigur, vor fi incluse n noiunea de lege toate
actele normative avnd fora juridic a legii, deci i ordonanele i ordonanele de urgen ale
Guvernului.
Fa de aceste trsturi specifice normelor de drept financiar public, nclcarea unor
prevederi imperative n acest domeniu va atrage n primul rnd sanciunea nulitii actului astfel
ntocmit, cu consecina imediat a rspunderii patrimoniale (cu aplicarea principiilor rspunderii
civile delictuale) a persoanei fizice (funcionar public, ordonator de credite) care printr-o astfel
de nclcare a utilizat n mod necorespunztor banii publici. n subsidiar, se pot angaja i alte
tipuri de rspundere ale persoanei fizice (disciplinar, contravenional, penal).
Este de remarcat faptul c toate aceste tipuri de rspundere vor fi stabilite n conformitate cu
prevederile legale cu privire la o persoan fizic ce ndeplinete de regul o funcie public sau o
serie de atribuii legate de colectarea, administrarea sau utilizarea fondurilor publice, persoan
care de regul nu este parte a raportului de drept financiar public, ci reprezentant al statului,
unitii administrativ-teritoriale sau instituiei publice ce are calitatea de parte a acestui raport
juridic.
De asemenea, rspunderea patrimonial contractual sau delictual, contravenional sau
penal pot fi stabilite, dup caz, i n sarcina persoanelor fizice sau juridice de drept privat care
au calitatea de parte a raportului de drept financiar public.

2.4. Locul dreptului financiar public n sistemul dreptului

Avnd n vedere obiectul su specific, dreptul financiar public reprezint o ramur a


dreptului public, respectiv un ansamblu de norme juridice care reglementeaz constituirea,
administrarea, repartizarea i utilizarea fondurilor publice.
Astfel cum se va detalia in capitolele urmatoare, intr-un stat exista multiple surse de
constituire a fondurilor publice, intre care, o pondere importanta este reprezentat de impozite i
taxe. Impozitele si taxele se stabilesc prin lege in sarcina persoanelor fizice si juridice si
alcatuiesc veniturile fiscale ale statului.

10
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





In timp, statele au dezvoltat norme juridice detaliate care reglementeaz obligaiile de plat a
taxelor i impozitelor, norme care au ajuns sa alcatuiasca o ramura distincta de drept dreptul
fiscal.
Dreptul fiscal reprezint ansamblul normelor care reglementeaz obligaiile de plat a taxelor
i impozitelor, respectiv obligaiile aferente acestora, n procesul de declarare, stabilire,
verificare i colectare a taxelor i impozitelor. Prin urmare, dreptul fiscal are ca obiect de studiu
relaiile de stabilire prin lege i colectare a unei categorii de venituri publice, veniturile fiscale.
Desigur, dreptul financiar public nu se poate manifesta in mod izolat in sistemul dreptului.
Principiile generale care guverneaza constituirea resurselor financiare ale sectorului public,
respectiv utilizarea si controlul utilizarii fondurilor publice asigura interdependenta cu dreptul
constitutional. Prin prisma specificului subiectelor raporturilor juridice, a reglementarii modului
de finantare a contractelor publice (achizitii publice, concesiuni, parteneriat public-privat etc), a
raportarii fondurilor publice la patrimoniul public etc, se stabilesc relatiile cu dreptul
administrativ. Relationarea cu ramuri ale dreptului privat (de la norme generale de drept civil si
drept procesual civil la norme speciale din dreptul bancar, asigurari, piata de capital etc) se
evidentiaza in aspectele care caracterizeaza implementarea contractelor publice si solutionare a
litigiilor izvorate din acestea, referitor la modalitatile de constituire si gestionare a datoriei
publice etc. Infractiunile prevazute de legislatia finatelor publice obliga la relationare cu dreptul
penal si dreptul procesual penal s.a.m.d.
Aspectele enuntate pe scurt in aceasta sectiune se doresc a constitui doar o introducere care
sa anunte, pe de o parte, complexitatea si, pe de alta parte, importanta finantelor publice atat in
functionarea statului in general cat si in existenta fiecarui membru al societatii.



11
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs






CAP. II BUGETELE PUBLICE
1. PREZENTARE GENERALA

1.1. Concept
In discutiile colocviale pe teme financiare se face referire, de regula, la termenul buget,
utilizat la singular. In mass media se fac constant afirmatii in legatura cu diferite aspecte legate
de buget: daca s-a aprobat sau nu bugetul, daca o anumita investitie se finanteaza de la buget,
daca au crescut sau au scazut incasarile la buget etc. O persoana mai putin avizata ar putea
intelege ca in practica finantelor publice se intocmeste un document unic care reflecta toate
veniturile si cheltuielile publice.
In plus, se observa faptul ca acte normative care reglementeaz diferite aspecte legate de
domeniul finanelor publice conin o definiie a conceptului de buget n sens de document care
prevede ansamblul veniturilor i cheltuielilor publice dintr-un stat. S-ar putea, astfel, intari acea
prim impresie n sensul c, n cadrul unui stat, bugetul denumit Buget Public Naional, Buget
General sau n alt modalitate similar, constituie un document unic n care sunt prevzute toate
veniturile i cheltuielile statului respectiv.
Aceast prim impresie este susinut i de modul de reglementare a principiului unitii care
reglementeaz n prima tez faptul c veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur
document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice.
Cu toate acestea, se observ c n practica bugetara a statelor avem de a face, in mod concret,
cu sisteme care presupun existenta mai multor bugete, mai mult sau mai puin autonome,
rezumate sau nu ntr-un buget centralizator.
Cu referire la Statul romn, se observ faptul c n Constituie este reglementat Bugetul
Public Naional care reunete:
- bugetul de stat
- bugetul asigurrilor sociale de stat i
- bugetele locale.
Bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat la care face referire legea fundamentala
beneficiaza de o reglementare distinct de bugetele locale.
Cu toate acestea, nicio lege a finanelor publice adoptat ulterior Constituie nu a reglementat
conceptul de Buget Public Naional i nici nu s-a rezumat la reglementarea doar a celor trei
categorii de bugete, respectiv bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele
locale.
In plus, legislatia finantelor publice a reglementat conceptul de buget consolidat, notiune
care dovedete n principal valene contabile, fr s desemneze un document unic care s
prevad elaborarea, aprobarea i executarea unitar a bugetelor componente. Bugetul consolidat
reflecta veniturile si cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel national, astfel cum se
evidentiaza dupa eliminarea transferurilor dintre bugete.
La momentul aderrii la Uniunea European legislaia romneasc armonizat i n domeniul
finanelor publice a prevzut:
- o lege a finanelor publice (Legea nr. 500/2002) destinat reglementarii bugetelor
administratiei publice centrale si a institutiilor organizate in subordinea, coordonarea sau
pe langa administratia publica centrala, bugetelor legate de creditele rambursabile si
nerambursabile i

12
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





- o lege a finanelor publice locale (Legea nr. 273/2006).
Din analiza bugetelor componente se observa ca sistemul bugetar este alctuit dintr-un
ansamblu de bugete distincte, elaborate, aprobate i executate n condiii de autonomie. Fiecare
buget in parte reprezinta un plan financiar, iar ansamblul acestora poate fi privit drept principalul
plan financiar al Statului romn prin care sunt prevzute veniturile publice i cheltuielile publice
pentru o perioad determinat de timp.
In mod concret, bugetele componente ale sistemului bugetar conin, de regula, atat venituri
cat i cheltuieli. Cu toate acestea, n cazul anumitor instituii publice care nu presupun
desfasurarea unor activitati care pot genera venituri, bugetul poate conine exclusiv cheltuieli
bugetare (Administratia Prezidentiala, Curtea Constitutionala, Curtea de Conturi s.a.).

1.2 Natura juridic a bugetului


n doctrin au fost exprimate mai multe opinii cu privire la natura juridic a bugetului ca i
concept general, respectiv:
- bugetul ca act administrativ;
- bugetul ca i lege propriu-zis;
- bugetul privit att ca act administrativ, ct i ca lege;
- bugetul ca act de planificare financiar i
- bugetul ca plan financiar.
n prima concepie, bugetul este considerat act administrativ pentru motivaia c att
veniturile, ct i cheltuielile bugetare ar fi simple evaluri de ordin financiar. Sistemul bugetar ar
fi un act-condiie pus de legiuitor la dispoziia agenilor administrativi, pentru a realiza acte
juridice prin care sunt create creane de la i n favoarea tezaurului public.
n a doua concepie, bugetul este considerat o lege propriu-zis. Conform acestei opinii,
bugetul constituie o decizie emanat de la puterea legislativ. n acest sens, conform principiului
potrivit cruia tot ce mbrac forma legii este o norm de drept, sistemul bugetar nu poate fi, la
rndul su, dect o lege.
Cea de a treia opinie concluzioneaz n sensul c bugetul ar fi att o lege, ct i un act
administrativ. Pornind de la deosebirea dintre legea formal i legea material, se consider c
sistemul bugetar este o lege, n partea lui creatoare de dispoziii generale, i un act de
administraie, n partea creatoare de acte individuale, concrete.
Ali autori consider bugetul un simplu act de planificare financiar care, n urma adoptrii
de ctre Parlament printr-o lege emis n acest scop, dobndete natura juridic specific de lege.
n sfrit, n opinia unor autori bugetul nu ar constitui dect un plan, ntr-adevr principalul
plan financiar cu caracter executoriu al statului sau principalul plan financiar anual cu caracter
operativ al statului.
Este incontestabil faptul c bugetul este un document destinat evidenierii ansamblului de
venituri i cheltuieli dintr-un stat. Din acest punct de vedere, bugetul se dovedete principalul
plan financiar al statului care cuprinde indicatori financiari privind modul de realizare a
veniturilor i de efectuare a cheltuielilor statului.
Fiind principalul plan financiar al statului, realizat la nivel macroeconomic, este firesc ca
societatea s manifeste fa de acesta un interes deosebit, iar acest interes justific atenia de care
sistemul bugetar se bucur din partea legiuitorului.
ns legiuitorul nu poate s adopte un simplu plan, adic s aplice procedura de adoptare a
legilor unui act al crui coninut nu are trsturile unei norme juridice.

13
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Nefiind posibil s se aplice procedura de adoptare a legilor unui document al crui coninut
este format din indicatori de plan pentru a-i da caracter obligatoriu, legiuitorul va dezbate i
adopta un alt document, i anume legea bugetar anual de aprobare a bugetelor.
Acest subterfugiu de tehnic juridic confer bugetelor componente ale sistemului bugetar
fora obligatorie a normei de drept i, n consecin, natura juridic de lege. Aceasta forta
obligatorie contribuie la indeplinirea sarcinilor de baza ale sistemului bugetar, sarcini care au in
vedere constituirea si utilizarea resurselor publice pentru satisfacerea nevoilor societatii si
interventia in viata economica pentru a asigura reglarea activitatilor economice de o maiera care
sa permita dezvoltarea armonioasa a societatii.

1.3 Evolutia conceptului de buget n legislaia romneasc


Se consider n doctrina juridic faptul c, etimologic, termenul buget provine din englezescul
budjet, care desemna un sac al regelui coninnd banii necesari acoperirii cheltuielilor publice.
Englezescul budjet ar fi derivat din franuzescul bougette, care desemna o pungu de bani din
piele. Se apreciaz c termenul englezesc a fost preluat ulterior n lumea ntreag cu semnificaia
financiar actual.
n ara noastr, termenul de buget apare pentru prima dat n Regulamentele Organice,
document care menioneaz termenul bindge, bugea, precum i expresia nchipuirea
cheltuielilor anului viitor.
Prima lege a finanelor publice a fost adoptat de Domnul Principatelor Unite Romne,
Alecsandru Ioan Cuza, n 1964. Legea nr. 1751/1864 asupra contabilitii generale a statului
fcea referire la conceptul de budgetu generalu alu Statului alctuit din toate veniturile
Statului i cheltuielile neaperate spre ndeplinirea osebiteloru serviciuri.
Constituia din 1866 n Titlul IV Despre finane reglementa faptul c n fiecare an
Adunarea deputailor ncheie socotelile i voteaz bugetul.
Termenul buget a fost preluat att n constituiile ulterioare, ct i n urmtoarea lege
asupra contabilitii publice din 1929 care conine i o definiie a bugetului drept actul prin care
sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale Statului i ale tuturor
serviciilor publice.
Legislaia emis n timpul regimului comunist a avut n vedere specificul economiei
centralizate si s-a raportat la modalitatile de constituire a fondului unic de mijloace banesti
necesare indeplinirii functiilor statului. In Republica Popular Romn se adopta un Buget
General al Republicii Populare alctuit din:
a) bugetul Administraiei de Stat i
b) bugetele administrate de organele locale ale puterii de stat.
Ulterior, termenul de buget general a fost nlocuit cu cel de buget de stat alctuit din:
1. bugetul republican i
2. bugetele locale.
Prima lege a finanelor publice emis ulterior anului 1989, dar anterior adoptrii noii
Constituii, a reglementat conceptul de buget public naional. Conceptul se regaseste si in
Constituia din 1991 care, astfel cum a fost modificat n anul 2003, reglementeaz bugetul
public naional n art. 137.
n temeiul Constituiei n vigoare, Bugetul Public Naional cuprinde:
1. bugetul de stat
2. bugetul asigurrilor sociale de stat i
3. bugetele locale ale comunelor, ale oraelor i ale judeelor.

14
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat se elaboreaz de ctre Guvern i se
aprob n mod distinct de ctre Parlament, iar bugetele locale se elaboreaz, se aprob i se
execut n condiiile legii.
Legea finanelor publice din 1996 a introdus conceptul de sistem unitar de bugete care
cuprinde:
1. bugetul de stat
2. bugetul asigurrilor sociale de stat
3. bugetele locale
4. bugetele fondurilor speciale
5. bugetul trezoreriei statului i
6. bugetele instituiilor publice cu caracter autonom.
Din analiza legilor care au reglementat finantele publice in perioada 1990-2002 se observ,
pe de o parte, suplimentarea tipurilor de bugete prevzute n Constituie, precum i, pe de alta
parte, reglementarea posibilitii de constituire a unor fonduri speciale n temeiul unor legi
speciale, n afara bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat. Desi la nivelul
anului 1996 s-a reglementat intentia ca fonduri speciale s fie desfiinate sau s fie incluse n
bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat pe msura stabilizrii i restructurrii
sectoarelor economice i bugetare, si in prezent astfel de fonduri speciale se administreaza in
afara respectivelor bugete.
n reglementarea actual, conform prevederilor Legii nr. 500/2002 a finantelor publice,
conceptul de buget este definit la art. 2 pct. 6 drept document prin care sunt prevzute i
aprobate n fiecare an veniturile i cheltuielile sau, dup caz, numai cheltuielile n funcie de
sistemul de finanare a instituiilor publice.
S-a renunat n continuare la reglementarea conceptului de buget public naional prevzut
n Constituie i s-a introdus termenul de sistem bugetar definit la art. 2 pct. 38 drept un sistem
unitar de bugete care cuprinde bugetele menionate la art. 1 al. (2) al actului normativ n cauz, la
care se adaug bugetele locale.
Se observ o organizare a sistemului bugetar al Statului Romn ntr-o concepie considerat
specific economiei de pia, cuprinznd un sistem de bugete distincte, elaborate, aprobate i
executate n condiii de autonomie.
Astfel, sistemul unitar de bugete n temeiul legii finanelor publice actuale cuprinde:
1.bugetul de stat;
2.bugetul asigurrilor sociale de stat;
3.bugetele fondurilor speciale;
4. bugetul trezoreriei statului;
5.bugetele instituiilor publice autonome;
6.bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz;
7.bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
8.bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice;
9.bugetul fondurilor externe nerambursabile;
10.bugetele locale.
Se observ meninerea bugetelor fondurilor speciale, de aceast dat fr precizarea din legea
anterioar a finanelor publice n sensul inteniei eliminrii acestora pe viitor. Bugetele fondurilor
speciale se constituie i se administreaz n afara bugetului de stat i a bugetului asigurrilor
sociale de stat.

15
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





n plus fa de textul constituional care face referire exclusiv la bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele locale se nfiineaz numeroase alte bugete, alimentnd
controversele teoretice n legtur cu constituionalitatea unor asemenea msuri.
Ca i modalitate de reglementare, cadrul general i procedurile privind formarea,
administrarea, angajarea i utilizarea fondurilor publice locale, precum i responsabilitile
autoritilor administraiei publice locale i ale instituiilor publice implicate n domeniul
finanelor publice locale sunt reglementate n Legea nr. 273/2006 privind finanele publice
locale, n timp ce cadrul general i procedurile similare privind celelalte bugete componente ale
sistemului unitar de bugete formeaz obiectul Legii nr. 500/2002 privind finanele publice.
Legea nr. 500/2002 a mai introdus i noiunea de buget general consolidat, care cuprinde
ansamblul bugetelor ce formeaz sistemul bugetar avute n vedere dup eliminarea transferurilor
de sume ntre dou bugete componente, n vederea evitrii dublei evidenieri a acestora, inclusiv
ajustrile determinate de intrrile anuale de credite externe i rambursabile ratelor de capital.
Trebuie reinut faptul c bugetul general consolidat nu are natur juridic de lege i nu se
substituie niciunui buget component al sistemului unitar de bugete, reprezentnd un instrument
de reflectare a echilibrului financiar public la nivel naional.
Bugetul general consolidat se elaboreaz pe structura clasificaiei indicatorilor privind
finanele publice, respectiv:
- n structur economic, n funcie de natura cheltuielilor spre care sunt repartizate
veniturile publice i
- n structur funcional, n funcie de domeniile, ramurile de activitate spre care sunt
dirijate veniturile publice.
In completarea acestor dispozitii, pentru considerente legate, intre altele, de necesitatea
ntririi disciplinei bugetare la nivelul entitilor publice si de responsabilizare a ordonatorilor de
credite n procesul bugetar, prin O.U.G. nr. 88/2013 privind adoptarea unor msuri fiscal-
bugetare pentru ndeplinirea unor angajamente convenite cu organismele internaionale, precum
i pentru modificarea i completarea unor acte normative au fost reglementate urmatoarele
concepte relevante pentru obiectul prezentei analize:
- buget individual si
- buget agregat.
Prin buget individual se intelege bugetul unei entiti publice cu personalitate juridic care a
fost aprobat conform legii.
Bugetul agregat este definit drept bugetul total al unui ordonator principal de credite aprobat
cu respectarea dispozitiilor legale. Bugetul agregat al unui ordonator principal de credite este
compus din bugetul individual al entitatii publice cu personalitate juridica condusa de acesta la
care se adauga bugetele individuale ale entitatilor publice cu personalitate juridica organizate in
subordinea ordonatorului principal si conduse, dupa caz, de ordonatori tertiari sau de ordonatori
secundari si tertiari. Daca in subordinea unui ordonator principal de credite nu sunt organizate
entitati publice cu personalitate juridica, bugetul agregat este reprezentat de bugetul individual al
entitatii juridice conduse de ordonatorul de credite.
Din punct de vedere economic, in functie de modalitatea de raportare a statului la rezultatele
executiei bugetare, sistemul de bugete poate avea caracteristica de buget de mijloace sau de
buget pe programe.
Daca statul abordeaza sistemul de bugete raportat la perioade de cate un an, exclusiv prin
prisma nevoilor sociale pe care trebuie sa le satisfaca, indiferent de performanta actiunilor
economice intreprinse, bugetul astfel construit va fi caracterizat drept buget de mijloace.
In masura in care statul conditioneaza anumite nivele de performanta in executia bugetara,
sistemul bugetar respectiv se va incadra in categoria buget pe programe sau buget-program.

16
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Gadit pentru o perioada mai mare de un an, bugetul-program are in vedere obiective pe termen
mediu si lung, mutand preocuparea ordonatorilor de credite de la necesitatea cheltuirii sumelor
alocate pentru anul bugetar in curs la monitorizarea implementarii programelor in parametrii de
timp si eficienta stabiliti.

2.STRUCTURI BUGETARE
Sistemul bugetar al unui stat este format din anumite verigi, care alctuiesc un ansamblu
coerent, denumit structur bugetar; structura bugetara se afl n direct coresponden cu
structura fiecarui stat.
Astfel, statele de tip unitar se caracterizeaz prin:
- legislaie unic;
- organe centrale unice ale puterii i administraiei de stat;
- teritoriu mprit n uniti administrativ-teritoriale conduse de organe locale autonome, care
au personalitate juridic i dispun de bugete locale proprii.
Structura bugetar a statelor de tip unitar cuprinde:
- un buget general al administratiei publice centrale i
- bugete locale autonome, care sunt organizate la nivelul fiecrei uniti administrativ-
teritoriale.
Statele de tip federal sunt formate din:
- federaie
- state (provincii) membre ale federaiei i
- unitile administrativ-teritoriale.
Structura bugetar a statelor de tip federal este format din:
- bugetul federaiei
- bugetele statelor (provinciilor)
- bugetele unitatilor administrativ-teritoriale (landuri, cantoane, orase etc).
Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre prile componente ale structurii bugetare din
fiecare stat se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiile ntre aparatul de stat
central i cel local.
De regul, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli fac obiectul
bugetului central, iar la bugetele locale sunt trecute veniturile i cheltuielile de importan
secundar.
Sistemul unitar de bugete reglementat n Romnia este specific unui stat de tip unitar care
aplic regulile economie de pia i cuprinde:
1.bugetul de stat
2.bugetul asigurrilor sociale de stat
3.bugetele fondurilor speciale
4. bugetul trezoreriei statului
5.bugetele instituiilor publice autonome
6.bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz
7.bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii
8.bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice
9.bugetul fondurilor externe nerambursabile
10.bugetele locale.

17
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





n cadrul bugetului de stat se prevd distinct bugetul Senatului, Camerei Deputailor,
Preediniei Romniei, Guvernului i bugetele altor instituii publice care nu au organe ierarhic
superioare.
La nivel local sunt reglementate bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale care au
personalitate juridic. Astfel, fiecare comun, ora, municipiu, sector, jude, Municipiul Bucureti
ntocmesc un buget propriu, n condiii de autonomie.
Asadar, sistemul bugetar nu se prezint sub forma unui document unic, ci sub forma unui
ansamblu coerent de bugete alctuit din urmtoarele categorii:
- bugetul general al statului care cuprinde venituri i cheltuieli publice la nivel central
-bugetul asigurrilor sociale de stat
- bugetele locale
- bugetele extraordinare, care cuprind mprumuturile i alte resurse ce nu fac parte din
veniturile bugetare curente.
Bugetele enumerate mai sus se aproba, dupa caz, prin diferite acte normative, de la lege la
hotarare de guvern, sau prin acte administrative (decizia ordonatorului de credite ierarhic
superior, decizii ale unor organe de conducere insotite sau nu de aprobarea ordonatorului de
credit ierarhic superior ) s.a.

3. LEGILE BUGETARE ANUALE


In materie bugetara, Parlamentul adopta anual legi privind:
-bugetul de stat
-bugetul asigurrilor sociale de stat
-legile de rectificare a legii bugetului de stat i legii bugetului asigurrilor sociale de stat.
In temeiul dispoziiilor Legii finanelor publice, corpul principal al unei legi bugetare trebuie
s prevad n principal:
1. o estimare a veniturilor anului bugetar
2. creditele bugetare autorizate
3. deficitul sau excedentul bugetar, dup caz
4. reglementrile specifice exerciiului bugetar.
Tot in temeiul dispozitiilor Legii finantelor publice, n bugetul de stat se includ i:
a) Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului i
b) Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului.
Fondul de rezerv bugetar la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali
de credite bugetare ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrre a guvernului
pentru finanarea unor cheltuieli publice urgente sau neprevzute aprute n timpul exerciiului
bugetar.
Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului se repartizeaz unor ordonatori principali de
credite bugetare ai bugetului de stat i ai bugetelor locale, pe baz de hotrre de guvern pentru
finanarea unor aciuni urgente n vederea nlturrii efectelor unor calamiti.
n cursul exerciiului bugetar Fondul de intervenie poate fi majorat de Guvern din Fondul de
rezerv n funcie de necesitile privind asigurarea sumelor pentru nlturarea efectelor
calamitilor naturale.
Anexele legilor bugetare cuprind, ntre altele:

18
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





1.sintezele:
- bugetului de stat;
- bugetului asigurrilor sociale de stat;
- bugetelor fondurilor speciale;
- bugetelor fondurilor externe contractate sau garantate de stat;
- bugetelor fondurilor externe nerambursabile.
2.bugetele ordonatorilor principali de credite bugetare i anexele la acestea;
3.sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i criteriile de repartizare a
acestora;
4.alte anexe.
Numrul anexelor legilor bugetare este variabil, fiind influenat, ntre altele, de categoriile de
venituri supuse defalcrii i de numrul criteriilor de repartizare.
De regul, impozitele avute n vedere pentru defalcare sunt impozitul pe venit i taxa pe
valoarea adugat, iar ntre criteriile de repartizare utilizate n ultimii ani se rein, cu titlu de
exemplu:
- subvenionarea energiei termice livrate populaiei;
- susinerea sistemului de protecie a copilului;
- finanarea programului cornul i laptele;
- sume alocate pentru finanarea drumurilor judeene i comunale.
Prin Legea bugetului asigurrilor sociale de stat pe anul 2013 nr. 6/2013 au fost prevazute si
autorizate pentru anul bugetar 2013 veniturile i cheltuielile pentru:
- bugetul asigurrilor sociale de stat
- bugetul asigurrilor pentru omaj
- bugetele instituiilor publice finanate parial din venituri proprii.

Cap. III CONTINUTUL BUGETELOR


1. VENITURILE PUBLICE
1.1 Consideratii generale
Veniturile publice sunt resurse financiare care se pot afla, dupa caz, n patrimoniul statului, al
unitilor administrativ-teritoriale sau al persoanelor juridice de drept public.
Veniturile publice se pot constitui din variate surse, intre care:
- impozite, taxe si contributii platite de persoane fizice si juridice
- beneficii realizate de intreprinderi publice
- sume nerambursabile alocate de Uniunea Europeana
- imprumuturi publice
- venituri rezultate din vanzarea unor bunuri din patrimoniul public s.a.
Referitor la sursele de constituire a veniturilor publice, au constituit obiect de reglementare de
catre legiuitorul constituant in special acele surse care presupun prelevari obligatorii in sarcina
cetatenilor.
Articolele constitutionale mentionate au in vedere, in principal, reglementarea urmatoarelor
aspecte:
- obligativitatea participarii cetatenilor la constituirea surselor financiare necesare acoperirii
cheltuielilor publice

19
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





- obligativitatea statului de a reglementa sistemul de impunere de o maniera care sa asigure
asezarea justa a sarcinilor fiscale, adica
- modalitatea specifica de reglementare a surselor de constituire a veniturilor publice:
(i) prin lege sau act act cu putere de lege (ordonanta simpla si ordonanta de urgenta)
pentru veniturile datorate la bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat
(ii) prin acte ale consiliilor locale in cazul impozitelor si taxelor locale.
Astfel, este de retinut faptul ca statul poate stabili in sarcina persoanelor fizice si juridice
obligatii de plata a unor sume de bani care sa constituie surse de venituri publice numai prin
acte cu putere de lege. Actele normative respective trebuie sa reglementeze in mod neechivoc
si aspecte precum:
- persoanele care au obligatia de a plati
- modul de determinare a cuantumului sumei de plata
- termenele de plata
- modalitatile de plata
- bugetul unde se face venit suma respectiva s.a.
Legitimitatea statului de a percepe impozite si taxe din partea cetatenilor a facut obiectul
a numeroase teorii dezvoltate pe parcursul istoriei. In esenta, in conditiile statului modern, se
observa ca nu este posibila punerea la dispozitia cetatenilor a serviciilor publice considerate
necesare la nivelul societatii fara a stabili si anumite contributii ale membrilor societatii la
constituirea surselor financiare necesare realizarii investitiilor publice si operarii serviciilor
publice.
In Romania, multe categorii de obligatii de plata a unor sume de bani care reprezinta
venituri publice sunt reglementate de Codul fiscal. Codul fiscal, insa, nu reprezinta singurul
act normativ care reglementeaza obligatii de plata a unor sume de bani care se constituie ca
venituri publice, dupa caz, n patrimoniul statului, al unitilor administrativ-teritoriale sau al
persoanelor juridice de drept public.
Astfel, anumite acte normative stabilesc obligatia unor obligatia unor institutii publice si a
unor intreprinderi publice de a transfera la bugetul de stat o parte din profitul realizat. Multe
acte normative prevad aplicarea unor amenzi pentru incalcarea unor dispozitii legale
imperative, care, la randul lor, se fac venit la bugetul de stat. In temeiul unor contracte
incheiate de institutii publice cu persoane private se pot incasa sume de bani de catre
institutia publica, sume care sa se vireze la bugetul de stat.
Alte acte normative, stabilesc posibilitatea statului si a unitatilor administrativ teritoriale
de a contracte imprumuturi, sub diferite forme. Sumele imprumutate reprezinta, la randul lor,
venituri publice.
O alta categorie de acte normative reglementeaza mecanismele prin care institutiile
publice pot realiza venituri proprii din prestarea unor activitati. Veniturile respective uneori
sunt lasate integral la dispozitia persoanei juridice care le obtine, alterori sunt transferate in
tot sau in parte la un buget public.

1.2 Clasificarea veniturilor publice

Din exemplele enuntate se observa ca veniturile publice sunt caracterizate de o mare varietate,
doctrina retinand mai multe criterii in functie de care se pot realiza clasificari ale veniturilor
publice.

20
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Prin raportare la modul de evidentiere si gestionare in cadrul bugetelor care apartin sistemului
unitar de bugetelor, veniturile publice se impart in venituri publice bugetare si venituri publice
gestionate in sistem extrabugetar.
De regula, sumele cuvenite statului se fac venit la bugetul de stat. Regula este statuata la Art.
75 din Legea finantelor publice, cu urmatorul continut: Orice sum care se cuvine statului se
face venit la bugetul de stat, dac legea nu prevede altfel. Astfel, este posibil ca, prin lege, sa se
reglementeze situatii in care anumite sume nu se fac venit la bugetul de stat ci la alte bugete.
Chiar daca anumite sume nu se fac venit la bugetul de stat, este important de retinut aspectul
ca veniturile publice, in toate cazurile, se evidentiaza intr-un buget. Este adevarat, pe de alta
parte, ca modalitatea contabila de evidentiere precum si gestionarea lor efectiva poate sa
comporte anumite particularitati.
Pentru lamurirea acestui aspect, trebuie pornit de la observatia ca, de regula, veniturile publice
se evidentiaza in bugetul entitatii publice si se utilizeaza cu respectarea principiilor bugetare.
Aceste venituri formeaza categoria veniturilor publice bugetare.
In urma modificarii Legii finantelor publice prin Legea nr. 270/2013, regula a fost consacrata
expres in Art. 10 alin. (2) astfel: Este interzis elaborarea de acte normative prin care se
creeaz cadrul legal pentru constituirea de venituri care pot fi utilizate n sistem extrabugetar,
cu excepia prevederilor art. 67.
Asadar, regula impune ca veniturile publice sa fie gestionate in sistem bugetar. Pe cale de
exceptie, legea permite in unele cazuri ca anumite venituri publice sa fie gestionate in sistem
extrabugetar insa numai cu aprobarea prealabila de catre Guvern si numai in anumite
circumstante: Art. 67- Guvernul poate aproba nfiinarea de activiti finanate integral din
venituri proprii pe lng unele instituii publice sau schimbarea sistemului de finanare a unor
instituii publice, din finanate potrivit prevederilor art. 62 alin. (1) lit. a) i lit. b) n finanate n
conformitate cu prevederile art. 62 alin. (1) lit. b) i c), dup caz, stabilind totodat domeniul de
activitate, sistemul de organizare i funcionare a acestor activiti, categoriile de venituri i
natura cheltuielilor.
Din coroborarea dispozitiilor art. 10 alin. (2) cu cele ale art. 67 din Legea finantelor publice
rezulta urmatoarele aspecte principale:
-de regula veniturile publice se evidentiaza si gestioneaza in sistem bugetar
-Guvernul poate decide ca anumite venituri publice sa fie gestionate in sistem extrabugetar
-veniturile publice care pot fi gestionate in sistem extrabugetar sunt reprezentate de venituri
proprii obtinute de institutii publice din diferite surse
-veniturile proprii pot fi produse si utilizate pentru finantarea unor activitati de catre institutii
publice finantate integral de la un buget public (bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de
stat, bugetele fondurilor speciale, dupa caz)
-venituri proprii pot fi obtinute si utilizate de catre institutii publice finantate partial de la un
buget public sau care nu beneficiaza de nicio finantare de la un buget public si se utilizeaza
pentru finantarea unor activitati sau tuturor activitatilor entitatilor respective
-pentru aprobarea infiintarii unor activitati finantate integral din venituri proprii sau
schimbarea sistemului de finantare a unor institutii publice care sa permita utilizarea veniturilor
proprii, Guvernul trebuie sa stabileasca:
(i)domeniul de activitate
(ii)sistemul de organizare i funcionare a acestor activiti
(iii)categoriile de venituri i natura cheltuielilor avute in vedere.
Gestionarea veniturilor proprii in sistem extrabugetar presupune inregistrarea acestora in
anumite conturi distincte si utilizarea fara respectarea integrala a principiilor bugetare. Exemple

21
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





de derogari de la aplicarea principiilor bugetare in cazul veniturilor publice administrate in
sistem extrabugetar:
-dedicarea unui anumit venit efectuarii unei anumite cheltuieli
-veniturile nu se fac venit la bugetul de stat ci se utilizeaza de catre institutia care le realizeaza
-in cazul institutiilor publice finantate integral din venituri, veniturile proprii neutilizate pana
la sfarsitul anului se pot reporta anul urmator
-in cazul institutiilor publice finantate partial de la un buget public si partial din venituri
proprii, excedentele bugetare se regularizeaza cu bugetul din care sunt finantate, in limita
sumelor primite de la respectivul buget, daca legea nu prevede altfel s.a.

Un alt exemplu de reglementare a unor fonduri gestionate extrabugetar, de data aceasta la


nivel local, este constituit de regimul taxelor speciale pentru funcionarea unor servicii publice
locale reglementat de legea finanelor publice locale.
Caracteristicile generale ale taxelor speciale menionate sunt urmtoarele:
-pot fi aprobate de ctre consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al
Municipiului Bucureti;
-scopul este constituit de nfiinarea i funcionarea unui serviciu public local determinat;
-cuantumul taxelor speciale se stabilete anual;
-veniturile obinute din taxele speciale se utilizeaz integral pentru acoperirea cheltuielilor
efectuate pentru nfiinarea serviciilor publice de interes local avute n vedere precum i pentru
finanarea cheltuielilor curente de ntreinere i funcionare a acestora;
-se ncaseaz exclusiv de la persoanele fizice i juridice care se folosesc de serviciile publice
locale pentru care s-au instituit taxele respective.
Taxele speciale se ncaseaz ntr-un cont distinct, deschis n afara bugetului local, fiind
utilizate n scopurile pentru care au fost nfiinate.
Veniturile bugetare sunt resursele bneti care se cuvin n baza unor prevederi legale
bugetelor care compun sistemul unitar de bugete.
In mod traditional, veniturile bugetare se mpart n:
-venituri bugetare ordinare (curente);
-venituri bugetare extraordinare.
Ca si criteriu general de departajare a veniturilor ordinare de cele extraordinare in doctrina
atat economica cat si juridica s-a consacrat in timp modalitatea de incasare: daca un venit public
se incaseaza regulat la buget este un venit ordinar, iar daca se incaseaza cu titlu de exceptie, este
extraordinar. Cu alte cuvinte, veniturile bugetare ordinare sunt constituite din acele venituri care
se incaseaza cu regularitate la bugetul de stat si provin din impozite, taxe si contributii platite de
persoane fizice si juridice precum si din alte sume de bani transferate, de regula, la bugetul de
stat, din profitul intreprinderilor publice sau din veniturile proprii ale persoanelor de drept public.
Veniturile bugetare extraordinare sunt fonduri publice la care statul apeleaza in situatia in care
veniturile ordinare nu acopera cheltuielile publice. Sursele de constituire a veniturilor
extrabugetare sunt constituite in principal din imprumuturi contractate la nivel guvernamental si
la nivel local la care se adauga sume rezultate din vanzarea unor bunuri proprietate privata a
statului sau a unitatilor administrativ teritoriale s.a.
Analizand criteriul care permite departajarea veniturilor ordinare de cele extraordinare se
observa faptul ca atunci cand sistemul de bugete este caracterizat pe perioade lungi de timp de
deficit bugetar, statele apeleaza cu regularitate si la unele din sursele de constituire a veniturilor
extraordinare (imprumuturi sub diferite forme).
In aceste conditii, incasarea cu regularitate a unor venituri publice nu mai poate constitui, in
sine, un criteriu de diferentiere evidenta intre veniturile ordinare si cele extraordinare deoarece

22
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





statul incaseaza cu regularitate si sume provenind din impozite si sume provenind din
imprumuturi. Ceea ce diferentiaza cele doua categorii de venituri este natura si efectele existentei
acestora. Veniturile ordinare sunt aferente derularii mecanismelor economice ale statului si se
reflecta in produsul intern. Veniturile extraordinare produc datorie publica si sunt necesare
acoperirii acelor cheltuieli pentru care statul nu produce/colecteaza suficiente venituri.
In masura in care statele vor limita tot mai mult deficitele bugetare si vor incerca sa
structureze sistemele de bugete de o maniera care sa permita efectuarea doar a acelor cheltuieli
pentru care economia genereaza suficiente venituri publice provenite in principal din impozite,
taxe, contributii, transferuri din profitul intreprinderilor publice, s-ar putea vorbi de caracterul
ocazional al contractarii de imprumuturi publice.

1.3 Veniturile bugetare ordinare


Veniturile bugetare ordinare sunt acele venituri publice care se ncaseaz cu regularitate la
bugetele care compun sistemul unitar de bugete aferent derularii mecanismelor economice ale
statului.
Unele venituri publice ordinare sunt colectate de stat in temeiul legii, fara solicitarea
acordului de vointa sau o alta modalitate de conlucrare din partea contribuabililor (care nu pot
refuza efectuarea platilor respective). Aceste venituri sunt caracterizate drept venituri fiscale i
sunt alctuite din urmatoarele categorii: impozite, taxe, contribuii i trabsferul unor sume la
bugetul de stat din profitul institutiilor publice i intreprinderilor publice.
Alte venituri publice ordinare sunt colectate de stat in alt temei decat o obligatie impusa prin
lege, cum ar fi contracte publice in temeiul carora partenerul public incaseaza venituri (cum ar fi,
cu titlu de exemplu redeventa in contractul de concesiune), culegerea mostenirii vacante, venituri
incasate sub forma de dividende in calitate de actionar la intreprinderi publice sau societati
private etc.
Venituri publice fiscale
Impozitele reprezint prelevri obligatorii, fr contraprestaie i nerambursabile, efectuate de
administraia public pentru satisfacerea necesitilor de interes general.
In mod concret, impozitele reprezint sume de bani pe care persoanele fizice, persoanele
juridice i entitile fr personalitate juridic (n calitate de contribuabili) au obligaia s le verse
la un anumit buget pentru bunurile pe care le dein n proprietate, aferent veniturilor pe care le
realizeaza, in legatura cu circulatia bunurilor, prestarea serviciilor, executia lucrarilor. In
contrapartida sumelor platite cu titlu de impozit contribuabilul nu primeste o contraprestaie
direct i/sau imediata, si nici nu poate solicita restituirea in vreo forma a sumelor platite.
Dei insasi definiia legal caracterizeaz plata impozitului drept o plat fr contraprestaie,
se observ c n fapt exist o contraprestaie de natur indirect, deoarece contribuabilii sunt
beneficiari ai serviciilor asigurate de stat din sumele constituite drept venituri bugetare ordinare
cum ar fi (construcii de infrastructur, sistemul medical public, sistemul de nvmnt public
etc.)
Legislatiile statelor prevad o multitudine de impozite care sunt raportate in principal la
anumite bunuri detinute in proprietate, la anumite beneficii obtinute din derularea unor activitati,
la circulatia bunurilor si serviciilor, la efectuarea lucrarilor.
In mod traditional impozitele se mpart n doua mari categorii:
- impozite directe i
- impozite indirecte.

