Sunteți pe pagina 1din 579

Iordan NICOLA

DREPT ADMINISTRATIV
CURS UNIVERSITAR

Sibiu
2007

PARTEA I
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ.

Capitolul I

NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Noţiunea de administraţie publică


Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină fiind
format din prepoziţia „ad” care se traduce prin: „la”, „către” etc. şi
substantivul „minister”, cu semnificaţia de: „servitor”, „îngrijitor”,
„ajutător”. Din aceste componente s-a format cuvântul „administer” care ne
apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă aceea de „ajutor al
cuiva”, de „executant”,ori de „slujitor” şi o semnificaţie figurativă,
indirectă,cea de „unealtă” sau de „instrument”1.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a
administra” semnificaţia de „a conduce”,”a cârmui”,” a gospodări” o
întreprindere, instituţie etc., iar prin substantivul „administraţie” înţelege
totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
În doctrină, conceptului de„administraţie” îi sunt atribuite mai multe
sensuri, dupa cum urmează:
• conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea
executivă;
• compartiment funcţional (direcţie, departament, secţie etc.) din
cadrul unei întreprinderi sau instituţii;
• sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
• conducerea unui agent economic sau a unei instituţii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie,
preocupările teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe
clarificarea noţiunii de administraţie publică.
Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând, să
se determine graniţele generale ale acesteia şi în acelasi timp să i se
formuleze principalele concepte.

1
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38
2
*** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti
2
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să reflecte
locul şi rolul acesteia în contextul politic, economic şi social al statului de
drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat.
A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic faptul
că nu se obţine nimic fără acţiune şi nu se păstrează nimic din momentul în
care efortul a încetat, filozofia administraţiei constând în activitatea sa
permanentă, continuă.
Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un
scop în sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în veşnică mişcare.
Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu
înseamnă oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este
valabil pentru orice ţară”1.
Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva
concepţii exprimate în doctrina franceză, cu impact deosebit asupra
doctrinei şi organizării administraţiei publice din ţara noastră.
Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii de
abordare a executivului şi administraţiei publice.
Astfel, profesorul André de Laubadere definea administraţia ca fiind
„ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub impulsul
puterii politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului modern”2.
Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de
administraţie i se atribuie două sensuri, respectiv semnificaţia de activitate,
aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe de altă parte,
desemnează organele (structurile) care exercită această activitate, primul
fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic3.
Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul
delimitează administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică
(activitatea legislativă şi activitatea justiţiei), precum şi de cea a
particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul
administraţiei, autorul relevă că este acela de a satisface interesul public.
Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul
iterează ideea de putere publică. Dacă raporturile particularilor se
fundamentează pe egalitatea juridică a părţilor, administraţia, care trebuie să
satisfacă interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu
particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere publică care
semnifică un ansamblu de prerogative acordate administraţiei publice pentru

1
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942,
Bucureşti, pp. 469-476
2
André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J.,
1973, p.11
3
Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11
3
a face să prevaleze interesul general, atunci când acesta este în conflict cu
interesul particular1.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei
franceze în evoluţia celei germane2, s-au încadrat şi ele în curentul de
gândire care a promovat separaţia puterilor statale în legislativă,
judecătorească şi executivă. Ca şi în alte ţări şi în Germania sfera
administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptată ca
bază a interpretării principiului separaţiei şi respectiv, a principiului
colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens opinia
lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea statului sau a
tuturor titularilor de putere publică, care nu este legiferare şi nici
justiţie.”3
În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie
publică, prof. E. Forsthoff relevă că administraţia se ocupă de propriile sale
afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă.4 Faţă de justiţie, a cărei
datorie este aceea de a face aplicarea dreptului în cazuri determinate, datoria
administraţiei este aceea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza
dreptului. În felul acesta, administraţia apare ca o funcţie activă a statului,
care are un caracter tehnic deosebit de caracterul politic al legislativului
„administraţia nu se justifică numai ca aparat executiv al unui sistem politic,
dar şi ca un girant al serviciilor publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”5
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia apare
ca o putere autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi
judecătorească.
În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 19236, a
fost deosebit de productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor şi
conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în doctrina
europeană, privind acceptarea sau respingerea teoriei separaţiei puterilor în
stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români, majoritatea dintre ei
acceptând teza separaţiei celor trei puteri, subliniind în acelaşi timp şi
necesitatea colaborării dintre ele.
Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost
profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate
aşezată pe un anumit teritoriu, organizat sub formă de guvernanţi şi

1
Idem, p. 14
2
Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont),
Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969
3
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol.
I, p. 28
4
Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42
5
Idem, p. 55
6
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
guvernaţi, care are o activitate continuă prin care caută să-şi îndeplinească
scopurile sale, activitate organizată prin lege, denumită „administraţiune”.1
Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof.
Paul Negulescu consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a
statului, care, însă, nu este nici legiferare şi nici justiţie.
În privinţa criteriului de departajare care delimitează administraţia
fata de celelalte activitati fundamentale ale statului, autorul consideră că
„administraţia cuprinde activitatea statului reglementată prin lege”2.
Cu referire la activitatea administraţiei, autorul citat menţionează că
aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure
satisfacerea intereselor generale: „Ea este organul” care, prin continua
aplicare a legilor, asigură principalele nevoi ale societăţii (serviciul de
poliţie, serviciul apărării naţionale, serviciul educaţiei naţionale, servicii de
comunicaţie, serviciul finanţelor publice, etc.). Această misiune a
administraţiei îl determină pe autor să o califice ca fiind o activitate tehnică
(influenţa germană), dar în acelaşi timp şi juridică, în sensul că fiecare
serviciu public desfăşoară o varietate de operaţiuni tehnice, care însă trebuie
să se desfăşoare potrivit legii.3
Plecând de la aceste consideraţii, prof. Paul Negulescu defineşte
administraţia publică ca fiind o instituţie complexă care reuneşte toate
serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale
sau comunale.
Autorul mai relevă, de asemenea, faptul că administraţiile publice
(statul, judeţul, comuna) „sunt personificate”, adică sunt persoane juridice
„politico-teritoriale”, ceea ce înseamnă că au iniţiativă, răspundere şi
capacitatea juridică de a face acte de putere publică, care, la nevoie, pot fi
puse în executare prin forţa de constrângere a statului.
Cu unele nuanţări, administraţia publică îşi găseşte aceeaşi
interpretare şi în opiniile altor reputaţi autori de drept public din perioada
interbelică, dintre care cităm pe Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu
şi Erast- Diti Tarangul.
În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în mod
frecvent noţiunile de: administraţie, administraţie de stat, administraţie
publică, activitate executivă, autoritate executivă, autorii atribuindu-le fie
acelaşi înţeles, fie semnificaţii diferite.
Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o
circumscriu, de regulă, la anumite organe ale statului, respectiv „organele
administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice (activităţi) ale

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a,
Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 38-42; 44-72
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 41
3
Idem, p. 43
5
acestora, considerând că sintagmele „activitate administrativă” şi respectiv
„organe administrative”, sunt sinonime cu „activitate executivă” sau
„organe executive”.1
Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de
egalitate între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind
administraţia de stat ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în
mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administraţiei de stat”2. În această opinie, autorii consideră că activitatea
executivă se divide în două activităţi distincte: activitatea executivă propriu-
zisă şi o activitate de dispoziţie, organele ierarhic inferioare realizând numai
o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate
preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie. Evident această teză nu-şi mai
poate găsi astăzi aplicabilitatea, Constituţia României, republicată,
consacrând în art. 120 principiile descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice.
În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere
executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat (publică)”,
prof. Ioan Muraru consideră că toate aceste sintagme exprimă acelaşi lucru,
şi anume funcţia şi organele (autorităţile) care implică executarea legilor,
opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificată.3
Într-o opinie diferită4, (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se
consideră că administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică,
prima având o sferă mai largă decât cea de a doua.
Independent de această diversitate de opinii, majoritatea autorilor
consideră, în conformitate cu principiile Constituţiei României, că noţiunea
de administraţie publică are un dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea
administratiei;
b. un sens material-funcţional, care vizează activitatea specifica
administratiei.
În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul
mecanismelor (organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice),
care pe baza şi în executarea legii, realizează o activitate cu un anumit
specific bine conturat”5.
1
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10
2
I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura
Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13
3
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
4
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 32-33
5
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19
6
Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este alcătuită
dintr-o serie de elemente componente fiecare având o structură şi atribuţii
precis determinate prin „lege”, între ele stabilindu-se o gamă variată de
relaţii (colaborare, subordonare, cooperare) pe care le vom analiza în
sucapitolul următor.
Pe de alta parte, relevăm că legiuitorul nostru înţelege prin
autoritate publică, orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea
unui interes public legitim; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu
public, în regim de putere publică.”1
Activitatea administraţiei publice se realizează în regim de putere
publică, aidoma activităţii desfăşurate de Parlament şi puterea
judecătorească, ceea ce înseamnă că interesul general (public) este ocrotit,
uneori chiar în detrimentul interesului particular.
Prin putere publică doctrina înţelege acele prerogative, drepturi
speciale, exorbitante pe care organul administrativ le deţine, în sensul de
autoritate care reprezintă şi apără interesul public (general)2.
Interesul public este definit de legiuitor în art. 2 lit. l al. 1 din Legea
nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, ca fiind „interesul care
vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea
drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei autorităţilor
publice”.3
În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie
publică se înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare în
concret a legilor, în principal de către părţile care compun acest mecanism,
urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei
funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către
particulari”.4
Plecând, de la cele două accepţiuni (formal-organică şi material-
funcţională),prof.Antonie Iorgovan defineşte administratia publica, dupa
cum urmeaza: „ansamblul activităţilor Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz,
structurile subordonate acestora prin care, în regim de putere publică,
1
Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare.
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti,
2001, p. 73
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20
7
se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii
publice”.1
În concluzie, faţă de această diversitate de opinii cu privire la
conţinutul şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate
administrativă”, „administraţie de stat” etc., achiesăm celei potrivit căreia
„… în fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru şi anume
funcţia şi organele de stat (autorităţile) care implică executarea legilor”,
terminologia nuanţată exprimând acelaşi conţinut „executivul”2.
Formele concrete prin care autorităţile administraţiei publice
organizează executarea şi execută legea sunt: actele administrative, faptele
material-juridice, operaţiunile tehnico-materiale şi actele politice.
Trebuie însă relevat faptul că formele concrete menţionate sunt
efectuate uneori şi de autorităţi aparţinând puterii legislative sau/şi de
autorităţi aparţinând puterii judecătoreşti, precum şi de către societăţi
comerciale, regii autonome, instituţii publice şi asociaţii ori fundaţii private.
Aşa spre exemplu, activitatea desfăşurată de Preşedintele Camerei
Deputaţilor, în calitate de şef al compartimentelor funcţionale compuse din
funcţionari publici, este o muncă administrativă, numirea şi eliberarea din
funcţie a acestora făcându-se prin acte administrative de autoritate. Aceeaşi
situaţie o întâlnim atunci când Parlamentul sau una dintre camerele acestuia
fac diverse numiri în funcţie. Spre pildă, conform art. 142 alin. (3) din
Constituţia României, republicată, trei dintre judecătorii Curţii
Constituţionale sunt numiţi de către Camera Deputaţilor şi trei de Senat;
potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numiţi de Parlament
pentru un mandat de 9 ani etc..
Tot astfel, atunci când preşedintele judecătoriei, tribunalului sau
curţii de apel numeşte în funcţie, ca urmare a desfăşurării unor concursuri,
pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna administrare a
instituţiei şi a bazei materiale pe care o gestionează în calitate de conducător
al instituţiei, desfăşoară o activitate administrativă.
În toate aceste cazuri, activităţile menţionate ne apar ca fiind
subsidiare celor specifice, iar autorităţile care le realizează nu sunt în astfel
de situaţii subiecţi ai puterii legislative sau judecătoreşti, ci autorităţi publice
care exercită atribuţii administrative, inclusiv emiterea unor acte
administrative.
Această teză consacrată în doctrina de specialitate a fost tranşată şi
prin actuala lege a contenciosului administrativ.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul unilateral cu
1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 70
2
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
8
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice
- prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ”.
În opinia noastră, din analiza definiţiei legale a actului administrativ,
formă concretă juridică specifică autorităţilor administraţiei publice, se pot
desprinde următoarele concluzii: actul administrativ se emite de o autoritate
publică, având accepţiunea „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu
public”.1
a) actele administrative se emit în vederea organizării şi executării în
concret a legii, cu alte cuvinte în cadrul activităţii executive a
statului;
b) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau
stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept
administrativ;
c) legiuitorul asimilează actelor administrative anumite contracte
specifice încheiate de autorităţile publice, denumite contracte
administrative;
d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in regim
de putere publică.

2. Administraţia publică abordată ca sistem


După Revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastră s-a trecut la
reorganizarea sistemului administrativ bazat pe autonomia locală şi
descentralizarea serviciilor publice, îmbinându-se experienţa naţională din
perioada interbelică, cu cea a statelor cu democraţii consacrate. Acest proces
a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit să asigure
fundamentul schimbărilor instituţionale, respectiv trecerea de la statul
1
A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare
9
supercentralizat la cel descentralizat, proces care aidoma celor derulate şi în
celelalte state est şi central europene a presupus profunde reforme
structurale.
O primă şi stringentă problemă care s-a ridicat în faţa specialiştilor a
constituit-o definirea organizării sistemice a statului. Astfel, sub aspect
formal, trebuia să se stabilească modul de organizare al celor trei puteri
statale (legislativă, executivă şi judecătorească), stabilindu-se autorităţile
care le exercită şi, în acelaşi timp, să se evidenţieze raporturile şi relaţiile
dintre aceste autorităţi.1 În acest sens, se impune observaţia că deşi nu
consacra în mod explicit principiul separaţiei puterilor în stat, Constituţia
din 19912 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de autorităţi
prin care se exercită puterea statală.
Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, în accepţiunea formal-
organică, administraţia publică este definită ca fiind un sistem de autorităţi
publice „chemate să execute legea sau, în limitele legii să presteze servicii
publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice puterii publice”3.
Prin organ al administraţiei publice se înţelege „acea structură
organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept
public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea de
servicii publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al
Parlamentului”4.
Potrivit acestor determinări conceptuale şi în conformitate cu
dispoziţiile Constituţiei, administraţia publică este formată dintr-un sistem
de autorităţi publice, după cum urmează:
I. Administraţia de stat centrală formată din următoarele
categorii de autorităţi:
a) organele supreme ale administraţiei publice, respectiv
Preşedintele României şi Guvernul, fiind acreditată teza unui executiv
bicefal;
• Preşedintele României - îndeplineşte în mod incontestabil
atribuţii de natură administrativă, fiind considerat autoritate a administraţiei
publice şi unul din şefii executivului, alături de Guvern. Dintre atribuţiile
sale enumerăm următoarele: poate lua parte la şedinţele Guvernului în care
se dezbat probleme de interes naţional privind politica internă şi externă,
apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din Constituţie);
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II,
pp.340-342
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.
Principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres în art. 1
alin. (4) din Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 767 din 31 octombrie 2003
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 1996, p. 340
4
Idem, p. 342
10
poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă
deosebită (art. 86); încheie tratate internaţionale ce au fost, în prealabil,
negociate de Guvern supunându-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin.
l); aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul
forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem
de Apărare a Ţării (art. 92) etc.
• Guvernul României - este şef al executivului împreună cu
Preşedintele României, rol consfinţit de art. 102 din Constituţie, potrivit
căruia „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice, atribut care rezultă şi din art.
11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor.
Este necesar să precizăm că între Preşedintele României şi Guvern
nu există raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare.
b) organele centrale de specialitate, respectiv:
• ministerele şi alte autoritati publice subordonate
Guvernului, ministerelor sau altor autorităţi publice centrale, după caz;

În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/20011


„Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea
Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi”.
Tot în subordinea Guvernului sunt organizate şi funcţionează şi alte
autorităţi, precum: Biroul Român de Metrologie Legală, etc.
• autorităţi autonome, dintre care cităm: Avocatul Poporului,
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii,
Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenţei Agenţia
Naţională de Integritate, Autoritatea Electorală Permanentă etc.
Acestea nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvernul
României, ci faţă de alte autorităţi publice: Parlament, Senat, Preşedintele
României, etc.
• instituţiile bugetare, regiile autonome şi societăţile comerciale
subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor şi celorlalte
organe ale administratiei publice centrale autonome.

II. Administraţia de stat din teritoriu, formată din:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
11
a) prefecţi, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie şi art.1
alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului1, sunt
reprezentanţii Guvernului pe plan local;
b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrativ-teritoriale, organizate ca direcţii
generale, inspectorate, oficii etc.
III. Administraţia publică locală autonomă formată din:
a) consiliile locale;
b) primari;
c) consiliile judeţene;
d) preşedinţii consiliilor judeţene ;
e) instituţiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societăţile
comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene.
Potrivit dispoziţiilor art. 121 din Constituţie „Autorităţile
administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi
oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii”, iar art.
122 stabileşte „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice
pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean”. Alegerea acestor autorităţi
se face prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat în condiţiile
Legii nr. 67/20042, modul de constituire, organizare, funcţionare şi
principalele atribuţii fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/20013 - legea
administraţiei publice locale, precum şi de alte acte normative.

3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului


administrativ
Faţă de cele prezentate în subcapitolul anterior, se impune concluzia
că sistemul autorităţilor administraţiei publice este deosebit de complex,
format dintr-o multitudine de autorităţi, între care se stabileşte o paletă
variată de raporturi.
În calitate de şef al executivului, Guvernul exercită conducerea
generală a administraţiei publice şi îndeplineşte potrivit dispoziţiilor art.1
alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările
ulterioare, următoarele funcţii:

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
12
a) funcţia de strategie, prin care asigură elaborarea strategiei de
punere în aplicare a Programului de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin intermediul căreia asigură
elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea
realizării obiectivelor stabilite;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se
asigură administrarea domeniului public şi privat al statului,
precum şi gestionarea serviciilor publice de interes naţional;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului
român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi
controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul
apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale precum şi
domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi
organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub
autoritatea Guvernului.
Este evident faptul că, în mod implicit, legiuitorul a abilitat
Guvernul cu conducerea acestui sector vital al ţării, care reprezintă
administraţia publică.
În această calitate, între Guvern, pe de o parte, şi celelalte
componente ale sistemului administrativ, pe de altă parte, se stabileşte o
gamă variată de raporturi (relaţii), astfel:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere, celelalte
autorităţi ale administraţiei centrale subordonate şi prefecţi.
Acest lucru reiese cu claritate din dispoziţiile art. 11 lit. l) din Legea
nr. 90/2001, potrivit cărora „conduce şi controlează activitatea ministerelor
şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa”.
În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi
Internelor prevede „realizează, în numele Guvernului, controlul ierarhic de
specialitate asupra activităţii prefecţilor şi aparatului prefecţilor”1;
b) raporturi de colaborare cu autorităţile administraţiei publice
centrale de specialitate autonome şi organismele sociale nestatale;
c) raporturi de tutelă administrativă, exercitate potrivit art. 3 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de către prefecţi şi
respectiv de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Se impune aici precizarea că deşi sunt autonome, autorităţile
administraţiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui control
administrativ specific, denumit control de tutelă administrativă, exercitat de
administraţia de stat, centrală sau teritorială.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
13
Această formă a controlului are în vedere apărarea intereselor
publice, în concret legalitatea şi se particularizează, de asemenea, şi prin
faptul că se poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi
numai cu respectarea procedurilor şi producând efectele stabilite de lege.
Tutela administrativă îmbracă două forme şi anume: tutela asupra
existenţei organelor tutelate şi tutela asupra activităţii acestora.1
Prima formă, tutela asupra existenţei organelor tutelate îmbracă
aspecte mai dure, în sensul că organul de tutelă are dreptul de a dispune
demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat.
Tutela administrativă, exercitată asupra activităţii, se caracterizează
prin faptul că organul de tutelă supraveghează legalitatea actelor emise de
autorităţile tutelate, sesizând, în cazul în care apreciază că actul este ilegal, o
autoritate aparţinând puterii judecătoreşti, care are competenţa de a decide.
Această formă de tutelă administrativă a fost reglementată, în mod implicit,
prin art. 123 alin.(5) din Constituţie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea
privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, fiind exercitată de
prefect asupra actelor adoptate de autorităţile administraţiei publice locale
autonome.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, instituţia tutelei administrative este consacrată în mod expres
pentru prima dată în legislaţia noastră postbelică.2
Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate două autorităţi
învestite cu exercitarea tutelei administrative, după cum urmează:
a) prefectul, care poate ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă
le consideră nelegale;
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate ataca în
faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale
şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică. Dispoziţii
similare regăsim şi în art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul
functionarilor publici.3
În acelaşi timp, este necesară precizarea că între prefect, pe de o
parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii
consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare, teză
consfinţită de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului.

1
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck,
Bucureşti, 1999, p. 53
2
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare.
3
republicata în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.

14
De asemenea, se impune remarcat faptul că în conformitate cu
dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicată - legea
administraţiei publice locale: „În relaţiile dintre autorităţile administraţiei
locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi
primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.

4. Conţinutul activităţii administraţiei publice


Deosebit de complexă, competenţa conferită autorităţilor
administraţiei publice se înfăptuieşte prin trei categorii de forme concrete,
respectiv: acte administrative , fapte material juridice şi operaţiuni tehnico-
materiale, precum şi printr-o gamă diversificată de activităţi pe care le vom
enumera şi defini în cele ce urmează.
Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă,
provenite, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice, făcute în
exercitarea funcţiei executive a statului cu scopul de a produce efecte
juridice, în regim de putere publică, şi care la nevoie pot fi puse în executare
prin forţa de constrângere a statului.
Faptele material-juridice sunt acţiuni umane sau împrejurări
(evenimente) naturale, care determină transformări în lumea materială şi
produc în acest mod efecte juridice, fără însă să existe o manifestare de
voinţă făcută în acest sens. (Ex. demolarea unei construcţii, naşterea,
trăsnetul etc.)
Operaţiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a
activităţii executive, care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar care
servesc la pregătirea, elaborarea, adoptarea, executarea şi controlul actelor
administrative (Ex. avizele, aprobările, referatele, anchetele, rapoartele,
proiectele actelor administrative, etc.
Din punct de vedere al specificităţii obiectului, activităţile
administraţiei publice sunt clasificate în trei categorii şi anume1:
Activităţile de dispoziţie sunt acele activităţi care permit
administraţiei publice să stabilească prin acte administrative ce trebuie şi ce
le este permis să facă persoanelor fizice sau juridice şi ce le este interzis
acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc şi sancţiunile aplicabile
în situaţiile în care se încalcă conduita prescrisă, măsurile de coerciţie ce pot
fi aplicate persoanelor vinovate de către autorităţile administraţiei
publice,etc.
Activităţile de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice
care vizează măsurile pe care trebuie să le întreprindă administraţia pentru a
asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor, în scopul satisfacerii
interesului general. Fiind abilitate de lege să înfiinţeze şi să organizeze
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 21
15
servicii publice, autorităţile administraţiei publice au în acelaşi timp
obligaţia de a pune la dispoziţia acestora resursele materiale, financiare,
umane şi informaţionale necesare, astfel încât ele să poate funcţiona în
condiţii corespunzătoare.
Activităţile de prestaţii pe care administraţia publică şi funcţionarii
săi le efectuează în cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi:
gospodăria comunală, starea civilă, protecţia socială, evidenţa informatizată
a persoanei, încasarea impozitelor şi taxelor etc.
Activitatea prestatoare de servicii publice reprezintă una dintre
modalităţile prin care, se asigură calitatea vieţii în cadrul colectivităţilor
locale. Autorităţilor administraţiei publice le revine obligaţia legală de a
satisface nevoile cetăţenilor, prin organizarea sau prestarea în mod direct a
unor servicii publice. În fapt, acest gen de atributii se înfăptuiesc pe baza şi
în executarea legii şi constituie specificul activităţii executive.

5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public


Puterea publică este definită în literatura de specialitate ca fiind
ansamblul prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este
înzestrată de legiuitor o autoritate publică, în scopul de a reprezenta şi apăra
interesul public (general) care, trebuie să prevaleze în faţa interesului
individual1.
Este specifică tuturor autorităţilor publice din sfera celor trei puteri
statale (legislativă, executivă şi judecătorească) şi rezultă în principal din
Constituţia României, precum şi dintr-o multitudine de alte acte normative.
Specific autorităţilor din sistemul administraţiei publice le este faptul
că, pe acest temei, adoptă, în mod unilateral, acte administrative de
autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se pot
executa în mod direct, la nevoie apelându-se la forţa de constrângere a
statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale statului, autoritatile
administrative pot aplica ele însele măsurile de constrângere, prin propriile
organe, chiar dacă respectivele masuri au fost stabilite de către instanţele
judecătoreşti, prin sentinţe definitive şi irevocabile2.
Acest lucru, nu trebuie însă să ne conducă nicidecum la concluzia că
regimul de putere publică permite autorităţilor administrative sa exercite cu
exces de putere a atributiile conferite de lege, în dauna celor administraţi.
1
A. Iorgovan, op. citată, 1994, p. 90
2
Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii
contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 228 din 21
mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare mandatul de executare emis de
instanţă, stabilind: - conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de contravenient, -
condiţiile în care făptuitorul execută sancţiunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!!
16
Dimpotrivă, într-un stat de drept, democratic, cetăţenii beneficiază de
protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei, fiindu-le
acordate diferite căi de atac împotriva eventualelor abuzuri ale
administraţiei. Iată de ce, printre altele, a fost creat contenciosul
administrativ, instituţie care are menirea de a proteja drepturile subiective si
interesele legitime ale particularilor, care trebuie perceput ca fiind un
element component al regimului de putere publică şi nu ca un element
exterior acestuia.
Aplicarea legii presupune din partea autorităţilor administrative
desfăşurarea unor activităţi laborioase, şi anume:
• activităţi de organizare a executării legii , care în fapt si in
drept sunt activităţi de dispoziţie, materializate prin adoptarea de
acte normative (ordonanţe şi hotărâri ale guvernului,ordine si
instructiuni ale ministrilor, hotărâri ale consiliilor locale şi
judeţene, dispoziţii ale primarilor si ale presedintilor consiliilor
judetene, etc.);
• activităţi de executare în concret a legii, concretizate prin
emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau
individual, efectuarea de operaţiuni tehnico-materiale, încheierea
unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc.
Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de
ordine publică, securitate publică, interes public, servicii publice etc. au
semnificaţii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din societate,
în funcţie de interesul acestuia la un moment dat.
Prin interes public doctrina înţelege: „acele activităţi ce sunt
necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea
politică”1, satisfacerea interesului general constituind insasi raţiunea de a fi a
administraţiei publice.
Scopul sistemului de autorităţi ce aparţin administraţiei publice nu
poate fi altul decât satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, altfel spus,
satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al
organizaţiilor private care urmăresc realizarea profitului. Se impune însă
precizarea că nu orice activitate, deşi utilă, este de interes public.
Acreditarea unei nevoi sociale la „rangul” de interes public implică în mod
obligatoriu şi o reglementare legislativă pentru a permite acţiunea
administraţiei.
Aşadar, atâta vreme cât nu există o minimă reglementare legală, nu
ne vom găsi în prezenţa interesului public şi, în consecinţă, autorităţilor
administraţiei publice nu le incumbă nici o obligaţie juridică.
Concluzionăm prin a releva faptul că interesul public variază prin
conţinutul său în raport de voinţa politică la un anume moment dat.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 92
17
Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizată sau,
după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui
interes legitim public”1.
Semnificaţia noţiunii de serviciu public, modul de organizare şi
funcţionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate într-unul din
capitolele următoare.

6. Statul şi puterea publică

6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.


Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare a
puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaţii
aflate în acel loc şi care realizează conducerea socială în ansamblul ei,
sprijinindu-se, la nevoie, pe constrângerea proprie, în vederea aplicării
dreptului.”2
Prof. Tudor Drăganu defineşte statul drept „o instituţie având ca
suport o grupare de oameni aşezată pe un spaţiu delimitat, capabilă de a-şi
determina singură propria sa competenţă şi organizată în vederea exercitării
unor activităţi care pot fi grupate în funcţiile: legislativă, executivă şi
jurisdicţională”.3
Caracterul instituţional al statului rezultă din faptul că el reprezintă o
organizaţie umană ce se întemeiază pe un set de reguli de drept, organizaţie
ce desfăşoară activităţi menite să satisfacă nevoi sociale determinate. Statul,
deşi are calitatea de reprezentant oficial al societăţii, nu trebuie confundat cu
societatea şi nici cu întreaga populaţie, deosebindu-se de acestea prin modul
de compunere şi prin structura autorităţilor sale. În cadrul unei societăţi
democratice, statul nu se situează şi nici nu trebuie să se situeze deasupra
sau în afara societăţii, el trebuind să exercite conducerea socială atât în
folosul societăţii în ansamblul ei, a diverselor comunităţi regionale şi locale,
precum şi al indivizilor priviţi ca entităţi distincte.
În opinia profesorului Ioan Muraru, noţiunea de „stat” are două
accepţiuni4. Într-o primă accepţiune, în sens larg, statul este înţeles ca sumă
a trei elemente, şi anume: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi suveranitatea (în
1
Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si
completarile ulterioare.
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj –
Napoca, 2003, p. 59
3
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 116
4
Ioan Muraru Drept constituţional şi instituţii publice, Ediţia a VII-a, revăzută şi adăugită,
Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 10
18
sensul puterii organizate statal). În această accepţiune, noţiunea de „stat”
este sinonimă cu noţiunea de „ţară” şi include civilizaţia, resursele, oamenii,
teritoriul, frontierele, autorităţile publice etc.
În cea de-a doua accepţiune, în sens restrâns, noţiunea de „stat”
desemnează forma organizată a puterii poporului, mai precis mecanismul
sau aparatul statal. Această accepţiune este strict juridică.
Statul a apărut ca o soluţie unică pentru dezvoltarea materială şi
spirituală a societăţii,precum şi pentru conservarea valorilor umane din
cadrul acesteia.
Aşa cum am precizat, în opinia profesorului Tudor Drăganu, statul
reprezintă o instituţie. Acesta se deosebeşte însă de alte instituţii, în primul
rând, prin specificitatea activităţilor fundamentale pe care le îndeplineşte,
activităţi care, în mod uzual, sunt denumite funcţii ale statului. Doctrina
clasică a dreptului constituţional consideră că statul îndeplineşte trei funcţii,
şi anume: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească
(jurisdicţională).
a. Funcţia legislativă reprezintă acea activitate fundamentala a
statului, care constă în edictarea unor norme de conduită socială,
cu caracter general, impersonale, obligatorii şi de aplicabilitate
repetată, fiind astfel susceptibile de a fi sancţionate prin
intervenţia forţei de constrângere a statului;
b. Funcţia executivă constituie activitatea fundamentala a statului
care are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor publice,
organizarea aplicării şi executării în concret a legilor de către
organele care constituie, în ansamblul lor administraţia unui stat;
c. Funcţia judecătorească (jurisdicţională) este acea activitate
fundamentala a statului care are ca obiect soluţionarea cu putere
de adevăr legal şi în deplină independenţă, în cadrul unei
proceduri publice şi contradictorii a conflictelor juridice, adică a
acelor situaţii în care unul sau mai mulţi indivizi pretind, în
contradictoriu cu alţii, că ordinea de drept a fost incalcata.
Statul îşi determină singur propria competenţă, în sensul că
activitatea agenţilor săi nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei
autorităţi superioare. Această caracteristică a statului de a-şi determina
singur competenţa se numeşte suveranitate. Din aceste motive, unii autori au
definit suveranitatea ca fiind „competenţa competenţei”.
Trebuie menţionat faptul că, până de curând, se credea că ideea de
suveranitate nu acceptă recunoaşterea unei autorităţi superioare, oricare ar fi
fost aceasta, învestită cu dreptul de a limita deplina libertate de acţiune a
statului. Însă această concepţie absolută a ideii de suveranitate nu mai este
împărtăşită astăzi, recunoscându-se, în general, că regulile dreptului
internaţional pot, cel puţin în anumite domenii, să mărginească libera
19
determinare a statelor. În plus, în prezent se mai admite faptul că statul este
obligat să respecte, la fel ca şi indivizii, regulile dreptului subiectiv.1

6.2. Caracteristicile puterii publice.


Aşa cum am arătat, puterea publică sau puterea de stat este unul din
cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o
definiţie unitară a ceea ce numim „puterea publică” pentru diferitele epoci
de dezvoltare. Dacă, în cazul monarhiilor absolute, „puterea de stat” se
confunda cu o singură persoană („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt eu”
spunea regele Franţei Ludovic al XIV-lea), în democraţiile moderne, puterea
de stat apare ca un sistem de organe competente să exercite funcţiile
statului: legislativă, executivă şi judecătorească. În prezent, noţiunea de
„putere publică” exprimă, în mod abstract, ideea că pe un anumit teritoriu,
un sistem de organe realizează funcţiile legislativă, executivă şi
judecătorească în condiţii care exclud subordonarea lui faţă de o autoritate
superioară sau concurentă.
Atât anterior apariţiei statului, cât şi ulterior acestui moment, în
societate au apărut diverse puteri sociale, unele având chiar caracter politic,
care aveau sau nu trăsături asemănătoare puterii publice (de exemplu,
caracter politic organizat teritorial şi coercitiv), însă puterea de stat are o
serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte puteri sociale,
de tipul partidelor politice, organizaţiilor sindicale, diverselor asociaţii etc.
Profesorul Ioan Santai distinge următoarele caractere ale puterii
publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii
publice şi deplin.2
Caracterul politic al puterii de stat constă în faptul că promovează în
mod organizat şi prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin
conştiinţa legiuitorului şi consacrate juridic. La nivelul administraţiei,
caracterul politic al puterii publice se manifestă în modul de formare şi
organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea autoritatilor
deliberative si executive ale administratiei publice locale, desemnarea
prefecţilor, etc.
Caracterul teritorial al puterii de stat rezidă în exercitarea ei asupra
unei colectivităţi umane aşezată în mod permanent pe un anumit spaţiu
geografic delimitat de frontiere, iar apartenenţa la acesta (inclusiv domiciliul
ori reşedinţa persoanei fizice sau sediul persoanei juridice) reprezintă un
criteriu important în ceea ce priveşte modul de manifestare a legăturii dintre
stat şi subiectul de drept, precum şi în privinţa manifestării jurisdicţiei sale

1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 116
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003,
pp. 60-61
20
asupra acestuia, stabilind totodată limitele geografice în care şi până la care
se manifestă puterea publică.
Caracterul organizat al puterii publice se manifesta în exercitarea
acesteia prin intermediul unor structuri instituţionalizate (denumite autorităţi
publice sau puteri în stat), care îndeplinesc unele atribuţii sau funcţii
specifice (legislativă, executivă şi judecătorească) şi sunt formate din
persoane care au o calitate determinată,de parlamentari, funcţionari publici
ori de magistraţi.
Caracterul coercitiv al puterii de stat rezidă în posibilitatea de a
impune individului care a incalcat legea, prin forţă, voinţa care consacră
juridic interesele sociale generale. Într-o societate, puterea de stat deţine
monopolul constrângerii fizice, având la dispoziţie mijloace proprii şi
adecvate realizării ei, rol ce revine spre executare unor autorităţi executive
specializate, cum sunt: poliţia, jandarmeria, executorii judecătoreşti, etc.).
Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul că, pe
teritoriul unui stat nu este posibilă coexistenţa mai multor puteri publice.
Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promovează în
mod unitar aceleaşi interese generale, dar care, sub aspect organizatoric
inglobeaza cele trei sisteme de autorităţi publice (legislativ, executiv şi
judecătoreasc).
Caracterul suveran al puterii de stat semnifică prioritatea acesteia
fata de oricare alta putere sociala interna (faţă de care este supremă) sau,
putere externa (faţă de care este independentă). Acest lucru semnifică
limitarea oricărei puteri sociale interne în exercitarea ei la condiţiile stabilite
sau recunoscute de puterea publică. Pe plan extern, alte state sau organisme
internaţionale nu pot, de regulă, să-şi impună voinţa printr-o imixtiune în
afacerile altui stat care respectă normele unanim admise ale dreptului
internaţional, precum şi prevederile tratatelor la care este parte.
Potrivit art. 2 din Constituţia României, republicată:
„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o
exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,
periodice şi corecte, precum şi prin referendum.
(2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în
nume propriu.”
Caracterul deplin al puterii publice constă în modul nelimitat în care
se exercită, în comparaţie cu oricare alta „putere socială” legal constituită,
care are un domeniu mai restrâns de acţiune (partide, sindicate, asociaţii,
etc.) şi care nu poate împiedica realizarea puterii publice.
Evoluţia societăţii umane a demonstrat că puterea publică nu trebuie
atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autorităţi. Din acest motiv,
statul este format din mai multe organe de stat sau autorităţi publice, care
îndeplinesc numeroase activităţi esenţiale pentru desfăşurarea normală a
21
vieţii sociale, constituite în sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat.
În cadrul lor întâlnim aşa-numitele „puteri” ce realizează funcţiile sau
activităţile fundamentale ale statului, şi anume funcţia legislativă, executivă
şi judecătorească.

6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat


6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în
stat
Principiul separaţiei puterilor în stat reprezintă „o condiţie
primordială a statului de drept şi a constituţionalismului”.1 Separarea
puterilor în stat apare ca o regulă fundamentală în organizarea, funcţionarea
şi activitatea autorităţilor în ansamblul lor, regulă conform căreia puterea
publică se manifestă prin existenţa puterilor legislativă, executivă şi
judecătorească, ce funcţionează în mod independent una faţă de alta, dar în
relaţiile de colaborare şi control reciproc.
Unii autori de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, în special Ch.
Montesquieu, au acreditat opinia potrivit căreia regimul reprezentativ, fără
separaţia puterilor statului ar putea duce la tiranie. În cazul în care naţiunea
ar delega toate funcţiile statului unui singur organ, s-ar ajunge la atribuirea
de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupări de persoane, ceea ce ar
constitui o ameninţare a libertăţii individuale.
Mijlocul prin care acest pericol s-ar înlătura este, în concepţia
acestor autori, separaţia puterilor statului, adică atribuirea diferitelor funcţii
ale statului unor organe distincte şi independente unele faţă de altele.
Trebuie subliniat faptul că Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodată de
principiul separaţiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.
Conform principiului separaţiei puterilor statului, organele astfel
create trebuie să fie independente unele faţă de altele, în sensul că nici unele
nu pot să exercite funcţia încredinţată celeilalte. În acest mod, este cu
neputinţă ca un organ al statului să fie subordonat altuia, deoarece
activitatea fiecăruia ţine numai de el însuşi, nu de voinţa unor factori străini.
Originea principiului separaţiei puterilor statului o regăsim
deopotrivă în Anglia şi Franţa. Filozoful englez John Locke este cel care i-a
dat prima formă doctrinară, subliniind importanţa unei separări a puterilor
statului pentru garantarea libertăţii individuale.
După Locke, activitatea statului presupune trei funcţii diferite:
funcţia legislativă, executivă şi federativă. Deşi filozoful englez distinge trei
funcţii separate în activitatea de ansamblu a statului, acesta nu consideră
însă că fiecare dintre ele trebuie încredinţate unor organe separate. În opinia
1
Ion Deleanu, Separarea puterilor în stat. Reglementare constituţională şi jurisprudenţa
Curţii Constituţionale din România., în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 27
22
sa, doar funcţia legislativă şi cea executivă trebuie să fie exercitate de
titulari distincţi şi independenţi, în timp ce puterea federativă şi cea
executivă nu pot fi decât contopite. Referitor la funcţia judecătorească,
Locke nu preconizează separarea ei de celelalte funcţii ale statului, ci
consideră că ea se încadrează în mod firesc în funcţia legislativă.
Ideile lui John Locke au constituit principala sursă ideologică din
care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci când a reluat şi, totodată, a
aprofundat problema separaţiei puterilor statului în opera sa „De l’Esprit
des lois”. Această lucrare a făcut din Ch. Montesquieu adevăratul părinte al
teoriei separaţiei puterilor statului, teorie căreia i-a dat o nouă formă şi
consistenţă.
În sinteză, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea că în oricare stat
există trei puteri distincte, şi anume: puterea legislativă, puterea executivă şi
puterea judecătorească, noţiunea de „puteri” fiind utilizată de autor pentru a
desemna activităţile fundamentale ale statului. Autorul consideră că cele trei
puteri menţionate trebuie să fie atribuite unor organe separate şi
independente unele de altele. Explicaţia dată de Montesquieu a fost aceea că
„orice om care are o putere este înclinat să abuzeze de ea”. Din acest
motiv, trebuie găsită o modalitate prin care această tendinţă a naturii
omeneşti să fie stăvilită. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea fi
înlăturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de către putere
(„puterea să oprească puterea” – „que le pouvoir arrête le pouvoir”).
Teza lui Ch. Montesquieu este astăzi tot atât de actuală ca şi în
trecut. Orice autoritate publică, indiferent de natura ei, are tendinţa de a-şi
extinde sfera de acţiune, puterea pe care o exercită. De aceea, echilibrul
puterilor presupune, „limitarea reciprocă a acţiunii autorităţilor publice în
funcţie de statutul lor constituţional şi legal”.1 Separaţia puterilor asigură ca
puterea în stat să nu poată fi concentrată în mâna unei singure autorităţi,
altfel spus, ca puterea în stat să se exprime prin mai multe „pârghii”.
Totodată, separaţia puterilor în stat presupune, în mod necesar, şi
colaborarea lor în realizarea specializării funcţionale a fiecărei autorităţi. În
caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat.
Aceste principii se aplică în diferite regimuri democratice prin
intermediul unui sistem de ponderi şi contraponderi, sistem care diferă nu
numai în funcţie de specificul sistemului constituţional dintr-un stat sau
altul, ci şi, mai ales, în funcţie de evoluţia politică a societăţii, de jocul
forţelor politice, îndeosebi al partidelor politice, în lupta lor pentru cucerirea
şi exercitarea puterii.
Principiul separaţiei şi colaborării puterilor statale asigură ca acestea
să nu-şi depăşească limitele constituţionale şi legale ce definesc statutul
1
Oliviu Gherman, Separarea şi colaborarea puterilor – principiu fundamental al statului
de drept, în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 12
23
fiecărei autorităţi publice în parte, precum şi ca activitatea acestor autorităţi
să se exercite în temeiul şi cu respectarea legii. Din acest motiv, separaţia şi
colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de drept care,
în ceea ce priveşte componentele structurii statale, impune ca activitatea
fiecărui sistem de autorităţi să fie întemeiată pe lege.
Principiul separaţiei şi colaborării celor trei puteri statale a fost
consacrat ca atare în Constituţia României, republicată, care, în articolul 1
alin. (4), prevede „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul
democraţiei constituţionale”. Consacrarea expresă a acestui principiu în
Constituţia României, republicată, are avantajul pe care întotdeauna o normă
expresă îl prezintă faţă de acela rezultat în mod implicit din interpretarea
diferitelor norme. Principiul neagă opusul său, cel al puterii unice, care
întotdeauna a reprezentat o caracteristică a statului totalitar, dictatorial.
Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice în statele
democratice trebuie perceput într-un dublu sens, după cum urmează:
a) pe de o parte, cele trei sisteme de autorităţi care exercită puterea
publică, respectiv puterea legislativă, executivă şi judecătorească se
organizează ca entităţi distincte, cu atribuţii proprii;
b) pe de altă parte, activitatea desfăşurată de cele trei puteri statale se
interferează, influenţându-se una pe cealaltă, într-o stare de echilibru şi
control reciproc.
Spre pildă, în relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă,
regimul de separaţie are un „caracter suplu”1. Parlamentul (organul
reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţării) este
abilitat să investească Guvernul, care răspunde politic exclusiv în faţa sa, iar
Guvernul la rândul său, reprezintă principalul partener de lucru al
Parlamentului, îndeosebi în procesul legislativ. Tot astfel, Preşedintele
României, prin promulgarea legilor, încheie procesul legislativ, având şi
posibilitatea de a cere reexaminarea acestora în cadrul termenului de
promulgare.
Faţă de autoritatea judecătorească, regimul de separaţie este însă
rigid, nici una din autorităţile publice ce configurează puterea legiuitoare şi
cea executivă neavând posibilitatea să influenţeze sau să exercite o ingerinţă
ce ar afecta independenţa justiţiei.
Acest dublu caracter al principiului separaţiei, suplu în relaţiile
dintre legislativ şi executiv, asigurând un grad diversificat de colaborări, cu
caracter specializat, între autorităţile publice specifice acestor puteri şi rigid
în relaţiile dintre legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi puterea
judecătorească, pe de altă parte, reprezintă o particularitate a regimului
constituţional din ţara noastră. Este o particularitate nu pentru că asemenea
1
Ibidem, p. 13
24
diferenţe nu s-ar găsi şi în alte regimuri constituţionale, ci ţinând seama de
specificul relaţiilor de colaborare dintre autorităţile publice, în vederea
asigurării, de către fiecare, a specializării sale funcţionale, a competenţelor
constituţionale şi legale ce îi revin.

25
Capitolul II

CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE


ADMINISTRATIVĂ

1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor


Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public
operează cu trei mari noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de state.
Fără a releva particularităţile fiecăreia dintre ele, nefiind acesta obiectul
analizei noastre, vom constata că din punct de vedere administrativ se poate
vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaţiile existente între
puterea centrală şi puterile locale, şi anume:
• un regim de centralizare administrativă;
• un regim de deconcentrare administrativă;
• un regim de descentralizare administrativă (autonomie locală)1.
Revoluţia franceză din anul 1789 şi cele care i-au urmat în secolul
XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizată, la
descentralizarea administrativă a statelor europene. Această transformare
reprezintă, în sens larg, transmiterea unei însemnate părţi din atribuţiile şi
responsabilităţile guvernului central şi a celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, către autorităţile administraţiei publice
locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central către nivele locale şi
regionale, a fost motivat de faptul că dreptul colectivităţilor locale de a-şi
administra ele însele problemele de interes local este, din punct de vedere
istoric anterior statului.Altfel spus, nasterea administratiei locale a precedat
apariţia administratiei centrale, întrucât comunele si orasele cu nevoile,
interesele şi problemele lor specifice, au apărut înainte de naşterea statului.
Începând cu Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului
şi cu apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat, care au condus la detaşarea
executivului de puterea legislativă şi judecătorească, s-a declanşat procesul
de constituire a unei administraţii publice descentralizate.
Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost
preluate în secolul al XIX-lea şi de catre principatele dunărene.
Ideea de autonomie locală a fost stipulată pentru prima dată în
Regulamentele Organice ale Munteniei si Moldovei,care consacrau dreptul
orăşenilor de a-şi promova şi apăra interesele, prin sfaturi orăşeneşti, alese
de ei înşişi.

1
Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17
26
Bazele moderne ale administraţiei publice locale în tara noastra, au
fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din 1864,
respectiv prin Legea pentru comunele urbane şi rurale nr. 394 din 31 martie
18641 şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 31 martie
18642. Cele două legi au consacrat judeţele şi comunele ca circumscripţii
teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică, conferindu-le
atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică, administrate de consilii
alese.
Totodata,aceste două reglementări pot fi considerate ca fiind primele
acte normative care, în detrimentul centralismului administrativ, au
promovat descentralizarea administrativă. Fiind făcuţi aceşti primi paşi, în
art. 106 al Constituţiei din 18663 se prevedea că instituţiile comunale şi
judeţene sunt reglementate prin lege, ca în art. 107 să se stipuleze faptul că
„aceste legi vor avea la bază descentralizarea administraţiunii mai completă
şi independenţa comunală”.
Aceeaşi poziţie a fost adoptată ulterior, de legiuitorul constituant din
1923, care în art. 108 stipula:
„(1) Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi.
(2) Aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrativă...”
Reglementând în continuare modul de formare a consiliilor judeţene
şi a celor comunale, în alin. (3) se prevedea că membrii consiliilor judeţene
şi comunale sunt aleşi de către cetăţenii români, prin vot universal, egal,
direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea minorităţilor naţionale, după
formele prevăzute de lege. Desemnarea pe calea votului a membrilor
consiliilor judeţene şi comunale constituie una din trăsăturile esenţiale ale
organelor administraţiei publice locale care le şi conferă acestora
autonomia.
Deşi cele două Constituţii proclamau principiul descentralizării
administrative, în realitate, prin legile de organizare administrativă din
1925, dar mai ales cele din 1929 şi 1938, administraţia publică locală din
ţara noastră era organizată şi funcţiona având la bază principiul centralizării.
Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925, s-a
prevăzut că reprezentantul puterii centrale în judeţe era prefectul (art.333),
în plase, pretorul (art. 356), iar în comune, notarul (art. 366), toţi aceştia
fiind salarizaţi de către stat, prevederi care atestă în mod indubitabil
centralismul administraţiei.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929,
prin art. 292, împărţea ţara în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală,
numite directorate ministeriale locale, cu reşedinţa la Bucureşti, Cernăuţi,
1
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
27
Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. Conform art. 298 din lege,
directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al tuturor
serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordinea sa prefecţii
judeţelor care compuneau directoratul, fiind în acelaşi timp şi şefii poliţiei
din judeţele respective.
Prin Legea administrativă din 14 august 1938 s-au înfiinţat 10
ţinuturi, cuprinzând de la 4 până la 10 judeţe fiecare. Potrivit art. 54 din
lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a făcut în circumscripţii, care
corespundeau ţinuturilor, fiecare minister având un serviciu exterior, care
funcţiona pe lângă rezidentul regal, iar acesta era, conform art. 62,
reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia.
Constituţiile din 19481, 19522 şi 19653 prevedeau, pentru organele
locale ale administraţiei de stat, o dublă subordonare, atât faţă de consiliile
(sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le şi formau,
precum şi faţă de organele administraţiei de stat ierarhic superioare, reieşind
astfel, în mod indubitabil, caracterul centralizat al administraţiei, expresie a
totalitarismului care a definit acea perioadă.
Făcând această succintă trecere în revistă a evoluţiei reglementărilor
legale privind organizarea administraţiei, trebuie să relevăm faptul că
principiile centralizării, descentralizării şi desconcentrării administraţiei
locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor noştri doctrinari
în dreptul administrativ, mai ales în perioada interbelică.
Astfel, analizând centralizarea administrativă, prof. Anibal
Teodorescu arăta că „centralizarea este sistemul de administraţie în care
raportul de dependenţă între cele două categorii de organe este atât de
strâns, încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după normele de
reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de către
funcţionari numiţi direct de puterea centrală şi cu mijloacele financiare
procurate de centru.”4
Abordând aceeaşi chestiune, prof. Paul Negulescu arăta că atunci
„când un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau
speciale se face prin servicii publice, depinzând direct de puterea centrală şi
ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul este centralizat.
Prin urmare, prin centralizare trebuie să înţelegem regimul administrativ în
care autorităţile locale şi speciale sunt numite de puterea centrală şi depind
direct de dânsa.”5
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948
2
Publicată în Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952
3
Republicată în Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986
4
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Bucureşti, 1929, p.
240
5
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureşti, 1934, pp. 6-10
28
Cu alte cuvinte, în centralism autoritatea şi puterea de decizie se află
în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi, nu există sau există
foarte puţine organe alese, iar sfera atribuţiilor ce revin organelor locale este
foarte restrânsă.
În opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă
este sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au puterea de a
priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de
administraţi şi cu mijloace financiare proprii.1
Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei prof.
Paul Negulescu sublinia:
„Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea
intereselor locale sau speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror titulari,
aleşi de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile pentru
locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.”2
Se poate conchide că pentru a exista o descentralizare efectivă,
unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să li se recunoască „personalitatea
morală”, „un patrimoniu distinct de acela al statului” şi „exerciţiul unor
drepturi de putere publică”.
Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea,
prof. Paul Negulescu combate teza potrivit căreia ar viza şi sfera politicului.
„După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare trebuiesc
întrebuinţate numai când e vorba de organizarea administrativă a unui stat şi
de stabilit raporturile între puterea centrală şi serviciile administrative locale
şi speciale … Or, când vorbim în dreptul administrativ de descentralizare,
nu înţelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie
complectă, ele nu au decât dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes
local. Prin centralizarea politică a unui stat, nu s-ar putea înţelege decât un
stat unitar, iar printr-un stat descentralizat politiceşte, un stat federal.”3
Aşadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul
administraţiei fiind limitată, conform voinţei legiuitorului, care-i acordă
acesteia „drepturi derivate”, adică o anumită competenţă.
În legătură cu modul de exercitare a administraţiei publice, centrale
şi locale, se impune să mai analizăm două aspecte privind centralizarea şi
descentralizarea în judeţe şi oraşe a serviciilor publice ale ministerelor şi ale
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale.
Prin deconcentrare administrativă prof. Anibal Teodorescu
înţelegea „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în

1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, vol. I, 1929, Bucureşti, p.
240
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 610
3
Idem, p. 614
29
judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu analizând acelaşi principiu, îl
definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare
autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului
de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de
deconcentrare.”1
Deci, ne găsim în prezenţa unei desconcentrări administrative în
cazurile în care organele centrale ale administraţiei publice lărgesc
competenţele serviciilor proprii descentralizate în unităţile administrativ-
teritoriale în care acestea au fost organizate.
Aşadar, deconcentrarea administrativă este o formă de diminuare a
centralizării administrative şi nu un element al descentralizării
administrative. Ne-am afla în prezenţa unei descentralizări administrative
numai în cazurile în care organele administraţiei publice centrale ar
transmite organelor administraţiei publice locale alese, respectiv consiliilor
locale şi judeţene şi primarilor, o parte din atribuţiile lor, pentru că, aşa cum
arată prof. Antonie Iorgovan „autorităţile descentralizate nu sunt decât cele
care realizează autonomia locală, autorităţi alese de cetăţeni, adică consiliile
locale, primarii şi consiliile judeţene.”2

2. Centralizarea administrativă
Prin centralizare administrativă se înţelege organizarea şi
funcţionarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea
atribuţiilor administrative este conferita numai de organele statului.
În centralism, autoritatea vine întotdeauna dela cel mai inalt nivel
ierarhic, guvernul central şi reprezentanţii săi in teritoriu deţin in totalitate
puterea de decizie, nu există sau sunt prea puţine organe alese, iar atribuţiile
acestora sunt restrânse. Între organele centrale,pe de o parte, şi cele locale
ale administraţiei,pe de alta parte, există raporturi de subordonare riguros
reglementate prin lege.
Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind promovat
de doctrinele etatiste, caracterizate prin elementul dominant, centralismul de
stat, în detrimentul iniţiativei locale.
Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate în cea de-a
doua jumătate a secolului al XIX-lea, reuşind să se impună în importante
state europene ca Franţa, Germania, Rusia, etc. Cele mai importante
variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate următoarele:
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 611
2
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 448
30
a) doctrina socialismului de stat, reprezentată prin lucrările lui
Schumacher, care a jucat un rol important în Germania la finele
secolului XIX;
b) doctrina solidaristă, al cărui reprezentant de marcă a fost Leon
Bourgeois;
c) doctrinele socialiste şi comuniste.
Un element comun al acestor doctrine îl reprezintă teza potrivit
căreia, activitatea izolată a unui individ este inferioară activităţii sofisticate
şi coordonate a mai multora, combătând astfel doctrina individualistă,
promovata de doctrina liberală.
Adepţii doctrinelor etatiste sunt susţinătorii convinşi ai
protecţionismului de stat în domeniile „strategice” ale societăţii, militează
pentru supravegherea continuă a individului prin introducerea autorizării
prealabile, altfel spus, promovează limitarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti.
După cel de-al doilea război mondial, în statele Europei Centrale şi
de Est au fost instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au cunoscut
experienţa unor sisteme de administrare super-centralizate, în care toate
autorităţile administrative erau subordonate ierarhic statului-partid1, partidul
unic fiind singura putere conducătoare.
În concluzie, centralizarea administrativă ca sistem de organizare
statală prezintă următoarele caracteristici:
• statul este singura persoană morală de drept public, politico-
teritorială;
• interesul public este unic, cel al statului centralizat;
• organizarea administraţiei se bazează pe o ierarhie strictă,
subordonată faţă de guvernul central;
• competenţa autorităţilor locale este limitată, reprezintă voinţa
statului şi nu pe cea a a colectivităţilor locale;
• statul exercita un riguros control ierarhic (anterior, concomitent
şi posterior), putând anula, modifica sau suspenda actele
autorităţilor locale.