23
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Impozitele directe se stabilesc nominal n sarcina persoanelor i au n general ca obiect al
impunerii:
- anumite bunuri imobile (terenuri, cldiri)
- bunuri mobile (autovehicule)
- beneficiul din activitile economice (profitul realizat de persoanele juridice, venitul
realizat de persoane fizice din diferite surse etc.).
Impozitele indirecte au n vedere n principal transferul proprietii bunurilor, prestarea
serviciilor, efectuarea lucrarilor i importul. ntre cele mai cunoscute impozite indirecte
exemplificm:
- taxa pe valoarea adugat (TVA), care se datoreaz la bugetul de stat intr-un anumit
procent care se aplica la valoarea anumitor bunuri supuse transferului de proprietate, la valoarea
contractelor de prestare de servicii sau realizarea de lucrari i la importul de bunuri;
- accizele, care se datoreaz la bugetul de stat aferent comercializarii unor bunuri
considerate de lux;
- taxele vamale, care se datoreaz la bugetul de stat pentru de bunurile importate din afara
Uniunii Europene.
Se observ faptul c n multe cazuri anumite impozite poart denumirea de tax, cum ar fi, cu
titlu de exemplu, TVA, taxele vamale, taxa asupra mijloacelor de transport deinute de persoane
juridice. Este important de reinut c, dei denumite taxe, respectivele venituri publice au
caracter de impozit, direct sau indirect, dup caz, i nu de tax.
Pentru a se evita orice confuzie ntre conceptul de impozit i cel de tax, enumerm n
continuare caracteristicile generale ale impozitelor:
- au caracter obligatoriu;
-se datoreaz de ctre persoanele fizice, juridice i entitile fr personalitate juridic;
- se datoreaz aferent veniturilor realizate, bunurilor deinute n proprietate i consumului;
- prelevrile se realizeaz sub form bneasc;
- prelevrile se realizeaz cu titlu nerambursabil;
- lipsa unei contraprestaii imediate, directe.
Taxele reprezint sume pltite de persoane fizice, persoane juridice sau entiti fr
personalitate juridic de regul pentru servicii i lucrri prestate acestora de ctre o instituie
public sau un agent mputernicit s exercite un serviciu public.
Se ncadreaz, cu titlu de exemplu, n categoria taxelor:
- taxele pentru emiterea de autorizaii (construcie, demolare etc);
- taxele pentru emiterea de certificate (cstorie, natere, deces etc);
- taxele notariale (de certificare, autentificare);
- taxele judiciare de timbru;
- taxa pentru folosirea terenului proprietate de stat etc.
Tot n scopul evitrii oricrei confuzii ntre conceptul de impozit i cel de tax, enumerm n
continuare caracteristicile generale ale taxelor:
- se datoreaz doar de ctre persoanele care solicit efectuarea unui anumit serviciu sau
lucrare de ctre instituii ale statului n mod direct sau prin ageni mputernicii;
- se datoreaz de ctre persoanele fizice, juridice i entitile fr personalitate juridic;
-reprezint plata neechivalent a serviciilor solicitate;
-se ncaseaz n form bneasc;
-subiectul pltitor este determinat din momentul n care se nregistreaz solicitarea;
-serviciile solicitate se presteaz direct i imediat.
Perceperea taxelor se realizeaz cu respectarea urmtoarelor principii:
a)unicitatea taxrii pentru un serviciu persoana datoreaz taxa o singura dat;

24
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





b)rspunderea pentru perceperea legal a taxei revine funcionarului, i nu debitorului;
c)actele nelegal taxate sunt nule;
d)caracterul anticipativ al taxei se achit la solicitarea serviciului, anterior efectuarii
acestuia de catre institutia publica sau persoana imputernicita sa exercite serviciul respectiv in
numele institutiei publice.
Contribuiile constituie prelevri obligatorii ale unor pri din veniturile persoanelor fizice i
juridice, cu sau fr posibilitatea obinerii unei contraprestaii efective, constituind resurse pentru
fondurile de asigurare publice. Legea prevede obligativitatea plii unor contribuii pentru
constituirea diferitelor fonduri din care se suport cheltuieli n beneficiul persoanelor asigurate.
Daca riscul asigurat nu se produce (cum ar fi accidentul de munca, boala, pierderea locului de
munca etc) persoanele care au realizat contributiile nu obtin o contraprestatie.
Exemple de contribuii:
- pentru asigurrile sociale de stat;
- la Fondul asigurrilor pentru omaj;
- de asigurri pentru accidente de munc i boli profesionale;
- la Fondul naional unic de asigurri sociale de sntate.

Legea fiscala definete vrsmntul drept o modalitate de stingere a obligaiei legale, prin
virarea unei sume de bani efectuat de:
- un agent economic;
- o instituie public sau
- o instituie financiar.
Se observ o inadverten ntre definirea vrsmntului drept o modalitate de stingere a unei
obligaii i listarea, totodat, a conceptului la categorii de venituri bugetare alturi de impozite,
taxe i contribuii.
Analiznd vrsmntul ca o categorie de venit bugetar de natura fiscala putem avea in
vedereacele venituri publice care provin din anumite transferuri la bugetul de stat din profiturile
realizate de anumite instituii publice (acele institutii care au aptitudinea de a obtine profit, cum
ar fi Banca Nationala a Romaniei) i anumite intreprinderi publice.

Venituri publice nefiscale


Venituri nefiscale sunt venituri publice realizate in alte temeiuri decat obligatii de plata
instituite prin acte normative care se pot obtine din diferite surse.
Un exemplu de venit nefiscal este reprezentat de dividende incasate de sectorul public in
calitate de actionar al unor ntreprinderi publice sau societati private. Acestea sunt legate de
calitatea statului detinator de actiuni/parti sociale in societati cu capital public sau privat care
actioneaza, dupa caz, pe piata concurentiala sau care sunt detinatoare de monopol.
Lege nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat instituie monopol de stat asupra unor
activitati economice. Art. 2 din lege stabileste domeniile de incidenta a monopolului de stat:
- fabricarea i comercializarea armamentului, muniiilor i explozibililor;
- producerea i comercializarea stupefiantelor i a medicamentelor care conin substane
stupefiante;
- extracia, producerea i prelucrarea n scopuri industriale a metalelor preioase i a
pietrelor preioase;
- producerea i emisiunea de mrci potale i timbre fiscale;

25
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





- fabricarea i importul, n vederea comercializrii n condiii de calitate, a alcoolului i a
buturilor spirtoase distilate (cu exceptarea fabricarii buturilor alcoolice n gospodriile
personale pentru consum propriu);
- fabricarea i importul, n vederea comercializrii n condiii de calitate, a produselor din
tutun i a hrtiei pentru igarete;
- organizarea i exploatarea sistemelor de joc cu miz, directe sau disimulate;
- organizarea i exploatarea pronosticurilor sportive.
Administrarea monopolurilor de stat se face de ctre Ministerul Finanelor Publice, iar
exploatarea activitilor constituind monopol de stat se poate face atat de de ctre ageni
economici (cu capital de stat sau privat) cat si de ctre productorii individuali, pe baz de
licene eliberate de Ministerul Finanelor Publice.
Alta sursa de constituire a veniturilor ordinare nefiscale este reprezentata de beneficii
incasate de sectorul public in temeiul unor contracte de exploatare comerciala a unor bunuri
si/sau servicii (inchirierea de bunuri, prestarea unor servicii, concesionarea de
bunuri/lucrari/servicii, delegarea gestiunii unor servicii publice etc). Acestea sunt legate de
calitatea statului de organizator al unor activitii n calitate de proprietar al unor bunuri care se
preteaza exploatrii economice (adica activitati apte prin natura sa atraga tarife din partea
utilizatorului bunului si/sau serviciului public).
Referitor la prestarea unor servicii publice catre persoane fizice si juridice ca sursa de
venituri nefiscale, subliniem faptul ca aceasta categorie este diferita de ipoteza taxelor platite de
contribuabili pentru prestarea unui serviciu public. In cazul in care, pentru un anumit serviciu,
persoana poate apela numai la reprezentantii sectorului public vom fi in prezenta unei taxe, ca
venit fiscal. De exemplu pentru eliberarea certificatului de nastere, casatorie, autorizatie de
construire etc. In cazul in care persoana are drept de alegere cu privire la un anumit serviciu in
sensul obtinerii acestuia fie de la o institutie publica fie de la o persoana particulara, suntem in
prezenta unui venit nefiscal. De exemplu, sumele colectate de o facultate de stat cu titlu de taxa
pentru urmarea cursurilor (taxa platita pentru persoanele care nu au reusit sa se incadreze pe
locurile finantate de la bugetul de stat) nu au caracter fiscal deoarece studentul poate opta pentru
invatamantul particular si nu e constrans sa urmeze cursurile organizate de institutia publica.
n doctrin se face referire la conceptul teoretic de venituri parafiscale, care, n prezent, s-ar
suprapune cu cel de taxe speciale menionate la punctul 1.2.de mai sus.

1.4 Veniturile bugetare extraordinare


Veniturile publice extraordinare sunt considerate venituri la care statul ar trebui sa apeleze
numai n cazuri excepionale, cnd mijloacele bneti provenite din resursele curente nu acoper
integral cheltuielile bugetare.
Sursele principale de constituire a veniturilor extraordinare sunt:
- mprumuturile publice interne i/sau externe (datoria public);
- suplimentarea masei monetare aflate n circulaie;
- nstrinarea unor bunuri din proprietatea privat a statului;
- vnzarea unei pri din rezervele de aur ale statului.
Recurgerea la veniturile extraordinare se realizeaz cu pruden i sub control strict cu privire
la influena asupra inflaiei, datoriei publice, deficitului bugetar. Din acest punct de vedere,
recurgerea la emisiune monetar fr acoperire exclusiv pentru finanarea unor cheltuieli publice
se dovedete o procedur care poate destabiliza economia unui stat, cum a fost experimentat i n
Romnia la nceputul anilor 1990. Pentru a mpiedica recurgerea la astfel de msuri, soluia
26
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





pentru care s-a optat n Romnia a fost de acordare a unei largi autonomii Bncii Naionale a
Romniei care, deinnd monopol asupra emisiunii monetare, nu este subordonat Guvernului i
nu poate fi forat s recurg la emisiune monetar nejustificat.
Este important de reinut faptul c veniturile bugetare extraordinare nu se confund cu
veniturile extrabugetare prezentate la punctul 1.1. de mai sus.
2. RAPORTUL NTRE VENITURILE I CHELTUIELILE PUBLICE
2.1. Modalitati de raportare a veniturilor publice la cheltuielile publice
n funcie de raportul ntre venituri i cheltuieli, bugetul poate fi:
- echilibrat, n situaia n care veniturile realizate acoper cheltuielile;
- excedentar, n situaia n care veniturile bugetare realizate sunt mai mari dect cheltuielile
bugetare;
- deficitar, n situaia n care veniturile bugetare realizate nu acoper cheltuielile bugetare.
In practica, s-a dovedit faptul c att bugetul deficitar, ct i cel excedentar produc efecte
negative asupra unei economii, deoarece n prima situaie statul trebuie s recurg la venituri
extraordinare, iar n a doua situaie, prin neutilizarea unor venituri publice, nu se exploateaza
intreg potentialul economic al statului. n doctrina si practica economica se propun diferite
solutii, de la echilibru bugetar la deficit bugetar controlat, pornind de la efectele dezechilibrelor
bugetare (deficit sau excedent) asupra economiei unui stat.

3.2 Deficitul bugetar in legislatia finantelor publice din Romania


In legislatia finantelor publice din Romania nu a fost prevazut atat de transant, pana la acest
moment, aplicarea riguroasa a principiul echilibrului bugetar. Situatia Romaniei nu este
singulara, doctrina observand aceasta particularitate este in general regasita la nivelul statelor
lumii.
n mod concret, Legea finanelor publice locale nr. 273/2006, la art. 13, stabilete expres
faptul c, la nivel local, cheltuielile unui buget se acoper integral din veniturile bugetului
respectiv, ca un inceput de reglementare. n ceea ce privete reglementarea raportului ntre
veniturile bugetare i cheltuielile bugetare, Legea nr. 500/2002 nu reglementeaz expres
principiul echilibrului bugetar ntre celelalte principii bugetare. Cu toate acestea, necesitatea
meninerii echilibrului bugetar este stabilit de actul normativ n cauz n sarcina Guvernului i a
Ministerului Finanelor Publice in diferite circumstante, cum ar fi:
-obligaia Guvernului de a stabili msuri pentru meninerea sau mbuntirea echilibrului
bugetar, dup caz;
-n vederea meninerii echilibrului bugetar, Guvernul poate aproba limite lunare de cheltuieli,
n funcie de estimarea ncasrii veniturilor bugetare;
-n cazul trecerii de uniti, aciuni sau sarcini de la un ordonator principal de credite la altul
sau n cadrul aceluiai ordonator principal de credite, Ministerul Finanelor Publice este autorizat
s introduc modificrile corespunztoare n bugetele acestora i n structura bugetului de stat,
fr afectarea echilibrului bugetar.
In contextul aderarii la Uniunea Europeana si parcurgerii perioadei de criza economica in
care a fost necesara incheierea de acorduri de finantare cu institutii financiare internationale,
legea finantelor publice a suferit anumite completari referitoare la deficitul bugetar.
Modificari de substanta au fost aduse legii finantelor publice prin Legea nr. 270/2013 pentru
modificarea legii nr. 500/2002, la care se adauga circumstantieri specifice implementate prin
Legea nr. 69/2010 a responsabilitatii fiscal-bugetare.

27
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





In temeiul modificarilor aduse de Legea nr. 270/2013, deficitul bugetar se calculeaza
conform Sistemului European de Conturi si se raporteaz potrivit metodologiei europene. Cadrul
bugetar al Romniei trebuie sa fie conceput de o maniera care sa asigure evitarea deficitele
publice excesive.
Prin Legea nr. 69/2010 au fost consacrate, intre alte aspecte, reguli si principii pe baza carora
Guvernul trebuie sa defineasca si sa implementeze politica fiscal-bugetara. Pentru scopurile
prezentului capitol, sunt de retinut, in principal:
- prevederile referitoare la obligatia Guvernului de a conduce politica fiscal-bugetar ntr-
un mod care s asigure predictibilitatea pe termen mediu, n scopul meninerii stabilitii
macroeconomice
- cele referitoare la obligatia de a asigura o sustenabilitate a finantelor publice pentru a se
evita ajustarea veniturilor publice, cheltuielilor publice sau a deficitului bugetar
- raportarea posibilitatilor de crestere a cheltuielilor publice la cresterea produsului intern
brut.

28
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs




Cap. IV ORDONATORII DE CREDITE BUGETARE


1. Definitie

Legea nr. 500/2002 privind finanele publice i Legea nr. 273/2006 privind finanele publice
locale mentioneaza existenta a trei categorii de ordonatori de credite bugetare:
(i) ordonatori principali de credite bugetare
(ii) ordonatori secundari de credite bugetare i
(iii) ordonatori teriari de credite bugetare.
Dei cuprind dispoziii detaliate despre atribuiile i responsabilitile ordonatorilor de
credite, niciuna din legile finanelor publice menionate nu definete conceptul n cauz.
In legislatia financiara se identifica insa alte acte normative care definesc ordonatorul de
credite bugetare.
O definiie a ordonatorului de credite bugetare este cuprins n textul Ordonanei Guvernului
nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv n sensul c ordonatorul de
credite bugetare reprezint o persoan mputernicit prin lege sau delegare, potrivit legii, s
dispun i s aprobe operaiuni.
O alta definitie a fost inclusa in Legea nr. 94/1992 a Curtii de Conturi in urma unor
completari si modificari din anul 2008, cu urmatorul continut: ordonator de credite este persoana
mputernicit prin lege sau prin delegare, potrivit legii, s dispun i s aprobe aciuni cu efect
financiar pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, indiferent de natura acestora.
Cu toate ca cele doua definitii nu sunt identice, in fapt, evoca acelasi continut, cu observatia
ca definitia cuprinsa in legea Curtii de Conturi inlocuieste simpla referire la conceptul de
operatiune cu insasi definitia conceptului de operatiune (aciune cu efect financiar pe seama
fondurilor publice sau patrimoniului publice, indiferent de natura acesteia).
Avand in vedere definitiile legale mentionate, propunem urmatoarea definitie a
ordonatorului de credite bugetare, centrata, pe de o parte, pe modalitatea de dobandire a
calitatii, iar, pe de alta parte, pe atributia principala a acestuia: o persoan fizic abilitat prin
lege sau delegare potrivit legii s dispun i s aprobe aciunile cu efect financiar care privesc
fondurile publice i/sau patrimoniul public.
Particularitatea ordonatorului de credite de a fi in toate cazurile o persoana fizica rezulta din
exemplificarile cu caracter general cuprinse in legile finantelor publice si din nominalizarile
concrete din diferite acte normative care reglementeaza organizarea si functionarea unor entitati
juridice conduse de ordonatori de credite, exemple concrete fiind avute in vedere in urmatoarea
sectiune.
Referitor la atributia specifica, si anume dispunerea si aprobarea de operatiuni, sunt necesare
cateva precizari pornind de la definitii legale cuprinse in O.G. nr. 119/1999 privind controlul
intern i controlul financiar preventiv.
Astfel, pentru scopurile controlului financiar, prin operaiune se nelege orice aciune cu
efect financiar pe seama fondurilor publice sau patrimoniului publice, indiferent de natura
acesteia.
Tot prin prisma controlului financiar, se ncadreaz n categoria fondurilor publice orice
sume alocate din bugetele componente ale sistemului unitar de bugete - bugetul de stat, bugetele
locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei
statului, bugetele instituiilor publice autonome, bugetele instituiilor publice finanate integral
sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale,

29
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite
din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte
costuri se asigur din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe
contractate sau garantate de autoritile administraiei publice locale, mprumuturi interne
contractate de autoritile administraiei publice locale, precum i din bugetele instituiilor
publice finanate integral sau parial din bugetele locale. Cu alte cuvinte, orice sume de bani
cuprinse in oricare din bugetele componente ale sistemului unitar de bugete vor avea calitate de
fonduri publice, indiferent de gestionarea in sistem bugetar sau extrabugetar.
Patrimoniul public desemneaz totalitatea drepturilor i obligaiilor statului, unitilor
administrativ-teritoriale sau ale entitilor publice ale acestora, dobndite sau asumate cu orice
titlu. Este important de subliniat faptul c drepturile i obligaiile aparinnd statului i unitilor
administrativ-teritoriale se refer att la bunurile din domeniul public, ct i la cele din domeniul
privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale si sunt analizate in mod unitar prin
prisma controlului financiar.

2. Categorii de ordonatori de credite


Temeiul legal principal referitor la categoriile de ordonatori de credite este constituit de
prevederile Art. 20 din legea finantelor publice.
2.1 Ordonatori principali de credite bugetare
Calitatea de ordonator principal de credite bugetare se poate dobndi n dou modaliti:
(i) direct, n temeiul unor dispozitii legale sau
(ii) prin delegare, cu respectarea unor dispozitii legale in materia delegarii atibutiilor
ordonatorului de credite.
Pentru administratia publica centrala, Legea finanelor publice prevede doua modalitati de
nominalizare a ordonatori principali de credite bugetare. Astfel, in lipsa unei prevederi exprese
contrare, ordonatori principali de credite sunt:
a) minitrii;
b) conductorii celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
c) conductorii altor autoriti publice i
d) conductorii instituiilor publice autonome.
Prin lege speciala este posibila desemnare unor alte persoane pentru exercitarea calitatii de
ordonator de credite in administratia publica centrala, cum ar fi, cu titlu de exemplu, secretarul
general al institutiei publice.
Regula enuntata de legea finantelor publice este aplicata prin numeroase acte normative de
organizare si functionare a ministerelor, ale organelor de specialitate ale administratiei publice
centrale, autoritati publice si institutii publice autonome.
La nivel local, legile finanelor publice reglementeaz urmtoarele categorii de ordonatori
principali de credite bugetare:
- primarii unitilor administrativ teritoriale, inclusiv Primarul General al Municipiului
Bucureti i primarii sectoarelor Municipiului Bucureti;
- preedinii consiliilor judeene.
Mecanismul delegarii de atributii functioneaza dupa aceleasi principii si la nivelul
administratiei publice locale.

2.2 Ordonatorii secundari de credite bugetare

30
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Dein calitatea de ordonatori secundari de credite conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic din subordinea sau coordonarea unui ordonator principal de credite
bugetare.
Ordonatori secundari exist n acele structuri n care n subordinea unui ordonator principal
de credite bugetare sunt organizate dou categorii de instituii publice cu personalitate juridic
subordonate n mod succesiv. ntr-o astfel de situaie, conductorul instituiei de rang superior
din aceste raporturi juridice de subordonare este ordonator secundar de credite. Cu alte cuvinte,
ordonatorul secundar se afl n raport de subordonare fa de ordonatorul principal i este
ierarhic superior fa de ordonatorul teriar.
n situaia n care n subordinea unui ordonator principal de credite este organizat o instituie
public cu personalitate juridic care nu are la rndul ei subordonat o alt instituie cu
personalitate juridic, conductorul respectivei instituii publice are calitate de ordonator teriar
de credite, ntre ordonatorul principal i ordonatorul teriar neexistnd un ordonator secundar de
credite.

2.3 Ordonatorii teriari de credite bugetare


Dein calitate de ordonatori teriari de credite bugetare conductorii instituiilor publice cu
personalitate juridic din subordinea unui ordonator principal sau secundar de credite bugetare,
dup caz.
Ordonatorul teriar este subordonat unui ordonator (principal sau secundar, dup caz) i nu
este ierarhic superior fa de conductorul unei instituii cu personalitate juridic.

2.4 Delegarea atributiilor de ordonator de credite


Atat legea finantelor publice cat si actele normative de organizare si functionare a entitatilor
publice permit ordonatorilor principali de credite s delege altor persoane din atribuiile pe care
le dein.
n cazul n care se recurge la o astfel de soluie, ordonatorul de credite bugetare trebuie s
emita un document de delegare, care este un act administrativ care poate purta diferite denumiri,
in functie de specificul reglementarii care are drept obiect actele emise de conducatorul institutiei
publice (ordine, decizii etc.)
n cuprinsul actului de delegare se va mentiona:
- persoana careia i se deleaga atribuii
- competenele delegate i
- condiiile delegrii competentelor respective (inclusiv termenul pentru care se acorda
delegare).
Este interzisa delegarea calitatii de ordonator de credite conductorului compartimentului
financiar-contabil deoarece. Interdictia are la baza principiul separarii atributiilor intre
ordonatorul de credite si persoana imputernicita sa efectueze plata. In temeiul dispozitiilor art.
24 din legea finantelor publice atributiile specifice angajarii, lichidarii si ordonantarii
cheltuielilor din fonduri publice se exercita exclusiv de persoana care are calitate de ordonator de
credite, iar plata de catre conducatorul compartimentului financiar contabil sau, in lipsa acestuia,
de catre persoana responsabila cu efectuarea de operatiuni de plata.

3. Atribuiile ordonatorilor de credite


Atribuiile ordonatorilor de credite au n vedere n principal:

31
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





-repartizarea creditelor bugetare i
-utilizarea creditelor bugetare.
Ordonatorii principali de credite bugetare repartizeaz creditele bugetare aprobate pentru
bugetul propriu i pentru bugetele instituiilor publice ierarhic inferioare ai cror conductori
sunt ordonatori secundari sau teriari de credite, dup caz, n raport cu sarcinile acestora.
Ordonatorii principali repartizeaz creditele bugetare dup reinerea unei cote de 10% din
prevederile aprobate pentru asigurarea unei execuii bugetare prudente. De la acest principiu
sunt reglementate mai multe excepii categorii de cheltuieli a cror repartizare se face n mod
integral, respectiv:
- cheltuielile de personal
- cheltuielile acordate n bani, de natura asistenei sociale i asigurrilor sociale, precum i
a contribuiilor de asigurri sociale aferente, cheltuielile cu bursele acordate din fonduri
publice;
- cheltuielile cu datoria public;
- cheltuielile care decurg din obligaii internaionale i
- sumele alocate ordonatorilor principali de credite din Fondul de rezerv bugetar la
dispoziia Guvernului i Fondul de intervenie la dispoziia Guvernului.
Repartizarea sumelor reinute n proporie de 10% din prevederile bugetare aprobate
menionate anterior se face n semestrul II, dup examinarea de ctre Guvern a raportului
semestrial privind situaia economic i bugetar i a opiniei Consiliului Fiscal cu privire la
acesta.
Ordonatorii secundari de credite repartizeaz creditele bugetare pentru bugetul propriu i
pentru bugetele instituiilor publice subordonate ai cror conductori sunt ordonatori teriari, n
raport cu sarcinile acestora.
Ordonatorii teriari utilizeaz creditele bugetare care le-au fost repartizate numai pentru
realizarea sarcinilor instituiilor pe care le conduc, conform prevederilor din bugetele aprobate i
n condiiile legii.
n concluzie, se observ faptul c ordonatorii principali i secundari exercit att atribuia de
repartizare, ct i pe cea de utilizare a creditelor bugetare, n timp ce ordonatorii teriari exclusiv
utilizeaz creditele bugetare repartizate de ordonatorul principal sau secundar de credite
bugetare, dup caz.
Ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i de a utiliza creditele bugetare cu respectarea
urmtoarelor condiii cumulative:
-n limita prevederilor i destinaiilor aprobate;
-pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituiei publice pe care o conduc i
-cu respectarea dispoziiilor legii.
n ceea ce privete coninutul activitii ordonatorilor de credite, se impune analizarea
conceptului i tipologiei creditului bugetar n contextul operaiunilor specifice execuiei
bugetare, subiect care urmeaz s fie detaliat n cuprinsul capitolului urmator.

4. Prezentare sintetic a responsabilitilor ordonatorilor de credite


n art. 22 din Legea nr. 500/2002 i n art. 23 din Legea nr. 273/2006 sunt listate n mod sintetic
responsabilitile ordonatorilor de credite, respectiv:
1. angajarea, lichidarea i ordonanarea cheltuielilor n limita creditelor bugetare repartizate
i aprobate;
2.realizarea veniturilor;
3.angajarea i utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare;

32
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





4.integritatea bunurilor ncredinate instituiei pe care o conduc;
5. organizarea i inerea la zi a contabilitii i prezentarea la termen a situaiilor financiare
asupra situaiei patrimoniului aflat n administrare i execuiei bugetare;
6. organizarea sistemului de monitorizare a programului de achiziii publice i a
programului de lucrri de investiii publice;
7.organizarea evidenei programelor, inclusiv a indicatorilor afereni acestora;
8.organizarea i inerea la zi a evidenei patrimoniului.
Ordonatorii principali de credite bugetare reprezint un element-cheie pe parcursul derulrii
etapelor procedurii bugetare i ndeplinirii sarcinilor statului, rspunznd, ntre altele, de
urmtoarele aspecte:
- elaborarea proiectului de buget i anexele aferente;
- elaborarea propunerilor de programe de investiii care stau la baza strategiei Guvernului
n domeniul investiiilor publice;
- dein competene largi n domeniul modificrii destinaiei creditelor bugetare;
- n situaia n care la nfiinarea n subordinea unor ordonatori principali de credite a unor
instituii publice sau a unor activiti finanate integral din venituri proprii, acestea nu
dispun de fonduri suficiente, n baza unor documentaii temeinic fundamentate,
ordonatorii principali de credite pot acorda mprumuturi fr dobnd din bugetul
propriu, pe baz de convenie .a.
In contextul crizei economice prin Legea nr. 69/2010 emisa in materia responsabilitatii
fiscal-bugetare au fost circumstantiate in mod suplimentar fata de prevederile generale din legile
finantelor publice responsabilitile ordonatorilor principali de credite.

33
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap. V PROCEDURA BUGETAR
1. Prezentare generala

1.1. Definiie
Conceptul de procedur bugetar este sinonim cu cel de proces bugetar definit de Legea
finanelor publice drept un ansamblu de etape consecutive care privesc:
1. elaborarea bugetelor;
2. aprobarea bugetelor;
3. executarea bugetelor;
4. controlul i raportarea bugetar;
5. aprobarea contului general de execuie bugetar.
Derularea procedurii bugetare presupune existena unor resurse financiare, precum i
alocarea acestora n scopul ndeplinirii sarcinilor statului n beneficiul societii.
Instrumentul care reflect ansamblul resurselor financiare publice i al cheltuielilor publice
este ansamblul de bugete reflectate n sume finale n bugetul general consolidat.
In cadrul etapelor procedurii bugetare, organe ale statului realizeaza acte si operatiuni cu
caracter tehnic si normativ.
Avand in vedere elementele mentionate, procedura bugetar poate fi definit drept un
ansamblu de acte i operaiuni cu caracter tehnic i normativ realizate de organe specializate ale
statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii execuiei bugetare.

1.2. Etapele procedurii bugetare


Elaborarea bugetar const n ntocmirea proiectelor de bugete n vederea supunerii spre


abrobare Parlamentului sau organelor deliberative locale.
Aprobarea bugetar presupune dezbaterea i votarea legilor bugetare anuale i a legilor de
rectificare bugetar.
Execuia bugetar cuprinde mai multe faze, respectiv:
- repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare;
- execuia de cas bugetar;
- ncasarea veniturilor;
- efectuarea cheltuielilor.
ncheierea execuiei bugetare presupune o concretizare a modului de gestionare a bugetului
ntr-o dare de seam care demonstreaz raportul ntre veniturile efectiv realizare i cheltuielile
efectuate.
Controlul execuiei bugetare se realizeaz sub mai multe aspecte, respectiv:
-un control politic, exercitat de ctre Parlament;
-un control administrativ specializat, exercitat, dupa caz, de compartimente interne ale
entitatilor publice si de Ministerul Finanelor Publice, in diferite faze ale procedurii bugetare;
-un control ulterior al calitii gestiunii banilor publici, exercitat de Curtea de Conturi.
Pe intreg parcursul procedurii bugetare, un rol-cheie este jucat de catre Ministerul Finantelor
Publice, organ de specialitate al administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, n
subordinea Guvernului, care aplic strategia i programul de guvernare n domeniul finanelor
publice.
A. Ca premiza a declansarii procedurilor bugetare specifice, Ministerul Finantelor Publice
indeplineste urmatoarele atributii principale:
34
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





- dispune msurile necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare;
- elaboreaz previziuni bugetare bazate pe previziunile macroeconomice elaborate i
comunicate de ctre Comisia Naional de Prognoz;
- emite norme metodologice privind elaborarea bugetelor i forma de prezentare a acestora;
- aprob clasificaiile bugetare, precum i modificrile acestora;
- colaboreaz cu Banca Naional a Romniei la elaborarea balanei de pli externe, a
balanei creanelor i angajamentelor externe, a reglementrilor n domeniul monetar i
valutar;
- emite norme metodologice, precizri i instruciuni prin care se stabilesc practicile i
procedurile pentru ncasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata
cheltuielilor, activitile de control intern i audit intern privind modul de gestionare a
acestora, ncheierea exerciiului bugetar anual, contabilizarea i raportarea acestuia;
- avizeaz, n faz de proiect, acordurile, memorandumurile, protocoalele sau alte
asemenea nelegeri ncheiate cu partenerii externi, precum i proiectele de acte
normative, care conin implicaii financiare;
- prezint semestrial Guvernului i comisiilor pentru buget, finane i bnci ale
Parlamentului, mpreun cu Banca Naional a Romniei, informri asupra modului de
realizare a balanei de pli externe i a balanei creanelor i angajamentelor externe i
propune soluii de acoperire a deficitului sau de utilizare a excedentului din contul curent
al balanei de pli externe;
- particip, n numele statului, n ar i n strintate, dup caz, la tratative externe privind
acordurile bilaterale i multilaterale de promovare i protejare a investiiilor i conveniile
de evitare a dublei impuneri i combatere a evaziunii fiscale i, mpreun cu Banca
Naional a Romniei, n probleme financiare, valutare i de pli;
B. In etapa elaborarii bugetare:
- coordoneaz aciunile care sunt n responsabilitatea Guvernului cu privire la pregtirea
proiectelor legilor bugetare anuale
- analizeaz propunerile de buget n etapele de elaborare a bugetelor;
C. In etapa de aprobare bugetara:
- furnizeaz Parlamentului, la cererea acestuia, cu sprijinul ordonatorilor principali de
credite, documentele care au stat la baza fundamentrii proiectelor legilor bugetare
anuale;
D. In etapa executiei bugetare:
- asigur monitorizarea execuiei bugetare, iar n cazul n care se constat abateri ale
veniturilor i cheltuielilor de la nivelurile autorizate, propune Guvernului msuri pentru
reglementarea situaiei;
- coordoneaz aciunile care sunt n responsabilitatea Guvernului cu privire la pregatirea
legilor de rectificare bugetara
- solicit rapoarte i informaii oricror instituii care gestioneaz fonduri publice;
- blocheaz sau reduce utilizarea unor credite bugetare constatate ca fiind fr temei legal
sau fr justificare n bugetele ordonatorilor de credite;
- dispune msurile necesare pentru administrarea i urmrirea modului de utilizare a
fondurilor publice destinate cofinanrii n bani, rezultate din contribuia financiar
extern acordat Guvernului Romniei;
- coordoneaz aciunile care sunt n responsabilitatea Guvernului cu privire la legile
privind aprobarea contului general anual de execuie.

35
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





2. Elaborarea bugetelor
Ordonatorii principali de credite au obligaia ca, pn la data de 1 septembrie a fiecrui an, s
depun la Ministerul Finanelor Publice propunerile pentru proiectul de buget i anexele la
acesta, pentru anul bugetar urmtor, nsoite de documentaii i fundamentri detaliate.
Ordonatorii principali de credite au obligatia sa alinieze propunerea de buget la:
(i) strategia fiscal-bugetar i
(ii) metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget
n proiectul de buget se prezinta toate fondurile publice alocate respectivului ordonator
principal de credite, care provin din:
- transferuri de la bugetul de stat;
- credite externe;
- venituri proprii;
- fonduri externe nerambursabile.
Ministerul Finanelor Publice este abilitat prin lege sa resping propunerile de buget care
includ propunerile de cheltuieli care nu sunt n concordan cu strategia fiscal-bugetar i cu
metodologia pentru elaborarea proiectului anual de buget. n cazul n care ordonatorii de credite
nu aliniaz propunerea de buget ntr-un interval de timp specificat de Ministerul Finanelor
Publice, acesta este abilitat ca, dup negocieri, cu medierea primului-ministru, s ajusteze
unilateral propunerea de buget n cauz.
Proiectul de buget i anexele la acesta in form final se depune de ctre fiecare ordonator
principal de credite la Ministerul Finanelor Publice, pn la data de 15 septembrie a fiecrui
an.
Ministerul Finanelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de
credite i a bugetului propriu, ntocmete proiectele legilor bugetare i proiectele bugetelor, pe
care le depune la Guvern pentru prima lectur, pn la data de 30 septembrie a fiecrui an.
Pe baza prognozelor de toamn ale Comisiei Naionale de Prognoz, Ministerul Finanelor
Publice definitiveaz proiectele de buget ale ordonatorilor principali de credite i al bugetului
propriu i proiectele legilor bugetare anuale, pe care le depune la Guvern in forma finala, pn
la data de 1 noiembrie a fiecrui an.
Dup nsuirea de ctre Guvern a proiectelor legilor bugetare i a proiectelor de buget,
acesta sunt transmise spre adoptare Parlamentului, cel mai trziu pn la data de 15 noiembrie
a fiecrui an.
Legea finantelor publice reglementeaza o situatie de exceptie in care elaborarea si aprobarea
bugetara nu respecta calendarul general.

3. Aprobarea bugetelor
3.1 Dezbaterea parlamentara in procedura de aprobare bugetara
Proiectele de buget si proiectele legilor bugetare se transmit de catre Guvern birourilor
permanente ale celor doua camere ale Parlamentului care le trimit spre dezbatere si avizare
comisiilor. Comisiilor pentru probleme de buget si finante acorda aviz integral, iar celelalte
comisii numai referitor la aspectele care intra sub incidenta obiectului lor de activitate. Comisiile
care sunt
Parlamentarii, in mod individual sau in asociere, pot prezenta comisiilor amendamente
redactate in forma scrisa, cu motivarea propunerilor.
Comisiile sesizate in fond redacteaza rapoarte comune asupra proiectelor de buget si
proiectelor legilor bugetare .

36
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Aprobarea bugetelor se face cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor reuniti in sedinta de
plen. Proiectele legilor mentionate se supun votului in ansamblu.
n temeiul dispozitiilor Legii finantelor publice, Parlamentul poate supune dezbaterii numai
acele amendamente prin care se propun modificri sau completri la proiectul legii bugetare
anuale i la anexele la acesta, la creditele bugetare i/sau de angajament prezentate de Guvern.
n timpul dezbaterilor nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care
determin majorarea nivelului deficitului bugetar.
Modificarea creditelor bugetare i/sau de angajament, ca urmare a amendamentelor se poate
face numai prin redistribuiri de sume ntre subdiviziuni ale clasificaiei bugetare.

3.2 Actele de aprobare a bugetelor

Bugetele componente ale sistemului unitar de bugete nu se adopt printr-un singur document
i nici de ctre aceea i autoritate.
Astfel, se observ faptul c bugetele locale se aprob de ctre autoritile deliberative locale,
iar celelalte bugete componente ale sistemului unitar de bugete se aprob unele direct de ctre
Parlament, altele ca anex a unor bugete aprobate de Parlament, n timp ce unele sunt aprobate
de ctre ordonatorii de credite, prin hotrre de guvern sau chiar de ctre anumite organe
abilitate prin legi speciale.
La nivel central, bugetele se aprob dup cum urmeaz:
A.prin lege de ctre Parlament:
1. bugetul de stat;
2. bugetul asigurrilor sociale de stat;
3. bugetele fondurilor speciale;
4. bugetele creditelor externe contractate sau garantate de ctre stat;
5. bugetele fondurilor externe nerambursabile;
6. ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, bugetele centralizate ale
instituiilor publice finanate parial din bugetele listate de la punctul 1 la punctul 5 n prezenta
enumerare, detaliate la nivel de capitol i de titluri de cheltuieli. Aprobarea bugetelor pe
instituii i detalierea acestora la nivel de subcapitol, paragraf, articol i alineat se realizeaz de
catre ordonatorul principal de credite n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare
anuale sau a legii de rectificare.
Bugetul de stat cuprinde att bugetele tuturor ministerelor, ct i bugetele unor
autoriti n legtur cu care legislaia finanelor publice sau legi speciale prevd faptul c
bugetul acestora face parte integrant din bugetul de stat. Exemplificam n acest sens
situaia Camerei Deputailor i Senatului ale cror proiecte de buget aprobate n prealabil la
nivelul camerelor se includ n bugetul de stat i cazul Curii Constituionale al crei proiect de
buget se aprob de ctre Plenul Curii Constituionale i se include n proiectul bugetului de stat.
Bugetele se aprob de Parlament dup cum urmeaz:
- pentru anul bugetar:
a) pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole i alineate, i
b) pe ordonatorii principali de credite;
- creditele de angajament pentru aciunile multianuale.
n cadrul procedurii bugetare, Parlamentul adopt urmtoarele categorii de legi:
1.legile bugetare anuale;

37
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





2. legile de rectificare ale legilor bugetare anuale;
3. legile contului general anual de execuie.
B.prin actul ordonatorului de credite ierarhic superior:
-bugetele instituiilor publice finanate integral din bugetele listate de la punctul 1 la punctul
5 n enumerarea anterioar.
C.prin actul organului de conducere cu acordul ordonatorului de credite ierarhic
superior:
- bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii.
D.prin hotrre de guvern:
- bugetul trezoreriei statului.
E.de ctre organe abilitate n acest scop prin legi speciale:
-bugetele instituiilor publice autonome. Cu titlu de exemplu, n cazul Bncii Naionale a
Romniei bugetul este aprobat de ctre Consiliul de Administraie al B.N.R. abilitat n acest sens
de Legea nr. 312/2004 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei.
Bugetele se aprob de Parlament pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole,
precum i alineate, dup caz, i pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum
i creditele de angajament pentru aciuni anuale i multianuale.
Creditele bugetare i creditele de angajament estimate pentru urmtorii 3 ani au valoare
orientativ. Estimrile pentru urmtorii 3 ani reprezint informaii privind necesarul de finanare
pe termen mediu i nu fac obiectul autorizrii pentru anii bugetari respectivi.
La nivel local, n temeiul Legii nr. 273/2006, consiliile locale ale comunelor, oraelor,
municipiilor, sectoarelor, judeelor i de Consiliul General al Municipiului Bucureti aprob,
dup caz i n funcie de subordonare, urmtoarele bugete:
- bugetele locale;
- bugetele mprumuturilor externe i interne;
- bugetele fondurilor externe nerambursabile;
- bugetele instituiilor publice.

3.3 Calendarul aprobrii bugetare

Aprobarea bugetelor centrale i bugetelor locale nu este simultan, insa acestea se afl ntr-o
anume interdependen.
Pn la data de 15 noiembrie, Parlamentul primete spre adoptare din partea Guvernului
proiectele legilor bugetare i proiectele de buget. Parlamentul trebuie s supun spre dezbatere
proiectele legilor bugetare i de buget astfel nct s le adopte pn la data de 15 decembrie a
anului anterior celui la care se refer proiectele de buget.
Dac legile bugetare anuale depuse n termen legal nu au fost adoptate de ctre Parlament
pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior celui la care se refer proiectul de buget,
Guvernul solicit Parlamentului aplicarea procedurii de urgen.
Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea
exerciiului bugetar, intervin incidente anumite principii specifice reglementate in Legea
finantelor publice:
a)Guvernul i va ndeplini sarcinile prin raportare la prevederile bugetare ale anului anterior,
avnd grij ca limitele lunare de cheltuieli sa nu depeasc, dup caz:
(i) fie 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent (cu excepia cazurilor deosebite,
temeinic justificate de ctre ordonatorii principali de credite bugetare);

38
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





(ii) fie 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget dac acestea sunt mai mici dect cele
din anul precedent
(iii) instituiile publice i aciunile noi, aprobate n anul curent, dar care ncep cu data de 1
ianuarie a anului bugetar urmtor, vor fi finanate, pn la aprobarea legii bugetare, n
limita a 1/12 din prevederile cuprinse n proiectul de buget care urmeaza sa se aprobe;
b) ntrzierea adoptrii legii bugetare influeneaz direct i procedura adoptrii bugetelor
locale:
-dac legea bugetului de stat nu a fost adoptat cu cel puin 3 zile nainte de expirarea
exerciiului bugetar, i la nivel local se aplic n continuare bugetele anului precedent. Pn la
aprobarea noilor bugete, limitele lunare de cheltuieli nu pot depi, de regul, dup caz:
(i)fie 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent (cu excepia cazurilor deosebite,
temeinic justificate de ctre ordonatorii de credite);
(ii) fie 1/12 din sumele propuse n proiectul de buget, n situaia n care acestea sunt mai mici
dect cele din anul precedent.
-Direciile generale ale finanelor publice vor acorda unitilor administrativ-teritoriale sume
defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferuri consolidabile:
(i) ca principiu, cu ncadrarea n limita lunar de 1/12 din prevederile bugetare ale anului
precedent. Dac necesarul de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i transferuri
consolidabile depete o limit lunar de 1/12 din prevederile bugetare ale anului precedent,
dup utilizarea integral a veniturilor i cotelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,
direciile generale ale finanelor publice pot aproba suplimentarea acestora, pe baza analizelor i
fundamentrilor prezentate de ordonatorii principali de credite;
(ii) n situaia n care sumele defalcate i transferurile sunt propuse n proiectul bugetului de
stat n valori mai mici dect cele din anul precedent, limitele lunare se acord n cot de 1/12 din
sumele propuse prin proiectul bugetului de stat.
n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare anuale se aprob:
- bugetele instituiilor publice finanate integral de la bugetul de stat, bugetul asigurrilor
sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau
garantate de stat sau bugetele fondurilor externe nerambursabile;
- bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii.
Tot n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare anuale, ordonatorii principali
de credite ai bugetelor locale definitiveaz proiectul bugetului local, care se public n presa
local sau se afieaz la sediul unitii administrativ-teritoriale. Locuitorii unitii administrativ-
teritoriale pot depune contestaii privind proiectul de buget n termen de 15 zile de la data
publicrii sau afirii acestuia.
n 5 zile de la expirarea termenului de depunere a contestaiilor, ordonatorii principali de
credite supune spre aprobare proiectul bugetului local de catre autoritile deliberative.
Autoritile deliberative adopt proiectul bugetului local n termen de maximum 10 zile de la
data supunerii spre aprobare.
Termenul maximal de aprobare a bugetelor locale prevazut de Legea finantelor publice
locale este de 45 de zile de la data publicrii legii bugetului de stat.,
Dac autoritile deliberative locale nu aprob proiectele bugetelor locale n termenul de 45
de zile menionat:
- direciile generale ale finanelor publice dispun sistarea alimentrii cu cote, respectiv
sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i cu transferuri consolidabile,
pn la aprobarea acestora de ctre autoritile deliberative i
- din bugetele locale se pot efectua pli numai n limita celorlalte venituri ncasate.

39
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





n termen de 5 zile de la aprobarea bugetelor locale, ordonatorii principali de credite ai
bugetelor locale au obligaia s transmit direciilor generale ale finanelor publice bugetele
locale aprobate.
n termen de 10 zile de la primirea bugetelor locale, direciile generale ale finanelor publice
ntocmesc i transmit Ministerului Finanelor bugetele locale pe ansamblul fiecrui jude,
grupate, dup caz, pe comune, orae, municipii, sectoare ale municipiului Bucureti i jude, pe
structura clasificaiei bugetare.

4. Procedura execuiei bugetare
4.1. Prezentare generala. Principii
Procedura execuiei bugetare reprezint un ansamblu de acte i operaiuni de natura juridica,
economica si tehnica prin care se asigur, n esen, realizarea veniturilor publice i efectuarea
cheltuielilor publice. Etapa execuiei bugetare presupune parcurgerea urmatoarelor faze
principale:
1. repartizarea de trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare;
2. execuia de cas bugetar;
3. realizarea veniturilor bugetare;
4. efectuarea cheltuielilor bugetare.
Legislaia finanelor publice reglementeaz anumite principii care guverneaz procedura
execuiei bugetare. Principiile respective au ca obiect de reglementare in special aspecte
referitoare la cheltuielile publice, respectiv:
1. Legile bugetare anuale aprob:
a) creditele bugetare pentru cheltuielile exerciiului bugetar i
b) structura funcional-economic a acestora.
2. Creditele bugetare aprobate sunt autorizate pe durata exerciiului bugetar.
3. Alocaiile pentru cheltuielile de personal nu pot fi majorate i nu pot fi virate i utilizate
la alte articole de cheltuieli.
4. Alocaiile pentru cheltuielile de investiii aprobate pentru un ordonator principal de
credite nu pot fi virate i utilizate pentru alte naturi de cheltuieli.
5. Modificarea destinaiei creditelor bugetare (in special prin virare de credite bugetare) este
permis cu titlu de excepie n anumite cazuri expres prevzute de legislaia finanelor
publice.

4.2 Repartizarea pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare


Veniturile i cheltuielile publice aprobate prin bugetele componente ale sistemului unitar de
bugete se repartizeaz pe trimestre n funcie de anumite criterii. Necesitatea acestei
trimestrializari are in vedere asigurarea surselor de finantare concreta a cheltuielilor publice
precum si asigurarea unui control constant al posibilelor dezechilibre intre veniturile publice si
cheltuielile publice. In ipoteza in care toate veniturile fiscale ar avea termen de plata 31
decembrie, pe parcursul intregului an ar lipsi cea mai importanta sursa de constituire a veniturilor
publice, in timp ce luna de luna, anumite tipuri de cheltuieli publice trebuie efectuate. Pentru a
se limita dezechilibrele care obliga la recurgerea la venituri extraordinare si la efectuarea cu
intarziere a platilor datorate din fonduri publice, la momentul stabilirii sistemului veniturilor
publice ordinare au fost reglementate venituri publice care se incaseaza la buget lunar, altele
trimestrial, in alte situatii un singur transfer la sfarsitul anului. Analizele statistice si experienta

40
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





anilor precedenti permite evaluarea asteptarilor cu privire la nivelul anual al incasarilor, respectiv
ritmicitatea incasarilor, pentru a se putea dimensiona volumul cheltuielilor publice.
Astfel, criteriile reglementate de Legea finantelor publice in functie de care se repartizeaza
pe trimestre veniturile si cheltuielile publice sunt urmtoarele:
1. termenele legale de ncasare a veniturilor bugetare;
2. termenele i posibilitile de asigurare a surselor de finanare a deficitului bugetar;
3. perioada n care este necesar efectuarea cheltuielilor bugetare.
Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare este supusa aprobarii de catre
Ministerul Finantelor Publice si ordonatorii de credite, dupa caz.
n temeiul dispoziiilor Legii finanelor publice, aprobarea repartizrii pe trimestre a
veniturilor i cheltuielilor bugetare la nivel central se realizeaz, dup caz, de ctre:
a) Ministerul Finanelor Publice:
- pe capitole de cheltuieli i n cadrul acestora, pe titluri, la propunerea ordonatorilor
principali de credite;
- pe capitole i subcapitole la venituri i pe capitole i n cadrul acestora, pe titluri de
cheltuieli, pentru bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, la
propunerea ordonatorilor principali de credite;
- pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile din
bugetul de stat ctre bugetele locale, la propunerea ordonatorilor principali de credite ai
bugetele locale, transmise de direciile generale ale finanelor publice ale Ministerului
Finanelor Publice;
b) ordonatorii principali de credite:
- pentru celelalte subdiviziuni ale clasificaiei bugetare
- pentru bugetele proprii i
- pentru bugetele ordonatorilor secundari de credite bugetare sau ale ordonatorilor teriari de
credite, dup caz;
c) ordonatorii secundari de credite:
- pentru bugetele proprii i
- pentru bugetele ordonatorilor teriari de credite bugetare.
Aprobarea repartizrii pe trimestre a veniturilor i cheltuielilor bugetare la nivel local se
realizeaz de ctre:
1. Ministerul Finanelor Publice, pe baza propunerilor ordonatorilor principali de credite ai
bugetelor locale, transmise de direciile generale ale finanelor publice:
- pentru sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat i pentru transferurile de la
acest buget;
2. ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale, pentru:
- bugetelor locale ale comunelor, oraelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureti,
judeelor i Municipiului Bucureti;
- bugetelor instituiilor publice finanate integral sau, dup caz, parial din bugetele locale;
- bugetelor instituiilor publice finanate integral din venituri proprii;
- bugetului mprumuturilor externe i interne, pentru care rambursarea, plata dobnzilor,
comisioanelor, spezelor i a altor costuri se asigur din bugetele locale;
- bugetului fondurilor externe nerambursabile.

4.3 Execuia de cas bugetar


Execuia de cas bugetar reprezint un complex de operaiuni care se refer la ncasarea
veniturilor i plata cheltuielilor bugetare. Execuia de cas a bugetelor care alctuiesc sistemul
41
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





unitar de bugete se realizeaz in principal prin trezoreria statului si in situatii de exceptie prin
institutii de credit.
Trezoreria statului reprezint un sistem unitar i integrat prin care statul asigur efectuarea
operaiunilor de ncasri i pli privind fonduri publice. Trezoreria statului nu este o banca si
nici nu apartine in vreun fel de Banca Nationala a Romaniei. Este un sistem distinct care are in
vedere gestionarea resurselor publice prin efectuarea de operatiuni de incasare si plata atat in
numerar si prin virament, atat in lei cat si in valuta.
Execuia de cas bugetar realizat prin trezoreria statului este reglementata de dispozitii
legale cuprinse in Legea finantelor publice, O.U.G. nr. 146/2002 privind formarea i utilizarea
resurselor derulate prin trezoreria statului si in norme specifice emise de Ministerul Finanelor
Publice. Dispozitiile legale referitoare la execuia de cas bugetar realizat prin trezoreria
statului urmresc s asigure:
a) ncasarea veniturilor bugetare;
b) efectuarea cheltuielilor bugetare n limita creditelor bugetare i destinaiilor aprobate;
c) efectuarea operaiunilor de ncasri i pli privind datoria public intern i extern
rezultat din mprumuturi contractate direct sau garantate de ctre stat;
d) efectuarea altor operaiuni financiare n contul autoritilor administraiei publice.
Ca regul general, instituiile publice au obligatia de a efectua operaiunile de ncasri i
pli prin unitile teritoriale ale trezoreriei statului n a cror raz i au sediul i la care au
deschise conturile de venituri, cheltuieli i disponibiliti. Regula se aplica si in legatura cu
activitile finanate integral din venituri proprii organizate pe lng unele instituii publice.
n plus, n vederea efecturii cheltuielilor, instituiile publice au obligaia de a prezenta
unitilor trezoreriei statului la care au conturile deschise bugetul de venituri i cheltuieli, aprobat
i repartizat pe trimestre. De principiu, unitile Trezoreriei Statului nu accepta la decontare
documente de plat ale instituiilor publice care nu au depus bugetul conform dispozitiilor legale.
Statul garanteaz efectuarea operaiunilor financiare prin trezoreria statului n condiii de
siguran i legalitate, precum i pstrarea integritii disponibilitilor bneti. n cazul afectrii
integritii disponibilitilor bneti pstrate la Trezoreria Statului, prejudiciul creat se acoper
din bugetul Trezoreriei Statului, n baza documentelor justificative care atest obligaia de plat a
statului.
Contul curent general al Trezoreriei Statului funcioneaz la Banca Naional a Romniei i
este deschis pe numele Ministerului Finanelor Publice. Funcionarea contului curent general al
trezoreriei statului i nregistrarea operaiunilor n acest cont se stabilesc prin convenie ncheiat
ntre Ministerul Finanelor Publice i Banca Naional a Romniei. n contul curent general al
trezoreriei statului Banca Naional a Romniei nregistreaz ncasrile i efectueaz plile n
limita disponibilitilor existente n respectivul cont.
Din conturile de cheltuieli sau de disponibiliti, dup caz, ale instituiilor publice, deschise
la trezoreria statului, se pot ridica sume pentru efectuarea de pli n numerar, reprezentnd
drepturi salariale, precum i pentru alte cheltuieli care nu se justific a fi efectuate prin virament.
Cu titlu de excepie, instituiile publice pot derula operaiuni de ncasri i pli i prin
instituii de credit n anumite cazuri, precum:
- n ipoteza finanrii sau cofinanrii unor programe de ctre instituii financiare, situaie
n care operaiunile se deruleaz n condiiile acordului de finanare;
- n cazul n care anumite uniti ale Trezoreriei Statului nu au organizat casierie-tezaur,
direciile generale ale finanelor publice judeene pot selecta instituii de credit pentru
prestarea de servicii de casierie pentru unitile respective;
- ncasri i pli efectuate in valut;

42
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





- operaiuni de plat efectuate de instituii publice n beneficiul unor persoane care nu au
calitate de agent economic.

A. ncasarea veniturilor bugetare


n realizarea (incasarea) veniturilor bugetare, se au n vedere urmtoarele principii:


1. nici un venit bugetar nu se poate ncasa dect n temeiul unei dispozitii legale;
2. lista impozitelor i taxelor, precum i cotele acestora se aproba prin legea bugetar
anual;
3. inadmisibilitatea perceperii, indiferent de titlu sau denumire, a vreunei contribuii n afara
celor stabilite prin lege;
4. sumele prevzute ca venituri reprezint limite minimale, care pot fi depite;
5. orice sum care se cuvine statului se face venit la bugetul de stat, dac legea nu prevede o
alta destinatie.
Realizarea veniturilor presupune cumularea a dou condiii principale:
(i)ncasarea la termen i
(ii)ncasarea n cuantumul prevzut de lege.
ncasarea veniturilor bugetare presupune parcurgerea anumitor etape:
1. identificarea veniturilor i bunurilor impozabile i calcularea obligaiei bugetare datorate;
2. ncasarea propriu-zis a veniturilor bugetare. De principiu, ncasarea ar trebui s fac prin
plata realizat voluntar de ctre contribuabil, dup caz:
(i) n numerar;
(ii) prin transfer bancar;
(iii) aplicare i anulare de timbre fiscale mobile.
3. urmrirea ncasrii veniturilor bugetare se realizeaz de ctre organele care au dreptul de
a ncasa astfel de venituri n situaia n care contribuabilul nu i ndeplinete obligaiile
de plat la termenele prevzute de lege.

B. Efectuarea cheltuielilor bugetare

n efectuarea cheltuielilor bugetare, se au n vedere urmtoarele principii:


1. sumele reprezentnd cheltuieli bugetare reprezint limite maximale care nu pot fi
depite;
2. angajarea cheltuielilor bugetare se realizeaz n limita creditelor bugetare aprobate;
3. modificarea destinaiei creditelor bugetare este permis n cazuri expres prevzute de
lege, n caz contrar fiind atras rspunderea juridic.
In legatura cu efectuarea cheltuielilor publice se observa necesitatea parcurgerii de catre
persoanele desemnate de lege cu competente in materie a unor etape procedurale complexe
reglementate, in principal, in Legea finantelor publice, O.U.G. nr. 88/2013 privind adoptarea
unor msuri fiscal-bugetare [...] si in actele de aplicare ale acestora.
Cheltuiala bugetara este o suma aprobata intr-un buget care este caracterizata de:
- o limita maxima i
- o destinaie stabilita prin bugetul in cauza.

43
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Pentru ca o entitate care apartine sectorului public sa efectueze o cheltuiala utilizand fonduri
publice, aceasta trebuie sa aiba, mai intai, permisiunea de a cheltui, la modul general. Aceasta
permisiune exista in masura in care in bugetul entitatii respective a fost prevazut un credit de
angajament si un credit bugetar.
Creditul de angajament reprezinta o limita maxim n cadrul creia pot fi ncheiate
angajamente legale pe parcursul unui an bugetar.
Angajamentul legal este un act juridic (redactat in forma scrisa) din care reiese obligatia
entitatii publice de a plati o suma de bani. Acesta poate fi reprezentat de un contract, de acte
normative sau de hotarari judecatoresti.
Fiecarui angajament legal i se atribuie un numar unic de ctre sistemul de control al
angajamentelor, dup validarea rezervrii iniiale sau definitive, dup caz, a creditelor de
angajament i creditelor bugetare aferente proiectului de angajament legal respectiv, valabil
pentru toat durata de derulare a angajamentului.
Creditul bugetar este o sum aprobat printr-un buget care reprezinta limita maxim pn la
care se pot ordonana i efectua pli n cursul anului bugetar pentru angajamente legale
indiferent daca acestea au fost contractate n cursul exerciiului bugetar in curs sau in exerciii
anterioare.
In cazul unor programe sau proiecte care au in vedere efectuarea de plati pe parcursul mai
multor ani bugetari, se va inscrie in buget un credit destinat unor aciuni multianuale care va
permite prevederea in buget, in ani succesivi, a unor credite de angajament si credite bugetare.
Creditele bugetare pot fi utilizate si cheltuielile bugetare efectuate numai dup parcurgerea
formalitatilor specifice legate de rezervarea si deschiderea de credit bugetar.
Rezervarea creditului bugetar se face printr-un act administrativ care se numeste angajament
bugetar. Angajamentul bugetar rezerva creditul bugetar n vederea stingerii obligaiei de plat
care rezult din executarea unui angajament legal.
Deschiderea de credit bugetar este o aprobare comunicat ordonatorului principal de credite
de ctre Ministerul Finanelor Publice (prin trezoreria statului) n limita creia se pot
efectua repartizri de credite bugetare i pli.
Pentru a primi deschiderea de credit bugetar, ordonatorul de credite trebuie sa depuna o
Cerere pentru deschiderea de credite bugetare insotita de documente specific. Aceasta
procedura este standardizata, dezvoltata prin ordine emise de ministrul finantelor publice si
normele metodologice publicate in 2013 pentru aplicarea Legii finantelor publice.
Aprobarea deschiderii de credite bugetare se face cu verificarea ndeplinirii urmtoarelor
repere:
- limita creditelor bugetare;
- destinaia creditului bugetar;
- respectarea dispoziiilor legale care reglementeaz efectuarea cheltuielilor respective i
- n funcie de gradul de ncasare a veniturilor bugetare i de posibilitile de finanare a
deficitului bugetar.
n vederea meninerii echilibrului bugetar, Guvernul poate aproba lunar, pn la finele lunii
n curs pentru luna urmtoare, limite lunare de cheltuieli, n funcie de estimarea ncasrii
veniturilor bugetare, n cadrul crora ordonatorii principali de credite deschid i repartizeaz
credite bugetare pentru bugetul propriu i pentru instituiile publice subordonate.
n procesul execuiei bugetare cheltuielile bugetare parcurg urmtoarele faze:
- angajarea cheltuielilor;
- lichidarea cheltuielilor;
- ordonanarea cheltuielilor;
- plata cheltuielilor.

44
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Execuia bugetar se bazeaz pe principiul separrii atribuiilor persoanelor care au calitate
de ordonator de credite bugetare de atribuiile persoanelor care au calitate de contabil.
Operaiunile specifice angajrii, lichidrii i ordonanrii cheltuielilor bugetare sunt n
competena ordonatorilor de credite i se efectueaz pe baza avizelor compartimentelor de
specialitate ale instituiei publice.
Plata cheltuielilor bugetare este asigurat de eful compartimentului financiar-contabil n
limita fondurilor disponibile.
Efectuarea plilor se face n limita creditelor bugetare aprobate, numai pe baz de
documente justificative i numai dup ce acestea au fost lichidate i ordonanate conform legii.
Angajarea cheltuielilor constituie o faz n procesul execuiei bugetare care presupune
incheierea sau emiterea unui act juridic din care rezult o obligaie de plata din fonduri publice,
astfel cum am detaliat mai sus.
Lichidarea cheltuielilor este o faz care presupune verificarea pe baza documentelor
justificative a urmtoarelor elemente:
- existenei unui angajament ca temei al unui drept al creditorului sumei care urmeaza sa
fie platita;
- existena unei sume datorate, cu determinarea cuantumului de plata i
- indeplinirea conditiilor de exigibilitate a sumei datorate.
Documentele justificative sunt constituite de orice documente care atesta indeplinirea
obligatiilor care conditioneaza efectuarea platii. La o furnizare de bun, de exemplu, pentru a se
efectua plata este necesar ca, ulterior semnarii contractului de vanzare-cumparare (angajamentul
legal) sa se libreze bunul catre entitatea publica. Documentele de livrare, procesul-verbal care
atesta receptia bunului, factura fiscala vor reprezenta documente justificative. In procesul de
lichidare ordonatorul de credite va verifica daca bunul corespunde specificatiilor contractuale si
daca a fost livrat la termen. Daca bunul nu corespunde specificatiilor din contract nu se poate
plati. Daca a fost livrat cu intarziere suma de plata va fi redusa cu cuantumul penalitatilor
stabilite conform contractului. Daca contractul prevede plata la un anumit termen, aceasta nu se
poate efetua inainte de scadenta.
Ordonanarea cheltuielilor constituie o faz n care se confirm urmtoarele aspecte:
- faptul c livrrile de bunuri, prestrile de servicii sau execuiile de lucrri, dup caz, au
fost efectuate conform contractului i
- faptul c plata poate fi realizat.
Conform prevederilor Legii finantelor publice prin ordonantare ordonatorul de credite d
dispoziie conductorului compartimentului financiar-contabil s efectueze plata cheltuielilor
care au parcurs faza de lichidare. Avand in vedere ansamblul prevederilor Legii finantelor
publice aceasta norma nu s-ar putea insa interpreta in sensul obligarii persoanei insarcinate cu
efectuarea platii sa plateasca chiar daca constata ca lipsesc elemente care sunt necesare pentru a
fi legala efectuarea platii (ex: obligatia nu e scadenta, nu exista documente justificative pentru
indeplinirea anumitor obligatii etc).
Plata cheltuielilor bugetare este o faz n procesul execuiei bugetare care reprezint actul
final prin care instituia public i achit obligaiile financiare fa de tere persoane care, dup
caz, au furnizat un bun, au executat o lucrare sau au prestat un serviciu.
Instrumentele de plat semnate de contabil i eful compartimentului financiar-contabil
trebuie s fie nsoite de documentele justificative care s certifice:
- exactitatea sumelor de plat;
- recepia bunurilor i executarea serviciilor i altele asemenea, conform contractului.
De principiu, plile n sistemul public presupun ndeplinirea n prealabil a obligaiilor a
cror plat a fost asumat de instituia public.

45
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cu titlu de excepie, legislaia finanelor publice prevede anumite situaii n care instituiile
publice au dreptul s decid efectuarea de pli n avans, anterior executrii obligaiilor a cror
plat a fost asumat de sectorul public.
Astfel, n temeiul Legii finanelor publice, Guvernul are posibilitatea de a stabili prin
hotrre, la propunerea ministrului finanelor publice, aciuni i categorii de cheltuieli bugetare
pentru care se pot efectua pli n avans de ctre instituiile din sistemul bugetar, altele dect
bugetele locale, cu respectarea urmtoarelor condiii:
- pn la 30% din val anual a contractului i
- cu justificarea de ctre furnizor sau prestator sau executant, dup caz, a sumelor pltite n
avans de instituia public prin bunuri, lucrri sau servicii pn la sfritul anului bugetar n care
au fost acordate.
Sumele reprezentnd pli n avans nejustificate pn la sfritul anului trebuie recuperate de
ctre instituia public care a acordat avansurile i se vor restitui bugetului din care au fost
avansate. Recuperarea sumelor nejustificate de ctre instituia public se face cu perceperea
majorrilor de ntrziere existente pentru veniturile bugetare calculate pentru perioada cuprins
de la acordarea avansului nejustificat i pn la recuperarea integral a acestuia.
Pentru comunitile locale, Legea finanelor publice locale reglementeaz, de asemenea,
posibilitate de efectuare a unor pli n avans cu respectarea limitei de 30% menionate anterior i
cu obligaia justificrii acestora cu bunuri i servicii pn la sfritul anului bugetar n care au
fost acordate.
i n cazul avansurilor acordate de la bugetele locale, sumele reprezentnd pli n avans
nejustificate prin bunuri livrate, lucrri executate i servicii prestate, pn la sfritul anului, n
condiiile prevederilor contractuale, trebuie recuperate, cu aplicarea de majorri de ntrziere, de
ctre instituiile publice care le-au acordat n vederea restituirii bugetului din care au fost
avansate.

46
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap. VI CONTROLUL FINANCIAR


1. Prezentare general

Ca parte a dreptului financiar public sunt analizate si normele juridice care reglementeaz
efectuarea de ctre instituii publice specializate a controlului financiar cu privire la realizarea,
administrarea i utilizarea fondurilor publice.
Avnd n vedere stricta delimitare a obiectului acestui tip de control financiar, respectiv
fondurile publice, precum i specializarea instituional ce decurge din aceasta, analiza
controlului financiar ca parte a dreptului financiar public presupune analiza, in principal, a
modalitilor de control al realizrii, administrrii i utilizrii fondurilor publice, precum i a
instituiilor ce realizeaz acest control.
Pentru a realiza veniturile necesare bunei functionari a statului si pentru a le utiliza in
vederea satisfacerii nevoilor membrilor societatii, persoanele de drept public sau asimilate
acestei categorii deruleaza acte de gestiune reglementate de norme de drept public si de drept
privat. Aceste actiuni specifice si resursele financiare aferente sunt reflectate intr-un sistem
coerent de bugete, in raport cu care se deruleaza toate actele de gestiune. Cum actiunile
sectorului public sunt conditionate prin dispozitii legale imperative care prevad regulile de
realizare a veniturilor si de utilizare a acestora pentru necesitati de interes public, a fost necesara
emiterea si a unor reguli cu caracter imperativ referitoare la control respectarii acestora.
Scopul controlului financiar este reprezentat de identificarea i corectarea erorilor, abaterilor
i deficienelor aprute n legtur cu realizarea, administrarea i utilizarea fondurilor publice i
cu administrarea patrimoniului public, n vederea remedierii situaiei i prevenirii repetrii
acestora.
Principalele funcii care caracterizeaza controlul financiar sunt:
- funcia de evaluare
- funcia preventiv
- funcia de documentare
- funcia recuperatorie
- funcia pedagogic
Funcia de evaluare rezulta din aspectul ca, prin realizarea controlului financiar, se
apreciaz modul de desfurare a unei activiti legate de realizarea, administrarea i utilizarea
fondurilor publice n condiii de legalitate i eficien.
Funcia preventiv rezulta din particularitatea controlului de a permite ntreprinderea de
msuri pentru evitarea i/sau nlturarea actelor realizate cu nclcarea legii.
Funcia de documentare rezulta din aspectul ca, in urma efectuarii controlului financiar, este
posibil identificarea problemelor pe care le implic desfurarea activitilor de realizare,
administrare i utilizare a fondurilor publice.
Funcia recuperatorie reclama recuperarea prejudiciilor produse patrimoniului public i
sancionarea persoanelor vinovate.
Funcia pedagogic rezulta din caracterul formativ al controlului, de generalizare a
experienei pozitive i de semnalare a erorilor de interpretare i aplicare a prevederilor legale.
Obiectul controlului financiar const n actele i operaiunile emise sau nfptuite de ctre
entitile publice cu privire la utilizarea fondurilor publice i administrarea patrimoniului public.
Termenii acestei definiii legale, consacrate n art. 1 de Ordonana Guvernului nr. 119/1999
privind controlul intern i controlul financiar preventiv, sunt precizai n art. 2 al ordonanei.

47
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Astfel, entitile publice, ca noiune general, vor include autoritile publice, instituiile
publice, companiile sau societile naionale, regiile autonome, societile comerciale la care
statul sau o unitate administrativ-teritorial este acionar majoritar, care utilizeaz sau
administreaz fonduri publice i/sau patrimoniul public. Textul legal precizeaz c vor avea
calitatea de entiti publice n sensul aplicrii reglementrilor privind controlul financiar doar
cele care au personalitate juridic. Desigur, este greu de imaginat o astfel de entitate care s nu
utilizeze fonduri publice, cel puin, avnd n vedere elementul principal de identificare a
fondurilor publice, respectiv apartenena acestora la patrimoniul unei persoane juridice de drept
public.
Prin instituie public se nelege Parlamentul, Administraia Prezidenial, ministerele,
celelalte organe de specialitate ale administraiei publice, alte autoriti publice, instituiile
publice autonome, precum i instituiile din subordinea acestora, indiferent de modul de
finanare. Este definit de asemenea i patrimoniul public ca fiind totalitatea drepturilor i
obligaiilor statului, unitilor administrativ-teritoriale sau ale entitilor publice ale acestora,
dobndite sau asumate cu orice titlu. Drepturile i obligaiile statului i ale unitilor
administrativ-teritoriale se refer att la bunurile din domeniul public, ct i la cele din domeniul
privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale;
Ordonana Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv
definete operaiunea ca fiind orice aciune cu efect financiar pe seama fondurilor publice sau a
patrimoniului public, indiferent de natura acesteia.
Prin intermediul controlului se verific n ce msur actele i operaiunile cu privire la
fondurile publice i patrimoniul public ndeplinesc condiiile de legalitate, oportunitate, eficien,
economicitate, realitate i conformitate.
Legalitatea este definit ca fiind caracteristica unei operaiuni de a respecta toate prevederile
legale care i sunt aplicabile, n vigoare la data efecturii acesteia. Cu alte cuvinte, o actiune cu
efect financiar asupra fondurilor publice sau patrimoniului public va fi considerata nelegala daca a
fost realizata cu incalcarea unei norme de drept cu caracter imperativ.
Oportunitatea este definit drept caracteristica unei operaiuni (actiune cu efect financiar
asupra fondurilor publice sau patrimoniului public) de a servi n mod adecvat, n circumstane
date, realizrii unor obiective ale politicilor asumate de sectorul public. Se observa ca, spre
deosebire de legalitate care se raporteaza la norme de drept imperative, oportunitatea unei
operatiuni se apreciaza la un moment determinat in timp prin raportare la: politicile entitatii
publice controlate (care trebuie sa se incadreze in politicile generale ale statului exprimate de
Parlament si Guvern la momentul respectiv), circumstantele juridice, economice, financiare,
tehnice de moment, alegerea adecvata a unei actiuni pentru realizarea obiectivului propus.
Economicitatea constituie minimizarea costului resurselor alocate pentru atingerea
rezultatelor estimate ale unei activiti, cu meninerea calitii corespunztoare a acestor
rezultate. Cu alte cuvinte, la momentul la care se decide achizitionarea unui bun, lucrare sau
serviciu trebuie determinata calitatea considerata ca fiind corespunzatoare. Dupa determinarea
parametrilor de calitate trebuie derulate proceduri de contractare de o maniera care sa permita
obtinerea nivelului de calitate propus la cel mai mic pret ofertat in piata la momentul dat.
Eficacitatea msoar gradul de ndeplinire a obiectivelor programate pentru fiecare dintre
activiti i raportul dintre efectul proiectat i rezultatul efectiv al activitii respective. Cu alte
cuvinte, daca se deruleaza activitati care presupun in contraprestatie efectuarea de plati din
fonduri publice acestea, pentru a fi considerate a fi efectuate in conditii de eficacitate, trebuie sa
se se indeplineasca conform termenelor contractuale si sa produca plus valoarea preconizata in
nota de fundamentare care a stat la baza deciziei contractarii serviciului, lucrarii, remiterii de
bun, dupa caz.

48
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Eficiena reprezint maximizarea rezultatelor unei activiti n relaie cu resursele utilizate.
Cu alte cuvinte, obliga entitatea publica sa deruleze orice activitate care presupune utilizarea de
resurse publice astfel incat sa obtina rezultate foarte bune raportat la suma platita pentru un bun,
serviciu sau lucrare.
Conformitatea reprezint caracteristica unei operaiuni, a unor acte sau fapte administrative
produse n cadrul unei entiti publice de a corespunde politicii asumate n mod expres n
domeniul respectiv de ctre entitatea n cauz sau de ctre o autoritate superioar acesteia,
potrivit legii. Astfel, o operatiune ar trebui sa fie considerata conforma daca nu este contrara
politicii asumate in domeniul de activitate al entitatii publice chiar de entitatea publica in cauza
sau de o entitate superioara ierarhic.
Activitatea ce face obiectul controlului financiar n cadrul entitilor publice este desfurat
de persoanele fizice crora le revin atribuii n acest sens (ordonatori de credite) conform
principiului bunei gestiuni financiare, consacrat de art. 5 din Ordonana Guvernului nr.
119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv. Potrivit acestui principiu,
persoanele care gestioneaz fonduri publice sau bunuri aparinnd patrimoniului public au
obligaia s realizeze o bun gestiune financiar prin asigurarea legalitii, regularitii,
economicitii, eficacitii i eficienei n utilizarea i n administrarea acestora.
Regularitatea este definit ca fiind caracteristica unei operaiuni de a respecta sub toate
aspectele ansamblul principiilor i regulilor procedurale i metodologice care sunt aplicabile
categoriei de operaiuni din care face parte.
Controlul financiar poate fi clasificat dup o multitudine de criterii:
a) dup organele care efectueaz controlul:
- controlul exercitat de Ministerul Finanelor Publice;
- controlul exercitat de ordonatorul principal de credite la ordonatorii aflai n subordinea sa;
- controlul propriu al entitii publice;
- controlul ulterior exercitat de Curtea de Conturi.
b) dup momentul efecturii controlului:
- controlul preventiv;
- controlul concomitent;
- controlul ulterior.
c) dup modul de concretizare:
- control direct sau indirect;
- control de fapt sau de drept.
d) dup ntindere:
- control parial sau total;
- control permanent sau periodic.
Controlul financiar preventiv verific legalitatea i regularitatea operaiunilor efectuate pe
seama fondurilor publice sau a patrimoniului public nainte de aprobarea acestor operaiuni.
Controlul financiar concomitent verific legalitatea i regularitatea operaiunilor efectuate
pe seama fondurilor publice sau patrimoniului public pe msura efecturii acestora.
Controlul financiar ulterior se exercit asupra modului de formare, administrare i utilizare
a resurselor financiare ale statului i modul de gestionare a patrimoniului public i privat al
acestuia.
Controlul financiar exercitat de Ministerul Finanelor Publice poate fi, dupa caz, atat
preventiv cat si concomitent, controlul exercitat de ordonatorii principali poate fi, dupa caz,
concomitent si ulterior, controlul propriu al entitii publice poate fi preventiv sau concomitent,
controlul Curii de Conturi este totdeauna ulterior.

49
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Legislaia special n domeniu reglementeaz n principal controlul financiar intern, cel
preventiv i cel ulterior.
Controlul financiar public intern este reprezentat de ntregul sistem de control intern din
sectorul public, format din sistemele de control ale entitilor publice. Controlul financiar intern
include i auditul public intern, care reprezint activitatea independent i obiectiv prin care se
dau asigurri i consiliere conducerii entitii publice pentru buna administrare a veniturilor si
cheltuielilor publice.
n materia controlului financiar, legiuitorul a emis trei categorii importante de acte normative
care au drept obiect de reglemementare:
- controlul financiar intern si auditul intern
- controlul financiar preventiv si
- controlul ulterior.

2. Controlul financiar intern


Controlul financiar intern reprezint controlul exercitat de conducerea entitii publice n vederea
asigurrii administrrii fondurilor publice n mod economic, eficient i eficace.
Obiectivele generale ale controlului financiar intern sunt urmtoarele:
a) realizarea corespunztoare a atribuiilor instituiilor publice conform misiunii acestora si
n condiii de regularitate, eficacitate, economicitate i eficien;
b) protejarea fondurilor publice mpotriva pierderilor datorate erorii, risipei, abuzului sau
fraudei;
c) respectarea dispoziiilor legale i a deciziilor conducerii;
d) dezvoltarea i ntreinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare i
difuzare a datelor i informaiilor financiare i de conducere i a unor sisteme de
informare public adecvat prin rapoarte periodice.
Ordonana Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv
reglementeaz o serie de cerine generale i specifice ale controlului financiar intern. Astfel,
principalele cerine generale sunt:
- asigurarea ndeplinirii obiectivelor generale i meninerea riscurilor la un nivel
acceptabil;
- asigurarea unei atitudini cooperante a personalului de conducere i de execuie;
- asigurarea integritii i competenei personalului de conducere i de execuie etc.
n ceea ce privete cerinele specifice controlului financiar intern, acestea sunt:
- evidenierea scris a tuturor operaiunilor, evenimentelor semnificative i a documentelor,
astfel nct acestea s fie disponibile cu promptitudine pentru a fi examinate de ctre
persoanele abilitate;
- nregistrarea de ndat i n mod corect a tuturor operaiunilor i evenimentelor
semnificative;
- asigurarea aprobrii i efecturii operaiunilor exclusiv de ctre persoane special
mputernicite n acest sens;
- separarea atribuiilor personalului astfel nct atribuiile de aprobare, control i
nregistrare s fie ncredinate unor persoane diferite etc.

50
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





1.1Auditul public intern este o component a controlului financiar intern reglementat
n mod distinct prin Legea nr. 672/2002 privind auditul public intern. Auditul public intern
const ntr-o activitate funcional-independent i obiectiv destinat atingerii urmtoarelor
obiective:
a) consilierea organelor de conducere ale entitilor publice n scopul mbuntirii
activitii legate de administrarea fondurilor publice i a patrimoniului public; i
b) sprijinirea ndeplinirii obiectivelor entitii publice printr-o abordare sistematic i
metodic, prin care se evalueaz eficacitatea sistemului de conducere.
Sfera auditului public intern cuprinde:
- activitile financiare sau cu implicaii financiare desfurate de entitatea public din
momentul constituirii angajamentelor n legtur cu fondurile publice pn la utilizarea
acestor fonduri;
- constituirea veniturilor publice, inclusiv autorizarea i stabilirea titlurilor de crean i a
facilitilor acordate la ncasare;
- administrarea patrimoniului public, precum i vnzarea, gajarea, concesionarea sau
nchirierea de bunuri din domeniul privat/public al statului ori al unitilor administrativ-
teritoriale;
- sistemele de management financiar i control, inclusiv contabilitatea i sistemele
informatice aferente.
Legea reglementeaza trei forme de audit public intern:
a) auditul de sistem, care reprezint o evaluare a sistemelor de conducere i control intern,
cu scopul de a stabili dac acestea funcioneaz economic, eficace i eficient, pentru
identificarea deficienelor i formularea de recomandri pentru corectarea acestora;
b) auditul performanei, care examineaz n ce msur activitatea entitii publice este
conform cu obiectivele propuse;
c) auditul de regularitate, care reprezint examinarea operaiunilor realizate n legtur cu
fondurile publice sau cu patrimoniul public, sub aspectul respectrii principiilor, regulilor
procedurale i metodologice care le sunt aplicabile.
Auditul public intern este organizat la trei nivele, dup cum urmeaz:
1. Unitatea Central de Armonizare pentru Auditul Public Intern, constituit n cadrul
Ministerului Economiei i Finanelor, structurat pe compartimente de specialitate, n
subordinea direct a ministrului.
2. Comitetul pentru Audit Public Intern, nfiinat pe lng Unitatea Central de Armonizare
pentru Auditul Public Intern ca organism cu caracter consultativ, cu rol n definirea
strategiei i a mbuntirii activitii de audit intern n sectorul public.
3. compartimentele de audit public intern din entitile publice.
Unitatea Central de Armonizare pentru Auditul Public Intern elaboreaz i
coordoneaz aplicarea unei strategii unitare n domeniul auditului public intern i monitorizeaz
la nivel naional aceast activitate. De asemenea, are atribuii legate att de elaborarea cadrului
normativ n domeniul auditului public intern, a unor proceduri i metodologii uniforme, bazate
pe standardele internaionale, inclusiv manuale de audit intern i Codul privind conduita etic a
auditorului intern, ct i de implementare a acestora. Unitatea poate verifica respectarea acestora
de ctre compartimentele de audit public intern i poate iniia msuri corective n cooperare cu
conductorul entitii publice. Unitatea poate efectua i misiuni de audit public intern de interes
naional cu implicaii multisectoriale.
Un rol important revine Unitii n ceea ce privete cooperarea cu Curtea de Conturi i cu alte
instituii i autoriti publice din Romnia, dar i cu autoritile i organizaiile de control
financiar public din alte state, inclusiv din Comisia European.