3. Deconcentrarea administrativă
Acest principiu îşi găseşte suportul constituţional în art. 120 alin.(1)
din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Administraţia
publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.”

1
V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chişinău,
1998, p.16
31
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui
stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, între
acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă
nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul
centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de
colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20061
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi
financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt
subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar
pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă importanţă) au
competenţe proprii, problemele de interes major constituind exclusiv
atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare
administrativă. În toate situaţiile însă, structurile teritoriale desconcentrate
au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa
ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
a) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
b) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele
conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie
administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă
menţine o administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin
uniformitate, autorităţile desconcentrate putând adapta la specificul local
măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
32
4. Descentralizarea administrativă
Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care trebuie promovată şi în
sistemul de organizare al administraţiei şi serviciilor publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele
particularităţi:
• statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
• colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţele,
oraşele si comunele) sunt persoane morale de drept
public,politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi
interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
• pentru satisfacerea intereselor publice, colectivităţile locale
dispun de autorităţi administrative proprii precum şi de
mijloacele materiale, financiare şi umane necesare.1
• autorităţile administratiei publice locale reprezentative cărora
colectivităţile locale le va încredinţa administrarea treburilor
publice se desemnează prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative de la
nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul electoral
local, pe calea alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se subordonează
şi nu pot fi revocate de administraţia statului. In consecinţă,
administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată
din administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale.
• existenţa unui control de stat, denumit tutelă administrativa,care
se exercita asupra legalităţii activităţii desfăşurate de autorităţile
administratiei publice locale autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate descentralizarea
îmbracă două forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică
(descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul
de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de interesele naţionale, şi
care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate.

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
33
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor
publice, presupune existenţa unor persoane morale de drept public care
prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera serviciilor
statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de specialitate
din perioada interbelică stabilimente publice locale.1
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea unor atributii administrative, impusă de
diversitatea socială şi politică a ţărilor, asupra întregului teritoriu, în timp ce
descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase
a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel,
unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de
gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una
politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită ca fiind: „transferul de
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice
centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.2

5. Autonomia locală
Potrivit opiniilor exprimate în literatura de specialitate din perioada
interbelică, principiul descentralizării în organizarea administraţiei
presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele două principii fiind
tratate împreună.
Prof. Anibal Teodorescu considera că autonomia locală s-a
manifestat din punct de vedere istoric anterior apariţiei statului, ea
păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi în cele mai
totalitare regimuri.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost,este şi va fi
influenţată de mai mulţi factori, printre care: tradiţia istorică, cadrul
geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică sau politică şi nu
în ultimul rând de reglementările naţionale şi internaţionale.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiectele de drept distincte
de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor.
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
2
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
34
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă de
aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice
locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor
pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se
poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în planul
resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate în
ultimii 15 – 20 de ani ai secolului trecut, cu deosebire în spaţiul european,
fiind adoptată la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a
autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin Legea nr.
199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă, „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale
de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul
populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.”
Aproape identic, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
republicată, stipulează în art. 3 (1): „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de
a soluţiona şi gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor locale pe care
le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.”
Apoi, în art. 4 al legii este stabilit conţinutul autonomiei locale,
specificându-se că este numai administrativă şi financiară şi priveşte
organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile şi gestionarea resurselor
care aparţin unităţii administrativ-teritoriale.
Aşadar, autonomia locală nu trebuie confundată cu independenţa
absolută, cu o izolare totală a autorităţilor administraţiei publice locale, faţă
de administraţia centrală de stat. Ea nu poate îmbrăca înţelesul
independenţei acordate unei colectivităţi politice.
Autorităţile prin care se exercita autonomia locală nu au putere de
decizie politică majoră, ci îşi desfăşoară activitatea în funcţie de voinţa
politică statală, exprimată în legile adoptate de Parlament.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
35
Capitolul III

DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE


A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public


Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, încă din
timpul Imperiului Roman, în două mari categorii: norme de drept „public”
şi norme de drept „privat”.
Evoluţiile ulterioare ale societăţii omeneşti şi implicit ale dreptului
nu au înlăturat separaţia dintre cele două mari categorii şi nici nu au creat
altele noi, ramurile de drept apărute ulterior încadrându-se într-una sau alta
dintre ele.
Trebuie menţionat totuşi faptul că „teoria generală a dreptului
socialist” din ţara noastră nu mai recunoştea împărţirea dreptului în public şi
privat, asupra acestei teorii revenindu-se după Revoluţia din 1989.1
Făcând o sinteză a studiilor întreprinse în materie, putem afirma că
„dreptul public” cuprinde normele juridice care reglementează următoarele
domenii:
• organizarea şi funcţionarea statului;
• raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autorităţi
publice;
• raporturile statuate intre stat si celelalte autorităţi publice, pe de o
parte şi particulari, persoane fizice şi juridice, pe de altă parte;
• raporturile dintre state;
Aceste norme sunt grupate în funcţie de specificul obiectului de
reglementare în ramuri distincte de drept, din dreptul public făcând parte
următoarele ramuri de drept: constituţional, administrativ, penal, procesual
penal şi procesual civil, internaţional public, celelalte ramuri de drept
alcătuind dreptul privat.
Prof. Paul Negulescu arăta că: „Dreptul public se ocupă de interesele
generale, studiază organizarea politică a colectivităţii, stabileşte organele ei,
arată raporturile care există între aceste organe, între aceste organe şi între
alte grupuri sociale, precum şi raporturile dintre particulari şi aceste grupări;

1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7
subsol
36
el stabileşte normele după care au să procedeze, în limitele stabilite de lege,
deţinătorii puterii publice; pe câtă vreme dreptul privat se ocupă cu
satisfacerea şi regularea intereselor particulare.”1
Autorul consideră că este importantă distincţia dintre dreptul public
şi dreptul privat, între cele două ramuri de drept existând deosebiri de
esenţă, astfel:
a) normele de drept privat sunt mai cristalizate şi mai stabile decât
cele de drept public, ultimele fiind mult mai elastice şi variabile întrucât
depind în mod direct de factorul politic;
b) în dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept,
indiferent dacă are sau nu cetăţenia statului respectiv, fără deosebire de
naţionalitate, religie şi sex, spre deosebire de dreptul public care are norme
specifice, impunând unele interdicţii;Spre pilda, domiciliul într-o anumită
unitate administrativ-teritorială condiţionează mandatul primarului,conform
art.72,alin.(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea administratiei publice
locale,republicata;
c) în timp ce dreptul public se bazează pe reglementarea prin lege a
competentei autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie pentru
autoritatile publice, în dreptul privat este aplicabil principiul potrivit căruia
„tot ceea ce nu este interzis este permis”;
d) în instituţiile dreptului privat, cu excepţia celor privind instituţia
familiei, constatăm preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al
acestora, spre deosebire de instituţiile de drept public in cadrul carora
primează satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de
vânzare-cumpărare,contractul de locaţiune etc., comparativ cu serviciile
publice de sănătate, cultură, etc.).
e) în dreptul public, publicitatea si transparenta constituie principii
definitorii, viaţa publică desfăşurându-se în mod public, spre deosebire de
dreptul privat guvernat de principiul confidenţialitatii. De exemplu,
şedinţele consiliului local, ale instanţelor judecătoreşti etc. sunt publice,
deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil etc.potrivit carora -
salariul, contul în bancă etc. - sunt informatii confidentiale)2.

2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ


Activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice este
foarte diversă şi complexă, precum la fel de diverse şi complexe sunt
problemele celor pe care-i administrează, persoane fizice şi juridice. Această
activitate, după cum am văzut deja, este reglementată de un complex de

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, pp. 33-34
2
Paul Negulescu, op. citată, pp. 35-37
37
norme juridice, dintre acestea un grup special formând ramura dreptului
administrativ.
În consecinţă, se poate afirma că obiectul dreptului administrativ îl
constituie acel grup de norme juridice care reglementează anumite relaţii
sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi ale colectivităţilor
locale, alte categorii de relaţii sociale fiind reglementate prin norme
aparţinând altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul
civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc.
Este indubitabil faptul că normele dreptului administrativ
reglementează organizarea, funcţionarea şi activitatea administraţiei publice
în principal, normele dreptului administrativ aplicându-se administraţiei
publice împreună şi cu alte norme juridice aparţinând altor ramuri de drept.
Pe de altă parte, normele dreptului administrativ nu acţionează
exclusiv în sfera de activitate a autorităţilor administraţiei publice, ci aşa
cum am mai relevat, se aplică şi autorităţilor care exercită puterea legislativă
sau judecătorească, în anumite situaţii.
Analizând relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului
public, prof. Antonie Iorgovan reţine trei situaţii, după cum urmează:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent altei
ramuri de drept (ex. dreptul constituţional);
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept comun
pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu
alte ramuri (ex. dreptul internaţional public).
În alte situaţii, raporturile sociale din sfera administraţiei publice
sunt reglementate de dreptul administrativ împreună cu ramuri ale dreptului
privat şi nu ale dreptului public precum în exemplele sus-menţionate. În
aceste situaţii, dreptul administrativ cu încărcătura sa politico-statală de
putere publică, joacă rolul de „drept comun” pentru anumite instituţii
juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului
familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc., guvernând şi orientând aceste
reglementări în sfera administraţiei publice. Această întregire şi mijlocire
dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept consecinţă crearea unor
reglementări complexe, dând naştere unor instituţii mixte de drept
administrativ şi de drept civil sau de drept administrativ şi dreptul familiei
ori de dreptul muncii.
În sfârşit, în dreptul public contemporan este admisă teza potrivit
căreia normele de drept administrativ, în condiţiile prevăzute de lege, pot
reglementa şi relaţii sociale din sfera „faptului administrativ” care
mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat decât cele
administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), teză consacrată şi
38
în art. 52 din Constituţie. În aceste situaţii, de vreme ce regimul
administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc şi nu ca scop în
sine, este firesc să apreciem că el intervine într-un raport subsecvent faţă de
alte regimuri, mijlocind însă realizarea acestora. În contextul prezentat,
dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea ramură a dreptului
public, care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei
publice, precum şi pe cele de natură conflictuală, dintre autorităţile
administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o parte, şi cei
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale acestor
autorităţi, pe de altă parte1.
Din definiţie putem desprinde următoarele trăsături ale dreptului
administrativ:
a) Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public;
b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, a
serviciilor publice, precum şi raporturile dintre ele;
Aceste norme de natură administrativă le regăsim în: Constituţie,
legi organice, legi ordinare, precum şi în acte administrative (ordonanţe şi
hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale
consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste considerente, normele de drept
administrativ nu trebuie confundate şi identificate cu actele administrative,
iar, pe de altă parte, actele administrative pot să cuprindă norme specifice
altor ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar, civil, dreptul muncii
etc. În acelaşi timp însă, dreptul administrativ nu cuprinde toate normele
juridice care reglementează administraţia, ele rezultând din norme ale
dreptului civil (raporturile patrimoniale din cadrul administraţiei publice,
spre exemplu), de drept financiar etc. ;
c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ îl
formează relaţiile sociale specifice administraţiei publice,
denumite raporturi juridice de drept administrativ;
d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activităţilor
administrative, care se diferenţiază de cele care reglementează
relaţiile dintre particulari, reguli care constituie „regimul juridic
administrativ” şi care deosebeşte dreptul administrativ de dreptul
privat, în special de dreptul civil.
În principiu, problemele care apar în activitatea organelor
administraţiei publice se pun în alţi termeni faţă de cele născute între
particulari, diferenţă generată de faptul că organele administraţiei sunt
înzestrate cu putere publică şi acţionează în scopul satisfacerii interesului
general, pe când particularii, de pe poziţii de egalitate, urmăresc satisfacerea

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 121
39
intereselor proprii, rezultând de aici, în mod evident, specificitatea
administraţiei.
Pe de altă parte, tehnica juridică de acţiune a autorităţilor
administraţiei publice este diferită de cea utilizată de particulari în
raporturile dintre ei.
Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se
realizează cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale premergătoare,
concomitente şi ulterioare, cu respectarea unor condiţii de fond şi formă ale
actului administrativ, spre deosebire de actele civile – în care operează
principiul consensualismului.
De asemenea, autorităţile administraţiei publice pot hotărî, în mod
unilateral, organizarea şi funcţionarea unor servicii publice.
Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept
administrativ, în care este implicată administraţia publică.
e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior faţă de cel
al normelor dreptului privat.Acest caracter decurge din
necesitatea adaptării dreptului public la specificul administraţiei,
acela de a servi interesul public, aflat într-o continuă si dinamica
transformare.
Ca o consecinţă firească a acestei realităţi sociale, în dreptul
administrativ asistăm deseori la modificări, completări şi abrogări de acte
normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul caruia legislaţia se
bucură de o stabilitate mult mai mare.
f) În dreptul administrativ,apararea interesul public are
prioritate faţă de protectia interesului privat.
Ideea de bază a acestei trăsături este aceea că, în orice stat de drept
voinţa politică este exprimată în lege, ea reprezintă interesele statului şi ale
colectivităţilor locale şi-n consecinţă prevalează în faţa interesului privat.
Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate modalităţi,
astfel încât particularul să nu sufere abuzuri din partea administraţiei
publice.
Aşa de exemplu, art. 52 din Constituţia României precum şi Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă persoanelor fizice şi
juridice posibilitatea de a se adresa instanţelor judecătoreşti, ori de câte ori
consideră că administraţia publică,prin actele si actiunile sale, le-a lezat un
drept subiectiv sau un interes legitim.
g) Inexistenţa unui cod administrativ.
Marea diversitate a normelor şi frecventele modificari care survin în
legislaţia din domeniul administratiei publice, au determinat inexistenţa unei
codificări a dreptului administrativ, acest demers fiind foarte dificil de
realizat.

40
h) Răspunderea în dreptul administrativ constituie de asemenea
o particularitate a acestuia.
În condiţiile statului de drept, este firesc ca atât statul, precum şi
autorităţile administraţiei publice,demnitarii şi funcţionarii publici care le
compun să răspundă pentru acţiunile lor, formele specifice de răspundere şi
pedepsele aplicabile acestora constituind obiectul unor reglementări
speciale,cum sunt:Legea nr. 115/19991 privind responsabilitatea
ministerială, Legea nr. 188/19992 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare etc..

3. Normele dreptului administrativ


Normele de drept administrativ reglementează conduita subiecţilor
de drept, autoritati publice,persoane fizice si persoane juridice,care participă
la înfăptuirea administraţiei publice Normele dreptului administrativ se
particularizează prin următoarele trăsături:
a) reglementează raporturi sociale care se stabilesc între autorităţile
administraţiei publice, precum şi între acestea şi particulari (persoane fizice
şi juridice), în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind întâlnite
practic în aproape toate domeniile şi sectoarele de activitate;
c) cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, normele
dreptului administrativ se emit în baza şi în vederea executării legii.
În ceea ce priveşte structura lor, aidoma ca la oricare normă juridică
si la normele dreptului administrativ întâlnim o structură logico-juridică şi
o structura tehnico-juridică.
Structura logico-juridică este formată din trei elemente, respectiv:
ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu particularitatea că ipoteza este deseori
foarte dezvoltată, iar dispoziţia se prezintă, de regulă, în termeni imperativi.
Ipoteza prevede împrejurările şi condiţiile în care se aplică, precum
şi subiecţii la care se referă dispoziţia. Tot în ipoteză sunt cuprinse şi alte
părţi ale normei, cum sunt: definiţiile, principiile, scopul activităţii unui
organ, înţelesul unor termeni etc.
Dispoziţia normei consacră conduita pe care trebuie să o urmeze
subiectii de drept la care se referă .Cu alte cuvinte,ce trebuie să facă sau,ce
trebuie să nu facă acestia.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi completată prin
Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
574 din 4 iulie 2006
41
În general este categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale care
fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în procesul
de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de drept
administrativ au o dispoziţie cu caracter onerativ (prin care subiectele de
drept sunt obligate la o anumită conduită, prestaţie) sau cu caracter
prohibitiv (cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni, obligaţii de
abţinere) şi, mai rar, normele au caracter permisiv.
Sancţiunea normei arată consecinţele juridice care decurg din
nerespectarea normei. La fel ca şi în alte ramuri de drept ,sancţiunea normei
de drept administrativ nu rezultă întotdeauna în mod expres, ea putand fi
dedusă în mod logic din conţinutul normei juridice respective.
Structura tehnico-juridică a normei juridice de drept administrativ
are în vedere forma in care se exprima conţinutul normei,altfel spus, modul
de redactare al acesteia.
Dreptul comun în aceasta materie îl constituie Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative1,cu modificarile si completarile ulterioare. Normele de tehnică
legislativă stabilesc părţile constitutive ale unui act normativ, structura,
forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice
folosite în activitatea de elaborare, modificare, completare şi abrogare a
actelor normative, limbajul şi stilul acestora etc.
Elementul structural de bază al părţii dispozitive îl constituie
articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate după mai multe
criterii, astfel:
a) După obiectul reglementării distingem norme organice, norme de
drept material şi norme de drept procesual.
Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ care
reglementează înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi desfiinţarea unor
autorităţi ale administraţiei publice precum şi raporturile dintre aceste
autorităţi.
Normele de drept material reglementează drepturi şi obligaţii ale
subiectelor de drept administrativ, iar normele de drept procesual
reglementează principiile şi procedura după care se desfăşoară activitatea
autorităţilor administraţiei publice.
b) După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi:
• norme generale - care au o sferă largă de reglementare;
• norme speciale - care reglementează numai o anumită
problematică sau se referă la o anumită categorie de subiecţi;

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
42
• norme de excepţie - care reglementează situaţii apărute în
mod excepţional (calamităţi, catastrofe etc., sau cazul
ordonanţelor de urgenţă - emise conform art. 115 alin. 4 din
Constituţie).
c) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept administrativ
se clasifică în:
• norme onerative - care obligă subiectele cărora li se
adresează să efectueze o anumită acţiune;
• norme prohibitive - care interzic anumite acţiuni;
• norme permisive - care lasă subiecţilor de drept
libertatea să desfăşoare sau nu anumite acţiuni.

4. Izvoarele dreptului administrativ


Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de
exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modifică sau sting
raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt următoarele:
a) Constituţia României - legea fundamentală a statului nostru care
este înzestrată cu o forţă juridică supremă, toate celelalte acte normative
trebuind să fie conforme Constituţiei.
Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor
administraţiei publice. Printre normele constituţionale care pot fi considerate
că au şi o natură administrativă menţionăm, cu titlu exemplificativ pe cele
referitoare la Preşedintele României, Guvern, administraţia publică centrală
de specialitate, administraţia publică locală, norme privind drepturile şi
îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor etc.
b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci
când conţine norme de drept administrativ.
În cadrul legilor, pe primul plan se situează legea organică al cărui
obiect îl constituie domeniile prevazute în art. 73 alin. (3) din Constituţie
cum ar fi :organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al
Ţării, statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul
starii de asediu si al starii de urgenta , etc.).
Urmează apoi legea ordinară care, în măsura în care cuprinde norme
ce reglementează raporturi juridice administrative, constituie izvor al
dreptului administrativ.
Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind încadrarea în muncă a
persoanelor cu handicap, cu modificările şi completările ulterioare1, prevede
o serie de obligaţii pentru ministere şi celelalte organe centrale şi autorităţi
1
Aprobată cu modificări prin Legea nr. 519/2002, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.
43
ale administraţiei publice locale referitoare la locurile de muncă în care, în
limita solicitărilor, pot fi încadrate numai persoanele handicapate. Această
lege este considerată a fi izvor al dreptului administrativ, cât şi a altor
ramuri de drept, reglementând raporturi sociale de natură diferită
(administrativă, comercială, procesuală, dreptul muncii etc.).
c) Decretele Preşedintelui României, atunci când acestea au caracter
normativ şi conţin norme de drept administrativ.
Preşedintele României poate emite astfel de decrete, atunci când
declară mobilizarea totală sau parţială a forţelor armate şi când stabileşte
măsuri în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, instituirea stării
de asediu sau a stării de urgenţă, potrivit Constituţiei etc.
Astfel, conform art. 10 din Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999 privind
regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă1: „Starea de asediu sau
starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin decret,
contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul Oficial
al României.”
d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului sunt, în marea lor
majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineînţeles atunci când
acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte prin
care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice, înfăptuind realizarea în
concret a prevederilor cuprinse în legi.
Prin hotărârile Guvernului sunt reglementate organizarea,
funcţionarea şi atribuţiile celor mai multe ministere şi organe centrale de
specialitate ale administraţiei publice şi implicit, activitatea în domeniile şi
sectoarele respective.
e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale cu
caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai în
domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui
conducător a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de
activitate.
Aşa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanţelor publice este
obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa,
indiferent dacă există sau nu raporturi de subordonare.
f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale,
denumite decizii sau dispoziţii - numai în măsura în care au caracter
normativ.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
44
g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice
judeţene şi locale sunt, în multe cazuri, izvoare de drept administrativ,
acestea având o competenţă materială generală şi, implicit, dreptul de a
adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotărârile consiliilor
judeţene, hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului etc.
h) Ordinele prefecţilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar
numai în măsura în care au caracter normativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul
şi instituţia prefectului, prefectul are competenţa de a emite astfel de ordine
(asigurarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a ordinii publice,
luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea
drepturilor cetăţenilor etc.).
i) Tratatele şi convenţiile internaţionale
Cuprinderea acestor documente în cadrul izvoarelor dreptului
administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de specialitate o
bună perioadă de timp.
În prezent, această problemă şi-a găsit soluţionarea, art. 11 din
Constituţie stipulând că „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi
cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte”,
tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, făcând parte din dreptul
intern.
Ca urmare, tratatele internaţionale pot constitui izvoare ale dreptului
administrativ, dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:
• au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din
Constituţie;
• stabilesc reguli juridice referitoare la relaţii sociale din sfera de
reglementare a dreptului administrativ;
• convenţiile internaţionale să fie de aplicare directă, nemijlocită.

j) Doctrina
Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevăm că opiniile
exprimate sunt contradictorii.
Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelică1 s-a
considerat că doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului
administrativ, dar, în acelaşi timp, s-a apreciat că doctrina poate servi ca un
indreptar ,deopotriva pentru judecători şi pentru legiuitor, reprezentând un
semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate, pe care
administraţia nu îl poate ignora.

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65
45
Pe de alta parte,preluând ideile şcolii franceze, în alte lucrările de
specialitate se apreciază că doctrina îndeplineşte în mod indubitabil „un rol
de neînlocuit” şi-n consecinţă, constituie izvor al dreptului administrativ. 2
k) Referitor la jurisprudenţă - de asemenea opiniile exprimate în
literatură au fost diverse, în Franţa de exemplu, considerându-se ca fiind
izvor al dreptului administrativ.
Ne raliem opiniilor care consideră că, în măsura în care se va forma
o practică relevantă a instanţelor de contencios administrativ, aceasta va
constitui izvor de drept administrativ2.

5. Raporturile de drept administrativ

5.l. Noţiune, trăsături


Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale reglementate
de normele dreptului administrativ, a căror nastere, modificare sau
desfiinţare se realizează prin manifestarea de voinţă exclusivă a autorităţilor
publice, în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a statului.3
Într-o exprimare succintă, raportul juridic administrativ poate fi
definit ca fiind o relaţie socială reglementată de norma juridică
administrativă4 sau, într-o altă opinie, raportul de drept administrativ este
considerat a fi norma de drept administrativ în acţiune5.
De aici, rezultă concluzia că nu orice relaţie socială este
reglementată de norme juridice, iar, pe de altă parte, că nu poate fi conceput
un raport juridic în absenţa normelor juridice.
Analizând particularităţile raporturilor de drept administrativ
comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof. Ioan Santai constată
următoarele trăsături6:
a) unul dintre subiecti, este întotdeauna o autoritate a administraţiei
publice, subiect calificat de drept, cu o anumită calitate predeterminată prin
lege sau printr-un alt act normativ.
În mod excepţional, acest subiect poate fi si o altă autoritate publica
ori o structură nestatală autorizată să presteze un serviciu public.
Pe de altă parte, trebuie menţionat faptul că autorităţile
administraţiei publice pot fi subiecte de drept şi în raporturile juridice de
drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc.
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 46
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 49
3
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 25
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 143
5
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Lumina Lex, 1996, p. 25
6
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 25-26
46
b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau
stinge numai prin manifestarea unilaterală de voinţă a unei autorităţi
publice;
c) raporturile administrative sunt relaţii sociale care se stabilesc în
cadrul unei activităţi sau acţiuni de administrare, de utilitate publică, ce
deservesc interesul general;
d) sunt relaţii care se stabilesc în cadrul activităţii executive a
statului, motiv pentru care ele nu pot apărea în raporturile dintre persoanele
fizice, ori dintre acestea şi persoanele juridice, dar nici în cadrul altei forme
de exercitare a puterii de stat (legislativă sau judecătorească);
e) este un raport de putere publică, care se manifesta în sfera
relaţiilor reglementate de normele dreptului administrativ.

5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ


Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot
forma, modifica sau desfiinţa ca urmare a efectelor produse de:
a) actele administrative (individuale şi normative);
b) faptele material–juridice;
c) în mod excepţional, aceste raporturi pot lua naştere direct în baza
legii1.
1. Actul administrativ individual creează, modifică sau stinge
drepturi subiective şi obligaţii în favoarea sau în sarcina uneia sau a mai
multor persoane predeterminate şi, în consecinţă, el constituie un izvor
direct al raportului juridic administrativ.
In mod exemplificativ citam : dispoziţiile de numire si/sau de
eliberare din funcţie emise de primar pentru funcţionarii publici din aparatul
de specialitate al primarului; autorizaţiile de construire eliberate, după caz,
de către preşedinţii consiliilor judeţene şi primari; procesele-verbale de
sancţionare contravenţională etc. Aceste acte, sunt manifestări unilaterale de
voinţă ale autorităţilor din sfera puterii executive, care conferă drepturi
şi/sau instituie obligaţii, în favoarea unor persoane fizice sau juridice.
Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere
(ex.emiterea autorizaţiei de construcţie) sau, din oficiu (spre
pilda,intocmirea procesului-verbal de constatar -sancţionare a
contravenţiei).
2. Actul administrativ normativ stabileşte reguli generale de
conduită cu caracter impersonal, ceea ce înseamnă că raporturile sociale pe
care le reglementează au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind
necesar să intervină anumite fapte cărora legea le recunoaşte relevanţă
juridică, respectiv faptele juridice.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, pp. 142-143
47
Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi şi
obligaţii subiective în favoarea sau în sarcina subiectelor de drept, ceea ce
înseamnă că aceste acte pot da naştere în mod direct la raporturi juridice
concrete. Aşa de exemplu, obligaţia conducătorilor auto de a respecta
normele privind circulaţia pe drumurile publice decurge direct din actul
normativ care reglementează această sferă de raporturi sociale, respectiv
Ordonanţa de urgenţă nr. 195 din 12 decembrie 2002 privind circulaţia pe
drumurile publice1.
3. Faptele material-juridice - care includ atât acţiunile omeneşti
producătoare de efecte juridice, fara sa existe o manifestăre de voinţă
exprimata în acest scop (spre exemplu, contravenţiile), precum şi
fenomenele naturale ( ex.moartea, trăsnetul, etc.).
Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcţie) de
către o persoană fizică sau juridică fără autorizaţie de construire (demolare -
după caz), acţiuni omeneşti - dau naştere unor raporturi juridice de drept
administrativ între primar şi particularii în cauză, primarul fiind competent
să încheie procesul-verbal de constatare şi sancţionare a unei eventuale
contravenţii la regimul constructiilor.
4. În cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative se pot
naşte direct pe baza legii, fără să mai intervină vreun act administrativ sau
fapt material-juridic.2
Spre pildă, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, prevede că Guvernul exercită
conducerea generală a administraţiei publice. Avem în vedere situatia
reglementata de art. 102 şi art.103 din Constituţie, aceea in care Guvernul a
fost constituit în condiţiile legii, a primit votul de încredere din partea
Parlamentului, iar primul-ministru, miniştrii şi ceilalţi membrii ai
Guvernului au depus individual jurământul prevăzut de art.82 din
Constituţia României, republicată.
În aceste condiţii, direct pe baza dispoziţiilor Legii organice de
organizare şi funcţionare a Guvernului, iau naştere raporturi juridice
administrative între Guvern,pe de o parte, şi ministere,pe de alta parte,
având ca obiect conducerea şi controlul activităţii acestora.

1
Republicată în temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002
privind circulaţia pe drumurile publice, publicată în Monitorul Oficial al României; Partea
I-a, nr.246 din 20 martie 2006 şi rectificată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
519 din 15 iunie 2006, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 670 din 3 august
2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare.
2
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului
judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30
48
5.3. Elementele raportului juridic administrativ
Oricare raport juridic, în consecinţă şi raportul de drept administrativ
este constituit din 3 elemente, şi anume: subiecţi, conţinut şi obiect.
1. Subiecţii raportului juridic administrativ
Raportul juridic administrativ presupune cel puţin doi participanti ,
denumiti subiecţi ai raportului juridic. De regulă, în raporturile
administrative, unul dintre subiecţi este titular de drepturi iar celălalt titular
de obligaţii, existând însă şi situaţii în care ambii subiecţi sunt titulari atât de
drepturi, precum şi de obligaţii.
Subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ al raportului
juridic de drept administrativ, iar subiectul titular de obligaţii se numeşte
subiect pasiv, ambii subiecţi putând fi reprezentaţi de o persoană, de o
autoritatea publică etc., dar şi de două sau mai multe autorităţi sau
particulari.
Autorităţile administraţiei publice în calitatea lor de subiecte
calificate de drept administrativ, au o capacitate proprie şi specifică de a
participa la raporturile juridice, denumită capacitate administrativă, a cărei
întindere şi conţinut sunt determinate de competenţa autorităţii respective.
Spre deosebire de capacitatea juridică civilă a persoanei, care are caracter
general, capacitatea administrativă este specială, fiind reglementata in mod
riguros de lege şi de alte acte normative.
Pe de altă parte, capacitatea administrativă are şi un caracter unitar
ea neputându-se diviza în capacitate de folosinţă şi de exerciţiu precum
capacitatea persoanei în dreptul civil, întrucât exercitarea competenţei de
către autorităţile administraţiei publice are un caracter obligatoriu. Aceste
autorităţi pot fi:
• unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.);
• colegiale (guvernul , consiliile locale etc.).
Cealaltă parte a raportului juridic administrativ nu trebuie să aibă o
anumită capacitate juridică predeterminată putând fi orice subiect de drept,
persoană fizică sau persoană juridică.
Persoana fizică poate să fie cetăţean român, străin sau apartrid,
minor sau major, cu domiciliul în ţară sau în străinătate. Dacă acesta este
principiul, trebuie precizat faptul că în anumite situaţii şi în cadrul unor
raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se pretinde o anumită
calitate (cetăţenie, vârstă, domiciliu, etc.).
Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot apărea, de
asemenea, ca părţi ale raportului administrativ, atunci când această calitate
este cerută de normele şi dreptul administrativ, în condiţiile legii. Astfel,
potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001,
republicată, stipulează: „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane
juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu.
49
Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de
înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de
trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale
sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind
administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care
acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau
juridice, în condiţiile legii”.
Din textul legal citat, rezultă în mod evident faptul că în funcţie de
subiecţii raportului de drept administrativ, distingem două categorii de
raporturi, şi anume:
a) raporturi juridice de drept administrativ în care ambii subiecţi
sunt autorităţi ale administraţiei publice;
b) raporturi juridice administrative în care un subiect face parte din
sistemul autoritatilor administraţiei publice, iar cel de-al doilea
subiect, persoană fizică şi/sau persoană juridică nu apartine
sistemului administrativ.
Trebuie relevat faptul că, spre deosebire de raporturile de drept civil
particularizate prin poziţia de egalitate a celor doi subiecti, în raporturile de
drept administrativ subiectul pasiv se găseşte, de regulă, într-o poziţie
subordonată faţă de subiectul activ reprezentat de o autoritate publică. Cu
alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile iau naştere, se modifică sau se sting
exclusiv prin voinţa autorităţii publice.
2. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează
totalitatea drepturilor şi obligaţiilor care revin subiecţilor acestui raport.
Fiecare autoritate a administraţiei publice îndeplineşte un ansamblu
de atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care formează
competenţa acesteia.
Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice sunt reprezentate de
sarcinile cu care acestea sunt investite prin lege, abilitari a căror exercitare
constituie o obligaţie legala pentru autoritatea publica,obligatie care la
nevoie poate fi pusa în executare prin interventia forţei de constrângere a
statului. Aşadar, exercitarea atribuţiilor de către o autoritate a administraţiei
publice se constituie într-un drept şi o obligaţie legală, în acelaşi timp.
În marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea
administraţiei publice pretinde celuilalt subiect al raportului juridic, pe baza
şi în temeiul legii, să-şi conformeze conduita prescripţiilor din actul
administrativ. Corelativ, subiectului pasiv îi revine obligaţia de a respecta
legea şi actele administrative emise sau adoptate de autoritatile
administraţiei publice.
Drepturile autorităţilor administraţiei publice din raporturile
administrative se exercită în vederea valorificării unui interes determinat de

50
scopul pentru care autoritatea respectivă a fost creată şi a sarcinilor pe care
le are de îndeplinit.
În concordanţă cu cele relevate, într-o opinie1, se apreciază că
raportul administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi :
• drepturile conferite autorităţii administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, se prezintă deopotriva si sub
forma unei îndatoriri faţă de lege, care decurge din caracterul
obligatoriu al competenţei;
• drepturile şi obligaţiile care constituie continutul raporturilor
administrative, nu pot forma obiectul unor renunţări sau tranzacţii
din partea subiecţilor de drept. O astfel de conduită nu poate avea
nici-o relevanţă juridică, întrucât conţinutul relaţiei este
predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu poate fi
negociat.
• indiferent de persoana titulară a drepturilor (autoritate publică sau
particular), raportul juridic administrativ îşi păstrează caracterul
de autoritate şi relaţia de subordonare, întrucât este rezultatul unei
manifestari de vointa exprimata în realizarea puterii publice.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot îmbrăca o natură foarte
variată putând avea, după caz:
• caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a amenzii
contravenţionale, plata unor servicii etc.);
• caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiţionare,
avertismentul ca sancţiune contravenţională etc.);
• caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la
învăţătură).
3. Obiectul raporturilor administrative îl constituie conduita,
respectiv acţiunea sau inacţiunea celor doi subiecti din relaţia juridică, ca
titulari de drepturi şi obligaţii.
Astfel, diferite acţiuni ale subiectului activ ,autoritate a dministraţiei
publice, cum sunt acţiunile de coordonare, îndrumare, control, acţiuni de
decizie şi de execuţie a actelor juridice şi a operaţiunilor tehnico-
materialeetc, pe de o parte, sau, acţiuni de executare a actelor juridice, de
execuţie a unor lucrări, de prestarea unor servicii etc. efectuate de la celălalt
subiect, constituie obiectul raporturilor juridice administrative.

5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ


Literatura de specialitate din perioada interbelică nu s-a preocupat
indeaproape de identificarea criteriilor de clasificare a raporturilor de drept
administrativ, consacrând spaţii largi altor tematici precum:„subiectele
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, 1998, p. 27
51
administrative de drepturi” sau „persoanele morale de drept public”, spre
deosebire de literatura postbelică, care a acordat o atenţie deosebită acestei
chestiuni, conturându-se mai multe curente de opinie.
Astfel, într-o primă opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovănaş,
etc., susţineau că raporturile de drept administrativ îmbracă o singură formă,
cea a raportului de subordonare, întotdeauna organele administraţiei publice
avand calitatea de subiecţii supraordonaţi ai raporturilor de drept
administrativ.
Ulterior, s-a conturat o alta teză, cea a pluralităţii formelor in care se
pot manifesta raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susţinut existenţa
a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de subordonare,
de participare şi de colaborare1, sau, după caz, existenţa a două categorii de
raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de subordonare şi
raporturi de colaborare.
Într-o altă opinie2, se susţine existenţa unei noi categorii de raporturi,
denumite raporturi de utilizare a serviciilor publice, în care includ diversele
prestaţii administrative din cadrul activităţii executive.
În sfârşit, prof. Antonie Iorgovan apreciază că există două categorii
de raporturi de drept administrativ de sine stătătoare, şi anume: raporturi de
subordonare şi raporturi de colaborare3.
Cu nuanţările la care am făcut referire, majoritatea autorilor de drept
administrativ clasifică raporturile de drept administrativ în două mari
categorii,astfel:
• raporturi care se formează în cadrul sistemului de autorităţi
ale administraţiei publice;
• raporturi în care un subiect aparţine sistemului de autoritati
ale administraţiei publice, iar, cel de-al doilea subiect este
reprezentat de o persoană fizică sau juridică, din afara acestui
sistem.
A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul
sistemului administraţiei publice.
Este evident că o mare parte a raporturilor de drept administrativ se
formează în cadrul sistemului administraţiei publice, aceste raporturi avand
ca obiect formarea, organizarea şi funcţionarea sistemului, ambii subiecţi ai
raportului,subiectul activ precum şi cel pasiv , fiind reprezentati de autoritati
publice care aparţin puterii executive.

1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1981, p. 65, Marin
Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ român, 1996, pp. 26-27
2
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ,
Lumina Lex, Bucureşti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.
I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 53
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 145
52
În această categorie de raporturi distingem două situaţii, după cum
urmează:
a) Raporturi de subordonare
În cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecţii de drept se
află, de regulă, în cadrul unei ierarhii administrative, subiectul activ fiind
titularul unei competenţe, pe care o exercită ca autoritate ierarhic superioară
faţă de subiectul pasiv. Primul subiect, are în cadrul acestui raport
competenţa de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiecţilor de drept
subordonaţi.
Aşa de exemplu, este situaţia Guvernului faţă de ministere sau faţă
de prefecţi şi a miniştrilor faţă de conducătorii serviciilor deconcentrate
organizate în teritoriu.
b) Raporturi de colaborare , în cadrul cărora subiecţii raportului de
drept administrativ se află pe poziţii de egalitate şi conlucrează între ei
pentru îndeplinirea unor activităţi administrative.
Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/2005 1 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, în îndeplinirea funcţiilor
şi obiectivelor sale generale Ministerul Sănătăţii „colaborează cu Ministerul
Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, cu Ministerul Administraţiei şi
Internelor şi cu consiliile judeţene sau locale, după caz, pentru coordonarea
metodologică a activităţii instituţiilor specializate care asigură servicii de
asistenţă medico-socială.”
Tot astfel de raporturi se stabilesc între consiliile judeţene şi
consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, stabilind că:
„(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din
comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel
judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii,
cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.
(2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi
consiliul judeţean, precum şi între consiliul local şi primar, nu există
raporturi de subordonare”.
Uneori însă, chiar dacă ambii subiecţi se află plasaţi pe acelaşi nivel
ierarhic în sistemul organelor administraţiei publice, spre exemplu, două
ministere, se pot stabili, între acestea raporturi de subordonare. Este cazul
ministrului finanţelor publice care, atunci când emite ordine sau instrucţiuni
cu privire la gestionarea fondurilor publice sau la execuţia bugetului de stat,
ceilalti ministri, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, trebuie să
li se conformeze, să le respecte.

c)Raporturi de tutela administrativa


1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005
53
Asa cum am aratat deja in Capitolul I al lucrarii,prin Legea
nr.544/2004 legea contenciosului administrativ si prin Legea nr.188/1999
privind Statutul functionarilor publici,cu modificarile si completarile
ulterioare ,prefectilor si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici li s-au
conferit atributii de tutela administrativa.
Astfel,conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea contenciosului
administrativ,cu modificarile si completarile ulterioare:”Prefectul poate
ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de
autoritatile administratiei publice locale,daca le considera nelegale;…”
In acelasi sens,art.3 al.2 al aceleiasi legi prevede ca :”Agentia
Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de contencios
administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se
incalca legislatia privind functia publica,in conditiile prezentei legi si ale
Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,republicata.”
Pana la solutionarea cauzei,actele atacate de cele doua autoritati sus-
mentionate,sunt suspendate de drept.
B. Raporturile de drept administrativ în care un subiect aparţine
sistemului administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect
este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului.
Administraţia publică privită ca activitate de organizare a executării
şi de executare în concret a legii, precum şi ca sistem de autorităţi, stabileşte
o multitudine de relaţii sociale cu persoanele fizice şi juridice care constituie
mediul social extern în care acestea acţionează. În mod exemplificativ
menţionăm: raporturile care se stabilesc între autorităţile administraţiei
publice şi cetăţeni cu prilejul emiterii şi executării diferitelor acte de
autoritate, raporturile dintre contravenienţi (persoane fizice şi juridice) şi
administraţie, raporturile dintre agenţii economici prestatori de servicii şi
administraţie etc.
Cele mai multe raporturi dintre cele menţionate sunt raporturi de
subordonare, subiectul activ, investit cu putere publică, situându-se pe o
poziţie supraordonată faţă de celălalt subiect, care trebuie să îndeplinească
prescripţiile cuprinse în actul administrativ care îl vizează.
În raporturile juridice de subordonare, organele administraţiei
publice, pe baza competenţei pe care o au potrivit legii şi în executarea
acesteia pot:
• să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru
particulari, persoane fizice şi persoane juridice;
• pot aplica sancţiuni persoanelor fizice şi juridice şi să
procedeze la executarea legii prin operaţiuni tehnico-materiale
şi/sau material-juridice, mergând până la executarea silită.
Pe de altă parte, subordonarea subiecţilor de drept în aceste raporturi
juridice are loc în cadrul unei conduite pe care subiecţii pasivi trebuie să o
54
urmeze, conformându-se legii, pusă în executare de către organele
administraţiei publice sau/şi actelor administrative de autoritate emise
(adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din această categorie
constă în modelarea comportamentului subiecţilor participanţi la raporturile
juridice potrivit dispoziţiilor cuprinse în normele de drept administrativ.
Poziţia supraordonată a organului administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, nu trebuie înţeleasă ca o lipsire de
drepturi a acestuia, particularul având dreptul de a-i cere primului să
respecte legea, în sens larg, pe de o parte, şi să-i fie respectate drepturile şi
libertăţile, pe de altă parte.
În acelaşi timp, cetăţenii au la dispoziţie mijloace juridice pentru a-şi
apăra drepturile şi pentru a se plânge împotriva activităţii desfăşurate de
organele administraţiei. Astfel, art. 51 din Constituţie garantează cetăţenilor
dreptul la petiţionare şi obligă autorităţile publice să răspundă la petiţii în
termenele şi condiţiile stabilite de lege.
De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ, consacră dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un
drept al său recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi de a-i
rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se adresa
instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei.
Pe lângă raporturile de subordonare şi cele de colaborare, într-o
opinie1 se consideră că între autorităţile administraţiei publice şi particulari
(persoane fizice şi juridice) se stabilesc şi raporturi de utilizare a serviciilor
publice (servicii de apă canal, încălzire, cultură, sănătate, transport public
etc.).
În cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul şi obligaţia
legală să realizeze prestaţia corespunzătoare pentru cei administraţi, iar
aceştia au dreptul să se folosească de ea şi să pretindă funcţionarea ei în
bune condiţii.

1
Alexandru Negoiţă, op. citată, p. 24
55
Capitolul IV

SERVICIUL PUBLIC

1. Noţiune
Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei colectivităţi
umane (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate, pază şi ordine, asistenţă
socială, etc.), statul şi colectivităţile locale pot înfiinţa anumite structuri,
denumite servicii publice.
În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea de
„serviciu public” este utilizată într-un dublu sens, astfel:
a) în primul rând, se utilizează sensul organizatoric, desemnând o
structura, persoană juridică sau persoana fizica, a caror misiune este aceea
de a presta o activitate care satisface un interes public (general).
b) în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin care
este desemnată activitatea desfăşurată de structura organizatorica,persoana
fizica sau persoana juridică prestatoare a serviciului public.
Doctrina din ţară şi din străinătate a consacrat în decursul timpului
mai multe definiţii care sunt inca de actualitate.
O primă definire, cea clasică, dateaza de la începutul secolului XX si
consideră că serviciul public este acea activitate de interes general prestată
exclusiv de persoane publice,cu alte cuvinte persoane juridice de drept
public. Definiţia a fost promovata de catre doctrinarii francezi ,conceptele
acestora fiind preluate ulterior in majoritatea ţărilor europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind
„activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor
guvernaţi”1, considerând că într-un serviciu public sunt întrunite trei
elemente:
„1. o misiune considerată ca fiind obligatorie pentru stat;
2. un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această misiune;
3. un oarecare număr de bunuri şi fonduri afectate pentru realizarea
acestei misiuni”2.
Este evident că autorul a avut în vedere la definirea noţiunii de
serviciu public sensul organic, natura juridică a organului prestator, care
trebuia să fie în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public,
respectiv statul, judeţul, oraşul sau comuna, ori o instituţie înfiinţată sau
autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora.
1
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417
2
Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416
56
Preluand opiniile exprimate în doctrina franceză, prof.Paul
Negulescu defineşte serviciul public după cum urmează:
„Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat, judeţ
sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare
procurate din patrimoniul general al Administraţiunii publice creiatoare pus
la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o
nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât
o satisfacţiune incompletă şi intermitentă.”1
O altă teză, s-a conturat în anul 1939 fiind impusă de dezvoltarea
economico-socială din acea vreme. Teza potrivit careia, serviciile publice nu
puteau fi prestate decât de persoanele de drept public s-a dovedit a fi cazuta
in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea economică a
perioadei care,a facut necesara prestarea unui număr sporit de servicii
publice.Fata de aceasta realitate economico-sociala, statul şi colectivităţile
locale s-au vazut obligate să încredinţeze,prin norma legala, prestarea unor
servicii publice de către persoanele private. Ulterior, doctrina si-a revizuit
pozitia in concordanta cu modificarile legislative si economico-sociale.
Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestării unor servicii
publice şi prin intermediul unor agenti privati dar, sub controlul
administraţiei publice, întrucât se aprecia că, persoanele private exercită în
astfel de situaţii prerogative de putere publica.
Deşi definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o
multitudine de variante, cu nuanţări de la un autor la altul, majoritatea
autorilor consideră că serviciului public îi sunt specifice următoarele
trăsături:
a) este un organism specializat care satisface o nevoie de
interes public.
Serviciile publice infiintate si organizate de stat, judeţ,oras şi
comuna prin autoritatile abilitate de lege,pot functiona,într-una din
următoarele forme organizatorice:
1) autoritati ale administraţiei publice (ministere,agentii, servicii
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale etc.);
2) instituţii publice (ex. universităţi, şcoli, biblioteci, teatre, etc.);
3) regii autonome de interes public, care în literatura de specialitate
din perioada interbelică erau denumite „stabilimente publice”.2
Pentru organizaţiile înfiinţate de particulari(asociatii si fundatii) în
scopul de a se presta servicii publice ,s-a folosit sintagma „stabilimente de
utilitate publică”.
b) se înfiinţează prin lege sau, prin acte administrative
emise/adoptate pe baza legii.
1
Paul Negulescu, op. citată, p. 123
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 171
57
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevederilor
Constituţiei, se înfiinţează prin lege sau pe baza legii, în temeiul unui act
administrativ de autoritate subordonat legii (ordonanţe sau hotărâri ale
guvernului,hotarari ale consiliilor judetene si consiliilor locale).
Spre pilda, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind
reorganizarea unităţilor economice de stat în regii autonome şi societăţi
comerciale1,regiile autonome de interes public se infiinteaza prin hotărâri
ale Guvernului pentru cele de interes naţional sau prin hotărâri ale organelor
administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele de interes local.
In acelasi sens,art3 al.1 din Legea nr.51/2006 –legea serviciilor
comunitare de utilitati publice stipuleza ca :”Serviciile de utilitati publice
sunt in responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale si se
infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor adoptate de
autoritatile deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale…”,iar art.8
al.1 statueaza:”Autoritatile administratiei publice locale au competenta
exclusiva,in conditiile legii,in tot ceea ce priveste
infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul functionarii
serviciilor de utilitati publice…”
In sfarsit,instituţiile publice, o altă categorie de structuri care
presteaza servicii publice, se înfiinţează prin lege sau printr-un act
administrativ de autoritate, după caz.
c) activitatea se desfăşoară în regim de putere publica;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu atribuţii,
puteri şi competenţe care să le permită satisfacerea interesului general. Sunt
deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regulă funcţionari
publici, cu drepturi şi îndatoriri corespunzătoare exercitării unei funcţii
publice.
d) desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un
program prestabilit şi adus la cunoştinţă publică;
Caracterul de continuitate pe care trebuie să-l asigure un serviciu
public rezidă în interesul public pe care acesta îl deserveşte, nefiind admisă
întreruperea activităţii.
e) baza materială necesară pentru desfasurarea in bune
conditii a serviciului public se asigură, în principal, din bugetul
statului ori din bugetele locale;
f) egalitatea tuturor utilizatorilor faţă de prestatorul
serviciului public;
Deşi, unele servicii publice realizează venituri proprii (ex.
transportul în comun,serviciile de salubritate,de furnizarea apei potabile si
canalizare , teatrele, universităţile etc.) statul şi unităţile administrativ-
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
58
teritoriale au obligaţia ca, atunci când este cazul, să le subvenţioneze
activitatea.Raţiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala pe
care o are administratia publica,aceea de a satisface interesul general şi nu
realizarea unui profit.
Faţă de particularităţile relevate putem aprecia că serviciul public
este un organism specializat, înfiinţat sau autorizat prin lege sau printr-un
act administrativ de autoritate, în scopul de a satisface în mod continuu un
interes public.1
Legislatia defineste serviciul public din punct de vedere
functional,art.2 al.1 lit.m din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate „organizata
sau,dupa caz,autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui
interes legitim public”.

2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice

2.1. Înfiinţarea serviciilor publice


Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de timp, o
competenta exclusiva a autorităţilor statale, atât în statele cu democraţie
dezvoltata, precum şi în cele cu regimuri totalitare.
În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul doar în privinţa
unor servicii publice de importanţă deosebită şi de interes naţional, cum
sunt: înfiinţarea serviciilor fundamentale (legislativ, executiv şi
judecătoresc), organizarea armatei, poliţiei, protecţiei civile a populaţiei,
stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi organizate
numai prin lege.
Concomitent însă, statul a delegat în competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale atributii de a infiinta servicii publice de interes
local, în mod diferit, în funcţie de gradul de autonomie acordat
colectivităţilor locale.
În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent în
a conferi autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a crea
servicii publice, sub diferite forme de organizare.
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr.
15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii şi
societăţi comerciale, prevedea în art. 3 alin. (2) posibilitatea înfiinţării
regiilor autonome de interes local prin hotărâri ale administraţiei publice
judeţene şi locale.

1
Valentin Prisăcanu, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura All,
Bucureşti 1996, p. 133
59
Ulterior, legile organice ale administraţiei publice locale (Legea nr.
69/1991 şi respectiv Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată), au conferit consiliilor locale şi judeţene competenţă
materială generală de a înfiinţa servicii publice de interes local, în funcţie de
nevoile şi resursele fiecărei colectivităţi locale.
În ceea ce priveşte gospodăria comunală, sector care înglobează
serviciile publice de alimentare cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate
şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie termică produsă
centralizat, iluminatul public, transportul public local, administrarea
fondului locativ public şi administrarea domeniului public materia a fost
reglementată de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie
comunală1.
Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea serviciilor
comunitare de utilitati publice,cu modificarile si completarile
ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile comunitare de utilitati
publice sunt definite ca „totalitatea actiunilor si activitatilor reglementate
prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si interes public general
ale colectivitatilor locale cu privire la :a.)alimentarea cu apa ;b.)canalizarea
si epurarea apelor uzate ;c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor
pluviale ;d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica
in sistem centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;f.)iluminatul public
;g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativ-
teritoriale,precum si alte asemenea ;h.)transportul public local.Trebuie
subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de interes comunitar
prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit
caruia:”Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice
de interes general si au urmatoarele particularitati:
a.)au caracter economico-social;
b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ;
c.)au caracter tehnico-edilitar;
d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu;
e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;
f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti,
municipale sau judetene ;
h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice
locale;
i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta;
j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie
in baza reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
60
k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului „beneficiarul plateste „;
l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si tarife
reglementate sau taxe speciale.”
In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia ca
unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si
preluate ulterior, cum ar fi gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt actuale.
În legătură cu competenţa autorităţilor administraţiei publice locale
de a înfiinţa servicii publice, se impun următoarele precizări:
> înfiinţarea serviciilor publice se face prin act administrativ de
autoritate, numai în temeiul competenţei conferite de lege sau de un
alt act normativ;
Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel
central,serviciile publice de interes national se infiinteaza de guvern ,iar la
nivel local serviciile publice se infiinteaza prin hotarari adoptate de
consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz.
Trebuie subliniat ca, unele autorităţi executive ale administraţiei
publice locale,in concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel
local servicii publice cu caracter statal, situaţii în care răspunderea revine,
după caz, primarilor, în calitate de reprezentanţi al statului conform art. 64
din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale,republicata, cu
modificările şi completările ulterioare.
>. autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii
publice cu scop lucrativ (agenţi economici) sau, cu scop nelucrativ (instituţii
sociale, culturale, învăţământ etc.) fiecare dintre acestia urmand a functiona
dupa principii specifice;
> înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se poate
face numai în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se
infiinteaza un serviciu public, de obicei o hotărâre a consiliilor locale
comunale, orăşeneşti, municipale sau judeţene, trebuie să cuprindă în mod
obligatoriu, următoarele elemente:
a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar să fie
clar şi precis determinat si delimitat, intucat depăşirea acestuia antreneaza
raspunderea juridica prevazuta de lege ;
b.)denumirea şi sediul serviciului public;
c.) patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunurile
imobile, mobile, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial
cu care este înzestrat serviciul nou creat.
Bunurile pot aparţine domeniului public si/sau privat al unităţii
administrativ-teritoriale respective.
d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dacă serviciul
public se înfiinţează cu personalitate juridică sau fără personalitate
61
juridică,element cu implicatii deosebite in organizarea si functionare
serviciului;
e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenţionat din
bugetul judeţean sau local, autofinanţat( exclusiv din venituri proprii) sau un
regim mixt, de autofinanţare şi subvenţionare);
e) organigrama, numărul de posturi şi statul de funcţii;
f) numirea conducătorului serviciului public;
g) autoritatea care înfiinţează serviciul public trebuie să îi aprobe
bugetul de venituri şi cheltuieli şi regulamentul de organizare şi funcţionare,
instrumente indispensabile pentru conducerea şi coordonarea oricărui
serviciu public.
Competenţa de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli este
reglementată de Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale1, care în
art. 19 stipulează următoarele:
„(1) Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute la art. 1 alin.2 se
aprobă astfel:
a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi
bugetele fondurilor externe nerambursabile, de către
consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor,
sectoarelor, judeţelor şi ale Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz;
b) bugetele instituţiilor publice, de către consiliile prevăzute la
lit. a), în funcţie de subordonarea acestora;
(2) Pe parcursul exerciţiului bugetar, autorităţile deliberative pot
aproba rectificarea bugetelor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi b), în termen de
30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de
stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor
principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor aplica aceleaşi
proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia termenelor din
calendarul bugetar.”
În ceea ce priveşte controlul activităţii, acesta se exercită pe plan
intern de către persoanele cu funcţii de conducere sau de specialitate (ex.
controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar, pe de
altă parte, autoritatea care a înfiinţat serviciul are un drept de control
general, în virtutea raporturilor de subordonare.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile
comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea serviciului de salubrizare a
localitatilor etc.
62
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice
In legatura cu desfiinţarea serviciului public,opiniem ca opereaza
principiul simetriei de tratament juridic.
Cu alte cuvinte, desfiinţarea unui serviciu public se poate realiza
printr-un act administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu forta
juridica superioara.
Printre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu public
amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare pentru
subvenţionare, reorganizare administrativă,ilegalitatea, etc.