51
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Comitetul pentru Audit Public Intern este un organ consultativ format din specialiti, care
dezbate i emite opinii cu privire la proiectele de strategii i acte normative elaborate de Unitatea
Central de Armonizare pentru Auditul Public Intern.
Compartimentele de audit public intern se organizeaz n cadrul fiecrei entiti publice,
cu excepia instituiilor publice mici, care nu sunt subordonate altor entiti publice, unde auditul
public intern se efectueaz de ctre compartimentele de specialitate ale Ministerului Economiei
i Finanelor. Conform Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern, sunt considerate instituii
publice mici acelea care deruleaz un buget anual de pn la nivelul echivalentului n lei a
100.000 euro pe o perioad de 3 ani consecutiv.
Compartimentul de audit public intern se constituie n subordinea direct a conducerii
entitii publice, iar acest compartiment i auditorii interni nu pot avea atribuii legate de
desfurarea activitilor supuse auditului public intern. Auditorii interni sunt funcionari publici.
Auditul public intern are ca obiect toate activitile desfurate ntr-o entitate public i n
entitile subordonate acesteia cu privire la formarea i utilizarea fondurilor publice i
administrarea patrimoniului public. Compartimentul de audit public intern auditeaz, cel puin o
dat la 3 ani, urmtoarele aspecte, enumerarea fiind exemplificativ:
a) angajamentele bugetare i legale din care deriv direct sau indirect obligaii de plat,
inclusiv din fondurile comunitare;
b) plile efectuate, inclusiv din fondurile comunitare;
c) vnzarea, gajarea, concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul privat sau, dup
caz, public al statului ori al unitilor administrativ-teritoriale;
d) constituirea veniturilor publice, respectiv modul de autorizare i stabilire a titlurilor de
crean, precum i a facilitilor acordate la ncasarea acestora;
f) alocarea creditelor bugetare;
g) sistemul contabil i fiabilitatea acestuia;
h) sistemul de luare a deciziilor;
i) sistemele de conducere i control, precum i riscurile asociate unor astfel de sisteme;
j) sistemele informatice.
Auditorii desfoar msuri de audit fie pe baza planului anual de audit, fie ad-hoc
(excepionale).
Structura supus auditrii trebuie notificat cu 15 zile nainte de declanarea misiunii de
audit. La finalul misiunii de audit, auditorii ntocmesc un proiect de raport de audit public intern
care este transmis structurii auditate. Aceasta poate formula observaii la acest proiect de raport.
n vederea discutrii concluziilor i recomandrilor auditorilor interni i a punctelor de vedere
formulate de structura auditat, se organizeaz o ntlnire de conciliere. Ulterior acestei ntlniri
se ntocmete raportul final de audit, care este transmis mpreun cu rezultatele concilierii
conductorului entitii publice care a aprobat misiunea, pentru analiz i avizare.
Structura auditat trebuie s informeze compartimentul de audit public intern asupra modului
de implementare a recomandrilor.

3. Controlul financiar preventiv


Controlul financiar preventiv const n verificarea sistematic a proiectelor de acte i operaiuni
din punctul de vedere al legalitii, regularitii i al ncadrrii n limitele creditelor bugetare sau
creditelor de angajament, nainte de realizarea acestor acte i operaiuni.
Proiectele de operaiuni supuse controlului preventiv sunt stabilite de Ordonana Guvernului
nr. 119/1999, prin ordine ale ministrului economiei i finanelor i de ctre conductorul entitii
publice. Astfel de proiecte de operaiuni pot fi reprezentate de deschiderea i repartizarea de

52
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





credite bugetare, modificarea repartizrii creditelor aprobate, ordonanarea cheltuielilor,
efectuarea de ncasri n numerar, constituirea veniturilor publice, vnzarea, gajarea,
concesionarea sau nchirierea de bunuri din domeniul privat sau public al statului sau al unitilor
administrativ-teritoriale etc.
Ministerul Finanelor Publice este autoritatea de coordonare i reglementare a controlului
financiar preventiv pentru toate entitile publice.
Controlul financiar preventiv se organizeaz i se exercit de autoritile competente n mod
unitar n urmtoarele forme:
a) control preventiv propriu, la toate entitile publice i asupra tuturor operaiunilor cu
impact financiar asupra fondurilor publice i a patrimoniului public;
b) control preventiv delegat, exercitat prin controlori delegai ai Ministerului Economiei i
Finanelor la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat, bugetului asigurrilor
sociale de stat i ai bugetelor fondurilor speciale, la ageniile de implementare a
fondurilor comunitare i la entitile publice considerate cu risc ridicat.

Controlul preventiv propriu


Conductorii entitilor publice au obligaia de a organiza controlul preventiv propriu i de a
stabili proiectele de operaiuni supuse acestui control. Persoanele desemnate n cadrul
compartimentului de control financiar preventiv exercit controlul prin aplicarea vizei de control
financiar preventiv, prin semntura proprie i aplicarea sigiliului personal. Proiectele de
operaiuni sunt supuse controlului mpreun cu documentele justificative aferente.
Este important aplicarea n acest context a principiului separrii atribuiilor, persoana care
exercit controlul financiar preventiv propriu neputnd fi implicat, prin sarcinile de serviciu, n
efectuarea operaiunii supuse controlului.

Controlul preventiv delegat


Controlul preventiv delegat se organizeaz i se exercit de ctre Ministerul Economiei i


Finanelor prin controlori delegai numii n funcie de volumul i de complexitatea activitii
instituiei publice controlate. Controlorii delegai sunt funcionari publici angajai ai Ministerului
Economiei i Finanelor, avnd studii superioare economice sau juridice i o vechime n
domeniul finanelor publice de minimum 7 ani. Corpul controlorilor delegai se organizeaz ca
un compartiment distinct n structura Ministerului Economiei i Finanelor, la nivel central i
teritorial, i cuprinde ansamblul controlorilor delegai.
Controlori delegai vor fi numii pentru fiecare instituie condus de un ordonator principal
de credite, iar n cadrul Ministerului Finanelor Publice vor fi numii controlori delegai pentru
operaiunile derulate prin bugetul trezoreriei statului, operaiunile legate de datoria public,
precum i pentru alte operaiuni specifice acestui minister. Activitatea de control preventiv
delegat se desfoar la sediul instituiei ale crei proiecte de operaiuni sunt supuse controlului
preventiv.
Controlorii delegai exercit controlul preventiv delegat asupra proiectelor de operaiuni
vizate n prealabil de ctre compartimentul de control preventiv propriu al instituiei publice.
Viza de control financiar preventiv se acord sau se refuz n scris, pe formular tipizat, i
trebuie s poarte semntura i sigiliul personal al controlorului delegat competent. nainte de a
53
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





emite un refuz de viz, controlorul delegat are obligaia s informeze, n scris, n legtur cu
intenia sa ordonatorul de credite, preciznd motivele refuzului. n msura n care ordonatorul de
credite prezint n scris argumente pentru realizarea operaiunii, controlorul delegat poate opta
pentru solicitarea unei opinii neutre unei comisii ad-hoc formate din 3 membri ai Corpului
controlorilor delegai. Opinia neutr formulat de aceast comisie rmne ns una consultativ,
decizia final legat de acordarea vizei sau refuzul acesteia, ca de altfel i decizia de a solicita
sau nu opinia neutr, aparinnd controlorului delegat, n temeiul principiului independenei
acestuia.
Controlul preventiv delegat se efectueaz n termenul cel mai scurt astfel nct s nu afecteze
desfurarea n bune condiii i n termen a operaiunii al crei proiect se supune controlului.
Perioada maxim pentru acordarea sau, dup caz, pentru refuzul vizei este de 3 zile lucrtoare de
la prezentarea proiectului unei operaiuni nsoit de toate documentele justificative.

Regimul refuzului de viz


Controlorii care desfoar controlul preventiv, att cel propriu, ct i cel delegat, au dreptul
i obligaia de a refuza viza de control preventiv ori de cte ori apreciaz c proiectul de
operaiune analizat nu ndeplinete condiiile de legalitate sau regularitate sau nu se ncadreaz n
limitele creditelor bugetare sau de angajament. Refuzul de viz se motiveaz n scris.
O operaiune pentru care s-a refuzat viza de control preventiv poate fi efectuat de ctre
ordonatorul de credite pe propria rspundere numai dac prin aceasta nu se depete creditul
bugetar aprobat. n acest caz, persoana desemnat s efectueze controlul preventiv propriu sau
controlorul delegat vor informa n scris Curtea de Conturi, Ministerul Economiei i Finanelor i,
dup caz, organul ierarhic superior al instituiei publice respective.
n cazul operaiunilor care se supun i controlului preventiv delegat al Ministerului
Economiei i Finanelor, refuzul vizei de control preventiv propriu face ca proiectul de
operaiune s nu poat fi supus controlului preventiv delegat, iar ordonatorul de credite trebuie s
solicite avizul consultativ al controlorului delegat. Ordonatorul de credite va analiza punctul de
vedere al controlorului delegat, exprimat n avizul consultativ, i va decide pe propria rspundere
i n limita creditului bugetar aprobat.
n situaia refuzului de viz, ordonatorul de credite poate decide efectuarea operaiunii numai
n baza unui act de decizie intern, emis n form scris, prin care dispune, pe propria
rspundere, efectuarea operaiunii. O copie a actului de decizie intern se transmite
compartimentului de audit public intern al entitii publice, precum i controlorului delegat, dup
caz.

4. Controlul financiar ulterior exercitat de Curtea de Conturi a Romaniei

Reglementarea organizrii i funcionrii Curii de Conturi este cuprins n Constituie i Legea


nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi, astfel cum a fost modificat i
completat prin Legea nr. 217/2008.
Curtea de Conturi este o instituie public autonom, cu personalitate juridic, ce exercit
controlul asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale
statului i ale sectorului public, control realizat sub forma auditului public extern.

54
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Rolul principal al Curii de Conturi este de a contribui la buna gestiune financiar a
fondurilor publice i de a furniza Parlamentului i consiliilor judeene i locale rapoarte privind
utilizarea i administrarea fondurilor publice n conformitate cu principiile legalitii,
regularitii, economicitii, eficienei i eficacitii.
Autonomia Curii de Conturi se manifest pe mai multe paliere:
- autonomia decizional, care este dat de faptul c activitatea de control a Curii de
Conturi se desfoar n mod independent, conform deciziilor conducerii sau la
cererea Camerei Deputailor sau a Senatului, cu respectarea Constituiei i a
dispoziiilor legii de organizare. Oricare din Camerele Parlamentului poate solicita
Curii de Conturi efectuarea unor aciuni de control, ns Curtea de Conturi nu poate
fi obligat de nicio alt autoritate public s efectueze aciuni de control;
- autonomia membrilor Curii de Conturi, determinat de prevederile legii potrivit
crora consilierii de conturi sunt independeni n exercitarea mandatului lor i
inamovibili pe toat durata acestuia. De asemenea, auditorii publici sunt
independeni n realizarea activitilor de audit i se bucur de stabilitate;
- autonomia financiar, care rezult din faptul c aceast instituie i ntocmete
propriul proiect de buget, pe care l nainteaz Guvernului n vederea includerii n
proiectul legii bugetului de stat supus apoi aprobrii Parlamentului.
Principalele atribuii ale Curii de Conturi sunt legate de desfurarea activitilor de
control ulterior, sub forma auditului public extern cu privire la formarea, administrarea i
ntrebuinarea fondurilor publice.
Activitatea Curii este concentrat n principal asupra a dou mari direcii, respectiv:
a) auditul financiar asupra conturilor anuale de execuie ale bugetelor ce alctuiesc
sistemul bugetar i asupra contului anual de execuie al datoriei publice, organizat astfel
nct toate aceste conturi de execuie s fie supuse auditului financiar i
b) auditul performanei, care are ca obiect fie activitatea entitii publice ce face obiectul
auditului n ansamblul su, fie numai anumite programe, activiti, proiecte derulate cu
utilizarea fondurilor publice. Desemnarea obiectivelor supuse auditului performanei se
face conform prevederilor Legii nr. 94/1992.
Curtea de Conturi exercit atribuiile sale de control (audit public extern) n principal asupra
entitilor publice. Legea 94/1992 include n categoria entitilor publice auditate de Curtea de
Conturi:
- autoritile publice
- companiile sau societile naionale
- regiile autonome
- societile comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorial dein cel
puin jumtate din capitalul social.
n sensul legii, noiunea de autoriti publice include i instituiile publice, indiferent de
subordonare i de nivelul naional sau local la care sunt organizate.
Curtea de Conturi mai poate iniia activiti de control (audit public extern) i la
persoane care nu intr n categoria mai sus descris a entitilor publice auditate, dar care
se afl n cel puin una din urmtoarele situaii:
a) beneficiaz de garanii guvernamentale pentru credite, de subvenii sau de alte forme de
sprijin financiar din partea statului, a unitilor administrativ-teritoriale sau a instituiilor
publice;
b) administreaz n temeiul unor contracte de concesiune sau de nchiriere bunuri aparinnd
domeniului public sau privat al statului ori al unitilor administrativ-teritoriale;
c) administreaz i/sau utilizeaz fonduri publice.

55
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Avnd n vedere faptul c noiunea de entiti publice auditate astfel cum este consacrat de
Legea nr. 94/1992 include toate autoritile i instituiile publice, persoanele care intr n
categoriile mai sus menionate la care se poate extinde auditul Curii de Conturi vor fi persoane
de drept privat.
De asemenea, dei textul art. 19 lit c) din Legea nr. 94/1992 este singurul care prevede
limitarea auditului Curii numai la aspectele legate de administrarea i/sau utilizarea fondurilor
publice, aceast limitare va fi aplicabil i n situaiile descrise la literele a) i b) ale aceluiai
articol. Astfel, n privina persoanelor care beneficiaz de garanii, subvenii sau alte forme de
sprijin din partea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale auditul va avea ca obiect modul
de ndeplinire a obligaiilor care sunt garantate de stat sau o unitate administrativ-teritorial,
modul de acordare a subveniilor sau a ajutorului, respectiv modul de utilizare a acestora n
situaia n care sunt prevzute condiii de utilizare a fondurilor astfel acordate. La fel, n ceea ce
privete persoanele care administreaz bunuri aparinnd domeniului public sau privat, auditul va
avea ca obiect modul de derulare a contractului.

3. Activitatea de audit desfurata de Curtea de Conturi


Activitatea de audit desfurat de Curtea de Conturi, prin persoane specializate din structura
sa numite auditori publici externi, este un audit extern n sectorul public i cuprinde dou
componente:
a)auditul financiar i
b)auditul performanei.
Auditul financiar extern const n activitatea de verificare a legalitii i regularitii
operaiunilor, de examinare a nregistrrilor financiare, de evaluare a sistemelor de management
i control intern, avnd drept rezultat exprimarea opiniei echipei de audit (auditorului) asupra
situaiilor financiare ale instituiilor publice.
Curtea de Conturi exercit auditul financiar asupra conturilor anuale ale bugetelor ce compun
sistemul bugetar, inclusiv ale bugetelor anuale, precum i asupra contului general anual al
datoriei publice a statului. Prin verificrile sale, auditorii Curii analizeaz respectarea
reglementrilor contabile n ntocmirea situaiilor financiare privind fondurile publice i modul
de utilizare a fondurilor publice.
n msura n care constat legalitatea i regularitatea conturilor auditate, echipa de audit va
certifica acurateea i veridicitatea datelor din conturile de execuie auditate. Aceast certificare
se face n mod formal prin emiterea unui certificat de conformitate care se comunic entitii
auditate.
Principalul efect juridic al certificrii conturilor auditate l constituie instituirea unei
prezumii relative de legalitate i regularitate a nregistrrilor cuprinse n conturile respective, ce
permite descrcarea de gestiune a ordonatorilor de credite i a altor persoane responsabile de
ntocmirea conturilor respective. Prevederile art. 32 din Legea nr. 94/1992 conform crora
certificarea contului verificat nu constituie temei pentru exonerarea de rspundere juridic
trebuie interpretate n sensul c este posibil rsturnarea prezumiei relative instituite prin
certificatul de conformitate, emiterea acestuia neducnd n mod absolut la exonerarea de
rspundere. De altfel, potrivit art. 35 din Legea nr. 94/1992, n termen de 1 an de la certificarea
conformitii o procedur de reexaminare a contului poate fi demarat pentru motive ntemeiate.
n cazul n care cu ocazia auditului se constat neregulariti sau abateri de la normele legale
aplicabile, echipa de audit ntocmete un raport n care prezint constatrile i concluziile sale i
formuleaz recomandri cu privire la msurile ce trebuie luate de entitatea auditat. Dac se
56
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





constat c neregularitile au avut drept consecin producerea unor prejudicii, conducerea
entitii auditate are obligaia de a stabili ntinderea prejudiciului i de a demara procedurile
pentru recuperarea acestora (art. 31 alin 3 din Legea nr. 94/1992). Dei textul legal nu conine o
astfel de precizare, rspunderea patrimonial la care face referire art. 31 va fi angajat n sarcina
persoanelor fizice cu atribuii legate de utilizarea necorespunztoare a fondurilor publice, fiind o
rspundere civil delictual. Acesteia i se pot aduga alte forme de rspundere conform
prevederilor legale aplicabile. n msura n care auditorii constat indicii n legtur cu existena
unei fapte penale, vor sesiza organele de cercetare penal cu informarea entitii auditate.
O alt situaie reglementat este aceea n care conturile sunt ntocmite astfel nct nu permit
verificarea, caz n care auditorii pot dispune refacerea acestora, stabilind un termen n acest scop.
Dac persoanele n drept s efectueze aceste modificri nu refac conturile n termenul stabilit de
auditori, acetia pot solicita refacerea sau completarea conturilor de ctre un expert contabil,
cheltuielile urmnd a fi imputate celor care nu i-au respectat obligaiile n acest sens.
n termen de 15 zile de la primirea raportului de audit entitatea auditat poate formula
obieciuni. Curtea de Conturi nu trebuie s emit un act ca urmare a primirii obieciunilor, legea
stabilind doar c acestea vor fi avute n vedere la valorificarea rezultatelor controlului, cu alte
cuvinte la aplicarea msurilor de remediere a celor constatate de auditori. Desigur, n cazul n
care obieciunile fac imposibil aplicarea unor astfel de msuri, raportul de audit poate fi
contestat n faa instanelor judectoreti competente, potrivit procedurilor i regulilor specifice
contenciosului administrativ.
Auditul performanei reprezint o evaluare independent a msurii n care o activitate, un
program sau o instituie funcioneaz n mod economic, eficient i eficace. Scopul auditului
performanei l reprezint diminuarea costurilor, sporirea eficienei utilizrii fondurilor publice i
atingerea obiectivelor propuse prin efectuarea cheltuielilor bugetare.
Auditul performanei poate fi realizat att la finalul programului, proiectului sau activitii ct
i pe parcursul derulrii acestora, aceasta fiind astfel o excepie de la regula controlului ulterior
desfurat de ctre Curtea de Conturi.
De asemenea, auditul performanei poate avea ca obiect gestiunea bugetului general
consolidat sau a oricror fonduri publice, indiferent de entitatea public ce le administreaz.
Activitatea de audit se finalizeaz cu ntocmirea unui raport de audit ce va conine constatrile
i recomandrile auditorilor.
Curtea de Conturi poate stabili urmtoarele msuri comune celor dou tipuri de audit, desigur
n msura n care situaia permite aplicarea lor, de regul atunci cnd este vorba despre activiti
aflate n derulare:
- suspendarea aplicrii msurilor nelegale legate de utilizarea fondurilor publice
- blocarea fondurilor dac se constat utilizarea lor nelegal sau ineficient
- nlturarea neregulilor constatate
- poate solicita autoritilor competente suspendarea din funcie a persoanelor pe care
le consider vinovate de producerea unor prejudicii importante sau de abateri grave
cu caracter financiar.
Actele emise de Curtea de Conturi n legtur cu aplicarea unor astfel de msuri pot fi desigur
contestate n faa instanelor judectoreti.

Autoritatea de Audit

n cadrul Curii de Conturi, insa ca structur organizatoric independent din punct de vedere
operaional (dei fr personalitate juridic), funcioneaz Autoritatea de Audit pentru fondurile

57
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





nerambursabile de preaderare acordate Romniei de Uniunea European prin programele
PHARE, ISPA i SAPARD, pentru fondurile structurale i de coeziune, pentru Fondul European
de Garantare n Agricultur, pentru Fondul European pentru Agricultur i Dezvoltare Rural,
pentru Fondul European pentru Pescuit precum i pentru fondurile ce vor fi acordate n perioada
postaderare. Autoritatea de Audit este singura autoritate naional competent s realizeze
auditul extern cu privire la aceste fonduri.
Auditul extern asupra fondurilor nerambursabile exercitat de Autoritatea de Audit poate mbrca
dou forme:
1. auditul de sistem
2. auditul operaiunilor.
Prin auditul de sistem se evalueaz conformitatea sistemelor manageriale i de control aferente
programelor operaionale finanate din fonduri nerambursabile i, dup caz, din fonduri publice
naionale prin cofinanare, cu prevederile legale comunitare ce reglementeaz utilizarea acestor
fonduri.
Auditul operaiunilor are ca obiect strict modul de efectuare a cheltuielilor realizate din fonduri
nerambursabile i din fondurile provenite din cofinanarea naional a programelor operaionale.
Autoritatea de Audit raporteaz Comisiei Europene constatrile i concluziile sale cu privire la
modul de utilizare a fondurilor comunitare nerambursabile.
Autoritatea de Audit este condus de un preedinte i doi vicepreedini numii de Parlament
dintre consilierii de conturi.

4. Rapoartele Curii de Conturi


Curtea de Conturi transmite Parlamentului mai multe categorii de rapoarte ntre care:
raportul public anual asupra conturilor de execuie a bugetelor publice pentru anul
precedent;
rapoartele elaborate ca urmare a controalelor efectuate la cererea Camerei Deputailor sau
a Senatului;
raportul cu privire la activitatea proprie desfurat n anul precedent.
De asemenea, Curtea de Conturi trasmite anual autoritilor administraiei publice locale
consilii locale, judeene i al Municipiului Bucureti rapoarte cu privire la conturile de execuie
a bugetelor locale.

5. Organizarea i conducerea Curii de Conturi


Curtea de Conturi este o instituie public autonom organizat la nivel central i la nivel
teritorial. La nivel teritorial, funciile Curii de Conturi se exercit prin Camerele de Conturi
judeene i a Municipiului Bucureti, structuri fr personalitate juridic.
Membrii Curii de Conturi consilierii de conturi - sunt numii de Parlament la propunerea
comisiilor permanente pentru buget, finane i bnci ale celor dou camere, pentru un mandat de
9 ani, mandat care nu poate fi prelungit sau nnoit. O treime din consilieri i nceteaz mandatul
la fiecare 3 ani. Consilierii de conturi trebuie s aib studii superioare economice sau juridice,
vechime de minimum 10 ani n specialitatea studiilor i pregtire profesional temeinic.
Membrii Curii de Conturi sunt independeni m exercitarea mandatului i inamovibili.

58
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Conducerea Curii de Conturi se exercit de Plenul Curii de Conturi constituit din consilierii
de conturi. Conducerea executiv este exercitat de ctre un preedinte ajutat de vicepreedini,
numii de Parlament dintre consilierii de conturi.

59
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap. VII
DATORIA PUBLIC. ASPECTE GENERALE

1.1 Veniturile extraordinare ale bugetelor publice. mprumuturile ca venituri


extraordinare

n msura n care veniturile ordinare1 ale bugetelor publice nu sunt suficiente pentru acoperirea
tuturor categoriilor de cheltuieli determinate ca fiind necesare i oportune de ctre autoritile
publice, sistemul normativ reglementeaz mecanisme ce permit recurgerea la venituri
extraordinare sub forma mprumuturilor. Astfel de venituri extraordinare se vor aduga
veniturilor ordinare i vor constitui sursa din care vor putea fi efectua acele cheltuieli ce nu au
putut fi acoperite din venituri ordinare.
Caracterul extraordinar al acestor venituri obinute din ceea ce numim generic mprumuturi
trebuie apreciat strict prin raportare la motivul ce a determinat utilizarea lor, respectiv
insuficiena veniturilor ordinare. Din aceast perspectiv, mprumuturile reprezint o form de
venituri extraordinare nu datorit faptului c survin rar sau n condiii deosebite, ci datorit
caracterului lor subsidiar n principiu n raport cu veniturile ordinare, care sunt primele
avute n vedere pentru construirea bugetelor publice i pentru acoperirea cheltuielilor efectuate
din acestea. Cheltuielile care trebuie realizate, ntruct autoritile publice competente au decis
cu privire la necesitatea lor pentru realizarea interesului public, dar pentru care nu sunt
disponibile suficiente venituri ordinare, pot fi acoperite din mprumuturi, ca venituri
extraordinare.
Ca surs de completare a veniturilor ordinare, scopul general al obinerii veniturilor
extraordinare va fi acoperirea deficitului bugetar (ca diferen dintre cheltuielile bugetare
aprobate i veniturile ordinare).
mprumuturile publice sunt indicate de art. 59 alin. 3 din Legea nr. 500/2002 privind finanele
publice, cu modificrile ulterioare (la care ne vom referi n continuare cu sintagma Legea
finanelor publice) ca fiind modalitatea de finanare a deficitului bugetului de stat.
Ca stat membru al Uniunii Europene Romnia s-a raliat interdiciei asumate la nivel european de
a finana deficitele publice prin emisiunea monetar2. Conform statutului su, ce face obiectul

1
Veniturile ordinare ale bugetelor publice sunt formate din venituri fiscale (impozite, taxe, contribuii)
i venituri nefiscale (provenite din contracte, inclusiv fondurile externe nerambursabile, acte juridice
unilaterale, sanciuni cu caracter patrimonial, legate, moteniri vacante etc.). Criteriul de delimitare ntre
veniturile fiscale i veniturile nefiscale este reprezentat de izvorul obligaiei de plat corelative dreptului
statului sau al unitii administrativ-teritoriale de a ncasa aceste venituri: obligaiile de plat a sumelor ce
reprezint venituri fiscale sunt impuse de stat n mod unilateral prin lege, n timp ce obligaiile de plat a
sumelor ncasate ca venituri nefiscale iau natere fie din acte juridice (ce presupun acordul de voin al
debitorului obligaiei de plat) fie din prevederi legale cu caracter sancionator;
2
Potrivit art. 141 alin. 2 din Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, n cazul n care i atta
timp ct exist state membre care fac obiectul unei derogri, Banca Central European, cu privire la
aceste state membre: consolideaz cooperarea dintre bncile centrale naionale; consolideaz
coordonarea politicilor monetare ale statelor membre pentru a asigura stabilitatea preurilor; [].
Sintagma state membre care fac obiectul unei derogri desemneaz statele membre ale Uniunii
Europene care nu au adoptat nc moneda comun Euro. Stabilitatea preurilor presupune meninerea unei
60
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Legii nr. 312/2004, Banca Naional a Romniei nu poate credita statul, unitile administrativ-
teritoriale, persoanele juridice de drept public, ntreprinderile publice nici prin contracte de credit
i nici prin dobndirea de titluri emise de acestea pe piaa primar (direct de la emitentul titlului).
Singura excepie permis este creditarea de ctre Banca Naional a Romniei a instituiilor de
credit cu capital de stat n cadrul operaiunilor sale de pia monetar sau al facilitilor de
creditare accesibile tuturor instituiilor de credit. Banca Naional a Romniei poate ns dobndi
pe piaa secundar (prin cumprare de la ali deintori care nu sunt emitentul titlurilor astfel
nstrinate) titluri (obligaiuni) emise de stat, de unitile administrativ-teritoriale, de persoanele
juridice de drept public sau de ntreprinderile publice.
n ceea ce privete rezervele, acestea nu pot fi utilizate dect n circumstane extraordinare n
sensul deplin al termenului, iar nu n sensul limitat care intr n structura sintagmei venituri
extraordinare (care sunt venituri extraordinare deoarece nu intr n structura veniturilor ordinare,
nu fiindc sunt utilizate n situaii excepionale, n afara cursul obinuit al activitii bugetare
publice).
mprumuturile au rolul de surs de finanare a deficitului numai n ceea ce privete bugetul de
stat. Pentru bugetele locale, Legea nr. 273/2002 privind finanele publice locale, cu modificrile
ulterioare (la care ne vom referi n continuare cu sintagma Legea finanelor publice locale) nu
permite o astfel de soluie, stabilind c mprumuturile pot fi asumate de unitatea administrativ-
teritorial numai pentru (i) finanarea investiiilor publice sau pentru (ii) refinanarea datoriei
publice locale.
1.2 Relaia ntre veniturile extraordinare i datoria public

Sfera de cuprindere a veniturilor extraordinare i cea a datoriei publice nu sunt identice.


Elementul lor comun l constituie mprumuturile publice, mai precis o parte a acestora,
respectiv acele mprumuturi necesare acoperirii deficitului bugetar (respectiv a acelor
cheltuieli bugetare pentru care veniturile ordinare nu sunt suficiente).
Veniturile extraordinare mai pot cuprinde ns, cel puin n ceea ce privete statele care nu sunt
membre ale Uniunii Europene, pe lng mprumuturi i alte categorii de venituri (emisiunea
monetar i nstrinri ale unor bunuri din rezervele publice), n timp ce sfera datoriei publice
include, pe de o parte, toate mprumuturile, indiferent de scopul contractrii lor, iar pe de alt
parte i obligaiile nscute din garaniile publice. Pentru statele membre ale Uniunii Europene,
ntruct mprumuturile reprezint singura surs permis de venituri extraordinare, acestea vor fi o
parte a datoriei publice. n datoria public vor fi incluse ns i obligaii asumate n alte scopuri
dect finanarea deficitului public.
Asumarea de ctre autoritile publice a obligaiilor incluse n sfera datoriei publice, fie ele
obligaii nscute din mprumuturi (ncheiate n oricare dintre formele permise de lege) fie din
garanii publice, poate avea loc nu numai n scopul obinerii de venituri extraordinare, ci i n
vederea altor scopuri.
Astfel, statul i unitile administrativ-teritoriale se pot mprumuta pentru a rambursa un
mprumut n derulare, fie nainte de scadena acestuia, n situaia n care costurile asociate
noului mprumut (dobnd, comisioane i alte costuri) sunt mai mici dect cele aferente


rate sczute a inflaiei, care la rndul su este rezultatul unei politici monetare (structurate pe coordonate
comune statelor membre) ce nu permite emisiunea monetar n vederea acoperirii cheltuielilor publice;
61
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





mprumutului refinanat3, fie la scaden, atunci cnd nu exist disponibiliti pentru a rambursa
mprumutul iniial.
Statul i unitile administrativ-teritoriale se pot mprumuta pentru a finana investiii
publice, iar aceste mprumuturi vor genera (i) obligaii de rambursare a mprumutului i (ii)
obligaii de plat a dobnzii i altor costuri asociate mprumutului (comisioane, etc.), ce vor
incluse n datoria public, dar nu vor fi destinate n mod direct finanrii deficitului bugetar, deci
nu vor fi venituri extraordinare. Acoperirea cheltuielilor aferente investiiilor publice respective
din sursa de venituri reprezentat de mprumutul contractat n acest scop va lsa disponibile
surse de venituri ordinare care, n loc s fie utilizate pentru finanarea acelor investiii, pot fi
direcionate ctre alte destinaii de cheltuieli.
De asemenea, statul poate emite garanii publice n favoarea unor persoane fizice sau
juridice n scopul sprijinirii anumitor sectoare de activitate sau aplicrii unor programe
naionale de interes public, iar unitile administrativ-teritoriale pot sprijini prin garanii
publice activitatea ntreprinderilor publice de interes local, oferindu-le astfel un element
necesar accesului la finanare. Aceste garanii publice, prin care statul sau unitile administrativ-
teritoriale i asum obligaii de plat ctre creditorul beneficiar, obligaii ce vor deveni
exigibile n situaia n care debitorul garantat nu i va executa obligaiile de plat ctre creditor,
nu genereaz venituri bugetare.
Nu n ultimul rnd, statul poate apela la mprumut n situaia n care exist o insuficien
temporar a veniturilor disponibile pentru acoperirea unor obligaii de plat scadente ale
statului. n general, scadenele obligaiilor fiscale ale contribuabililor, ca surs principal de
venituri ordinare ale bugetului de stat, sunt stabilite cu o caden lunar sau trimestrial, pentru a
permite un flux de ncasri suficient pentru asigurarea sumelor necesare acoperirii obligaiilor de
plat ale statului. Cu toate acestea, ntre veniturile ncasate i cheltuielile scadente pot interveni
dezechilibre temporare, Trezoreria Statului fiind instituia ce are ca atribuie asigurarea existenei
unui sold permanent suficient efecturii plilor scadente. n acest scop, se poate recurge la
mprumut, care va fi ns unul pe termen scurt, ce va fi restituit pe msura ncasrii veniturilor.
mprumuturile publice contractate n vederea acoperirii decalajelor temporare ntre veniturile i
cheltuielile publice vor intra n structura datoriei publice dar nu vor reprezenta (cel puin nu
integral) venituri extraordinare deoarece ele nu sunt menite s acopere deficitul bugetar ci doar
ntrzieri neplanificate n ncasarea veniturilor ordinare.
n ceea ce privete garaniile publice, acestea pot avea dou categorii distincte de emiteni
autoriti publice centrale (Ministerul Finanelor Publice) sau locale (unitile administrativ-
teritoriale), pe de o parte, i fonduri de garantare i agenii de creditare a exportului (Banca de
Export-Import a Romniei Eximbank), pe de alt parte.
Potrivit reglementrilor aplicabile n materia datoriei publice, vor fi incluse n aceasta numai
obligaiile ce decurg din garaniile emise de stat sau de unitile administrativ teritoriale, precum
i o parte din garaniile emise n temeiul unor fonduri bugetare speciale care sunt administrate de
societi specializate (Banca de Export-Import a Romniei Eximbank, fonduri de garantare), alte
garanii emise de astfel de societi nefiind ns incluse n datoria public.
Sfera garaniilor publice nu se suprapune sferei datoriei publice. Exist dou mari categorii de
garanii publice din punctul de vedere al relaiei strict bugetare cu datoria public:

3
Refinanarea este n acest caz operaiunea prin care un mprumut existent este rambursat nainte de
scaden n condiiile n care veniturile utilizate pentru o astfel de rambursare provin dintr-un alt
mprumut contractat de debitor n scopul de a rambursa primul mprumut;
62
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





a) garanii publice incluse n datoria public, emise de stat sau de unitile
administrativ teritoriale i unele garanii emise n cadrul unor sisteme de garanii
administrate de persoane juridice specializate
b) garanii publice neincluse n datoria public, emise n cadrul unor sisteme de
garanii administrate de persoane juridice specializate instituii de credit sau
instituii financiare nebancare (fonduri de garantare).
1.3 Reglementarea datoriei publice
Normele cu aplicabilitate general referitoare la datoria public, inclusiv la garaniile publice
constituite n cadrul acesteia, sunt consacrate n Ordonana de urgen a Guvernului nr. 64/2007
privind datoria public, cu modificrile ulterioare (la care ne vom referi n continuare cu
sintagma Legea datoriei publice) i n legislaia secundar4 emis n aplicarea acesteia, n timp
ce regulile speciale aplicabile datoriei publice locale i garaniilor publice constituite de
autoritile publice locale sunt cuprinse n Legea finanelor publice locale. Divizarea
reglementrii nu este ns una total, Legea datoriei publice cuprinznd i norme generale
aplicabile att datoriei publice guvernamentale ct i datoriei publice locale. Se pot distinge
astfel urmtoarele categorii de norme juridice aplicabile datoriei publice:
a) normele generale, consacrate n Legea datoriei publice precum i n legislaia
secundar emis n aplicarea acesteia, i
b) normele speciale, care la rndul lor pot fi norme speciale aplicabile datoriei publice
guvernamentale, cuprinse n Legea datoriei publice i n legislaia secundar emis n
aplicarea acesteia i, respectiv, norme speciale aplicabile datoriei publice locale,
cuprinse n Legea finanelor publice locale.
Reglementarea diferit a datoriei publice asumate de stat i a celei asumate de unitile
administrativ-teritoriale deriv din specificitatea administrrii finanelor publice la nivel local ca
urmare direct a autonomiei locale.
1.4 Datoria public. Noiune. Tipologie

Tipologia dual a datoriei publice, ce reunete datoria public guvernamental i datoria public
local, este generat de distincia net dintre cele dou categorii de debitori ai datoriei publice
statul i unitatea administrativ-teritorial.
Legea datoriei publice definete datoria public n art. 2 Definiii lit. c), artnd c aceasta
reprezint totalitatea obligaiilor de natura datoriei publice guvernamentale i locale. n mod
cert, definiia legal rateaz precizarea elementelor definitorii ale datoriei publice, concentrndu-
se pe stabilirea tipologiei acestei noiuni, prin precizarea faptului c datoria public poate fi
asumat fie:
a) la nivel guvernamental, de ctre stat (datoria public guvernamental);
b) la nivel local, de ctre unitile administrativ-teritoriale (datoria public local).
Datoria public guvernamental este definit n art. 2 lit. d) din Legea datoriei publice ca fiind
totalitatea obligaiilor statului la un moment dat provenind din finanrile rambursabile angajate


4
H.G. nr. 1470/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2007 privind
datoria public, publicat n M.Of. nr. 870 din 19 decembrie 2007, cu modificrile ulterioare. Ne vom
referi n continuare la aceast hotrre cu sintagma Normele metodologice la Legea datoriei publice;
63
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





pe baze contractuale sau garantate de Guvern prin Ministerul Finanelor Publice. Datoria
guvernamental va include astfel:
(i) obligaiile statului de a rambursa mprumuturile pe care le-a angajat n orice form
(prin contracte de mprumut sau prin emisiunea de titluri de stat) precum i de a plti
costurile aferente acestor mprumuturi (dobnzi, comisioane, alte costuri) i
(ii) obligaiile statului de a plti sumele datorate n temeiul garaniilor pe care le-a emis.
Datoria public local este definit n acelai mod n art. 2 lit. e) din Legea datoriei publice ca
fiind totalitatea obligaiilor unitilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din
finanrile rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de ctre autoritile
administraiei publice locale. Coninutul datoriei publice locale va fi astfel identic cu cel al
datoriei publice guvernamentale, diferena unic i criteriul acestei tipologii fiind dat de persoana
debitorului acestor obligaii ce compun datoria public statul n cazul datoriei publice
guvernamentale i unitatea administrativ-teritorial n cazul datoriei publice locale.
Pornind de la aceste definiii legale similare, se pot reine urmtoarele caracteristici principale
ale datoriei publice, att guvernamentale ct i locale:
a) reprezint obligaii de plat nscute din contracte ca urmare a primirii unei finanri5 de
ctre debitor sau de ctre persoana pentru care garanteaz; i
b) obligaiile de plat pot fi asumate n calitate de debitor principal sau n calitate de garant
pentru obligaiile altor persoane, n cazurile prevzute de lege.
Prin ntrunirea acestor dou trsturi, obligaiile de plat asumate de stat sau de unitile
administrativ-teritoriale au aceeai natur juridic, al crei element principal, definitoriu este dat
de existena finanrii care a determinat obligaia de rambursare sau obligaia nscut din
garania acordat pentru o astfel de finanare.
Obinerea finanrii fie de ctre stat sau de ctre o unitate administrativ-teritorial, fie de ctre
persoana pentru garanteaz statul sau o unitate administrativ-teritorial este elementul comun ce
justific includerea n categoria datoriei publice a obligaiilor de rambursare sau de plat astfel
nscute n sarcina statului sau a unei uniti administrativ-teritoriale. Obinerea finanrii nu
presupune ns n toate cazurile ncasarea de ctre stat sau de ctre o unitate administrativ-
teritorial a unor sume de bani, deci realizarea unor venituri bugetare, ci este posibil i prin alte
mecanisme contractuale ce ntrunesc dou condiii care determin asimilarea lor contractelor de
mprumut, cel puin sub aspectul efectelor economice:
(i) amnarea scadenei obligaiei de plat nscute n sarcina statului sau a unei uniti
administrativ-teritoriale dintr-un contract de vnzare-cumprare, de antrepriz sau de
prestri de servicii, etc., i
(ii) plata unei compensaii pentru amnarea scadenei (pentru nencasarea de ctre
creditor a creanei la scaden), similar dobnzii.
Obligaiile de natura datoriei publice ale statului sau ale unitilor administrativ-teritoriale iau
natere numai prin contractele prin care este obinut finanarea sau prin contractele de garanie.
Aceste obligaii vor avea regimul juridic stabilit prin legile speciale ce guverneaz datoria


5
Att Legea datoriei publice ct i Legea finanelor publice locale folosesc noiunea de finanare
rambursabil, n locul celei de mprumut folosite n reglementrile anterioare. Cu toate acestea, nu
doar n cazul primirii de fonduri ca urmare a unui mprumut se pot nate obligaii de natura datoriei
publice;
64
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





public la care se vor aduga ns i regulile generale aplicabile obligaiilor de plat cuprinse n
Codul civil i n alte reglementri aplicabile.
1.5 Formele datoriei publice

Att datoria public guvernamental, ct i datoria public local sunt clasificate de regul prin
raportarea la trei criterii principale, respectiv (i) natura obligaiei asumate de debitor (statul sau
o unitate administrativ-teritorial), (ii) rezidena creditorului i (iii) termenul de rambursare.
Astfel, n funcie de natura obligaiei asumate, prevederile art. 2 lit d) i lit. e) din Hotrrea
Guvernului nr. 1470/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice la Legea datoriei publice
disting att n cazul datoriei publice guvernamentale, ct i n cel al datoriei publice locale ntre
datorie direct i datorie garantat.
Datoria public guvernamental direct reprezint totalitatea obligaiilor statului de
rambursare a unor finanri contractate direct de Guvern prin Ministerul Finanelor Publice. n
cazul acestor obligaii, statul are calitatea de debitor principal.
Datoria public guvernamental garantat reprezint totalitatea obligaiilor asumate de stat n
calitate de garant pentru obligaiile de rambursare a unor finanri contractate de alte persoane.
n acest caz, obligaia statului va fi n principiu subsidiar obligaiei de rambursare ce revine
debitorului principal, statul urmnd s aib obligaia de a plti numai n situaia n care debitorul
principal nu i ndeplinete obligaiile de plat.
La fel, n cazul datoriei publice locale directe va fi vorba despre obligaiile de rambursare
asumate de o unitate administrativ-teritorial ca urmare a contractrii de ctre autoritile
administraiei publice locale a unei finanri, unitatea administrativ-teritorial ce a beneficiat de
respectiva finanare avnd calitatea de debitor principal al obligaiei de rambursare.
Datoria public local garantat va reprezenta totalitatea obligaiilor asumate de o unitate
administrativ-teritorial n calitate de garant.
Potrivit celui de-al doilea criteriu de clasificare a datoriei publice, cel al rezidenei creditorului,
att datoria public guvernamental, ct i cea local vor avea o component intern (datorie
public guvernamental sau local intern) n situaia finanrilor acordate de persoane rezidente
n Romnia i, dup caz, o component extern (datorie public guvernamental sau local
extern) n situaia finanrilor acordate de persoane nerezidente n Romnia.
n funcie de termenul de rambursare convenit la momentul contractrii, datoria public, att
guvernamental, ct i local, poate fi asumat pe termen scurt, de pn la 1 an, pe termen
mediu, ntre 1 i 5 ani i, respectiv, pe termen lung, de peste 5 ani.
1.6 Scopul asumrii datoriei publice
Un criteriu decisiv att pentru fundamentarea deciziei autoritilor publice competente de a
asuma obligaii de natura datoriei publice ct i pentru structurarea i dimensionarea obligaiilor
astfel asumate l reprezint scopul n care sunt asumate astfel de obligaii.
Acest scop trebuie s fie ntotdeauna subsumat realizrii i protejrii interesului public i
va fi dat de scopul n care a fost angajat finanarea ce a dat natere obligaiilor incluse n
datoria public. ntruct sumele obinute din astfel de finanri acordate statului sau unitilor
administrativ-teritoriale devin fonduri publice odat intrate n patrimoniul debitorului, utilizarea
lor va trebui s fie destinat unui scop ce servete interesului public.