3. Sfera serviciilor publice


Literatura de specialitate din ţară şi din străinătate nu a folosit criterii
unitare pentru clasificarea serviciilor publice, ca o consecinţă firească a
diversităţii acestora şi-n acelasi timp a modului diferit de abordare al
autorilor.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că
serviciile publice „sunt de trei categorii: naţionale, judeţene şi comunale,
după natura serviciilor ce sunt destinate să satisfacă”1. Din clasificarea
făcută de reputatul specialist, ne apare cu evidenţă faptul că a dorit să
reflecte două aspecte şi anume:
a) organul competent să înfiinţeze un serviciu public, care poate fi
central sau local. În acest sens, autorul preciza:„Crearea unui serviciu
public este, în principiu, rezervată parlamentului, care poate să înfiinţeze
orice serviciu public pentru stat şi să dea autorizare generală autorităţilor
judeţene sau comunale să organizeze servicii publice pentru satisfacerea
unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci necesar ca
autorităţile locale să voiască a înfiinţa serviciul public, profitând de
autorizarea de creiare dată de legiuitor.”2
De asemenea, textul prezentat relevă gradul de autonomie locală din
administraţie, autorităţile locale având facultatea de a înfiinţa un serviciu
public numai dacă îl consideră oportun pentru comunitate.
b) zona de răspândire a unui anumit serviciu public, respectiv întreg
teritoriul ţării sau, numai pe o anumită parte a acestuia.
În fapt, clasificarea menţionată scoate în evidenţă cele două forme de
competenţă, materială şi teritorială pe care o au autorităţile administraţiei
publice.

1
P. Negulescu, op. citată, p. 137
2
Idem, p. 141
63
Într-o altă opinie şi perioadă, prof. Valentin Prisăcaru consideră că
serviciile publice se clasifică, în principal, după două criterii, respectiv:
forma de organizare şi obiectul de activitate.3
După primul criteriu, forma de organizare, autorul împarte serviciile
publice în trei categorii:
1. organe ale administraţiei publice;
2. instituţii publice;
3. regii autonome de interes public.
Apreciem că importanţa clasificării după acest criteriu a serviciilor
publice constă în faptul că relevă ceea ce le este comun şi în acelaşi timp
diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic,
administrativ, etc. prezentând importanţă atât pentru practicienii din
administraţie, precum şi pentru teoreticieni.
1) Serviciile publice care sunt organizate şi funcţionează ca organe
ale administraţiei publice se caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează numai
prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii, de
Guvern, consilii judeţene sau consiliile locale, după caz;
b) scopul lor îl reprezintă satisfacerea unor interese
publice riguros reglementate prin lege sau,prin act administrativ
de autoritate.
Astfel, Ministerul Apărării Naţionale împreună cu serviciile sale
deconcentrate, centrele militare judeţene, satisfac interesul general
de apărare al ţării, după cum Ministerul Educaţiei, Cercetării si
Inovarii împreună cu inspectoratele şcolare judeţene satisfac
interesul general al membrilor societăţii în învăţământul prescolar si
preuniversitar, etc.
c) mijloacele financiare şi baza materială necesare
bunei funcţionări a acestora, sunt asigurate de la bugetul de stat
sau de la bugetele locale, după caz.
Astfel, mijloacele financiare necesare funcţionării ministerelor şi
serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de
specialitate ale administratiei centrale sunt asigurate de la bugetul de stat,
miniştrii fiind ordonatori principali de credite. În mod similar, prin bugetele
locale se asigură fondurile necesare pentru funcţionarea autoritatilor
administratiei publice judeţene şilocale.
d) activitatea serviciului public se desfăşoară la
cerere sau din oficiu, de regulă în mod gratuit.
Astfel, activitatea de încorporare a tinerilor, asigurarea pazei şi
ordinii publice,incasarea impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se
3
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediţia a II-a,
revizuită şi adăugită, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 137
64
prestează din oficiu, prin grija administraţiei, în timp ce alte servicii se
asigură numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea
diferitelor tipuri de autorizaţii, certificatelor de stare civilă, paşapoartelor,
cărţilor de identitate etc.
De regulă, serviciile prestate de organele administraţiei publice sunt
gratuite, existând însă servicii publice pentru prestarea cărora se percep
anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaţiilor şi avizelor de către Inspectoratele
judeţene de poliţie sanitară, eliberarea paşapoartelor sau a cărţilor de
identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt precedate sau
urmate de perceperea taxelor/tarifelor legale).
e) sunt încadrate cu personal care trebuie să aibă
pregătire specializata şi competenţă profesională, activitatea
având un caracter permanent.
f) ponderea în cadrul formelor concrete de realizare
a activităţii o au actele administrative de autoritate
( autorizatii,avize,hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile
primarului, procese-verbale de constatare a contravenţiilor etc.).
2) În ceea ce priveşte instituţiile publice, autorul le relevă, în
principal, aceleaşi particularităţi ca şi în cazul organelor administraţiei
publice, cu deosebirea că acestea emit într-o mai mică măsură acte
administrative de autoritate, ele desfăşurând activităţi de învăţământ,
cercetare, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială, cultură, artă, etc.
Pe de altă parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanţelor publice locale nr.
273/20061 defineste instituţiile publice locale, astfel:„denumirea generică
incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti,
judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din
subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de
finanţare a activităţii acestora.”
Ne rezumăm aici doar în a semnala caracterul confuz şi ambiguu al
definiţiei, de natură a crea grave confuzii şi incertitudini atat in doctrina
precum si in practica administrativa.
3) O a treia formă organizatorică şi de funcţionare a serviciilor
publice o constituie regiile autonome de interes public, denumite în
literatura de specialitate interbelică şi stabilimente publice. Acestea se
caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin acte
administrative de autoritate, respectiv prin hotărâri ale
Guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale;
b) se înfiinţează în scopul de a satisface unele nevoi generale ale
societăţii sau ale colectivităţilor locale;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
65
Deşi scopul acestora este comun cu cel al organelor administraţiei
publice şi instituţiilor publice, particularitatea rezidă în faptul că satisfacerea
intereselor generale se realizează prin activităţi materiale, cu caracter
economic şi nu prin acte administrative. (ex. producerea de bunuri,
executarea de lucrări, transportul persoanelor şi
mărfurilor,salubritate,furnizarea apei potabile,canalizare, comunicaţii, poştă,
etc.).
c) mijloacele financiare se asigură, în principal ,din venituri proprii
şi numai în subsidiar prin subvenţii de la bugetul de stat sau
bugetele locale.
De regulă, regiile autonome de interes public prestează serviciile
contra cost, gestionand patrimoniul cu care au fost dotate la înfiinţare.
d) activitatea acestora se desfăşoară, în principal, la cerere, adică
numai atunci când utilizatorii apelează la aceste servicii. Se
impune de asemenea precizarea că o serie de astfel de servicii se
prestează pe bază de contract încheiat între cele două părţi, regia
autonomă în calitate de prestator, furnizor de servicii, pe de o
parte, şi cetăţean, beneficiar al serviciului, pe de altă parte (ex.
contract de furnizarea energiei electrice, energiei termice,
servicii apă-canal, etc.).
e) activitatea serviciului public are continuitate şi este asigurată de
specialişti, potrivit specificului de activitate. Trebuie menţionat
faptul că particularitatea personalului care deserveşte aceste regii
autonome, constă în faptul că ponderea o reprezintă angajaţii
care desfăşoară o activitatea manuală, tehnică, de specialitate şi
numai o mică parte a personalului ocupă funcţii publice şi
desfăşoară o activitate corespunzătoare acestora.
Din cele menţionate, rezultă că particularităţile serviciilor publice
care funcţionează sub forma regiilor autonome de interes public, prezintă
note comune cu cele care se asigură prin intermediul organelor
administraţiei publice şi/sau instituţiilor publice, evidenţiindu-se astfel
tocmai caracterul lor de servicii publice.
În acelaşi timp însă, între servicii publice prestate de regiile publice
autonome şi cele prestate de autoritatile si institutiile publice exista si unele
deosebiri, după cum urmează:
a) în timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este
preponderent economică, serviciile prestate de autoritatile
administraţiei publice şi de instituţiile publice nu au acest
caracter;
b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au
caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate prin autoritatile

66
administraţiei publice şi instituţiile publice, care, de regulă, sunt
gratuite;
c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile
administraţiei publice şi instituţiile publice este finanţată în
întregime de la bugetul de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, în timp ce activitatea regiilor autonome se bazează pe
realizarea de venituri proprii.
Asemănările şi deosebirile sus-menţionate constituie argumente
solide care pledează în favoarea grupării acestor organisme prestatoare de
servicii publice, create de stat, judeţ sau comună în cele trei categorii
enunţate.
După criteriul obiectului de activitate, autorul citat consideră că
sfera serviciilor publice cuprinde :
a) servicii pentru păstrarea ordinii publice şi apărarea ţării;
b) servicii financiare şi fiscale;
c) servicii de învăţământ;
d) servicii de asistenţă socială şi igienă;
e) servicii in artă şi cultură;
f) servicii economice1.
Toate aceste servicii sunt organizate şi funcţionează atât la nivel
central, precum şi la nivelul judeţelor, oraşelor şi comunelor.
În lucrarea „Managementul administraţiei publice locale - serviciile
publice”2, serviciile publice sunt clasificate în două mari categorii şi anume:
• servicii publice administrative (SPA)
• servicii publice industriale şi comerciale (SPIC)
Autorii relevă că această clasificare este susţinută de diferiţi
doctrinari ai dreptului public şi managementului şi se fundamentează pe
următoarele criterii:
a) Regimul juridic care le guvernează.
Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul
juridic administrativ ,caracterizat pe relaţii de autoritate, exercitate în regim
de putere publică şi subordonarea dintre autoritatea administrativă şi
particular, în timp ce serviciilor cu caracter industrial şi comercial îi este
aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se caracterizează prin poziţia
de egalitate a părţilor contractante;
b) Obiectul activităţii.
Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului
public este comparabilă cu cea a unei firme private ne gasim în prezenţa

1
Valentin Prisăcanu, op. citată, p. 137
2
A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraţiei publice
locale-serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1999, pp. 11-13
67
unui serviciu public industrial( comercial) iar, în caz contrar ,ne găsim în
prezenţa unui serviciu public administrativ.
c) Modul de finanţare al serviciului public.
Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezenţa unui serviciu public
industrial (comercial) atunci când serviciul îşi acoperă cheltuielile din taxele
percepute pentru serviciile prestate şi, dimpotrivă, suntem în prezenţa unui
serviciu public administrativ atunci când finanţarea se asigură din bugetul
de stat sau local, după caz.
d) Modul de organizare şi funcţionare, în
sensul că ne găsim în prezenţa unui serviciu public administrativ
atunci când regulile în domeniu sunt derogatorii de la dreptul
civil, în caz contrar fiind vorba despre un serviciu public
industrial şi comercial.
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale, autorii
disting:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe care
autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane”, cum sunt: protecţia
civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea construcţiilor sau
licenţierea transporturilor etc.;
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în cadrul
cărora enumeră serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea,
ecarisajul etc.1

Din enumerarea realizată, rezultă că doctrinarii utilizează în


clasificarea serviciilor publice criterii asemănătoare, cu nuanţări de la un
autor la altul, toate având menirea de a releva diversitatea gamei serviciilor
publice.
Întrucât sfera nevoilor sociale ridicate la „rang” de interes public
diferă de la o tara la alta,iar in cadrul unei tari de la o perioadă la alta ,în
funcţie de voinţa forţelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor
publice şi implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se află într-o
continuă dinamică.
În acest sens, prof. Paul Negulescu arăta: „Transformarea unui
serviciu public în stabiliment public este un procedeu tehnic, întrebuinţat de
guvernanţi de câte ori cred că prin acest mijloc pot să satisfacă mai bine
interesele generale.”2
Această teză consacrată în doctrina interbelică îşi găseşte astăzi
suportul legal în Ordonanţa Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu
privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările şi completările ulterioare3.
Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaţie sau o fundaţie pot
1
A. Parlagi ş.a., op. citată, p. 12
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 180
68
fi recunoscute de Guvernul României ca fiind de utilitate publică, dacă
îndeplinesc condiţiile şi cu parcurgerea procedurilor prevăzute în Capitolul
VI al Ordonanţei.
În final, apreciem că pentru clarificarea problemelor teoretice, dar
mai cu seamă pentru a se crea o practică unitară în activitatea autoritatilor
administraţiei publice, de „lege ferenda” se impune adoptarea unei legi care
să constituie cadrul general pentru infiintarea,organizarea si functionarea
serviciului public.

Capitolul V

DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI


UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE

1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti


Noţiunile de bun public şi de proprietate publică au fost prezente şi
la noi în ţară din cele mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obştii săteşti)dar,
Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei au fost primele acte
juridice care s-au apropiat de consacrarea modernă a terminologiei, chiar
dacă termenii nu erau utilizaţi ca atare.
Astfel, unele dispoziţii din cele două Regulamente Organice
referindu-se în capitolul consacrat „Finanţelor” la sursele de venit ale
statului, menţionează printre acestea „domeniile statului” (art. 67 pct. XII
din Regulamentul Valahiei şi art. 82 din Regulamentul Moldovei), în
capitolele referitoare la comerţ (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei) apare
ideea de „uz public”, iar alte dispoziţii se referă la târgurile publice (art. 160
din Regulamentul Valahiei şi art. 156 din Regulamentul Moldovei), precum
şi la modul de organizare şi funcţionare a „târgurilor private”, apărând în
acest fel ideea de interes public.
Un rol deosebit de important în consacrarea noţiunii şi instituţiei
domeniului public l-au avut însă reglementările adoptate în timpul domniei
lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care cităm: Legea pentru înfiinţarea
consiliilor judeţene , Legea pentru regularea proprietăţii rurale şi Legea
pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică ,din anul l8641.
În aceste reglementări a fost consacrată în mod expres noţiunea de
domeniu public, inclusiv de domeniu public de interes judeţean şi comunal.

3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu
modificările şi completările ulterioare
1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 17 octombrie 1864
69
Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene1 stabileşte faptul că aparţin domeniului public judeţean: a) toate
căile de comunicaţie şi podeţele judeţene, b) orice clădire sau stabiliment
public pus în sarcina judeţului, iar prin Legea pentru regularea proprietăţii
rurale sunt trecute în proprietatea comunelor rurale, ca bunuri aparţinând
domeniului public comunal „toate locurile şi clădirile din cuprinsul vetrei
satului (biserici, cimitire, case comunale, şcolile, pieţele, etc.).
Pe de altă parte, Legea privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică stabilea posibilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale
(judeţe şi comune) de a-şi extinde domeniul public pe calea exproprierii.
Exproprierea se putea face numai după declararea bunului imobil(teren
cu/sau constructii ca fiind de utilitate publică şi numai în schimbul unei
prealabile şi juste despăgubiri.
După acest început, reglementarea legală a proprietăţii şi-a găsit
locul si în constitutiile vremii.
Astfel, Constituţia din 1866, mentine o serie de dispozitii consacrate
in Regulamentele Organice si-n acelasi timp instituie unele noutati in
materie, art. 19 stipulând că:
„Proprietatea de orice natură precum şi toate creanţele asupra
statului sunt sacre şi neviolabile”, acelaşi articol dispunând şi faptul că
„nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică
declarată în mod legal şi cu o prealabilă şi dreaptă despăgubire”2.
Din analiza textului citat, rezultă în mod indubitabil faptul că
legiuitorul constituant recunoştea o proprietate publică şi, în acelaşi timp, o
proprietate privată.
Apoi,Constituţia din 19233 are meritul de a fi instituit o
reglementare mai riguroasă şi mai moderna sub aspect conceptual in
reglementarea proprietatii.
Astfel, în art. 17 se stabilea cadrul general al proprietăţii şi garanţiile
dreptului de proprietate privată, articolele următoare statuând: modul de
dobândire a proprietăţii, condiţia cetăţeniei (inclusiv cetăţenii naturalizaţi)
pentru dobândirea bunurilor imobile, reglementarea proprietăţii de stat şi a
domeniului public.
Constituţia din 19384 a preluat în linii generale reglementările
anterioare, aducând în acelaşi timp unele îmbunătăţiri atât de fond, precum
şi de redactare.
Art. 16 din Constituţia anului 1938 stabilea principiile fundamentale
care guvernau atat proprietatea privata, precum şi a proprietea publica. După

1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
Publicată în Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938
70
ce în primul alineat se arată că „Proprietatea de orice natură precum şi
creanţele, atât asupra particularilor, cât şi asupra statului sunt inviolabile şi
garantate ca atare”, în alineatul doi era consacrată regula potrivit căreia
„Oricine poate dispune în mod liber de bunurile care-i aparţin după normele
prevăzute în legi”.
Alineatele următoare reglementau regimul proprietăţii publice, alin.
(3) stipulând: „Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate
şi nu pot fi înstrăinate decât după reguli şi cu formele stabilite de lege”, în
continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscării averii şi exproprierea
pentru cauză de utilitate publică.
În Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, toate de inspiraţie sovietică,
noţiunea de domeniu public a fost considerată căzută în desuetudine şi în
consecinţă ignorată, nemai regăsindu-se în textele legilor fundamentale. În
realitate, această perioadă proprietatea publică nu a dispărut ci dimpotrivă,
s-a dezvoltat continuu devenind atotcuprinzătoare, unicul titular al său fiind
statul socialist.
Cum proprietatea de stat, având înţelesul de proprietate asupra
bunurilor comune aparţinând întregului popor, s-a extins şi asupra unor
bunuri care în mod firesc aparţineau circuitului civil.In acest context,
majoritatea doctrinarilor a considerat că este aplicabil un singur regim
juridic aplicabil proprietăţii de stat, întreprinderilor şi instituţiilor de stat
recunoscându-li-se un drept real de tip nou, dreptul de administrare directă
( administrare operativă) care era un dezmembrământ al dreptului de
proprietate.
Într-o astfel de abordare, totul devenise în optica doctrinei dreptului
civil, socialist, un regim juridic civil, înlăturându-se distincţia dintre regimul
de drept privat şi regimul de drept public, dintre stat ca persoană juridică de
drept privat (calitate în care era proprietar de bunuri la fel cu oricare alt
particular) şi stat, ca persoană juridică de drept public, calitate în care
deţinea în proprietate bunurile aparţinând domeniului public.

2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României


Constituţia României din 1991 reglementa sistemul proprietăţii în
două articole şi anume:
a) în art. 41 - care era inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, text care reglementa
problema dreptului de proprietate privată.
b) în art. 135 - care era inserat în Titlul IV intitulat „Economia şi
finanţelor publice”, care reglementa sistemul proprietăţii, în
general şi proprietatea publică, în special, text care avea
următoarea redactare:
71
(1) „Statul ocroteşte proprietatea.
(2) Proprietatea este publică sau privată.
(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale.
(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de
comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic valorificabil şi
acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte
bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
(5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile
legii, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
(6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă.”
Analizând conţinutul art. 135 al Constituţiei, constatam că alineatul
(1) conţine o dispoziţie de principiu (ocrotirea proprietăţii din partea
statului), alineatul (2) consacră cele două forme de proprietate (proprietatea
publică şi proprietatea privată), iar alin. (3)–(5) consfinţesc regimul
proprietăţii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile celor două
tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de proprietate, obiectul şi
regimul juridic diferit aplicabil proprietăţii publice şi respectiv, proprietăţii
private).
Dispoziţiile alin. (6) trebuie avute în vedere coroborate cu cele ale
art. 41 din Constituţie intitulat „Protecţia proprietăţii private”.
Modul în care a fost reglementată proprietatea în legea fundamentală
a constituit un permanent prilej de dispute politice şi doctrinare, în decursul
timpului. Pentru aceste considerente, reformularea textelor care reglementau
proprietatea a constituit unul din principalele motive care au condus la
revizuirea Constituţiei.
Constituţia României, republicată, reglementează dreptul de
proprietate privată în art. 44, inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, regimul general al proprietăţii şi
proprietatea publică fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat
„Economia şi finanţele publice”.
Modificări de substanţă au fost aduse în reglementarea dreptului de
proprietate privată care,in actuala redactare, este „garantat” şi nu doar
„ocrotit”, relevante fiind în acest sens alineatul (2) al art. 44 care a fost
reformulat precum şi alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii, în
următoarea redactare:
„(2) Proprietate privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege,
indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizi pot dobândi dreptul de
proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din
aderarea României în Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la
72
care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute
prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.”
„(4) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere
silită în proprietatea publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale,
etnice, religioase, politice şi de altă natură discriminatorie a titularilor.”
Analiza comparativă a fostului articol 41 şi a actualului articol 44
din Constituţiei, ne permite să formulăm următoarele observaţii:
a) textul actual garantează şi ocroteşte dreptul de proprietate privată
indiferent de titular ;
Garantarea dreptului de proprietate privată se concretizează în drept
prin limitele impuse autorităţilor publice cu privire la naţionalizarea,
exproprierea şi folosirea subsolului proprietăţilor imobiliare
proprietate privată.
b) prin normă constituţională se interzice în mod expres
naţionalizarea sau orice alte măsuri privind trecerea pe cale silită
în proprietatea publică a unor bunuri proprietate privată, bazata
pe apartenenţă socială a titularului dreptului de proprietate,pe
apartenenta la o anume etnie sau religie, pe criterii politice sau
pentru cauze de o altă natură;
c) se consacră în favoarea cetăţenilor străini şi apatrizilor dreptul de
a dobândi proprietatea privată asupra terenurilor dar numai în
condiţiile rezultate din documentele de aderare a României în
Uniunea Europeană, precum şi din alte tratate internaţionale,
drept ce poate fi dobândit şi prin moştenire legală.
d) alte garanţii ale dreptului de proprietate se regăsesc în alin. (8) şi
(9) ale art. 44 din Constituţie.
Astfel, se interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai mult,
Constituţia conţine şi o regulă de procedură de mare eficienţă, în
sensul căreia caracterul licit al dobândirii se prezumă. Pe cale de
consecinţă, rezultă că sarcina probei caracterului ilicit al averii
revine celui care afirmă asemenea lucru1.
Regimul general al proprietăţii şi, în special, al proprietăţii
publice este reglementat de art. 136 din Constituţia României, republicată,
care are următoarea redactare:
„(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu
potenţialul energetic valorificabil de interes naţional, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 95
73
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul
exclusiv al proprietăţii publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii
organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor
publice, sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în
folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice”.
Se poate observa că textul conţine trei categorii de norme care
privesc:
a) cele două tipuri de proprietate;
b) principiile care guvernează proprietatea publică;
c) principiul fundamental al proprietăţii private.
În al doilea rând, remarcăm simetria de tratament juridic dintre cele
două tipuri de proprietăţi, publică şi privată, textul alineatului 2 precizând,
la fel ca şi art. 44 alin. (2), faptul că: „proprietatea publică este garantată şi
ocrotită prin lege”, fiind menţionaţi şi titularii dreptului de proprietate
publică, respectiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale.
În sfârşit, constatăm în alin. (3) al art. 136 unele modificări în ceea
ce priveşte delimitarea sferei bunurilor proprietate publică, faţă de
reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), după cum urmează:
a) actuala redactare a eliminat prin enunţ „căile de
comunicaţie”.
Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de privatizarea
unor servicii publice, cum ar fi :cele de furnizare a energiei
electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. şi, implicit, de bunurile
imobile indispensabile bunei funcţionări a acestora. În acest sens, este
elocventă opinia unor reputaţi specialişti în dreptul public, conform căreia:
„S-a considerat în Comisia de revizuire a Constituţiei că această eliminare
este necesară pentru că, prin natura lor, unele căi de comunicaţie, cum ar fi:
conductele de gaze, petrol sau linii de energie electrică pot fi şi în
proprietate privată, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la
blocaje de netrecut în procesul de negociere în vederea închiderii
Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană.” 1
b) vechea redactare, „bogăţiile de orice natură ale
subsolului”, a fost reformulată în „bogăţiile de interes public ale
subsolului”, pentru a evidenţia faptul că specific proprietăţii
publice îi este afectaţiunea bunurilor interesului general.
Bunurile aparţinând proprietăţii publice se supun unui regim
juridic special de utilizare, conservare, protecţie şi pază, în
scopul folosite rational si astfel,de a fi transmise generaţiilor
viitoare;
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 293
74
c) s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din varianta
1991 „apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi
folosite în interes public” a devenit „apele cu potenţial energetic
valorificabil de interes naţional”. Actuala formulare ne conduce
la concluzia că, pot face obiectul dreptului de proprietate privată,
apele cu potenţial energetic valorificabil care însă, nu sunt de
interes naţional.
În ceea ce priveşte regimul juridic constituţional aplicabil
proprietăţii publice, observăm că potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie
bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cu alte cuvinte, sunt scoase
din circuitul juridic civil şi, în consecinţă, nu pot fi înstrăinate.

2.1. Particularităţile proprietăţii publice


Consacrând cele două forme ale proprietăţii, Constituţia şi legislaţia
noastră le şi particularizează în acelaşi timp.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea publică
nu poate aparţine decât statului (proprietatea publică de interes naţional)
şi unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună) dacă este
vorba despre proprietatea publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc
sau comunal.
În al doilea rând, proprietatea publică se caracterizează prin faptul că
este limitată, sfera acesteia fiind nominalizată în alin. (3) al art. 136 din
Constituţie, având drept criteriu „folosirea în interesul public”, alte categorii
de bunuri fiind stabilite prin lege organică, respectiv Legea nr. 213 din 17
noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia 1
care, în art. 3, stabileşte:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s. n.), din cele stabilite
în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt
dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile
prevăzute de lege”.
Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odată în
plus ,faptul că titulare ale dreptului de proprietate publică pot fi numai statul
şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de persoane juridice de
drept public, pe de o parte, iar, pe de altă parte, detaliază sfera bunurilor
care aparţin domeniului public, cu precizarea că enumerarea cuprinsă în
anexa la lege este exemplificativă şi nu restrictivă.
O a treia particularitate a bunurilor proprietate publică constă în
faptul că, acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu
modificarile si completarile ulterioare.
75
inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituţie, iar art. 11 din Legea nr.
213/1998 stabileşte că: „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile …”.
Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea publică, în
literatura de specialitate din perioada interbelică1, dar şi cea de dată recentă2,
s-a consacrat teza potrivit căreia aceasta particularitate nu este absolută, ci
relativă şi limitată, fiind determinată de factori,precu : importanţa , natura ,
interesul general căruia i-au fost afectate bunurile etc.
Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor bunuri
în circuitul economico-juridic, unele dintre aceste bunuri constituind
dintotdeauna o sursă importanta de venituri pentru stat şi pentru unităţile
administrativ-teritoriale. Se impune însă precizarea că introducerea
bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social se realizeaza
dupa proceduri speciale,bazate pe principii de transparenta si concurenta
reglementate prin lege speciala.3) Astfel,prin concesionare,inchiriere,dare in
folosinta etc. administraţia publica transmite gestionarea bunului public
catre un particular (persoană fizică şi juridică), în vederea prestării unui
serviciu public sau realizării interesului public,in schimbul unei taxe sau a
unei redevente.
În consecinţă, atât legiuitorul constituant în art. 136 alin. (4) precum
şi legiuitorul organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au prevăzut
modalităţi specifice regimului de drept public, sau, după caz, modalităţi ale
dreptului comun, exercitate însă în regim de putere publică, pentru integrarea
în circuitul juridico-economic şi anume:
a) darea în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor
publice;
b) concesionarea sau închirierea oricărui subiect de drept;
c) transmiterea în folosinţă gratuită unor instituţii de utilitate
publică.
Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliază sfera
structurilor carora li se poate transmite în administrare bunuri din domeniul
public, astfel:
„Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea
regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice

1
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 365
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 51
3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a
contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de
servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din 15 mai 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
76
centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau
local”.
În sfârşit, a patra particularitate a proprietăţii publice rezidă în faptul
că îi este aplicabil un regim juridic special reglementat de Legea nr.
213/1998 şi de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menţionate
precizând:
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat
de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune altfel”.

2.2. Particularităţile proprietăţii private

Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41 din


Constitutie, actualul art.44 din Constituţia României, republicată, la a cărui
redactare au fost avute în vedere unele dispoziţii ale Constituţiei din 1923
(art. 17 şi 18), precum şi unele constante ale dreptului nostru civil,
proprietatea privată prezentând următoarele particularităţi:
a) este exclusivă, faţă de proprietatea publică particularizată prin
caracterul său limitat, în sistemul proprietăţii instituit de
Constituţie proprietatea privată reprezentând regula, iar cea
publică excepţia;
b) aparţine oricărui subiect de drept, persoană fizică (cetăţean
român, cetăţean străin, apatrid în condiţiile prevăzute de art. 44
alin. (2) din Constituţia României, republicată) şi persoanei
juridice de drept privat;
Se impune aici precizarea că statul, comuna, oraşul şi judeţul, în
calitate de persoane juridice civile, de drept privat deci, au în proprietate
bunuri apartinanad domeniul privat.
Menţionăm, de asemenea, că în aplicarea dispoziţiilor constituţionale
a fost adoptată Legea nr. 312 din 10 noiembrie 20051
c) bunurilor aparţinând proprietăţii private li se aplică regimul
juridic de drept comun, altfel spus ele se află în circuitul civil;
d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituţie proprietatea privată de
orice fel (imobiliară, mobiliară, intelectuală) este garantată şi
ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.
Considerăm că potrivit art. 44 alin. (4) din Constituţia României,
republicată, mai putem desprinde o particularitate şi anume: sunt interzise
naţionalizarea sau orice măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor

1
Legea nr. 312/2005 privind dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor
de către cetăţenii străini şi apatrizi, precum şi de către persoanele juridice străine, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005
77
bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de altă
natură discriminatorie a titularilor.
În concluzie, apreciem că dispoziţiile Constituţiei României,
republicată, precum şi o serie de alte acte normative au consolidat regimul
juridic al proprietăţii private.

3. Domeniul public şi domeniul privat

3.1. Domeniul public

3.1.1 Noţiune, trăsături


Aşa cum am arătat în capitolul anterior, legislaţia şi literatura de
specialitate din perioada regimului comunist, nu au utilizat noţiunile de
„domeniu public” şi „domeniu privat”.
În locul noţiunii de „domeniu public” legislaţia din acea perioadă
utiliza sintagma „avuţia întregului popor”, care reprezenta în drept şi în fapt
atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogăţiilor solului şi subsolului,
iar domeniul privat şi, în general, proprietatea privată erau reduse la aşa-zisa
„proprietate personală”.
După Revoluţia din decembrie 1989 care a condus la abolirea
sistemului politic şi economic totalitar, condus de partidul unic, Constituţia,
legislaţia şi doctrina au consacrat din nou conceptele de „domeniu public” şi
„domeniu privat”, cunoscute la noi în ţară, în special, în perioada
interbelică.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu definea
domeniul public ca fiind format din: „totalitatea bunurilor mobile şi
imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate
pentru satisfacerea interesului general”1. Autorul distingea două categorii
de domenii, respectiv:
• domeniul public, guvernat de normele dreptului public;
• domeniul privat, supus regulilor de drept privat.
Domeniului public îi aparţineau toate bunurile mobile şi imobile
afectate în mod direct unui serviciu public şi utilizate de acesta pentru
satisfacerea interesului general, aceste bunuri fiind considerate
inalienabile şi imprescriptibile.
Într-o altă opinie, exprimată în aceeaşi perioadă, se considera că
domeniul public este constituit din totalitatea bunurilor mobile sau
imobile, afectate în mod direct şi nemijlocit funcţionării serviciilor
publice. Avand în legătură directă cu interesul general, autorul consideră că

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 103
78
acestor bunuri li se aplică un regim juridic special, fiind inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.1
Potrivit aceleiaşi opinii, domeniul privat era alcătuit din bunuri care
nu erau afectate unui serviciu public şi în consecinţă nu erau inalienabile şi
imprescriptibile, cu alte cuvinte, se găseau în circuitul juridic civil.
Sensul noţiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaţii de esenţă în
doctrina postrevoluţionară, un autor definind domeniul public ca „totalitatea
bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate publică, ce aparţin
statului (domeniu public al statului) sau unităţilor administrativ-teritoriale
(domeniul public al comunei, oraşului, judeţului, după caz).2
Prof. Antonie Iorgovan analizand sistemul proprietăţii instituit de
Constituţia României ,defineşte domeniul public fiind constituit din „acele
bunuri, publice sau private, care prin natura lor ori dispoziţia expresă a
legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând
valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul
unui serviciu public, în care regimul de putere este determinant, fiind în
proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept
public”3.
Din definiţia prezentată, care îmbracă o formă exhaustivă, autorul
relevă un număr de 4 trăsături pe care în mod cumulativ trebuie să le
îndeplinească un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:
a) prin natura ori prin dispozitia expresă a legii, să intre în categoria
celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare;
b) să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că
aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naţional sau
local,după caz, destinat unei folosinţe de interes public;
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui
regim mixt de drept public şi de drept privat, dar sub controlul
regimului administrativ;
d) să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate
publică) sau, în paza unei persoane de drept public (bunurile
proprietate privată care ţin de domeniul public).4
În sinteză, trăsăturilor menţionate, autorul le prezintă următoarea
motivaţie5:
Prima trăsătură, are menirea de a reliefa faptul că nu toate bunurile,
ci doar anumite categorii de bunuri aparţinând societăţii trebuie conservate
şi transmise generaţiilor viitoare.
1
Constantin Rarincescu, op. citată., p. 208
2
Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 169
4
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 172-175
5
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 173-174
79
Astfel, deşi unei societăţi cu democraţie tradiţională îi este asociată
economia de piaţă, ceea ce echivalează cu faptul că majoritatea bunurilor
sunt supuse actelor de comerţ, altfel spus „consumului generaţiei
respective”, totuşi, anumite bunuri chiar dacă sunt supuse comerţului, acesta
trebuie să fie limitat, pentru a le asigura astfel utilizarea lor viitoare, iar pe
de altă parte - alte bunuri, prin ipoteză, trebuie conservate şi transmise
generaţiilor viitoare în integralitatea lor. Faţă de această ultimă categorie,
autorul consideră că fiecare generaţie are dreptul dar şi obligaţia, de a le
conserva valoarea, eliminând posibilii factori distructivi.
Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului şi, în
acelaşi timp, un element indispensabil vieţii economico-sociale, poate fi
folosită de orice persoana,direct de la izvor, sub forma apei potabile, apei
minerale, apei termale, etc.
Pe de altă parte, această destinaţie poate rezulta şi dintr-o
reglementare juridică expresă sau tacită, atunci când legea reglementează
anumite amenajări, construcţii executate pe unele terenuri, cum ar fi de
exemplu: construirea pe un teren proprietatea publică sau privată a unui
drum, a locurilor de joacă pentru copii, a unor pieţe, târguri, oboare, etc.
Această distincţie are menirea de a clasifica domeniul public în natural şi
artificial.
De asemenea, destinaţia unor bunuri pentru folosinţa generaţiilor
viitoare mai poate fi dată de normele juridice, fie având în vedere valoarea
lor deosebită sub aspect istoric, artistic, ştiinţific, etc. sau, având în vedere
utilitatea lor publică.
A doua trăsătură, urmăreşte să scoată în evidenţă faptul că bunurile
domeniului public prezintă o importanţă deosebită pentru societate, întrucât
sunt destinate folosinţei de interes public. Acest lucru nu trebuie înţeles însă
în sensul că toţi indivizii care compun societatea trebuie să le folosească în
mod direct, nemijlocit. Dimpotrivă, distingem două modalităţi distincte de
utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, respectiv:
a) bunuri folosite în mod direct, fără nici o condiţionare şi, de
regulă, în mod gratuit, cum ar fi: mersul pe stradă, scăldatul în
apa unui râu sau în apa mării etc.
b) bunuri folosite în mod indirect, în situaţiile în care bunurile
respective sunt puse în valoare prin intermediul unui serviciu
public, organizat de stat sau de administraţia publică locală, spre
exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice, a
mijloacelor de transport în comun, a exponatelor dintr-un muzeu,
etc.
A treia trăsătură, reliefează faptul că bunurile aparţinând domeniului
public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv

80
de drept public sau, un regim juridic mixt, de drept public şi de drept privat,
dominant fiind regimul de drept public.
Consecinţa firească a acestei particularităţi, rezidă în faptul că în
toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii
raportului juridic este în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public,
pentru că în regimul juridic de drept administrativ, raporturile se stabilesc
întotdeauna între un subiect de drept public şi o persoană fizică sau persoană
juridică,subiect de drept privat sau de drept public.
Aşadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al
exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză în care, potrivit
Constituţiei şi altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 21 din Legea nr.
215/2001 etc.) subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi decât statul
sau unitatea administrativ-teritorială.
Această trăsătură mai scoate în relief faptul că litigiile care se nasc
fie ca urmare a exercitării dreptului de proprietate publică, fie ca urmare a
restrângerii exerciţiului la proprietatea privată pentru bunurile „afectate”
domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru ce rezultă din
dispoziţiile exprese ale art. 8 alin. (2) şi art. 23 din Legea nr. 213/1998,
precum şi din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierile
pentru cauză de utilitate publică1.
A patra trăsătură ,este apreciată ca fiind o consecinţă firească a celei
expuse anterior, autorul arătând că bunurile domeniului public, sunt fie în
proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza acestora.2
Astfel, când este vorba despre titularii dreptului de proprietate
publică, potrivit legislaţiei în vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui
drept se rezumă doar la stat şi la unităţile administrativ-teritoriale, în timp ce
atunci când este vorba despre paza bunurilor aparţinând domeniului public
sfera acestora este mai mare, ea incluzând practic orice persoană juridică de
drept public care acţionează în numele statului.
Autorul fundamentează această trăsătură pe dispoziţiile art. 135 alin.
(2) lit. b) din Constituţie ,care consacra teza „protejării intereselor
naţionale”, precum şi pe un argument invocat în doctrina interbelică, prof.
Paul Negulescu apreciind că statul este „instrumentul de protecţie” a vieţii şi
muncii cetăţenilor săi, „protectorul spiritului naţional care stăpâneşte pe
fiecare cetăţean”.3
Se impune precizarea în sensul că nu trebuie să confundăm dreptul
de administrare a unui bun public de către o regie autonomă sau instituţie
publică, respectiv regimul concesionării sau închirierii unui bun, cu dreptul

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 174
3
Paul Negulescu, op. citată, p. 78
81
de pază şi protecţie. Primele (administrarea, concesiunea şi închirierea) sunt
regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate
publică, iar dreptul de pază şi protecţie vizeaza conservarea unui bun ce
aparţine domeniului public, dar care se află în proprietatea privată a unei
persoane fizice sau juridice.
3.1.2. Clasificarea domeniului public
În literatura noastră din perioada interbelică au fost formulate mai
multe clasificări ale domeniului public, având la bază concepţiile diferite ale
autorilor în privinţa conţinutului şi sferei domeniului public.
O primă clasificare, cea a prof. Paul Negulescu1, identifica patru
„dependinţe” ale domeniului public, astfel:
a) domeniul public maritim care cuprindea:
1. marea teritorială
2. ţărmurile mării
3. porturile maritime
b) domeniul public aerian (spaţiul atmosferic dintre graniţele ţării)
c) domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile
d) domeniul public terestru în care includea:
1. şoselele, căile ferate etc.
2. porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile oraşelor
3. imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu
public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii unui
interes general
4. bunurile mobile utilizate în interes general.
Într-o altă opinie, prof. E. D. Tarangul2 clasifică domeniul public
după şapte criterii având o viziune mai analitică asupra bunurilor care
aparţin domeniului public.
Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborată cu legislaţia
în vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasifică domeniul public în funcţie de
şapte criterii,3 astfel:
I.)Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă autorul
distinge:
1.)domeniul public de interes naţional (domeniul public
naţional) sau domeniul public al statului - conform art. 3 alin.
(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia;

1
Paul Negulescu, op. citată, p. 135
2
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 361
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 200
82
2.)domeniul public de interes judeţean (domeniul public
judeţean), denumit astfel şi în art. 3 alin. (3) din Legea nr.
213/1998;
3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public
comunal), sau domeniul public al comunelor, oraşelor şi
municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.
II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem:
1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;
2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile
administraţiei publice, în baza criteriilor instituite prin
Constituţiei si prin alte acte normative ;
III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate
distingem:
1.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
2.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar,aflate
sub dreptul de pază şi protecţie al statului(dreptul de politie);
IV.)Din punctde vedere al modului de încorporare, distingem:
1.)domeniul public natural;
2.)domeniul public artificial;
V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de către public,
distingem:
1.)bunuri utilizate in mod direct de public ;
2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu
public.
VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem:
1.)bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;
VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem:
1.)domeniul public terestru (bogăţiile de interes public ale
subsolului, terenurile afectate utilităţilor publice, rezervaţiile şi
monumentele naturii etc.);
2.)domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime
teritoriale, ţărmurile mării, faleza şi plaja mării, fundul apelor
maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele naturale ale
zonei economice şi ale platoului continental, porturile maritime,
etc.);
3.)domeniul public fluvial (apele de suprafaţă: fluviile, râurile,
canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de
acumulare, etc.);

83
4.)domeniul public aerian - spaţiul aerian cuprins în limitele şi
de deasupra României;
5.)domeniul public cultural (obiectele de artă - picturi,
sculpturi, mobilier, etc. lucrări arhitectonice, curţi, palate, cetăţi,
mănăstiri, biserici, vestigii arheologice, monumente, ansambluri
şi situri istorice, obiecte de cult, cărţile din bibliotecile publice,
obiecte de muzeu, etc.);
6.)domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de
apărare, amenajările genistice şi diferite tipuri de adăposturi,
armamentul, muniţia, etc.).
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public
3.1.3.1. Noţiune
Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul
regulilor de fond si de forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care
apartin domeniului public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale,
precum şi raporturile juridice care se stabilesc între titularii dreptului de
proprietate publică şi particulari (persoane fizice sau/şi juridice) cu privire la
aceste bunuri.
Timp îndelungat, preluând tezele exprimate în doctrina franceză,
literatura de specialitate din ţara noastră a limitat regimul juridic aplicabil
domeniului public la regula inalienabilităţii acestor bunuri.
Ulterior, doctrina şi jurisprudenţa au admis teza conform careia
domeniului public îi sunt aplicabile şi alte reguli specifice, care ulterior şi-
au găsit şi reglementarea legală în Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art. 7-
17, după cum urmează:
a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de
dobândire a dreptului de proprietate publică, prevazute in art. 7 şi
următorii din Legea nr. 213/1998;
b) este instituit un regim special pentru executarea lucrărilor
publice (spre exemplu: pentru executarea lucrărilor de investiţii
sunt necesare anumite documente de urbanism, controlul
utilizării fondurilor se face de către Curtea de Conturi, etc.);
c) sunt instituite modalităţi speciale pentru determinarea limitelor
domeniului public de interes naţional şi a celui local1;
d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de către
particulari, s-a instituit un regim juridic special .
In prezent,regimul juridic al bunurilor aparţinând proprietăţii publice
este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituţie şi de alte acte
1
Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea
inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor
şi judeţelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie
1999
84
normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, care în art. 5 stipulează că: (1)
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat
de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune
altfel”, Capitolul II al legii fiind intitulat chiar „Regimul juridic al
proprietăţii publice”;de art. 123 al Legii nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, republicată, de art. 5 alin. (1) din Legea
nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc.1
În cele ce urmează, ne propunem să relevăm şi să analizăm cele mai
importante principii care formează acest regim juridic.
3.1.3.2. Principiile care guvernează regimul juridic al domeniului
public
Articolul 136 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
statuează principiul conform căruia bunurile proprietate publică sunt
inalienabile.
Dispoziţiile similare, care consfinţesc acest principiu fundamental al
bunurilor aparţinând proprietăţii publice se regăsesc şi în alte acte
normative, dintre care cităm: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 – legea
fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, art. 11 al Legii nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod civil,
etc.
Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publică se înţelege faptul
că aceste categorii de bunuri nu pot fi înstrăinate (a aliena care are
semnificaţia de a transmite cuiva un drept …)2 cu alte cuvinte, ele sunt
scoase din circuitul civil.
Datorită caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra
bunurilor proprietate publică nu poate fi transmis unei alte persoane fizice
şi/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi reale,
dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi: uzufructul, uzul,
abitaţia, servitutea şi superficia, iar, pe de altă parte, bunurile care compun
domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi
gajul sau ipoteca.
În ceea ce priveşte bunurile mobile, aparţinând domeniului public,
regula inalienabilităţii devine operantă numai în cazul celor care au efectiv
nevoie de o atare protecţie, spre pildă: operele de artă din muzee, colecţiile
unor biblioteci, lăcaşuri de cult, tehnica militară, materialul rulant al căilor
ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu, alienabile, după o procedură
specială (licitaţie, etc.). Astfel de bunuri alienabile sunt: băncile unei şcoli,
mobilierul unei instituţii publice etc.
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
2
*** Dicţionar explicativ al limbii române, Editura R.S.R., 1975, p. 25
85
De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparţinând
domeniului public întemeiată pe afectaţiunea lor uzului şi/sau interesului
public,trebuie să precizăm că spre deosebire de caracterul inalienabil absolut
şi general care se aplica vechiului domeniu care apartinea Regelui, de mai
mult timp s-a impus teza potrivit căreia inalienabilitatea domeniului public
are un caracter relativ şi limitat.
Caracterul relativ al inalienabilităţii decurge din faptul că regula nu
se aplică decât domeniului public şi exclusiv pe durata în care bunul mobil
sau imobil aparţine acestui domeniu. Din momentul în care un bun nu mai
face parte din domeniul public putând fi, de exemplu, declasat (termen
utilizat frecvent în cazul drumurilor şi al altor mijloace fixe) şi trece in
domeniul privat, regula inalienabilităţii inceteaza.
Pe de altă parte, în accepţiunea actuală a termenului, pentru
determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute în vedere natura
bunurilor şi importanţa scopului de interes general pentru realizarea căruia
au fost afectate bunurile. Astfel, deşi în principiu, bunurile imobile sunt
socotite inalienabile, plecându-se de la teza uzului şi/sau interesului public
totuşi, cu condiţia respectării scopului afectat, s-a admis ocuparea temporară
a domeniului public, prin concesiune sau închiriere (ex.: amplasarea
tonetelor, a meselor în pieţe, târguri, oboare,executarea unor constructii
etc.).
În concluzie, relevăm că în prezent regimul juridic al bunurilor care
formeaza domeniul public, nu mai poate fi conceput uniform, supus în mod
automat aceloraşi reguli riguroase, ci dimpotrivă, ca un regim gradual, care
presupune aplicarea tuturor sau, după caz, numai a unor reguli, în funcţie de
nevoile şi importanţa anumitor bunuri (categorii de bunuri). Această
realitate este consacrată atat de doctrina,precum si de legislatie,spre
exemplu: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia, Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică1, Ordonanţa de Urgenţă nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor
de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii2etc.
Al doilea principiu care guvernează domeniul public îl constituie
imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna susţinându-se că domeniul public
nu poate fi dobândit prin prescripţie, oricât de lungă ar fi aceasta, el fiind
imprescriptibil3.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
3
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 208
86
Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor apartinand
domeniului public sub aspect achizitiv se exprimă prin faptul că dreptul de
proprietate asupra bunurilor imobile nu poate fi dobândit de către o altă
persoană prin uzucapiune sau, prin posesia de bună credinţă, în cazul
bunurilor mobile.
Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie să înţelegem
faptul că acţiunea în revendicare a unui astfel de bun aparţinând domeniului
public, nu se stinge prin neexercitare, fără nici un fel de excepţie, ea
neputând fi paralizată prin invocarea uzucapiunii ca în cazul bunurilor din
domeniul privat sau proprietate privată.
Al treilea principiu îl constituie insesizabilitatea domeniului
public, principiu care este o consecinţă firească a inalienabilităţii1.
Caracterul insesizabil trebuie înţeles în sensul că bunurile din
domeniul public nu pot fi urmărite de creditorii celor care le detin, în
vederea realizării creanţelor lor, prin executare silită.
Dacă bunul ar putea fi urmărit de catre creditori, inalienabilitatea ar
fi lipsită de conţinut, ar avea un caracter iluzoriu şi ar putea fi evitată, un
creditor oarecare n-ar avea decât să urmărească bunul şi în final să-l vândă
în mod silit, ceea ce echivalează cu alienarea lui. Or, în legătură cu acest
aspect, s-a consacrat teza potrivit căreia statul şi unităţile administrativ-
teritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora stingându-se potrivit
unor reguli derogatorii de la dispoziţiile de drept comun referitoare la
urmărirea silită. În acest sens, prof. George N. Luţescu2 afirma că nu se
poate pune problema executării silite a acestor bunuri, pentru simplu motiv
că statul este prezumat a fi întotdeauna solvabil, indiferent dacă bunurile
aparţin domeniului său public sau domeniului privat. Datoriile statului, ale
judeţului şi/sau comunei se lichidează potrivit normelor derogatorii de la
dreptul comun.
Toate aceste principii care guvernează şi în acelaşi timp dau
particularitate regimului juridic al domeniului public şi-au găsit consacrarea
în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia, care are următoarea redactare:
(1) „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi
imprescriptibile, după cum urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare,
concesionare sau închiriere, în condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui
garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau
prin efectul posesiei de bună credinţă, asupra bunurilor mobile.
1
Ibidem, p. 207
2
G. N. Luţescu, Teoria generală a drepturilor reale, Bucureşti, 1947, pp. 159-162
87
În alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevăzut şi sancţiunea
actelor juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor înscrise în alineatul 1,
respectiv nulitatea absolută.
Referitor la modalităţile prin care se poate dobândi dreptul de
proprietate publică, legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia nr. 213/1998, stabileşte în articolul 7 următoarele moduri specifice:
a) calea naturală, domeniul public, mai precis o parte a acestuia se
poate forma ca urmare a producerii unor evenimente naturale,
independente de voinţa omului, al căror rezultat final conduce la
întregirea domeniului public terestru, maritim, fluvial etc.
b) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică1;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul
judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză
intră în domeniul public;
În legătură cu acest mod de dobândire, art. 121 alin. (3) din Legea
nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată, stabileşte :
„Donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu
aprobarea consiliului local sau, după caz, judeţean, cu votul majorităţii
consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”.
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al
acestora, pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte încetarea dreptului de proprietate publică,
articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacră două modalităţi specifice:
„(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori
a fost trecut în domeniul privat”, alineatele 2 şi 3 stabilind autorităţile
competente să dispună trecerea unui bun din domeniul public în domeniul
privat, precum şi pe cele competente să exercite controlul judecătoresc al
acestei operaţiuni juridice.
Astfel, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se face, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliilor judeţene sau locale, sub condiţia ca
aceste hotărâri să nu contravină dispoziţiilor înscrise în Constituţie sau în
alte legi speciale.
Hotărârile de trecere a bunului în domeniul privat pot fi atacate la
instanţele de contencios administrativ competente, în condiţiile art. 8 alin.
1
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în
Monitorul Oficial al Românei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi
completările ulterioare
88
(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia.
Al patrulea principiu care particularizează regimul juridic al
domeniului public este cel care priveşte servituţile asupra acestor bunuri.
În literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit căreia bunurile
aparţinând domeniului public nu pot fi grevate de nici o servitute.1
Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 această teză trebuie privită
„într-un sens relativ nu absolut”, existând opinii în literatura de specialitate
din Franţa dar şi din ţara noastră care susţin că se pot stabili servituţi şi
asupra bunurilor aparţinând domeniului public (ex. servitutea de vedere sau
de scurgerea apelor pluviale asupra unei străzi etc.).
Această din urmă teză îşi găseşte consacrarea legală, articolul 13 din
Legea nr. 213/1998 având următoarea redactare:
(1) „Servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt
valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt compatibile
cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile
afectate.
(2) Servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în
domeniul public se menţin, în condiţiile prevăzute la alin. (l)”.
Din analiza textului legal menţionat, rezultă indubitabil faptul că
bunurile din domeniul public pot fi afectate de servituţi, sub condiţia
menţinerii uzului şi/sau interesului public căruia i-au fost destinate bunurile
respective. Mai mult chiar, legea recunoaşte servituţile valabil constituite,
conform cerinţelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998, înainte de data
intrării în vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999.
După cum este cunoscut, servitutea este definită ca fiind o „sarcină
impusă asupra unui imobil pentru uzul şi utilitatea altui imobil, având un alt
stăpân”, „Este un drept asupra lucrului altuia, constituind un
dezmembrământ al dreptului de proprietate” 3.
Servitutea presupune în mod obligatoriu două bunuri imobile (fondul
dominant şi fondul aservit), care aparţin unor proprietari diferiţi; este un
drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile imobile prin
natura lor.
După izvorul lor, servituţile se clasifică în:
a) servituţi naturale, care se nasc din situaţia poziţionării loturilor
de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de scurgere a apelor
naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare, servitutea de
grăniţuire, servitutea de îngrădire etc.).
1
Gh. Luţescu, op. citată, p. 60
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 207
3
Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1980, pp. 478 -
479
89
b) servituţi legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea
de trecere, servitutea de vedere, servitutea de amplasare a
plantaţiilor sau construcţiilor etc.).
c) servituţi convenţionale, care se stabilesc prin fapte juridice, după
caz, prin act juridic sau prin uzucapiune.
În cadrul raporturilor care se stabilesc între titularii dreptului de
proprietate publică, pe de o parte, şi titularii dreptului de proprietate privată
învecinaţi, pe de altă parte, o serie de sarcini sunt prevăzute de diverse acte
normative pentru cei din urmă. Sarcinile respective sunt cunoscute în
literatura juridică de specialitate sub denumirea de servituţi administrative.1
Trebuie relevat faptul că servituţile administrative au totuşi un regim
juridic diferit de regimul prevăzut de Codul civil pentru proprietatea privată,
ele vizând de regulă, obligaţia negativă impusă proprietarului vecin, de „a
nu face” şi doar în mod excepţional obligaţia „de a face ceva”, fiind stabilite
pentru satisfacerea unui scop de utilitate publică generală.
Adeseori, ele sunt prevăzute în interesul anumitor bunuri imobile
beneficiare a căror protecţie şi utilizare optimă trebuie să fie astfel asigurate.
Servituţile administrative rezultă fie direct din lege, fie dintr-un act
administrativ unilateral emis de autoritatea administraţiei publice
competente, iar competenţa de soluţionare a litigiilor ivite în legătură cu
servituţile administrative revine instanţelor de contencios administrativ.
În mod exemplificativ, relevăm câteva dintre principalele servituţi
administrative, astfel:
a) în domeniul urbanismului: obligaţiile impuse proprietarilor în
legătură cu regimul de aliniere şi executarea construcţiilor, cu
întreţinerea faţadelor clădirilor, instalarea pe aceste clădiri a
cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrări în zonele
de protecţie a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor istorice;
amplasarea construcţiilor faţă de drumurile publice etc.;
b) în interesul domeniului militar (interdicţia de construire la o
distanţă determinată de obiectivele cu caracter militar, de
circulaţie şi acces în zonele în care sunt amplasate unităţile
militare, etc.);
c) în interesul aeroporturilor şi al securităţii instalaţiilor de control
şi dirijare a traficului aerian;
d) pentru prevenirea şi combaterea poluării apelor curgătoare, a
lacurilor, a apelor maritime interioare şi a mării teritoriale etc.;
e) în ceea ce priveşte frontiera de stat (condiţii de acces, de
executare a unor lucrări în zonă, etc.);