65
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Scopul asumrii de ctre stat sau de ctre unitile administrativ-teritoriale a obligaiilor de
natura datoriei publice este mult mai evident n cazul mprumuturilor dect n cel al garaniilor
publice. Astfel, n cazul mprumuturilor, scopul este dat de destinaia pentru care vor fi
folosite fondurile mprumutate.
n cazul garaniilor publice, scopul emiterii lor va fi dat de sprijinirea unui anumit proiect
sau sector de activitate, iar o astfel de decizie de a le acorda sprijin prin angajarea fondurilor
publice trebuie s fie justificat de utilitatea sau relevana proiectului respectiv sau a activitilor
din sectorul respectiv pentru interesul general.

1.7 Prile raporturilor juridice ce iau natere n cadrul contractrii datoriei publice
1.7.1 Debitorii obligaiilor de natura datoriei publice

Sintetiznd reglementrile diverse incidente n materia obligaiilor de natura datoriei publice,


debitorii acestor obligaii, identificai n mod expres de aceste reglementri, aparin fie nivelului
central, fie celui local, ntruct aceste obligaii pot fi asumate numai de stat sau de o unitate
administrativ-teritorial.
La nivel central, pot asuma obligaii de natura datoriei publice trei categorii de debitori,
acionnd n numele i pe seama statului:
a) Ministerul Finanelor Publice, pentru orice obligaii de natura datoriei publice
guvernamentale, att directe ct i garantate;
b) autoritile publice i instituiile publice conduse de ordonatori principali de credite,
dar numai n ceea ce privete obligaii nscute din contracte de leasing;
c) persoanele juridice crora li s-a ncredinat emiterea de garanii de stat n cadrul
sistemelor de garanii (e.g. EximBank, Fondul Romn de Garantare a Creditelor pentru
IMM-uri).
n afara acestor categorii de persoane de drept public nominalizate prin Legea datoriei publice
sau prin legi speciale nicio alt autoritate sau instituie public nu poate asuma obligaii de natura
datoriei publice n numele i pe seama statului.
La nivel local, poate avea calitatea de debitor al obligaiilor de natura datoriei publice numai
unitatea administrativ-teritorial, att pentru obligaiile ce compun datoria direct ct i
pentru cele aferente datoriei garantate.

1.7.2 Creditorii obligaiilor de natura datoriei publice

Diferenele dintre datoria public guvernamental i datoria public local vor subzista i n ceea
ce privete persoanele care pot avea calitatea de creditori ai obligaiilor de natura datoriei publice
asumate de stat sau de unitile administrativ-teritoriale. Aceast diferen este relevant n
special n ceea ce privete obligaiile nscute din contracte de mprumut (finanare rambursabil).
Garaniile publice, att la nivel guvernamental ct i la nivel local, sunt emise de regul pentru a
garanta credite acordate de instituii de credit sau de instituii financiare internaionale.
Statul se poate mprumuta de la:

66
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





a) instituii de credit
b) persoane fizice, persoane juridice, entiti fr personalitate juridic ce pot deine
titluri de stat dobndite pe piaa secundar
c) instituii financiare internaionale, corespunztor obiectului de activitate al acestora
d) Uniunea European, n cadrul mecanismului de echilibrare a balanei de pli
reglementat de Regulamentul Consiliului Uniunii Europene nr. 332/2002 de stabilire
a unui mecanism de asisten financiar pe termen mediu pentru balanele de pli ale
statelor member.
O unitate administrativ-teritorial se poate mprumuta de la:
a) instituii de credit
b) persoane fizice, persoane juridice, entiti fr personalitate juridic ce pot dobndi
obligaiuni emise de unitatea administrativ-teritorial respectiv
c) instituii financiare internaionale, corespunztor obiectului de activitate al acestora.
n principiu, instituiile financiare internaionale care acord finanri unitilor
administrativ-teritoriale sunt mai puine dect cele care crediteaz statele
d) stat, ca sub-mprumutat pentru proiecte aprobate prin lege sau ca beneficiar al unui
mprumut temporar pentru acoperirea necesarului de fonduri.

1.8.3 Debitori garantai (n beneficiul crora sunt emise garaniile publice)

Garaniile aferente datoriei publice guvernamentale pot fi emise numai n beneficiul:


a) persoanelor juridice
b) unitilor administrativ-teritoriale
care particip la realizarea programelor, proiectelor sau a altor necesiti prioritare pentru
economia romneasc, nominalizate ca atare prin legea de aprobare a finanrii
programului sau proiectului respectiv prin angajarea de obligaii de natura datoriei publice.
Conform definiiei cuprinse n art. 2 lit. g) din Legea datoriei publice, garantat este persoana
juridic pentru care se prevede ca rambursarea finanrii garantate de stat s se fac din
veniturile proprii, fr a afecta bugetul de stat ().
n cazul garaniilor emise n numele i pe seama statului, deci din fonduri publice, de alte
persoane juridice dect autoritile publice, nu exist o astfel de prevedere de principiu care
s limiteze beneficiarii garaniilor numai la persoane juridice. Fiecare reglementare aplicabil
unui sistem de garanii precizeaz categoriile de beneficiari, care pot fi i persoane fizice6.
Garaniile publice locale pot fi emise, n conformitate cu prevederile aplicabile ale art. 63, alin.
1 din Legea finanelor publice locale, pentru:
a) mprumuturile destinate finanrii investiiilor publice de interes local ale operatorilor
economici sau serviciilor publice aflate n subordinea autoritilor administraiei publice
locale;


6
Prin O.U.G. nr. 60/2009 privind unele msuri n vederea implementrii programului Prima cas,
publicat n M.Of. nr. 381 din 4 iunie 2009, cu modificrile ulterioare, se instituie un sistem de garanii
care este destinat exclusiv persoanelor fizice;
67
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





b) mprumuturile proprii, contractate n vederea realizrii de investiii publice sau a refinanrii
datoriei publice locale.
Au calitatea de beneficiar al garaniilor publice att debitorii garantai artai mai sus ct i
creditorii ce au acordat acestor debitori garantai finanrile rambursabile din care s-au nscut
obligaiile de plat astfel garantate de stat sau de o unitate administrativ-teritorial.

1.8 Aspecte specifice garaniilor publice


1.8.1 Emiteni specializai
Un prim element specific garaniilor publice este acela potrivit cruia aceste garanii pot fi emise
numai de persoanele crora li s-au ncredinat prin lege atribuii specifice i exprese n acest sens.
Aceste persoane pot fi:
a) Ministerul Finanelor Publice, care acioneaz n numele statului n temeiul unor prevederi
legale exprese, sau
b) unitatea administrativ teritorial n patrimoniul crora se afl fondurile publice, sau
c) persoane juridice de drept public sau de drept privat, crora li se ncredineaz prin lege
administrarea unor fonduri publice sau li se aloc astfel de fonduri n vederea emiterii de
garanii n numele i pe seama statului. O astfel de delegare a autoritii de a emite garanii
n numele i pe seama statului nu exist n dreptul romn dect n cazul garaniilor
guvernamentale (emise n numele i pe seama statului).
Nicio persoan nu i poate asuma obligaii ce pot calificate ca garanii publice dac o astfel de
atribuie nu i-a fost ncredinat expres prin lege.
1.10.1 Garanii individuale i sisteme de garanii
Pe lng emiterea de garanii publice individuale n favoarea unor persoane juridice de drept
privat, respectiv societi cu personalitate juridic avnd scop lucrativ, inclusiv societi sau
companii naionale sau n favoarea unor uniti administrativ-teritoriale, la nivel central este
reglementat i emiterea de garanii publice n favoarea unor categorii de beneficiari dintre cele
mai diverse, identificate prin trsturi comune prin intermediul unor legi speciale.
Aceast modalitate de structurare pe baza unor condiii de eligibilitate i de emitere comune a
unor categorii compacte de garanii publice n cadrul unor programe sau politici naionale
specifice este denumit generic sistem de garanii. Potrivit art. 1.3 din Comunicarea Comisiei
Europene din 2008 cu privire la aplicarea articolelor 87 i 88 din Tratatul CE (n prezent art. 107
i 108 din Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene) privind ajutoarele de stat sub form
de garanii, sistem de garanii nseamn orice instrument pe baza cruia se pot acorda
garanii ntreprinderilor care ndeplinesc anumite condiii legate de durat, valoare, tranzacie
aferent, tip sau mrime a ntreprinderilor (inclusiv ntreprinderi mici i mijlocii), fr a fi
necesare msuri suplimentare de punere n aplicare.
Legea romn reglementeaz mai multe sisteme de garanii finanate din fonduri publice, a
cror administrare a fost ncredinat mai multor ntreprinderi publice, n sensul de persoane
juridice asupra crora statul exercit o influen dominant. Aceste persoane juridice de drept
privat ce emit garanii n numele i pe seama statului sunt organizate ca instituie de credit,
respectiv instituii financiare nebancare, fiind supuse supravegherii Bncii Naionale a Romniei.

68
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





O prim categorie de sisteme de garanii sunt cele administrate prin Banca de Export-Import a
Romniei EximBank S.A. din fondul pentru garanii de export, pentru garantarea creditelor
pentru bunuri i servicii destinate exportului, a creditelor cumprtor i a investiiilor romneti
n strintate, precum i a activitilor de dezvoltare a infrastructurii, a utilitilor de interes
public, dezvoltare regional, susinere a activitii de cercetare-dezvoltare, protecia mediului
nconjurtor, ocupare i formare a personalului, susinere i dezvoltare a ntreprinderilor mici i
mijlocii i a tranzaciilor internaionale i din alte fonduri puse conform legii la dispoziia
EximBank.
Tot mai multe sisteme de garanii sunt derulate prin Fondul Naional de Garantare a Creditelor
pentru ntreprinderile Mici i Mijlocii S.A. IFN, care poate emite garanii de stat i n favoarea
persoanelor fizice. Garanii specializate sunt acordate de stat din fondul de garantare a creditelor
aferente derulrii programelor cofinanate din fonduri SAPARD, Fondul european agricol pentru
dezvoltare rural, Fondul european pentru pescuit, Fondul european de garantare agricol,
constituit la Ministerul Agriculturii, Pdurilor i Dezvoltrii Rurale precum i prin Fondul
Romn de Contragarantare.

1.9 Limitrile aplicabile asumrii obligaiilor de natura datoriei publice

Asumarea de ctre stat i unitile administrativ-teritoriale a obligaiilor de natura datoriei


publice este supus unor limitri att la nivel naional, stabilite prin lege, ct i la nivelul
Uniunii Europene, stabilite prin Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene i
reglementrile emise n aplicarea sa.
n ceea ce privete limitrile stabilite la nivel naional, acestea sunt diferite n funcie de
nivelul central sau local la care sunt asumate obligaiile de natura datoriei publice. Pentru datoria
public guvernamental direct nu sunt stabilite limitri la nivel naional, n timp ce pentru
datoria public guvernamental garantat se va stabili anual prin legea de aprobare a indicatorilor
specifici din cadrul fiscal-bugetar un plafon pentru emiterea de garanii de ctre Guvern, prin
Ministerul Finanelor Publice, i de ctre unitile administrativ-teritoriale, conform prevederilor
art. 20 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare. Acest plafon
aplicabil emiterii de garanii va fi comun att garaniilor de stat ct i garaniilor locale. Nu vor fi
incluse ns n plafon garaniile emise n numele i pe seama statului de entitile crora li s-a
ncredinat administrarea sistemelor de garanii.
Datoria public local este afectat de dou categorii de limitri:
1) cele stabilite la nivel central, prin legea de aprobare a indicatorilor specifici din cadrul
fiscal-bugetar, care va conine:
a) plafoane pentru
(i) finanrile rambursabile care pot fi contractate, precum i pentru
(ii) tragerile din finanrile rambursabile contractate sau care urmeaz s fie
contractate de ctre unitile administrativ-teritoriale,
b) plafonul pentru garaniile locale ce pot emise (aplicabil i garaniilor de stat)
2) cel stabilit prin Legea finanelor publice locale, prin raportare la media veniturilor
proprii ale unitii administrative-teritoriale.
Limitrile stabilite la nivelul Uniunii Europene aplicabile datoriei publice naionale sunt
determinate de faptul c n contextul coordonrii politicilor economice i bugetare ale statelor

69
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





membre ale Uniunii Europene, stabilit prin prevederile art. 119, art. 121 i art. 126 din Tratatul
privind Funcionarea Uniunii Europene, introduse prin Tratatul de la Maastricht7, fiecare stat
membru trebuie s i limiteze datoria public la un plafon de 60% din Produsul Intern Brut.
ncadrarea n aceast limit de ndatorare, mpreun cu realizarea unui deficit al bugetului public
consolidat mai mic de 3% din Produsul Intern Brut, constituie msuri de asigurare a disciplinei
bugetare n msur s conduc la finane publice stabile8.
Limitarea deficitului bugetelor publice este un rezultat al aplicrii regulii de aur a bugetului
echilibrat, care presupune o structur a bugetului n care deficitul nu exist sau este ncadrat de o
limit prestabilit mic. De asemenea, limitrile conjugate ale deficitului i datoriei publice sunt
menite s previn efectul de cretere autonom a datoriei publice, denumit efect bulgre de
zpad, potrivit cruia costurile asociate sumelor mprumutate (pentru acoperirea deficitului),
reprezentnd dobnzi i comisioane au tendina de a se acumula n timp conducnd astfel la
majorarea sumelor necesare pentru plata obligaiilor de natura datoriei publice.
Modul de calcul a datoriei publice la nivelul fiecrui stat, de raportare a informaiile stabilite
ca fiind relevante n acest sens i msurile ce pot fi luate n vederea corectrii n cazul n care un
stat depete acest plafon sunt stabilite n principal prin Regulamentul Consiliului nr.
1.466/1997 privind consolidarea supravegherii poziiilor bugetare i supravegherea i
coordonarea politicilor economice i Regulamentul Consiliului nr. 1.467/1997 privind
accelerarea i clarificarea aplicrii procedurii de deficit excesiv, cunoscute sub denumirea de
Pactul de Stabilitate i Cretere. Modificat n anul 20059 i apoi, dup izbucnirea crizei
financiare din 2008, modificat din nou n anul 201110, Pactul de Stabilitate i Cretere revizuit
stabilete att reguli i proceduri cu caracter preventiv, menite s asigure ncadrarea statelor
membre n limitele de deficit i datorie public pe care le prevede, ct i proceduri cu caracter
corectiv, menite s conduc la redresarea situaiei, sau, n anumite condiii, la sancionarea
statului respectiv.
Datoria public la nivel naional a crei valoare este raportat i comparat cu plafonul maxim de
ndatorare include att datoria public guvernamental ct i datoria public local.


7
Semnat la 7 februarie 1992, a intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993. Aceste prevederi sunt incluse n
normele referitoare la constituirea Uniunii Economice i Monetare;
8
Sintagma finane publice stabile sau sustenabile se refer la situaia n care n gestionarea finanelor
publice evenimentele neprevzute pot fi depite fr a genera efecte negative semnificative. Legea nr.
69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare arat n art. 4 alin. 3 c responsabilitatea fiscal constituie un
principiu al politicii fiscal-bugetare, care presupune asigurarea sustenabilitii finanelor publice. Potrivit
acelorai prevederi, sustenabilitatea finanelor publice presupune ca, pe termen mediu i lung, Guvernul
s aib posibilitatea s gestioneze riscuri sau situaii neprevzute, fr a fi nevoit s opereze ajustri
semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de
vedere economic sau social;
9
Regulamentul 1.046/1997 a fost modificat prin Regulamentul Consiliului nr. 1.055/2005, respectiv
Regulamentul nr. 1.047/1997 prin Regulamentul Consiliului nr. 1.056/2005;
10
Regulamentul 1.046/1997 a fost modificat prin Regulamentul Consiliului nr. 1.175/2011, respectiv
Regulamentul nr. 1.047/1997 prin Regulamentul Consiliului nr. 1.177/2011;
70
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap.VII
DATORIA PUBLIC GUVERNAMENTAL
1.1 Asumarea i administrarea datoriei publice. Atribuii

Sub aspect procedural, potrivit prevederilor art. 2 lit. d) i respectiv ale art. 4 alin. 1 din Legea
datoriei publice, Guvernul este autorizat s angajeze n numele i n contul statului obligaii de
natura datoriei publice guvernamentale numai prin Ministerul Finanelor Publice, fiind consacrat
astfel principiul exclusivitii asumrii obligaiilor de natura datoriei publice
guvernamentale de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice.
Ansamblul operaiunilor privind dimensionarea, structurarea, contractarea i derularea datoriei
publice guvernamentale, incluznd refinanarea i rambursarea, modificarea caracteristicilor,
nregistrarea i raportarea acesteia, precum i administrarea riscurilor aferente datoriei publice
guvernamentale la care se adaug operaiunile de autorizare i monitorizare a datoriei publice
locale este desemnat de Normele metodologice la Legea datoriei publice sub denumirea de
administrare a datoriei publice.
Administrarea datoriei publice guvernamentale, la care se adaug autorizarea i
monitorizarea datoriei publice locale vor da coninut sferei de atribuii ce revin potrivit legii
Ministerului Finanelor Publice n ceea ce privete datoria public.
Acestei sfere de natur executiv i se adaug cea a atribuiilor ce rmn ale Parlamentului,
legate de:
a) reglementarea regimului juridic al datoriei publice, att guvernamentale ct i locale,
b) aprobarea plafonului anual al garaniilor ce pot fi emise de Guvern prin Ministerul
Finanelor Publice,
c) aprobarea legilor speciale de finanare a unor proiecte, prin care se permite contractarea
de mprumuturi, emisiuni dedicate de titluri de stat sau emiterea de garanii publice,
d) aprobarea legilor speciale de prin care se permite contractarea de finanri rambursabile
de la instituiile financiare internaionale destinate finanrii deficitului bugetului de stat.
Exercitarea acestor atribuii exclusive legate de administrarea datoriei publice are ca punct de
plecare strategia pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale, pe
care Ministerul Finanelor Publice o elaboreaz cu consultarea Bncii Naionale a Romniei i pe
care o nainteaz spre aprobare Guvernului i spre informare Parlamentului. Strategia va putea fi
actualizat anual sau ori de cte ori condiiile de pia i/sau necesitile de finanare o impun.
De la aceast exclusivitate a reprezentrii statului prin Ministerul Finanelor Publice n ceea ce
privete asumarea obligaiilor de natura datoriei publice exist o singur excepie, reglementat
expres i limitativ de ctre alin. 11 al aceluiai articol 4 din Legea datoriei publice. Potrivit
acestei prevederi legale, instituiile publice conduse de ordonatori principali de credite pot
angaja obligaii de natura datoriei publice guvernamentale prin contracte de leasing, n temeiul
unei hotrri a Guvernului, doar n condiiile n care Ministerul Finanelor Publice, n calitate
de unic administrator al datoriei publice guvernamentale, accept angajarea datoriei publice
guvernamentale de ctre ordonatorii principali de credite prin alegerea acestui instrument
financiar, pe baza analizei costurilor i riscurilor, cu asigurarea respectrii obiectivelor i
principiilor strategiei de administrare a datoriei publice guvernamentale. (s.n. S.G.)

71
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs




1.2 Scopul asumrii datoriei publice guvernamentale

Toate obligaiile de natura datoriei publice guvernamentale, att cele care aparin datoriei directe
ct i cele ce constau n garanii de stat, pot fi asumate de Guvern prin Ministerul Finanelor
Publice numai pentru unul dintre scopurile enumerate cu caracter limitativ de art. 4 alin. 1 din
Legea datoriei publice:
a) finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii
precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast
destinaie, finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat i ale bugetului
asigurrilor sociale de stat din exerciiul curent;
b) refinanarea i rambursarea anticipat a datoriei publice guvernamentale;
c) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al
Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Economiei i Finanelor, n conformitate cu
criteriile prevzute n normele metodologice elaborate n conformitate cu art. 12 alin. (1);
d) finanarea pe baz de lege a unor programe/proiecte sau a altor necesiti prioritare pentru
economia romneasc;
e) susinerea balanei de pli n conformitate cu Regulamentul Consiliului Uniunii
Europene nr. 332/2002 de stabilire a unui mecanism de asisten financiar pe termen
mediu pentru balanele de pli ale statelor membre.
Se poate observa c aceste scopuri permise pentru asumarea datoriei publice guvernamentale
sunt foarte cuprinztoare, mai ales n ceea ce privete scopul legat de finanarea deficitelor
bugetelor publice, astfel nct practic orice destinaie pe care Guvernul ar inteniona s o dea
fondurilor provenite din mprumuturi ar putea fi ncadrat n unul din aceste scopuri.
Refinanarea datoriei publice presupune contractarea unor noi finanri n scopul stingerii
obligaiilor de natura datoriei publice, prin folosirea finanrii astfel obinute pentru rambursarea
obligaiilor existente. Este evident c noua finanare astfel obinut va da natere tot unor
obligaii de rambursare de natura datoriei publice. De regul, motivul principal pentru care se
recurge la o astfel de refinanare l constituie obinerea de condiii mai bune pentru noua
finanare (dobnd, termen de rambursare, comisioane etc.). Rambursarea anticipat a datoriei
publice presupune plata parial sau integral nainte de termenul de rambursare a sumelor
datorate. O astfel de rambursare anticipat (nainte de termenul pentru care este acordat
finanarea) presupune de regul anumite costuri suplimentare care deriv din inserarea n
contractele de finanare a unor clauze penale pentru astfel de situaii (dei de foarte multe ori ele
sunt denumite comisioane). Justificarea acestora e dat de faptul c n cazul contractelor de
creditare termenul de rambursare este considerat a fi stabilit att n favoarea debitorului, ct i n
favoarea creditorului, prin urmare plata nainte de termen este n msur a-l priva de creditor cel
puin de dobnda pe perioada rmas pn la scadena final convenit iniial.
Fondurile obinute din mprumuturile contractate de stat n vederea finanrii pe baz de lege a
unor programe/proiecte sau a altor necesiti prioritare pentru economia romneasc pot fi
submprumutate beneficiarilor nominalizai prin legea de aprobare a programului/proiectului i

72
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





a finanrii sale prin mprumuturi de stat sau garanii de stat. Pot fi beneficiari ai
submprumuturilor n acest caz i unitile administrativ-teritoriale.
Pentru derularea unui astfel de mprumut, Ministerul Finanelor Publice va ncheia in numele
statului un contract cu beneficiarul, pe care Legea datoriei publice l numete acord de mprumut
subsidiar.
De asemenea, garaniile de stat pot fi emise de Ministerul Finanelor Publice tot n legtur cu
astfel de programe/proiecte sau necesiti prioritare pentru economie n favoarea unor
beneficiari, inclusiv uniti administrativ-teritoriale, desemnai prin legea special de aprobare a
programului/proiectului/necesitii prioritare, care va aproba i emiterea garaniei de stat
respective.
Legea datoriei publice instituie n art. 4 alin. 3 o interdicie pentru autoritile administraiei
publice centrale de a fi beneficiari ai garaniilor de stat sau ai submprumuturilor acordate
de ctre Ministerul Finanelor Publice.

1.3 Contractarea datoriei publice

Datoria public guvernamental, indiferent de actul juridic (titlul) prin care este contractat, este
asumat de ctre Ministerul Finanelor Publice, care va fi parte la actul juridic respectiv, n
calitate de debitor, cu excepia contractelor de leasing ce pot fi ncheiate i de instituiile publice
centrale autonome (cele conduse de ordonatori principali de credite bugetare).
n cazul n care destinaia sumelor astfel contractate o constituie finanarea unor programe,
proiecte sau necesiti ale economiei naionale, indiferent dac aceste sume sunt utilizate integral
de stat sau sunt submprumutate unor uniti administrativ-teritoriale sau unor persoane juridice,
contractarea datoriei publice se aprob prin lege n ceea ce privete coordonatele sale
principale.
Finanrile contractate de la organismele financiare internaionale destinate acoperirii
deficitului bugetului de stat se aprob prin lege, potrivit art. 4 alin. (5) din Legea datoriei
publice.
Pentru toate tipurile de instrumente ale datoriei publice guvernamentale art. 3.2.4 din Normele
Metodologice la Legea datoriei publice prevede obligaia utilizrii de ctre Ministerul Finanelor
Publice a unor proceduri competitive i transparente de selectare a creditorilor, cu
respectarea prevederilor din OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public,
a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.
1.4 Limitele asumrii datoriei publice guvernamentale. Plafonul anual pentru
emiterea de garanii de stat

Pn la adoptarea actualei reglementri a datoriei publice a statului, posibilitatea autoritilor


publice centrale de a recurge la finanarea din mprumuturi i de a asuma obligaii de natura
datoriei publice era limitat de art. 19 lit. d) din Legea nr. 313/2004 privind datoria public prin
instituirea unui plafon anual de ndatorare public. Votat de Parlament odat cu legea bugetar
anual, acest plafon de ndatorare limita exercitarea de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor
Publice, dar i de ctre alte autoriti i instituii publice centrale a dreptului de a se mprumuta i

73
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





de a emite garanii publice. Orice situaie neprevzut care impunea, n mod excepional,
recurgerea la aceste surse de finanare presupunea parcurgerea procedurii de rectificare de ctre
Parlament a plafonului de ndatorare anual.
Odat cu concentrarea la nivelul Guvernului a atribuiei de a decide cu privire la asumarea
obligaiilor de natura datoriei publice n numele i pe seama statului (atribuie exercitat prin
Ministerul Finanelor Publice), O.U.G. nr. 64/2007, care a intrat n vigoare la data de 28 iunie
2007, a desfiinat i plafonul de ndatorare anual, lsnd astfel posibilitatea nelimitat a
Guvernului de a decide n aceast privin n funcie de circumstanele i necesitile
administrrii bugetelor publice centrale, cu excepia celor dou situaii n care aprobarea
mprumuturilor i/sau a garaniilor publice se face prin lege (cele aferente derulrii unor proiecte
i cele ncheiate cu instituii financiare internaionale pentru finanarea deficitului public).
Acest tip de limitare (plafon) a fost reintrodus ns n cursul anului 2010 cu privire la emiterea de
garanii de ctre Guvern prin Ministerul Finanelor Publice, prin Legea nr. 69/2010 a
responsabilitii fiscal-bugetare. n vederea ndeplinirii obligaiei legale de a respecta obiectivele
de politic fiscal-bugetar, Legea responsabilitii fiscal-bugetare instituie n art. 18 obligaia
Guvernului de a aproba anual, la propunerea Ministerului Finanelor Publice, pn la data de 30
mai, strategia fiscal-bugetar pentru urmtorii 3 ani. Pe lng prezentarea cadrului macro-
economic ce circumscrie elaborarea i derularea politicilor publice i cadrul de cheltuieli pe
termen mediu, strategia fiscal-bugetar trebuie s includ i cadrul fiscal-bugetar, care, potrivit
art. 20, cuprinde o serie de plafoane. Printre acestea, lit. d) ale alin. 1 al art. 20 enumer i
plafonul pentru emiterea de garanii de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice.
Plafonul astfel propus de Ministerul Finanelor Publice i aprobat de Guvern va fi supus spre
aprobare, prin lege, Parlamentului. Proiectul acestei legi va fi pregtit de Guvern i va fi depus
odat cu strategia fiscal-bugetar.
Asumarea de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, a obligaiilor de natura datoriei
publice guvernamentale prin emiterea de garanii de stat va putea avea loc numai n limita
plafoanelor anuale stabilite prin legea de aprobare a plafoanelor indicatorilor stabilii prin cadrul
fiscal-bugetar.
Asumarea de obligaii de natura datoriei publice directe nu va fi supus unui plafon de ndatorare
stabilit anual.
n cazul sistemelor de garanii, entitile autorizate s le administreze vor primi fonduri din
bugetul de stat n limita plafonului de garantare stabilit pentru fiecare sistem de garanii n parte
prin actul normativ ce l reglementeaz. Administratorii sistemelor de garanii vor emite garanii
conform procedurilor aplicabile n limita plafonului anual aprobat pentru sistemul de garanii
respectiv.
1.5 Instrumentele datoriei publice guvernamentale

Reglementrile aplicabile datoriei publice utilizeaz noiunile generale de titluri sau


instrumente ale datoriei publice, fr ns a le defini n sensul lor general. Cele dou noiuni
sunt sinonime. Un titlu sau instrument al datoriei publice reprezint actul juridic prin care
iau natere obligaiile de natura datoriei publice asumate de stat sau de unitile
administrativ-teritoriale.
Legea datoriei publice prevede cu titlu general n art. 3 alin 2 c instrumentele datoriei publice
guvernamentale, utilizate de Ministerul Finanelor Publice n scopul atingerii obiectivelor privind

74
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





administrarea datoriei publice guvernamentale, se stabilesc prin norme emise n aplicarea legii
(norme secundare). De asemenea, textul legal stabilete i un criteriu general de conturare a
acestor instrumente prin raportare la categoriile de titluri utilizate pe pieele financiare din care
statul va obine finanrile necesare, preciznd c la definirea instrumentelor de datorie se vor
avea n vedere reglementrile n materie ale instituiilor europene abilitate.
Conform prevederilor art. 3.2.1 din Normele metodologice la Legea datoriei publice, titlurile sau
instrumentele datoriei publice guvernamentale pot lua mai multe forme, enumerarea legal
nefiind ns una limitativ, ci una cu titlu exemplificativ. Prin urmare, obligaiile de natura
datoriei publice pot fi asumate de stat i prin alte tipuri de instrumente, desigur cu respectarea
principiilor consacrate n prevederile legale aplicabile.
O prim distincie se impune ntre titlurile sau instrumentele specifice datoriei publice
guvernamentale directe i, respectiv, cele prin care este contractat datoria public
guvernamental garantat, avnd n vedere natura diferit a obligaiilor ce rezult pentru stat din
fiecare din cele dou tipuri de datorie public.

1.5.1 Titlurile datoriei publice guvernamentale directe

n funcie de specificitatea contractului ncheiat pentru obinerea de ctre stat a finanrilor,


acestea pot fi grupate n mai multe categorii, fiecare presupunnd subcategorii distincte:
a) titluri de stat;
b) contracte de mprumut;
c) contracte asimilate contractelor de mprumut, n condiiile permise de lege.
Criteriul unei astfel de grupri este unul general, care are n vedere specificitatea fiecreia dintre
aceste categorii n ceea ce privete modalitatea de obinere a finanrii rambursabile. Desigur,
obligaiile de rambursare i de plat nscute n sarcina statului din fiecare instrument de datorie
public sunt similare, dar procedurile de obinere a finanrilor sunt diferite, fie prin modalitatea
de constatare a creanei (structura actului juridic), att de deosebit n cazul titlurilor de stat fa
de cel al contractelor de mprumut, fie prin modalitatea de punere a sumei finanrii la dispoziia
statului, care n cazul contractelor asimilate (din punct de vedere economic) contractelor de
mprumut nu presupune transferul de fonduri de la creditor la debitor (statul) ci doar amnarea
scadenei plilor datorate de debitor cu plata unei compensaii ctre creditor. Aceste contracte
ncheiate n numele i pe seama statului de ctre instituii publice care au atribuii specifice n
acest sens pot avea obiecte diverse, respectiv dobdirea de bunuri, lucrri, servicii.

a) Titlurile de stat

Titlurile de stat reprezint acte juridice ce constat obligaiile asumate de stat de plat a
sumelor nscrise n cuprinsul lor.
Executarea de ctre debitor emitentul titlurilor de stat a acestor obligaii de plat se face n
condiiile i la scadena sau scadenele menionate ntr-un prospect de emisiune. n prezent,
emisiunea de titluri de stat negociabile reprezint principala modalitate prin care statul se
mprumut, n detrimentul contractelor de mprumut ncheiate cu unul sau mai muli creditori
specializai, de regul instituii de credit sau instituii financiare internaionale.
75
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Titlurile de stat prezint avantajul flexibilitii n ceea ce privete emiterea i administrarea lor,
iar pentru titular (beneficiarul care dobndete aceste titluri mprumutnd astfel statul emitent n
condiiile stipulate prin prospectul de emisiune) avantajele ce deriv din caracterul lor negociabil
(transmisibilitatea lor nainte de scaden). Deintorul le poate nstrina nainte de scaden,
obinnd astfel cea mai mare parte din creana ncorporat n titlu.
n funcie de modul de structurare a obligaiilor statului pe care le constat, n special n funcie
de scadena creanei ncorporate n titlu, titlurile de stat pot fi:
a) obligaiuni (emise de regul pe termen mediu sau lung);
b) bonuri de tezaur (emise de regul pe termen scurt);
c) certificate de trezorerie (emise de regul pe termen scurt);
d) certificate de depozit.
Toate tipurile de titluri de stat au n comun cteva elemente.
n primul rnd, mecanismul i data naterii obligaiilor de natura datoriei publice. n toate
situaiile, titlul este dobndit n schimbul plii unei sume, la data dobndirii titlului lund natere
obligaia statului de a rambursa la scaden sumele menionate n prospectul de emisiune ce
detaliaz condiiile n care sunt emise titlurile de stat i deci asumate obligaiile de natura datoriei
publice ce decurg din ele.
n al doilea rnd, n funcie de modul de organizare a raportului dintre valoarea de dobndire
(nstrinare) i valoarea de rscumprare (plat la scaden), titlurile de stat pot fi emise ca
titluri de stat cu dobnd sau ca titluri de stat cu discont.
Titlurile de stat cu dobnd sunt cele plasate (vndute de emitent) la valoarea nominal i pentru
care statul (ca emitent) pltete o dobnd la scadenele menionate n prospectul de emisiune.
Valoarea nominal a titlului i dobnda, precum i orice alte elemente ce caracterizeaz titlul vor
fi descrise n detaliu n prospectul de emisiune.
Titlurile de stat cu discont sunt cele plasate la o valoare mai mic dect valoarea nominal i
rscumprate la scaden la valoarea nominal.
n al treilea rnd, titlurile de stat pot fi emise fie n form material (pe suport hrtie), form ce
nu mai este aproape deloc utilizat, fie n form dematerializat. Evidena titlurilor emise n
form dematerializat, inclusiv n ceea ce privete transferul drepturilor de proprietate asupra
acestora, se pstreaz prin nscriere n conturile administrate de depozitarul autorizat desemnat
de Ministerul Finanelor Publice. Fiecare emisiune de titluri tranzacionate pe pieele financiare
este identificat printr-un numr unic cod ISIN (International Securities Identification
Number).
De asemenea, titlurile de stat odat emise pot fi puse n circulaie fie pe piaa intern, fie pe
piaa extern.
Titlurile de stat sunt emise pe baza unui program de emisiune care privete att piaa intern,
ct i emisiunile pe piaa extern, program elaborat anual de Ministerul Finanelor Publice i
fcut public n luna decembrie pentru anul urmtor. n funcie de evoluia pieelor financiare pe
care se vor emite titlurile din program, precum i de modificrile survenite n necesitile de
finanare care corespund scopurilor n care statul poate contracta obligaii de natura datoriei
publice, programul de emisiune poate fi modificat n cursul anului.