1
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997, p. 77
90
f) pentru trecerea pe proprietăţile private a liniilor telegrafice,
telefonice, de distribuţie a energiei electrice, a reţelelor de
canalizare, de transport a apei potabile şi gazelor naturale, etc.
Toate aceste servituţi sunt impuse proprietarilor riverani dar şi altor
persoane în folosul şi pentru utilizarea în condiţii corespunzătoare a
domeniului public, considerat fond dominant. Servituţilor administrative le
sunt aplicabile regulile inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii domeniului
public, protecţia lor juridică realizându-se prin mijloace variate ale
diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt:
răspunderea contravenţională, demolarea construcţiilor executate fără
autorizaţie de construcţie etc.
În acelaşi timp însă, riveranilor domeniului public le sunt
recunoscute şi unele drepturi speciale dintre care cităm:
a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public de
ferestre sau porţi de acces;
b) dreptul de acces, care implică deschiderea unei porţi, accesul la
imobilul proprietate privată, staţionarea pe drumul public.
c) dreptul de racord la reţeaua de canalizare şi de scurgere a apelor
pluviale şi menajere etc.
Existenţa acestor drepturi a fost motivată în doctrină de faptul că
drumurile publice sunt destinate nu numai circulaţiei, ci şi pentru accesul şi
aprovizionarea persoanelor ale căror imobile sunt situate în vecinătatea
drumurilor.
Pe lângă cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil
domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
precum si acte normative,precum :Legea nr. 213/1998, Ordonanţa de
Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii,etc. stabilesc şi alte reguli
care asigură protecţia juridică a domeniului public, astfel:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunelor, oraşelor
şi judeţelor s-a dat în competenţa exclusivă a consiliilor locale şi
judeţene (art. 36 alin.5, lit. a şi art. 92 al4.lit.a din Legea nr.
215/2001). Aceste autorităţi deliberative ale administraţiei
publice locale hotărăsc cu privire la concesionarea şi/sau
închirierea bunurilor aparţinând domeniului public de interes
local (art. 123 din Legea nr. 215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr.
213/1998).
b) concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se
face prin licitaţie publică sau prin negociere directă, în cazurile
în care licitaţia publică nu a condus la desemnarea unui
91
câştigător (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică) sau
dacă prevederile unor legi speciale stabilesc această procedură.
c) bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor
autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice
centrale şi locale, şi/sau instituţiilor de utilitate publică;
Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliilor judeţene şi locale şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească
bunul şi să dispună de el, în condiţiile actului prin care i-a fost dat în
administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă
titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din
actul de transmitere.
d) statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobilele din
patrimoniul lor în folosinţă gratuită, pe termen limitat,
instituţiilor de utilitate publică ori serviciilor publice (art. 17 din
Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată,
modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituţia României,
republicată).
e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun
patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale (art. 122 din Legea
nr. 215/2001, republicată), precum şi evidenţierea distinctă în
contabilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale a
bunurilor care alcătuiesc domeniul public (art. 18 din Legea nr.
213/1998).
Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„Constituie patrimoniu unităţii administrativ - teritoriale bunurile mobile şi
imobile care aparţin domeniului public şi domeniului privat al acestora,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
Pentru a determina sfera bunurilor ce aparţin domeniului public este
necesar să plecăm de la dispoziţiile art. 136 alin. (3) din Constituţia
României, republicată, care sub aspect tehnico-juridic utilizează trei
procedee şi anume:
a) enumerarea concretă;
b) formularea generică;

92
c) norma de trimitere1.
Astfel, textul precizat enumeră în mod expres bunurile care fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi anume:
a) bogăţiile de interes public ale subsolului;
b) spaţiul aerian;
c) apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional;
d) plajele;
e) marea teritorială;
f) resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental (prevederi care reprezintă enumerarea concretă şi
formularea generică în acelaşi timp), iar pe de altă parte, se
menţionează că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi alte
bunuri prevăzute de legea organică, ceea ce reprezintă norma de
trimitere.
De asemenea, trebuie să observăm că formularea „bogăţiile de
interes public ale subsolului” reprezintă un criteriu constituţional pentru
calificarea unei „bogăţii a subsolului” ca fiind bun al proprietăţii publice şi
implicit al domeniului public. Pe de altă parte, referitor la apele cu potenţial
energetic valorificabil2 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are următorul
conţinut:
„(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor
minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc
suprafaţa de 10 km2 , malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele
subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor
naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul
apelor maritime.
(2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km şi cu bazine
hidrografice ce nu depăşesc suprafaţa de 10 km2 , pe care apele nu curg
permanent, aparţin deţinătorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se
formează sau curg …”.
În al doilea rând, în stabilirea obiectului domeniului public, a sferei
bunurilor ce aparţin acestuia, edificatoare sunt dispoziţiile Legii nr.
213/1998 care în articolul 3 stipulează că:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s.n.), din cele stabilite în
anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt
dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile
prevăzute de lege”.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 185
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu
modificările şi completările ulterioare
93
Unii autori3, consideră că prin bunurile de uz public trebuie înţelese
acele bunuri aparţinând domeniului public şi destinate folosinţei generale
prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa, târgurile,
pieţele, oboarele etc., iar prin „interes public” acele bunuri care interesează
pe toţi membrii societăţii (sau ai colectivităţilor locale), chiar dacă aceştia
nu au acces direct la folosirea lor concretă, cum sunt şcolile, spitalele,
muzeele, căile ferate etc.
Trebuie remarcat faptul că Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, reiterează principiile reieşite din art.
136 alin. (3) din Constituţie, în primul rând, iar, în al doilea rând, detaliază
sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale, cu precizarea expresă că enumerarea acestora în
anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe de o parte, iar, pe de altă
parte, statuează regula potrivit căreia aceste bunuri pot fi dobândite numai
prin modurile prevăzute de lege.
Un alt element cu caracter de noutate, pe care îl aduce Legea nr.
213/1998 rezidă în faptul că stabileşte în mod expres competenţa instanţelor
judecătoreşti de a cerceta şi de a se pronunţa cu privire la valabilitatea
titlurilor de proprietate ale bunurilor aparţinând domeniilor publice şi/sau
private ael statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale, dobândite în
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege).
Aşa cum am mai arătat, dreptul de proprietate publică aparţine
statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 şi alte acte
normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al
statului, pe de o parte şi domeniile publice judeţene, municipale, orăşeneşti
şi comunale, pe de altă parte.
Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipulează că:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la
art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituţie, din cele
prevăzute la pct. 1 din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes
public naţional, declarate ca atare prin lege”.
Din analiza textului legal citat, rezultă că un bun poate aparţine
domeniului public al statului numai dacă îndeplineşte cel puţin un criteriu
din următoarele trei:
1) este prevăzut în mod expres de art. 135 alin. (4) din Constituţie
(art. 136 alin. (3) din Constituţia României, republicată);
2) este prevăzut în mod expres de punctul I din Anexa la Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia;

3
Ioan Adam, Noţiunile şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietatea
privată, în revista „Dreptul” nr. 8/1994, p. 32
94
3) este de uz sau interes public naţional, declarat ca atare prin lege,
ceea ce înseamnă că declararea unor bunuri ca fiind de uz sau
interes naţional este atributul exclusiv al legiuitorului, Guvernul
sau altă autoritate a administraţiei publice neavând această
competenţă.
În ceea ce priveşte domeniul public judeţean sau local norma de
principiu o regăsim în art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, care precizează că:
„Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi nu sunt
declarate, prin lege de uz sau interes public naţional”.
Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formează
domeniul public local sau judeţean trebuie avute în vedere, în mod
cumulativ următoarele două criterii:
1) bunurile să fie de uz sau interes public local sau judeţean (nu
naţional)
2) prin lege, bunurile respective să nu fie declarate de interes
naţional.
Aceste criterii trebuie avute în vedere în coroborare cu dispoziţiile
art. 3 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora:
a) domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute
la punctul II din Anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau interes
public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
judeţean, dacă, nu au fost declarate prin lege de uz sau interes
naţional;
b) domeniul public la comunelor, oraşelor şi municipiilor este
alcătuit din bunurile prevăzute la punctul III din Anexă şi din alte
bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin
hotărâre a consiliului local respectiv; dacă nu sunt declarate prin
lege, bunuri de uz sau de interes public naţional sau judeţean.
În vederea delimitării domeniului public aparţinând statului de cele
aparţinâns unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998 prevede
obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, în termen de 9 luni
de la intrarea sa în vigoare a legii (24 ianuarie 1999), operaţiune care s-a
realizat după cum urmează:
a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de către
ministere şi de celelalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale care administrează astfel de bunuri; centralizarea acestor
inventare a fost făcută de către Ministerul Finanţelor, care a
supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform art.20 din
lege;
95
b) pentru bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităţilor
administrativ-teritoriale, inventarele s-au întocmit de comisii
speciale conduse de preşedinţii consiliilor judeţene sau primarii
localităţilor, după caz, şi s-au însuşit de către consiliile judeţene
sau locale.
Inventarele astfel însuşite au fost centralizate de către consiliile
judeţene, care au avut obligaţia de a le înainta Guvernului, iar acesta, prin
hotărâre, a atestat apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau
local, pe întreg teritoriul ţării.
Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la
delimitarea domeniului public aparţinând statului, judeţelor, comunelor,
oraşelor sau municipiilor au fost date în competenţa instanţelor de
contencios administrativ.
De „lege ferenda”, propunem legiferarea unei proceduri de
conciliere administrativă pentru situaţiile în care două sau mai multe consilii
locale şi/sau un consiliu local şi consiliul judeţean şi-au înscris în inventare
aceleaşi bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii nr.213/98 într-
un termen mai scurt, actuala formulare fiind de natură să creeze multe litigii
între diferite consilii locale şi/sau cele judeţene.

3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-


teritoriale
În conformitate cu dispoziţiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia „Domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile
aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de
proprietate privată”.
Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile şi
imobile, care nu sunt cuprinse în domeniul public al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale şi care, evident, nu aparţin persoanelor fizice sau
juridice de drept privat.
Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil general şi le este aplicabil
„regimul juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel” (art. 5 alin. 2
din Legea nr. 213/1998), adică pot fi înstrăinate, concesionate, închiriate în
condiţiile prevăzute de lege, ele pot fi dobândite de către particulari
(persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind imprescriptibile,
inalienabile şi insesizabile.
Bunurile din domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale nu se bucură de un regim juridic special, privilegiat în raport cu
cele care constituie domeniul privat al particularilor, în acest sens art. 44
96
alin. (2) din Constituţie prevăzând că „Proprietatea privată este garantată şi
ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular”.
Referitor la determinarea domeniului privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, art. 121 alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede că „este alcătuit din bunurile mobile şi imobile, altele
decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate în
proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege”.
Se indică astfel în mod expres, de pe o parte, că nici un bun care
aparţine domeniului public de interes local nu se află şi nu intră în domeniul
privat de interes local, iar pe de altă parte, se stabileşte că aceste bunuri ale
domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în proprietatea
comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor prin căile şi mijloacele
prevăzute de lege.
În acelaşi timp, în domeniul privat de interes local sunt incluse
donaţiile şi legatele de bunuri mobile sau imobile.
În legătură cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al
unităţilor administrativ-teritoriale, acestea se supun dispoziţiilor de drept
comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totuşi reţinut în acest
context, faptul că, regimul dreptului comun nu se aplică în integralitatea sa
bunurilor aparţinând domeniului privat de interes local, existând unele
reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci când este vorba
despre modalităţile de înstrăinare şi de achiziţionare a acestor bunuri.
Astfel, înstrăinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat
este interzisă, administraţia publică, în principiu, neputând să facă
liberalităţi. Pe de altă parte, înstrăinarea cu titlu oneros, schimburile de
terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie să fie aprobată de
consiliul local prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul consilierilor
în funcţie şi să aibă la bază o expertiză tehnică (art. 46 alin.21 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare).
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din
domeniul privat se pot face numai prin licitaţie publică, organizată în
condiţiile legii.1
De la această regulă, există şi unele excepţii prevăzute în mod expres
de lege sau de un alt act normativ.
Bunăoară, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor
spaţii cu destinaţia de cabinete medicale2, bunurile imobile sau părţile

1
Vezi art.125 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 526 din 10 iunie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
97
acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale, se trec în proprietatea privată a acestora.
În acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede că: „(1)
Concesionarea imobilelor în care funcţionează cabinetele medicale înfiinţate
conform Ordonanţei Guvernului nr. 124/1998, republicată, cu completările
ulterioare, prevăzute la art. 1 alin. (1) se face fără licitaţie publică şi potrivit
dispoziţiilor prezentei hotărâri”.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte dobândirea bunurilor aparţinând
domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este
aplicabil un regim juridic complex, în sensul că sunt aplicabile în acelaşi
timp atât regulile dreptului comun, precum şi o serie de reguli speciale.
Astfel, sub aspectul modalităţilor de dobândire, bunurile din
domeniul privat pot fi dobândite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin
cumpărare sau prin legate ori donaţie, după caz. Cu alte cuvinte, modalităţi
de dobândire comune, în regim juridic de drept civil.
În acelaşi timp, sunt aplicabile şi unele reguli speciale, de drept
public atât la achiziţionarea bunurilor precum şi la legate.
Aşa de exemplu, materia achiziţiilor publice de bunuri (publice şi
private), lucrări şi servicii publice este reglementată prin Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii, cu modificările şi completările ulterioare1.
Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menţionat, contractul de
achiziţie publică este un contract cu titlu oneros, încheiat în scris între una
sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi
operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect executarea de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobândite în mod
gratuit, ne rezumăm la regula instituită prin art. 121 alin.3 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu sarcini pot
fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului
judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în
funcţie.”
În concluzie, bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de drept
comun, cu excepţia situaţiilor în care legea specială dispune altfel.

4. Regimul juridic al concesionării


1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
98
4.1. Noţiune

Aşa cum am mai arătat, bunurile proprietate publică şi cele


proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, în condiţiile legii.
Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specifică de
exploatare a bunurilor proprietate publică ori privată aparţinând statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale, alături de exploatarea serviciilor şi
lucrărilor publice.
În perioada interbelică, instituţia concesiunii a fost consacrată de
doctrina dreptului public şi utilizată în practica administraţiei publice
româneşti, preluată fiind din doctrina şi practica Europei occidentale.1
Reprezentant de seamă al perioadei, prof. Paul Negulescu definea
concesiunea ca fiind „o formă de exploatare a unui serviciu public în
care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile
exploatării şi conducerea activităţii serviciului în schimbul dreptului de
a percepe taxele pentru serviciile prestate”2, autorul relevând în acelaşi
timp că „serviciile publice trebuie să fie dominate de grija interesului public,
iar concesiunea nu poate transforma serviciul public într-o afacere privată.”3
Deşi autorul citat definea instituţia concesiunii prin prisma
serviciului public, învederează că pot face obiectul concesiunii executarea
lucrărilor precum şi bunurile proprietatea publică ori privată a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale.
Deosebit de important este însă faptul că, în absenţa unei
reglementări care să se regăsească în Codul civil şi/sau Codul comercial
prof. Paul Negulescu subliniază că regimul juridic al concesiunii nu trebuie
confundat sau identificat nici cu vânzarea şi nici cu închirierea.
În acest sens autorul afirma: „concesiunea nu se aseamănă cu
vânzarea, căci nu are loc nici un transfer de proprietate şi nici nu se
constituie în favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se poate
asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plăteşte o chirie, din
contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc de
serviciul concedat ... .”
Trebuie să subliniem că legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa vremii au
fost neunitare, uneori chiar contradictorii, context în care s-au conturat mai
multe teze cu privire la natura juridică a contractului de concesiune,
considerându-se a fi:
a) un contract special;
1
Vezi P. Negulescu, op. citată, pag. 154
2
P. Negulescu, op. citată, pag. 154
3
ibidem, pag. 155
99
b) un contract privat, asemănător contractului de vânzare-
cumpărare;
c) un act unilateral de putere publică;
d) un act bilateral de drept public (contract administrativ);
e) un act mixt, care cuprinde două categorii de dispoziţii, de
reglementare şi contractuale.
Analizând natura juridică a Contractului de concesiune prof. Paul
Negulescu îl considera ca fiind „un act mixt, o combinaţiune de
dispoziţiuni regulamentare şi de contract.”1
Astfel, în primul rând autorul relevă că urmărind satisfacerea
interesului general, administraţia, printr-un act de putere publică autorizează
un particular să presteze un serviciu public sau să execute anumite lucrări
publice şi-i conferă dreptul să perceapă anumite taxe de la cei care doresc să
folosească serviciul sau lucrările publice. Pe acest fond de idei, autorul arată
„căci ştim că dreptul de a administra şi a întrebuinţa domeniul public, în
vederea interesului general, este un atribut al suveranităţii. Un asemenea
drept nu poate să facă obiectul unui contract de drept privat. Statul este
detentorul suveranităţii. În această calitate, el organizează serviciul public,
printr-un act de putere publică, autorizând pe un particular să facă lucrările
necesare pentru funcţionarea serviciului public şi să exploateze acest
serviciu în interesul public. Alături de acest act de autoritate, intervine un
contract, care, stabilind obligaţii reciproce, leagă administraţia faţă de
concesionar.”2
Considerând partea reglementată ca fiind dominantă şi specifică
contractului de concesiune, autorul sublinia că administraţia poate modifica
organizarea şi funcţionarea serviciului public, în funcţie de interesul public
la un moment dat.
Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de
concesiune, format dintr-o parte reglementară şi o parte contractuală,
plecând de la constatarea că, după 1990, această teză doctrinară din perioada
interbelică a fost consfinţită de legislaţia în materia concesiunilor.
În concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul
concesiunilor nr. 219/19983, în prezent abrogată şi de art. 53 din Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006.4
Conform art.53 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a
1
ibidem, pag. 155
2
ibidem, pag. 156
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
100
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din
motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz”, asupra
condiţiilor în care poate concedentul să dispună aceste modificări urmând să
insistăm într-unul din subcapitolele următoare.
Instituţia concesiunii, la fel ca şi cele de domeniu public, domeniul
privat etc. nu au mai fost întâlnite în doctrine, legislaţia şi jurisprudenţa din
perioada comunistă.
După 1990, dispoziţii cu privire la concesionarea bunurilor
proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, a serviciilor şi activităţilor publice le regăsim în Constituţie, legi
şi în alte acte normative, dintre care menţionăm:
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat
ca regii autonome şi societăţi comerciale1; Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea
locuinţelor2; Legea nr. 18/1991 – legea fondului funciar 3; Hotărârea
Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării,
închirierii şi locaţiei de gestiune4, abrogată; Legea petrolului nr. 134/19955
etc.
În anul 1998, a fost adoptată Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor,6 al cărui scop era prevăzut în mod explicit în art.1 alin.1, care
avea următoarea redactare: „Prezenta lege are ca obiect reglementarea şi
organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, judeţului,
oraşului sau comunei;
b) activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.”
Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea
Normelor metodologice-cadru7 de aplicarea Legii privind regimul
concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar în
materia concesiunilor de bunuri, activităţi şi servicii publice.
În mod bizar şi inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor a fost abrogată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990,
abrogată prin Legea nr. 219/1999
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu
modificările şi completările ulterioare
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999
101
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor
de concesiune de lucrări şi a contractelor de concesiune de servicii, care a
intrat în vigoare la data de 30 iunie 2006.
Afirmaţia noastră se fundamentează pe constatarea că Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 reglementează în principal materia achiziţiilor publice
şi numai în subsidiar şi în mod incomplet materia concesiunilor.
În concret, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 tratează contractele de
concesiune într-un singur capitol. Este vorba despre Capitolul VII intitulat
„Contractele de concesiune”, format din două secţiuni, intitulate „Principii
şi reguli generale de atribuire a contractului de concesiune” şi respectiv
„Reguli pentru atribuirea contractelor de achiziţie publică de către
concesionari”, normele fiind cuprinse în art. 217 -art.228.
Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonanţa de
Urgenţă privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică nr. 54 din 28 iunie 2006.1
Faţă de acest context legislativ, vom reda mai jos definiţiile celor trei
categorii de contracte de concesiune, în funcţie de obiectul contractului.
Potrivit art.1 alin.2 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006:
„Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, denumit în
continuare contract de concesiune, este acel contract încheiat în formă scrisă
prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă
determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul
şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate
publică, în schimbul unei redevenţe.”
Contractul de concesiune se încheie pentru o perioadă care nu poate
depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui.
Durata de concesionare se stabileşte de către concedent pe baza
studiului de oportunitate şi poate fi prelungită pentru o perioadă de cel mult
jumătate din cea iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor, prevederi
reieşite în mod expres din art. 7 alin.2 şi 3 ale Ordonanţei de Urgenţă nr.
54/2006.
Definiţiile contractului de concesiune de lucrări publice şi a
contractului de concesiune de servicii le regăsim în Ordonanţa de urgenţă
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii, după cum urmează:
A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrări
publice este: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de
lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul,
în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în
calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iunie 2006
102
perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani
prestabilite.”
Întrucât legiuitorul utilizează o normă de trimitere, ne vedem
obligaţi să redăm conţinutul art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 34/2006, care are următoarea redactare:
„(1) Contractul de lucrări este acel contract de achiziţie publică care
are ca obiect:
a.) execuţia de lucrări legate de una din activităţile cuprinse în anexa
nr.1 sau execuţia unei construcţii;
b.) proiectarea, cât şi execuţia de lucrări legate de una dintre
activităţile cuprinse în anexa nr.1 sau atât proiectarea, cât şi execuţia
unei construcţii;
c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care corespunde
necesităţii şi obiectivelor autorităţii contractante, în măsura în care
acestea nu corespund prevederilor lit. a şi b.
(2) În sensul prevederilor alin.1, prin construcţie se înţelege
rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcţii de clădiri sau lucrări de
geniu civil, destinat să îndeplinească prin el însuşi o funcţiew tehnică sau
economică.”
B) Contractul de concesiune de servicii este definit în art.2 alin.1 lit.
h ca fiind: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de
servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor publice contractantul,
în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în
calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă
determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.”
Având în vedere norma de trimitere utilizată în definiţie, constatăm
că potrivit art.6 din Ordonanţa de urgenţă:
„(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziţie publică,
altul decât contractul de lucrări sau de furnizare, care are ca obiect prestarea
unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele
nr. 2A şi 2B.
(2) Contractul de achiziţie publică care are ca obiect principal
prestarea unor servicii şi, cu titlu accesoriu, desfăşurarea unor activităţi
dintre cele prevăzute în anexa nr.1 este considerat contract de servicii.”
În Opinia noastră, definiţiile legiuitorului sunt ambigue, de natură a
lăsa loc arbitrariului, interpretărilor şi abuzurilor.

4.2. Părţile contractului de concesiune.

Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia că, în


contractul de concesiune care are ca obiect, după caz, bunurile proprietate

103
publică, lucrările publice ori serviciile identificăm două părţi, denumite în
mod generic concedent şi concesionar.
Având în vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de
concesiune, în funcţie de obiectul acestora, le vom aborda în cele ce
urmează în mod distinct.
1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
Conform art. 5 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,
are calitatea de concedent, în numele statului, judeţului, oraşului sau
comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, pentru bunurile proprietatea publică a statului;
b) consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al
Municipiului Bucureşti sau instituţiile publice de interes local, pentru
bunurile proprietatea publică a judeţului, oraşului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau
persoană juridică, română ori străină astfel cum prevăd dispoziţiile art.6 din
acelaşi act normativ. În toate cazurile însă, conform art.7 alin.1 din
Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, contractul de concesiune se va încheia în
conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau cetăţenia
concesionarului.
Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune, cu
alte cuvinte de a-şi selecta concesionarul prin aplicarea procedurii
licitaţiei, care reprezintă regula, ori prin negocierea directă, procedură
care constituie excepţia de la regulă.1
În mod derogator de la regulile enunţate, bunurile proprietate publică
pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor
naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea ministerelor, altor
organe de specialitate ale administraţiei centrale ori a consiliilor judeţene,
municipale, orăşeneşti şi comunale.
Conform art. 59 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
procedura atribuirii directe poate fi utilizată numai dacă sunt întrunite
cumulativ următoarele condiţii:
a) societăţile concesionare provind din reorganizarea fostelor regii
autonome;
b) obiectul principal de activitate al societăţilor comerciale îl
constituie gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor
bunuri;

1
Vezi art.14 şi 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,cu modificarile si completarile
ulterioare.
104
c) durata concesiunii nu poate depăşi data la care se finalizează
privatizarea societăţii comerciale.
2. Contractele de concesiune de lucrări publice şi a celor de
servicii
Definiţiile prezentate în subcapitolul anterior ne-au relevat faptul că
şi în aceste tipuri ale contractului de concesiune avem două părţi şi anume:
a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractantă;
b) concesionarul, reprezentat de către operatorul economic (persoană
fizică sau persoană juridică, de drept public sau de drept privat, ori grupă de
astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piaţă’
produse, servicii şi/sau execută lucrări), care a fost selectat prin procedura
de atribuire organizată şi derulată de către autoritatea contractantă.1
Dacă, sub aspectul concesionarului considerăm că nu există dubii, în
sensul că acesta trebuie să fie desemnat câştigătorul procedurii de atribuire,
care poate îmbrăca forma: licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse, dialogului
competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului de soluţii, unele
precizări sunt necesare în legătură cu concedentul, respectiv autoritatea
contractantă.
Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti este
prevazuta in art.8 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006
potrivt caruia: „Este autoritate contractantă în sensul prezentei ordonanţe de
urgenţă:
a) oricare organism al statului, autoritate publică sau instituţie
publică , care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele
prevăzute la lit.a, cu personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a
satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care se află cel puţin în una din următoarele situaţii:
• este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă,
astfel cum este definită la lit.a a, sau de către un alt organism
de drept public;
• se află în subordinea sau este supusă controlului unei
autorităţi contractante, astfel cum este definită la lit. a, sau
unui alt organism de drept public;
• în conponenţa consiliului de administraţie/organului de
conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din
numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate
contractantă, astfel cum este definită la lit. a, sau de către un
alt organism de drept public.
1
A se vedea art.3 lit.f şi lit. s din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice
şi a contractelor de concesiune de servicii
105
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi
contractante dintre cele prevăzute la lit.a) sau b);
d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) – d),
care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la Capitolul
VIII Secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv, astfel cum este
acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate competentă, atunci când
acesta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru
destinate efectuării respectivelor activităţi.
Aşadar, se poate constatat cu uşurinţă paleta diversificată a
instituţiilor publice care pot avea calitatea de autoritate contractantă,
implicit pe cea de concedent.

4.3. Natura juridică a contractului de concesiune

La începutul acestui capitol arătam că în perioada interbelică,


doctrina şi jurisprudenţa au calificat în diferite feluri natura juridică a
contractului de concesiune, discuţii care s-au menţinut şi în doctrina
dreptului public românesc după anul 1990.
Ulterior, o parte însemnată a doctrinarilor, printre care prof. Antonie
Iorgovan,prof. Verginia Vedinaş,prof. Dana Tofan ş.a., au susţinut natura
administrativă a contractului de concesiune.
Această teză doctrinară şi-a găsit in timp consacrarea legală în mai
multe texte din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,1 printre
care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2, art. 18 alin. 4 etc.
Chiar dacă unele dispoziţii din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare ni se par discutabile
sau, mai grav, neconstituţionale,2 legiuitorul are meritul de a fi calificat ca
fiind contract administrativ contractul încheiat de autorităţile publice care au
ca obiect:
a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
b) executarea lucrărilor de interes public;
c) prestarea serviciilor publice;
d) achiziţiile publice.
Pe de altă parte, apreciem că natura administrativă a contractului de
concesiune rezultă şi dintr-o serie de dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1154 din 7 decembrie 2005, cu
modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale
consacrat în art.120 alin.1 din Constituţia României, republicată
106
Astfel, conform art. 53 din Ordonanţa de Urgenţă, concedentul poate
modifica în mod unilateral partea reglementară a contractului de
concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive
excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz. Din textul
menţionat rezultă cu evidenţă două concluzii şi anume:
a) contractul de concesiune are o parte reglementară, impusă în mod
unilateral de către autoritatea publică, fără a exista un acord de voinţă
specific contractelor civile;
b) partea reglementară a contractului de concesiune are în vedere
protecţia interesului general, care nu poate fi făcută decât de o autoritate
publică, în temeiul prerogativelor de putere publică pe care le exercită
înzestrată fiind, în acest sens de lege.
În al doilea rând, natura juridică administrativă a contractului de
concesiune rezultă din faptul că legiuitorul îi conferă concedentului dreptul
de a-şi selecta, de a-şi alege după anumite proceduri riguroase, partenerul
contractual, concesionarul.
În acest sens, trebuie percepute dispoziţiile art. 10, art. 11, art. 12
etc. din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, potrivit cărora: „iniţiativa
concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de
oportunitate” sau „studiul de oportunitate de aprobă de către concedent.”
Pe de altă parte, dar în acelaşi context de idei, art.51 prevede fără
echivoc: „(1) Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în
caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile contractante, în
completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiecvtivelor
concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.”
Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-şi atinge scopul
urmărit şi de a selecta ofertanţii prin condiţiile impuse în cele două
documente: studiul de oportunitate şi caietul de sarcini. În mod cert, este o
specificitate care ţine de esenţa dreptului public şi nu a dreptului privat.
În sfârşit, trebuie să menţionăm că legiuitorul a urmărit să
contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi din
partea unor autorităţi publice, prin mai multe mijloace, astfel:
a) a stabilit în art. 13 principiile care stau la baza atribuirii
contractelor de concesiune (transparenţa, tratamentul egal,
proporţionalitatea, nediscriminarea, libera concurenţă);
b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase,
obligatorii de urmat pentru toţi concedenţii;1

1
A se vedea: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
107
c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricărui act procedural al
concedentului la instanţele specializate de contencios administrativ1 etc.
În concluzie, considerăm că atât doctrina precum şi legislaţia
specifică ne îndreptăţesc să calificăm contractul de concesiune ca fiind
contract administrativ.

4.4. Obiectul contractului de concesiune

După cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul


contractelor de concesiune este reglementat, în principal, de două acte
normative.
O primă reglementare, o reprezintă Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii.
Este necesar să observăm că atât titlul actului normativ precum şi
conţinutul acestuia au în vedere noţiunea de serviciu, în sens larg şi nu pe
cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizează concesionarea
serviciilor comerciale, economico-industriale, fără a folosi sintagma de
„serviciu public”.
În acelaşi timp, „legiuitorul” utilizează în diferite texte sintagma
„utilitate publică”2, enumerând activităţile relevante din sectoarele apă,
energie, transport, poştă, context care ne conduce la ideea de serviciu public.
Considerăm regretabil faptul că actul normativ nu clarifică fără
echivoc materia concesionării care, în opinia noastră, trebuia să se
regăsească într-o reglementare distinctă de cea a achiziţiilor publice.
Având în vedere ambiguităţile ordonanţei de urgenţă, apreciem că
obiectul contractului de concesiune publică, guvernat de normele dreptului
administrativ îl poate constitui atât o lucrare publică precum şi un serviciu
public, după caz.
De altfel, aşa cum am arătat, ţine de esenţa concesiunii ca o
autoritate publică, din sfera puterii executive – denumită concedent, să
transmită, pentru o perioadă limitată de timp, unui privat, persoană fizică
sau persoană juridică dreptul şi obligaţia de a exploata un serviciu public ori
o lucrare publică, în schimbul unei redevenţe.

1
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare; art.66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
2
A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006
108
Apreciem că, ori de câte ori obiectul contractului de concesiune îl
constituie un serviciu public, concedentul trebuie să însereze în caietul de
sarcini clauze obligatorii care, ulterior să fie preluate în partea reglementară
a contractului.
Evident că avem în vedere, în primul rând, obligaţia de a se asigura
satisfacerea interesului general pentru care serviciul public a fost înfiinţat,
funcţionarea regulată şi continuă a serviciului public după un program adus
la cunoştinţa publicului etc.
În concluzie, apreciem că potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de
Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului de concesiune îl
poate constitui, după caz: o lucrare publică, un serviciu public ori un
serviciu comercial.
O a doua reglementare în materie o regăsim în Ordonanţa de Urgenţă
a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică.
Scopul ordonanţei de urgenţă sus-menţionate rezultă explicit din
art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa „regimul juridic al contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică.”
Aşadar, din textul citat rezultă în mod indubitabil că obiectul
contractelor de concesionare îl pot constitui bunurile proprietate publică din
patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
O remarcă absolut necesară ni se pare aceea că abrogarea Legii
privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii, reglementa regimul concesionării bunurilor proprietatea publică
ori privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei,s-a dovedit a fi o
solutie nefericita.Astfel, comparând obiectul de reglementare al celor două
acte normative rezultă cu evidenţă faptul că s-a creat, cel puţin temporar o
situaţie de vid legislativ, în sensul că nu este reglementată concesionarea
bunurilor proprietatea privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale.
Această stare de fapt şi de drept a creat reale probleme autorităţilor
administraţiei publice în gestionarea domeniului privat, pe de o parte, dând
în acelaşi timp naştere la întrebarea dacă legiuitorul mai doreşte sau nu să
consfinţească posibilitatea concesionării bunurilor proprietatea privată a
statului, judeţelor, oreşelor şi comunelor, pe de altă parte.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că este vorba despre o eroare
care sperăm noi va fi eliminată în mod operativ.
Aşadar, subliniem că din conţinutul celor două reglementări
specifice în materia concesiunilor, obiectul unui contract de concesionare îl

109
poate constitui, după caz: un bun proprietate publică, o lucrare publică, un
serviciu public ori un serviciu comercial.
Pe parcursul acestui subcapitol am scos în evidenţă cîteva dintre
imperfecţiunile ori erorile celor două ordonanţe de urgenţă care
reglementează materia concesiunilor. Aşa fiind, este firesc să concluzionăm
în legătură cu obiectul contractelor de concesiune, ţinând cont de doctrina în
materie şi de legislaţia complementară obiectului de studiu.
Aşadar, concluzionăm prin a releva că în funcţie de obiectul
concesiunii distingem două categorii de contracte şi anume:
a) contracte de concesiune publică, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietate publică, a unui serviciu public ori a unei
lucrări publice. Aceste contracte, împreună cu cele de achiziţie publică
formează categoria contractelor administrative şi se supun exclusiv unui
regim juridic de drept public.1
b) contracte de concesiune privată, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietatea privată a statului, judeţului, oraşului sau
comunei sau un serviciu comercial.
Reglementarea parţială a acestei materii o regăsim în art.13 alin.1
coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea sus-
menţionată, terenurile aparţinând domeniului privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale destinate construirii, se pot concesiona
fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţă, în următoarele scopuri:
a) pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de
binefacere, cu caracter social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se
realizează de către colectivităţile locale pe terenurile acestora;
b) pentru realizarea de locuinţe de către Agenţia Naţională pentru
Locuinţe, potrivit legii;
c) pentru realizarea de locuinţe pentru tineri până la împlinirea
vârstei de 35 ani;
d) pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre, potrivit
legii;
e) pentru extinderea construcţiilor pe terenurile alăturate, la cererea
proprietarului sau cu acordul acestuia;
f) pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a
monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al
Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de urbanism
avizate potrivit legii.
Trebuie observat că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii enumeră doar, situaţiile în care terenuri aparţinând
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 498-499
110
domeniului privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, fără a constitui o reglementare specială a acestor terenuri.
Pe de altă parte, deşi nu rezultă expres din lege, apreciem că în astfel
de situaţii avem de a face cu aşa-zisele „acte de gestiune”, guvernate de un
regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil – în sens larg (ori
comercial, în sens restrâns), comandat de un regim de drept administrativ,
putând fi considerată aceasta propunere „de lege ferenda”.

4.5. Procedura de concesionare

Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a


subliniat în repetate rânduri necesitatea şi oportunitatea unui Cod de
proceduri administrative, în care să se regăsească o reglementare unitară a
materiei, sub aspectul procedurilor de urmat.
Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil, datorită
complexităţii şi diversităţii activităţilor cu care se confruntă administraţia
publică. Aşa fiind, procedurile administrative sunt reglementate printr-o
multitudine de acte normative, materia concesiunilor confirmând această
regulă.
Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea publică a
statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale este reglementată prin
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică.
Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a
contractului de concesiune sunt următoarele:
a) licitaţia, procedura la care orice persoană fizică sau juridică
interesată are dreptul de a depune ofertă;
b) negocierea directă – procedura prin care concedentul negociază
clauzele contractuale, inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi
la procedura de atribuire a contractului de concesiune.
În acelaşi timp, art.15 stabileşte că regula este reprezentată de
atribuirea contractului de concesiune prin licitaţie, negocierea directă fiind
excepţia.
Iniţiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la propunerea
unei persoane interesate.1
În toate cazurile, iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază un
studiu de oportunitate şi un caiet de sarcini aprobate de către concedent,
prin act administrativ de autoritate.

1
A se vedea art.9 şi următorii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
111
Legiuitorul a reglementat în mod detaliat etapele procedurale
obligatorii, documentele care se întocmesc în diferitele faze procedurale,
căile de atac etc.
În mod sintetic, toate etapele procedurale şi documentele întocmite
se constituie în dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din Ordonanţa de
urgenţă nr. 54/2006 trebuie să conţină cel puţin următoarele documente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotărârea de aprobare a concesiunii şi, după caz, hotărârea de
aprobare a subconcesiunii;
c) anunţurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 referitoare la procedura de atribuire a contractului de concesiune şi
dovada transmiterii acestora spre publicare;
d) documentaţia de atribuire;
e) nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în cazul
în care procedura aplicată a fost alta decât licitaţia deschisă;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanţilor a cărui/a căror
ofertă/oferte a/au fost declarată/declarate câştigătoare şi motivele care au
stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă este
cazul;
h) contractul de concesiune semnat de parti.
Conform art.63 din Ordonanţa de Urgenţă: „Dosarul concesiunii are
caracter de document public.”
Pe de altă parte, menţionăm că norme procedurale în materia
concesiunii lucrărilor publice şi a serviciilor regăsim în Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii.
În opinia noastră, este de neînţeles opţiunea „legiuitorului” de a
reglementa materia concesiunilor în mai multe acte normative, din punct de
vedere al dreptului substanţial şi al celui procedural. Cu certitudine, această
manieră de reglementare va genera o practică administrativă greoaie,
neunitară determinată de ambiguitatea normelor.
Un exemplu nefericit, în acest sens, îl regăsim chiar în definirea
conceptelor.
Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006
contractul de concesiune de lucrări publice este „contractul care are aceleaşi
caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida
lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din
partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata
rezultatul lucrărilor sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”

112
În acelaşi spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonanţa de Urgenţă
contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind „contractul care are
aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebire că în
contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar,
primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul
de a exploata serviciile sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”
Se poate observa modul deficitar şi ambiguitatea celor două definiţii
care, în mod firesc trebuia să vizeze genul proxim, pe de o parte, cu alte
cuvinte să realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste contracte cu
contrcatul de concesiune iar, pe de altă parte, să releve diferenţa specifică,
particularitatea fiecărui gen de contract.
Or, în ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o „normă de trimitere”, de
natură a crea confuzie şi incertitudine.
Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonanţa de Urgenţă stabileşte
principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune, astfel:
nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaştere reciprocă, transparenţa,
proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor şi asumarea răspunderii.
Cu alte cuvinte, principiile care guvernează materia achiziţiilor
publice.
În ceea ce priveşte: „modul de fundamentare a deciziei de realizare a
proiectului, modul de transfer şi de recuperare a obiectului concesiunii,
modul de pregătire a documentaţiei de atribuire şi de aplicare a
procedurilor ...”, ordonanţa de urgenţă prevede că se vor stabili prin hotărâre
a Guvernului.1

4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune

Capitolul IV al Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul


contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică reglementează
aspectele legate de procedura încheierii contractului, clauzele acestuia,
regimul bunurilor, subconcesionarea şi încetarea contractului de concesiune.
Având în vedere interesul teoretic şi practic pe care îl suscită,
supunem analizei noastre câteva aspecte, după cum urmează:
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul
Reglementarea acestui element esenţial al întregii proceduri de
selectare a concesionarului este făcută în mod defectuos, imprecis, printr-o
serie de norme de trimitere.2
Este regretabilă această superficialitate a legiuitorului, având în
vedere importanţa deosebită a datei la care se semnează contractul de
concesiune. În mod indubitabil, importanţa acesteia rezultă din conţinutul
1
A se vedea art.218 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
2
Ibidem, art.50, art.42 şi art.41
113
art. 7 alin. 1 al Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 conform căruia Contractul
de concesiune se încheie în conformitate cu legea română, pentru o perioadă
care nu va putea depăşi 49 de ani, termen care începe să curgă de la data
semnării lui.
Or, aşa fiind, actul normativ trebuia să prevadă cu precizie termenul
în care trebuie încheiat contractul cu ofertantul declarat câştigător al
licitaţiei şi sancţiunea aplicată părţii aflate în culpă.
În mod nefericit însă şi cu efecte nefaste credem noi, în practica
administrativă şi jurisprudenţă, Ordonanţa de urgenţă stabileşte sancţiunea
aplicabilă părţii aflate în culpă pentru neîncheiereacontractului de
concesiune într-un termen de 20 de zile, momentul de la care începe aceasta
fiind stabilit printr-o normă de trimitere.
Concret, textele în discuţie ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006
sunt următoarele:
a) Articolul 50 potrivit căruia: „(1) Neîncheierea contractului de
concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii
termenului prevăzut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de către
partea în culpă; (2) Refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia
contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese.”
b) Articolul 42 la care face trimitere textul menţionat anterior
stabileşte: „Concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai
după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizării
comunicării prevăzute la art. 41 alin.1.”
c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are următorul conţinut:
„(1) Concedentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre
deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu
confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea
acestora.
Analiza celor trei texte sus-menţionate ne obligă să formulăm câteva
concluzii, după cum urmează:
a) În primul rând, apreciem că sunt ignorate în mod flagrant
dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative care, constituie „dreptul comun” în ceea ce
priveşte modul de redactare al actelor normative.
Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 „prin modul de
exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter
obligatoriu.” Sau, pe acelaşi fond de idei, art. 33 alin. (1) prevede că:
„Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific
normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu
respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.”

114
Este evident că, analizate prin prisma exigenţelor impuse de Legea
nr. 24/2000 dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt ambigue,
imprecise, neclare şi în consecinţă, nelegale din această perspectivă.
b) În al doilea rând, subliniem că ordonanţa de urgenţă instituie în
art. 50, o normă cu caracter permisiv, utilizând sintagma: „poate atrage plata
daunelor-interese ...”
Din acest punct de vedere, cel puţin două critici credem că sunt
pertinente şi concludente faţă de actul normativ în cauză şi anume:
1) Instituţia concesiunii este o instituţie a dreptului public, intim
legată de exercitarea puterii publice de către autorităţi publice cărora legea
le conferă calitatea de concedent.
Aşa fiind, în mod evident normele trebuie să îmbrace un caracter
imperativ, obligatoriu această chestiune fiind tranşată în mod indubitabil în
doctrină.
În consecinţă, considerăm inexplicabil şi de nepermis modul lacunar
în care s-a redactat textul în cauză, de lege ferenda impunându-se, în opinia
noastră, reformularea adecvată a acestuia.
2) Dată fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei
permisive practica administrativă va fi neunitară, dar legală.
Astfel, din interpretarea logico-gramaticală a art. 50 al Ordonanţei de
urgenţă se poate aprecia că este legală conduita „părţilor care încheie
contractul de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la
data împlinirii termenului prevăzut la art. 42”, cu sau fără plata daunelor-
interese.
Este o chestiune regretabilă faptul că a regăsi într-un act normativ o
astfel de lacună, care de lege ferenda se cere a fi înlăturată.
c) În al treilea rând, foarte grav ni se pare faptul că legiuitorul nu a
instituit cu claritate o sancţiune mai severă pentru situaţia în care ofertantul
declarat câştigâtor al procedurii de atribuire a contractului de concesiune
refuză să încheie contractul.
În opinia noastră, sancţiunea instituită în art. 50 alin.2 al Ordonanţei
de urgenţă nu este de natură a rezolva situaţia.
Cu alte cuvinte, considerăm că pentru concedent nu poate fi
satisfăcătoare doar plata daunelor-interese de către ofertantul declarat
câştigător care refuză încheierea contractului de concesiune. Apreciem că se
impunea stabilirea unei sancţiuni mai severe şi anume decăderea din dreptul
câştigat dacă adjudecătorul nu încheie contractul într-un termen cert, spre
exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecării.
d) În sfârşit, relevăm că termenul înăuntrul căruia părţile trebuie să
încheie contractul de concesiune rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 42
şi art. 41 alin.1 şi art. 50 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006, care stabilesc următoarele reguli:
115
 termenul începe să curgă de la data la care concedentul
comunică decizia de atribuire a contractului de concesiune
care, este de 3 zile conform art. 41 din Ordonanţa de urgenţă.
 Contractul de concesiune poate fi încheiat numai după
împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data
comunicării deciziei de atribuire de către concedent (art. 42
din Ordonanţa de urgenţă), în următoarele 20 de zile
calendaristice.
În alţi termeni, din formulările bizare şi ambigue ale actului
normativ nu putem stabili cu certitudine un singur termen, obligatoriu
pentru toţi concedenţii şi prezumtivii concesionari care fac obiectul
Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006.

B) Specificitatea clauzelor contractuale


a) Contractul de concesiune cuprinde două categorii de clauze şi
anume:
Clauze prevăzute în caietul de sarcini care constituie aşa-zisa parte
reglementară a contractului de concesiune.1 Aceste clauze au menirea de a
evidenţia o particularitate fundamentală a contractului administrativ,
guvernat de normele dreptului public, faţă de contractul civil, guvernat de
normele dreptului privat. Este vorba despre faptul că, autoritatea publică
(concedentul) îşi exercită prerogativele de putere publică având abilitatea
legală de a-şi alege viitorul partener contractual, concesionarul, numai dacă
îndeplineşte şi achiesează la condiţiile impuse prin caietul de sarcini.
Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă
prevede că: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din
motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz.”
Clauze stabilite prin acordul părţilor, „în completarea celor din
caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în
caietul de sarcini”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 51 alin. 1 din
Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006.
b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului
financiar stipulat în art. 54 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă.
Acest principiu semnifică faptul că între drepturile şi obligaţiile de
natură contractuală ale celor două părţi trebuie să existe un echilibru perfect.
Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ menţionat:
„Concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de
execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere rezultă în urma:
a) unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) a unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
1
Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
116
c) Ordonanţa de urgenţă instituie regula potrivit căreia contractul de
concesiune trebuie să conţină interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi excepţia de la regula
enunţată, în sensul că subconcesionarea este permisă în condiţiile prevăzute
de art. 59 alin. 5 – alin. 11 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006.
d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de
concesiune este stabilit de art. 52 al Ordonanţei de urgenţă.
Potrivit textului legal menţionat, categoriile de bunuri ce vor fi
utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini
concedentului la încetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur
bunurile care au făcut obiectul concesiunii;
bunuri proprii, care la încetarea contractului de concesiune rămân
în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au
aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii.
Este cazul să observăm că actuala reglementare a reformat
substanţial această materie, atât faţă de vechea reglementare Legea nr.
219/1998 privind regimul concesiunilor – abrogată prin Ordonanţa de
urgenţă nr. 34/2006 precum şi de întreaga doctrină din perioada interbelică.
Pentru analiză comparativă, redăm mai jos textul art. 29 alin. 2 din
Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 conform căruia: „În
contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile de
bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
 bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere
de sarcini concedentului, la expirarea contractului de
concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut
obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în urma
investiţiilor impuse în caietul de sarcini;
 bunurile de preluare care, la expirarea contractului de
concesiune, pot reveni concedentului, în măsura în care
aceste din urmă ăşi manifestă intenţia de a prelua bunurile
respective în schimbul plăţii unei compensaţii egale cu
valoarea contabilă actualizată, conform dispoziţiilor caietului
de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparţinut
concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii
> bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune,
rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au
aparţinut concesionarului şi au fost folosite de către acesta pe durata
concesiunii, cu excepţia celor prevăzute la lit. b.
117
Aşadar, putem observa modificări esenţiale aduse de actuala
reglementare şi anume:
 Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiţiile
realizate de concesionar pe durata concesiunii şi ca urmare a
clauzelor impuse prin caietul de sarcini.
Credem că este o gravă eroare a legiuitorului care, de lege ferenda
propunem a fi cât mai urgent eliminată.
Afirmaţia noastră are în vedere următoarea argumentaţie:
> bunurile proprietatea publică aparţinând statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale care fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006,
nu pot fi înstrăinate. Pe cale de consecinţă, ne este greu să înţelegem
modalitatea în care s-ar putea separa edificatele de pe aceste bunuri imobile,
în ideea că bunurile concesionate ca bunuri de retur ar reveni la expirarea
contractului de concesiune concedentului, iar edificatele ar reveni
concesionarului.
De altfel, această variantă o excludem întrucât nu rezultă în mod
expres din Ordonanţa de urgenţă.
Iată de ce apreciem că este vorba despre o gravă eroare.
 Ordonanţa de urgenţă, în mod eronat şi regretabil, a scăpat din
vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri care în mod indubitabil sunt
utilizate de către concesionar în derularea concesiunii, de lege ferenda
impunându-se eliminarea acestei carenţe.
e) Se instituie în art. 58 alin. 1 principiul potrivit căruia contractul
de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul
pentru fiecare parte.
Pe cale de excepţie, în ipoteza în care concesionarul are o altă
naţionalitate sau cetăţenie decât cea română şi dacă părţile consideră
necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare,
două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele.1
f) Încetarea contractului de concesiuni o regăsim reglementată de art.
57 al Ordonanţei de urgenţă, astfel:
1) regula o reprezintă încetarea la expirarea duratei stabilite în
contractul de concesiune;
2) pe cale de excepţie, contractul de concesiune poate înceta înainte
de expirarea duratei pentru care a fost încheiat, la iniţiativa uneia dintre
părţi, după cum urmează:
• prin denunţarea unilaterală de către concedent, dar numai în
situaţiile în care interesul naţional sau local o impune şi
numai cu plata unei prealabile şi juste despăgubiri în sarcina
concedentului. dacă părţile nu se înţeleg cu privire la
1
A se vedea art.58 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică
118
cuantumul despăgubirii, va decide instanţa de judecată
competentă.
• prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în
sarcina concesionarului, în cazul în care acesta nu îşi
îndeplineşte obligaţiile contractuale;
• prin reziliere de către concesionar, în cazul nerespectării
obligaţiilor contractuale de către concedent, cu plata unei
despăbugiri în sarcina concedentului;
• la dispariţia bunului concesionat datorată unei cauze de forţă
majoră;
• prin renunţarea unilaterală a concesionarului, în situaţiile în
care acesta se află în imposibilitatea obiectivă de a exploata
bunul concesionat, fără plata unei despăgubiri.
Menţionăm că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
stabileşte fără echivoc competenţa instanţelor de contencios administrativ în
soluţionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea, încheierea, executarea,
modificarea şi încetarea contractelor de concesiune, precum şi a celor
referitoare la despăgubiri, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

4.7.Drepturile si obligatiile concedentului

Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in


executarea contractului de concesiune,concedentul are urmatoarele
drepturi :
a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica
respectarea obligatiilor asumate de concesionar ;
b.)poate denunta in mod unilateral contractul de concesiune,in
conditiile prevazute de art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006;
c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a
contractului de concesiune,cu notificarea prealabila a concesionarului,in
conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006;
d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de concesiune;
Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele :
a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea
drepturilor rezultate din contractul de concesiune;
b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror
imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia;
c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de
concesiune,in afara cazurilor prevazute de lege.

119
4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului

In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste


urmatoarele drepturi :
a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile
proprietate publicace fac obiectul contractului,potrivit obiectivelor stabilite
de catre concedent;
b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac obiectul
contractului,potrivit naturii bunului si scopului stabilit de parti prin
contractul de concesiune;
Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele :
a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si
permanenta,bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de
concesiune;
b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ;
c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate
publica ;
d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de
concesiune,cu exceptiile prevazute de lege ;
e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile de la
data incheierii contractului de concesiune;
f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si
libere de orice sarcini,la incetarea contractului prin ajungerea la termen;
g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de natura
sa conduca la imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea luarii
masurilor ce se impun pentru a asigura continuitatea exploatarii bunului.

4.9. Caracterele contractului de concesiune


În literatura de specialitate din perioada interbelică1, dar şi în cea de
dată mai recentă2 s-a considerat că contractul de concesiune este un contract:
a) sinalagmatic, adică un contract care generează de la data
încheierii lui, obligaţii reciproce şi interdependente în sarcina
părţilor (concedentului şi concesionarului);

1
P. Negulescu, op. citată
2
Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în revista
„Dreptul”, nr. 8/1999, p. 17
120
b) oneros, fiecare parte urmărind realizarea unui folos, a unei
contraprestaţii în schimbul obligaţiei pe care şi-o asumă;
c) solemn, ceea ce înseamnă că acest contract se încheie valabil,
numai prin exprimarea într-o anumită formă solemnă a
consimţământului, prevăzută de lege ad validitatem.
În acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a
O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publica aprobate prin H.G. nr.168/2007stipulează: „Contractul
de concesiune va fi încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea nulităţii”.
d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de
concesiune să se încheie numai cu o anumită persoană,
predeterminată, si anume ofertantul declarat castigator.
Sub acest aspect, relevante sunt dispoziţiile art. 50 al.2 din O.U.G.
nr.54/2006, potrivit cărora:” Refuzul ofertantului declarat câştigător de a
încheia contractul de concesiune atrage după sine plata daunelor- interese”.
Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate prin
H.G.nr.168/2007 stipuleaza : „In cazul in care ofertantul declarat castigator
refuza incheierea contractului,procedura de atribuire se anuleaza,iar
concedentul reia procedura,in conditiile legii,studiul de oportunitate
pastrandu-si valabilitatea „.
e.) cu executare succesivă, obligaţiile părţilor se execută în timp,
printr-o prestaţie regulată şi continuă;
e) comutativ,ceea ce inseamna ca părţi isi cunosc chiar de la
încheierea contractului întinderea obligaţiilor şi drepturilor
izvorâte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente.

5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor


aparţinând domeniului public
Reglementând regimul juridic al proprietăţii, Constituţia României,
republicată, stabileşte în art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul conform căruia
bunurile proprietate publică sunt inalienabile, teza a II-a statuând că: „În
condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele
pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”
Analiza textului constituţional citat, ne permite să formulam câteva
concluzii şi anume:
 bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, închiriate ori
date în folosinţă gratuită;
 transmiterea bunurilor publice în administrare şi închirierea
acestora se face în condiţiile prevăzute de legea organică,
121
dispoziţii aplicabile, credem noi şi pentru darea în folosinţă a
acestora.1
Dispoziţii care reglementează această materie regăsim si in alte acte
normative,cum sunt: Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia nr. 213/1998,2 cu modificările şi completările ulterioare şi în Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare3,Legea fondului funciar
nr.18/1991,O.G.nr.21/2006 privind regimul concesionarii monumentelor
istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice
etc.

5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică


Administrarea bunurilor din domeniul public al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale este reglementata în art. 12 al Legii nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, precum
si in alte acte normative.
Darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face prin act
administrativ de autoritate, in concret printr-o hotărâre adoptată, după caz de
către:
a) Guvern, pentru bunurile proprietate publică a statului;
b) consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale pentru
bunurile aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale.
Titularii dreptului de administrare rezultă din coroborarea art.136
alin.4 din Constituţia României, republicată, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr.
213/1998 şi pot fi, după caz: regiile autonome, prefecturile, autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes
naţional, judeţean sau local.
Titularul dreptului de administrare exercită atributele dreptului de
proprietate,si anume: posesia, folosinţa şi dispoziţia dar, numai în limitele
stabilite prin actul administrativ de transmitere în administrare.
În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-şi exercită
drepturile şi obligaţiile născute din actul de transmitere, acesta poate fi
revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept
are calitate procesuală proprie, cu alte cuvinte va sta în nume propriu în
proces.

1
În acelaşi sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru şi E.S. Tănăsescu,
Constituţia României, revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All-Beck, pag. 295
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
122
Pe de altă parte, în litigiile care au ca obiect dreptul de proprietate
publica asupra unui bun dat in administrare, titularul dreptului de
administrare are obligaţia să invedereze instantei persoana juridica titulara a
dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziţiilor speciale in materie.

5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică


Închirierea bunurilor proprietate publică este reglementată în mod
succint de legislaţia in materie.
La fel cu concesionarea şi transmiterea în administrare, închirierea
bunurilor proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului ori prin hotarari
ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale,dupa caz.
Închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică,
astfel cum rezultă din art. 15 al Legii privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia nr. 213/1998 şi art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare etc.
Contractul de închiriere se va încheia cu adjudecătorul licitaţiei care,
poate fi după caz, persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină
şi va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat,
potrivit specificului acestuia.1

5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate


publică
La fel cu concesionarea,darea in administrare şi închirierea bunurilor
proprietate publică, transmiterea în folosinţă gratuită a acestora este data de
lege in competenţa Guvernului, ori după caz, a consiliilor judeţene,
municipale, orăşeneşti şi comunale, prin hotărâre.
Aşa cum am mai arătat, legea fundamentală lasă legiuitorului
competenţa de a stabili condiţiile de transmitere în folosinţă gratuită a
bunurilor proprietate publică precum şi beneficiarii acestui drept. În acest
context constituţional, considerăm că materia este reglementată în art.17 al
Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
şi de art.124 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 si de alte
acte normative.
Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic
privind transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică prin
hotărâre pot fi transmise în folosinţă gratuită bunuri proprietate publică,dupa
cum urmeaza :

1
Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia
123
a.) folosinţa gratuită se transmite pe termen limitat, stipulat în mod
expres în hotărâre;
b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si obligatiile
celor doua parti ,impuse in mod unilateral de catre proprietar;
c.) titularul dreptului de folosinţă gratuită poate fi după caz, o
persoană juridică fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere
sau de utilitate publică,ori un serviciu public;
În concluzie, trebuie reţinut faptul că deşi sunt inalienabile bunurile
proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, închiriate, date în administrare sau în folosinţă gratuită, în
conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi ale legii.

PARTEA a II – a
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Capitolul I

PREŞEDINTELE ROMÂNIEI

1. Consideraţii generale privind şeful de stat


Instituţia şefului de stat a apărut odată cu statul şi a cunoscut o
evoluţie continuă în ceea ce priveşte forma, structura şi atribuţiile sale 1.
Astfel, în cursul evoluţiei sale, instituţia şefului de stat a avut fie o
organizare unipersonală, situaţie în care şeful de stat se numea rege,
împărat, emir, principe etc., fie o organizare colegială, caz în care acest rol
era îndeplinit de un prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenţial etc.
Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu2 creatorul
dreptului constituţional, a realizat pentru prima dată clasificarea formelor de
guvernământ în:
a) monarhie – puterea fiind concentrată în mâinile unei singure
persoane (rege, împărat, emir, etc.);
b) oligarhie – situaţie în care puterea se împărţea între mai mulţi
indivizi sau era deţinută de un grup social restrâns de persoane;
c) democraţie – în cadrul căreia poporul exercita în mod direct
puterea.

1
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, Editura Actami,
Bucureşti, 1995, p. 204
2
C.G. Dissescu, Curs de drept public român, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureşti,
1890, p. 9
124
În dreptul public modern ideea şefului de stat este legată de forma de
guvernământ, cu alte cuvinte de exercitarea puterii suverane în stat, de către
o singură persoană (monocraţia), de un grup de persoane (oligarhia) sau de
către masele largi ale poporului (democraţia). După acest criteriu, formele
de guvernământ sunt clasificate, de regulă, în două categorii: monarhii - în
care şeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viaţă; republici - în
care şeful de sat, denumit de obicei - preşedinte - este ales, pe un anumit
termen determinat, fie direct - de corpul electoral (popor), fie indirect - prin
reprezentanţii acestuia, respectiv de către electori sau de Parlament.
În ceea ce priveşte clasificarea regimurilor politice, în mod constant
dreptul public contemporan statuează patru mari categorii, astfel:
a) regimul politic prezidenţial (ex. S.U.A.);
b) regimul politic semi-prezidenţial (ex. Franţa);
c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.);
d) regim de adunare (ex. Elveţia)1.
Modalitatea de alegere a preşedintelui prezintă o importanţă
determinantă pentru definirea regimului politic al unei ţări. În general,
dreptul constituţional consideră că există două mari tipuri de republici, şi
anume republici parlamentare şi prezidenţiale.
Republicile de tip parlamentar se caracterizează prin faptul că
preşedintele este ales, de regulă, de către parlament (Italia, Grecia, Ungaria,
etc.), sau de o adunare compusă din parlamentari şi alţi reprezentanţi
(Germania), în timp ce republicile de tip prezidenţial se caracterizează prin
alegerea preşedintelui de către popor, fie direct (România, multe ţări din
America Latină, etc.), fie prin intermediul unei adunări de electori (S.U.A.).
În republicile parlamentare, Guvernul, deşi numit de preşedinte, este
responsabil în faţa parlamentului, pe când în cele prezidenţiale, în general,
dar în S.U.A., în mod special, nu există răspundere guvernamentală în faţa
parlamentului ci a preşedintelui, care cumulează funcţia de şef de stat cu cea
de şef al Executivului.
Există, de asemenea, şi un regim politic mixt având trăsături ce se
regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenţial, doctrinarii
denumindu-l semi-prezidenţial, în care preşedintele este ales prin vot
universal, direct (Franţa, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.) sau indirect
(Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenţial, dar, în acelaşi
timp, guvernele răspund în faţa parlamentului, ceea ce este specific
regimului parlamentar.
În unele dintre aceste state, rolul preşedintelui republicii este
deosebit de important, exemplu edificator constituindu-l Franţa unde
preşedintele participă şi prezidează şedinţele de Guvern, semnează
ordonanţele adoptate de Guvern, poate dizolva adunările legiuitoare după
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 292
125
consultarea preşedinţilor acestora şi a primului-ministru, numeşte primul-
ministru, prezidează Consiliul Superior al Magistraturii, etc.

2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei


României
În ceea ce priveşte regimul politic al României de după 1989, strâns
legat de forma de guvernământ, prof. Antonie Iorgovan1 arată că în
Adunarea Constituantă au avut loc largi dezbateri, Constituţia consacrând
un regim semi-prezidenţial atenuat, în care Preşedintele României este ales
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, dar atribuţiile sale
sunt mult mai limitate decât cele ale unui preşedinte dintr-un sistem semi-
prezidenţial.
Pentru a-şi susţine teza, autorul prezintă următoarea argumentaţie
bazată pe textele Constituţiei:
a) Atât Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituţia republicată),
precum şi Preşedintele României (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel
naţional, cu precizarea că potrivit art. 61 alin. (1) Parlamentul „este organul
reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a
ţării.”
b) Dreptul Preşedintelui României de a dizolva Parlamentul nu se
poate exercita decât cu respectarea următoarelor condiţii2:
1) consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare;
2) neacordarea votului de încredere pentru formarea
Guvernului conform art. 103 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, în termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două
solicitări de investitură;
3) în intervalul de 60 de zile, trebuie să fie respinse cel puţin
două solicitări de investitură;
4) să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an
calendaristic;
5) să nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale
Preşedintelui României;
6) în ţară să nu fi fost instituită starea de mobilizare, de
război, de asediu sau starea de urgenţă, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 89 alin. (3) din Constituţie.

1
Idem, p. 384
2
A se vedea art. 89 din Constituţia României
126
c) Parlamentul are dreptul de a trage la răspundere politică pe
Preşedintele României, procedând la suspendarea sa din funcţie şi apoi la
organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95);
d) Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui,
numai pentru înaltă trădare în condiţiile prevăzute de art. 96 alin. (3) din
Constituţie;
e) Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-
ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament (art. 85 şi art. 103 alin. 1);
f) Guvernul, în întregul său şi fiecare membru al acestuia, în solidar
cu ceilalţi membri, răspund politic numai în faţa Parlamentului (art. 104
alin. 2 din Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială);
g) Numai Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul au
dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului (art. 109 alin. 2
din Constituţia republicată, art. 9 din Legea nr. 115/19991) etc.

3. Condiţii de eligibilitate
În funcţia de Preşedinte al României poate fi ales, în principiu, orice
cetăţean român care îndeplineşte condiţiile prevăzute de Constituţie şi de
Legea nr. 370/20042 pentru alegerea Preşedintelui României.
Astfel, în redactarea iniţială, art. 16 alin. (3) din Constituţie stipula:
„Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară”. Cu alte
cuvinte, textul constituţional citat nu permitea ca un apatrid (persoană fără
cetăţenie) sau o persoană cu dublă cetăţenie să candideze la funcţia de
Preşedinte al României, iar, pe de altă parte, instituia regula potrivit căreia
cetăţeanul român trebuia să aibă domiciliul în ţară pentru a candida la
funcţia de Preşedinte.
Cu ocazia revizuirii Constituţiei, avându-se în vedere perspectiva
integrării României în Uniunea Europeană, s-a apreciat că nu mai este
justificată interdicţia pentru accesul la funcţiile şi demnităţile publice a
cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie, menţinându-se condiţia
domiciliului în ţară.
Plecându-se de la aceste raţiuni, art. 16 din Constituţia României,
republicată, a suferit modificări de esenţă, după cum urmează:
„(3) Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi

1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
127
domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi
bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
(4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii
Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a
fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.”
Se poate constata şi caracterul novator al dispoziţiilor alin. (4) al art.
16 care conferă, în condiţiile legii organice, cetăţenilor Uniunii Europene
dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.
Pe de altă parte, este necesar să avem în vedere şi dispoziţiile art. 37
alin.(2) din Constituţia republicată potrivit cărora candidaţii trebuie să aibă
drept de vot şi vârsta de cel puţin 35 de ani. Precizăm că drept de vot au,
potrivit art. 36 din Constituţie, cetăţenii care au împlinit vârsta de 18 ani,
inclusiv în ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal,
puşi sub interdicţie şi nici persoanele condamnate, prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă, la pierderea drepturilor electorale.
Dispoziţiile art. 37 alin. (1) din Constituţie mai instituie încă o
condiţie pentru ca cetăţeanul român cu drept de vot să poată fi ales într-o
funcţie publică, inclusiv în cea de Preşedinte. Este vorba despre condiţia de
a nu-i fi interzisă persoanei asocierea în partidele politice, inserată în art. 40
alin. (3) din Constituţia, republicată pentru: judecătorii Curţii
Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţi, membri activi ai armatei,
poliţişti şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică.
În sfârşit, o situaţie specială printre condiţiile de eligibilitate pentru
funcţia de Preşedinte al României rezultă din art. 81 alin. (4), potrivit căruia
„Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât
cel mult două mandate”, care pot fi şi succesive. Această cerinţă o
considerăm pe deplin justificată, de natură a stăvili un eventual acces la
această funcţie, pentru o perioadă prea îndelungată, a aceleiaşi persoane.
Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituţie, este declarat ales candidatul
care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea voturilor exprimate de
alegătorii înscrişi în listele electorale.
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit majoritatea de
voturi menţionată, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi
candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este
declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi, astfel
cum rezultă din dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Constituţia României,
republicată, coroborat cu art. 26 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 370/2004
pentru alegerea Preşedintelui României.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este
validat de Curtea Constituţională.
În acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea
Preşedintelui României prevede:
128
„(1) Curtea Constituţională publică rezultatul alegerilor în presă şi în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin şi
validează rezultatul alegerilor pentru preşedintele ales.
(2) Actul de validare se întocmeşte în 3 exemplare, dintre care unul
rămâne la Curtea Constituţională, unul se prezintă Parlamentului pentru
depunerea jurământului prevăzut la art. 82 alin. (2) din Constituţia
României, republicată iar al treilea se înmânează candidatului ales.”
Menţionăm că pentru funcţia de Preşedinte al României, Constituţia
instituie încă o condiţie specială inserată în art. 84 alin.(1) potrivit căreia:
„În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi membru al unui
partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată”.
Analizând acest ultim text constituţional, apreciem că cele două
condiţii sunt, în opinia noastră, incompatibilităţi ale funcţiei de Preşedinte şi
nu cerinţe (condiţii) de eligibilitate, ele referindu-se la perioada mandatului
Preşedintelui.
Considerăm că cele două incompatibilităţi (una de ordin politic şi
cealaltă de ordin profesional) au în vedere cerinţa de a asigura instituţiei
prezidenţiale caracterul neutru şi obiectiv în îndeplinirea funcţiilor şi
atribuţiunilor ce-i revin potrivit legii.
În ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele pentru
alegerea Preşedintelui, Constituţia României, republicată, a mărit de la 4 ani
la 5 ani mandatul Preşedintelui României.
Sediul materiei îl regăsim în art. 83 din Constituţia României,
republicată, care are următorul conţinut:
„(1) Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită de
la data depunerii jurământului.
(2) Preşedintele României îşi exercită mandatul până la depunerea
jurământului de Preşedintele nou ales.
(3) Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război sau de catastrofă.”

4. Atribuţiile Preşedintelui României


Instituţia Preşedintelui României este studiată detaliat în doctrina de
specialitate din ţara noastră, atribuţiile Preşedintelui fiind clasificate după
mai multe criterii.
O clasificare mai detaliată este realizată de prof. Antonie Iorgovan
care utilizează atât noţiunile de funcţie, precum şi pe cele de atribuţii şi de
sarcini ale Preşedintelui României, astfel:
1. Din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor) autorul distinge:
a. atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi pe plan
extern);
129
b. atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului;
c. atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a bunei
funcţionări a autorităţilor publice.
2. Din punct de vedere al subiecţilor faţă de care se exercită se pot
distinge:
a. atribuţii faţă de Parlament;
b. atribuţii faţă de Guvern;
c. atribuţii exercitate în raport cu autorităţile administraţiei
publice, în realizarea unor servicii publice naţionale (în
domeniul apărării, relaţiilor externe etc.)
d. atribuţii faţă de puterea judecătorească;
e. atribuţii în raporturile cu Curtea Constituţională;
f. atribuţii în raporturile cu poporul (referendumul).
3. Din punct de vedere al frecvenţei exercitării, deosebim două
mari categorii:
a. atribuţii obişnuite în activitatea de stat;
b. atribuţii deosebite (în situaţii speciale).
4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de asemenea,
două categorii:
a. atribuţii care se exercită fără condiţionări şi restricţii (ex.
acordarea de graţieri individuale);
b. atribuţii care sunt condiţionate de termene, propuneri ale
Guvernului, informarea, avizul ori aprobarea
Parlamentului.
5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se
realizează, distingem:
a. atribuţii care se realizează prin emiterea de decrete;
b. atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative
(ex. semnarea, în numele României, a tratatelor
internaţionale, primirea unor scrisori de acreditare etc.)
c. atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice.
Vom analiza în continuare, câteva dintre atribuţiile Preşedintelui
României.

4.1. Funcţia de Şef de Stat


În literatura de specialitate (de drept constituţional şi drept
administrativ), se apreciază că potrivit art. 80 din Constituţia republicată,
Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: şef de stat, şef al
executivului, garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului, precum
şi între stat şi societate.
Autorii care susţin acest punct de vedere (Rodica Narcisa Petrescu,
Antonie Iorgovan, Cristian Ionescu) consideră că funcţia de şef al statului se
130
caracterizează prin reprezentarea statului român în interiorul ţării şi în
exterior. Pentru îndeplinirea acestei funcţii, Preşedintele României exercită
anumite atribuţii, spre pildă, pe cele prevăzute în art. 91 din Constituţie,
respectiv: încheie tratate internaţionale în numele României, negociate în
prealabil de Guvern; aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului
misiunilor diplomatice; acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai
României şi acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state în România.
Pe plan intern atribuţiile Preşedintelui României, în calitate de şef al
statului, îndeplineşte atribuţiile conferite de art. 94 din Constituţia
republicată, respectiv:
a) conferă decoraţii şi titluri de onoare;
b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;
c) numeşte în funcţii publice, în conformitate cu dispoziţiile legii1;
d) acordă graţierea individuală.
Prof. Tudor Drăganu2 apreciază că noţiunea de „şef de stat” este „o
reminiscenţă istorică, care şi-a păstrat actualitatea până astăzi”, ea fiind
specifică monarhiilor absolute în care toate puterile statului erau concentrate
în mâinile unei singure persoane, care în acelaşi timp era unicul legiuitor,
supremul administrator şi judecător al ţării precum şi comandantul armatei”.
Odată cu transformarea monarhiilor absolute, în monarhii constituţionale
sau republici, sintagma de „şef al statului” s-a menţinut mai ales în limbajul
politic, dar ea s-a impus şi ca o consecinţă a nevoii practice de a personifica
statul, prin intermediul unui subiect de drept unic, în raporturile interne şi
internaţionale.
În acest context şi plecând de la constatarea că în textul Constituţiei
României din 1991 nu se regăseşte noţiunea de „şef de stat”, autorul
consideră că este foarte greu de determinat sfera de cuprindere a categoriei
atribuţiilor exercitate de Preşedintele României în calitate de şef al statului.

4.2. Funcţia de şef al executivului


În opinia prof. Tudor Drăganu, Preşedintele României îndeplineşte
funcţia de şef al executivului potrivit competenţelor conferite de Constituţia
din 1991. Autorul îşi fundamentează teza pe mai multe argumente dintre
care:
a) printr-un act al Preşedintelui, emis în condiţiile limitativ
prevăzute de Constituţie, se desemnează candidatul la funcţia de
prim-ministru;
b) Preşedintele numeşte Guvernul, pe baza votului de încredere
acordat de Parlament;
1
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1998, vol. II, pp. 235-237
2
Idem, op. citată, p. 10
131
c) revocarea unor miniştrii, numirea de funcţionari în condiţiile
prevăzute de lege, etc.
d) participă la şedinţele Guvernului, pe care le şi prezidează etc.
Mai mult, autorul consideră că fiind ales prin vot universal, direct,
egal, secret şi liber exprimat Preşedintele Republicii se bucură de un
prestigiu care îl depăşeşte pe cel al primului-ministru.
Într-o altă opinie, prof. Antonie Iorgovan consideră că Preşedintele
României este unul din cei doi şefi ai executivului, dar cu atribuţii foarte
limitate, apreciind în acest context că „funcţia politică cea mai importantă a
ţării este funcţia de Prim-ministru”1.
În calitate de şef al executivului, Preşedintele României are
următoarele atribuţii principale:
a) de a garanta independenţa naţională, unitatea şi integritatea
teritorială a ţării (art. 80 alin. 1 din Constituţie);
b) este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de
preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (art. 92 alin.
1 din Constituţie).
Pentru a-şi putea îndeplini aceste prerogative, Preşedintelui
României îi sunt conferite atribuţii specifice în domeniul apărării (declararea
mobilizării, respingerea unei agresiuni armate etc.), precum şi atribuţii
pentru situaţii excepţionale (instituirea stării de urgenţă sau a stării de
asediu) pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale,
conform art. 93 alin. (1) din Constituţia României, republicată.
În ceea ce priveşte relaţia Preşedintelui României cu Guvernul,
Constituţia României distinge în art. 85-87 cinci atribuţii principale, după
cum urmează:
a) desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru;
b) numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament;
c) în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului,
revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii
membri ai Guvernului;
d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de
importanţă deosebită. În situaţiile în care Preşedintele României
socoteşte că este oportun, are posibilitatea de a consulta
Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă
deosebită, decizia finală aparţinând Preşedintelui;
e) la şedinţele Guvernului, în care se dezbat problemele de interes
naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii
publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii, poate lua
parte Preşedintele României. Aceste şedinţe ale Guvernului vor
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 291
132
fi prezidate de către Preşedintele României, care participă la
dezbateri, îşi expune punctul de vedere, dar nu are dreptul de a
vota, hotărârile şi ordonanţele Guvernului adoptându-se,
conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26 martie 2001 pentru
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, prin consens. Dacă nu se realizează consensul,
hotărăşte primul-ministru.

4.3. Funcţia de mediere


Preşedintele României, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, este autoritatea publică chemată să vegheze la
respectarea Constituţiei şi la funcţionarea autorităţilor publice, sarcină care
presupune şi realizarea unui arbitraj între puterile statului sau, după caz,
între stat şi societate.
În legătură cu această funcţie se impune precizarea că Preşedintele
României are rolul de a media conflicte ce se pot isca între autorităţile
exclusiv politice (spre exemplu, între Parlament şi Guvern) determinate de
aplicarea Constituţiei. Preşedintele nu are însă competenţa de a soluţiona
litigiile generate de nerespectarea legii sau a Constituţiei, acestea fiind date
în competenţa autorităţilor jurisdicţionale (instanţele judecătoreşti, Curtea
Constituţională), şi nu a Preşedintelui României.

4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu


Parlamentul
În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, distingem patru atribuţii
principale ale Preşedintelui României în raporturile sale cu Parlamentul
referitoare la:
a) adresarea de mesaje;
b) convocarea Parlamentului;
c) dizolvarea Parlamentului;
d) promulgarea legilor.

4.4.1. Adresarea de mesaje


Aşa cum am arătat, Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia de
şef al puterii executive, calitate care conduce în mod firesc la stabilirea unor
raporturi cu Parlamentul, unica putere legiuitoare a ţării, abilitată să exercite
controlul asupra Guvernului şi administraţiei publice. Deşi potrivit
prevederilor constituţionale între Preşedinte şi Guvern nu există raporturi de
subordonare, acest lucru nu trebuie perceput în sensul că Preşedintelui îi
poate fi indiferentă activitatea Guvernului sau problemele deosebite cu care
se confruntă societatea. Dacă Preşedintele apreciază că anumite aspecte
133
legate de îmbunătăţirea activităţii Guvernului, a ministerelor etc. ţin de
procesul legislativ, ori de controlul parlamentar, el poate transmite, în acest
sens, un mesaj Parlamentului. În acest sens, art. 88 din Constituţie prevede
că: „Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la
principalele probleme politice ale naţiunii”.
Conţinutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin. (2)
lit. a), potrivit cărora Camerele se întrunesc în şedinţă comună pentru
primirea mesajului. Din analiza celor două texte rezultă că dreptului de
mesaj al Preşedintelui României îi corespunde obligaţia camerelor întrunite
în şedinţă comună, de a primi mesajul.
În legătură cu acest mesaj se pune întrebarea: Care este regimul său
juridic şi ce efecte produce?
Soluţia la această chestiune a fost dată de Curtea Constituţională prin
Decizia nr. 87/19941 care reţinând că, potrivit art. 99 din Constituţie
(actualul art. 100 alin. 2 – s.n.), numai decretele emise de Preşedinte se
contrasemnează, conchide că „mesajul constituie un act exclusiv şi
unilateral al Preşedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret,
întrucât singura consecinţă prevăzută de art. 62 alin. (2) lit. a) din
Constituţie (actualul art. 65 alin. 2 – s.n.) este obligaţia Camerelor de a se
întruni în şedinţă comună şi de a-l primi.”
În acest context, literatura de specialitate relevă caracterul unilateral
al mesajului transmis de şeful statului, care are în acelaşi timp menirea de a
evoca colaborarea dintre executiv şi legislativ într-un sistem democratic cu
scopul de a se găsi soluţii pentru rezolvarea „principalelor probleme politice
ale naţiunii”.
Referitor la dezbaterea în Parlament a mesajului transmis de către
Preşedintele României, decizia Curţii Constituţionale la care am făcut
referire precizează că „nimic nu poate împiedica Parlamentul, în calitate de
organ reprezentativ suprem al poporului român, să dezbată o problemă
prevăzută în mesajul pe care l-a primit şi chiar să adopte o măsură pe baza
acestei dezbateri”, dar la această dezbatere nu va putea lua parte
Preşedintele.
În situaţia în care Preşedintele ar fi participant la dezbaterile
parlamentare, ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce
contravine poziţiei sale constituţionale, de reprezentant al naţiunii şi l-ar
situa pe o poziţie identică cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din
Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea
ministerială, răspunde politic în faţa Parlamentului.
4.4.2. Convocarea Parlamentului

1
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur
Vasilescu, Ioan Vida, Constituţia României-comentată şi adnotată, p. 177
134
De regulă, cele două Camere sunt convocate în sesiuni de către
preşedinţii fiecăreia dintre ele astfel cum prevăd dispoziţiile art. 66 alin.(3)
din Constituţia României, republicată. De la această regulă Constituţia
prevede o singură excepţie în art. 63 alin. (3), potrivit căruia „Parlamentul
nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20
de zile de la alegeri”.
Stipularea acestei excepţii este o consecinţă firească a faptului că
înainte de întrunirea lor în prima sesiune, imediat după alegeri, cele două
camere nu au încă alese birourile permanente şi, ca urmare, nici preşedinţii
acestora care să facă convocarea. În atare condiţii, este firesc ca atribuţia de
convocare a Parlamentului nou ales să revină unei autorităţi cu activitate
permanentă, situată la cel mai înalt nivel în ierarhia organelor puterii
executive, respectiv Preşedintelui României.
Referitor la convocarea Parlamentului în sesiuni extraordinare, art.
66 alin. (2) al Constituţiei prevede că atât Camera Deputaţilor precum şi
Senatul se întrunesc în sesiuni extraordinare, la cererea Preşedintelui
României, a biroului permanent al fiecărei Camere, ori a cel puţin unei
treimi din numărul deputaţilor sau senatorilor, convocarea fiind făcută de
preşedintele fiecărei camere.
Faţă de dispoziţiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul că
preşedinţii camerelor nu vor putea proceda din proprie iniţiativă la
convocarea în sesiuni extraordinare a camerelor, ci numai la cererea
Preşedintelui României, ori a biroului permanent al fiecărei camere, ori a cel
puţin o treime din numărul deputaţilor sau senatorilor. Rezultă deci, că o
convocare în sesiune extraordinară făcută de preşedinţii acestora fără să
existe o sesizare (cerere) este neconstituţională, iar, pe de altă parte, se
impune concluzia că ordinea de zi a sesiunii extraordinare trebuie să fie cea
prevăzută în cererea de convocare.
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului
Potrivit art. 89 din Constituţia republicată, Preşedintele României,
după consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor
parlamentare, poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul
de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de investitură.
În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului
Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de
asediu sau de urgenţă.
Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv încetarea
activităţii celor două Camere şi a mandatelor deputaţilor şi senatorilor. Aşa
cum rezultă din textul constituţional menţionat, dizolvarea Parlamentului

135
poate fi dispusă de Preşedintele României numai după respingerea (refuzul)
acordării votului de încredere pentru formarea noului Guvern, de două ori în
termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după consultarea
preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare.
În acelaşi timp, legea fundamentală instituie şi unele interdicţii,
situaţii în care Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul.
4.4.4. Promulgarea legilor
Articolul 77 alin. (1) din Constituţia republicată prevede că: „Legea
se trimite, spre promulgare Preşedintelui României”, termenul în care
Preşedintele are obligaţia de promulgare fiind de cel mult 20 de zile de la
primirea legilor adoptate de către Parlament.
Preşedintele poate promulga legea în cadrul termenului menţionat,
prin emiterea unui decret de promulgare prin care se dispune publicarea
legii în Monitorul Oficial al României, Partea I-a.
Aliniatele (2) şi (3) ale art. 77 îi conferă Preşedintelui României şi
alte mijloace de acţiune. Astfel, înainte de promulgare, Preşedintele poate
cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii pentru diferite motive
(ex. inacceptarea unor texte, îndreptarea unor erori materiale, etc.).
Pe de altă parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţia republicată,
Preşedintele României poate sesiza şi Curtea Constituţională dacă apreciază
că legea în ansamblul său, sau o anumită dispoziţie sunt neconstituţionale.
În urma reexaminării sau în situaţia în care prin decizia Curţii
Constituţionale se confirmă că legea este constituţională, Preşedintele
României este obligat să o promulge în termen de cel mult 10 zile de la
primirea legii reexaminate de către Parlament sau a deciziei Curţii
Constituţionale.
Dimpotrivă însă, în cazul în care se constată neconstituţionalitatea
legii, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile neconstituţionale
şi să le pună de acord cu decizia Curţii Constituţionale, astfel cum prevede
art. 147 alin. (2) din Constituţia României republicată. Preşedintele
României va promulga legea în termen de cel mult 10 zile de la primire.

4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea


judecătorească
Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituţia României republicată,
Preşedintele României numeşte judecătorii şi procurorii, cu excepţia celor
stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Această
atribuţie a fost dată în competenţa Preşedintelui prin Constituţie, în ideea
„de a neutraliza influenţa executivului, a politicului în general în procesul de
investitură al magistraţilor.”1
1
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, p. 273
136
După numirea în funcţie a judecătorilor, aceştia devin inamovibili,
cu alte cuvinte independenţi, revenindu-le obligaţia de a se supune exclusiv
numai legii. Inamovibilitatea are ca efect un statut juridic special conferit
judecătorilor, potrivit căruia ei nu pot fi transferaţi, înlocuiţi sau destituiţi
din funcţie. Chiar şi sancţionarea lor are un statut juridic special, ea fiind
dată în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, care este constituit
din 19 membri conform art. 133 alin. (2) din Constituţie, aleşi pentru un
mandat de 6 ani.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Consiliului
Superior al Magistraturii, pe care le şi prezidează, potrivit art. 133 alin.(6)
din Constituţia României, republicată.
O altă atribuţie a Preşedintelui României în raporturile cu puterea
judecătorească este şi cea prevăzută de art. 94 lit. d) din Constituţie, de
acordare a graţierii individuale, atribuţie pe care o exercită în exclusivitate şi
fără nici un fel de condiţionare.

4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea


Constituţională
Curtea Constituţională este o autoritate publică autonomă şi
independentă faţă de toate autorităţile statului, nu face parte din sistemul
instanţelor judecătoreşti, scopul fundamental al Curţii Constituţionale fiind
acela de a garanta supremaţia Constituţiei, astfel cum prevăd dispoziţiile
Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale
cu modificările şi completările ulterioare1.
Totuşi, deşi Curtea Constituţională este o autoritate publică
independentă şi autonomă, ea se află în diferite raporturi cu autorităţile
publice ale statului, inclusiv cu Preşedintele României, după cum urmează:
a) potrivit dispoziţiilor art. 142 alin. (3) din Constituţie,
Preşedintele României numeşte trei dintre cei 9 judecători care
compun Curtea Constituţională, Camera Deputaţilor şi Senatul
numind la rândul lor, fiecare, câte trei judecători;
b) Preşedintele României poate sesiza Curtea Constituţională cu
privire la neconstituţionalitatea unei legi, înainte de promulgare,
în baza art. 77 alin. (2) şi art. 146 lit. a) din Constituţie;
c) Preşedintele poate iniţia, la propunerea Guvernului, revizuirea
Constituţiei (art. 150 alin. 1), iniţiativă care este supusă
controlului Curţii Constituţionale sub aspectul
constituţionalităţii;
d) Curtea Constituţională veghează la respectarea procedurilor
pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatul
sufragiului (art. 146 lit. f), constată existenţa împrejurărilor care
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004
137
justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al
României (art. 146 lit. g) şi emite aviz consultativ pentru
propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României
(art. 146 lit. h).

4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul


Suportul legal al acestor atribuţii îl regăsim în dispoziţiile art. 2 alin.
(1) din Constituţia republicată, potrivit cărora „suveranitatea naţională
aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi
prin referendum”.
Coroborând aceste dispoziţii cu cele ale art. 80 alin. (1) care prevăd
că „Preşedintele României reprezintă Statul român şi este garantul
independenţei naţionale”, el fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezultă indubitabil faptul că Preşedintele
României îşi exercită atribuţiile în numele şi din însărcinarea poporului,
căruia este obligat să-i dea socoteală.
Din această reprezentativitate decurge şi o altă atribuţie recunoscută
de Constituţie pentru Preşedintele României, cea de a cere poporului să-şi
exprime prin referendum voinţa cu privire la problemele de interes naţional.
Raporturile dintre Preşedinte şi popor, în cadrul instituţiei
referendumului, sunt prevăzute de art. 90 din Constituţie, potrivit căruia
Preşedintele are facultatea de a consulta poporul prin referendum cu privire
„la problemele de interes naţional”.
Procedura şi problematica referendumului sunt reglementate prin
Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului1.
Astfel, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la
problemele de interes naţional.
Problemele care se supun referendumului şi data desfăşurării
acestuia se stabilesc prin decret, de către Preşedintele României, conform
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de vedere al Parlamentului cu
privire la referendumul iniţiat de Preşedintele României, se exprimă printr-o
hotărâre adoptată în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor.
Sunt considerate ca fiind de interes naţional, în accepţiunea art. 12
din Legea nr. 3/2000, următoarele probleme:
a) adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia economică a
ţării;

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu
modificările şi completările ulterioare
138
b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la:
organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi regimul
privind autonomia locală;
c) regimul general al proprietăţii publice şi private;
d) organizarea generală a învăţământului;
e) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei;
f) participarea forţelor armate la unele operaţiuni internaţionale;
g) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice;
h) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale pe
durată nedeterminată sau pe o perioadă mai mare de 10 ani.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizia luându-se cu majoritatea voturilor
valabil exprimate la nivelul ţării.

5. Actele Preşedintelui României


În literatura de specialitate este acreditată teza conform căreia
Preşedintele României emite două categorii de acte, respectiv acte politice şi
acte juridice.
Actele politice sunt acele manifestări unilaterale de voinţă ale
Preşedintelui României, care produc exclusiv efecte politice. În această
categorie sunt incluse: mesajele pe care Preşedintele României le adresează
cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, declaraţiile,
apelurile, scrisorile etc.
Pe de altă parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia republicată
„Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”.
Referitor la natura juridică a decretelor prezidenţiale, literatura de
specialitate le cataloghează ca fiind acte juridice, respectiv acte
administrative, adică manifestări unilaterale de voinţă ale Preşedintelui
României, făcute în scopul de a produce efecte juridice.
Opinii diferite au fost exprimate însă în ceea ce priveşte caracterul
normativ şi/sau caracterul individual al decretelor prezidenţiale.
Astfel, într-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea Preda,
etc.) se susţine că decretele prezidenţiale pot avea caracter normativ şi
caracter individual iar, într-o altă opinie, se susţine teza potrivit căreia
decretele prezidenţiale au numai caracter individual.
Ne raliem primei opinii şi apreciem că în exercitarea atribuţiilor
prevăzute de art. 92 şi 93 din Constituţie, în situaţia în care Preşedintele
declară mobilizarea forţelor armate, când instituie, potrivit legii, starea de
asediu sau starea de urgenţă pe întreg teritoriul ţării sau numai în anumite
unităţi administrativ-teritoriale, decretele au în principal caracter normativ,
139
deoarece prin ele se instituie drepturi şi obligaţii cu caracter general şi
impersonal, inclusiv sancţiuni juridice.
În legătură cu decretele emise de Preşedinte în temeiul art. 93 din
Constituţie – privind instituirea stării de asediu şi stării de urgenţă – opinăm
că aceste dispoziţii trebuie coroborate în mod obligatoriu cu cele ale art. 73
lit. g) potrivit cărora regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă se
reglementează prin lege organică. Aşadar, Parlamentul prin lege organică
este singura autoritate abilitată să stabilească restrângerile ce pot fi aduse
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, precum şi atribuţiile ce se vor transfera
din competenţa autorităţilor civile în cea a autorităţilor militare, Preşedintele
prin decrete putând stabili:
• termenul de la care urmează a fi aplicabile prevederile legii;
• raza teritorială în care sunt aplicabile dispoziţiile legii;
• unele măsuri concrete de punere în executare a legii.
Sediul materiei îl regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999
privind regimul stării de urgenţă1, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004.
Potrivit art. 10 din Ordonanţa de urgenţă sus-menţionată: „Starea de
asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin
decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul
Oficial al României”.
Decretele se semnează de Preşedintele Republicii, iar în cazurile
expres prevăzute de art. 100 alin. (2) decretele se contrasemnează de
Primul-ministru, lipsa contrasemnăturii atrăgând nulitatea decretului,
deoarece Primul-ministru prin contrasemnare îşi angajează răspunderea
politică faţă de Parlament.
În ceea ce priveşte controlul exercitat de către instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ, în literatura de specialitate s-au
conturat două teze şi anume:
a) într-o primă teză se consideră că decretele emise de Preşedintele
României, acte administrative de autoritate, se supun controlului
de legalitate prin contenciosul administrativ2.
În acest sens, prof. Tudor Drăganu apreciază că decretele emise de
către Preşedinte şi contrasemnate de primul-ministru, deşi apar ca acte
administrative complexe, ele rămân acte administrative ale Preşedintelui
României. Pe cale de consecinţă, atât acţiunea în anulare în faţa instanţelor
de contencios administrativ, cât şi cea având ca obiect obligarea la

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
2
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, pp. 273-275
140
despăgubiri, vor trebui îndreptate împotriva acestuia, opinie căreia ne
raliem.
b) cea de a doua teză susţine că decretele prezidenţiale sunt
exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ
(I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud răspunderea
Preşedintelui pentru decretele contrasemnate de către primul-
ministru1.
În ceea ce ne priveşte, achiesăm la prima teză, apreciind că decretele
prezidenţiale sunt acte administrative de autoritate şi în consecinţă se supun
controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios
administrativ.

6. Răspunderea Preşedintelui României


Atâta vreme cât Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în
scopul şi în limitele prevăzute de Constituţie, nu se pune problema
răspunderii sale politice sau juridice. În aproape toate sistemele
constituţionale, ideea centrală cu privire la răspunderea şefului statului este
aceea că el se bucură de imunitate şi nu răspunde pentru actele săvârşite în
exercitarea funcţiilor sale legale.
„Măsurile de protecţie sunt imunitatea, care priveşte orice formă de
răspundere juridică, cu excepţia demiterii de către corpul electoral, potrivit
art. 95 alin. (3), sau de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit art.
96 alin. (4), precum şi imunitatea parlamentară, astfel cum a fost modificată
prin Legea nr. 429/20032 de revizuire a Constituţiei.”3
Problema răspunderii intervine atunci când actele politice sau actele
juridice, ori alte măsuri ale Preşedintelui exced, depăşesc abilitările sale
constituţionale, fiind atrasă răspunderea politică sau răspunderea juridică,
după caz.
Răspunderea politică a Preşedintelui României este o consecinţă a
actelor şi faptelor sale politice săvârşite cu încălcarea prevederilor
constituţionale. În consecinţă, sancţiunile care intervin pentru acestea nu pot
fi decât de natură politică şi acestea sunt:
a) suspendarea din funcţie;
b) demiterea din funcţie.

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, 1999, p. 76-77
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti,
2004, p. 144
141
Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României este prevăzută în
art. 95 alin. (1) şi (2) din Constituţie şi intervine numai atunci când
Preşedintele săvârşeşte anumite fapte grave, prin care încalcă Constituţia.
Propunerea de suspendare din funcţie se poate face de cel puţin o
treime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, se înregistrează la
oricare dintre cele două Camere, secretarul general al camerei la care a fost
depusă având obligaţia de a o aduce neîntârziat la cunoştinţa celeilalte
camere, precum şi a Preşedintelui, precizându-i-se în ce constau faptele ce i
se impută.
Totodată cu propunerea de suspendare este sesizată şi Curtea
Constituţională, care are obligaţia de a emite avizul consultativ.
Pe baza dezbaterilor care au loc în Parlament, a avizului Curţii
Constituţionale şi, eventual, a informaţiilor şi explicaţiilor oferite de
Preşedinte, dacă se ajunge la concluzia că Preşedintele a săvârşit fapte grave
prin care s-a încălcat Constituţia, cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor Parlamentul poate hotărî suspendarea din funcţie.
Efectul suspendării din funcţie a Preşedintelui României este acela
de a naşte interimatul funcţiei, care se asigură, în ordine, de către
Preşedintele Senatului sau al Camerei Deputaţilor, conform art. 98 alin.(1)
din Constituţia României, republicată.
Demiterea din funcţie a Preşedintelui României este sancţiunea
politică cea mai severă, care are drept consecinţă pierderea funcţiei.
Potrivit art. 95 alin. (3) dacă propunerea de suspendare din funcţie a
fost aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru
demiterea Preşedintelui.
Dacă electoratul nu votează demiterea Preşedintelui, acesta reintră în
toate prerogativele funcţiei de la data la care s-a publicat în Monitorul
Oficial hotărârea Curţii Constituţionale de confirmare a acestui rezultat.
Răspunderea juridică a Preşedintelui României trebuie analizată sub
un dublu aspect, astfel:
În primul rând, ca oricare cetăţean român Preşedintele are o
răspundere patrimonială, administrativă sau penală de drept comun, în
raport cu natura faptei pe care a săvârşit-o, atunci când aceasta nu are
legătură cu funcţia pe care o exercită. Aşa de exemplu, el poate fi sancţionat
contravenţional pentru o contravenţie săvârşită ca simplu cetăţean, ori poate
fi obligat la plata unor despăgubiri civile pentru prejudiciul cauzat altei
persoane, după cum el poate fi sancţionat penal pentru o infracţiune care nu
are legătură cu exercitarea funcţiei.
În al doilea rând, sub aspectul faptelor săvârşite în exercitarea
funcţiei, în doctrină se susţine faptul că Preşedintele României nu poate fi
tras la răspundere pentru declaraţii, iniţiative etc. exercitate în temeiul
prerogativelor recunoscute de Constituţie. Pe de altă parte însă, având în
142
vedere că Preşedintele ca şi parlamentarii se bucură de imunitate, legiuitorul
constituant a redus răspunderea juridică penală a acestuia la „punerea sub
acuzare pentru înaltă trădare”, art. 96 din Constituţie prevăzând în acest sens
următoarele:
a) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot hotărî
punerea sub acuzare a Preşedintelui României;
b) Motivul punerii sale sub acuzare îl constituie „înalta trădare”. În
legătură cu aceasta, trebuie să observăm faptul că în codul nostru
penal nu este incriminată infracţiunea de „înaltă trădare”, de
unde se poate concluziona că această sintagmă, depăşind sfera
conceptelor juridice, are o semnificaţie politică, având un
caracter mai complex decât infracţiunea de trădare şi va fi
apreciată de către parlamentari;
c) Măsura punerii sub acuzare se aprobă cu votul a cel puţin două
treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor;
d) Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, Preşedintele fiind demis de drept de la data rămânerii
definitive a hotărârii de condamnare.
Acuzarea poate fi întemeiată numai pentru „înaltă trădare”, care,
tradiţional, în constituţiile democratice, se exprimă prin această sintagmă.
Astfel, Parlamentul nu îndeplineşte o funcţie jurisdicţională, iar Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie va putea stabili calificarea juridică în funcţie de
infracţiunile cele mai grave prevăzute de Codul penal.
De drept, hotărârea de condamnare are ca efect demiterea
Preşedintelui. Este singurul caz în care Preşedintele României, deşi ales de
corpul electoral, este demis de autoritatea supremă a jurisdicţiilor naţionale,
deci de puterea judecătorească”1.

1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.
citată, p.153
143
Capitolul II

GUVERNUL ROMÂNIEI

Consideraţii generale privind Guvernul


Consiliul de Miniştri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, îşi are
izvoarele istorice în perioada absolutismului monarhic, în fostele consilii
regale denumite în multe ţări europene „cuvia regis”, iar în ţările române
„sfaturi domneşti”. Aceste instituţii au căpătat rolul şi semnificaţii mai
apropiate de cele actuale, în epoca modernă, odată cu apariţia primelor
Constituţii, mai întâi fiind create ministerele, conduse de miniştri, care au
funcţionat ca atare, fără să constituie împreună Guvernul, ca organ al
statului, cu rolul şi semnificaţia pe care o are în zilele noastre1.
În Ţările Române, ministerele au fost create prin Regulamentele
Organice, în anul 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova, Consiliul de
Miniştri apărând după Unirea Principatelor.
Constituţia din anul 1866 fără să cuprindă o reglementare detaliată
despre Guvern, are un capitol special (cap. II) intitulat „Despre Domn şi
miniştri”, în care se precizează că „miniştrii sunt numiţi şi revocaţi de
Domn”, miniştrii contrasemnau actele Domnului devenind răspunzători de
actul semnat (art. 92 alin. 2)2.
În ceea ce priveşte răspunderea miniştrilor pentru faptele săvârşite în
timpul „exerciţiului funcţiunei lor”, se prevedea dreptul Adunărilor şi al
Domnului de a-i acuza pe miniştri şi de a-i trimite în judecată la Curtea de
Casaţie şi Justiţie.
Constituţia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia
instituţiei Guvernului, art. 92 precizând faptul că „Guvernul exercită puterea
executivă în numele Regelui în modul stabilit de Constituţie”, iar art. 93
dispunea: „Miniştrii reuniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştri, care este
prezidat cu titlul de preşedinte al Consiliului de Miniştri, de acela care a fost
însărcinat de Rege cu formarea guvernului”3.
Prin Constituţia din 19384 a fost instaurată dictatura regală, rolul
Guvernului fiind mult diminuat, puterea executivă exercitându-se în numele
1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p. 88
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte
Grafice „E. Marvan”, 1934, vol. I, p. 289
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureşti, 1966,
pp.342-343
4
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938
144
Regelui de către miniştri şi nu de către Guvern, astfel cum prevedea
Constituţia din 1923.
Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent în perioada
dictaturii militaro-fasciste, când Constituţia a fost suspendată, mareşalul Ion
Antonescu - preşedintele Consiliului de Miniştri - fiind investit cu puteri
depline.
Constituţia din 13 aprilie 1948 consacră un titlu special - Titlul V -
organelor administraţiei de stat, Consiliului de Miniştri şi ministerelor, art.
66 definind Guvernul ca „organul suprem executiv şi administrativ al
R.P.R.”, format din „preşedintele Consiliului de Miniştri, din unul sau mai
mulţi vicepreşedinţi şi din miniştri, care împreună alcătuiesc Consiliului de
Miniştri”. Din analiza textului rezultă că, în concepţia Constituţiei, noţiunea
de Guvern este echivalentă cu cea de Consiliu de Miniştri, iar funcţia de
Preşedinte al Consiliului de Miniştri este sinonimă cu cea de Prim-Ministru.
Constituţia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului de
Miniştri, care avea sarcina să conducă din punct de vedere administrativ
statul, scop în care coordona şi dădea directive generale ministerelor, dirija
şi planifica economia naţională, realiza bugetul statului, asigura ordinea
publică şi securitatea statală, conducea politica generală a statului în relaţiile
internaţionale etc.
Legea fundamentală mai prevedea că numărul şi atribuţiile
ministerelor, denumirea şi desfiinţarea acestora se reglementează prin lege,
de către Marea Adunare Naţională - organul suprem al puterii de stat.
Constituţiile din 1952 şi 1965 au menţinut, în esenţă, acelaşi rol al
Consiliului de Miniştri, cu unele nuanţări impuse de evoluţia spre
totalitarism a regimului comunist din România, care impunea subordonarea
lui faţă de conducătorul unic al partidului şi statului.
După Revoluţia din 1989, Consiliul Frontului Salvării Naţionale a
emis Decretul - Lege nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea,
organizarea şi funcţionarea Guvernului.
Apoi, a fost adoptată Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României evident cu modificările
implicite aduse de Constituţie, începând cu 8 decembrie 1991, lege abrogată
prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor1, cu modificările şi completările
ulterioare.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 90 din 2 aprilie 2001
145
Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi
Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor
În Titlul III consacrat „Autorităţilor publice”, Constituţia României,
republicată, include după Parlament şi Preşedintele României, în Capitolul
III intitulat „GUVERNUL” dispoziţiile cadru care definesc: Rolul şi
structura Guvernului României (art. 102), Învestitura (art. 103), Jurământul
de credinţă (art. 104), Incompatibilităţile pentru funcţia de membru al
Guvernului (art. 105), Încetarea funcţiei de membru al Guvernului (art.
106), Primul - Ministru (art. 107), Actele Guvernului (art. 108),
Răspunderea membrilor Guvernului (art. 109) şi Încetarea mandatului (art.
110).
Articolul 102 din Constituţia României, republicată, are următoarea
redactare:
„(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice.
(2) În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu
organismele sociale interesate.
(3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri
stabiliţi prin lege organică”.
Aceste prevederi constituţionale consfinţesc rolul politic al
Guvernului în realizarea politicii interne şi externe a ţării, pe de o parte,
precum şi rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei publice,
consacrând astfel poziţia sa de organ central, cu competenţă materială
generală.
În acelaşi sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001
stipulează: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, … care
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”, iar aliniatul (2) prevede că „Guvernul
are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului
naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul
economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.”
Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentară,
precum şi din dependenţa sa faţă de programul de guvernare acceptat de
Parlament, votul Parlamentului exprimând încrederea acestuia, deopotrivă,
faţă de echipa guvernamentală şi programul acesteia.
Programul de guvernare este un document politic, care aparţine
exclusiv Guvernului, chiar dacă el este „acceptat” de Parlament, legiuitorul
constituant evitând utilizarea verbului „a aproba” în ideea de a nu crea un
dualism politic între Parlament şi Guvern. Procedând în această manieră,
Constituţia României a lăsat Parlamentului posibilitatea de a retrage
146
încrederea acordată Guvernului, atunci când consideră că acesta nu îl mai
reprezintă, pe calea moţiunii de cenzură, conform art. 113 din Legea
fundamentală1.
În plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea generală a
administraţiei publice, stabilind în această calitate raporturi juridice de drept
administrativ de trei categorii, după cum urmează:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate din
subordinea sa şi faţă de prefecţi (art. 28 alin. 1 din Legea nr.
90/2001);
b) raporturi de colaborare - cu autorităţile administrative autonome
(art. 29 din Legea nr. 90/2001) şi organismele sociale nestatale
(patronat, sindicate, partide politice, culte, etc.);
c) raporturi de tutelă administrativă - faţă de autorităţile
administraţiei publice locale (consilii locale, consilii judeţene şi
primari) prin prefecţi, ca reprezentanţi ai Guvernului în teritoriu
(a se vedea în acest sens şi prevederile art. 30 ale Legii nr.
90/2001).

Procedura de constituire şi învestitura Guvernului


Potrivit dispoziţiilor art. 103 din Constituţia României, republicată,
procedura de învestitură a Guvernului cuprinde patru etape, după cum
urmează:
a) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de
prim-ministru în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în
Parlament, ori, dacă nu există o astfel de majoritate, a partidelor
reprezentate în Parlament.
Prin această desemnare se poate aprecia că Preşedintele României, îl
şi mandatează pe candidatul la funcţia de Prim-ministru să întocmească lista
viitorului Guvern şi Programul de guvernare.
b) Candidatul desemnat la funcţia de prim-ministru se va consulta cu
partidul (partidele, alianţa politică sau electorală) care i-a susţinut
candidatura pentru a definitiva lista Guvernului.
Această consultare, definitivarea listei Guvernului şi a programului
de guvernare nu pot depăşi 10 zile de la desemnare, termen în care
candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat să solicite Parlamentului
votul de încredere (art. 103 alin. 2 din Constituţia României, republicată).
c) Votul de încredere se acordă de către Camera Deputaţilor şi Senat
întrunite în şedinţa comună, pe baza dezbaterii programului şi listei
Guvernului, fiind necesar votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
1
A. Iorgovan, op. citată, vol. II, p. 456
147
În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire
reîncepe, prin organizarea de noi consultări politice de către Preşedintele
României, pentru desemnarea unul alt candidat la funcţia de prim-ministru.
d) Procedura de investire se finalizează prin numirea Guvernului de
către Preşedintele României.
Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituţie, Preşedintele României
„...numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament”,
numirea neputând fi refuzată şi se face prin decret prezidenţial1.
Încheierea procedurii de învestire, prin numirea Guvernului de către
şeful statului are drept consecinţă naşterea raporturilor juridice între Guvern
şi Parlament, pe de o parte, şi între Guvern şi Preşedintele României, pe de
altă parte.
Guvernul în ansamblul său şi fiecare dintre membri săi au obligaţia
să depună în mod individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul
prevăzut în art. 82 din Constituţie, mandatul Guvernului şi al fiecărui
membru în parte începând de la data depunerii jurământului, astfel cum
prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamentală.
Legea fundamentală a stabilit în art. 110 situaţiile care conduc la
încetarea mandatului Guvernului precum şi datele de la care încetează
mandatul.
Astfel, ca regulă, mandatul Guvernului încetează la data validării
alegerilor parlamentare generale conform art. 110 alin.1 din Constituţie.
În alin. 2 al art. 110 Constituţia României, republicată, sunt
reglementate două situaţii de excepţie care au drept consecinţă încetarea
mandatului Guvernului şi anume:
a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de către Parlament a
încrederii acordate, pe calea moţiunii de cenzură;
b) dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de
art.106 din Constituţie, cu excepţia revocării (demisie, pierderea drepturilor
electorale, incompatibilitate, deces şi alte situaţii prevăzute de lege), ori este
în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.
Guvernul al cărui mandat a încetat, în condiţiile sus-menţionate,
îndeplineşte numai acele atribuţii necesare pentru administrarea treburilor
publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.

Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea


funcţiei de membru al Guvernului
Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din
primul ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art. 3
din Legea nr. 90/2001 stabileşte: „Guvernul este alcătuit din primul-
1
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
148
ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.
În art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevăzute condiţiile pe care
trebuie să le îndeplinească în mod cumulativ persoanele, pentru a putea
dobândi calitatea de membru al Guvernului, şi anume:
a) să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
b) să aibă exerciţiul drepturilor electorale;
c) să nu fi suferit condamnări penale;
d) să nu se găsească într-unul din cazurile de incompatibilitate
prevăzute de lege.
Pe de altă parte, potrivit legii, funcţia de membru al Guvernului este
incompatibilă cu:
a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de
deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de
Constituţie;
b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director
administrativ, membru al consiliului de administraţie sau cenzor
la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurări şi cele financiare, precum şi la
instituţiile publice;
d) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţiilor la societăţile comerciale prevăzute de
lit. c);
e) funcţia de reprezentant al statului la adunările generale ale
societăţilor comerciale prevăzute de lit. c);
f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale
regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor
funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România
este parte.1
În acelaşi timp, în alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea
I-a, Titlul IV se prevede că, în mod excepţional, Guvernul poate aproba

1
A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru aplicarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor
publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările
ulterioare
149
participarea membrilor guvernului ca reprezentanţi ai statului în adunările
generale ale acţionarilor ori în consiliile de administraţie a regiilor
autonome, societăţilor comerciale, băncilor, etc. Având în vedere că
„situaţia excepţională” nu este definită de legiuitor, este foarte posibil ca
Guvernul să uzeze în exces de această dispoziţie care, în opinia noastră, nu
se justifică.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru,
care va dispune măsurile de încetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2) din
Legea nr. 90/2001.
Încetarea funcţiei de membru al Guvernului este reglementată de art.
106 din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform căruia: „Funcţia
de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii
drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului şi a demiterii
în condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (2)”.
Demisia este un act unilateral de voinţă şi „poate să fie determinată
de o situaţie imputabilă, de o stare de pericol creată în departamentul condus
de respectivul membru al Guvernului, de o conduită incorectă a acestuia
dezvăluită opiniei publice”1, context în care, se apreciază că este vorba
despre o „demisie de onoare sau asumată”, ori despre „o demisie forţată sau
provocată”.
Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevăzut în art. 6 din
Legea nr. 90/2001 următoarele două condiţii:
• demisia trebuie anunţată în mod public;
• demisia trebuie prezentată în formă scrisă primului-ministru.
Demisia devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de
depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de către
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, fiind efectul unei
remanieri guvernamentale.
Precizăm că potrivit art. 107 alin. (2) din Constituţia României,
republicată, „Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul-ministru”,
textul fiind introdus cu ocazia revizuirii Constituţiei. Raţiunea acestei
dispoziţii novatoare rezidă în faptul că revocarea primului-ministru ar
echivala cu revocarea Guvernului, operaţiune juridică dată de legea
fundamentală în competenţa Parlamentului, prin retragerea încrederii, ca
urmare a unei moţiuni de cenzură.
Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispusă de
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, în cazul în care a
fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă, sau dacă
averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit,

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 176
150
printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, conform art. 8 alin. (2) din
Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute de art.
5 din Legea nr. 90/20011, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita
atribuţiile mai mult de 45 de zile, Preşedintele României va desemna un alt
membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini
atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern, text aflat în
concordanţă cu art. 107 alin. (3) din Constituţia României, republicată.
Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor
încetează, dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45
de zile.
Dispoziţii similare sunt prevăzute în alin. (2) şi alin. (3) ale art. 9 din
Legea nr. 90/2001 pentru ceilalţi membri ai Guvernului.
Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de către Preşedintele
României, la propunerea primului-ministru.

Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
„Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi
prin lege organică”.
Legea organică privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor nr. 90/2001, cu modificările şi completările
ulterioare prevede în art. 3 următoarele:
„(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.
(2) Din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi miniştri
delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista
Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de
încredere”.2
Din analiza celor două texte legale se constată că în componenţa
Guvernului regăsim două categorii de membri, după cum urmează:
a) membrii ai Guvernului stabiliţi de Constituţie (primul-ministru şi
miniştri);
b) membrii ai Guvernului stabiliţi prin legea organică privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului.3
Primul-ministru deţine poziţia de vârf în cadrul Guvernului. Din
coroborarea dispoziţiilor art. 107 alin. (1) din Constituţie, cu cele ale art.13
1
s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaţii
prevăzute de lege
2
Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
3
A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p. 295
151
din Legea nr. 90/2001 rezultă că primul-ministru conduce Guvernul şi
coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor
legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, şeful Guvernului este
abilitat cu conducerea şi coordonarea activităţii miniştrilor, fiind obligat însă
să respecte atribuţiile legale ale acestora.
Pe de altă parte, potrivit celor două texte legale, primul-ministru
reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele
României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea
de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi
instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte
organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.
În acelaşi timp, primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, calitate conferită de art. 14 din Legea nr.
90/2001.
Primul-ministru are competenţa să facă numiri şi eliberări din
funcţie, pentru următoarele funcţii publice:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru
al Guvernului;
b) secretarul general al Guvernului şi secretarii generali adjuncţi ai
Guvernului;
c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile
prevăzute de lege.1
Potrivit dispoziţiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primul-
ministru îndeplineşte şi alte atribuţii, astfel:
a) prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu
privire la politica Guvernului, şi răspunde la întrebările ori interpelările
adresate de către deputaţi sau senatori (personal, sau poate desemna un alt
membru al Guvernului);
b) contrasemnează decretele emise de Preşedintele României în
cazurile prevăzute de lege fundamentală;
c) în scopul rezolvării unor probleme operative, primul-ministru
poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministariale;
d) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de Constituţie, de lege sau
care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.
În exercitarea atribuţiilor legale, primul-ministru emite decizii.

1
A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare
152
Aparatul de lucru al Guvernului
Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din Cancelaria
Primului-ministru, Secretariatului General al Guvernului, departamente şi
alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin
hotărâre a Guvernului.1
Cancelaria Primului-ministru este condusă de şeful cancelariei, care
are rang de ministru şi calitate de ordonator principal de credite.
Organizarea şi funcţionarea Cancelariei Primului-ministru se aprobă
prin decizie a primului-ministru.
Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului –
ministru se asigură, după caz, de personal cu funcţii de conducere sau de
demnitari.
Conform art. 2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 11/2004 privind
stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice
centrale2, Cancelaria Primului-ministru a preluat, prin reorganizare:
a) Corpul de Control al Guvernului, instituţie publică în
coordonarea primului-ministru şi în subordinea Autorităţii
Naţionale de Control, cu personalitate juridică, care se
desfiinţează;
b) Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Locală,
structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate
juridică;
c) Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului şi
Relaţii cu Presa, structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără
personalitate juridică;
d) Departamentul pentru Românii de Pretutindeni, structură
în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate juridică;
e) Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica
Moldova, structură fără personalitate juridică în cadrul
Secretariatului General al Guvernului;
f) Unitatea de management a proiectului pentru
implementarea şi monitorizarea programului ce se va conveni cu
Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare
(B.I.R.D.) în cadrul viitorului împrumut de ajustare programatică
(PAL);
g) Biroul relaţii cu publicul din cadrul Agenţiei pentru
Strategii Guvernamentale;
h) Corpul de consilieri al primului-ministru, compartimentul
pentru monitorizarea marilor programe de interes naţional
1
A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 187 din 3 martie 2004
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004
153
cuprinse în Programul de guvernare, aparatul tehnic al corpului
de consilieri, cabinetul primului-ministru, cancelaria primului-
ministru, compartimentul documente secrete şi compartimentul
care asigură protocolul primului-ministru din cadrul fostului
aparat de lucru al primului-ministru.
Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al
Guvernului care poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de unul sau
mai mulţi secretari adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat şi sunt
numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului
şi asigură desfăşurarea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,
rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale
activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor
judecătoreşti.
Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se
stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu,
continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,
constituind elementul de legătură şi stabilitate al actului de guvernare.
Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care este parte
integrantă a bugetului de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului
General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al Guvernului este
ordonator principal de credite pentru aparatul propriu de lucru al
Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-Ministru şi a altor cazuri
prevăzute de lege.
Departamentul este o structură organizatorică, fără personalitate
juridică şi fără unităţi subordonate. Se subordonează primului-ministru şi se
organizează pe principalele domenii de interes general conform atribuţiilor
Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar public, care are
competenţa de a emite ordine cu caracter individual.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile
departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Funcţionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate publică colegială, care lucrează în şedinţe.
Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se întruneşte în
şedinţe săptămânale sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea şi sub
conducerea primului-ministru.
Şedinţele Guvernului sunt legal constituite în prezenţa majorităţii
membrilor săi.
154
În cadrul şedinţelor se analizează şi se dezbat problemele ce intră în
competenţa Guvernului, adoptându-se acte juridice sau politice. Art. 25 alin.
(2) al Legii nr. 90/2001 prevede în acest sens: „În cadrul şedinţelor
Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării precum
şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-
se măsurile corespunzătoare”.
La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi,
conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a
ministerelor, sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi orice
alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-
ministru.
Dezbaterile Guvernului şi modul de adoptare a hotărârilor şi
ordonanţelor etc. se înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în
stenograma şedinţei, certificată de şeful Cancelariei Primului-Ministru şi
păstrată, conform legii, în cadrul Cancelariei Primului-Ministru.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în
care se analizează probleme de interes naţional privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la cererea primului-ministru, în
alte situaţii (art. 87 din Constituţie şi art. 24 alin. (2) al Legii nr. 90/2001),
prezidând şedinţele la care participă.

Atribuţiile Guvernului
Art. 102 alin. (1) din Constituţia României, republicată, prevede că:
„Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament,
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”.
Formularea din legea fundamentală are o valoare axiomatică şi este
exhaustivă, practic nici o problemă neputându-se situa în afara politicii
interne şi externe a ţării.
În acelaşi timp, textul constituţional consacră un dublu rol al
Guvernului, respectiv:
a) un rol politic, care constă în realizare politicii interne şi externe a
ţării;
b) un rol administrativ, care se manifestă prin conducerea generală
a administraţiei publice.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 11 din Legea nr.
90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor,
precum şi de alte acte normative.
Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabileşte următoarele atribuţii
ale Guvernului:
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
155
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în
temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă
potrivit Constituţiei;
d) asigură executare de către autorităţile administraţiei publice a
legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicare
acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului
asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării,
pe ramuri şi domenii de activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit
Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei
cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în
condiţiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru
apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele
armate;
j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru,
integrarea României în structurile europene şi internaţionale;
k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care
angajează statul român; negociază şi încheie, în condiţiile legii,
convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental;
l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;
n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă
renunţarea la cetăţenia română, în aceleaşi condiţii;
o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în
subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea
atribuţiilor sale;
q) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg
din rolul şi funcţiile Guvernului.

Actele Guvernului
Legea fundamentală statuează în art. 108 alin. (1): „Guvernul adoptă
două categorii de acte juridice şi anume hotărâri şi ordonanţe”.
156
Aşa cum se relevă într-o opinie, „Constituţia României, preluând
spiritul constituţional vest-european, se ocupă numai de actele juridice ale
Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea au
nevoie de un regim constituţional care să reprezinte baza regimului juridic
aplicabil”1.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 26 şi art. 27 din
Legea nr. 90/2001, care stabilesc în acelaşi timp principalele reguli
procedurale în materia hotărârilor şi ordonanţelor, astfel:
a) hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor;
b) ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau,
în situaţii extraordinare, ordonanţe de urgenţă, potrivit
dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României, republicată;
c) proiectele de hotărâri şi de ordonanţe se propun de către membrii
Guvernului, potrivit unei metodologii aprobată prin hotărâre a
Guvernului;2
d) hotărârile şi ordonanţele se dezbat în cadrul şedinţelor de
Guvern, în prezenţa majorităţii membrilor săi;
e) hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. În cazul în care
consensul nu se realizează hotărăşte primul-ministru. Această
regulă se aplică şi în cazul altor documente sau măsuri care se
dezbat în cadrul şedinţelor Guvernului. Trebuie să remarcăm
faptul că legiuitorul organic a conferit primului-ministru puteri
discreţionare, el fiind abilitat să hotărască adoptarea unei hotărâri
sau ordonanţe chiar dacă nu se realizează consensul. În acelaşi
timp, se impune observaţia că adoptarea prin consens a actelor
administrative este atipică, doctrina şi legislaţia consacrând
adoptarea acestora cu majoritate simplă, absolută sau calificată.
Această procedură de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor a fost
criticată în literatura de specialitate, opinii cărora ne raliem.3
f) hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se
contrasemnează de miniştri care au obligaţia punerii lor în
executare;
g) hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al
României, partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei. De la această
regulă, fac excepţie hotărârile cu caracter militar care se
comunică numai instituţiilor interesate;
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 186
2
A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative
spre aprobare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17
martie 2006
3
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 116, V.I. Prisăcaru, Tratat de drept
administrativ român, ediţia a III-a, 2002, p. 114
157
Dreptul de a iniţia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin. (2)
din H.G. nr. 50/20051 este recunoscut următoarelor autorităţi publice:
a) ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţilor
administrative autonome;
b) organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate
în subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror
subordine sau coordonare se află, prefecturilor, consiliilor judeţene şi,
respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii, prin
Ministerul Administraţiei şi Internelor.

9.1. Hotărârile Guvernului


se emit în scopul organizării executării legii şi pe cale de consecinţă
nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse în lege.
Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate2, hotărârile cu caracter
normativ pot fi clasificate în două categorii şi anume:
a) hotărâri adoptate în scopul punerii în executare a legii, care
stabilesc ele însele reguli juridice cu valoare juridică praeter
legem şi secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adoptă în baza
legii şi în limitele acesteia, stabilind măsuri administrative care
asigură punerea în aplicare a legii;
b) hotărâri prin care se aprobă alte acte juridice, cum sunt, spre
pildă, hotărârile prin care se aprobă diferite regulamente, norme
metodologice, etc.
În final, relevăm faptul că, la fel ca şi în alte numeroase situaţii,
Guvernul prin actele sale adaugă sau modifică legea practică păguboasă şi
nepermisă în contradicţie cu normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr. 24/2000,
republicată. Astfel, aceste ordonanţe sunt denumite ordonanţe simple, art. 2
alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 având următoarea redactare: „Ordonanţele
simple emise în domeniul care nu fac obiectul legilor organice, se adoptă
numai în temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului, în limitele şi
condiţiile prevăzute de aceasta.”
Considerăm că este obligaţia Consiliului legislativ de a preveni şi de
a elimina aceste carenţe.

1
H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre
aprobare
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 109
158
9.2. Ordonanţele Guvernului
Regimul constituţional al ordonanţelor este stabilit în art. 115 din
Constituţia României, republicată, intitulat „Delegarea legislativă”.
În doctrina de specialitate, s-a subliniat în mod constant că dreptul
Guvernului de a emite ordonanţe constituie expresia juridică a delegării
legislative. Această teză este reiterată într-o opinie potrivit căreia:
„Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de ordonanţă pentru
determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi exercită delegarea
legislativă care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleagă executivului,
presupune o lege de învestire în acest sens, adică o lege de abilitare”.1
Aşadar, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a
administraţiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la
realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional conferit
de art. 102 alin. (1) din Constituţie privind realizarea politicii interne şi
externe.
Materia ordonanţelor a fost reglementată de art. 114 al Constituţiei
din 1991. Textul citat a dat naştere unei practici legislative neunitare, a
suscitat numeroase controverse doctrinare, „ca să nu mai vorbim de
meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii Constituţionale,
îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei «în cazuri excepţionale»”.2
În acest context, prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003 au fost
aduse modificări substanţiale art. 114, devenit actualul art. 115.
„Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4), apoi, au fost introduse
două alineate noi, după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6) din textul
actual, cu aspecte de ordin procedural şi cu exceptarea anumitor materii, au
fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin. (7) şi, în fine, s-a introdus
un alineat care în redactarea actuală este alin. (8)”.3
Din redactarea art. 115 al Constituţiei, republicată, rezultă că
Guvernul României poate emite ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă.
Regimul constituţional al ordonanţelor este consacrat de alineatele 1,
2, 3, 7 şi 8 ale art. 115, din analiza cărora desprindem următoarele reguli:
a) ordonanţele pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de
abilitare adoptată de Parlament;
b) ordonanţele nu pot fi emise în domeniile care se reglementează
prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) din Constituţie;
c) în mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie să stabilească
domeniile şi data până la care Guvernul poate emite ordonanţe;
d) în cazurile în care legea de abilitare prevede obligaţia supunerii
lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii legislative,
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 223
2
Ibidem, p. 225
3
Ibidem, pp. 114-115
159
Guvernul trebuie să îndeplinească această obligaţie până la
împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen
are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei.
e) ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau,
după caz, se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi
ordonanţele ale căror efecte au încetat, în condiţiile alin. (3) ale
art. 115 din Constituţie;
f) conform art. 115 alin. (8) „prin legea de aprobare sau de
respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare
cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a
ordonanţei”
Această prevedere are caracter novator şi edificator, stabilind
temeiul constituţional pentru Parlament de a da soluţii în astfel de
situaţii.
g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
ordonanţele intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, partea I-a, sau de la o dată
ulterioară prevăzută în textul lor.

9.3. Ordonanţele de urgenţă


Conform art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată:
„Guvernul poate adopta ordonanţele de urgenţă numai în situaţii
extraordinare a cărora reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de
a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.
Faţă de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituţia României în
varianta 1991, relevăm următoarele:
a) sintagma „cazuri excepţionale” care a dat naştere la numeroase
controverse şi practici neunitare, a fost înlocuită cu sintagma „situaţii
extraordinare”. Într-o opinie autorizată, se apreciază că: „Situaţia
extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce
nu comportă în nici un fel amânare”.1
Deşi, în aparenţă, noua formulare ar fi de natură să aducă o
clarificare de substanţă rămâne ca practica guvernării să confirme sau,
dimpotrivă, să infirme acest lucru.
b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea
adoptării ordonanţelor de urgenţă sub aspectul „situaţiei extraordinare”.
Dispoziţii cu caracter de noutate regăsim şi în alin. (5) al art. 115,
conform căruia: „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după
depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă
să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României.
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 226
160
Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5
zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult
30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra
ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere
care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă
cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea
prevăzută de articolul 76 alineatul (1)”.
Din examinarea textului rezultă că ordonanţele de urgenţă intră în
vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere la Camera competentă a fi
sesizată şi numai după publicarea lor în Monitorul Oficial al României,
partea I-a. Comentând acest text, în literatura de specialitate se arată că:
„Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul
vizează depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. Este
numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului, raportată la o
interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după care
este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial
să se facă înainte ca aceasta să fie depusă spre dezbatere la Camera
competentă.”1
În acelaşi timp, trebuie să constatăm diferenţa de optică a legii
fundamentale faţă de regula consfinţită în art. 78 conform căreia legea se
publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la
data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Ulterior,
aceste dispoziţii au fost preluate şi în art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000,
republicată, potrivit căruia: „ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în
vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub
condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă
în cuprinsul lor ne este prevăzută o dată ulterioară.”
În al doilea rând, trebuie relevată ca o noutate obligaţia
Parlamentului de a dezbate, în procedură de urgenţă, această categorie de
ordonanţe. Dacă în termen de 30 de zile Camera competentă să fie sesizată,
nu se pronunţă asupra ordonanţei de urgenţă, acesta este considerată
adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care este obligată să decidă tot în
procedură de urgenţă. Aceste dispoziţii au menirea de a supune toate
ordonanţele de urgenţă sub control parlamentar, într-un termen rezonabil,
evitându-se situaţiile create sub imperiul vechilor reglementări când, astfel
de ordonanţe erau aprobate sau respinse cu mare întârziere (după luni sau
chiar ani).
De asemenea, se poate aprecia că legiuitorul constituant a instituit, în
favoarea Guvernului regula „aprobării tacite”. Cu alte cuvinte, dacă în

1
Ibidem, p. 229
161
termen de 30 de zile Camera competentă a fi sesizată nu se pronunţă, se
consideră că ordonanţa de urgenţă în cauză a fost aprobată.
În al treilea rând, textul clarifică chestiunea controversată în
doctrină, aceea că prin ordonanţa de urgenţă pot fi reglementate domenii ce
ţin de natura legii organice.
Pe de altă parte, legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a introdus
alineatul 6 al art. 115 care are următoarea redactare: „Ordonanţele de
urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta
regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi
îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza
măsuri de trecere silită a unor bunuri de proprietate publică”.
Aşadar, se stipulează în mod explicit faptul că ordonanţele de
urgenţă nu pot fi adoptate în sfera legilor constituţionale, materie
reglementată de Titlul VII al Constituţiei, republicată, stabilindu-se în
acelaşi timp şi alte excepţii, sau „fine de neprimire”.
O primă excepţie se referă la „regimul instituţiilor fundamentale ale
statului”. Se apreciază că este vorba despre regimul juridic legal al
instituţiilor cuprinse în Titlul III al Constituţiei dar şi despre Curtea
Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi Consiliul
Economic şi Social.1
O a doua excepţie, în materia domeniilor ce nu pot fi reglementate
prin ordonanţe de urgenţă o reprezintă drepturile electorale, alături de
drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale prevăzute de Constituţie.
„Această enumerare trebuie înţeleasă ca o repetiţie de întărire. Legiuitorul a
dorit să sublinieze, o dată în plus, că sub nici o formă printr-o ordonanţă de
urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, în
alţi termeni, nu se pot, prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau
coduri electorale”.2
În sfârşit, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot dispune măsuri de
trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, cu alte cuvinte se interzice
naţionalizarea sau orice altă cale de trecere silită a unor bunuri din
proprietatea privată în proprietatea publică.
Deşi, aparent noile reglementări cuprinse în art. 115 din Constituţia
României, republicată, au adus clarificările necesare în ceea ce priveşte
ordonanţele de urgenţă, rămâne de văzut dacă practica guvernării şi
jurisprudenţa confirmă aceste aşteptări.
În concret, noile prevederi constituţionale ar trebui să conducă la
adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în „situaţii extraordinare”,
eliminându-se practica guvernelor de după 1991 de a reglementa în exces,
prin ordonanţe de urgenţă. Această practică a fost criticată, pe deplin
1
Ibidem, pp. 227-228
2
Ibidem, p. 228
162
justificat, de prof. Tudor Drăganu care considera că una din principalele
carenţe ale Constituţiei (din 1991 – s.n.) a fost aceea de a lăsa deschisă
posibilitatea ca recurgerea la ordonanţe guvernamentale să se transforme
dintr-o procedură excepţională într-o practică curentă, ceea ce evident
contravine şi afectează rolul de unică autoritate legiuitoare a ţării conferit de
Constituţie Parlamentului.1
O ultimă chestiune pe care ne propunem să o abordăm, este legată de
constituţionalitatea ordonanţelor, materie în care legea de revizuire a
Constituţiei din 2003 a adus clarificările necesare.
Aşa cum se subliniază în doctrină „Dintotdeauna şi pretutindeni,
punerea în executare a deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat mari
probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare şi practice”.2
Această problemă îşi găseşte soluţionarea în art. 147 alineatele (1) şi
(4) din Constituţia României, republicată, conform cărora:
„(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele
din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele
juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în
acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord
prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui
termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de
drept.
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al
României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au
putere numai pentru viitor”.
Cu alte cuvinte, toate deciziile Curţii Constituţionale, date în
soluţionarea obiecţiunilor de neconstituţionalitate, precum şi cele care
privesc excepţiile de neconstituţionalitate ale legilor sau ordonanţelor, nasc
pentru Parlament şi Guvern obligaţia de a le pune în acord cu dispoziţiile
constituţionale. Până la îndeplinirea acestei obligaţii, prevederile în vigoare
neconstituţionale se suspendă, iar după 45 de zile îşi încetează efectele, dacă
obligaţia nu a fost realizabilă.
Pe de altă parte, alin. (4) al art. 147 consacră forţa juridică a
deciziilor Curţii Constituţionale, care de la data publicării în Monitorul
Oficial al României, partea I-a, sunt obligatorii „erga omnes”.

Răspunderea Guvernului
Prof. Ioan Santai3 consideră că răspunderea Guvernului şi a
membrilor care îl compun se poate clasifica după mai multe criterii, astfel:
1
A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar,
vol. II, pp. 146-148
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 325
3
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 172-173
163
a) După caracterul răspunderii distingem o răspundere individuală a
fiecărui membru al Guvernului şi o răspundere colegială a membrilor
Guvernului, a Guvernului în ansamblul său.
b) După natura ei răspunderea poate fi: politică şi juridică, membri
Guvernului putând răspunde civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
după caz, potrivit dreptului comun în măsura în care legea specială, Legea
nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, nu cuprinde dispoziţii
derogatorii.
c) După autoritatea faţă de care operează, răspunderea membrilor
guvernului poate opera faţă de plenul executivului din care fac parte, faţă de
primul - ministru şi faţă de Parlament - atunci când este vorba despre
răspunderea politică.
Sediul răspunderii Guvernului şi a membrilor săi îl regăsim în
Constituţie, în Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială1,
completate cu dispoziţiile dreptului comun.

10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor


Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituţie „Guvernul răspunde politic
numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, articolul 2 al
Legii nr. 115/1999 precizând că această răspundere este consecinţa votului
de încredere acordat de Parlament cu ocazia învestiturii Guvernului.
Fiecare membru al Guvernului răspunde politic în mod solidar cu
ceilalţi membri, pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
Aşa cum în mod constant se relevă în doctrină, cea mai severă
sancţiune care se aplică în cazul răspunderii politice a Guvernului, este
retragerea încrederii de către Parlament sau demiterea Guvernului, iar
procedura care trebuie urmată pentru aplicarea acestei sancţiuni este
moţiunea de cenzură reglementată de art. 113 alin. (1) din Constituţia
României, republicată.2
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din
numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului, la data
depunerii. Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost
prezentată, în şedinţă comună a celor două Camere, conform art. 113 alin.
(3) din Constituţie.
Dacă moţiunea este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor, încrederea în Guvern a fost retrasă ceea ce înseamnă încetarea
mandatului acestuia, practic Guvernul fiind demis.
Dimpotrivă, respingerea moţiunii de cenzură de către Parlament are
ca efect păstrarea încrederii Parlamentului faţă de Guvern şi instituirea
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 120-121
164
interdicţiei pentru deputaţii şi senatorii care au semnat-o de a mai iniţia o
nouă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune parlamentară, cu excepţia
cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art. 114 din
Constituţie. Precizăm că potrivit art. 66 din Constituţie sesiunile ordinare ale
Camerei Deputaţilor şi Senatului au loc în perioadele februarie – 30 iunie şi
respectiv septembrie - 31 decembrie.
Pe de altă parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituţie, dacă
Guvernul apreciază că între el şi majoritatea parlamentară care l-a promovat,
nu mai există o consonanţă politică1, poate să-şi angajeze răspunderea în
faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului reunite în şedinţă comună, asupra
unui program, a unei declaraţii de politică generală, sau a unui proiect de
lege.
Prin angajarea răspunderii sale politice, Guvernul oferă
Parlamentului două alternative, respectiv varianta de a-l menţine, situaţie în
care Parlamentul trebuie să aprobe solicitarea formulată de Guvern, sau,
dimpotrivă, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaţie în care Guvernul
este demis.
Dacă, în termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre documentele
menţionate, se va depune o moţiune de cenzură şi aceasta va fi votată de
către majoritatea deputaţilor şi senatorilor, Guvernul este demis.
În cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, proiectul de
lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele
acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a
declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 114 alin. (3) din Constituţie.
Dacă Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate
conform art. 114 alin. (3) din Constituţie, dezbaterea acesteia se va face în
şedinţă comună a celor două Camere.
În opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de răspundere politică a
Guvernului, nu este străină de cea a răspunderii juridice 2, concluzionând că
şi în cazul răspunderii politice trebuie să admitem existenţa unei culpe a
celui care răspunde şi în mod implicit ideea încălcării unor norme şi
principii de drept, în cazul de faţă ale dreptului constituţional sau ale
dreptului administrativ după caz.

10.2. Răspunderea juridică


În ceea ce priveşte răspunderea penală, art. 109 alin. (2) din
Constituţie prevede că numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele
României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului
pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 418
2
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 414
165
Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate
dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui
membru al Guvernului are drept consecinţă suspendarea lui din funcţie.
Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Conform art. 109 alin. (3) din Constituţie „Cazurile de răspundere şi
pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege
privind responsabilitatea ministerială”.
În aplicarea acestor prevederi constituţionale a fost adoptată Legea
nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială1, completată şi
modificată prin O.U.G. nr. 130/19992 şi O.U.G. nr. 289/20003.
Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială
stabileşte: „Pe lângă răspunderea politică, membri Guvernului pot răspunde
şi civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului
comun din aceste materii, în măsura în care prezenta lege nu cuprinde
dispoziţii derogatorii”.
În legătură cu răspunderea penală, art. 6 din lege precizează că fac
obiectul acestei legi speciale numai faptele săvârşite de membrii Guvernului
în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie infracţiuni.
Pentru săvârşirea unor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei lor, membrii
Guvernului răspund potrivit dreptului comun.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate 4
Guvernul în ansamblul său, precum şi miniştrilor li se aplică regimul
dreptului comun şi în materia contenciosului administrativ, atunci când se
produce un prejudiciu în dauna unui particular, printr-un act administrativ
sau prin refuzul nejustificat.
Astfel, în temeiul art. 52 din Constituţie coroborat cu dispoziţiile art.
16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/20045, cererile în
justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a
elaborat, e emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă, membru al
Guvernului, va putea fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 454 din 20 septembrie 1999,
aprobată prin Legea nr. 468/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
413 din 25 iulie 2001
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000,
aprobată prin Legea nr. 31/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
116 din 7 martie 2001
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 433
5
Publicată în Monitorul Oficial nr. ...
166
Guvernul. În astfel de situaţii, persoana respectivă îl poate chema în garanţie
pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să
nu elaboreze actul.
Faţă de cele expuse, apreciem că răspunderea juridică a membrilor
Guvernului şi regimul juridic aplicabil, diferă în funcţie de momentul
săvârşirii faptei, după cum urmează:
1. Dacă fapta a fost săvârşită în exerciţiul funcţiei membrii
Guvernului vor răspunde, după caz:
a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie
infracţiuni în condiţiile Legii nr. 115/1999. Procedura de
urmărire penală şi de judecare a membrilor Guvernului în astfel
de situaţii este stabilită în Capitolul III al Legii nr. 115/1999.
b) Patrimonial, în regimul instituit prin contenciosul administrativ,
pentru pagubele care nu sunt rezultatul unor fapte penale şi au
fost cauzate printr-un act administrativ ilegal sau, prin refuzul
nejustificat de a soluţiona o cerere.
2. Dacă fapta a fost săvârşită în afara exerciţiului funcţiei lor -
membri Guvernului răspund civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
potrivit dreptului comun în materie.

Raporturile Parlamentului cu Guvernul


În afara raporturilor menţionate (moţiunea de cenzură, angajarea
răspunderii Guvernului, delegarea legislativă) art. 111 alin. (1) din
Constituţie prevede că: „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei
publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să
prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor şi de
Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora.
În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor
bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea
informării este obligatorie”.
Cu privire la această formă de control parlamentar exercitat asupra
administraţiei publice, prof. I. Vida1 face următoarele precizări:
a) controlul sub forma obligaţiei de a prezenta informări priveşte
atât Guvernul, precum şi oricare altă autoritate a administraţiei
publice centrale sau locale;
b) este vorba despre un control exclusiv politic;
c) solicitările făcute de Camere sau comisii trebuie să vizeze
exclusiv activitatea guvernamentală sau a organului respectiv;
d) obligaţia de a prezenta informaţii şi documente există numai
dacă solicitarea parvine din partea preşedinţilor celor două
1
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, pp. 114-118
167
Camere şi nu din partea unui parlamentar, şi ele trebuie puse la
dispoziţie în termen de cel mult 30 de zile de la primirea
solicitării, conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999;
e) informaţiile şi documentele solicitate, trebuie să vizeze situaţii ce
ţin de natura controlului parlamentar şi nu de unele interese
personale ale parlamentarilor;
f) obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi documentele
care au caracter public.
Potrivit art. 112 din Constituţie „Guvernul şi fiecare dintre membrii
săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de
deputaţi sau de senatori, în condiţiile prevăzute de regulamentele celor două
Camere ale Parlamentului”, iar prin art. 3 alin. (2) al Legii nr. 115/1999 s-a
instituit obligaţia ca aceştia să răspundă în cel mult 15 zile de la primirea
lor.
Regulamentele celor două Camere înţeleg prin întrebare - o simplă
cerere prin care se solicită răspuns referitor la un anumit fapt sau informaţie
(sunt reale, exacte, sau nu) sau, dacă există intenţia Guvernului da a adopta
o anumită hotărâre; prin interpelare se solicită explicaţii asupra politicii
Guvernului în probleme importante ale activităţii sale interne sau externe.
Întrebările pot fi adresate în scris sau oral1, iar răspunsul se poate
solicita în scris sau oral, de la tribuna camerei.
În ceea ce priveşte procedura interpelărilor prin Regulamentele celor
două camere s-au stabilit următoarele reguli:
a) se fac în scris şi se citesc în şedinţă publică;
b) se înscriu într-un Registru special, se afişează la sediul Camerei
şi se comunică primului-ministru;
c) dezvoltarea interpelării are loc într-o altă şedinţă publică, când se
va da şi răspunsul;
d) camera poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime
poziţia cu privire la problema care a făcut obiectul interpelării.
Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar
asupra Guvernului - îl constituie ancheta parlamentară. Potrivit art. 64 alin.
(4) din Constituţie fiecare cameră îşi constituie comisii permanente şi îşi
poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De asemenea,
Camerele îşi pot constitui comisii comune.
Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchetă nu sunt
subiecte de drept public distincte de Parlament, activitatea lor este o

1
A se vedea art. 157 şi art. 159 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin
Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, publicat în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat şi completat prin Hotărârea Camerei
Deputaţilor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 950 din 28 octombrie 2005
168
activitate de informare, finalizată printr-un raport, supus dezbaterii
parlamentare.
În funcţie de natura şi complexitatea problemei, Camera poate
adopta o moţiune, poate iniţia o propunere legislativă, dar este şi posibil ca
dezbaterea din cameră să se constituie în finalizarea anchetei.

169
Capitolul III

MINISTERELE

Definiţia, locul şi rolul ministerelor


Ministerele constituie o categorie distinctă de autorităţi din cadrul
sistemului de autorităţi aparţinând administraţiei publice şi au rolul de a
realiza politica guvernamentală în domeniile de activitate specifice, fiind
astfel organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Ele îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării, având calitatea
de autorităţi centrale ale administraţiei publice.
Faţă de competenţa materială şi competenţa teritorială pe care o au şi
având în vedere dispoziţiile art. 117 din Constituţie coroborate cu art. 35 al
Legii nr. 90/2001, potrivit cărora „Ministerele se organizează numai în
subordinea Guvernului”, putem defini misterele ca fiind organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, care exercită în conformitate
cu dispoziţiile legale, administraţia publică în domeniile de activitate de care
răspund. În art. 34 al Legii nr. 90/2001, legiuitorul defineşte ministerele ca
fiind organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care
realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.
Conform art. 117 din Constituţie „Ministerele se înfiinţează, se
organizează şi funcţionează potrivit legii”, text care ne conduce la concluzia
că ministerele se pot înfiinţa prin următoarele modalităţi:
a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate
ministerele.
Menţionăm că Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dată, un
cadru normativ unic referitor la natura juridică, rolul, organizarea,
conducerea şi atribuţiile generale ale miniştrilor;
b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte legi
speciale;
c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister.
Având în vedere faptul că organizarea (înfiinţarea) ministerelor nu
este de competenţa legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituţie), în
literatura de specialitate s-a exprimat opinia1 că înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă.

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autorităţile
administraţiei publice şi sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p. 88
170
În pofida principiilor constituţionale însă, doar foarte rar ministerele
au fost înfiinţate prin lege (ex. M.A.N. şi M.I.), celelalte fiind înfiinţate prin
hotărâri ale guvernului.
Numărul şi denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la
alta sau chiar în cadrul aceleiaşi guvernări.
Autorii de drept administrativ, clasifică ministerele după natura
activităţii pe care o realizează astfel:
a) ministere cu activitate economică (ex. Ministerul Economiei şi
Comerţului, Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor,
Ministerul Finanţelor Publice).
b) ministere cu activitate social - culturală şi ştiinţifică, în care
grupează: Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul
Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Culturii şi Cultelor, Ministerul
Sănătăţii şi Familiei;
c) ministere cu activitate administrativă (politico-administrativă),
spre exemplu: M.A.E, M.A.N, Ministerul Justiţiei, Ministerul
Administraţiei şi Internelor1.

Organizarea şi funcţionarea ministerelor


Organizarea unei autorităţi a administraţiei publice are în vedere:
stabilirea conducerii, a atribuţiilor acestuia, a structurilor organizatorice şi a
modului de funcţionare, pornindu-se de la înfiinţarea sa.
Conducerea ministerelor (secţiunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr.
90/2001) este exercitată de miniştri (art. 46 alin. 1 şi art. 46 alin. 2).
Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului în faţa
Guvernului, iar în calitate de membru al acestuia, în faţa Parlamentului,
solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului pentru activitatea şi actele acestuia.
Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 miniştrii au
următoarele atribuţii principale:
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise
potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului
autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale
Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului,
integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual,
pe care le înaintează Guvernului;

1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 436
171
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul
ministerului, în baza bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme
internaţionale şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii
similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează
domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui
României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii,
acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor de
aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor
internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru realizarea
condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme
internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de
politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit
strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor
neguvernamentale şi cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru
care au fost create;
Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii
specifice stabilite prin acte normative.
În exercitarea atribuţiilor sale, ministrul emite ordine şi instrucţiuni
conform art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001.
Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regulă, se
reglementează anumite probleme concrete. Ele pot avea caracter normativ
sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise, în comun, de doi sau mai mulţi
miniştrii.
Prin instrucţiuni - se stabilesc reguli generale de conduită, în
domeniul de competenţă, pentru organele aflate în subordonarea
ministerului. Ca şi ordinele, instrucţiunile pot fi emise în comun cu un alt
minister sau organ interesat.
Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte acte ale
conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale se emit pe baza şi în vederea executării
legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului. Ordinele şi instrucţiunile
se emit numai atunci când se prevăd expres printr-o dispoziţie legală cu
încadrarea în termenul stabilit şi cu indicarea expresă a temeiului legal,
elaborarea şi emiterea acestora făcându-se cu respectarea dispoziţiilor Legii
nr. 24/2000, republicată.
Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai
organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale se publică în
172
Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija acestora, cu excepţiile
prevăzute de lege.1
În practică întâlnim şi regulamentele, care fiind tot acte cu caracter
normativ, se referă de obicei la organizarea şi funcţionarea ministerului sau
a unor unităţi subordonate acestuia.
Miniştrii sunt ajutaţi în activitatea lor de unul sau mai mulţi secretari
de stat, numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizia primului-ministru. Aceştia
exercită atribuţiile delegate de către ministru.
Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul
ministerului (art. 52 alin. 1 al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede că
regulamentul de funcţionare şi componenţa colegiului ministerului se
aprobă prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerial este condus de ministru, în calitate de
preşedinte. În acest sens, art. 52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipulează:
Colegiul ministerului se întruneşte la cererea şi sub preşedinţia ministrului,
pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului.
Pentru a-şi putea desfăşura activitatea şi realiza competenţele,
fiecare minister are o anumită structură organizatorică aprobată prin actul de
organizare şi funcţionare al ministerului (hotărâre de Guvern, conform art.
47 a Legii nr. 90/2001).
Această structură organizatorică este formată din: departamente,
direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri, care pot fi grupate în două
categorii: de specialitate (specifice fiecărui minister, în funcţie de natura
celor care constituie domeniul propriu al ministerului) şi funcţionale, care se
întâlnesc în cadrul oricărui minister (ex. administrativ, juridic, resurse
umane, etc.).
În legătură cu aceste structuri organizatorice, se impune precizarea
că ele nu au calitatea de autorităţi ale administraţiei publice şi-n consecinţă
nu au competenţa de a emite acte juridice (acte de drept administrativ),
nefiind subiecte de drept administrativ.
Birourile se pot organiza, de regulă, pentru îndeplinirea unei
activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare, pentru
care se cere o conducere unitară.
Serviciul poate funcţiona fie independent, fie în cadrul unei direcţii.
În cadrul unui serviciu, pot fi organizate birouri.
Direcţia este formată din mai multe servicii şi/sau birouri a căror
activitate necesită o conducere comună.
Direcţia generală se poate organiza pentru delimitarea unui grup de
activităţi care reprezintă un domeniu sau un sector de activitate. În cadrul
direcţiei generale se pot organiza direcţii, servicii şi birouri.

1
A se vedea art. 27 şi 28 din H.G. nr. 50/2005
173
Departamentul se poate organiza în scopul desfăşurării unor
activităţi care sintetizează funcţii ale mai multor compartimente funcţionale.
Departamentul include în cadrul său: direcţii generale, direcţii, servicii şi
birouri şi sunt conduse de secretari de stat.
Structura organizatorică şi Regulamentul de organizare şi
funcţionare al ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului.
Toate compartimentele funcţionale constituie aparatul propriu sau
aparatul tehnic al ministerelor.
Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii:
a) personal de conducere;
b) personal de conducere de specialitate;
c) personal de execuţie – administrativ;
d) personal de deservire,
din care, o parte sunt funcţionari publici conform Legii nr.188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
Ministerele pot înfiinţa în subordine, cu avizul Curţii de Conturi,
organe de specialitate.

Organele autonome ale administraţiei publice centrale


În conformitate cu dispoziţiile art. 117 alin. (2) şi (3) şi 116 din
Constituţie, administraţia centrală de specialitate se realizează nu numai de
către ministere sau de alte organe de specialitate din subordinea Guvernului,
ci şi de autorităţi administrative autonome, care potrivit alin. 3 din art. 117
al legii fundamentale se pot înfiinţa prin lege organică.
Trebuie, în acest context, să remarcăm faptul că unele dintre aceste
autorităţi au fost înfiinţate direct de Constituţie, cum sunt: Consiliul Suprem
de Apărare a Ţării (art. 119), Curtea de Conturi (art. 140), Avocatul
Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio şi televiziune (art. 31 alin.
5) şi Consiliul Legislativ (art. 79). Altele însă, nu sunt nominalizate în
Constituţie1, ele fiind înfiinţate prin legi organice, aşa cum este cazul:
1. Consiliul Economic şi Social înfiinţat prin Legea nr. 109/19972;
2. Consiliul Concurenţei - înfiinţat prin Legea nr. 21/1996, legea
concurenţei, cu modificările şi completările ulterioare3;

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 141 din 7 iulie 1997, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu
modificările şi completările ulterioare
174
3. Consiliul Naţional al Audiovizualului înfiinţat prin Legea nr.
48/1992, legea audiovizualului4.
Aceste autorităţi autonome, deşi prin natura lor juridică şi prin
activitatea specifică pe care o realizează, sunt autorităţi administrative, ele
se află, într-o formă sau alta, în raporturi juridice cu Parlamentul şi nu cu
puterea executivă.
Aşa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituţie, coroborat cu
art. 6 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei
Avocatului Poporului, Avocatul Poporului este numit de Camera
Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, pentru o perioadă de 5 ani şi
prezintă rapoarte anual sau la cererea celor două Camere.
Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituţie, Curtea de Conturi
are obligaţia de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor
de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat,
cuprinzând şi neregulile constatate.
Conducătorii acestor autorităţi publice autonome ale administraţiei
centrale se numesc, de regulă, preşedinţi.
Aceştia emit ordine şi instrucţiuni care au aceeaşi forţă juridică şi
trebuie să îndeplinească aceleaşi cerinţe de legalitate ca şi actele emise de
miniştri.

3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale


administraţiei centrale de specialitate
În subordinea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei centrale funcţionează diferite instituţii publice sau agenţi
economici, organizaţi sub forma regiilor autonome sau a societăţilor
comerciale, dintre care cităm: Complexe naţionale muzeale sau
monumentale, teatre naţionale şi Opera Română, spitale, centre naţionale de
perfecţionare, biblioteci, universităţi, inspectorate etc. - organizate sub
forma instituţiilor publice sau edituri organizate ca regii autonome
(Monitorul Oficial), baze de aprovizionare şi desfacere etc., organizate ca
societăţi comerciale pe acţiuni, şi altele.
În hotărârile Guvernului de organizare şi funcţionare ale ministerelor
se prevede că obiectul de activitate, structurile organizatorice, numărul de
personal, precum şi criteriile de constituire a compartimentelor din unităţile
subordonate ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului. Unităţile din
subordinea ministerelor şi/sau a celorlalte organe centrale de specialitate
sunt conduse de directori generali şi directori adjuncţi - numiţi prin ordin al
ministrului.

4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu
modificările şi completările ulterioare
175
Asupra acestor unităţi ministerele exercită un control ierarhic,
fiindu-le direct subordonate. În consecinţă, ministrul poate anula sau
suspenda, uneori chiar de a modifica actele subordonaţilor, atât pentru motiv
de ilegalitate precum şi pentru motiv de inoportunitate.

3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale


celorlalte organe centrale ale administraţiei
Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale au organizate servicii publice deconcentrate care
funcţionează, de regulă, în judeţe.
Potrivit noilor reglementări, rezultă că serviciile deconcentrate au o
dublă subordonare şi anume:
a) pe plan vertical, conducătorii acestor servicii se subordonează
miniştrilor sau conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale;
b) în plan orizontal, se subordonează prefecţilor.
Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului „Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se fac
numai la propunerea prefectului, în condiţiile legii.”
Se poate observa, că noul cadru de reglementare condiţionează
numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor deconcentrate
care se fac de ministrul de resort, de propunerea prefectului, deosebit de
vechea reglementare conform căreia prefectul emitea un aviz consultativ.
Sub aspectul consecinţelor juridice, apreciem că atât propunerea
obligatorie a prefectului, potrivit actualei reglementări precum şi avizul
consultativ din vechea reglementare au aceeaşi valoare juridică.
Pe de altă parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabileşte că:
„Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale.”
În mod evident, legiuitorul nostru instituie o dublă subordonare a
conducătorilor serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei centrale, în plan vertical faţă de
ministru şi în plan orizontal faţă de prefect.

176
Capitolul IV

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ

1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică


Sarcinile complexe ale statului, precum şi nevoile diverse ale
populaţiei nu pot fi realizate numai de către autorităţile administraţiei
publice centrale, iar pe de altă parte, nevoile şi cerinţele cetăţenilor nu sunt
identice pe întreg teritoriul statal, existând probleme specifice, particulare de
la o zonă la alta a ţării.
Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei
ţări, interesează aşadar atât puterea de stat - care urmăreşte ca prin
structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce şi
guverna mai uşor societatea, dar în acelaşi timp interesează şi colectivităţile
locale - care urmăresc recunoaşterea unei autonomii locale cât mai largi faţă
de administraţia centrală, în scopul de a-şi gestiona cât mai bine problemele
de interes local.
Orice stat, pentru a putea fi condus şi administrat în condiţii cât mai
bune, îşi împarte teritoriul în unităţi administrativ-teritoriale, cărora le
recunoaşte personalitatea juridică şi le conferă totodată atât atribuţii de drept
public precum şi atribuţii de drept privat.
În consecinţă, elementele componente ale personalităţii juridice a
statului şi anume: populaţia (organizată ca o colectivitate cu o conducere
proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile de
interes local aparţinând domeniului public şi privat, deci inclusiv teritoriul,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial) şi scopul căruia îi
este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor populaţiei), le regăsim
la fiecare dintre unităţile administrativ-teritoriale, subdiviziuni ale
teritoriului statului.
Aşadar, fiecare unitate administrativ-teritorială este constituită ca
persoană juridică distinctă, cu statut juridic propriu conferit de lege.
În acest sens, Constituţia României, republicată prevede în art. 3
alin. (3): „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune,
oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”, iar
art. 23 al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „Unităţile
administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate
juridică deplină şi patrimoniu propriu”. Ca persoane juridice civile au în
proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept
177
public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local,
potrivit legii.
Organizarea administrativ teritorială a României este reglementată
de Legea nr. 2/1968 cu modificările ulterioare1, potrivit căreia teritoriul este
organizat din judeţe, municipii, oraşe şi comune. Conform art. 22 al Legii
nr. 215/2001 delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor şi judeţelor se
stabileşte prin lege, orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se
poate face numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor
din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin referendum.
Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituţie şi Legii nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, autorităţile administraţiei
publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe,
sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi conform legii. La nivelul
judeţelor, funcţionează consiliile judeţene ca autorităţi ale administraţiei
judeţene alese şi care au printre atribuţii şi pe aceea de a coordona
activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi
publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar preşedintele
consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice, cu persoanele fizice şi juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
În acelaşi timp, art. 123 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi
art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
prevăd că, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, Guvernul numeşte câte
un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce serviciile
publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de
specialitate organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.

2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării


administraţiei publice locale.
Studiul principiilor după care se organizează şi funcţionează
administraţia publică locală a constituit o preocupare constantă a doctrinei
de specialitate. Suportul constituţional al acestor principii îl regăsim în
Capitolul V, Secţiunea a 2-a, Titlul III (art. 120 - 123) din Constituţia
României, republicată. În acelaşi timp, consacrarea acestor principii o
regăsim şi în alte acte normative, deosebit de importante pentru alegerea,
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 163 din 20 decembrie 1968, cu
modificările şi completările ulterioare
178
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, cum
sunt: Legea administraţiei publice locale nr. 215/20011, republicată, Legea
nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale2,
Legea nr. 337/2004 – legea cadru privind descentralizarea3, Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali4, Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului5, ş. a.
Astfel, art. 120 din Constituţia României, republicată, intitulat în
mod semnificativ „Principii de bază” prevede: „(1) Administraţia publică
din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”,
principii care sunt detaliate în actele normative enunţate.
Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
statuează faptul că administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile: descentralizării, autonomiei locale,
deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei
publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea
problemelor locale de interes deosebit.
Referitor la principiile menţionate se impun câteva precizări, după
cum urmează:
a) privesc numai administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale şi nu administraţia publică în general;
b) aplicarea acestor principii trebuie să nu aducă atingere
caracterului de stat naţional unitar al României;
c) se aplică atât autorităţilor administraţiei publice locale precum şi
celor judeţene, între acestea existând raporturi de colaborare şi
nu de subordonare;
d) principiul deconcentrării serviciilor publice nu se regăsea în
varianta iniţială a Constituţiei României din 1991, fiind introdus
ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr. 429/20036.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001, cu
modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 668 din 26 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
179
2.1. Principiul autonomiei locale
Potrivit opiniilor exprimate în doctrina din perioada interbelică,
principiul descentralizării în organizarea administraţiei presupune şi
autonomia locală, nu de puţine ori cele două concepte fiind utilizate
împreună. Aşa de pildă, în perioada interbelică prof. A. Teodorescu
considera că autonomia locală, sub aspect istoric, a fost anterioară apariţiei
statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi
în cele mai totalitare regimuri politice.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost şi este influenţată
de mai mulţi factori, dintre care cităm: tradiţia istorică, cadrul geografic,
resursele economice, gradul de instrucţie civică şi politică, reglementările
naţionale şi internaţionale etc.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiecte de drept distincte
de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă de
aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice
locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor
pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se
poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în planul
resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
În ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot
mai multă acuitate, în special în spaţiul european, fiind adoptată la
Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei
locale, ratificată şi de Parlamentul României prin Legea nr. 199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă: „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale
de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul
populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”.
Textul a fost preluat aproape integral în art. 3 alin. (1) din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
180
şi completările ulterioare, care are următoarea redactare: „Prin «autonomie
locală» se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în
interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în
condiţiile legii”.
Conţinutul acestui principiu şi valenţele sale complexe rezultă însă
dintr-un ansamblu de dispoziţii legale şi reprezintă chintesenţa întregii
activităţi de administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001,
autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi
atribuţiile precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin
comunei, oraşului sau judeţului, după caz, şi reprezintă dreptul şi capacitatea
efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi
gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
Spre deosebire de prima variantă a Legii nr. 69/1991 1 - privind
administraţia publică locală, în prezent abrogată, actuala reglementare
introduce noţiunea de „colectivitate locală” prin care se înţelege totalitatea
cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială. Ca urmare, în doctrină se
consideră că autonomia locală este mai bine definită revenind legiuitorului
sarcina să adopte şi să perfecţioneze cadrul legislativ în această materie.
Din analiza textelor legale, considerăm că sunt definitorii pentru
autonomia locală trei elemente după cum urmează:
• organizatoric, aspect care se manifestă prin alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale de către populaţia cu drept de vot şi
domiciliul în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
• funcţional, care se manifestă, în principal, prin competenţa
consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de
interes local, fără intervenţia altor autorităţi;
• de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de persoane
juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, titularele dreptului de
proprietate publică şi privată asupra bunurilor de interes local.

2.2. Principiul descentralizării


Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care considerăm că trebuie
promovată cu consecvenţă şi în sistemul de organizare al administraţiei
publice româneşti.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991,
republicată în temeiul art. 3 din Legea nr. 24/1996, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996
181
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele particularităţi:
• statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
• colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţul,
oraşul, comuna) sunt persoane morale de drept public politico-
teritoriale, având capacitate de drept public şi interese publice
proprii, distincte de cele ale statului;
• colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii
pentru satisfacerea intereselor publice precum şi de mijloace
materiale, financiare şi umane necesare.1
• autorităţile reprezentative se desemnează prin vot universal,
cărora colectivităţile locale le va încredinţa administrarea
treburilor publice. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative nu
vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale de
alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi
revocate de administraţia statului, în consecinţă administraţia
publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din
administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale.
• exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra
legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate se apreciază că
descentralizarea administrativă îmbracă două forme: descentralizarea
teritorială şi descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul
de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de interesele naţionale, şi
care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor
publice şi se manifestă prin existenţa unor persoane morale de drept public
care prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera serviciilor
statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de specialitate
din perioada interbelică stabilimente publice locale.3
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de

1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
182
diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra întregului teritoriu, în timp ce
descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase
a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel,
unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de
gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una
politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită în art.2 lit. l din Legea nr.
195/2006 – legea-cadru a descentralizării ca fiind: „transferul de competenţă
administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la
nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.1
Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizării principiile pe baza
cărora se desfăşoară procesul descentralizării în România, sunt următoarele:
a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor
de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul
administrativ cel mai aproape de cetăţean şi care dispune de capacitatea
administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor
transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţii administraţiei publice locale
în raport cu competenţele ce le revin, care impun obligativitatea realizării
standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate
publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil,
predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă
activitatea administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală
financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor
cetăţenilor la serviciile publice de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către
autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor sau a subvenţiilor
pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
În concluzie, descentralizarea trebuie să asigure o gamă cât mai
variată de servicii publice calitativ superioare, prestate de administraţia
situată cel mai aproape de cetăţean.