76
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Emisiunile de titluri de stat sunt aprobate prin ordin al ministrului finanelor publice, iar
emisiunile pe pieele externe necesit i informarea Guvernului nainte de emiterea ordinului
ministrului.
n cazul n care emisiunea de titluri este forma luat de finanarea unui proiect sau program (ca
scop distinct al asumrii de ctre stat a unor obligaii de natura datoriei publice), detaliile acestei
emisiuni vor fi stabilite prin legea special ce aprob o astfel de finanare. ntruct n acest caz
finanarea este de regul una pe temen mediu sau lung, titlurile de stat vor lua forma
obligaiunilor de stat dedicate, acest din urm termen desemnnd afectarea lor pentru o
destinaie foarte precis, respectiv finanarea programului sau proiectului economic aprobate prin
legea respectiv.
b) Contractele de mprumut
Statul, prin Ministerul Finanelor Publice, poate ncheia urmtoarele tipuri de contracte de
mprumut:
a) cu bnci romne sau strine;
b) cu guverne sau agenii guvernamentale strine, instituii financiare internaionale,
organizaii internaionale;
c) mprumuturi temporare din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei
Statului.
Este de observat c n situaia prezentat la pct. a) statul se poate mprumuta de la instituii de
credit autorizate, persoane de drept privat, romne sau strine, iar n cazul de la pct. b) de la
persoane de drept public.
A treia situaie, dei enumerat printre instrumentele datoriei publice guvernamentale, este una
special, deosebit de primele dou, deoarece n acest caz statul nu se mprumut de la un ter, ci
utilizeaz ca mprumut temporar disponibilitile existente n contul curent general al
Trezoreriei Statului (ca parte a bugetului general al statului). ntruct o astfel de schimbare a
destinaiei unor sume aparinnd deja statului nu are loc cu caracter definitiv, ci temporar,
Ministerul Finanelor Publice va avea obligaia de a rambursa aceste sume n contul curent
general al Trezoreriei Statului, aceast obligaie fiind calificat ca una de natura datoriei publice.
O astfel de calificare este ns expresia unei perspective contabile, de eviden a utilizrii
fondurilor publice. Din punct de vedere juridic, n acest caz statul utilizeaz propriile fonduri,
fr a se mprumuta de la alt persoan, deci fr a intra ntr-un raport juridic din care s se nasc
obligaii de natura datoriei publice.
n cazul mprumuturilor de la bnci, ca instituii financiare (instituii de credit) de drept privat,
Ministerul Finanelor Publice va selecta instituia sau, dup caz, instituiile finanatoare cu
aplicarea procedurilor competitive de selecie reglementate n legislaia specific privind
achiziiile publice. Statul se poate mprumuta de la o singur banc sau de la mai multe bnci.
c) Plasamentul privat
n virtutea abilitrii exprese a Guvernului prin art. 3 alin. 2 din Legea datoriei publice de a stabili
prin norme metodologice instrumentele juridice prin care sunt asumate obligaii de natura
datoriei publice guvernamentale, a fost introdus n cursul anului 2009 posibilitatea contractrii
de ctre stat de mprumuturi prin plasament privat.
Normele Metodologice la Legea datoriei publice (art. 2d) definesc plasamentul privat n acest
context ca fiind instrumentul de datorie public materializat prin contractarea n mod direct de

77
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





mprumuturi sau vnzarea direct de titluri de stat ctre un investitor ori un grup restrns de
investitori autorizai s opereze pe pieele financiare care au capacitatea de a evalua i
administra beneficiile i riscurile unei oportuniti de investiii i care se afl sub reglementarea
autoritilor de supraveghere a pieelor financiare. De asemenea, textul legal precizeaz c
utilizarea acestui instrument se realizeaz n condiii specifice determinate de caracterul
confidenial al tranzaciei solicitat de investitori, stabilind astfel posibilitatea includerii unora sau
chiar a tuturor detaliilor unui astfel de mprumut n sfera unor obligaii de confidenialitate
stabilite prin contractul ncheiat n acest mod.
Plasamentul privat reprezint n esen o procedur prin care se ncheie fie un contract de
mprumut fie se realizeaz o vnzare (pe piaa primar) de titluri de stat de ctre emitent
(Ministerul Finanelor Publice). Ceea ce o difereniaz n fiecare caz ca o procedur special de
contractare a datoriei publice este ncheierea contractului cu un numr determinat de investitori
capabili s evalueze i s administreze riscurile, a cror nfiinare i funcionare sunt supuse
reglementrii autoritilor de supraveghere a pieelor financiare (investitori sofisticai).
Creditorul va fi unul cu caracteristici speciale reprezentate pe de o parte de obiectul su specific
de activitate (care determin experiena sa i deci posibilitatea de evaluare a riscurilor) iar pe de
alt parte de faptul c activitatea lor este supus supravegherii unor autoriti de reglementare.
d) Contracte asimilate mprumuturilor

Formele unor astfel de instrumente ale datoriei publice guvernamentale directe menionate
expres n Normele metodologice la Legea datoriei publice sunt:
a) creditul furnizor;
b) leasingul financiar.
Creditul furnizor ca form de creditare (mprumut) presupune dobndirea de ctre stat a unor
bunuri, lucrri, servicii n condiiile n care plata preului acestora este ulterioar livrrii,
respectiv obligaia de plat este afectat de un termen suspensiv iar debitorul va plti la aceste
scadene, pe lng preul bunurilor, lucrrilor sau serviciilor i o compensaie pentru aceast
amnare, similar dobnzii. Aceast amnare a plii prin stabilirea unuia sau mai multor
scadene ulterioare, ca avantaj acordat statului ca dobnditor al bunurilor, lucrrilor sau
serviciilor, nsoit de plata unor sume suplimentare preului, este privit ca o form de creditare
deoarece din punct de vedere economic efectele sunt similare.
Vor intra n aceast categorie de instrumente ale datoriei publice contractele care stabilesc un
termen de plat mai mare dect cel uzual pentru tipul respectiv de contract sau plata n rate
determinate pe o perioad mai lung de timp. n ambele cazuri, convenirea unuia sau mai multor
termene de plat n beneficiul autoritii publice ulterioare executrii integrale de ctre co-
contractant a obligaiilor care i revin, va fi o modalitate de asumare a unei obligaii de natura
datoriei publice.
Desigur, n msura n care termenele de plat sunt ealonate n funcie de etapele executrii
obligaiilor de ctre co-contractant (cum ar fi, n situaia executrii n etape a unei lucrri, plata
fiecrei etape dup realizarea sa, sau plile succesive ca urmare a prestrii unor servicii la
anumite intervale de timp) nu va fi vorba despre o modalitate de creditare a beneficiarului
lucrrii sau serviciilor, din moment ce fiecare plat este aferent unei lucrri sau unor servicii.
Dac ns lucrrile sunt executate integral iar prile convin ca persoana de drept public ce are
calitatea de beneficiar le va plti dup un anumit termen de la livrare, mai lung dect cel obinuit

78
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





pentru acel tip de contract sau convin ca plata s se fac n rate pe parcursul unei perioade mai
lungi, iar debitorul va suporta i costuri suplimentare aferente acestei amnri, astfel de obligaii
de plat afectate de unul sau mai multe termene suspensive vor fi calificate ca obligaii de natura
datoriei publice, sub forma creditului furnizor. Aceast expresie provenit din contabilitate este
folosit de legiuitor pentru a desemna contractul prin care sunt asumate obligaii de natura
datoriei publice, indiferent de natura sa juridic.
Consecina calificrii ca instrument de datorie public a unui contract care conine o asemenea
amnare a plilor va fi aplicarea tuturor regulilor incidente n materie. Un astfel de contract nu
poate fi ncheiat de orice persoan juridic de drept public ci numai de Ministerul
Finanelor Publice sau de o alt persoan juridic desemnat prin lege special s asume
obligaii de natura datoriei publice n numele i pe seama statului.
n urma transpunerii n dreptul romn a Directivei 2011/7/UE a Parlamentului European i a
Consiliului privind combaterea ntrzierii n efectuarea plilor n tranzaciile comerciale prin
Legea nr. 72/2013 privind msurile pentru combaterea ntrzierii n executarea obligaiilor de
plat a unor sume de bani rezultnd din contracte ncheiate ntre profesioniti i ntre acetia i
autoriti contractante, s-a reglementat stabilirea prin contracte a termenelor de plat a
obligaiilor persoanelor juridice de drept public. Aceste reglementri sunt aplicabile contractelor
ncheiate cu profesioniti (orice persoan fizic sau juridic care exploateaz o ntreprindere cu
scop lucrativ) i avnd ca obiect furnizarea de bunuri sau prestarea de servicii, inclusiv
proiectarea i execuia lucrrilor publice, a cldirilor i a lucrrilor de construcii civile.
Termenele de plat a obligaiilor ce revin persoanelor de drept public vor fi de regul de 30 de
zile de la data recepiei bunurilor, lucrrilor sau serviciilor ce fac obiectul contractului sau, n
anumite condiii, de maximum 60 de zile de la o astfel de recepie. Orice clauz contrctual ce
stabilete termene de plat mai mari dect cele astfel permise va fi lovit de nulitate absolut.
Orice termen de plat mai mare dect cele prevzute de Legea nr. 72/2013 nu va fi valabil. De
asemenea, orice lege special care ar stabili un astfel de termen de plat ar contraveni Directivei
7/2011 i nu ar putea fi adoptat.
n aceste condiii, ncheierea unor contracte de cumprare de bunuri, de antrepriz de lucrri sau
de prestri de servicii cu termene de plat mai mari de 60 de zile de ctre Ministerul finanelor
Publice sau de ctre o alt instituie public desemnat prin lege special se vor putea face numai
n temeiul unei legi (sau a unui act normativ de puterea legii) care s permit asumarea de
obligaii de natura datoriei publice printr-un astfel de instrument. Calificarea ca instrument de
datorie public va permite plata nu numai a preului bunurilor, lucrrilor sau serviciilor ci i a
unei sume care s acopere costurile nencasrii preului n termenul uzual (similar dobnzii). O
astfel de lege nu va nclca prevederile Directivei 7/2011, care se refer la plata preului.
Desigur, un contract calificat ca instrument de datorie public va fi supus prevederilor imperative
aplicabile datoriei publice.

Leasingul financiar este definit n art. 7 alin. 1 pct. 7 din Codul fiscal (Legea nr. 571/2003 cu
modificrile ulterioare) ca fiind orice contract de leasing care ndeplinete cel puin una dintre
urmtoarele condiii:
a) riscurile i beneficiile dreptului de proprietate asupra bunului care face obiectul
leasingului sunt transferate utilizatorului la momentul la care contractul de leasing
produce efecte;

79
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





b) contractul de leasing prevede expres transferul dreptului de proprietate asupra bunului ce
face obiectul leasingului ctre utilizator la momentul expirrii contractului;
c) utilizatorul are opiunea de a cumpra bunul la momentul expirrii contractului, iar
valoarea rezidual ce va fi pltit la transferul proprietii, exprimat n procente, este
mai mic sau egal cu diferena dintre durata normal de funcionare maxim i durata
contractului de leasing, raportat la durata normal de funcionare maxim, exprimat n
procente;
d) perioada de leasing depete 80% din durata normal de funcionare maxim a bunului
care face obiectul leasingului;
e) valoarea total a ratelor de leasing, mai puin cheltuielile accesorii, este mai mare sau
egal cu valoarea de nregistrare n contabilitate a bunului.
Printr-un contract de leasing persoana juridic de drept public (Ministerul Finanelor Publice sau
o instituie public autonom) va dobndi (i) dreptul de a folosi un bun n condiiile
specificate n contract pentru un termen determinat iar la expirarea acestui termen va avea
(ii) dreptul de a cumpra bunul cu plata unui pre (denumit valoare rezidual).
Caracterul de datorie public se va aplica att obligaiilor de plat periodice pe durata utilizrii
bunului ct i obligaiei de plat a valorii reziduale i este determinat de existena dobnzii
aplicate de finanatorul acestui tip de dobndire i care se adaug preului (valorii) bunului.
Datorit faptului c genereaz obligaii ce vor fi incluse n datoria public, vor putea ncheia
astfel de contracte la nivel central Ministerul Finanelor Publice dar i persoanele juridice de
drept public conduse de ordonatori principali, conform dispoziiilor exprese ale Legii finanelor
publice.

1.5.2 Titlurile datoriei publice guvernamentale garantate. Garanii de stat


a) Scrisoarea de garanie de stat. Alte garanii
n mod generic, garaniile emise pe seama fondurilor statului sunt denumite garanii de stat, n
timp ce Legea datoriei publice desemneaz instrumentele sau titlurile datoriei publice
guvernamentale garantate ca garanii guvernamentale.
n cazul garaniilor emise n cadrul sistemelor de garanii, textul normelor aplicabile i practica
emitenilor sunt n msur s impun, cel puin n acest moment, scrisoarea de garanie ca
unic form a garaniilor emise la acest nivel.
Garaniile de stat pot fi individuale, emise de Ministerul Finanelor Publice n favoarea unui
beneficiar desemnat prin lege special, sau pot fi emise n cadrul unui sistem de garanii (numit
i schem de garantare) de ctre o persoan juridic abilitat prin lege s administreze un sistem
de garanii i s emit garanii n cadrul acestuia, n numele i pe seama statului, ntr-un scop
determinat la nivelul sistemului de garanii respectiv. n acest din urm caz, legea sau actul
adoptat potrivit legii prin care se instituie sistemul de garanii reglementeaz condiiile de
aplicare i de emitere a garaniilor individuale n cadrul sistemului.
Fr o conine o meniune expres n acest sens, Legea datoriei publice i reglementrile
subsecvente acesteia par s consacre principiul conform cruia obligaiile de natura datoriei
publice nu pot decurge dect dintr-un contract de mprumut indiferent de forma pe care acesta o
mbrac i indiferent dac este vorba despre datoria public direct sau garantat. Astfel, o

80
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





garanie public va putea fi emis numai pentru a garanta obligaii ale debitorului garantat de
rambursare a unei finanri, fie c este vorba despre un mprumut sau despre o emisiune de
obligaiuni.
Unitile administrativ-teritoriale pot fi beneficiare ale garaniilor acordate de ctre Ministerul
Finanelor Publice numai pe baza unei legi, dup obinerea n prealabil a autorizrii de
contractare din partea Comisiei de autorizare a mprumuturilor locale i a Comitetului
Interministerial de Finanri, Garanii i Asigurri. Procedura este similar i n cazul celorlali
beneficiari ai garaniilor guvernamentale, aprobarea prin lege a garaniei fiind precedat de
avizul Comitetului Interministerial de Finanri, Garanii i Asigurri. Avizele care preced i
condiioneaz aprobarea prin lege a garaniilor incluse n datoria public sunt emise pe baza
determinrii gradului de risc de insolvabilitate al persoanei care solicit garania n temeiul
analizei economice i financiare realizate de Banca de Export-Import a Romniei - S.A. -
Eximbank.
n ceea ce privete garaniile publice emise n cadrul sistemelor de garanii, procedura verificrii
ntrunirii de ctre solicitani a condiiilor de eligibilitate, incluznd aici i analiza riscului de
insolvabilitate, va fi cea reglementat de actele normative incidente, fiind derulat de ctre
persoanele juridice crora le-au fost ncredinate spre administrare fondurile publice destinate
funcionrii sistemelor de garanii respective.

1.6 Fondul de risc


Avnd n vedere faptul c statul va avea obligaia de a executa obligaiile aferente serviciului
datoriei publice n cazul n care beneficiarii garaniilor de stat nu au fondurile necesare efecturii
acestor pli, Legea datoriei publice prevede constituirea unui fond de risc, menit s asigure un
fond de rezerv din care s poat fi fcute asemenea pli.
Fondul de risc este o modalitate obligatorie de acoperire, mcar parial, a riscurilor financiare
pe care i le-a asumat statul prin emiterea de garanii sau prin redirecionarea sumelor
mprumutate ctre un alt beneficiar, prin submprumut.
La nivel central, fondul de risc este administrat de Ministerul Finanelor Publice.
Principala surs de formare a fondului de risc o constituie comisioanele pltite de beneficiarii
submprumuturilor i ai garaniilor publice. Neplata la scaden a acestor comisioane atrage
aplicarea de majorri de ntrziere, care vor alimenta tot fondul de risc. De asemenea, n cazul n
care Ministerul Finanelor Publice pltete sumele datorate de debitorul principal
submprumutat sau garantat sumele recuperate ulterior de la debitorul principal vor alimenta
fondul de risc.
1.7 Executarea obligaiilor de natura datoriei publice guvernamentale. Autorizarea
bugetar
n vederea executrii obligaiilor de natura datoriei publice guvernamentale pe care le
administreaz, Ministerul Finanelor Publice, ca autoritate competent n acest sens, va parcurge
toate etapele efecturii cheltuielilor publice conform prevederilor legale aplicabile. Obligaiile de
natura datoriei publice guvernamentale administrate de alte persoane juridice, cum ar fi
instituiile publice conduse de ordonatori principali de credite bugetare n cazul obligaiilor
nscute din contracte de leasing ncheiate de acetia sau entitile care administreaz sisteme de
garanii, vor fi executate de fiecare din aceste persoane, cu respectarea acelorai prevederi

81
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





aplicabile efecturii cheltuielilor din fonduri publice. Pentru fiecare asemenea caz,
angajamentul legal va fi reprezentat de instrumentul de datorie public respectiv (contractul de
mprumut, titlurile de stat, contractul de leasing, contractul de garanie etc.).
Un aspect specific acestor tipuri de cheltuieli legate de rambursarea datoriei publice (plata
serviciului datoriei publice) este reprezentat de autorizarea bugetar, respectiv autorizarea
Guvernului (prin Ministerul Finanelor Publice) de a lua deciziile necesare pentru a asigura
permanent n bugetul de stat sursele necesare plii serviciului datoriei publice. n condiiile
acestei autorizri bugetare permanente, independent de creditele bugetare incluse n buget se
vor face virrile de credite necesare pentru a realiza plile aferente datoriei publice.
Ministerul Finanelor Publice va asigura disponibilitatea la scaden a sumelor necesare plii
serviciului datoriei publice guvernamentale, prin utilizarea tuturor prghiilor puse la dispoziie
de lege virri de credite bugetare, solicitarea unor suplimentri de credite bugetare, rectificare
bugetar etc.. Lipsa demersurilor permise de lege pentru asigurarea surselor de rambursare a
sumelor scadente va atrage rspunderea ordonatorului de credite bugetare astfel autorizat.
Potrivit definiiei legale cuprinse n lit. i) a art. 2 din Legea datoriei publice, serviciul datoriei
publice constituie totalitatea sumelor reprezentnd rate de capital, dobnzi, comisioane i alte
costuri aferente datoriei publice provenind din finanrile rambursabile angajate pe baze
contractuale sau garantate de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice, sau de ctre
unitile administrativ-teritoriale prin autoritile administraiei publice locale pentru o perioad
determinat.
n cazul n care sumele mprumutate de Guvern prin Ministerul Finanelor Publice au fost
ulterior submprumutate, precum i n cazul garaniilor, obligaia primar a constituirii surselor
de plat revine submprumutailor sau beneficiarilor garaniei. Dac acetia nu asigur ns la
scaden sumele necesare plii, plata se va efectua de ctre Ministerul Finanelor Publice. n
cazul n care Ministerul Finanelor Publice efectueaz plata n locul submprumutailor sau
beneficiarilor garaniilor de stat (ca urmare a lipsei disponibilitilor financiare ale acestora din
urm), sumele astfel pltite vor fi recuperate ulterior de la submprumutaii sau garantaii crora
le revenea obligaia plii.
Aceste creane ale statului vor avea regimul juridic al creanelor fiscale. Titlul de crean
fiscal n acest caz va fi reprezentat de un nscris ntocmit de Ministerul Finanelor Publice prin
care se va individualiza suma pltit la scaden n numele submprumutatului sau garantatului.
Conform prevederilor din Codul de procedur fiscal aplicabile titlurilor de crean fiscale, un
astfel de titlu va fi titlu executoriu pentru sumele la care face referire i va fi pus n executare de
organele teritoriale ale ANAF (Agenia Naional de Administrare Fiscal).
Obligaiile de natura datoriei publice contractate de stat, fie c sunt asumate prin contracte prin
care statul obine finanri rambursabile, fie c iau natere n temeiul garaniilor emise de stat sau
n numele i pe seama sa, vor fi corelative unor creane neprivilegiate ale creditorilor acestor
obligaii (mprumuttori, deintori de titluri de stat, furnizori de bunuri, servicii sau lucrri care
au acceptat ca plata preului s fie afectat de un termen suspensiv, creditori garantai, indiferent
de caracterul accesoriu sau autonom al garaniei de stat). Aceti creditori vor fi creditori
chirografari.
Suveranitatea statelor nu este compatibil cu existena i reglementarea unor proceduri de
executare silit a bunurilor acestora de ctre creditori n scopul recuperrii sumelor datorate, cel
puin n ceea ce privete bunurile proprietate public, ce sunt insesizabile. n consecin, n
situaiile n care un stat nu i mai poate plti datoriile, de regul creditorii accept ca unic

82
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





soluie negocierea n vederea restructurrii datoriei respective, fie prin extinderea termenului de
rambursare, fie prin reducerea valorii datoriei (o asemenea reducere a valorii ce urmeaz a fi
rambursate de statul debitor este denumit haircut).
1.8 Registrele datoriei publice
Potrivit Normelor metodologice privind nregistrarea i raportarea datoriei publice aprobate prin
Ordinul Ministerului Finanelor Publice nr. 1.059/2008, componentele registrului datoriei
publice sunt mai multe dect cele menionate n Normele metodologice la Legea datoriei publice,
fiind organizate n funcie de tipul instrumentului de datorie utilizat. Astfel, potrivit art. 2 din
Ordinul Ministerului Finanelor Publice 1.059/2008, componentele registrului datoriei publice
sunt urmtoarele:
a)Subregistrul datoriei publice guvernamentale directe, care cuprinde:
a.1) Subregistrul datoriei publice guvernamentale directe legi speciale;
a.2) Subregistrul datoriei publice guvernamentale directe - titluri de stat;
a.3) Subregistrul datoriei publice guvernamentale directe - leasing financiar;
a.4) Subregistrul datoriei publice guvernamentale directe - mprumuturi i alte instrumente de
datorie;
a.5) Subregistrul datoriei publice guvernamentale directe - instrumente de cash management;
b)Subregistrul datoriei publice guvernamentale garantate, care cuprinde:
b.1) Subregistrul datoriei publice guvernamentale garantate - legi speciale;
b.2) Subregistrul datoriei publice guvernamentale garantate - mprumuturi i alte instrumente de
datorie;
c)Subregistrul datoriei publice locale directe;
d)Subregistrul datoriei publice locale garantate.
Subregistrul datoriei publice guvernamentale garantate evideniaz, din punct de vedere
informativ, n ordine cronologic, situaia tuturor obligaiilor financiare ale statului provenind
din finanrile rambursabile garantate de Guvern, n conformitate cu prevederile Legii datoriei
publice sau ale altor legi speciale, exclusiv finanrile rambursabile contractate de autoritile
administraiei publice centrale pn la intrarea n vigoare a Legii datoriei publice, n baza
scrisorilor de confort. Finanrile rambursabile contractate de autoritile administraiei publice
locale i garantate de stat se nregistreaz n Subregistrul datoriei publice guvernamentale
garantate.
Subregistrul datoriei publice locale garantate evideniaz, din punct de vedere informativ, n
ordine cronologic, situaia tuturor obligaiilor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale
provenind din garantarea de ctre acestea, n condiiile Legii finanelor publice locale i ale Legii
datoriei publice, a mprumuturilor contractate de operatorii economici ori de serviciile publice
din subordinea respectivelor uniti administrativ-teritoriale, precum i din avalizarea de ctre
unitile administrativ-teritoriale a biletelor la ordin emise de operatorii economici ori de
serviciile publice din subordinea acestora. nregistrrile n subregistrele datoriei publice locale se
efectueaz n ordine cronologic, pe baza raportrilor transmise Ministerului Finanelor Publice
de autoritile executive ale administraiei publice locale, n conformitate cu prevederile art. 62
alin. 10 din Legea finanelor publice locale i ale pct. 12.2.3 i 13.3 din Normele metodologice la

83
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Legea datoriei publice, precum i ale Normelor metodologice privind nregistrarea i raportarea
datoriei publice, aprobate prin Ordinul nr. 1.059/2008.
1.9 Raportul anual privind datoria public. Contul general al datoriei publice
n calitatea sa de administrator al datoriei publice, Ministerul Finanelor Publice ntocmete
anual dou documente n care sintetizeaz informaii legate de datoria public aferente
exerciiului bugetar precedent:
a) Raportul privind datoria public guvernamental, care trebuie s fie aprobat de
Guvern i care este ulterior acestei aprobri transmis Parlamentului spre informare ce
trziu pn la data de 30 iulie a anului urmtor celui cu privire la care s-a ntocmit
raportul, i
b) Contul general al datoriei publice, care se anexeaz la Contul general anual de execuie
a bugetului de stat i este supus, mpreun cu acesta, aprobrii Parlamentului.
Spre deosebire de Raportul privind datoria public guvernamental, care este menit s ofere
Guvernului i Parlamentului informaii cu privire la structura i administrarea datoriei publice n
perioada de raportare, Contul general al datoriei publice descrie situaia acesteia att la nivel
guvernamental ct i la nivel local i este realizat i aprobat n cadrul ultimei etape a procedurii
bugetare, respectiv ncheierea execuiei bugetare.
n Raportul privind datoria public guvernamental sunt descrise obligaiile ce compun datoria
public, valoarea i scadenele acestora, sunt artai indicatori statistici care msoar gradul de
ndatorare i este evaluat conformitatea cu strategia de administrare a datoriei publice aplicabil
perioadei de raportare, rolul su fiind unul informativ.
Contul general al datoriei publice este ns anexat contului general de execuie a bugetului de stat
i aprobarea sa de ctre Parlament odat cu contului general de execuie a bugetului de stat va da
coninut controlului politic al execuiei bugetare. ntruct prin legea de aprobare a bugetului de
stat i, eventual, prin legile de rectificare a bugetului de stat, Parlamentul a autorizat execuia
bugetar (ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor) este firesc ca la momentul ncheierii
acesteia rezultatele efective ale execuiei veniturile ncasate comparativ cu cele estimate,
respectiv cheltuielile efectuate comparativ cu cele autorizate s fie aprobate tot de ctre
Parlament.

84
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap. IX
DATORIA PUBLIC LOCAL

1.1 Noiunea de datorie public local


Legea finanelor publice locale arat n primul alineat al art. 62 c datoria public local este o
obligaie general, preciznd imediat c aceast obligaie trebuie rambursat, conform
acordurilor incheiate, din veniturile proprii ale unitatii administrativ-teritoriale imprumutate.
ntruct datoria public local reprezint ansamblul obligaiilor de plat nscute din
contractele prin care autoritile administraiei publice locale au contractat finanri
rambursabile sau au emis garanii publice, atunci izvorul acestor obligaii respectiv
contractele de mprumut sau asimilate acestora i contractele de garanie la care se adaug
cauza acestor obligaii reprezint criteriile comune ce permit reunirea lor n noiunea de datorie
public.
Potrivit criteriului izvorului obligaiilor, vor fi incluse n datoria public acele obligaii de plat
ale autoritilor administraiei publice locale nscute din (i) contracte n temeiul crora acestea au
beneficiat de finanri rambursabile i (ii) contracte n temeiul crora acestea au emis garanii.
Toate celelalte obligaii nscute din alte izvoare juridice nu vor fi incluse n datoria public
local.
Referirea din prevederile alin. 1 al art. 62 din Legea finanelor publice locale la sursele
(categoriile de venituri) din care poate avea loc rambursarea datoriei publice nu poate fi
interpretat n sensul c ar stabili un criteriu definitoriu pentru obligaiile de natura datoriei
publice. Ce este definitoriu pentru aceste obligaii nu este categoria de venituri din care vor fi
pltite, ci cauza acestor obligaii de plat.
Cele dou criterii al izvorului obligaiilor i al cauzei obligaiilor pentru definirea datoriei
publice sunt cumulative.
Legea datoriei publice definete n art. 2 lit e) datoria public local ca fiind totalitatea
obligaiilor unitilor administrativ-teritoriale, la un moment dat, provenind din finanrile
rambursabile angajate pe baze contractuale sau garantate de ctre autoritile administraiei
publice locale, conform dispoziiilor prezentei ordonane de urgen i ale Legii nr. 273/2006
privind finanele publice locale, cu completrile ulterioare.
Se poate observa c acest definiie privete datoria public ca totalitate a obligaiilor nscute din
cele dou mari categorii de contracte cele prin care sunt obinute finanri (deci venituri ale
bugetului) rambursabile (care presupun prin urmare existena unor cheltuieli n viitor) i cele prin
care sunt emise garanii n favoarea altor persoane, caz n care emitentul garaniei nu beneficiaz
de fondurile a cror restituire este garantat ci doar sprijin obinerea acestor fonduri de ctre o
alt persoan. Legea finanelor publice locale permite emiterea de garanii pentru garantarea
propriilor obligaii ale emitentului garaniei, astfel nct obligaiile de plat ale unei uniti
administrativ-teritoriale nscute dintr-un contract de mprumut sau dintr-o emisiune de
obligaiuni pot fi garantate cu veniturile proprii ale unitii administrativ-teritoriale.
Astfel, datoria public local direct va cuprinde totalitatea obligaiilor de rambursare asumate
de o unitate administrativ-teritorial ca urmare a contractrii de ctre autoritile administraiei
publice locale a unei finanri, unitatea administrativ-teritorial ce a beneficiat de respectiva
finanare avnd calitatea de debitor principal al obligaiei de rambursare, iar datoria public

85
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





local garantat va reprezenta totalitatea obligaiilor asumate de o unitate administrativ-
teritorial n calitate de garant.

1.2 Calitatea de debitor al datoriei publice locale


Debitor al datoriei publice locale, indiferent de forma n care aceasta este contractat, va fi
unitatea administrativ-teritorial comuna, oraul sau judeul - ca persoan juridic.
O situaie aparte o reprezint cea a subdiviziunilor administrativ-teritoriale, ce potrivit Legii
finanelor publice locale au bugete proprii, fr a avea ns personalitate juridic, aa cum sunt
sectoarele Municipiului Bucureti. Avnd bugete proprii, dar fiind lipsite de personalitate
juridic, vor putea aceste subdiviziuni administrativ-teritoriale s contracteze obligaii de natura
datoriei publice?
Din perspectiv bugetar, nu ar exista un motiv pentru a nu li se recunoate accesul la
mprumuturi ca surs de venituri pentru bugetele proprii. Aa cum unitile administrativ-
teritoriale pot contracta, n anumite limite, mprumuturi pentru a suplimenta veniturile ordinare
ale bugetelor locale pe care le administreaz, destinate unor categorii de cheltuieli stabilite
limitativ de lege (investiii publice locale i refinanarea datoriei publice locale), aceast surs de
venituri extraordinare ar putea fi accesibil i pentru bugetele locale constituite i administrate de
subdiviziunile administrativ-teritoriale.
ntruct legiuitorul permite existena bugetelor locale ale subdiviziunilor administrativ-
teritoriale, iar lipsa personalitii juridice nu mpiedic aceste subdiviziuni s fie parte la
contracte sau raporturi juridice n temeiul crora dobndesc veniturile i efectueaz cheltuielile
aferente bugetelor respective, ar prea c nu exist un temei pentru a nu recunoate
subdiviziunilor administrativ-teritoriale dreptul de a ncheia contractele din care iau natere
obligaii de natura datoriei publice, cum ar fi contracte de mprumut, contracte asimilate
mprumutului sau contracte de garanie.
Prevederile alin. 2 al art. 81 din Legea administraiei publice locale reiau soluia delegrii
atribuiilor de ctre Consiliul General al Municipiului Bucureti, prin hotrre expres, ctre
consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureti, i n ceea ce privete o serie de venituri
ale bugetelor acestora din urm. Astfel, lit. d) a alin. 2 al art. 81coroborat cu alin. 3 al aceluiai
articol arat c printre atribuiile consiliilor locale ale sectoarelor municipiului Bucureti ce pot fi
exercitate numai n temeiul unei mputerniciri exprese acordate acestora prin hotrre a
Consiliului General al Municipiului Bucureti se afl nu numai aspecte legate de aprobarea i
execuia bugetului local, ci i cele legate de venituri, cum ar fi aprobarea mprumuturilor,
stabilirea impozitelor i taxelor locale, precum i a taxelor speciale. Se poate observa c
veniturile bugetelor locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ce pot fi stabilite de
consiliile locale pe baza acestei mputerniciri sunt cele care vor fi ncasate n cadrul unui raport
juridic stabilit cu alte subiecte de drept, altele dect statul (ce poate transfera bugetelor locale
sume de la bugetul de stat) sau uniti administrativ-teritoriale (ce ar putea transfera sume din
bugetele locale n aplicarea principiului solidaritii consacrat de art. 15 din Legea finanelor
publice locale).
Din aceleai prevederi ale lit. d) din alin. 2 al art. 81 din Legea administraiei publice locale pare
a rezulta c este permis contractarea de mprumuturi de ctre sectoarele municipiului
Bucureti (ca subdiviziuni administrativ-teritoriale) n baza i n limitele unei mputerniciri
exprese acordate prin hotrre a Consiliului General al Municipiului Bucureti.

86
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs




1.3 Scopul contractrii datoriei publice locale


Potrivit prevederilor exprese ale art. 61 alin. 1 din Legea finanelor publice locale, datoria
public local poate fi contractat exclusiv pentru unul din urmtoarele scopuri:
a) finanarea investiiilor publice de interes local; i
b) refinanarea datoriei publice locale.
Aceste scopuri vor fi aplicabile att n ceea ce privete datoria public local direct, ct i
datoria public local garantat, dac avem n vedere faptul c prevederile legale ce instituie
aceste scopuri exclusive nu disting ntre datoria local direct i datoria local garantat. Astfel,
nu numai contractarea de finanri rambursabile de ctre autoritile administraiei publice locale
se va putea face n vederea a cel puin unuia din aceste scopuri, ci i emiterea de garanii publice
locale.
Vor fi investiii publice de interes local cele care presupun realizarea de lucrri i achiziii
care au ca obiect bunuri care vor intra n proprietatea unitii administrativ-teritoriale
respective, indiferent dac aceste bunurile vor aparine domeniului public sau domeniului
privat al acestora i indiferent de finanarea din fonduri publice sau din fonduri private a
acestor investiii.

1.4 Creditorii obligaiilor de natura datoriei publice locale


Unitile administrativ-teritoriale pot ncheia contracte din care s se nasc obligaii de natura
datoriei publice locale cu mai multe categorii de creditori, care nu includ ns toate categoriile de
creditori specifice datoriei publice guvernamentale. Astfel, autoritile administraiei publice
locale pot ncheia contracte de finanare rambursabil cu:
a) instituii de credit
b) instituii financiare internaionale care au n obiectul de activitate i acordarea de credite
ctre autoriti locale (Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare, care acord
mprumuturi pentru realizarea de investiii publice de regul societilor sau regiilor
autonome din subordinea autoritilor locale care administreaz serviciile publice ce
beneficiaz de aceste investiii, Banca European de Investiii)
c) stat, prin contracte de submprumut (acorduri de mprumut subsidiar), prin contracte de
mprumut pe termen scurt pentru finanarea cheltuielilor sau prin contracte de mprumut
reglementate de legi speciale
Unitile administrativ-teritoriale nu pot ns contracta astfel de finanri de la acele instituii
financiare-internaionale care acord finanri exclusiv statelor (Grupul Bncii Mondiale, Fondul
Monetar Internaional) i nu au acces la mecanismele de finanare rambursabil specifice Uniunii
Europene, care sunt stabilite numai n beneficiul statelor membre i nu al entitilor locale. n
aceeai ordine de idei, autoritile administraiei publice locale nu ar putea fi debitori ai unor
finanri rambursabile (mprumuturi) acordate de state sau de uniuni de state.
La nivel naional ns, unitile administrativ-teritoriale pot deveni debitori ai statului, n
condiiile prevzute expres de Legea datoriei publice i Legea finanelor publice locale, de regul
ca urmare a unor contracte de submprumut.
mprumuturile destinate realizrii de investiii publice de interes local:

87
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





a) statul poate contracta obligaii de natura datoriei publice guvernamentale, iar sumele
astfel obinute pot fi mprumutate integral sau parial unitii administrativ-teritoriale. n
acest caz, datoria public va fi guvernamental n ceea ce privete valoarea obligaiilor
contractate de stat, dar sumele vor putea fi puse la dispoziia unei uniti-administrativ
teritoriale sub forma unui sub-mprumut, avnd ca obiect (destinaie de utilizare) unul din
cele dou permise de Legea datoriei publice locale pentru contractarea datoriei publice
locale.
b) statul poate contracta obligaii de natura datoriei publice guvernamentale, iar sumele
astfel obinute pot fi mprumutate mai departe unor operatori economici sau servicii
publice din subordinea consiliilor locale, care beneficiaz de o garanie emis de unitatea
administrativ-teritorial. n cazul n care persoana juridic submprumutat de stat nu i
execut obligaiile de rambursare, unitatea administrativ-teritorial va rambursa sumele
n calitate de garant;
n aceste situaii, unitatea administrativ-teritorial sau persoana juridic subordonat consiliului
local pot dobndi calitatea de submprumutai numai n temeiul unei legi speciale, potrivit art. 4
alin. (2) din Legea datoriei publice i art. 4.2.1 din Normele Metodologice la Legea datoriei
publice.
n cazul prevzut la pct. a), n care calitatea de submprumutat o are unitatea administrativ-
teritorial, legea special care aprob submprumutul va putea fi adoptat numai dup obinerea
n prealabil a autorizrii de contractare de la Comisia de autorizare a mprumuturilor locale i
Comitetul Interministerial de Finanri, Garanii i Asigurri, n aceast ordine.
n cazul prevzut la pct. b), n care calitatea de submprumutat o are o persoan juridic
subordonat consiliului local, cu garania unitii administrativ-teritoriale, legea special care
aprob submprumutul va putea fi adoptat numai dup obinerea n prealabil a avizului de la
Comitetul Interministerial de Finanri, Garanii i Asigurri. mprumuturile din aceast
categorie nu vor fi ns incluse n datoria public local, nefiind luate n considerare la
verificarea ncadrrii n plafonul de ndatorare local. De asemenea, la utilizarea sumelor astfel
mprumutate nu trebuie respectate scopurile exclusive pentru care poate fi contractat datoria
public local.
mprumuturi pentru finanarea decalajului temporar ntre venituri i cheltuieli:
n condiiile art. 65 din Legea finanelor publice statul va putea acorda unitii administrativ-
teritoriale mprumuturi din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului,
numai n situaia n care sunt ndeplinite dou condiii:
a) pe parcursul execuiei bugetare apar goluri temporare de cas ca urmare a decalajului
ntre ncasarea veniturilor bugetului local i scadenele cheltuielilor acestuia i
b) n exerciiile bugetare anterioare nu a fost nregistrat excedent sau, dac cel puin un
buget din anii precedeni a fost excedentar, acest excedent a fost deja utilizat sau nu este
suficient pentru acoperirea acestui decalaj.
mprumutul ce poate fi acordat conform art. 65 din Legea finanelor publice de stat unei uniti
administrativ-teritoriale nu este astfel destinat uneia dintre cele dou scopuri permise de Legea
finanelor publice locale, ci numai depirii unei lipse temporare de disponibiliti, n sensul c,
pe de o parte, bugetul pe ansamblul su a fost construit pe o egalitate a veniturilor (att ordinare
ct i extraordinare) i cheltuielilor i, pe de alt parte, eventualul deficit al bugetului a fost
acoperit din alte surse permise de lege. Tocmai existena acestei raiuni a mprumutului
acoperirea unei lipse temporare de fonduri, generat de necorelarea ntre veniturile ncasate i

88
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





cheltuielile scadente i dorina implicit de a evita transformarea sa ntr-o modalitate indirect
de finanare a deficitului bugetelor locale a determinat includerea n art. 65 alin. 4 a datei de 31
decembrie a anului n care un astfel de mprumut a fost acordat ca termen limit pentru
restituirea sa ctre stat (Trezoreria Statului).
Art. 65 consacr un drept al autoritilor administraiei publice locale de a solicita un astfel de
mprumut dar nu i o obligaie a statului de a rspunde unei astfel de solicitri i de a acorda
mprumutul. Alin. 1 al art. 65 indic drept surs a mprumutului acordat de stat disponibilitile
contului curent general al Trezoreriei Statului, prin urmare o prim condiionare a acestui
mprumut va fi dat de existena unor disponibiliti suficiente pentru acordarea mprumutului.
Cu toate acestea, referirile repetate din textul legal la faptul c mprumutul poate fi acordat
conduc la concluzia c decizia n acest sens va aparine integral statului, care va putea admite,
admite parial sau respinge solicitarea autoritilor administraiei publice locale. n absena unnor
criterii clare, obiective, transparente consacrate de lege n legtur cu luarea unei astfel de decizii
de ctre Ministerul Finanelor Publice, caracterul acesteia va fi unul discreionar.
Suma pe care o unitate administrativ-teritorial o poate mprumuta n aceste condiii este supus
unei duble limitri sumele astfel mprumutate (i) nu pot depi 5% din totalul veniturilor
estimate a fi ncasate n cursul anului bugetar n care se face mprumutul, ceea ce reprezint un
plafon mult mai redus dect cel de 30% din veniturile proprii stabilit de art. 63 alin. 4 din Legea
finanelor publice locale i (ii) nu pot depi sumele ce pot fi rambursate n cursul aceluiai an
(deci nu sunt afectate altor cheltuieli).
n legtur cu prima limitare se cuvine subliniat faptul c sumele astfel mprumutate nu sunt
luate n considerare pentru calcularea datoriei publice locale i pentru evaluarea ncadrrii n
plafonul de 30% din veniturile proprii ale unitii administrativ-teritoriale, prin urmare ele vor
putea depi acest plafon.
A doua limitare presupune c veniturile bugetate dar nencasate care au fost nlocuite prin
contractarea unui mprumut de la Trezoreria Statului sunt ncasate pn la sfritul anului
bugetar respectiv i utilizate pentru restituirea sumelor ctre Trezoreria Statului. Aceste venituri
incluse n buget ce urmeaz a fi ncasate vor constitui garanii pentru obligaia unitii
administrativ-teritoriale de restituire a mprumutului. Alin. 3 al art. 65 instituie o limitare i n
ceea ce privete constituirea unor astfel de garanii n favoarea statului avnd ca obiect veniturile
incluse n buget ce au fost nlocuite temporar de sumele mprumutate i care urmeaz s fie
ncasate, artnd c aceste garanii nu pot afecta garanii avnd ca obiect venituri constituite
anterior pentru garantarea unor obligaii de natura datoriei publice locale. Textul legal face
referire la garantarea prin venituri a celorlate datorii publice locale, dar termenul celorlalte
este folosit aici impropriu avnd n vedere c mprumutul contractat de la Trezoreria Statului
care urmeaz a fi astfel garantat nu este inclus n datoria public local.
Restituirea sumelor astfel mprumutate se face integral pn la data de 31 decembrie a
exerciiului bugetar n care are loc mprumutul.
mprumuturi pentru destinaii speciale:
Contractele de mprumut ncheiate ntre stat i unitile administrativ-teritoriale n temeiul unor
legi speciale au o destinaie expres i limitativ reglementat. Dup izbucnirea crizei financiare n
anul 2008, statul a oferit unitilor administrative, prin legi speciale, posibilitatea de a se
mprumuta n condiii speciale n vederea obinerii fondurilor necesare n vederea plii
arieratelor (sumelor datorate pentru care ntrzierile la plat au depit 90 de zile de la scaden).

89
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





1.5 Plafoanele de ndatorare local
Spre deosebire de datoria public guvernamental, pentru care Legea datoriei publice nu mai
prevede obligativitatea aprobrii unui plafon anual de ndatorare public, n cazul datoriei
publice locale se vor aplica dou nivele de limitare a valorii obligaiilor de natura datoriei
publice care pot fi asumate de o unitate administrativ-teritorial:
a) o limitare general, stabilit prin art. 63 din Legea finanelor publice locale, ca
plafon determinat procentual prin raportare la media veniturilor proprii obinuite
ale bugetului local n ultimii trei ani, i
b) o limitare specific stabilit anual prin lege ca parte a stategiei fiscal-bugetare a
Guvernului aprobat de Parlament.
Cele dou limite se vor aplica n mod concomitent n procesul de stabilire a valorii obligaiilor de
natura datoriei publice ce pot fi asumate la un moment dat de o unitate administrativ-teritorial.
Ambele limitri au caracter imperativ i sunt stabilite prin lege.
n vederea atingerii obiectivelor stabilite de Legea responsabilitii fiscal-bugetare, sunt
elaborate strategia fiscal-bugetar i plafoanele anuale care intr n structura cadrului fiscal-
bugetar. Ca instrumente de realizare a obiectivelor de disciplin bugetar, rolul plafoanelor, rol
subliniat de faptul c sunt stabilite anual, este acela de a permite gestionarea finanelor publice n
funcie de circumstanele concrete, inclusiv prin adaptarea la aceste circumstane a limitelor
stabilite n mod general prin lege. Astfel, dac Legea finanelor publice locale stabilete un nivel
general de limitare a valorii totale a obligaiilor de natura datoriei publice locale prin raportare la
un procent (30%) din veniturile proprii anuale ale bugetului local respectiv, principiul aplicat
este cel al instituirii unei norme de pruden n asumarea de obligaii de acest tip. Libertatea
autoritilor publice locale de a administra veniturile proprii va fi astfel limitat prin lege, cu
caracter general, prin instituirea unei limite flexibile care ofer spaiu acestor autoriti n
administrarea bugetelor proprii dac identific i colecteaz venituri suplimentare, valoarea
total a obligaiilor de natura datoriei publice pe care le pot contracta va crete. Limita astfel
instituit de Legea finanelor publice locale reprezint nivelul general acceptat pn la care
asumarea de obligaii de natura datoriei publice poate fi considerat a fi una prudent.
n acest context, prin strategia fiscal-bugetar Guvernul poate stabili, potrivit art. 20 alin. 1 din
Legea responsabilitii fiscal-bugetare:
a) limite anuale aplicabile finanrilor rambursabile care pot fi contractate de ctre unitile
administrativ-teritoriale, precum i cele privind tragerile din finanrile rambursabile
contractate sau care urmeaz a fi contractate de ctre unitile administrativ-teritoriale
(lit. c), precum i
b) limite anuale aplicabile emiterii de garanii de ctre unitile administrativ-teritoriale.
Limita general de ndatorare stabilit potrivit art. 63 alin. (4) din Legea finanelor publice
locale permite ca o unitate administrativ-teritorial s poat angaja obligaii de natura datoriei
publice numai dac totalul obligaiilor sale de natura datoriei publice scadente anual, inclusiv
cele pe care intenioneaz s le contracteze (i n considerarea crora realizeaz aceast verificare
a ncadrrii n plafonul permis de ndatorare local) nu depete limita de 30% din plafonul de
ndatorare local.

90
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Limita de ndatorare local se determin ca medie aritmetic a veniturilor proprii ale unitii
administrativ-teritoriale 11 , calculat pentru ultimii 3 ani anteriori anului n care se solicit
autorizarea finanrii rambursabile care urmeaz s fie contractat i/sau garantat, din care se
scad veniturile din valorificarea unor bunuri obinute n acelai interval de 3 ani. Textul alin. 4 al
art. 63 din Legea finanelor publice locale include i o formul de calcul a plafonului aplicabil de
ndatorare local.
Aplicarea acestei limite de ndatorare va presupune realizarea unei succesiuni de patru
operaiuni, care corespund determinrii valorii celor doi termeni implicai, respectiv (1)
determinarea valorii totale a obligaiilor de natura datoriei publice i (2) determinarea valorii de
referin a veniturilor proprii luate n calcul (ca medie aritmetic a veniturilor proprii relativ
constante ncasate n cei trei ani anteriori anului n care va fi asumat noua obligaie), apoi (3)
determinarea plafonului de ndatorare local, prin calcularea valorii a 30% din termenul calculat
n etapa (2) iar n final compararea termenului (1) cu valoarea plafonului de ndatorare (3).
n ceea ce privete prima operaiune, respectiv determinarea valorii obligaiilor de natura datoriei
publice locale scadente anual, aceasta se va face prin nsumarea:
a) ratelor scadente la obligaiile angajate (reprezentnd datorie direct sau garantat)
b) dobnzilor i comisioanelor aferente acestor obligaii, i
c) ratelor scadente, dobnzilor i comisioanelor aferente obligaiilor de natura datoriei
publice a cror contractare se intenioneaz
De la regula astfel instituit de alin. 4, alin. 41 al aceluiai art. 63 prevede dou excepii:
(i) n cazul mprumuturilor pentru refinanarea datoriei publice locale, totalul datoriilor
anuale reprezentnd rate scadente de capital, dobnzi i comisioane aferente
mprumuturilor refinanate, nu se ia n considerare la determinarea ncadrrii n limita de
ndatorare. Soluia este fireasc, avnd n vedere c valoarea obligaiilor de natura
datoriei publice ce vor fi asumate n urma operaiunii de refinanare va nlocui valoarea
obligaiilor refinanate, n timp ce n situaia obinuit obligaiile noi se adaug celor deja
existente.
(ii) n cazul mprumuturilor contractate i/sau garantate de unitile/subdiviziunile
administrativ-teritoriale pentru asigurarea prefinanrii i/sau cofinanrii
proiectelor care beneficiaz de fonduri externe nerambursabile de preaderare i
postaderare de la Uniunea European, totalul datoriilor anuale, reprezentnd rate
scadente de capital, dobnzi i comisioane aferente, nu se ia n considerare la
determinarea ncadrrii n limita de ndatorare. Aceast soluie de exceptare adoptat de
legiuitor i gsete justificarea n intenia de a sprijini utilizarea fondurilor europene
pentru realizarea de investiii publice de interes local. ntruct fondurile europene nu
acoper integral costurile aferente unei investiii publice, fiind necesar fie o prefinanare
(realizarea de pli anterior transferului fondurilor provenite din bugetul Uniunii
Europene, urmnd ca sumele astfel pltite s fie recuperate ulterior din fonduri europene)
fie o co-finanare (plata lucrrilor realizate att din fonduri europene, n procentul agreat,


11
Potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea finanelor publice locale, veniturile proprii ale unitii
administrativ-teritoriale cuprind impozite, taxe, contribuii, alte vrsminte, alte venituri i cote defalcate
din impozitul pe venit. Avnd n vedere celelalte surse posibile de venituri ale unitilor administrativ-
teritoriale, nu sunt incluse n veniturile proprii ale acestora reflectate n bugetele locale: sumele defalcate
din alte venituri ale bugetului de stat (de exemplu TVA), subvenii, donaii i sponsorizri, enumerate la
lit. b)-d) ale art. 5 alin. (1) din Legea finanelor publice;
91
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





de ex. 80%, ct i din fonduri ale beneficiarului lucrri, n spe din bugetul unitii
administrativ-teritoriale), este posibil ca unitatea administrativ-teritorial beneficiar a
fondurilor europene dar obligat s contribuie cu fonduri din bugetul propriu la
prefinanarea sau cofinanarea acestor proiecte s nu poat executa aceste obligaii din
veniturile proprii. O soluie n acest caz o poate reprezenta un mprumut bancar contractat
de unitatea administrativ-teriorial n vederea obinerii acestor fonduri, care respect
scopul permis de lege realizarea investiiilor publice locale. Obligaiile nscute n
sarcina unitii administrativ-teritoriale dintr-un astfel de contract de mprumut nu vor fi
luate n calcul la determinarea plafonului de ndatorare local, ceea ce nseamn, printre
alte efecte ale acestei excluderi, c niciodat autoritile administraiei publice locale nu
vor putea invoca atingerea plafonului de ndatorare pentru a nu accesa fonduri europene
n vederea realizrii de investiii de interes local. ntre imperativul prudenei n asumarea
de obligaii de natura datoriei publice, ca temei al reglementrii plafonului de ndatorare
local, i cel al ncurajrii accesului la fondurile europene nerambursabile, ca mecanism
de dezvoltare, legiuitorul acord astfel prioritate celui din urm, datorit beneficiilor sale
pe termen lung pentru dezvoltarea regional i eliminarea decalajelor ntre regiuni.
Din analiza formulei legale de calcul a plafonului de ndatorare local se poate observa
caracterul su prudenial, evideniat de luarea n considerare numai a elementelor relativ
constante ale veniturilor bugetelor locale (impozite i taxe locale, al cror nivel este stabilit de
autoritile deliberative la nivel local n limitele permise de lege, cotele defalcate din impozitul
pe venit, care pot fi estimate prin raportare la numrul de pltitori ai impozitului pe venit aflai
pe raza unitii administrativ-teritoriale respective, venituri nefiscale, rezultate din administrarea
bunurilor aflate n domeniul public i privat al unitii administrativ-teritoriale respective, care
pot fi de asemenea estimate prin raportare la contractele ncheiate n temeiul crora sunt ncasate
la bugetul local).
Plafonul de ndatorare local este astfel calculat prin raportare la aceste venituri obinuite, cu
caracter de constan i repetabilitate, susceptibile de estimare. Mai mult, pentru a pondera
fluctuaiile de la un an la altul ce apar n legtur cu valoarea nominal (suma efectiv ncasat) a
acestor venituri, referina se va face la media aritmetic a acestor venituri ncasate n cei trei ani
anteriori anului n care se va ncheia contractul de mprumut (finanare rambursabil) sau
contractul de garanie n legtur cu care se evalueaz ncadrarea n plafonul de ndatorare local.
Pentru a asigura includerea n valoarea de referin a plafonului numai a veniturilor cu caracter
de relativ constan, se vor scdea din suma veniturilor proprii ncasate acele venituri nefiscale
care provin din nstrinarea de bunuri. Aceast soluie se nscrie n logica prudenei care st la
baza determinrii plafonului legal de ndatorare local, ntruct nstrinarea de bunuri
(aparinnd, evident, domeniului privat al unitii administrativ-teritoriale) nu poate fi privit ca
o activitate obinuit a autoritilor administraiei publice locale i deci nici ca o surs constant
de venituri a bugetului local.
Plafonul de ndatorare se va aplica i n cazul n care obligaia de natura datoriei publice locale
beneficiaz de garania statului i, de asemenea, atunci cnd obligaia este asumat de stat ca
debitor principal (n cadrul datoriei publice guvernamentale) i apoi suma ce face obiectul
obligaiei este submprumutat, integral sau parial, unei uniti administrativ-teritoriale, aceasta
din urm devenind astfel debitor al statului.

92
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





1.6 Condiii financiare pentru asumarea obligaiilor de natura datoriei publice
Potrivit art. 63 alin. 41 din Legea finanelor publice locale, nu pot asuma obligaii de natura
datoriei publice unitile administrativ-teritoriale care:
a) au nregistrat pli restante la data de 31 decembrie a anului anterior, neachitate pn
la data solicitrii avizului Comisiei de autorizare a mprumuturilor locale, sau
b) au nregistrat deficit al seciunii de funcionare la sfritul anului anterior solicitrii.
Dei nu este prevzut expres n titlul referitor la datoria public local, considerm c o a treia
limitare de ordin financiar va fi aplicabil ncheierii de angajamente legale prin care sunt
asumate obligaii de natura datoriei publice locale. Potrivit prevederilor art. 14 alin. 8 teza a doua
din Legea finanelor publice locale, ordonatorii de credite nu pot ncheia noi angajamente legale
n cazul n care au pli restante nregistrate la finele anului anterior sau arierate din execuia
anului curent, cu excepia celor provenite din neacordarea sumelor cuvenite conform contractelor
de finanare a proiectelor derulate prin programe naionale (sume sub-mprumutate de stat). Or,
contractele prin care sunt asumate obligaii de natura datoriei publice constituie angajamente
legale, i n absena unei exceptri exprese a acestui tip de contracte de la aplicarea interdiciei
prevzute de art. 14 alin. 8 teza a doua din Legea finanelor publice locale, ncheierea lor va fi
supus acesteia. Mai mult, una din condiiile aplicrii acestei interdicii existena restanelor la
sfritul anului precedent este deja stabilit ca interdicie pentru asumarea de noi obligaii de
natura datoriei publice.
n aceste condiii, considerm c n cazul n care nregistreaz arierate, o unitate
administrativ-teritorial nu va putea ncheia contracte prin care s i asume obligaii de
natura datoriei publice.
Aceste limitri de ordin financiar nu sunt aplicabile n cazul:
a) unitilor sau subdiviziunilor administrativ-teritoriale care se afl n procedur de criz
financiar sau de insolven n vederea refinanrii datoriei publice locale, potrivit
planului de redresare a crizei financiare sau insolvenei
b) mprumuturilor sau garaniilor emise pentru asigurarea prefinanrii sau cofinanrii
proiectelor care beneficiaz de fonduri externe nerambursabile de preaderare i
postaderare de la Uniunea European.
Considerm c n primul caz unitatea administrativ-teritorial nu va putea emite garanii pentru
obligaiile altei persoane, ci cel mult doar pentru garantarea propriilor obligaii asumate prin
contracte de mprumut destinate refinanrii.
n ceea ce privete cea de-a doua excepie, aceasta este prevzut i de alin. 9 al art. 14 din Legea
finanelor publice n legtur cu interdicia ncheierii de noi angajamente legale n condiiile
existenei arieratelor.
Condiiile financiare pentru asumarea obligaiilor de natura datoriei publice locale se vor
aplica n mod cumulativ cu plafoanele de ndatorare local.

1.7 Titlurile datoriei publice locale


Pstrnd criteriul de distincie enunat pentru datoria public guvernamental, vom analiza
separat titlurile sau instrumentele specifice celor dou tipuri de datorie public local.

93
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





1.7.1 Titlurile datoriei publice locale directe
Titlurile datoriei publice locale directe enumerate n art. 62 alin. (2) din Legea finanelor publice
locale pot fi grupate n trei categorii n funcie de natura instrumentului ales:
a) titluri de valoare;
b) contracte de finanare rambursabil (mprumut);
c) contracte asimilate mprumutului.
a) Titluri de valoare
Aceste titluri sunt denumite n practic i obligaiuni municipale sau mprumuturi obligatare.
Spre deosebire de titlurile de stat, a cror emitere, caracteristici i administrare sunt reglementate
de Legea datoriei publice i de Normele sale metodologice (aprobate prin H.G. nr. 1470/2007, cu
modificrile ulterioare), n cazul obligaiunilor emise de unitile administrativ-teritoriale nu sunt
reglementate alte proceduri.
n aceste condiii, regimul juridic al acestor titluri ale datoriei publice locale va fi determinat, pe
de o parte, de prevederile cuprinse n Legea finanelor publice locale i n legislaia secundar,
referitoare la procedurile i limitrile anterioare emiterii titlurilor, iar pe de alt parte de
prevederile specifice pieei de capital, referitoare la caracteristicile titlurilor tranzacionate i la
procedurile de tranzacionare.
Prospectul de emisiune ce va nsoi obligaiunile i va descrie condiiile n care sunt asumate
obligaiile de natura datoriei publice pe care aceste titluri le constat va conine toate elementele
ce caracterizeaz titlurile emise (de regul obligaiuni pe termen mediu sau lung), iar plasarea
(vnzarea) se va face pe pieele financiare interne (Bursa de Valori, de exemplu) sau externe
autorizate, cu respectarea prevederilor aplicabile n materia pieelor de capital i a
reglementrilor specifice pieelor respective.
Obligaiile astfel asumate de unitatea administrativ-teritorial vor fi pltite din veniturile proprii
ale bugetului local.
b) Finanri rambursabile
Finanrile rambursabile sau mprumuturile al cror beneficiar sunt unitile administrativ-
teritoriale sau subdiviziunile administrativ-teritoriale pot fi:
a) finanri rambursabile, interne sau externe, contractate direct de unitile administrativ-
teritoriale pe baza garaniilor proprii;
b) finanri rambursabile, interne sau externe, contractate direct de unitile administrativ-
teritoriale pe baza garaniilor de stat;
c) finanri rambursabile externe, contractate de stat i submprumutate unitilor
administrativ-teritoriale;
d) mprumuturi din disponibilitile contului curent general al Trezoreriei Statului;
e) mprumuturi contractate de la stat n temeiul unor legi speciale.
c) Contracte asimilate mprumuturilor
n acest caz vor fi aplicabile prevederile menionate mai sus pentru datoria public
guvernamental direct. Legea finanelor publice locale face referire la creditul furnizor i la
contractul de leasing financiar.

94
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





1.7.2 Titlurile datoriei publice locale garantate
n ceea ce privete forma pe care o pot lua garaniile emise de unitile adminsitrativ-teritoriale,
pe lng referirile generale la garanii locale, Legea finanelor publice locale menioneaz expres
doar dou tipuri de garanii locale - garantarea prin venituri i avalizarea biletelor la ordin.
Orice garanii locale trebuie s ndeplineasc trei condiii:
a) s fie acordate cu titlul de garanie a unui mprumut, fa de redactarea actual a textelor
din Legea finanelor publice locale, autoritile locale nefiind ndreptite s acorde
garanii pentru alte obligaii de plat n afara celor nscute din restituirea unui
mprumut. Printr-o interpretare extensiv se poate considera c garania poate fi emis
penru orice obligaii de plat nscute dintr-un contract prin care debitorul garantat
obine o finanare rambursabil, deci inclusiv cele nscute din obligaiuni sau din
contracte asimilate mprumutului;
b) mprumutul sau finanarea rambursabil trebuie s fie acordat() unui operator
economic sau unui serviciu public aflate n subordinea autoritii locale (se impune a fi
menionat n acest context faptul c noiunea de societate subordonat consiliului
local nu este definit n mod expres de Legea nr. 215/2001 a administraiei publice
locale, care se mrginete doar la a meniona c aprobarea participrii unitii
administrativ-teritoriale la constituirea unei societi este de competena consiliului
local) sau s fie un mprumut contractat de unitatea administrativ teritorial respectiv;
c) mprumutul garantat de autoritatea local trebuie s fie destinat finanrii unei investiii
de interes public, dac este contractat de un operator economic sau un serviciu public
din subordinea sa, sau s fie destinat finanrii unei investiii de interes public sau
refinanrii datoriei publice locale, n cazul n care mprumutul este contractat de
unitatea administrativ teritorial.
a) Garantarea prin venituri
Fa de modul de redactare a prevederilor art. 63 alin. 1-3 din Legea finanelor publice locale,
garania local mbrac de cele mai multe ori forma unui acord de garantare prin venituri
proprii, interpretat fie ca o garanie personal (fideiusiune) a emitentului, fie chiar ca garanie
real, atunci cnd mbrac forma ipotecii mobiliare pe conturile n care sunt ncasate veniturile
proprii ale unitii administrativ-teritoriale care a emis garania.
Garania se va putea constitui numai asupra veniturilor ncasate de unitatea administrativ-
teritorial, cel puin n ceea ce privete veniturile fiscale i alte venituri nefiscale care nu sunt
datorate acesteia n temeiul unui contract.
Garania astfel constituit va fi nregistrat la autoritile administraiei publice locale i la
creditorul n favoarea cruia este emis i va fi opozabil terilor.
b) Avalizarea biletelor la ordin
Biletul la ordin reprezint un act juridic unilateral prin care emitentul se oblig s plteasc
beneficiarului, la scaden sau la ordinul acestuia, o sum de bani.
Avalizarea presupune asumarea de ctre o persoan (n acest caz unitatea administrativ-
teritorial/subdiviziunea administrativ-teritorial) a unei obligaii de plat a sumei la care s-a
obligat emitentul unui bilet la ordin n cazul n care acesta din urm nu i execut obligaia.
Avalizarea reprezint o form de fideiusiune specific titlurilor de valoare.

95
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Potrivit O.U.G. nr. 146/2002 privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria
statului, cu modificrile ulterioare, este interzis efectuarea de pli prin conturile deschise la
Trezoreria Statului n temeiul biletelor la ordin. Sunt exceptate plile solicitate n temeiul
biletelor la ordin emise anterior intrrii n vigoare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr.
75/2009, respectiv anterior datei de 29 iunie 2009.
Legiuitorul nu a interzis n mod expres emiterea biletelor la ordin, ci doar plata acestora din
fondurile generale ale bugetului central sau local derulate prin conturile deschise la Trezoreria
Statului. Avnd n vedere prevederile art. 5 alin. 12 din Ordonana de Urgen a Guvernului nr.
146/2002 privind formarea i utilizarea resurselor derulate prin trezoreria statului, potrivit crora
instituiile publice pot deschide conturi n valut la instituii de credit, biletele la ordin emise n
valut pot fi executate din aceste conturi deschise la instituiile de credit, indiferent de momentul
emiterii lor.
Unitile administrativ-teritoriale/subdiviziunile administrativ-teritoriale vor putea avaliza
biletele la ordin emise de societile i serviciile publice din subordinea acestora.

1.8 Beneficiarii garaniilor locale


n conformitate cu prevederile aplicabile ale art. 63 alin. 1 din Legea finanelor publice locale,
autoritile publice locale pot acorda garanii pentru (i) mprumuturile destinate finanrii
investiiilor publice de interes local ale operatorilor economici sau serviciilor publice aflate n
subordinea acestora sau pentru (ii) finanrile rambursabile contractate de unitatea administrativ-
teritorial.
Aceti beneficiari ai garaniilor publice locale sunt confirmai de definiia garantatului din art.
2 lit. h) din Legea datoriei publice, potrivit creia acesta este persoana juridic pentru care se
prevede ca rambursarea finanrii garantate [...] s se fac [...] din veniturile operatorilor
economici i ale serviciilor publice din subordinea unitilor administrativ-teritoriale care
beneficiaz de garaniile acordate de ctre acestea (s.n. S.G.).
La o astfel de interpretare restrictiv n sensul c, exceptnd situaia n care unitatea
administrativ-teritorial i garanteaz propriile obligaii, pot beneficia de garanii locale numai
ntreprinderile publice i serviciile publice controlate de autoritile locale contribuie i art. 62
alin. 3 din Legea finanelor publice locale, potrivit cruia autoritile administraiei publice
locale pot avaliza bilete la ordin emise de operatorii economici i serviciile publice din
subordinea lor.
ntruct toate aceste prevederi legale referitoare la garaniile locale folosesc termenii operatori
economici, servicii publice i subordonare fa de autoritile publice locale, se impune o
clarificare a acestora.
Operatorii economici subordonai autoritilor locale vor fi societile sau regiile autonome
nfiinate de ctre consiliul local n temeiul prevederilor art. 36 alin. 2 lit a) i alin. 3 lit. c) din
Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, fiind excluse din aceast categorie
societile n care unitatea administrativ-teritorial nu are calitatea de acionar majoritar, prin
urmare nu are puterea de a influena deciziile luate de organele de conducere ale acestor
societi, n msura n care sensul ideii de subordonare este n acest caz similar celui derivat din
ierarhia administrativ.
Serviciile publice de interes local pot fi realizate:

96
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





1) prin structuri proprii fr personalitate juridic ale unitilor administrativ-
teritoriale
2) prin intermediul unor societi sau regii autonome nfiinate de consiliile locale
3) prin concesionare, gestiune delegat sau prin parteneriat public-privat.
n situaiile n care realizarea serviciilor publice aparine unitilor administrativ-teritoriale n una
din formele artate la punctele 1 i 2 de mai sus, aceste servicii pot fi considerate fr dubiu n
subordinea autoritilor administraiei publice locale.
n ceea ce privete ns serviciile realizate prin intermediul unor operatori privai, n temeiul unor
contracte de concesiune, gestiune delegat sau parteneriat public-privat, termenii folosii pentru a
descrie potenialii beneficiari ai garaniilor locale sunt inadecvai, n mod special termenul de
subordonare, specific ierarhiei administrative dar dificil de adaptat relaiei dintre o autoritate
public i o persoan juridic de drept privat. Pe de alt parte ns serviciile publice asumate de
autoritile publice locale care sunt ncredinate unor operatori privai rmn sub monitorizarea
permanent a autoritilor publice locale, care stabilesc n principiu condiiile de derulare a
serviciului public respectiv, prin stabilirea regulamentului serviciului i a indicatorilor de
performan i au atribuii extinse legate de verificarea modului n care operatorul privat
deruleaz serviciile ncredinate. Desigur, n toate aceste cazuri nu se poate vorbi despre o
subordonare n sens ierarhic ntre autoritile publice locale i operatorii privai, dar rolul
autoritilor n stabilirea condiiilor de desfurare a serviciului i n monitorizarea acestora nu
poate fi negat, mai ales n condiiile n care nerespectarea acestor standarde de ctre operatorul
privat d dreptul autoritilor publice de a decide rezilierea contractului cu operatorul privat. n
cazul serviciilor comunitare de utiliti publice reglementate de Legea nr. 51/2006, toate aceste
aspecte sunt reglementate expres. n aceste condiii, rolul astfel jucat de autoritile publice este
n msur s se circumscrie ideii de subordonare, nu n sens pur administrativ ci ntr-unul
economic.
Un pas important n sensul unei astfel de interpretri i extinderii sferei beneficiarilor garaniilor
publice locale n ceea ce privete serviciile publice l reprezint art. 44 alin. 2 lit. b) din Legea nr.
51/2006 privind serviciile comunitare de utiliti publice, care permite explicit finanarea
investiiilor publice locale aferente sistemelor de utiliti publice prin credite bancare ce pot fi
garantate de ctre unitile administrativ-teritoriale. Dac acest lucru este posibil pentru serviciile
de utiliti publice nu exist nicio raiune pentru a nu permite emiterea de garanii i pentru
investiiile publice realizate n cadrul contractelor de concesiune sau de parteneriat public-privat
ncheiate cu privire la alte servicii publice.
1.9 Contractarea datoriei publice locale
Emiterea garaniilor de ctre autoritile locale trebuie s urmeze regulile speciale prevzute de
articolele 61, 62 i 63 din Legea finanelor publice locale precum i cele cuprinse n normele
speciale instituite n vederea supravegherii de ctre autoritile centrale a riscurilor asumate de
unitile administrativ teritoriale. Avnd n vedere aceste reglementri, putem distinge
urmtoarele etape ale emiterii garaniilor de ctre unitile administrativ teritoriale:
1) Potrivit prevederilor art. 7 din H.G. nr. 1.058/2008 privind constituirea Comitetului
interministerial pentru urmrirea respectrii normelor aplicabile privind acordarea ajutoarelor de
stat de ctre autoritile administraiei publice locale, autoritile administraiei publice locale
au obligaia de a informa Comitetul interministerial cu privire la msurile de sprijin pe
care intenioneaz s le acorde unui investitor a crui investiie depete valoarea de 10
milioane euro. Aceast informare trebuie transmis naintea lurii oricrei decizii ori a ncheierii

97
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





oricrui act privind msurile de sprijin respective prin care se instituie obligaii n sarcina
autoritii administraiei publice locale n cauz.
2) Potrivit art. 61 alin. 2 din Legea finanelor publice locale, emiterea garaniilor trebuie s fie
aprobat de consiliul local, la propunerea ordonatorului principal de credite, cu o majoritate de
cel puin jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie.
Hotrrea de aprobare a emiterii garaniei poate fi adoptat numai dup verificarea de ctre
consiliul local a urmtoarelor aspecte:
a) ncadrarea destinaiei ce urmeaz a fi dat garaniei n una din cele dou scopuri permise
pentru contractarea datoriei publice locale, respectiv finanarea investiiilor publice de
interes local sau refinanarea datoriei publice locale, i
b) ncadrarea n plafoanele de ndatorare local.
3) Dup adoptarea hotrrii consiliului local de aprobare a garaniei, se va solicita avizul
Comisiei de autorizare a mprumuturilor locale.
Numai dup obinerea avizului conform al Comisiei de autorizare a mprumuturilor locale se
poate ncheia contractul prin care sunt asumate obligaii de natura datoriei publice.

1.10 Executarea obligaiilor de natura datoriei publice locale


La fel ca n cazul obligaiilor de natura datoriei publice guvernamentale, obligaiile nscute din
instrumentele de datorie public locale vor beneficia de autorizare bugetar permanent,
putnd fi pltite din bugetele locale.
Serviciul datoriei publice locale reprezint o obligaie a unitii administrativ-teritoriale
care a contractat-o i nu constituie obligaii ale statului.
Legea finanelor publice locale stabilete ca surs principal pentru plata sumelor datorate n
temeiul instrumentelor de datorie public local veniturile proprii ale unitii administrativ-
teritoriale.

1.11 Fondul de risc


La nivel local, fondul de risc se constituie pentru fiecare unitate administrativ teritorial care
emite garanii publice, n vederea acoperirii riscurilor financiare care decurg din garantarea de
ctre unitile administrativ-teritoriale a mprumuturilor contractate de operatorii economici i
serviciile publice de subordonare local. Reglementarea de principiu este cuprins n art. 64 din
Legea finanelor publice locale.
Fondul de risc se constituie n afara bugetului local, extrabilanier, distinct pentru garanii locale
la mprumuturi interne i, respectiv, pentru garanii la mprumuturi externe. Sumele aferente
fondului de risc se pstreaza n conturi separate, deschise la unitile teritoriale ale Trezoreriei
Statului.
Sursele de constituire a fondului de risc la nivel local sunt similare celor aferente fondului de risc
la nivel guvernamental, respectiv (i) sumele ncasate sub form de comisioane de la beneficiarii
mprumuturilor garantate, (ii) dobnzile acordate de unitile Trezoreriei Statului la
disponibilitile fondului, (iii) majorri de ntrziere la nivelul celor existente pentru veniturile
bugetare, aplicate pentru neplata n termen de ctre beneficiarii mprumuturilor garantate a
comisioanelor i, respectiv, a ratelor scadente, dobnzilor i comisioanelor aferente. n
98
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





completarea sumelor astfel colectate, fondul poate fi alimentat din bugetul local. n cazul n care
se efectueaz pli din fondul de risc, aferente unor datorii nepltite de beneficiarul garaniei,
veniturile fondului de risc se rentregesc cu sumele recuperate de la acesta conform dispoziiilor
legale aplicabile.
1.12 Raportarea i publicitatea obligaiilor decurgnd din datoria public local
n derularea instrumentelor de datorie public, autoritile publice locale au obligaii cu privire
la:
a) nregistrarea n evidene speciale a obligaiilor de natura datoriei publice
b) publicitatea unor informaii legate de aceste obligaii
c) raportri ctre Ministerul Finanelor Publice.
Obligaii de nregistrare
Pe lng evidenierea datoriei publice locale n registrele datoriei publice inute de Ministerul
Finanelor Publice, autoritile executive ale administraiei publice locale au obligaia de a
nfiina i de a menine, pe suport hrtie i/sau n format electronic, Registrul de eviden a
datoriei publice locale a unitii administrativ teritoriale respective i Registrul de eviden a
garaniilor locale a unitii administrativ-teritoriale.
Registrul de eviden a datoriei publice locale a unitii administrativ-teritoriale evideniaz n
ordine cronologic situaia tuturor obligaiilor financiare ale unitii administrativ-teritoriale
provenind din finanrile rambursabile angajate direct de aceasta, pe baze contractuale.
Registrul de eviden a garaniilor locale ale unitii administrativ-teritoriale evideniaz, din
punct de vedere informativ, n ordine cronologic, situaia tuturor obligaiilor financiare ale
unitii administrativ-teritoriale provenind att din garantarea de ctre aceasta a mprumuturilor,
ct i din avalizarea biletelor la ordin, contractate, respectiv emise de operatorii economici i/sau
de serviciile publice din subordinea respectivei uniti administrativ-teritoriale.
Persoana care ine Registrul de eviden a datoriei publice locale a unitii administrativ-
teritoriale i Registrul de eviden a garaniilor locale a unitii administrativ-teritoriale se
numete i se nlocuiete, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului,
municipiului, sectorului municipiului Bucureti, consiliului judeean sau a Consiliului General al
Municipiului Bucureti, dup caz.
Obligaii de publicitate
Prin Hotrrea Guvernului nr. 145/2008 pentru modificarea i completarea Hotrrii Guvernului
nr. 9/2007 privind constituirea, componena i funcionarea Comisiei de autorizare a
mprumuturilor locale a fost prevzut obligaia ordonatorilor principali de credite care au
contractat obligaii de natura datoriei publice de a publica pe pagina de internet a unitii
administrativ-teritoriale respective o serie de date legate de aceste obligaii, pe toat durata
existenei lor. Toate aceste informaii trebuie actualizate trimestrial.
Registrul datoriei publice locale i al garaniilor locale, actualizate pn la data de 31 ianuarie a
fiecrui an, se public integral pe pagina de internet a unitii administrativ-teritoriale.
Obligaii de raportare i transmitere de documente
Pe parcursul derulrii contractelor de finanare rambursabil sau de garanie autoritile locale
trebuie s raporteze lunar Ministerului Finanelor Publice operaiunile desfurate n cadrul
acestor contracte.

99
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Dup contractarea sau garantarea finanrii rambursabile de ctre unitile administrativ-
teritoriale, n termen de 10 zile de la data intrrii n vigoare a contractului respectiv, autoritile
executive ale administraiei publice locale au obligaia de a transmite Ministerului Finanelor
Publice copii ale fiecrui document care atest, dup caz, contractarea sau garantarea finanrii
rambursabile.

100
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap. X
FINANRI RAMBURSABILE CONTRACTATE DE LA INSTITUII FINANCIARE
INTERNAIONALE I UNIUNEA EUROPEAN
1.1 Instituiile financiare internaionale. Consideraii generale

Instituiile financiare internaionale reprezint organizaii internaionale create prin acorduri


interguvernamentale multilaterale care au ca obiect desfurarea de activiti financiare n folosul
statelor membre. Aceste activiti financiare pot fi foarte diverse, de la acordarea de mprumuturi
sau chiar fonduri nerambursabile, emiterea de garanii, la acordarea de asisten tehnic contra
cost sau gratuit.
Instituiile financiare internaionale sunt subiecte de drept internaional public, iar acordurile
ncheiate cu statele membre vor avea un regim de drept internaional public. Acordurile de
finanare sau de garanie pot fi ncheiate de instituiile financiare internaionale att cu statele
membre, ct i cu autoritile publice locale, cu ntreprinderile publice i cu entiti private din
acele state. Prin proiectele astfel sprijinite n cadrul activitii financiare a instituiei se contribuie
la dezvoltarea economic a statului respectiv, chiar dac finanarea nu a fost acordat direct
statului sau unei uniti administrativ-teritoriale.
Un stat poate obine cu dificultate mprumuturi de la instituiile de credit sau poate eua n
plasarea pe pieele financiare a titlurilor emise, sau se poate vedea confruntat cu costuri prea
mari ale mprumuturilor pe care le-ar putea obine de la creditorii obinuii instituii de credit
i investitorii care cumpr titluri de stat pe pieele financiare atunci cnd situaia sa economic
se deterioreaz i perspectivele pe termen scurt si mediu nu sunt favorabile. n astfel de condiii,
solicitarea de mprumuturi de la instituiile financiare internaionale sau de la Uniunea
European (n cazul statelor membre) devine o surs de venituri extraordinare subsidiar celei
obinuite reprezentate de creditorii privai. Costurile reduse ale acestor mprumuturi (dobnzi,
comisioane) sunt contrabalansate de condiiile de politic economic ce nsoesc acordarea
creditului i fr a cror ndeplinire nu se poate obine eliberarea sumelor mprumutate.
n aceste condiii, de regul finanrile rambursabile obinute de state de la creditorii privai
instituii de credit sau investitori care dobndesc titluri de stat sunt preferate mprumuturilor
acordate de instituiile financiare internaionale, n ciuda costurilor mai mari.

1.2 Fondul Monetar Internaional


mprumuturile ce pot fi acordate de Fondul Monetar Internaional (FMI) sunt subsumate scopul
su principal, respectiv supravegherea i protejarea sistemului financiar internaional.
Avnd n vedere faptul c dificultile pe care le pot avea statele de a-i executa obligaiile de
natura datoriei publice externe pot afecta sistemul financiar internaional, prin efectele pe care le
pot genera, principala destinaie a mprumuturilor ce pot fi acordate de FMI statelor o reprezint
echilibrarea balanei de pli, asigurndu-se astfel din fondurile mprumutate sumele necesare
acoperirii deficitului bugetar al statului respectiv i meninerii unor rezerve adecvate. De
asemenea, FMI poate acorda mprumuturi pentru finanarea unor msuri necesare n vederea
stabilizrii economiei naionale a statului debitor precum i pentru realizarea unei creteri
economice sustenabile.