1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
183
2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice
Pentru a înţelege mai bine conţinutul şi semnificaţia acestui principiu
este necesar să reamintim câteva probleme care ţin de noţiunea de serviciu
public.
În literatura de specialitate românească, din perioada interbelică
(Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar şi în cea franceză
se aprecia că „serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi
exercită activitatea”.
Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca „un organism
administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri
determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a
satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia
iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi
intermitentă”1.
Serviciul public se organizează: fie de către stat, când asigură
satisfacerea unui interes naţional, fie de către comună, oraş sau judeţ - când
interesul pe care îl satisface este al colectivităţilor respective.
Aşadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public şi
de interesul public, naţional sau local.
Principiul deconcentrării serviciilor publice nu are în vedere o
descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror
activităţi de la nivel central, la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi
necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere
multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice, având drept
criterii:
a) întinderea interesului care se doreşte a fi satisfăcut, serviciile
publice pot fi naţionale (centrale) şi locale;
b) natura serviciului public, distinge serviciile publice în
administrative şi servicii publice industriale, comerciale;
c) modul de organizare, după care distingem servicii publice
prestate de autorităţi administrative, de instituţii publice, regii
autonome, etc.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma
autorităţilor administrative: ministere, departamente, direcţii etc. vor rămâne
întotdeauna la acest nivel, ele exprimând interesul naţional general într-un
anumit domeniu, la care statul nu poate renunţa. În acelaşi timp, sunt şi alte
servicii publice care nu pot fi, de asemenea, organizate decât numai la nivel
naţional, ele exprimând exclusiv interesul naţional şi statal, cum ar fi cel

1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a,
Editura Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 123
184
care priveşte apărarea ţării, siguranţa naţională etc. care nu pot fi
descentralizate colectivităţilor locale.
Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naţional, în
literatura de specialitate1 s-a exprimat opinia că, ele pot fi cel mult
deconcentrate la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop
şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice, a serviciului
desconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat la
nivel central.
În acest sens, prof. Anibal Teodorescu2 înţelegea prin deconcentrarea
administrativă „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale
aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu3 îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărei titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare
autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului
de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de
deconcentrare”.
Aceasta este situaţia în care se găsesc astăzi aşa-zisele servicii ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale -
direcţii, inspectorate, oficii etc. organizate în judeţe, care reprezintă o
deconcentrare la nivel judeţean a acestor servicii şi nu o descentralizare.
Principiul deconcentrării serviciilor publice îşi găseşte suportul
constituţional în art. 120 alin.(1) din Constituţia României, republicată,
conform căruia: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale
se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui
stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, între
acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă
nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul
centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de
colectivitatea locală.

1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.
453
2
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 247
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 611
185
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20061
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi
financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt
subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar
pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă importanţă) au
competenţe proprii, problemele de interes major constituind exclusiv
atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare
administrativă. În toate situaţiile însă, structurile teritoriale desconcentrate
au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa
ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
c) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
d) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele
conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie
administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă
menţine o administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin
uniformitate, autorităţile deconcentrate putând adapta la specificul local
măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.

2.4. Principiul eligibilităţii


Acest principiu este stipulat în mod expres în art. 2 alin. (1) al Legii
nr. 215/2001, el fiind consacrat şi de Constituţie, care în art. 121 prevede că
autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în
comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, iar art. 122
stipulează „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru
coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean”, care este ales şi
funcţionează în condiţiile prevăzute de lege.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
186
Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale consacrată la
nivel de principiu în art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, este reglementată prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, care în art. 1 alin. (2) prevede:
„Consiliile locale, consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg prin
vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”1.
Alegerea acestor autorităţi publice are o semnificaţie politică şi
socială deosebită, determinându-le însăşi natura lor juridică, ele nefiind
autorităţi ale statului, prin care acesta îşi exercită puterea publică, ci
dimpotrivă, menirea lor este aceea de a administra treburile unităţilor
administrativ - teritoriale în care au fost alese. În consecinţă, puterea lor nu
derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi reprezintă şi în
faţa cărora vor da socoteală.
Desigur că acţiunile acestor autorităţi reprezentative, alese, pentru a
produce efecte juridice trebuie să fie recunoscute de stat ca reprezentant al
întregii naţiuni, recunoaştere care înseamnă, în fapt şi în drept, încadrarea
lor în ordinea juridică a statului, dar numai dacă alegerea s-a făcut potrivit
legii, iar acţiunile acestor autorităţi alese sunt conforme cu legea.
Această dublă recunoaştere, din partea statului, asigură de fapt
îmbinarea intereselor generale, ale naţiunii reprezentată de stat, cu cele ale
colectivităţilor locale, ca părţi componente ale naţiunii - reprezentate de
autorităţile administraţiei publice locale alese.

2.5. Principiul legalităţii


Sorgintea constituţională a acestui principiu o regăsim în dispoziţiile
art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată, conform cărora: „În
România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie” şi în art. 16 alin. (2) care consfinţeşte că: „Nimeni nu este mai
presus de lege”.
Principiul legalităţii aplicat la administraţia publică locală trebuie
perceput în sensul că tot ceea ce ţine de aceasta şi anume: alegerea,
constituirea autorităţilor administraţiei publice locale, exercitarea
atribuţiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative şi orice alte
activităţi, trebuie să se desfăşoare în strictă conformitate cu prevederile
constituţionale, dar şi cu ale legilor şi celorlalte acte normative bazate pe
lege, nerespectarea acestui principiu atrăgând consecinţe juridice deosebite.
Potrivit acestui principiu, autorităţile administraţiei publice locale nu
pot exercita decât competenţele care le sunt recunoscute de lege, extinderea

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
187
lor prin invocarea autonomiei locale situându-se în afara limitelor
principiului legalităţii.
Garantarea respectării acestui principiu este asigurată prin
consacrarea de către legiuitorul nostru a răspunderii juridice şi aplicarea de
sancţiuni disciplinare, contravenţionale, civile şi penale, după caz, faţă de
autorităţile administraţiei publice locale şi funcţionarii acestora, atunci când
conduita şi/sau acţiunile şi actele lor încalcă prescripţiile legale.

2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes


deosebit
Acest principiu este consacrat atât de Legea nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, republicată, precum şi de Legea nr. 3/2000
privind organizarea şi desfăşurarea referendumului1, cu modificările şi
completările ulterioare.
Dacă, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes
naţional Legea nr. 3/2000 a adus clarificările necesare, stabilind în art.12
situaţiile în care Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să-şi exprime voinţa prin referendum, nu acelaşi lucru
se poate afirma în legătură cu referendumul local.
Astfel, potrivit art. 14 din legea organică privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului: „Problemele supuse referendumului local se
stabilesc de consiliile locale sau judeţene, după caz, la propunerea
primarului, respectiv a preşedintelui Consiliului judeţean”. Această
formulare, ne conduce la concluzia că legiuitorul nostru a dorit să dea
substanţă autonomiei locale, lăsând acestor autorităţi competenţa de a stabili
în concret, problemele de interes local, care impun consultarea prin
referendum, a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale.
Legea prevede un singur caz în care organizarea referendumului
local este obligatorie, stipulată în art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este
vorba despre situaţiile în care se urmăreşte modificarea limitelor teritoriale
ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, modificări ce se pot realiza exclusiv în
baza unei legi, cu condiţia ca propunerea legislativă să fie precedată de un
referendum local.
Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile
componente ale comunei, oraşului sau judeţului sau, numai în unele dintre
acestea, care sunt direct interesate.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil
exprimate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000
188
Capitolul V

CONSILIUL LOCAL

1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale


Conform art. 121 alin. (1) din Constituţie, consiliile locale sunt
autorităţi ale administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală
în comune şi oraşe, iar dispoziţiile art. 21 alin. (1) al Legii nr. 215/2001
precizează în plus faptul că acestea sunt autorităţi deliberative, cu alte
cuvinte au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile prevăzute de lege1.
Potrivit aceloraşi dispoziţii legale, mai rezultă că aceste autorităţi se
organizează şi funcţionează în comune, oraşe, municipii şi sectoarele
municipiului Bucureşti.
Componenţa şi constituirea consiliilor locale sunt reglementate în
cuprinsul Capitolului II, Secţiunea l din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, republicată2.
Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt
compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, în condiţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale nr. 67/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al
prefectului, în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau municipiului,
raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1
ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care
precedă alegerile.
Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicată, în funcţie de
numărul populaţiei dintr-o comună, oraş sau municipiu, numărul
consilierilor oscilează între 9 - limita minimă şi 27, limita maximă, revenind
9 consilieri la comunele cu un număr de până la 3000 locuitori şi 27
consilieri, pentru unităţile administrativ-teritoriale cu peste 400.000 de
locuitori. Consiliul General al municipiului Bucureşti va fi format dintr-un
număr de 31 de consilieri.
Numărul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin
ordin al prefectului, potrivit legii, are caracter imperativ şi trebuie realizat ca
atare.

1
Legea nr. 67/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29
martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
189
Deşi, aşa cum am arătat, calitatea de consilier se dobândeşte numai
prin alegere, nu orice persoană poate să dobândească această calitate. Pentru
a putea candida, persoana trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de
eligibilitate prevăzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 - pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, după cum urmează:
a) să aibă cetăţenia română;
b) să aibă drept de vot;
c) vârsta de cel puţin 23 de ani, împlinită până în ziua alegerilor
inclusiv, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice
potrivit art. 40 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
d) să aibă domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în
care urmează să fie aleasă; la sectoarele municipiului Bucureşti
pot candida şi pot fi alese persoanele care au domiciliul în
municipiul Bucureşti, indiferent de sector;
e) să nu aibă funcţia de judecător al Curţii Constituţionale, avocat al
poporului, magistrat, (judecător, procuror), membru activ al
armatei, poliţist şi alte categorii de funcţionari publici stabilite
prin lege organică, cărora le este interzisă potrivit art.40 alin. (3)
din Constituţia, republicată, asocierea în partide politice;
f) în cazul candidaţilor independenţi mai apare şi condiţia listei
susţinătorilor (1% din numărul total al alegătorilor înscrişi în
listele electorale permanente din circumscripţia respectivă, dar nu
mai puţin de 50 în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor
urbane de rangul II şi III şi de 1000 în cazul judeţelor,
municipiului Bucureşti, sectoarelor municipiului Bucureşti şi
localităţilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din Legea
nr. 67/2004);
Procedura alegerii consiliilor locale este prevăzută de Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegător are dreptul la un
singur vot, dreptul de vot exercitându-se numai în comuna, oraşul,
municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorială a municipiului în care
alegătorul îşi are domiciliul, sau într-o altă unitate administrativ-teritorială
dacă, şi-a stabilit reşedinţa în unitatea administrativ-teritorială respectivă cu
cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor.
Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 următoarele
categorii de persoane:
a) debilii sau alienaţii mintal puşi sub interdicţie prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă;
b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilită prin
hotărâre judecătorească definitivă.

190
Candidaturile pentru consilierii locali se propun de către partidele
politice, alianţele politice, alianţele electorale sau organizaţiile cetăţenilor
aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri, sub semnătura
conducerii organizaţiilor judeţene, şi se depun la birourile electorale de
circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art.40
şi art. 41 alin. (1) din lege).
Declaraţia de acceptare a candidaturii cuprinde numele, prenumele,
domiciliul, partidul politic sau alianţa care l-a propus, profesiunea, ocupaţia,
şi apartenenţa politică a candidatului, consimţământul expres al acestuia de
a candida pentru funcţia respectivă, precum şi precizarea că întruneşte
condiţiile prevăzute de lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004).
Se pot depune şi candidaturi independente, pe baza listei
susţinătorilor.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comună, oraş, municipiu şi
subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului, constituie o
circumscripţie electorală.
Numerotarea circumscripţiilor electorale din fiecare judeţ precum şi
a circumscripţiilor electorale de sector ale municipiului Bucureşti se face de
către prefect, prin ordin, emis în termen de 3 zile de la data stabilirii
alegerilor (art. 11 din lege), primarii având obligaţia să aducă la cunoştinţa
alegătorilor numărul circumscripţiei electorale, odată cu aducerea la
cunoştinţă a delimitării şi numerotării secţiilor de votare.
În cadrul localităţilor se organizează una sau mai multe secţii de
votare în raport cu numărul locuitorilor, astfel:
• în localităţile urbane, câte o secţie de votare la 1.000-2.000 de
locuitori;
• în comune, câte o secţie de votare la 500-2.000 de locuitori, de
regulă în fiecare sat;
• se pot organiza secţii de votare şi în satele sau în grupurile de sate
cu populaţie de până la 500 locuitori;
• militarii în termen votează numai la secţiile de votare din
localitatea de domiciliu, în limitele prevederilor regulamentelor
militare (art. 13 din lege).
Delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se fac de către
primari, prin dispoziţie, care se aduce la cunoştinţa alegătorilor în termen de
20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
Toţi cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea pentru
care se întocmeşte lista, se înscriu de către primar în listele electorale
permanente1.

1
A se vedea art.15 şi art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale
191
La cererea cetăţenilor cu drept de vot, care şi-au stabilit reşedinţa în
localitate, cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor, primarul îi va înscrie
într-o listă electorală suplimentară, pe baza actului de identitate, făcând
comunicare în acest sens primarului de la localitatea de domiciliu (art.19 din
Legea nr. 67/2004).
După listele electorale permanente, primarul va întocmi, separat,
pentru fiecare secţie de votare copii ale acestor liste şi va asigura condiţii
pentru ca acestea să poată fi consultate de către alegători, atât la sediul
primăriei cât şi la sediul secţiilor de votare.
Un alegător poate fi înscris numai într-o singură listă electorală.
Legea consacră dreptul alegătorilor de a verifica înscrierile făcute în
listele electorale permanente, aceştia putând formula întâmpinare împotriva
omisiunilor, înscrierilor greşite, sau oricăror erori din liste, care se adresează
în scris primarului care a întocmit lista respectivă. Primarul este obligat să
soluţioneze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la înregistrarea acesteia,
prin dispoziţie.
Împotriva dispoziţiei se poate face contestaţie în termen de 24 de ore
de la comunicare. Contestaţia se soluţionează în cel mult 3 zile de la
înregistrare, de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află secţia de
votare. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi se
comunică celor interesaţi precum şi primarului, în termen de 24 de ore de la
pronunţare.
Primarul, împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a
persoanei, are obligaţia legală de a actualiza listele electorale permanente.
Orice modificare intervenită după înaintarea copiilor de pe listele electorale
permanente, la birourile electoral al secţiei de votare, va fi comunicată
acestora în termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8) din Legea nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În vederea organizării şi desfăşurării operaţiunilor electorale se
înfiinţează birouri electorale de circumscripţie şi birouri electorale ale
secţiilor de votare, modul de constituire, procedura de lucru, competenţele
acestora etc., fiind reglementate în secţiunea a 4-a a Legii nr. 67/2004, art.
23 - 38.
Birourile electorale de circumscripţie ale comunelor se constituie
dintr-un număr de 7 membri, cele ale oraşelor şi municipiilor din 9 membri,
iar ale municipiului Bucureşti din 15 membri.
Biroul electoral de circumscripţie comunală este format din
preşedinte, un locţiitor al acestuia, care de regulă trebuie să fie jurişti şi 5
reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi alianţelor electorale care
participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă. Birourile
electorale ale circumscripţiilor orăşeneşti, municipale şi ale subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt formate din preşedinte, un
192
locţiitor al acestuia şi 7 reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia respectivă.
Desemnarea preşedinţilor şi a locţiitorilor acestora se fac din cadrul
magistraţilor şi a celorlalţi jurişti existenţi în judeţ sau în municipiul
Bucureşti, se face în şedinţă publică, prin tragere la sorţi, în termen de 5 zile
de la stabilirea datei alegerilor, de către preşedintele tribunalului.
Lista magistraţilor care vor participa la tragerea la sorţi se
întocmeşte de către preşedintele tribunalului, iar cea a juriştilor de către
prefect, împreună cu preşedintele tribunalului şi câte un reprezentant din
partea fiecărui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5 din Legea nr.
67/2004).
În cazul în care numărul magistraţilor şi a juriştilor este insuficient,
lista va fi completată de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte
persoane care se bucură de prestigiu în faţa locuitorilor şi care nu fac parte,
potrivit declaraţiei date pe propria răspundere, din nici un partid politic şi au
cel puţin studii medii.
Completarea birourilor electorale de circumscripţie cu reprezentanţii
partidelor şi alianţelor politice precum şi a alianţelor electorale, se face în
termen de 24 ore de la rămânerea definitivă a candidaturilor, de către
preşedinţii acestora prin tragere la sorţi, în prezenţa celor în cauză (art. 24
alin. 14).
În situaţiile în care partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale nu desemnează reprezentanţi, preşedintele biroului electoral de
circumscripţie va proceda la completarea biroului, incluzând în acesta, prin
tragere la sorţi, persoane care nu fac parte din nici un partid politic, dintr-o
listă pusă la dispoziţie de către primar (art. 24 alin. 17).
Atribuţiile birourilor electorale de circumscripţie sunt prevăzute de
art. 25 din Legea nr. 67/2004 şi constau, în principal, în asigurarea aplicării
dispoziţiilor legale privitoare la alegeri sub toate aspectele, după cum
urmează:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în
circumscripţia electorală;
b) verifică dacă listele electorale permanente au fost actualizate,
veghează la întocmirea copiilor de pe listele electorale
permanente şi la organizarea secţiilor de votare;
c) înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile independente şi
constată rămânerea definitivă a acestora;
d) fac publicaţiile şi afişajele prevăzute de lege;
e) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate şi
contestaţiile formulate cu privire la activitatea birourilor
electorale ale secţiilor de votare;

193
f) totalizează voturile exprimate, stabileşte rezultatul alegerilor şi
înmânează certificatul doveditor al alegerii consilierilor care vor
constitui consiliul, etc.
Birourile electorale ale secţiilor de votare sunt constituite dintr-un
preşedinte, un locţiitor al acestuia şi 3-5 membri în cazul secţiilor de votare
din comune şi oraşe, respectiv 7-9 membri în cazul secţiilor de votare din
municipii şi din sectoarele municipiului Bucureşti (art. 28 din lege).
Preşedintele şi locţiitorul său, trebuie să fie, de regulă, jurişti care nu
fac parte din nici un partid politic. Aceştia sunt desemnaţi de preşedintele
tribunalului, prin tragere la sorţi, dintre cei înscrişi pe o listă întocmită de
prefect, la propunerea primarilor.
În cazul în care numărul juriştilor este insuficient, lista va fi
completată cu alte persoane care trebuie să îndeplinească aceleaşi condiţii ca
şi în cazul birourilor electorale de circumscripţie, lista fiind întocmită de
către primari.
Desemnarea preşedinţilor şi locţiitorilor acestora se face cel mai
târziu cu 10 zile înainte de data alegerilor.
Birourile electorale ale secţiilor de votare au conform art. 29 din lege
următoarele atribuţii:
a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente şi
listele electorale suplimentare şi asigură condiţiile necesare
verificării acestora de către alegători; de asemenea, primesc de la
birourile electorale de circumscripţie buletinele de vot, ştampila
de control şi ştampilele cu menţiunea VOTAT;
b) conduc operaţiunile de votare şi iau toate măsurile de ordine în
localul secţiei de votare şi în jurul acestuia;
c) numără voturile şi consemnează rezultatul votării pentru
circumscripţia electorală pentru care s-a votat în secţia de votare
respectivă;
d) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate;
e) înaintează biroului electoral de circumscripţie procesele-verbale
privind rezultatul votării, împreună cu contestaţiile depuse
precum şi buletinele de vot nule şi cele contestate;
f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripţie
buletinele de vot întrebuinţate şi necontestate, precum şi pe cele
anulate, ştampilele şi celelalte materiale necesare votării.
Propunerile de candidaţi pentru funcţia de consilier se fac pe
circumscripţii electorale şi se depun la birourile electorale de circumscripţie
cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art. 40). Propunerile
făcute de partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale sau
organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale se transmit sub

194
semnătura conducerii organizaţiilor judeţene ale acestora, iar în cazul
candidaţilor independenţi pe baza listei susţinătorilor.
Listele de candidaţi trebuie să fie însoţite de declaraţiile de acceptare
a candidaturii, scrise, semnate şi datate de către candidaţi.
O persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură
circumscripţie electorală, cu excepţia cazului în care candidatura se depune
atât pentru un consiliu local, cât şi pentru consiliul judeţean. Partidele
politice, alianţele politice şi alianţele electorale pot propune numai câte o
singură listă de candidaţi în fiecare circumscripţie electorală, pentru
consiliul local, consiliul judeţean şi câte un candidat pentru funcţia de
primar.
Candidaţii pot renunţa la candidatură până la data tipăririi buletinelor
de vot, depunând la biroul electoral de circumscripţie o declaraţie de
renunţare scrisă, semnată şi datată de cel în cauză.
Acceptarea de către birourile electorale de circumscripţie a unei
candidaturi poate fi contestată de către cetăţeni, partide politice, alianţe
politice şi alianţe electorale, în termen de cel mult 48 de ore de la afişarea
candidaturii.
Tot astfel, respingerea de către birourile electorale de circumscripţie
a unei candidaturi poate fi contestată de către candidat, ori de către partidul,
alianţa politică sau electorală care a propus candidatura, în termen de 48 de
la respingere.
Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se
soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria,
respectiv tribunalul, în a cărei rază teritorială se află circumscripţia
electorală.
Hotărârea nu se comunică.
Împotriva hotărârii date în contestaţie se poate face recurs în termen
de 24 de ore de la pronunţare, la instanţa ierarhic superioară. Recursul se
soluţionează în termen de 24 de ore de la înregistrare.
Hotărârea pronunţată în recurs este definitivă şi irevocabilă.
Contestaţia şi, dacă este cazul, cererea de recurs se depun la instanţa
competentă să le soluţioneze, sub sancţiune nulităţii, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004.
După expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se
adaugă, dacă este cazul, termenele de atac şi de soluţionare a căilor de atac,
birourile electorale de circumscripţie încheie proces-verbal de rămânere
definitivă a candidaturilor, care se afişează la sediul lor, precum şi la sediul
secţiilor de votare.
Candidaturile definitive pot fi făcute publice prin orice mijloace de
informare în masă.

195
Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de cel
pentru alegerea primarului şi consiliului judeţean, modelul acestuia fiind
aprobat prin hotărâre a Guvernului (art. 50) şi va cuprinde listele de
candidaţi înscrise în ordinea tragerii la sorţi efectuată de biroul electoral de
circumscripţie.
Imprimarea buletinelor de vot se asigură de către birourile electorale
de circumscripţie, prin grija prefecţilor.
Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile interioare
ale buletinului de vot se imprimă patrulatere în număr suficient pentru a
cuprinde toate listele de candidaturi, astfel ca ultima pagină să rămână albă
pentru aplicarea ştampilei de control a secţiei de votare. Buletinele de vot se
capsează.
Patrulaterele se vor imprima paralel între ele, câte două coloane pe
aceeaşi pagină. Patrulaterele se numerotează, începând cu primul
patrulaterul al coloanei din stânga a primei pagini interioare, care primeşte
numărul de ordine 1, şi continuă cu primul patrulater al coloanei din
dreapta, care primeşte numărul de ordine 2, numerotarea continuând până la
ultimul patrulater (art. 51 alin. 2).
Buletinele de vot se distribuie în circumscripţiile electorale de către
prefecţi şi se preiau de primari, împreună cu preşedinţii birourilor electorale
de circumscripţie, pe bază de proces-verbal, cel mai târziu până în preziua
alegerilor. La sediul primăriei şi al biroului electoral de circumscripţie,
precum şi la sediile secţiilor de votare se afişează, în termen de 3 zile de la
expirarea termenului de imprimare, câte un buletin de vot, din fiecare
categorie, după ce a fost vizat şi anulat de preşedintele biroului electoral de
circumscripţie.
Campania electorală începe, potrivit dispoziţiilor art. 57 din Legea
nr. 67/2004, cu 30 de zile înainte de data desfăşurării alegerilor şi se încheie
în ziua de sâmbătă care precede data alegerilor, la ora 7,00.
În campania electorală candidaţii, partidele politice, alianţele politice
şi alianţele electorale, precum şi cetăţenii au dreptul să-şi exprime opiniile
în mod liber şi fără nici o discriminare, prin mitinguri, adunări, utilizarea
televiziunii, radioului, presei şi a celorlalte mijloace de informare în masă.
Primarii au obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 72 din Legea nr.
67/2004 să stabilească, până la începerea campaniei electorale, locuri
speciale pentru afişaj electoral, ţinând cont de numărul partidelor politice,
alianţelor politice şi alianţelor electorale care declară că depun liste de
candidaţi, luând în calcul şi candidaţii independenţi.
Potrivit legii, este interzisă utilizarea locurilor speciale de afişaj
electoral astfel încât să împiedice folosirea acestora de către un alt partid,
alianţă sau candidat independent.

196
Pentru buna desfăşurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede că
fiecare secţie de votare trebuie să posede un număr suficient de cabine, urne
şi ştampile de votare, care se asigură de către primari. Cabinele şi urnele
trebuie aşezate în aceeaşi încăpere în care îşi desfăşoară activitatea
preşedintele biroului electoral al secţiei de votare şi membrii acestuia.
Votarea are loc într-o singură zi, desfăşurându-se între orele 7,00 -
21,00, conform art. 77 din Legea nr. 67/2004.
Alegătorii votează numai la secţia de votare la care este arondată
strada sau localitatea, potrivit delimitărilor făcute şi unde sunt înscrişi în
copia de pe listele electorale permanente sau în lista suplimentară întocmită
de primar (art. 78 alin. 1).
Alegătorii votează separat, în cabine închise, aplicând ştampila cu
menţiunea „votat” în patrulaterul care cuprinde lista de candidaţi sau numele
candidatului pe care îl votează. După ce au votat, alegătorii îndoiesc
buletinele de vot astfel încât pagina albă care poartă ştampila de control să
rămână în afară şi le introduc în urnă, având grijă să nu se deschidă. Apoi,
vor restitui ştampila cu menţiunea votat biroului electoral al secţiei de
votare, primind actul de identitate, cu menţiunea votat şi data scrutinului,
înscrise de birourile electorale ale secţiilor de votare. În cazul alegătorilor
care votează pe baza cărţii de identitate, pe versoul acesteia se aplică un
timbru autocolant ce menţiunea „votat” şi data scrutinului (art. 78).
La ora 21,00 preşedintele biroului electoral al secţiei de votare
declară votarea închisă.
După încheierea votării, urmează să se stabilească şi să se constate
rezultatul alegerilor. În urma primirii proceselor-verbale cu rezultatul
numărării voturilor de la toate birourile electorale ale secţiilor de votare şi
după soluţionarea contestaţiilor şi întâmpinărilor primite, biroul electoral de
circumscripţie procedează la totalizarea voturilor exprimate şi la atribuirea
de mandate.
Repartizarea mandatelor de consilier, se face de către biroul electoral
de circumscripţie, în două etape, conform dispoziţiilor art. 92 alin. (3) din
Legea nr. 67/2004.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri şi
pentru primari sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au
participat la vot.
În capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat
„Contravenţii şi infracţiuni” se consacră importante garanţii juridice care
vizează respectarea întocmai a dispoziţiilor legii alegerilor locale, de către
cei implicaţi în organizarea şi desfăşurarea alegerilor.

197
2. Validarea alegerii consilierilor
Toată legislaţia de după 1990 care reglementa această materie a
consacrat şi ulterior a menţinut, principiul potrivit căruia validarea
mandatelor de consilier a fost dată în competenţa consiliului local, reunit în
şedinţa de constituire.1
Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de consilier
se formula de către o comisie formată din consilieri, respectiv comisia de
validare şi se aproba cu votul majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă.
Persoana al cărui mandat era supus validării sau invalidării nu participa la
vot.
Totodată, trebuie precizat faptul că motivele pentru care consiliul
local putea hotărî invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ şi
precis determinate de lege, de natură a elimina orice posibil abuz din partea
consilierilor locali reuniţi în şedinţa de constituire.
În sfârşit, pentru a garanta legalitatea întregii activităţi de validare a
mandatelor legiuitorul nostru a prevăzut posibilitatea de a fi atacată la
instanţa de contencios administrativ hotărârea de validare/invalidare, în
termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, după caz.
Pe de altă parte, validarea alegerii primarilor a fost dată în
competenţa instanţelor judecătoreşti.
Pentru prima dată după 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.
215/20012, materia validării mandatelor de consilier local a suferit o reformă
esenţială.
În concret, este vorba despre faptul că legiuitorul a stabilit
competenţa instanţelor judecătoreşti de a valida alegerea consilierilor locali.
Raţiunea legiuitorului în realizarea acestei modificări de substanţă rezultă
din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciază că într-un stat
de drept autoritatea judecătorească este firesc să cenzureze legalitatea
procesului electoral, iar, pe de altă parte, se armonizează în acest fel
procedura de validare a consilierilor locali cu cea de validare a primarilor.
Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
„Validarea alegerii consilierilor se face de către judecătoria în raza căruia se
află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de
preşedintele instanţei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune în

1
A se vedea art.17 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20.02.2007
198
termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor, în condiţiile
legii.”
Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine două
concluzii şi anume:
a) validarea mandatelor de consilieri locali este dată în competenţa
instanţelor judecătoreşti de drept comun;
b) cererea de validare a consilierilor locali se depune în termen de 3
zile de la data constatării rezultatelor alegerilor.
În mod firesc se naşte întrebarea cine are dreptul sau obligaţia de a
formula cererea de validare, chestiune pe care legiuitorul nu a reglementat-o
în mod expres.
Mai mult, considerăm că legiuitorul avea obligaţia să modifice în
mod explicit dispoziţiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, teza I-a, conform cărora „Un
exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local (privind toate
operaţiunile electorale, s.n.)... se înaintează consiliului local, respectiv
consiliului judeţean sau, după caz, Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr.
215/2001, republicată.
Faţă de acest context ambiguu, considerăm că obligaţia de a înainta
dosarul instanţei competente pentru validarea mandatelor de consilieri locali
revine birourilor electorale de circumscripţie, reprezentate de către
preşedinţii acestora.
La această concluzie ne conduc şi dispoziţiile art. 95 alin.5 teza a II-
a din Legea nr. 67/2004 potrivit cărora: „Pentru primar, dosarul format
potrivit prezentului alineat se înaintează ... la judecătoria în a cărei rază
teritorială se află circumscripţia electorală pentru care au avut loc alegeri...”
Procedura de soluţionare a cererii de validare este stabilită de art. 30
alin.2 şi 3 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel:
 cererea se judecă în şedinţă publică;
 cererea se judecă fără citarea părţilor;
 cererea se judecă „de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10
zile de la data depunerii” şi se soluţionează prin hotărâre
executorie.
Conform alin. 4 al aceluiaşi articol „Hotărârea prevăzută la alin.3
este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase,
instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de la data introducerii cererii
de apel sau de recurs, după caz.
La fel ca şi reglementările anterioare, legiuitorul stabileşte în mod
riguros situaţiile în care instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local. Astfel, potrivit alin. 5 al art. 30 din Legea nr.
199
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local numai în două ipoteze şi anume:
a) dacă se constată că au fost încălcate condiţiile de eligibilitate;
b) dacă se constată că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală,
constatată în condiţiile legii.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competenţa instanţei
de judecată, instituind controlul judecătoresc asupra procesului electoral dar,
fără a permite judecătorului să se substituie electoratului.
Mai concret, instanţa de judecată are numai competenţa de a verifica
dacă au fost respectate sau nu dispoziţiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale sub un dublu aspect şi anume:
a) dacă consilierii aleşi îndeplineau condiţiile de eligibilitate în
momentul înregistrării candidaturilor;
b) dacă alegerea s-a produs prin fraudă electorală constatată în
condiţiile art. 30 alin. 5 din legea menţionată.
Numai dacă instanţa de judecată va constata încălcarea condiţiilor de
eligibilitate ori, dacă va constata că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală
declarată ca atare în condiţiile Legii nr. 67/2004 va dispune invalidarea
mandatului de consilier local.
Dimpotrivă, în toate celelalte ipoteze va hotărî validarea mandatelor.
În sfârşit, legea prevede în alin. 6 al aceluiaşi articol faptul că
aceeaşi procedură este aplicabilă şi pentru validarea mandatelor candidaţilor
declaraţi supleanţi.
În plus, se instituie regula conform căreia pot fi validaţi numai
candidaţii declaraţi supleanţi care, la data validării, fac dovada faptului că
sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau alianţa electorală pe a
cărui listă au candidat în alegeri.

3. Constituirea consiliilor locale


Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin.1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
constituirea consiliilor locale se face în termen de 25 de zile de la data
desfăşurării alegerilor.
Convocarea consilierilor locali aleşi şi validaţi în funcţie se face de
către prefect, în maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii judecătoreşti de
validare a mandatelor.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul
acestuia, precum şi primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător la
alegerile pentru funcţia de primar.
200
Şedinţa de constituire se desfăşoară în mod legal dacă participă cel
puţin majoritatea consilierilor locali aleşi şi validaţi. În cazul în care nu se
poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii,
peste 3 zile, la convocarea prefectului. În cazul în care nici la a doua
convocare şedinţa de constituire nu întruneşte cvorumul legal, prefectul va
proceda la o nouă convocare, peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii.
În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia
convocare pentru neîntrunirea cvorumului legal, din cauza absenţei
nemotivate a consilierilor locali, „instanţa va declara vacante, prin hotărâre,
locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare dintre
cele 3 convocări”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.3 teza I-a din
legea organică a administraţiei publice locale.
Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de la
data şedinţei, pe baza procesului-verbal al şedinţei.
Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea
sesizării din partea prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa
competentă.1
Trebuie observat faptul că, în mod lacunar, credem noi, legiuitorul
utilizează termenul generic de „instanţă”, fără a preciza în concret instanţa
competentă. Cu alte cuvinte, se pune întrebarea dacă este vorba despre
instanţa de drept comun sau de instanţa specializată de contencios
administrativ ?
În opinia noastră, competenţa de soluţionare a acestor cauze revine
instanţelor judecătoreşti de drept comun, sub aspect procedural existând o
singură cale de atac, recursul.
Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, în cazul în care locurile
declarate vacante, în condiţiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu
supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, potrivit legii, se vor
organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile.
Menţionăm că absenţa consilierilor locali la şedinţa (şedinţele) de
constituire este considerată motivată dacă se face dovada că a intervenit,
după caz:
a) din cauza bolii;
b) datorită unor evenimente de forţă majoră care au făcut imposibilă
prezenţa la şedinţă.
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de către cel mai în
vârstă consilier local, ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu
asistenţa de specialitate a secretarului unităţii administrativ-teritoriale, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.4 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001.
1
Vezi art.31 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
201
Deşi legea nu prevede în mod expres o anumită ordine de zi a
şedinţei de constituire, din coroborarea dispoziţiilor art.34, art.36 şi art.37
considerăm că prezidiul format din cel mai vârstnic consilier, asistat de cei
mai tineri doi consilieri trebuie să îndeplinească următoarele obiective
legale:
a) Depunerea jurământului de către consilierii locali ale căror
mandate au fost validate;
b) Adoptarea unei hotărâri prin care se declară legal constituit
consiliul local;
c) Alegerea preşedintelui de şedinţă.
Astfel, în primul rând, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001,
republicată, consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun în faţa
consiliului local, în limba română, următorul jurământ:
„Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă,
tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor
comunei (oraşului, municipiului, judeţului etc.) ... . Aşa să-mi ajute
Dumnezeu.”
Potrivit legii, jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă.
Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt demisionaţi
de drept, conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată şi art.7 alin.2 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali.1
Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001: „Consiliul local se declară legal constituit dacă majoritatea
consilierilor validaţi au depus jurământul.” Constituirea consiliului local se
constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali
validaţi.
În opinia noastră, era suficientă constatarea constituirii legale a
consiliului local prin procesul-verbal al şedinţei.
Facem această afirmaţie având în vedere ipotetica dar, posibila
ipoteză, în care nu s-ar realiza majoritatea necesară prevăzută de lege pentru
adoptarea hotărârii. Care ar fi consecinţa legală a neadoptării acestei
hotărâri?
În sfârşit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii săi,
prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor locali în
funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni.2

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 912 din 7 octombrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată
202
Preşedintele de şedinţă exercită, potrivit legii1, următoarele atribuţii
principale:
a) conduce şedinţele consiliului local;
b) supune votului consilierilor proiectele de hotărâri, asigură
numărarea voturilor şi anunţă rezultatul votării, cu precizarea
voturilor pentru, a voturilor contra şi a abţinerilor;
c) semnează hotărârile adoptate de consiliul local, chiar dacă a
votat împotriva adoptării acestora, precum şi procesul-verbal
încheiat în şedinţa consiliului local;
d) asigură menţinerea ordinii şi respectarea regulamentului de
desfăşurare a şedinţelor;
e) supune votului consilierilor orice problemă care intră în
competenţa de soluţionare a consiliului;
f) aplică, dacă este cazul, sancţiunile prevăzute de Statutul aleşilor
locali sau propune consiliului aplicarea unor asemenea sancţiuni;
g) îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege, din regulamentul-
cadru sau din regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local.
După constituirea legală a consiliului local şi alegerea preşedintelui
de şedinţă se va proceda la soluţionarea unor probleme de natură
organizatorică, prevăzute în mod expres de legea organică a administraţiei
publice locale şi în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
În opinia noastră, preşedintele de şedinţă va trebui să aducă la
cunoştinţa consiliului local obligaţiile legale care se cer a fi îndeplinite în
prima şedinţă, după cum urmează:
1) Depunerea jurământului de către primar, evident, în cazul în care
procedura de validare a mandatului acestuia a fost finalizată, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002, cu
modificările şi completările ulterioare;
2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din
Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, coroborat cu art. 11 – art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.
35/2002;
3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe
principalele domenii de activitate, obligaţie prevăzută de art. 54 alin.1 din
Legea administraţiei publice locale, republicată şi Secţiunea a 3-a art.15 –

1
A se vedea art.10 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor localel, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.90 din 2 februarie 2002, aprobată prin Legea
nr. 673/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 953 din 24
decembrie 2002
203
art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
Considerăm că legiuitorul trebuia să prevadă în mod explicit şi
unitar ordinea de zi pentru şedinţele de constituire ale consiliilor locale,
evitând emiterea unor acte normative în aplicarea legii.
Mai mult chiar, aprecierea noastră are în vedere importanţa
deosebită a şedinţelor de constituire pentru fiecare consiliu local în parte,
importanţă care trebuie percepută sub trei aspecte, după cum urmează:
a) mandatul consiliului local începe să curgă de la data constituirii
sale legale, conform art. 39 alin.2 din legea organică;
b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea
jurământului de către consilierii locali şi, după caz, de primar;
c) caracterul atipic al şedinţei faţă de toate celelalte şedinţe ordinare
ori extraordinare care, se vor desfăşura pe perioada mandatului de 4 ani.
Astfel, relevăm că şedinţa de constituire a consiliilor locale se
deosebeşte de celelalte şedinţe prin următoarele note de particularitate:
 convocarea consilierilor locali se face de către prefect, în termen
de cel mult 25 de zile de la data alegerilor;
 şedinţa are două părţi, prima parte fiind condusă de către cel mai
vârstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri; cea de-a
doua parte este condusă de un preşedinte de şedinţă ales de către
consiliul local legal constituit care, adoptă prima sa hotărâre din
mandatul de 4 ani;
 ordinea de zi a şedinţei de constituire este stabilită de legiuitor şi
va fi propusă de către prefect. În opinia noastră, ordinea de zi nu
va trebui supusă spre aprobarea consiliului local ci doar adusă la
cunoştinţa acestuia, aşa cum am arătat, fiind apanajul
legiuitorului.
 solemnitatea deosebită a şedinţei, determinată de jurământul
depus de către consilieri şi, după caz, de către primar.

4. Statutul consilierului local

Mandatul consilierilor locali este de 4 ani şi se exercită de la data


constituirii legale a consiliului local din care face parte, până la data
declarării ca legal constituit a noului consiliu ales.
Mandatul consilierilor locali încetează de drept înainte de termen,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în
următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
204
c) schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială,
inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale
consiliului;
e) imposibilitatea de a-şi exercita mandatul pe o perioadă mai mare
de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o
pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
În toate aceste situaţii încetarea de drept a mandatului de consilier se
constată prin hotărâre a consiliului local, la propunerea primarului sau a
oricărui consilier.
În situaţiile prevăzute la lit. c), d) şi e) hotărârea consiliului local
poate fi atacată de consilier la instanţa de contencios administrativ, în
termen de 10 zile de la comunicare, instanţa fiind obligată să se pronunţe în
termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai
efectuează, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă.
În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate, precizăm că art. 88
din Cartea I, Titlul IV, Secţiunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, stabileşte în alin. (1) că funcţiile de consilier local
sau consilier judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de primar sau viceprimar;
b) funcţia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual
de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în
aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din
judeţul respectiv;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,
manager, asociat, administrator, membru în consiliul de
administraţie sau cenzor în regiile autonome şi societăţile
comerciale de interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea
consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile
autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi au
sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorială
respectivă;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială de interes
local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi are
205
sediul sau care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială
respectivă;
f) funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care
îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
g) calitatea de deputat sau senator;
h) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi
funcţiile asimilate acestora.
În al doilea rând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol o persoană nu
poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat de
consilier judeţean.
În al treilea rând, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea de
ales local este incompatibilă şi cu calitatea de acţionar semnificativ la o
societate comercială înfiinţată de consiliul local, respectiv de consiliul
judeţean.
Prin acţionar semnificativ se înţelege persoana care exercită drepturi
aferente unor acţiuni care, cumulate reprezintă cel puţin 10% din capitalul
social sau îi conferă cel puţin 10% din totalul drepturilor de vot în adunarea
generală.
În al patrulea rând, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003
consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte,
vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru
al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere,
precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu
capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi
administrativ-teritoriale, nu pot încheia contracte comerciale de prestări
servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de
asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu
instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordonarea ori
sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile
comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective.
Aceste prevederi sunt aplicabile şi în cazul soţului sau rudelor de gradul I
ale alesului local.
Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea
mandatului, iar în cazul reglementat de art. 88 alin. (2) după validarea celui
de al doilea mandat.
În cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales
local intervine la data la care alesul local, soţul sau ruda de gradul I a
acestuia devin acţionari.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat într-una din
situaţiile menţionate are la dispoziţie varianta de a renunţa la funcţia
deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţie care atrage starea de
206
incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcţie a
legii.
Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, în situaţia în care
alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele
două funcţii incompatibile în termenul prevăzut de lege, prefectul va emite
un ordin prin care constată încetare de drept a mandatului de ales local la
data împlinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului unităţii
administrativ-teritoriale. Totodată, legea prevede că orice persoană poate
sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul emis de prefect prin care se constată încetarea de drept a
mandatului de consilier, poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Încălcarea dispoziţiilor art. 190 atrage de asemenea încetarea de
drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, conform art.
92 din Legea nr. 161/2003.
Consilierii locali şi consilierii judeţeni care aveau încheiate contracte
comerciale cu încălcarea dispoziţiilor art. 90 din Legea nr.161/2003 erau
obligaţi ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a legii, să
renunţe la contractele încheiate. Orice persoană poate sesiza secretarul
unităţii administrativ-teritoriale.
Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier
judeţean se face prin ordin emis de prefect, la propunerea secretarului
unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat
„Dispoziţii comune” instituie obligativitatea depunerii unei „declaraţii de
interese” de către demnitarii publici, funcţionarii publici, magistraţi etc.
Astfel, conform art. 111 din lege „Persoanele care exercită
demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în prezentul titlu vor
depune o declaraţie de interese, pe proprie răspundere, cu privire la funcţiile
şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul sau
funcţia publică pe care o exercită”.
Pe de altă parte, Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, reglementează pe larg materia
referitoare la conflictul de interese al aleşilor locali, afectându-i capitolul
VIII, art.74 la art.84.
Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consideră că: „Aleşii
locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea
să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea
prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
207
b) orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţie de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care face parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care
fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de
cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
Declaraţia privind interesele personale trebuie depusă de către
consilierii locali în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca fiind
legal constituit, astfel cum prevăd dispoziţiile art.79 alin.1 lit.a din Legea
privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004.
Anual, dar nu mai târziu de 1 februarie, aleşii locali au obligaţia de
a-şi reactualiza declaraţia privind interesele personale.1
Declaraţia de interese se depune în dublu exemplar, din care: un
exemplar se păstrează de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, iar
exemplarul al doilea se transmite subprefectului cu însărcinări în acest
domeniu.
Menţionăm că în art. 82 al Legii s-au stabilit şi sancţiunile aplicabile
consilierilor locali, după cum urmează:
a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraţiei privind
interesele personale are drept consecinţă suspendarea de drept a
mandatului de consilier local. Suspendarea durează până la depunerea
declaraţiei;
b) încetarea de drept a mandatului, în cazul în care consilierul local
refuză să depună declaraţia privind interesele personale.
Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004 suspendarea sau încetarea de drept a mandatului se constată prin
hotărâre a consiliului local.
Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai intervine
şi în cazul în care acesta a fost cercetat preventiv, măsură prevăzută de art.
59 alin.1 teza I-a din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa
de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului local.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a generat-o.

1
A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu
modificările şi completările ulterioare
208
Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: „În cazul în care
consilierul local al cărui mandat a fost suspendat a fost găsit nevinovat
acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii.”

5. Organizarea şi funcţionarea

5.1. Organizare
Potrivit art. 121 alin.2 din Constituţia României, republicată,
consiliile locale funcţionează în condiţiile legii, ca autorităţi administrative
autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, iar art. 23 din
Legea organică a administraţiei publice stabileşte natura consiliilor locale,
ca fiind autorităţi deliberative.
Consiliile locale sunt autorităţi colegiale, formate din consilieri aleşi
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Mandatul consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit prin lege
organică, pe timp de război sau de catastrofă, mandat care se exercită de la
data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou
ales.
Menţionăm că principiile de organizare şi funcţionare ale consiliilor
locale sunt stabilite în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002
pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a
consiliilor locale şi în propriile regulamente.
Aşa cum am mai arătat, după constituirea legală, consiliul local
reunit în prima şedinţă, îşi alege viceprimarul (viceprimarii) şi îşi
organizează comisiile de specialitate.
Comunele, oraşele şi municipiile au câte un viceprimar, municipiile
reşedinţă de judeţ şi municipiul Bucureşti un număr de 2 viceprimari, care
se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
Menţionăm că modificările şi completările aduse Legii organice a
administraţiei publice locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus
o serie de confuzii şi incertitudini cu privire la statutul viceprimarului. Deşi,
este evidentă intenţia legiuitorului de a modifica statutul viceprimarului, în
sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene, consecinţa alegerii lor indirecte de către consiliile locale, şi
respectiv consiliile judeţene, redactarea omisivă şi eronată a textului este de
natură a crea noi dubii şi confuzii în practica administrativă.
Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede
că: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de
consilier ...”. Întrucât nu există nici o prevedere în lege cu privire la intrarea
în vigoare a acestor dispoziţii, este aplicabilă regula statuată de art.78 din
209
Constituţia României, republicată, conform căruia dispoziţiile în cauză sunt
în vigoare din data de 20 iulie 2006, adică 3 zile de la publicarea Legii nr.
286/2006.
Cu alte cuvinte, într-o strictă interpretare, viceprimarii în funcţie
care, potrivit legii în vigoare la data alegerii lor şi-au pierdut calitatea de
consilier local, ar trebui să redobândească statutul de consilier local în
temeiul modificărilor legislative sus-menţionate.
În mod evident o astfel de operaţiune juridică este imposibilă şi
inadmisibilă, fiind vorba despre o regretabilă eroare a legiuitorului nostru.
În acest context de ambiguitate şi dintr-o interpretare logico-
sistemică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, referitoare la
viceprimar, considerăm că acesta îşi va păstra statutul de consilier local
numai după desfăşurarea alegerilor locale din anul 2008.
În aceeaşi şedinţă, consiliul local legal constituit îşi organizează
comisiile de specialitate pe principalele domenii de activitate.
Domeniile de activitate în care se pot organiza comisii de
specialitate, denumirea acestora şi numărul membrilor care trebuie să fie
impar, se stabilesc de către consiliul local, prin hotărâre, ţinându-se cont de
specificul unităţii administrativ-teritoriale.
În mod orientativ legiuitorul stabileşte în Anexa nr.2 a Ordonanţei
Guvernului nr. 35/2002 domeniile în care se pot organiza comisii de
specialitate, astfel: 1) agricultură; 2) activităţi economico-financiare; 3)
activităţi social-culturale, culte; 4) învăţământ, sănătate şi familie; 5)
amenajarea teritoriului şi urbanism; 6) muncă şi protecţie socială; 7)
protecţie copii, tineret, sport; 8) protecţie mediu şi turism; 9) juridică şi de
disciplină.
Evident că aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul local
consideră a fi necesar şi oportun pentru propria activitate.
Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar,
atribuţiile acestora fiind stabilite prin regulamentul de organizare şi
funcţionare al consiliului local.
Preşedintele comisiei convoacă şedinţele comisiei, reprezintă
comisia în relaţiile acesteia cu consiliul local şi celelalte comisii, semnează
avizele emise etc.
Comisiile de specialitate lucrează valabil în prezenţa majorităţii
membrilor şi iau hotărâri cu votul majorităţii membrilor lor.1
Şedinţele comisiilor de specialitate sunt, de regulă, publice.
Principalele atribuţii ale comisiilor de specialitate sunt următoarele:
a) analizează proiectele de hotărâri ale consiliului local;
1
Vezi art.16 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale
210
b) se pronunţă asupra altor probleme trimise de consiliul local spre
avizare;
c) întocmesc avize asupra proiectelor de hotărâri şi asupra
problemelor analizate, pe care le prezintă consiliului local.

5.2. Funcţionarea
Forma de lucru a consiliului local este şedinţa, şedinţele fiind
ordinare şi extraordinare.
Şedinţele ordinare se desfăşoară lunar, la convocarea primarului,
conform art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar şedinţele extraordinare
au loc ori de câte ori este necesar, la cererea primarului, sau a cel puţin unei
treimi din numărul consilierilor.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales
preşedinte de şedinţă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, pentru o
perioadă de cel mult 3 luni.
Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în care
consilierii hotărăsc, cu majoritate de voturi, ca lucrările să se desfăşoare cu
uşile închise.
Atunci când pe ordinea de zi a şedinţelor sunt înscrise probleme de
interes deosebit pentru colectivităţile locale (aprobarea bugetului local,
administrarea domeniului public şi privat, participarea la programe de
dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperarea transfrontalieră,
organizarea şi dezvoltarea urbanistică, asocierea sau cooperare cu alte
autorităţi publice, O.N.G – uri, etc.), legea obligă ca dezbaterile să aibă loc
în şedinţă publică.
Dezbaterile care au loc în cadrul şedinţelor consiliului local, precum
şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează în
procesul-verbal al şedinţei, care se semnează de către preşedintele de şedinţă
şi secretarul unităţii administrativ –teritoriale.
Prin grija secretarului, înaintea fiecărei şedinţe, se pune la dispoziţia
consilierilor procesul-verbal al şedinţei anterioare care, se va supune apoi
spre aprobarea consiliului local.
Procesul-verbal şi documentele dezbătute în cadrul unei şedinţe se
arhivează într-un dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat şi semnat de
către preşedintele de şedinţă şi secretar.
Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale cu cel puţin 5 zile înaintea
şedinţelor ordinare sau cu 3 zile înaintea datei şedinţelor extraordinare şi se
consemnează în procesul-verbal al şedinţei, invitaţia la şedinţă precizând
ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării acesteia.

211
Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, în caz de
forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
comunei sau oraşului, convocarea consiliului local se poate face de îndată.
Ordinea de zi a şedinţelor se aduce la cunoştinţa locuitorilor prin
mass-media sau orice alt mijloc de publicitate.
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite în prezenţa
majorităţii consilierilor în funcţie.
În lege se prevede că este obligatorie prezenţa consilierilor la
şedinţe, ceea ce este firesc, având în vedere că altfel consiliul nu ar putea
funcţiona. Absenţa unui consilier la două şedinţe consecutive, fără a avea
motive temeinice, va atrage sancţiunea acestuia în condiţiile stabilite prin
Regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local.
Proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului
local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului
de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, precum şi de
raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepţia şedinţelor
extraordinare.

5.3. Dizolvarea consiliului local


Ultimele modificări şi completări ale legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001 au revoluţionat şi situaţiile care conduc la
dizolvarea consiliilor locale. Aşa de exemplu, au fost abrogate dispoziţiile
conform cărora un consiliu local putea fi dizolvat, dacă într-un interval de
cel mult 6 luni, adopta cel puţin 3 hotărâri anulate de instanţa de contencios
administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.1
Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local se
dizolvă de drept sau prin referendum local.
Dizolvarea de drept a consiliului local intervine într-una din
următoarele trei ipoteze:
a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni
consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici
o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Conform alin.2 al aceluiaşi articol, ori de câte ori se iveşte una dintre
cele trei ipoteze: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-
teritoriale sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios
administrativ ...”
1
A se vedea art.57 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea
nr. 286 din 6 iulie 2006
212
Instanţa de contencios administrativ: „... analizează situaţia de fapt şi
se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este
definitivă şi se comunică prefectului”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.55
alin.2 tezele a II-a şi a III-a din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, republicată.
O altă ipoteză, care poate avea drept consecinţă dizolvarea
consiliului local o constituie referendumul local, organizat în condiţiile
legii.
Deşi atipică, această modalitate de dizolvare a consiliului local îşi
găseşte motivaţia în dispoziţiile art. 2 alin.1 din Constituţia României,
republicată, referitoare la suveranitate, conform cărora: „Suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi
prin referendum.”
Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se
poate organiza ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului, de cel
puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi în listele
electorale permanente ale unităţii administrativ-teritoriale.1
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, de către o
comisie numită prin ordin al prefectului, în componenţa căreia intră:
reprezenatul prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului
local şi al consiliului judeţean şi un judecător din cadrul judecătoriei în a
cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Secretariatul comisiei se asigură de către instituţia prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Consiliul
local va fi dizolvat înainte de termen şi activitatea sa va înceta dacă, se
pronunţă în acest sens, cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor exprimate.
În ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului, Guvernul
va stabili prin hotărâre data la care se vor desfăşura alegeri pentru consiliul
local.
Alegerile se vor organiza în termen de cel mult 90 de zile de la data
rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de dizolvare a
consiliului local sau, după caz, de la data validării referendumului.2
Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa
acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va rezolva problemele
curente ale comunei, oraşului sau municipiului, în condiţiile legii.

1
Vezi art.55 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
2
Vezi art.55 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
213
În concluzie, menţionăm că potrivit Legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001, un consiliu local îşi poate încheia mandatul
înainte de termen în două situaţii, strict reglementate şi anume:
a) prin dizolvarea de drept, pronunţată de instanţa de contencios
administrativ prin sentinţă judecătorească definitivă şi irevocabilă, dar
numai pentru clauzele prevăzute de art. 55 alin.1 lit. a, b şi c din lege;
b) ca urmare a unui referendum local, în condiţiile art. 55 din lege.