101
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Fondurile mprumutate pot fi folosite att n vederea finanrii cheltuielilor necesare n scopul
ieirii unui stat dintr-o criz economic ct i pentru acoperirea unor cheltuieli ale statului
efectuate n vederea prevenirii unei astfel de crize.
Spre deosebire de Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare, FMI nu acord
mprumuturi pentru finanarea unor proiecte de investiii publice determinate.
Un efect important, valorizat n practic, al derulrii de ctre un stat a unui acord de mprumut cu
FMI l constituie percepia pozitiv indus cu privire la adoptarea de ctre statul respectiv a unor
msuri economice ce au fost acceptate de FMI, ceea ce conduce la creterea ncrederii att a
altor poteniali finanatori, care pot acorda mprumuturi sau dobndi obligaiuni emise de acel
stat, ct i a investitorilor privai care pot ncepe sau extinde investiii, contribuind astfel la
creterea economic.
De altfel, de cele mai multe ori FMI nu este singurul finanator al statului debitor, ci la acordarea
creditului solicitat de statul respectiv contribuie i alte instituii financiare internaionale sau
state.
Avnd n vedere scopurile generale ale activitii de creditare a FMI, statele recurg de regul la
aceste mprumuturi n msura n care traverseaz o criz economic sau aceasta este iminent, iar
statul respectiv nu are acces n condiii de creditare obinuite (mai ales n ceea ce privete
dobnzile) la pieele financiare, astfel nct fondurile mprumutate de la FMI pot contribui la
ieirea din criz sau la prevenirea declanrii acesteia
FMI poate acorda statelor mai multe tipuri de mprumuturi, ale cror caracteristici (condiii de
eligibilitate a mprumutailor) i condiii generale de creditare sunt modificate periodic n
vederea adaptrii la situaiile practice determinate de evoluia sistemului financiar internaional.
Condiiile generale de creditare specifice unui anumit tip de mprumut oferit de FMI sunt apoi
completate cu condiii specifice care sunt elaborate de reprezentanii FMI i ai statului debitor n
funcie de particularitile situaiei economice din statul respectiv.
Aceste condiii speciale constau n msuri de politic economic propuse de statul debitor i
care sunt, n opinia ambelor pri, n msur s contribuie la mbuntirea situaiei economice a
statului respectiv, cel puin sub aspectele care au condus la situaia dificil ce a justificat
recurgerea la mprumut. Detaliile acestui program economic asumat de statul debitor i care va
deveni parte din acordul de mprumut sunt transmise FMI sub forma unui document numit
scrisoare de intenie, nsoit de un memorandum cu privire la politicile economice i
financiare, n care este analizat situaia economic a statului respectiv i modul n care
condiiile propuse n cadrul scrisorii de intenie vor contribui la mbuntirea acestei situaii,
precum i de un memorandum tehnic n care sunt descrise aspectele de ordin tehnic (metode,
proceduri) de evaluare a condiiilor propuse. Condiiile astfel stabilite vor fi msurabile (condiii
cantitative).
ntruct suma mprumutului nu este pus la dispoziia mprumutatului ntr-o singur tran, ci n
mai multe etape succesive, solicitarea fiecrei trane de ctre statul debitorul este condiionat de
ndeplinirea condiiilor speciale convenite prin acordul de mprumut.
Tipul de acord de mprumut cel mai des folosit de FMI, utilizat i n relaia cu Romnia este
acordul stand-by, ncheiat de regul pentru o durat de 3 - 5 ani i avnd o valoare determinat
procentual n raport cu contribuia statului respectiv la constituirea fondurilor FMI. Acordul
stand-by presupune utilizarea fondurilor pe care FMI se oblig s le pun la dispoziia statului n
mai multe trane, la solicitarea statului (care nu este obligat s utilizeze ntreaga sum cu privire

102
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





la care a ncheiat acordul) i n urma evalurii ndeplinirii condiiilor speciale (obiectivelor de
etap) convenite prin scrisoarea de intenie.
Acordul stand-by poate avea i o form de tip preventiv (precautionary), care poate acoperi mai
multe tipuri de destinaii pentru care statul debitor va putea solicita i utiliza fondurile,
solicitrile fiind de asemenea condiionate.
Costurile acestor finanri sunt reprezentate de dobnd, care este de regul mai mic dect cea
la care statul debitor s-ar putea mprumuta de pe pieele financiare, i de comisioane, n special
comisionul de disponibilitate, corespunztor sumelor pe care statul le poate solicita n cadrul
acordului stand-by.
Scrisoarea de intenie, cu cele dou memorandumuri anexate i acordul de mprumut sunt
ratificate prin lege sau prin acte normative avnd fora legii.

1.3 Banca Mondial


Dei mai multe dintre entitile care fac parte din grupul Bncii Mondiale desfoar activiti n
Romnia, respectiv Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare, International
Financial Corporation i Agenia de Garantare Multilateral a Investiiilor, numai Banca
Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare este n msur s acorde mprumuturi statului,
ce vor fi astfel incluse n datoria public guvernamental.
Pentru state avnd caracteristicile Romniei, Banca Internaional pentru Reconstrucie i
Dezvoltare poate acorda mprumuturi flexibile, pe termen lung, mprumuturi pentru
programe de dezvoltare nominalizate, convenite cu statul debitor, i mprumuturi cu opiune
de solicitare de fonduri, ca rezerv ce poate fi accesat n cazul unei crize de lichiditi. Dac
mprumuturile din prima i din a treia categorie pot fi destinate acoperirii deficitului bugetar,
mprumuturile pentru programe nominalizate sunt destinate unui set definit de cheltuieli ale
statului debitor (de exemplu, protecia mediului, reforma sistemului public de sntate, a
sistemului public de educaie, investiii n infrastructura serviciilor publice de alimentare cu ap
potabil i de canalizare, investiii n transport urban etc.).
Toate mprumuturile acordate de Banca Internaional pentru Reconstrucie i Dezvoltare sunt
nsoite de un pachet de obiective de politici publice corespunztoare, a cror ndeplinire
condiioneaz utilizarea tranelor de mprumut. Costurile (dobnzi i comisioane) asociate
mprumuturilor sunt mai mici dect cele la care statul debitor s-ar putea mprumuta pe pieele
financiare.
Acordurile de mprumut sunt supuse ratificrii prin lege sau printr-un act normativ de valoarea
legii, fiind supuse regimului tratatelor internaionale.

1.4 Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare. Banca European de Investiii


n ceea ce privete sectorul public, Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare (BERD)
i Banca European de Investiii (BEI) acord credite pentru finanarea unor proiecte
determinate de investiii, ale cror beneficiari direci sunt fie ntreprinderi publice (societi
controlate de stat sau de unitile administrativ-teritoriale), fie uniti administrativ-teritoriale.
Ambele instituii financiare internaionale finaneaz proiecte de reabilitare, modernizare i
extindere a instalaiilor de producie ale unor societi naionale sau companii naionale, n cadrul

103
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





unor sectoare prioritare, cum ar fi sectorul energetic, proiecte de investiii publice de interes local
n cooperare cu unitile administrativ-teritoriale.
De asemenea, n cadrul sectorului public BERD i BEI pot sprijini realizarea investiiilor publice
prin acordarea de credite entitilor ce asigur finanarea privat a acestor investiii, cum ar fi
concesionarii de bunuri proprietate public, de lucrri publice sau de servicii publice sau
partenerul privat n cadrul unui proiect de parteneriat public-privat. n ambele cazuri, dei nu are
calitatea de mprumutat n creditele astfel acordate, statul sau unitile administrativ-teritoriale
beneficiaz de investiiile astfel realizate, care vor intra, ca investiii publice, fie n proprietatea
statului sau a unitii administrativ-teritoriale, fie n proprietatea unei societi naionale, a unei
companii naionale, a unei regii autonome sau a unei societi nfiinate de autoritile
administraiei publice locale, deci vor aparine sectorului public n sens larg.

1.5 mprumuturi de la Uniunea European n cadrul Mecanismului de asisten financiar


pentru balanele de pli

Ca stat membru al Uniunii Europene care nu a adoptat moneda Euro, Romnia poate avea acces
la mprumuturi acordate de Uniunea European n cadrul Mecanismului de asisten financiar
pentru balanele de pli12, permis de art. 143 din Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene
i reglementat de Regulamentul Consiliului Uniunii Europene nr. 332/2002 de stabilire a unui
mecanism de asisten financiar pe termen mediu pentru balanele de pli ale statelor membre.
mprumuturile n cadrul acestui mecanism de asisten financiar sunt acordate de Uniunea
European de regul mpreun cu alte instituii financiare internaionale, cel mai des mpreun cu
Fondul Monetar Internaional, avnd n vederea apropierea ntre scopul pentru care pot fi
acordate aceste mprumuturi i scopurile n care pot fi acordate mprumuturile FMI.
Un stat membru poate solicita Comisiei Europene i statelor membre un astfel de mprumut n
cazul n care are dificulti sau estimeaz c va avea dificulti n executarea obligaiilor de plat
ctre creditori externi, ceea ce face ca mprumuturile astfel acordate s fie de fapt destinate
acoperirii unei pri din deficitul bugetului public.
Decizia acordrii mprumutului aparine Consiliului, la recomandarea Comisiei, i va include un
program de msuri ce vor trebui adoptate, cu modificarea corespunztoare a reglementrilor
naionale, i aplicate n termenele stabilite n vederea ajustrii balanei de pli i depirii
situaiei negative ce a determinat solicitarea mprumutului de ctre statul n cauz. Aceste msuri
pot avea ca obiect reducerea nivelului cheltuielilor publice, mbuntirea colectrii veniturilor
publice, inclusiv prin reforma sistemului fiscal, creterea capacitii administrative de absorbie a
fondurilor nerambursabile puse la dispoziie de Uniunea European.
Acordul de mprumut este nsoit de un Memorandum de nelegere care detaliaz programul de
msuri i politici economice a crui ndeplinire n termenele stabilite va condiiona eliberarea
tranelor de mprumut ctre statul beneficiar. Att acordul de mprumut ct i memorandumul de
nelegere sunt aprobate prin lege sau acte normative avnd valoarea legii.
Romnia a ncheiat trei astfel de acorduri de mprumut cu Uniunea European, din care n primul
a utilizat toat suma mprumutat (5 miliarde euro) iar urmtoarele dou au avut caracter

12
Suma maxim disponibil pentru mprumuturi n cadrul Mecanismului de asisten financiar pentru
balanele de pli este de 50 miliarde euro;
104
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





preventiv, astfel nct statul romn a avut sau are (n cadrul celui n vigoare) dreptul de a solicita
fonduri n limita aprobat:
1) 2009, pentru suma de 5 miliarde euro, eliberarea fondurilor realizndu-se pn n 2011
2) 2011 2013, acord de mprumut de tip preventiv, n valoare de 1,4 mld. Euro, neutilizat;
3) 2013 2015, acord de mprumut de tip preventiv, n valoare de 2 mld. Euro, neutilizat
pn la data de 1 decembrie 2013,
mprumutul acordat n cursul anului 2009 a fost inclus ntr-un pachet de finanare coordonat n
valoare total de 20 mld. euro, la care au mai participat Fondul Monetar Internaional
(aproximativ 12,95 mld. euro printr-un acord stand-by), Banca Internaional pentru
Reconstrucie i Dezvoltare (1 mld. euro n cadrul unui mprumut pentru politici de dezvoltare),
Banca European pentru Reconstrucie i Dezvoltare i Banca European de Investiii (1 mld.
euro mpreun).

105
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap. XI
AJUTORUL DE STAT
1.1 Noiune. Reglementare

Stabilind rolul important al principiului liberei concurene i al aplicrii sale n spaiul economic
european, Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene interzice n principiu acele msuri
luate de state care ar putea limita sau mpiedica libera concuren. Aceste msuri prin care statul
poate interveni i influena activitatea economic sunt reunite sub sintagma ajutor de stat.
Reglementarea general a acordrii ajutoarelor de stat de ctre statele membre ale Uniunii
Europene o reprezint prevederile articolelor 107-109 din Tratatul privind Funcionarea Uniunii
Europene (TFUE).
n lipsa unei definiii exprese a ajutorului de stat, prevederile art. 107 alin. 1 TFUE au fost
interpretate n jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene (CJUE), astfel nct din sinteza
acestor dou izvoare au rezultat elementele care, dac sunt ntrunite cumulativ, conduc la
calificarea unei msuri luate de stat ca fiind ajutor de stat:
a) msura implic utilizarea fondurilor publice, fie prin transferul lor fie prin renunarea la
ncasarea unor venituri
b) msura are ca efect un avantaj economic acordat unei sau mai multor persoane, pe care
acestea nu l-ar fi obinut n condiiile normale ale pieei
c) avantajul economic rezultat din msura luat de stat este selectiv, nefiind accesibil altor
persoane aflate n situaii similare
d) msura are efect potenial asupra schimburilor comerciale derulate ntre statele
membre ale Uniunii Europene.
Utilizarea fondurilor publice
Aceast condiie a fost interpretat n mod extensiv, fiind incluse att (i) transferurile directe de
fonduri din bugetele publice ale statului (instituiilor publice) sau ale unitilor administrativ-
teritoriale ct i (ii) transferurile indirecte, realizate prin intermediul unor entiti private
(ntreprinderi publice sau entiti private care administreaz sau utilizeaz fonduri puse la
dispoziie din bugete publice) precum i (iii) renunarea la ncasarea unor sume cuvenite statului,
unitilor administrativ-teritoriale sau unor ntreprinderi publice.
O msur va fi supus analizei n vederea calificrii sale drept ajutor de stat dac a fost decis
de:
a) stat, prin intermediul unei autoriti publice sau a unei instituii publice (conform
atribuiilor specifice),
b) o unitate administrativ-teritorial sau
c) o persoan de drept privat dar cu utilizarea de fonduri publice sau cu implicarea efectiv
a statului n adoptarea i aplicarea msurii respective.
n cazul msurilor luate de stat sau de o unitate administrativ-teritorial, indiferent dac
implementarea lor se face prin intermediul unei persoane private (iar aceast persoan privat nu
face dect s aplice decizia luat de stat sau de o unitate administrativ-teritorial), calitatea
decidentului este cea care determin prezumia utilizrii fondurilor publice ntruct statul sau

106
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





unitile administrativ-teritoriale utilizeaz ntotdeauna fonduri publice, deciziile lor vor implica
fonduri publice.
n cazul n care fondurile publice sunt puse n cele mai diverse modaliti permise de lege de
stat la dispoziia unei persoane juridice de drept privat n vederea aplicrii unor msuri luate de
stat, utilizarea acestor fonduri provenite din bugete publice va determina existena primului
element al unui ajutor de stat. De asemenea, implicarea statului n luarea deciziei de a acorda
ajutorul de stat i aplicarea acestei msuri prin intermediul unei persoane de drept privat va
permite asimilarea acestei situaii celei n care msura este aplicat direct de stat.
Existena unui avantaj economic acordat unei sau mai multor persoane pe care acestea nu
l-ar fi obinut n condiiile normale ale pieei
Avantajul economic este apreciat prin raportare la condiiile normale ale pieei pe care i
desfoar activitatea persoana sau persoanele cu privire la care s-a luat msura supus analizei.
Dac potrivit acestor condiii obinuite acea persoan nu ar fi putut obine un avantaj similar de
la un alt co-contractant, elementul avantajului economic neaccesibil n mod uzual este ntrunit.
Pentru a verifica existena unui avantaj economic, CJUE a dezvoltat n jurisprudena sa un
criteriu obiectiv, care are n vedere efectele msurii luate de stat i nu motivele pentru care
msura a fost adoptat. Astfel, avantajul va exista atunci cnd dreptul conferit de stat
beneficiarului nu are o contraprestaie din partea acestuia din urm. De asemenea, pentru a
determina existena avantajului economic ce nu ar fi putut fi obinut n condiiile normale Curtea
a aplicat un test de verificare a justificrii comerciale a msurii respective, cunsocut sub numele
de testul investitorului sau creditorului prudent ntr-o economie de pia. Potrivit acestui
test, pentru a verifica existena unui avantaj economic acordat printr-o msur de stat aceast
msur va fi comparat cu aciunea ce ar fi fost de ateptat ntr-o situaie similar din partea unui
investitor privat. Dac investitorul privat, n desfurarea activitii sale, presupus a fi una cu
scop lucrativ, deci urmrind obinerea unui profit n condiiile date ale pieei, ar fi luat msura
luat de stat (supus evalurii) atunci testul este trecut i condiia avantajului economic nu este
ndeplinit. Statul a acionat ca un investitor privat, avantajul creat beneficiarului este legitim din
punct de vedere al pieei i, deci, al concurenei, iar msura prin care a fost creat acest avantaj nu
va fi ajutor de stat.
Caracterul selectiv al msurii
O msur este selectiv atunci cnd are ca beneficiari un numr limitat de persoane, selectate pe
baza unor criterii sau nominalizate dintr-o categorie mai larg de persoane avnd caracteristici
similare. n cazul n care msura se aplic tuturor persoanelor ce ar putea beneficia de drepturile
conferite prin msura respectiv (n sensul c aceste drepturi au relevan pentru activitatea
acelor persoane), elementul reprezentat de selectivitate nu este ntrunit i msura nu va fi ajutor
de stat.
Efectul asupra schimburilor comerciale derulate ntre statele membre ale Uniunii
Europene
Msura supus evalurii trebuie s fie n msur s afecteze relaiile comerciale ntre statele
membre, ceea ce nseamn c beneficiarul su trebuie s se afle n concuren cu entiti din alte
state membre, chiar dac activitatea sa nu presupune export sau alte operaiuni n statele
respective. Raiunea general a acestui element este dat de existena pieei interne, caracterizat

107
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





prin libera circulaie a bunurilor, serviciilor, persoanelor i capitalurilor, iar existena unor
beneficii acordate selectiv unuia sau mai multor beneficiari dintr-un stat membru ar putea face
mai dificil accesul pe piaa respectiv al concurenilor (persoane cu un obiect similar de
activitate) din alte state membre.
Datorit valorii lor reduse anumite msuri, denumite ajutoare de minimis, au fost considerate a
nu afecta schimburile comerciale ntre statele membre i prin urmare nu vor fi calificate ca
ajutoare de stat dei ar ntruni primele trei elemente.
Consiliul Concurenei este autoritatea de contact n raporturile dintre Comisia European i
autoritile publice, respectiv beneficiarii ajutoarelor de stat. De asemenea, Consiliul Concurenei
are atribuii de consultan i verificare a notificrilor adresate Comisiei Europene, precum i de
reprezentare a Romniei n faa Comisiei Europene n cadrul procedurilor privind ajutorul de
stat.
1.2 Categorii de ajutoare de stat
Dup calificarea unei msuri luate de stat sau care implic utilizarea fondurilor publice ca ajutor
de stat, aceast msur va aparine uneia dintre cele dou categorii de ajutoare de stat:
(i) ajutoare de stat compatibile cu piaa intern a Uniunii Europene
(ii) ajutoare de stat incompatibile cu piaa intern a Uniunii Europene
Potrivit art. 107 alin. 1 TFUE, ajutoarele de stat sunt n principiu incompatibile cu piaa intern,
cu excepia celor care sunt declarate a fi compatibile. Ajutoarele de stat pot fi compatibile cu
piaa intern a Uniunii Europene fie prin declararea lor ca atare de ctre TFUE n art. 107
alin. 2 (ajutoare compatibile de drept) fie prin declararea lor drept compatibile de ctre
Comisia European, n condiiile art. 107 alin. 3 TFUE.
Categoriile de ajutoare de stat care sunt considerate a fi compatibile cu piaa intern,
enumerate de art. 107 alin. 2 TFUE, sunt:
a) ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiia ca acestea s
fie acordate fr vreo discriminare legat de originea produselor,
b) ajutoarele destinate remedierii daunelor cauzate de calamitile naturale sau de alte
evenimente extraordinare, i
c) ajutoarele acordate economiei anumitor regiuni ale R.F. Germania n msura n care ele
sunt necesare pentru compensarea dezavantajelor economice cauzate de divizare.
Ajutoarele de stat pe care Comisia European le poate declara ca fiind compatibile cu
piaa intern sunt, conform art. 107 alin. 3 TFUE:
a) ajutoarele destinate favorizrii dezvoltrii economice a regiunilor cu un nivel de trai
anormal de sczut sau dominate de un nivel grav al omajului,
b) ajutoarele destinate s promoveze executarea unui proiect important de interes european
comun sau s remedieze perturbri grave ale economiei unui stat membru,
c) ajutoarele destinate s faciliteze dezvoltarea anumitor activiti sau anumitor regiuni
economice, dac nu altereaz condiiile schimburilor comerciale ntr-o msur contrar
interesului comun,

108
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





d) ajutoarele destinate s promoveze cultura i conservarea patrimoniului, dac nu altereaz
condiiile schimburilor comerciale i concurena n comunitate ntr-o msur care
contravine interesului comun,
e) alte categorii de ajutoare determinate prin regulamente emise de Consiliu, la propunerea
Comisiei
Ca urmare a adoptrii reglementrilor ulterioare ale Consiliului i ale Comisiei, ajutoarele de stat
ce pot fi declarate de Comisia European ca fiind compatibile cu piaa intern a Uniunii
Europene pot mbrca una din urmtoarele forme: ajutoare regionale, ajutoare sectoriale, ajutoare
pentru ntreprinderi mici i mijlocii, ajutoare pentru cercetare-dezvoltare ajutoare pentru
protecia mediului, ajutoare pentru ocuparea forei de munc i pentru formarea personalului,
ajutoare pentru salvarea i restructurarea ntreprinderilor aflate n dificultate, ajutoarele sub
forma compensaiilor acordate entitilor care opereaz servicii publice.
Orice alte ajutoare de stat care nu se ncadreaz n una din cele dou categorii de ajutoare
compatibile sunt incompatibile cu piaa intern, fiind interzise de TFUE.
1.3 Notificarea ajutorului de stat. Ajutorul ilegal sau utilizat abuziv. Recuperarea
ajutorului de stat

Potrivit art. 108 alin 3 TFUE un stat care intenioneaz s adopte o msur ce poate fi
calificat drept ajutor de stat are obligaia de a notifica aceast intenie Comisiei Europene
i nu va putea adopta i aplica msura respectiv n absena rspunsul Comisiei la aceast
notificare. Analiznd notificarea, Comisia va decide dac msura preconizat ntrunete sau nu
elementele penru a fi calificat drept ajutor de stat iar dac din aceast analiz sunt ntrunite
elementele necesare identificrii unui ajutor de stat va stabili n ce msur acesta este compatibil
cu piaa intern.
n cazul n care un stat membru nu i ndeplinete obligaiile de a notifica n prealabil Comisiei
Europene intenia de a acorda un ajutor de stat i pune n aplicare aceast msur, Comisia va
putea declara ajutorul de stat respectiv ca fiind ilegal.
Pe perioada derulrii msurii care constituie un ajutor de stat compatibil sunt instituite obligaii
de raportare att pentru entitile publice ce au decis acordarea ajutorului de stat (denumite
furnizori de ajutor), ct i pentru beneficiarii ajutorului de stat.
Astfel, furnizorii de ajutor de stat trebuie s urmreasc modul de utilizare a ajutoarelor de stat
acordate, s dispuna msuri i s transmit Consiliului Concurenei, n formatul solicitat de
acesta, toate datele i informaiile necesare pentru monitorizarea ajutoarelor de stat la nivel
naional, inclusiv pentru ntocmirea rapoartelor i informrilor necesare ndeplinirii obligaiilor
Romniei n calitate de stat membru al Uniunii Europene.
La rndul lor, beneficiarii de ajutor de stat au obligaia de a transmite furnizorului raportri
periodice, precum i alte informaii cu privire la ajutorul de stat acordat, la cererea acestuia.
Rolul acestor raportri este de a permite monitorizarea respectrii condiiilor n care a fost
acordat ajutorul de stat, n special n ceea ce privete executarea obligaiilor impuse
beneficiarului ajutorului de stat. n cazul n care se constat c un beneficiar nu a respectat aceste
obligaii, ajutorul de stat poate fi declarat ca fiind utilizat abuziv ceea ce va avea ca efect

109
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





recuperarea valorii ajutorului respectiv i a dobnzilor aferente, sumele astfel determinate
urmnd a fi pltite de beneficiar furnizorului de ajutor.
n cazul n care Comisia European stabilete c un ajutor de stat este ilegal sau este
utilizat abuziv, acesta va fi recuperat de la beneficiari de persoana care a acordat ajutorul,
chiar dac o astfel de aciune va presupune declararea falimentului beneficiarului.
Pe lng msurile dispuse de Comisie, vor fi aplicate i msuri la nivel naional, avnd n
vedere aplicabilitatea direct a celei de-a treia propoziii a art. 108 alin. 3 TFUE. n mod repetat
Curtea de Justiie a Uniunii Europene a confirmat c este de datoria instanelor naionale s apere
drepturile persoanelor afectate de o astfel de nclcare, cum ar fi concurenii beneficiarului de
ajutor de stat ilegal. O instan naional investit cu un astfel de capt de cerere, respectiv
recuperarea unui ajutor de stat ilegal va putea pronuna o hotrre n acest sens.
Efectele declarrii ajutorului de stat ca fiind ilegal asupra actelor juridice (contractelor) prin care
acesta a fost acordat vor fi stabilite prin prisma dreptului naional aplicabil. Analiza privete att
valabilitatea actului juridic ct i efectele sale, plecnd de la premisa c prin acel act juridic a
fost nclcat dreptul Uniunii Europene. Actul juridic va fi anulabil n msura n care reprezint
forma de manifestare a ajutorului de stat, ceea ce poate conduce fie la nulitatea total a actului
fie la o nulitate parial care va afecta doar partea considerat a fi ajutor de stat ilegal13.
n cazul n care beneficiarul ajutorului nu ramburseaz suma reprezentnd valoarea ajutorului de
stat primit i dobnzile aferente calculate potrivit Regulamentului Consiliului nr. 659/1999,
entitatea public ce a acordat ajutorul, n baza deciziei Comisiei Europene care a stabilit obligaia
de rambursare a ajutorului declarat ilegal sau utilizat abuziv, se va adresa Curii de Apel
Bucureti cernd ca aceasta s dispun anularea actului prin care a fost acordat ajutorul de stat i,
pe cale de consecin, recuperarea acestuia i a dobnzii aferente. Aciunea va fi judecat potrivit
Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Obligaia de monitorizare a respectrii de ctre beneficiari a condiiilor n care a fost acordat
ajutorul de stat revine i entitilor publice ce au acordat ajutorul. n cazul n care constat
nerespectarea acestor condiii, stoparea i respectiv recuperarea ajutoarelor de stat se vor decide
de ctre entitatea public ce a decis acordarea ajutorului. Deciziile de stopare sau, dup caz, de
recuperare a ajutorului de stat vor fi titluri executorii, ce vor fi puse n executare de ctre Agenia
Naional de Administrare Fiscal, conform dispoziiilor Codului de procedur fiscal.


13
A se vedea cazul C46/07, legat de ajutorul de stat acordat de Romnia n cazul privatizrii Automobile
Craiova, comentariile transmise statului romn de Comisia European, publicate n JOCE din 23.10.2007.
n urma suspendrii ajutorului de stat acordat iniial cu nclcarea art. 88(3) i care includea i garanii
publice, a fost adoptat o nou structur a ajutorului individual, prin Legea nr. 36/2008 privind unele
msuri pentru privatizarea societii comerciale Automobile Craiova SA i Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 109/2008 privind acordarea de ajutor de stat individual avnd ca obiectiv dezvoltarea
regional. Prin noua structur s-a renunat la garanii publice i au fost adoptate alte forme de acordare a
ajutorului de stat;

110
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





Cap. XII
FINANAREA INVESTIIILOR PUBLICE
1.1 Consideraii generale privind investiiile publice. Reglementare. Noiune

Realizarea de investiii publice reprezint una dintre atribuiile importante ale autoritilor
publice, avnd ca rezultat bunuri ce intr n patrimoniul statului sau al unitilor administrativ-
teritoriale, sau, n situaiile expres permise de lege, n patrimoniul unor instituii publice.
Identificarea investiiilor publice necesare i realizarea lor sunt obiective importante ale
administraiei publice, att centrale ct i locale, fiind un indicator al bunei guvernri. n
consecin, identificarea surselor de finanare a programelor de investiii publice ar trebui s
reprezinte o preocupare constant a administraiei publice.
Cu toate acestea, realizarea investiiilor publice nu face obiectul unei reglementri unitare,
deoarece normele aplicabile se afl n mai multe acte normative. Prevederi generale referitoare la
finanarea investiiilor publice sunt cuprinse n Legea finanelor publice (Seciunea a 3-a,
Prevederi referitoare la investiii publice) i n Legea finanelor publice locale (Seciunea a 3-a,
Prevederi referitoare la investiii publice locale, care reia n mare parte prevederile din Legea
finanelor publice). De asemenea, norme cu aplicare general sunt cuprinse n Legea nr. 69/2010
a responsabilitii fiscal-bugetare care au ca obiect planificarea centralizat a investiiilor publice
i includerea programelor de investiii n strategia fiscal-bugetar.
Elementul comun al acestor prevederi legale este dat de faptul c att normele generale cuprinse
n Legea nr. 69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare i n Legea finanelor publice ct i cele
speciale din Legea finanelor publice locale sunt aplicabile situaiei n care investiiile publice
sunt finanate integral sau parial din fonduri publice. Scopul reglementrilor este acela de a
stabili modalitatea de includere n bugetele publice relevante a creditelor de angajament i a
creditelor bugetare aferente cheltuielilor legate de realizarea investiiilor publice.
Acestor norme generale li se adaug prevederile referitoare la investiiile publice cuprinse n
O.U.G. nr. 88/2013 privind adoptarea unor msuri fiscal-bugetare pentru ndeplinirea unor
angajamente convenite cu organismele internaionale, precum i pentru modificarea i
completarea unor acte normative, care instituie unui sistem de management al investiiilor
publice prin stabilirea unui mecanism de prioritizare, aprobare i monitorizare a acestora.
Adoptat n vederea ndeplinirii angajamentelor asumate prin acordurile ncheiate cu creditorii
internaionali ai statului aa cum se arat n mod explicit n chiar denumirea sa i n justificarea
urgenei din preambul, acest act normativ instituie noi proceduri prealabile realizrii acelor
investiii publice pe care le definete ca fiind semnificative, respectiv cele a cror valoare total
estimat indicat de documentaiile tehnico-economice depete 100 milioane lei. Aceste
proceduri vor fi suplimentare celor reglementate prin Legea finanelor publice i prin Legea nr.
69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare.
Pentru a permite aplicarea acestui sistem de organizare i administrare a investiiilor publice,
O.U.G. nr. 88/2013 include i o definiie legal a investiiei publice, limitat ns la scopul
aplicrii actului normativ, respectiv prioritizarea proiectelor de investiii publice semnificative.
Pn la acest act normativ, noiunea de investiii publice nu era definit de lege. Definiia
cuprins n O.U.G. nr. 88/2013 nu se refer la toate investiiile publice ci numai la cele n care
111
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





sunt implicate fonduri din bugetul de stat. Nu sunt supuse acestei reglementri i prin urmare nu
sunt incluse n definiia legal proiectele de investiii semnificative ce ar urma s fie finanate din
bugetele locale sau cu privire la care autoritile publice locale ar urma s emit garanii sau s
ncheie contracte prin care s asigure finanarea privat a acestor investiii.
Definiia investiiilor publice din O.U.G. nr. 88/2013 enumer mai multe categorii:
a) investiii finanate integral sau parial din bugetul de stat
b) investiii finanate de entiti controlate de stat dar care nu i acoper cel puin jumtate
din costurile de producie, fiind prin urmare prezumate a fi finanate din bugetele publice
c) investiii cu privire la care au fost emise garanii guvernamentale
d) investiii realizate prin intermediul unui contract de parteneriat public-privat.
n toate aceste cazuri, elementul comun este implicarea fondurilor publice din bugetele
centrale n finanarea unui proiect de investiii publice, acesta fiind aparent criteriul va
determina supunerea sa reglementrii procedurale speciale din O.U.G. nr. 88/2013.
Avnd ns n vedere i reglementrile cuprinse n Legea finanelor publice, n Legea finanelor
publice locale i n Legea nr. 69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare, putem structura o
definiie a investiiilor publice axat pe caracteristica lor comun - faptul c aceste investiii
presupun realizarea de lucrri de orice tip care au ca obiect bunuri care sunt n
proprietatea statului sau a unitilor administrativ-teritoriale sau care, la un moment
determinat de lege sau de contract, vor intra n proprietatea statului sau a unitilor
administrativ-teritoriale.
Bunurile realizate n cadrul investiiei (ca bunuri noi, inexistente anterior sau ca rezultat al
modernizrii, dezvoltrii, extinderii sau reabilitrii unor bunuri existente anterior lucrrilor de
investiii) vor putea fi incluse, la momentul intrrii lor n proprietatea statului sau a unei uniti
administrativ-teritoriale, n domeniul public sau n domeniul privat, conform prevederilor legale.
Sursa de finanare a investiiei din fonduri publice sau din fonduri private va fi irelevant
pentru determinarea caracterului su de investiie public, atta timp ct bunul rezultat va intra
cel tziu la ncetarea contractului n executarea cruia a fost realizat investiia n proprietatea
statului sau a unei uniti administrativ-teritoriale.
1.2 Modaliti de finanare a investiiilor publice

Investiiile publice pot fi finanate:


(i) din fonduri publice
(ii) din fonduri private,
(iii) prin structuri de finanare mixte care reunesc fonduri publice i fonduri private.
n cazul n care finanarea investiiilor publice se realizeaz integral din fonduri publice, vor
fi pe deplin aplicabile prevederile incidente n materia finanelor publice.

n vederea includerii n buget a creditelor de angajament i a creditelor bugetare necesare n


vederea efecturii cheltuielilor din fonduri publice aferente investiiei respective, va fi ntocmit
documentaia tehnico-economic (studiu de fezabilitate sau, n cazul investiiilor ce depesc o
anumit valoare, i studiu de prefezabilitate) ce descrie aspectele de ordin tehnic i economic ale

112
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





investiiei, iar dup aprobarea acesteia conform competenelor specifice valoarea integral
estimat n temeiul acestei documentaii va fi inclus n buget ca un credit de angajament.
Desigur, n msura n care ordonatorul de credite respectiv va derula n paralel mai multe
proiecte de investiii, valoarea estimat cumulat a acestora va determina valoarea creditului de
angajament.
n urma aprobrii bugetului ce afecteaz un credit de angajament unuia sau mai multor proiecte
de investiii cuprinse n anexa la bugetul respectiv, se va putea organiza procedura de selecie a
antreprenorului ce va realiza lucrrile de construire cu respectarea regulilor din materia
achiziiilor publice.
Contractul de antrepriz va fi ncheiat cu antreprenorul selectat n urma procedurilor de atribuire
pentru un pre ce nu va putea depi creditul de angajament i valoarea estimat prin
documentaia tehnico-economic iar plata lucrrilor se va face n limita creditelor bugetare, cu
respectarea regulilor aplicabile efecturii cheltuielilor din fonduri publice.
n situaiile n care finanarea investiiilor publice se realizeaz integral sau parial din
fonduri private, fie c investiiile publice sunt finanate integral din fonduri private, fie c
fondurile private reprezint principala surs de finanare dar se completeaz cu sume alocate din
bugete publice, ntre titularul final al bunului sau bunurilor ce vor rezulta din investiia respectiv
(statul, prin entitile publice care au atribuii n acest sens sau o unitate administrativ-teritorial)
i entitatea privat care va asigura cea mai mare parte a fondurilor necesare realizrii investiiei
se va ncheia un contract. Acesta va putea fi fie (i) un contract de concesiune, fie (ii) un
contract de parteneriat public-privat.
n cazul serviciilor comunitare de utiliti publice organizate de autoritile administraiei
publice locale (alimentare cu ap potabil, sisteme de canalizare, furnizare de energie termic n
sistem centralizat, salubritate, transport public local, iluminat public, administrarea domeniului
public local), investiiile publice vor putea fi finanate din surse private n cadrul contractelor de
delegare a gestiunii.
n msura n care la construirea bunului ce face obiectul investiiei publice, pe lng fondurile
private asigurate de co-contractantul privat, sunt utilizate i fonduri publice, efectuarea
cheltuielilor din bugetul entitii publice va parcurge aceleai etape descrise mai sus. Obligaiile
de plat nu vor putea fi angajate prin contractul de concesiune, de parteneriat public-privat sau
de delegare a gestiunii serviciilor de utiliti publice dac nu au fost incluse creditele de
angajament necesare n bugetul entitii publice ce ncheie acel contract. De asemenea, plile n
cursul derulrii contractului nu vor putea fi fcute n cazul n care n bugetul repectiv nu sunt
alocate creditele bugetare corespunztoare n fiecare an pe parcursul derulrii contractului.
n cazul n care finanarea investiiilor publice se face att din fonduri publice ct i din fonduri
private, inclusiv n situaia n care fondurile publice sunt implicate ntr-un astfel de proiect de
investiii prin emiterea de garanii publice pentru obligaiile de plat ale partenerului privat sau
prin asumarea de ctre entitatea public a unor obligaii de plat sub condiie suspensiv, un
aspect important este cel al cuantificrii obligaiilor de plat totale ce revin entitii publice n
cadrul proiectului de investiii publice respectiv. Aceste obligaii se vor regsi n capitolele de
cheltuieli ale bugetelor publice.
n vederea evalurii ncadrrii statelor membre ale Uniunii Europene n intele de deficit public
i datorie public stabilite prin Pactul de Stabilitate i Cretere au fost adoptate norme comune la

113
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





nivelul Uniunii Europene prin care se stabilesc tratamentul statistic (modul de prelucrare a
datelor relevante) i modul de ntregistrare n contabilitatea bugetelor publice a drepturilor i
obligaiilor ce revin sectorului public (relevant pentru calculul deficitului i datoriei publice la
nivel naional) n fiecare stat.
Din perspectiva evalurii impactului asupra bugetelor publice a unui proiect de investiii ce
combin finanarea privat cu asumarea de obligaii pe seama fondurilor publice, este important
determinarea regimului economic al bunurilor implicate. Aceste regim economic poate fi diferit
de regimul juridic. Potrivit analizei economice, un bun va fi considerat a fi proprietatea persoanei
care suport riscurile legate de acel bun (deci i costurile suportrii acestor riscuri) i
beneficiaz de rezultatele utilizrii bunului, prin urmare acea persoan va nscrie n
contabilitatea sa drepturile i obligaiile aferente acelui bun conform normelor contabile
aplicabile.
n aceste condiii, potrivit normelor statistice i contabile comune la nivelul Uniunii
Europene, se face o distincie net ntre contractele prin care se realizeaz investiii cu
finanare privat i contractele prin care investiiile sunt finanate integral din fonduri publice
(contracte de achiziii publice). Criteriul utilizat pentru aceast departajare este criteriul
repartizrii riscurilor ntre partanerul privat i partenerul public: atunci cnd marea
majoritate a riscurilor sunt preluate de partenerul privat, contractul va fi n afara bugetelor
publice, cu excepia valorii obligaiilor de plat asumate de partenerul public (bunurile ce fac
obiectul investiiei vor fi nregistrate n contabilitatea partenerului privat), iar atunci cnd
majoritatea riscurilor este preluat de partenerul public, contractul va fi asimilat unui contract de
achiziii publice i va fi inclus ca atare n bugetele publice, iar bunurile ce fac obiectul investiiei
vor fi nregistrate n contabilitatea public.
Contractele clasificate n afara bugetelor publice (n afara sectorului public) vor fi la rndul
calificate drept concesiuni sau parteneriate public-privat prin utilizarea criteriului sursei
veniturilor partenerului privat n cursul perioadei de operare a proiectului: dac majoritatea
acestor venituri vor proveni din tarife ncasate de la utilizatorii bunului, contractul va fi calificat
ca fiind o concesiune, iar dac aceste venituri vor proveni n majoritate din pli realizate de
partenerul public, va fi un contract de parteneriat public-privat.
Dac analizm din perspectiv strict juridic, raportndu-ne la obiectul lor i deci la drepturile i
obligaiile prilor, contractele de achiziii publice vor reprezenta, dup caz, contracte de
vnzare-cumprare, contracte de antrepriz sau contracte de furnizare, astfel cum aceste
contracte sunt reglementate de Codul civil.
Finanarea din surse private a investiiilor publice presupune, n structura sa elementar, dou
mari etape succesive:
a) etapa de construire sau realizare a obiectului investiiei publice, n care finanarea
costurilor aferente este asigurat n principal din fonduri private, urmat de
b) etapa de operare a bunului astfel realizat, n care partenerul privat care a realizat bunul
are dreptul de a-l exploata n vederea recuperrii investiiei (costuri de construire i
costuri de finanare a construciei, a acoperirii costurilor de operare i a obinerii unui
profit.
Sursa din care provin majoritatea veniturilor partenerului privat n cursul perioadei de operare a
unui proiect de investiii publice finanat din fonduri private reprezint un criteriu de delimitare

114
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II

Monica A. Raiu, Simona Gherghina Drept financiar public Suport de curs





a celor dou mari tipuri de structuri contractuale prin care se poate realiza finanarea
privat a investiiilor publice: concesiunea i parteneriatul public-privat.
Dac n aceast etap de operare a proiectului majoritatea veniturilor vor fi obinute de
partenerul privat din tarifele colectate de la public, adic de la utilizatorii bunului ce a fcut
obiectul investiiei, contractul va fi considerat ca fiind o concesiune.
n situaia n care cea mai mare parte a veniturilor n cursul operrii bunului este obinut de
partenerul privat din pli realizate de partenerul public, contractul va fi considerat ca fiind un
parteneriat public-privat.
Acest criteriu este unul de natur economic, dar a fost preluat i n analizele juridice ce
difereniaz contractele de concesiune de contractele de parteneriat public-privat.
Definiiile clasice ale concesiunii, din perspectiv juridic, insist ns pe dobndirea de ctre
concesionar a dreptului de exploata bunul (n cazul concesiunii de bunuri), lucrarea realizat (n
cazul concesiunii de lucrri) sau serviciul (n cazul concesiunii de servicii) pe riscul su.

115