6. Atribuţiile consiliului local


Trebuie să semnalăm faptul că şi această materie a suferit modificări
de substanţă odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.
215/2001,1 republicată, fiind vorba atât despre modificări de fond cât şi
despre modificări de formă.
Sub aspectul problemelor ce ţin de fondul materiei remarcăm
tendinţa legiuitorului de a diminua competenţa consiliului local şi corelativ,
de a extinde competenţa primarului.
Aşa de exemplu, atribuţiile de numire şi eliberare din funcţie a
conducătorilor serviciilor publice de interes local au fost transferate din
competenţa consiliilor locale în cea a primarilor etc.2
Din punct de vedere al formei, observăm că pentru prima dată după
1990, într-un act normativ, legea organică a administraţiei publice,
atribuţiile consiliilor locale sunt grupate după un număr de 5 criterii,
operaţiune pe care o regăseam realizată în literatura de drept administrativ.
În opinia noastră, această grupare este ineficace, în special din punctul de
vedere al practicienilor din administraţia publică locală. Afirmaţia are în
vedere învederarea temeiului legal în preambulul hotărârilor adoptate de
către consiliile locale în care trebuie să se invoce în mod obligatoriu:
articolul 68, alineatul 1 şi literele a – e, după caz, în funcţie de materia
reglementată, şi apoi alineatul şi litera specifică problemei care face obiectul
reglementării. Cu certitudine, este vorba de o birocratizare excesivă, fără o
motivaţie de substanţă.
Încheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutăţile aduse în
materia analizată de modificările şi completările Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001, precizăm că atribuţiile consililor locale sunt stabilite în
articolul 36 din lege.
Conform alineatului 1 al art. 36: „Consiliul local are iniţiativa şi
hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 621 din 18 iulie 2006
2
Vezi art.38 lit. i din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi respectiv art.68
alin.5 lit.e din Legea nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006
214
celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei
publice locale sau centrale.”
Din textul citat rezultă indubitabil competenţa materială generală cu
care legiuitorul a înţeles să înzestreze consiliul local.
Aşa cum am mai arătat, legiuitorul a grupat atribuţiile consiliilor
locale după un număr de 5 criterii.
1) O primă categorie de atribuţii privesc organizarea şi funcţionarea
aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2 lit. a şi alin. 3 lit.
a-c). În exercitarea acestor atribuţii, conform art. 36 alin. 3 din
lege, consiliul local:
a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului, precum şi
regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local;
b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului,
înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de
specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor
publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de
funcţii ale regiilor autonome de interes local;
c) exercită, în numele unităţii administrativ – teritoriale, toate
drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor
deţinute la societăţile comerciale sau regiile autonome, în
condiţiile legii.
2) O a doua categorie de atribuţii privesc dezvoltarea economico-
socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului, conform
alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu local:
a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de
credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau
garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie
publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele
unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;
c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile
legii;
d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-
economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în
condiţiile legii;
e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială şi
de mediu a unităţii administrativ-teritoriale;
f) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
implementării şi conformării cu prevederile angajamentelor
215
asumate în procesul de integrare europeană în domeniul
protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile
furnizate cetăţenilor;
3) A treia categorie de atribuţii ale consiliului local sunt cele privind
administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau
municipiului, stabilite în alineatul 5 al art. 36, astfel:
a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietatea publică a comunei, oraşului sau
municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de
interes local, în condiţiile legii;
b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietatea privată a comunei, oraşului sau municipiului,
după caz, în condiţiile legii;
c) avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de
amenajarea teritoriului şi urbanism ale localităţilor;
d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi,
de pieţe şi de obiective de interes public local;
4) O a patra categorie include atribuţiile consiliului local în
gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni şi anume:
a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii,
cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes
local privind: 1) educaţia; 2) serviciile sociale pentru
protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor
vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în
nevoie socială; 3) sănătatea; 4) cultura; 5) finanţele; 6)
sportul; 7) ordinea publică; 8)situaţiile de urgenţă; 9)
protecţia şi refacerea mediului înconjurător; 10) conservarea,
restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi
de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor
naturale; 11) dezvoltarea urbană; 12) evidenţa persoanelor;
13) poduri şi drumuri publice; 14) serviciile comunitare de
utilitate publică: alimentarea cu apă, gaz natural, canalizare,
salubrizare, energie termică, iluminat public, şi transport
public local, după caz; 15) serviciile de urgenţă de tip
salvamont, salvamar şi de prim ajutor; 16) activităţile de
administraţie social-comunitară; 17) locuinţele sociale şi
celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii
administrativ-teritorială sau în administrarea sa; 18) punerea
în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor
naturale de pe raza unităţii administrativ-teritoriale; 19) alte
servicii publice stabilite prin lege.

216
Se poate lesne observa că legiuitorul a realizat o enumerare
exhaustivă a domeniilor vieţii economico-sociale consacrând odată în plus
competenţa generală a consiliului local.
În acelaşi timp, trebuie să precizăm că potrivit legislaţiei specifice
din fiecare domeniu de activitate enumerat, competenţele de conducere şi
gestionarea resurselor sunt conferite ministerelor de resort şi serviciilor
deconcentrate ale acestora.
Cu alte cuvinte, pentru ca atribuţiile conferite consiliului local în
art. 38 alin. 6 din legea organică a administraţiei publice locale să nu fie
lipsite de conţinut este necesar să se producă o descentralizare substanţială a
competenţelor de la nivel central la cel local, printr-o legislaţie adecvată
acestui scop.
b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit
legii, personalului sanitar şi didactic;
c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar şi
de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi de
utilitate publică, de interes local;
e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru
repartizarea locuinţelor sociale şi a utilităţilor locative aflate
în proprietatea sau în administrarea sa;
5) A cincea categorie de atribuţii vizează cooperarea
interinstituţională pe plan intern şi extern, domeniu în care
consiliul local:
a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi
realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
proiecte de interes public local;
b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului, sau
municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări;
c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din străinătate,
precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale
autoriţăţilor administraţiei publice locale, în vederea
promovării unor interese comune.
Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local poate
conferi persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de
cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui
regulament propriu.
Prin acelaşi regulament, se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului
conferit.
217
Consiliul local îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege.

7. Actele consiliului local


În conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, republicată, consiliul local adoptă hotărâri, în
exercitarea atribuţiilor sale legale, cu votul majorităţii consilierilor prezenţi,
în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Cu alte cuvinte, textul citat stabileşte regula în materia adoptării
hotărârilor de către consiliile locale şi anume „majoritatea simplă”, ceea ce
înseamnă că actele consiliilor locale, denumite hotărâri, se adoptă cu votul
majorităţii consilierilor prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii prevăzute în alineatele 2
1
şi 2 ale articolului 45 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, denumită în doctrină „majoritate absolută”. Legiuitorul
stabileşte în mod limitativ domeniile în care hotărârile
consiliilor locale se adoptă cu majoritatea absolută, după cum
urmează: 1) hotărârile privind bugetul local; 2) hotărârile
privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii; 3)
hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; 4)
hotărârile privind participarea la programele de dezvoltare
judeţeană, regională, zonală sau cooperare transfrontalieră; 5)
hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a
localităţilor şi amenajarea teritoriului; 6) hotărârile privind
asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane
juridice române sau străine;
b) hotărâri care se adoptă cu votul unei majorităţi calificate de
două treimi din numărul total al consilierilor în funcţie. Astfel,
conform alin. 2' din art. 45 al legii: „Hotărârile privind
patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total
al consilierilor locali în funcţie”.
Aceste dispoziţii vor crea cu certitudine numeroase probleme în
practica administrativă şi jurisprudenţă.
Afirmaţia noastră are în vedere faptul că, dispoziţiile în cauză, nu
sunt corelate cu cele ale art. 121 alin. 3 conform căruia: „Donaţiile şi
legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau,
după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau
judeţeni, după caz, în funcţie”.

218
În acelaşi timp trebuie să avem în vedere şi dispoziţiile art. 119 din
Legea 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, conform
cărora: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile
mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-
teritoriale, domeniul privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu
caracter patrimonial”.
Analizând cele trei texte legale la care am făcut referire, ne apar cu
evidenţă gravele neconcordanţe ale legiuitorului, datorate unor regretabile
erori. Aşa fiind, credem că este necesar şi oportun ca fiecare consiliu local,
în limitele competenţei conferite de legea organică, să-şi stabilească în
regulamentele de organizare şi funcţionare, domeniile în care hotărârile se
adoptă cu majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor în
funcţie.
Sub aspect procedural, de regulă, hotărârile consiliului local se
adoptă prin votul deschis al consilierilor.
Totuşi, consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot
secret, cu precizarea că cele referitoare la persoane vor fi adoptate
întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.
Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată: „Proiectele de hotărâri pot fi
propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni.
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului
unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de
specialitate al primarului.”1
Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau mai
mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă este susţinut prin semnături de cel puţin
5% din populaţia cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială.
Iniţiatorii au obligaţia să depună la secretarul unităţii administrativ-
teritoriale următoarele documente:
a) proiectul de hotărâre în forma propusă;
b) listele de susţinători, întocmite pe formulare puse la dispoziţie de
secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Listele de susţinători
vor cuprinde: numele, prenumele şi domiciliul, seria şi numărul
actului de identitate şi semnăturile susţinătorilor.
Proiectul de hotărâre va fi afişat spre informare publică, prin grija
secretarului unităţii administrativ-teritoriale.
După depunerea documentaţiei şi verificarea acesteia de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma
procedurile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local,

1
Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată
219
potrivit dispoziţiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de
şedinţă, se contrasemnează pentru legalitate de către secretar şi se comunică
primarului. În cazul în care preşedintele de şedinţă se află în imposibilitatea
de a semna sau refuză să semneze, hotărârea va fi semnată de către 3 dintre
consilierii prezenţi la şedinţa în care a fost adoptată.
Hotărârile consiliului local pot avea caracter normativ sau caracter
individual.
Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotărârile normative
devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică, iar cele individuale, de la data comunicării.
Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se
face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect (art. 49
alin. 3 al Legii nr. 215/2001).
În unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale au
o pondere de peste 20%, hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţa cetăţenilor şi în limba maternă a acestora (art. 50 al Legii nr.
215/2001, republicată).
La dezbaterea şi adoptarea hotărârilor, nu poate lua parte consilierul
care fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude până la gradul al patrulea
inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului
local, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001,
republicată, în caz contrar hotărârea fiind nulă de drept. Nulitatea se
constată de către instanţa de contencios administrativ competentă, acţiunea
putând fi introdusă de orice persoană interesată.
Hotărârile adoptate de către consiliile locale sunt acte administrative,
prin excelenţă, având caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din
oficiu şi oportun.

8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali


Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali consacră atât
drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le regăsim
în Capitolul V al legii, după cum urmează:
a) au dreptul la iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
b) au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Cuantumul indemnizaţiei
unui consilier local este de până la 5% din indemnizaţia lunară a
primarului. Numărul maxim de şedinţe pentru care se poate

220
acorda indemnizaţia este o şedinţă ordinară de consiliu şi 1-2
şedinţe de comisii de specialitate pe lună;
c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au făcut în
exercitarea mandatului, în condiţiile legii;
d) consilierii locali care participă în mod excepţional în timpul
programului de lucru la şedinţele consiliului, sunt învoiţi de
drept de la locul de muncă, fără a li se afecta salariul şi celelalte
drepturi ce le revin;
e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate personală
sau mijloace de transport în comun pentru a se deplasa din
localitatea în care se desfăşoară şedinţa, au dreptul de a li se
deconta contravaloarea transportului;
f) beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională organizate de instituţii specializate, în
decursul mandatului, conform hotărârii consiliului local;
g) au dreptul de a accesa orice informaţii de interes public;
h) se pot asocia în diferite structuri asociative legal constituite;
Obligaţiile consilierilor locali sunt prevăzute în capitolul VI al Legii
nr. 393/2004, astfel:
a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funcţiilor ce
revin consilierului local din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;
b) de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului local, să se supună
regulilor de curtoazie şi disciplină şi să nu folosească în cuvântul
lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase, ofensatoare sau
calomniatoare;
c) să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale
contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul
personal nu are un caracter patrimonial, consiliile locale pot
permite participarea la vot a consilierului;
d) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională;
e) să dea dovadă de cinste şi corectitudine; este interzis alesului
local să ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase
materiale sau alte avantaje;
f) să aducă la cunoştinţă cetăţenilor toate faptele şi actele
administrative ce interesează colectivitatea locală;
g) să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru, întâlniri cu
cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o
informare privind problemele ridicate de cetăţeni;

221
h) comisiile de specialitate sunt obligate să prezinte consiliului local
un raport anual de activitate, care va fi făcut public prin grija
secretarului unităţii administrativ-teritoriale;
j) de a-şi perfecţiona pregătirea în domeniul administraţiei publice
locale, urmând cursuri de pregătire, formare şi perfecţionare
organizate în acest scop de instituţiile abilitate;
k) nu pot lipsi de la lucrările consiliului local sau ale comisiilor de
specialitate din care fac parte decât în situaţiile prevăzute în
regulamentul de funcţionare;
l) nu pot face uz şi nu se pot prevala de calitatea de consilier local în
exercitarea unei activităţi private.

9. Protecţia legală a consilierilor locali


Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali „În exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în serviciul
colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege”, libertatea de opinie şi de acţiune a
consilierilor locali fiind garantată.
Aleşii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi traşi la răspundere
juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
Reţinerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală ori
contravenţională a consilierilor locali, precum şi faptele săvârşite care au
determinat luarea măsurilor se aduc la cunoştinţa consilierului local
respectiv şi prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către organele
care au dispus măsurile respective.
Pe întreaga durată a mandatului, consilierii locali se consideră în
exerciţiul autorităţii publice şi se bucură de protecţia prevăzută de legea
penală.
De aceeaşi protecţie juridică beneficiază şi membrii familiei – soţul,
soţia şi copiii – în cazul în care agresiunea împotriva acestora urmăreşte
nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local în legătură cu
exercitarea mandatului său.

10. Răspunderea consilierilor


Răspunderea consilierilor locali este reglementată de art. 128 din
Legea nr. 215/2001 şi de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care în art.
55 precizează: „Aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil
sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le
revin.”
Legea nr. 69/1991 în redactarea sa iniţială, nu prevedea în mod
expres norme privind răspunderea consilierilor, cu excepţia răspunderii
politice a acestora concretizată prin sancţiunea demiterii consilierilor, care
222
intervenea atunci când aceştia săvârşeau acte contrare Constituţiei şi legilor,
ori atunci când, prin conduita lor, compromiteau cu rea-credinţă interesele
comunei sau oraşului.
Legea nr. 24/1996 de modificare şi completare a Legii nr. 69/1991
renunţă la această soluţie, introducând în schimb în art. 32 principiul potrivit
căruia: „consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din
care fac parte şi pentru hotărârile acestuia, pe care le-au votat”. De
asemenea, fiecare consilier răspunde pentru propria activitate desfăşurată în
exercitarea mandatului, în alineatul următor menţionându-se faptul că, la
cererea consilierului, votul va fi consemnat în procesul-verbal al şedinţei.
Legea nr. 215/2001 menţine principiul potrivit căruia consilierii
răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau,
după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea
mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art. 53 alin.1).
În acelaşi timp, actuala reglementare a introdus şi sancţiunea
declarării vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la
şedinţele de constituire, menţinând şi sancţiunea suspendării din funcţie a
consilierului.
În concluzie, în spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre
următoarele forme de răspundere a consilierilor locali:
a) o răspundere administrativ-disciplinară - care se poate concretiza
prin sancţiuni şi anume: declararea vacantă a locului de consilier
(art. 31 alin. 3), suspendarea din funcţie sau alte sancţiuni
prevăzute de lege şi de regulamentul de funcţionare a consiliului;
b) o răspundere administrativ-patrimonială care constă în repararea
prejudiciului cauzat prin hotărârea consiliului, declarată ilegală
de instanţa de contencios administrativ;
c) o răspundere penală, în cazul în care săvârşesc o infracţiune în
legătură cu activitatea de consilier local.
Suspendarea din funcţie a consilierului intervine numai de drept, în
cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se
comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată, după caz
prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea
durează până la soluţionarea definitivă a cauzei. Ordinul de suspendare se
comunică, de îndată, consilierului.
În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat, are
dreptul la despăgubiri în condiţiile prevăzute de lege.
Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali au fost
instituite sancţiuni administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali.
Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are următoarea redactare:
„(1) Încălcarea de către consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale
223
regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului atrage aplicarea
următoarelor sancţiuni:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de şedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale
comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe.
(2) Sancţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplică de către
preşedintele de şedinţă, iar cele de la alin. (1) lit. e) – f) de către consiliu,
prin hotărâre.
(3) Pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (1) lit. e), cazul se
va transmite comisiei de specialitate care are în obiectul de activitate şi
aspecte juridice, aceasta prezentând un raport întocmit pe baza cercetărilor
efectuate, inclusiv a explicaţiilor furnizate de cel în cauză.”
Se poate observa faptul că legiuitorul a stabilit o gamă diversă de
sancţiuni administrativ-disciplinare, aplicarea lor fiind condiţionată de
gravitatea „abaterii disciplinare” săvârşite de consilierul local.
Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere,
preşedintele de şedinţă „atrage atenţia” consilierului în culpă şi îl invită să
respecte regulamentul, ceea ce echivalează cu avertismentul.
Legea stabileşte condiţiile în care se aplică celelalte sancţiuni, după
caz, de către preşedintele de şedinţă sau de consiliul local.
În cele ce urmează, vom stărui asupra sancţiunii prevăzute de art. 57
lit. e) din Legea nr. 393/2004 datorită caracterului său de noutate, pe de-o
parte, precum şi discuţiilor pe care le poate suscita, pe de altă parte.
Textul care conduce la aplicarea sancţiunii administrativ-disciplinare
sus-menţionate este prevăzut de art. 62 din Legea nr. 393/2004, privind
Statutul aleşilor locali, care are următoarea redactare:
„(1) În cazul unor abateri grave, săvârşite în mod repetat, sau al unor
abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sancţiunea excluderii
temporare a consilierului de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de
specialitate.
(2) Gravitatea abaterii va fi stabilită de comisia de specialitate care
are în obiectul de activitate aspecte juridice, în cel mult 10 zile de la
sesizare.”
Apoi, art. 63 din lege stabileşte că excluderea temporară de la
lucrările consiliului local şi ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi
două şedinţe consecutive.
Analiza celor două texte legale ne permite să formulăm următoarele
observaţii:
224
a) sancţiunea prevăzută de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004
poate fi aplicată în două situaţii, respectiv:
• în situaţiile în care un consilier local săvârşeşte, în mod
repetat „abateri grave”;
• ori de câte ori consilierul local săvârşeşte abateri „deosebit de
grave”.
Trebuie observat faptul că, legiuitorul nu clarifică diferenţa dintre o
abatere gravă şi una deosebit de gravă, context în care aplicarea dispoziţiilor
legale va fi dominată de factorul subiectiv, conducând la o practică
administrativă neunitară. Ceea ce un consiliu local va aprecia ca fiind „o
abatere gravă”, poate fi considerată de un alt consiliu local ca fiind „o
abatere deosebit de gravă”. De asemenea, aprecierea gravităţii unei anumite
abateri disciplinare poate fi influenţată de apartenenţa politică a consilierului
local în cauză şi de majoritatea care formează consiliul. Iată de ce,
considerăm că dispoziţiile legii sunt lacunare, de natură a conduce la
manifestarea arbitrariului în interpretarea şi aplicarea legii şi chiar la
adoptarea unor hotărâri cu exces de putere, sub impulsul factorului politic.
b) legiuitorul a utilizat o normă permisivă (consiliul local poate ...
s.n.) în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii cu excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi/sau ale comisiilor de
specialitate.
În aceste condiţii, opinăm că puterea discreţionară a consiliilor
locale se va manifesta pregnant, în funcţie de interesul factorului politic.
Această practică ar fi păguboasă, de natură a perturba activitatea
autorităţilor deliberative organizate la nivel local.
În consecinţă, credem că legiuitorul trebuia să oblige consiliile
locale să aprobe o astfel de sancţiune, ori de câte ori un consilier local
săvârşeşte o abatere circumscrisă textului în cauză;
c) legea consacră competenţa comisiilor de specialitate care au în
obiectul lor de activitate domeniul juridic, să stabilească
gravitatea abaterii, în termen de cel mult 10 zile de la sesizare.
Or, atâta timp cât nuanţarea dintre o abatere gravă şi una deosebit de
gravă nu este clarificată de legiuitor, este evident că diferitele comisii de
specialitate vor face aplicarea legii în mod neunitar.
d) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor
de specialitate echivalează, în opinia noastră, cu o suspendare din
funcţie, dispusă prin act administrativ de autoritate, adoptată în
temeiul art. 57 alin. (2) şi art. 66 din Legea nr. 393/2004.
O altă chestiune nelămurită, care va da naştere la controverse
teoretice şi va genera o practică administrativă diferită este indusă de art. 66
alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform căruia: „Pe perioada aplicării
sancţiunii, consilierii în cauză sunt scoşi din cvorumul de lucru.”
225
Este cunoscut faptul că cvorumul reprezintă o condiţie pentru
reunirea şi funcţionarea legală (valabilă) a oricărei autorităţi administrative
cu componenţă colegială, care afectează legalitatea actului administrativ.
Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie să
îndeplinească şi condiţia de a fi adoptat cu majoritatea prevăzută de lege.
Astfel, conform art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, anumite hotărâri se adoptă de consiliile locale
cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, sau,
după caz, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Faţă de redactarea art.
57 lit. e), coroborat cu art. 62 şi art. 63 din Legea nr.393/2004 ne exprimăm
opinia potrivit căreia consilierul local sancţionat cu „excluderea temporară
de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate” este considerat a
fi „consilier în funcţie”, şi trebuie luat în calcul la adoptarea hotărârilor
reglementate de art. 46 alin.(2) şi alin. (3) din Legea nr.215/2001.
Pe de altă parte însă, apreciem că excluderea de la şedinţele
consiliului local şi cele ale comisiilor de specialitate, echivalează cu o reală
suspendare din funcţia de consilier, pentru o perioadă de cel mult două luni.
De lege ferenda, apreciem ca fiind necesară modificarea şi
completarea Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi a Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, în sensul că:
• art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 să stipuleze sancţiunea
suspendării din funcţie pentru cel mult două luni, în locul celei
consacrate în textul actual;
• să se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care să se
consacre suspendarea prin act administrativ din funcţia de
consilier local.
Aceste modificări şi completări ar realiza punerea în acord a stării de
drept cu starea de fapt a unui consilier aflat într-o astfel de situaţie.

11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale


Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune
administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti are un secretar salarizat
din bugetul local.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale este funcţionar public de
conducere, care trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative,
conform art. 83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea
eliberării din funcţie.

226
De asemenea, secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi
cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau
vicepreşedinţii consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea
raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar al secretarului unităţii
administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
completările ulterioare.
Potrivit legii, secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, conform
legii.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale, îndeplineşte conform art.
117 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, următoarele atribuţii:
a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale
preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean;
b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului
judeţean;
c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia
dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele
acestuia, precum şi între aceştia şi prefect;
d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului
local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean
şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean;
e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile
publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a)*), în condiţiile
Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public;
f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a
consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea
de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a
consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul
local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului
judeţean, după caz.
Trebuie să remarcăm că pentru prima dată după 1990, Legea
organică a administraţiei publice locale goleşte de conţinut activitatea
secretarului unităţii administrativ-teritoriale, în opinia noastră nejustificat.
Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001 diminuează competenţa
227
secretarului prin eliminarea atribuţiilor referitoare la coordonarea
compartimentelor şi activităţilor cu caracter juridic, stare civilă, autoritate
tutelară şi asistenţă socială etc.
În opinia noastră, aceste modificări vor avea în timp efecte nefaste
asupra administraţiei publice locale, înlocuind profesionalismul cu influenţa
arbitrară a factorului politic.

12. Administratorul public

Cu caracter de noutate şi nespecific pentru administraţia publică


locală românească, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea
Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede, prin
normă permisivă, posibilitatea înfiinţării funcţiei de administrator public.
Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei
publice locale: „La nivelul comunelor şi oraşelor, primarul poate propune
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public, în limita
numărului maxim de posturi aprobate.”
Aşadar, legiuitorul lasă primarului libertatea de a propune sau nu
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public.
Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac de
către primar, pe baza unor criterii aprobate de consiliul local.
Pe baza unui contract de management, încheiat cu primarul,
administratorul public poate îndeplini atribuţii de coordonare a aparatului de
specialitate sau a serviciilor publice de interes local.
În acelaşi timp, administratorul public poate îndeplini şi funcţia de
ordonator principal de credite, evident în ipoteza în care primarul îi deleagă
această calitate.
În final, ne exprimăm opinia în sensul că norma legislativă privind
înfiinţarea funcţiei de administrator public îşi va dovedi în timp ineficienţa.
Pe de altă parte, nu vedem viabilă coexistenţa funcţiilor de
administrator public şi cea de viceprimar, atâta timp cât nici una dintre ele
nu au stabilite atribuţii prin lege, ci, doar prin delegare, atribuţii conferite de
lege primarului.

228
Capitolul VI

PRIMARUL

1. Alegerea şi statutul primarului


Fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti
au câte un primar, iar municipiul Bucureşti are un primar general.
Primarii sunt autorităţi executive prin care se realizează autonomia
locală în comune şi oraşe, astfel cum rezultă din art. 23 alin. (1) al Legii
organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Atât Constituţia precum şi Legea nr. 215/2001 prevăd faptul că
primarii, în calitate de autorităţi executive prin care se realizează autonomia
locală şi se rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, se aleg în
condiţiile legii. Alegerea primarilor este reglementată de Legea nr. 67/2004
– privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, ale cărei
dispoziţii le-am analizat atunci când ne-am referit la alegerea consiliului
local.
Precizăm că dispoziţiile legale relevate în capitolul anterior în ceea
ce priveşte dreptul de a alege şi de a fi ales, organizarea circumscripţiilor
electorale, a secţiilor de votare, a birourilor electorale de circumscripţie şi
ale secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale etc. sunt aplicabile şi în
cazul alegerii primarilor, cu unele diferenţe, pe care le vom analiza în
continuare.
În primul rând, primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
sectoarelor municipiului Bucureşti se aleg pe circumscripţii electorale, prin
vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, prin scrutin uninominal,
conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 şi nu a scrutinului de listă
precum în cazul alegerii consiliilor locale şi judeţene. Acelaşi principiu se
aplică şi la alegerea primarului general al municipiului Bucureşti.
În al doilea rând, în situaţiile în care un candidat la funcţia de primar
este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid politic,
alianţa politică sau electorală - care să-l propună candidat), el trebuie să fie
susţinut de cel puţin 2% din numărul total de alegători înscrişi în liste
electorale permanente din circumscripţia pentru care candidează. Numărul
susţinătorilor nu poate fi mai mic de 200 în cazul comunelor, de 300 în
cazul oraşelor, 1000 în cazul municipiilor şi sectoarelor municipiului
Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti, conform art. 44 alin. (2)
din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale.

229
În al treilea rând, modelul buletinului de vot pentru alegerea
primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local,
consiliului judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
consecinţă firească a faptului că primarul se alege prin scrutin uninominal.
Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima în patrulaterele buletinului
de vot pe lângă denumirea partidului politic, alianţei politice, alianţei
electorale sau a organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
care participă la alegeri ori, după caz, menţiunea „Candidat independent” (în
unghiul din partea stângă sus) şi a semnului electoral (în unghiul din partea
dreaptă sus), numele şi prenumele candidatului.
În al patrulea rând, dacă alegerea primarului se desfăşoară
concomitent cu alegerea consiliului local şi a consiliului judeţean, rezultatul
votării se va consemna în documente distincte şi anume: tabele şi procese-
verbale întocmite de birourile electorale ale secţiilor de votare şi respectiv
de birourile electorale ale circumscripţiilor comunale, orăşeneşti,
municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi ale circumscripţiilor
judeţeane, respectiv a municipiului Bucureşti, conform art. 85 alin. (4), art.
86 alin. (1) şi art. 95 din lege.
În al cincilea rând, pentru alegerea primarilor la fel ca şi pentru
alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numărul
alegătorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea nr.67/2004.
Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor
valabil exprimate.
Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor
valabil exprimate, fapt consemnat în procesul-verbal încheiat de biroul
electoral de circumscripţie, se organizează al doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între
mai mulţi candidaţi la funcţia de primar.
La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii aflaţi în situaţie
de balotaj, evident dacă aceştia ocupă primele două locuri la egalitate de
voturi valabil exprimate.
Al doilea tur de scrutin se desfăşoară la două săptămâni de la primul
tur.
În al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care a
obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate, conform art. 93
alin. (7) din Legea nr. 67/2004.
Validarea alegerii primarului se face de către judecătoria în a cărei
rază teritorială de competenţă se află comuna, oraşul sau subdiviziunea
administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele
judecătoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
230
Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se
face de către preşedintele Tribunalului Bucureşti.
Invalidarea alegerii primarului se poate face numai în cazurile
prevăzute de art. 30 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
respectiv:
a) dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate;
b) dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală
constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă
încălcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale.
Rezultatul validării sau al invalidării alegerii primarului se aduce la
cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului
local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător
desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale.
În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri
în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la
data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti, în condiţiile
legii privind alegerile locale.
După parcurgerea acestor etape, următorul act obligatoriu constă din
depunerea jurământului prevăzut în art. 32 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, în
faţa consiliului local, deci a autorităţii administraţiei publice deliberative,
nou aleasă.
Primarul care refuză să depună jurământul este considerat
demisionat de drept.

1.1. Mandatul primarului


Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită de la depunerea
jurământului, până la depunerea jurământului de către primarul nou ales.
După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice,
primarului i se înmânează legitimaţia, care va fi semnată de preşedintele de
şedinţă, un semn distinctiv al calităţii de primar, pe care acesta are dreptul să
îl poarte, potrivit legii, pe întreaga durată a mandatului, precum şi eşarfa în
culorile drapelului naţional al României, astfel cum prevăd dispoziţiile art.
14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu
modificările şi completările ulterioare.
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, conform art. 61
alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. El
este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate

231
al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl
controlează.
Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice
locale, în condiţiile legii.
În acelaşi timp, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu
alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine,
precum şi în justiţie.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe timp
de război sau catastrofă.

1.2. Conflictul de interese


Spre deosebire de condiţiile de eligibilitate ce se cer a fi întrunite la
depunerea candidaturilor pentru funcţia de primar, atât conflictul de interese
precum şi starea de incompatibilitate intervin numai după validarea
mandatului de primar.
Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce
exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de
natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a
atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.1
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în
exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt: imparţialitatea,
integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.
Conform art. 76 alin. (1) din Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV,
Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: „Primarii şi viceprimarii, primarul general
şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act
administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în
exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul
său sau pentru rudele sale de gradul I.”
Din analiza textului citat, desprindem două concluzii şi anume:
a) Se instituie în sarcina primarilor obligaţia de „a nu face”, de a se
abţine de la emiterea unui act administrativ, încheierea unui act
juridic de altă natură şi, am completa noi, de la orice măsură
administrativă care ar fi de natură să-i producă un folos material
personal, soţului său ori rudelor de gradul I;
b) Constatăm, alături de alţi autori2, o redactare deficitară a textului.
Astfel, în ideea de a reglementa prin enunţ exhaustiv, legiuitorul
utilizează atât noţiunea de act administrativ, precum şi pe cea de

1
A se vedea art. 70, Secţiunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 181
232
dispoziţie care, potrivit legii este actul administrativ tipic emis de
primar.
În opinia noastră, textul trebuia să interzică primarului emiterea unui
act administrativ (dispoziţie, autorizaţie etc.), sau a oricărei operaţiuni
administrative (aviz, adeverinţă, certificat etc.), precum şi încheierea unor
acte juridice de natură a-i produce un folos material, în timpul exercitării
funcţiei.
În alineatul 2 al aceluiaşi articol, legiuitorul stabileşte sancţiunea
pentru actele administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea
obligaţiilor stabilite în alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolută.
Dacă în urma controlului asupra legalităţii actelor juridice încheiate
sau emise de persoanele prevăzute la alin. (1) rezultă că alesul local în cauză
a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz, sesizarea organelor
de urmărire penală competente, sau a comisiilor competente de cercetare a
averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul
averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi
de control şi a funcţionarilor publici.1
Sesizarea prefectului poate fi făcută de orice persoană interesată.
Potrivit art. 78 din Secţiunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr.
161/2003 orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese, se
poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de
natura actului emis sau încheiat.

1.3. Incompatibilităţi
Incompatibilităţile privind aleşii locali sunt reglementate în
Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afraceri, prevenirea
şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Funcţia de primar
şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti,
preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de consilier local;
b) funcţia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual
de muncă, indiferent de durata acestuia;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,
manager, administrator, membru în consiliul de administraţie ori
cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificările şi
completările ulterioare
233
societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile
autonome de interes naţional sau local, la companiile şi
societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială;
f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în
adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau
de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi
comerciale de interes naţional;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) calitatea de deputat sau senator;
j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o altă
funcţie asimilată acestora;
k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau în
străinătate, cu excepţia funcţiei de cadru didactic sau funcţiilor în
cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii
neguvernamentale.”
De asemenea, primarii şi viceprimarii, primarul general şi
viceprimarii municipiului Bucureşti nu pot deţine, pe durata exercitării
mandatului, funcţia de consilier judeţean.
Singura excepţie, este prevăzută de alin. (3) al art. 87 din lege,
potrivit căruia primarii şi viceprimarii pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
Trebuie relevat faptul că incompatibilităţile instituite de actuala
reglementare sunt mai numeroase faţă de cele din vechea reglementare,
respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, în prezent abrogat.
Opţiunea titularului funcţiei de primar pentru una dintre funcţiile
incompatibile, autoritatea competentă să constate starea de
incompatibilitate, procedura şi consecinţele faptului de a nu renunţa la una
dintre cele două funcţii incompatibile au fost abordate în capitolul afectat
consilierilor locali, fiind aplicabile şi în cazul primarilor, conform art. 91 din
Legea nr. 161/2003.
În sfârşit, menţionăm că în cazul primarilor este posibilă şi starea de
incompatibilitate reglementată de art. 95 din legea nr. 161/2003, Cartea I-a,
Titlul IV, secţiunea a IV-a, conform căruia: „(1) Nu sunt permise raporturile
ierarhice directe în cazul în cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt
soţi sau rude de gradul I.” Aceste dispoziţii se aplică şi în cazul în care şeful
ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipoteză posibilă pentru primarii în
funcţie.

234
Persoanele care se află în una dintre situaţiile menţionate trebuie să
opteze, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice
directe sau renunţarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3) din
lege.

1.4. Încetarea şi suspendarea mandatului de primar


Dispoziţii cu privire la încetarea şi respectiv suspendarea mandatului
de primar regăsim în Legea organică a administraţiei publice locale nr.
215/2001 şi în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, mandatul de primar încetează de drept înainte de termen în
următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială;
d) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o
pedeapsă privativă de libertate;
e) punerea sub interdicţie judecătorească pentru debilitate sau
alienare mintală;
f) pierderea drepturilor electorale;
g) deces.
Pe de altă parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
introduce încă două situaţii care conduc la încetarea de drept a mandatului
de primar şi anume:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită
unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune
condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de
45 de zile consecutiv.
În toate situaţiile precizate, care antrenează încetarea înainte de
termen a mandatului de primar, cu excepţia demisiei, prefectul va emite un
ordin prin care ia act de încetarea mandatului primarului şi declară vacantă
funcţia acestuia, urmând a avea loc procedura de alegere a noului primar.
Ordinul prefectului se va fundamenta în mod obligatoriu pe un
referat semnat de secretarul comunei sau oraşului, precum şi pe actele care
atestă motivul legal de încetare a mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile
art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Primarul poate demisiona din funcţie, prin act de voinţă unilateral,
având obligaţia de a comunica în scris decizia sa consiliului local şi
prefectului. La prima şedinţă a consiliului, preşedintele de şedinţă ia act de
235
această situaţie, care se va consemna în procesul-verbal de şedinţă, în
temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004.
Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul
prefectului, împreună cu un extras din procesul-verbal al şedinţei consiliului
local, se va înainta Ministerului Administraţiei şi Internelor, care va propune
Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar1.
Se impune aici precizarea că deşi mandatul primarului este de patru
ani, în situaţiile când mandatul încetează înainte de termen ca urmare a
demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor aleşi în astfel de
situaţii (deci în cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin. (2) din
Legea nr. 215/2001 prevăzând că noii primari vor încheia mandatul
predecesorilor.
Mandatul primarului poate înceta, de asemenea, înainte de termen,
ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în condiţiile
prevăzute de lege.
Iniţiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puţin 25% dintre
locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, condiţie ce
trebuie îndeplinită în fiecare localitate componentă a comunei sau oraşului.
Cererea se adresează de către cetăţeni prefectului, legea stabilind în
mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea referendumului şi
anume:
a) nesocotirea de către primar a intereselor generale ale
colectivităţii locale;
b) neexercitarea atribuţiilor legale ce revin primarului, inclusiv cele
pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului.2
După primirea cererii, prefectul este obligat să analizeze temeinicia
motivelor invocate, a condiţiilor prevăzute în art. 73 din Legea nr. 215/2001,
inclusiv a veridicităţii şi autenticităţii semnăturilor, în termen de 30 de zile.
După verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul
Administraţiei şi Internelor, o propunere motivată de organizare a
referendumului. Guvernul se va pronunţa prin hotărâre în 60 de zile de la
solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul Administraţiei şi
Internelor.
Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin jumătate
plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul
primarului încetează înainte de termen numai dacă se pronunţă în acest sens
cel puţin jumătate plus unu din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot.
În acelaşi context, relevăm că art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali stabileşte că „Primarii pot fi revocaţi din funcţie în
1
Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
2
A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare
236
urma unui referendum, în condiţiile şi cazurile stabilite prin Legea nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată”
Se poate observa că în Statutul aleşilor locali legiuitorul utilizează
noţiunea de „revocare” din funcţia de primar, instituţie utilizată mai ales în
cazul funcţiilor publice ocupate prin numire şi nu a celor ocupate prin
alegere. În acelaşi timp, având în vedere că textul art. 73 din Legea nr.
393/2004 conţine o „normă de trimitere”, apreciem că se impune punerea sa
în acord cu norma din legea organică a administraţiei publice, în drept fiind
vorba despre încetarea mandatului înainte de termen şi nu de revocare.
Dacă situaţiile analizate şi prevăzute de art. 69 alin. (2) din Legea
administraţiei publice locale, determină încetarea definitivă şi înainte de
termen a mandatului primarului, aceeaşi lege prevede şi suspendarea de
drept a mandatului, cu alte cuvinte o întrerupere temporară în exercitarea
mandatului.
Reglementând această materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001- legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, prevede că:
„(1) Mandatul primarului se suspendă de drept prin ordin al
prefectului numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura
arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa
de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.”
Legea obligă pe prefect să comunice de îndată primarului ordinul de
suspendare. Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, îşi
va relua funcţia având şi dreptul la plata drepturilor salariale
corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.
În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în cazul suspendării
din funcţie a acestuia, atribuţiile sale vor fi exercitate, de drept, de către
viceprimar, până la validarea mandatului noului primar sau, după caz, până
la încetarea suspendării. În cazul unităţilor administrativ-teritoriale cu doi
sau patru viceprimari, atribuţiile primarului se exercită de către viceprimarul
desemnat de consiliul local, cu votul secret a jumătate plus unu din numărul
consilierilor în funcţie.1
Dacă sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul cât şi
viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va îndeplini atât
atribuţiile primarului cât şi ale viceprimarului, până la încetarea suspendării,
iar în situaţia în care ambele funcţii au devenit vacante - în acelaşi timp -
consiliul local va alege un nou viceprimar.
În conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organică a
administraţiei publice locale, în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară
şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce-i revin din actele normative
privitoare la recensământ, organizarea şi desfăşurarea alegerilor, protecţie
1
A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001
237
civilă precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege, primarul acţionează şi ca
reprezentant al statului în comuna sau oraşul în care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita prin intermediul
prefectului, sprijinul şefilor serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în unităţile
administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi îndeplinite prin
aparatul propriu de specialitate.
Primarii şi primarul general al municipiului Bucureşti sunt şefii
administraţiei publice locale şi răspund în faţa consiliului de buna
funcţionare a acesteia. În această calitate, primarul reprezintă comuna sau
oraşul în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice din ţară şi din străinătate,
precum şi în justiţie.
Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă tricoloră, purtarea
acesteia fiind obligatorie la Ziua Naţională a României, solemnităţi, recepţii,
ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor, conform art. 62 alin. (2) şi (3)
din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4) din Legea nr.
393/2004.
Conform art. 14 alin. (5) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, legitimaţia şi însemnul de primar se pot păstra după încetarea
mandatului, cu titlu evocativ.

2. Atribuţiile primarului
Principalele atribuţii ale primarului sunt prevăzute în art. 63 din
Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
În legătură cu materia analizată considerăm că se cuvin două
observaţii, după cum urmează:
a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii
organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a urmărit în
mod indubitabil consolidarea statutului primarului în raporturile sale cu
consiliul local, printre altele şi prin preluarea unor atribuţii conferite de
reglementările anterioare consiliilor locale.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art. 63 alin.5 lit. e al legii
organice, conform căruia primarul „numeşte, sancţionează şi dispune
suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz,
a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi
serviciilor de interes local.”
b) În premieră pentru legea organică a administraţiei publice locale,
în diferitele sale variante postrevoluţionare, Legea nr. 286/2006 pentru

238
modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 grupează după un număr de 5
criterii principalele atribuţii conferite de lege primarului.
În opinia noastră, legiuitorul în mod cu totul atipic şi, probabil din
exces de zel, a reglementat prin normă juridică ceea ce, în mod firesc, era o
chestiune de doctrină. Paradoxal, această chestiune este de natură a crea
probleme administraţiei publice şi nu de a facilita activitatea administrativă.
Faţă de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuţii conferite
prin art. 63 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 primarului,
grupate după criteriile utilizate de legiuitor.
1) Atribuţiile exercitate în calitate de reprezentant al statului,
sunt următoarele:
• îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi autoritate
tutelară şi asigură funcţionarea serviciilor publice locale de
profil;
• atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumului şi recensământului;
• alte atribuţii prevăzute expres de lege.
2) Atribuţiile referitoare la relaţia cu consiliul local sunt
următoarele:
• prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual
privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii
administrativ-teritoriale;
• prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi
informări;
• elaborează proiectele de strategii privind starea economică,
socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale şi le
supune aprobării consiliului local.
3) Atribuţiile referitoare la bugetul local sunt următoarele:
• exercită funcţia de ordonator principal de credite;
• întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului
local;
• iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de
împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele
unităţii administrativ-teritoriale;
• verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta
înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal
teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a sediului
secundar.
4) Atribuţiile privind serviciile publice asigurate cetăţenilor sunt
următoarele:
239
• coordonează realizarea serviciilor publice de interes local,
prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin
intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de
utilitate publică de interes local;
• ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea
situaţiilor de urgenţă;
• ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în
concret a activităţilor din domeniile prevăzute la art. 36 alin.
(6) lit. a) – d);
• ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenţei statistice,
inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor publice de
interes local prevăzute la art. 36
alin. (6) lit. a) – d), precum şi a bunurilor din patrimoniul
public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale;
• numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor
de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local;
Numirea conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local se face pe baza concursului organizat potrivit
procedurilor şi criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea
primarului, în condiţiile legii. Numirea se face prin dispoziţia
primarului, având anexat contractul de management;
• asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le
supune aprobării consiliului local şi acţionează pentru
respectarea prevederilor acestora;
• emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa
prin lege şi alte acte normative;
• asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
conformării cu prevederile angajamentelor asumate în
procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei
mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate
cetăţenilor.
5) Alte atribuţii stabilite prin lege.
În legătură cu această categorie de atribuţii facem precizarea că
legiuitorul a utilizat noţiunea de lege în sens larg, incluzând atât actul juridic
al Parlamentului precum şi actele administrative emise de Guvern
(ordonanţe şi hotărâri) ori ale miniştrilor şi ale altor conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale.
Redăm mai jos câteva exemple, după cum urmează:
240
1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu
modificările şi completările ulterioare, primarul conduce comisia locală
pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra
terenurilor agricole.
2) Prin dispoziţie emisă de primar în temeiul art.6 din Legea nr.
396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei,1 se
stabileşte dreptul familiilor care fac obiectul legii.
3) Primarii au obligaţia de a stabili locurile speciale pentru afişajul
electoral, conform art. 72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale etc.

3. Actele primarului
În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite conform art. 68 alin.1
al Legii nr. 215/2001, republicată, dispoziţii cu caracter normativ sau
individual, care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţa publică,
sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Aducerea la
cunoştinţă publică a dispoziţiilor cu caracter normativ se face în termen de 5
zile de la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 49 alin.2
coroborat cu art. 68 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001.
În acelaşi timp, relevăm faptul că majoritatea dispoziţiilor emise de
primar au un caracter individual adresându-se unei sau unor persoane
predeterminate (încadrarea în muncă, sancţionarea personalului, numirea şi
eliberarea din funcţie etc.).
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice locale, şi în
acelaşi timp manifestări unilaterale de voinţă, dispoziţiile primarului sunt
acte administrative de autoritate.
Controlul legalităţii dispoziţiilor primarului se exercită de către
prefect potrivit dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţia României,
republicată, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 – legea
privind prefectul şi instituţia prefectului2.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia de a
contrasemna dispoziţiile primarului şi implicit, de a refuza contrasemnarea
acestora dacă le consideră a fi nelegale.
Secretarul va trebui, în caz de refuz, să prezinte primarului în scris
opinia sa motivată şi să comunice de îndată prefectului dispoziţia în cauză,
sau cel mai târziu în 3 zile de la data emiterii.3
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 892 din 2 noiembrie 2006
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
3
A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 215/2001
241
4. Drepturile şi obligaţiile primarului
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali constituie cadrul
general de reglementare a drepturilor şi obligaţiilor pentru aleşii locali în
general, implicit pentru primari.
Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul
exercitării mandatului sunt următoarele:
a) contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei
instituţii ori autorităţi publice, regii autonome sau la o societate
comercială cu capital integral de stat ori majoritar de stat sau ale
unităţilor administrativ-teritoriale se suspendă. Pe aceste funcţii
pot fi angajate sau numite alte persoane numai pe durată
determinată;
b) la încetarea mandatului de primar persoana în cauză îşi va relua
activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă sau a
actului de numire. Timp de 2 ani de la data încetării mandatului,
persoanelor care au îndeplinit funcţia de primar nu li se poate
modifica sau desface contractul de muncă şi nici nu pot fi
eliberate din funcţie pentru motive ce nu le sunt imputabile.
c) la încetarea mandatului, primarii care îndeplinesc condiţiile
prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari,
beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de
recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile lunare
primite, în condiţiile legii;
d) are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri pe care le supune
dezbaterii şi aprobării consiliilor locale, precum şi dreptul de a
emite dispoziţii;
e) dreptul la indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii;
f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea
mandatului;
g) dreptul la concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără
plată, precum şi dreptul la concedii plătite în cazul unor
evenimente deosebite, potrivit legii;
h) durata mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitate
şi se ia în calcul la promovarea şi la acordarea tuturor drepturilor
băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi recalcularea
pensiei;
i) plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare
profesională organizate de instituţii specializate, în decursul
mandatului etc.
Principalele obligaţii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt:

242
a) să exercite funcţia cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea locală care i-a ales;
b) să respecte Constituţia, legile ţării şi celelalte acte normative cu
forţă juridică superioară;
c) să organizeze şi să pună în executare hotărârile consiliului local;
d) să manifeste probitate şi discreţie profesională, cinste şi
corectitudine în exercitarea mandatului;
e) să se abţină de la a emite acte administrative sau de a lua alte
măsuri în situaţiile în care se află în conflict de interese, ori de
câte ori interesele personale contravin interesului general;
f) să organizeze periodic audienţe şi întâlniri cu cetăţenii, să
prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situaţia
administraţiei locale;
g) să depună declaraţia de avere, în condiţiile legii etc.

5. Răspunderea primarului
În doctrina de specialitate se apreciază că răspunderea primarului
poate avea o natură juridică şi una politică1.
Suportul legal al antrenării răspunderii primarului îl regăsim în art.
128 din Legea nr. 215/2001 care prevede că primarii, viceprimarii, primarul
general al municipiului Bucureşti răspund, după caz, administrativ, civil,
contravenţional sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor
ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea necorespunzătoare a
atribuţiilor ce-i revin, primarul va răspunde potrivit legii2.
Regimul juridic al răspunderii primarului este reglementat, cu
precădere, de Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi
de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali din care se desprind
următoarele principii:3
a) în exercitarea mandatului, primarul îndeplineşte o funcţie de
autoritate publică şi se află în serviciul colectivităţii locale care
l-a ales;
b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege şi se bucură
inclusiv de protecţia prevăzută de legea penală;
c) primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile
politice exprimate în exercitarea mandatului;4

1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 509
2
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, 2002, p. 252
3
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.389-390
4
A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleşilor
locali
243
d) pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor ce le revin,
primarul răspunde, după caz, contravenţional, administrativ,
civil sau penal, în condiţiile legii.5
În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a primarului,
trebuie să observăm că în premieră pentru legile organice ale administraţiei
publice locale de după 1990, Legea nr. 286/2006 introduce un capitol nou
intitulat „Contravenţii şi sancţiuni”.
Aşadar, conform art. 118 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 1.000
lei la 5.000 lei următoarele fapte:
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
local de către primar;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice
locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de
către primar, din culpă;
d) neprezentarea de către primar a rapoartelor prevăzute de lege,
din culpă ...;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar în
calitate de reprezentant al statului în unităţile administrativ-
teritoriale.
(2) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către
prefect, în calitate de autoritate publică, reprezentant al Guvernului pe plan
local.”
Având în vedere că potrivit alineatului 3 al aceluiaşi articol,
dispoziţiile menţionate se completează în mod corespunzător cu cele ale
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, rezultă că împotriva procesului-
verbal de constatare a contravenţiei şi aplicarea amenzii primarul poate
formula plângere la judecătorie.
În cazul în care primarul este nemulţumit de soluţia instanţei de
fond, primarul poate formula recurs la secţia de contencios administrativ a
tribunalului competent.
Aşadar, litigiile generate de răspunderea contravenţională a
primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicţie, fondul şi recursul.
În legătură cu răspunderea administrativă ca formă a răspunderii
juridice pe care o tratăm în ultimul capitol al prezentei lucrări, considerăm
aici, ca fiind necesare următoarele consideraţii:

5
A se vedea art.154 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare
244
a) răspunderea administrativă este antrenată ori de câte ori este
săvârşită o faptă ilicită, denumită abatere administrativă;
b) abaterea administrativă este percepută în doctrină într-un dublu
sens, după cum urmează:
• în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice
încălcare a normelor de drept administrativ;
• în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege
numai acea faptă administrativă ilicită care constituie
contravenţie;
c) doctrina de drept administrativ consacră trei forme ale răspunderii
administrative şi anume: răspunderea administrativ-disciplinară,
răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-
patrimonială.
În acest context, apreciem că formularea din art.154 alin.1 al Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu privire la răspunderea
primarilor este eronată. De lege ferenda, considerăm că se impune
modificarea acestuia, în sensul de a consacra în sarcina primarilor
răspunderea administrativă, civilă şi penală, după caz, în funcţie de natura şi
gravitatea faptelor ilicite săvârşite în exercitarea mandatului.
Aşa cum am relevat deja, răspunderea administrativă îmbracă trei
forme, respectiv: răspunderea administrativ-contravenţională pe care am
abordat-o deja, răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea
administrativ-patrimonială, la care ne vom referi în cele ce urmează.
În ceea ce priveşte răspunderea administrativ-disciplinară, este
evident că poate fi antrenată ca urmare a unor abateri disciplinare.
Apreciem că potrivit dispoziţiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, primarul ar putea săvârşi următoarele
abateri disciplinare:
a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, în mod
nejustificat;
b) nesocotirea intereselor generale ale colectivităţii locale;
c) neexercitarea atribuţiilor ce îi revin, inclusiv cele pe care le
exercită în calitate de reprezentant al statului.
Săvârşirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare specifice
pentru primar, au drept consecinţă încetarea de drept a mandatului ori
suspendarea din funcţie a acestuia, ca sancţiuni administrativ-disciplinare
specifice pentru primari.
În astfel de situaţii prefectul, prin ordin, ia act de încetarea respectiv.
Suspendarea de drept a mandatului de primar.
În sfârşit, opinăm că răspunderea administrativ-patrimonială a
primarului se fundamentează pe art. 52 din Constituţia României,
republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
245
Cu alte cuvinte, această formă a răspunderii va fi antrenată ori de
câte ori o persoană va fi lezată într-un drept al său ori într-un interes legitim
printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri adresate primarului.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă menţionăm că este o formă de
răspundere mai severă decât răspunderea patrimonială, în sensul că
presupune atât repararea pagubei precum şi beneficiul nerealizat.
Deşi legea nu prevede în mod expres ipotezele în care poate
interveni, apreciem că răspunderea civilă a primarilor poate fi antrenată în
următoarele ipoteze:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii
administrativ –teritoriale pe care o reprezintă;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor încasate
necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritate, în calitate de comitent, unor
terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
Evident că răspunderea primarului va fi antrenată numai dacă se
reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovăţie, faptă ilicită şi prejudiciu.
În sfârşit, răspunderea penală este cea mai gravă formă a răspunderii
primarului şi intervine numai atunci când primarul săvârşeşte o infracţiune
în exercitarea atribuţiilor ce îi revin.

6. Aparatul de specialitate al primarului


Pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, atât consiliul local,
precum şi primarul au nevoie de un personal specializat şi competent,
denumit „aparatul de specialitate al primarului”.
Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, la
propunerea primarului, consiliul local aprobă, în condiţiile legii, înfiinţarea,
organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul propriu
de specialitate al primarului se fac de către primar, conform legii.
În componenţa aparatului propriu al primarului se regăsesc două
categorii de personal şi anume:
a) funcţionari publici, persoane care exercită o funcţie publică;
b) personal contractual, care desfăşoară activităţi de secretariat,
administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi
de deservire, precum şi alte categorii de personal care nu
exercită prerogative de putere publică.

246
După numirea în funcţie, între primar şi funcţionarii publici iau
naştere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
Pe de altă parte, între primar şi personalul contractual se nasc
raporturi de muncă, guvernate de dispoziţiile Codului Muncii.
Structura organizatorică a aparatului de specialitate al primarului
cuprinde următoarele compartimente funcţionale: birouri, servicii, direcţii şi
direcţii generale.
Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare „Structura
organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să respecte
următoarele cerinţe:
a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de
minimum 5 posturi de execuţie;
b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de
minimum 7 posturi de execuţie;
c) pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr de
minimum 15 posturi de execuţie;
d) pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un număr
de minimum 25 de posturi de execuţie.”
Incompatibilităţile, conflictul de interese, drepturile şi îndatoririle
prevăzute de lege pentru secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi pentru
ceilalţi funcţionari publici sunt tratate în capitolul afectat „Funcţionarilor
publici”.
Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice
locale, republicată: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului, constituie o
structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei
sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi
dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii
locale.”

7. Viceprimarul
Comunele, oraşele, municipiile şi sectoarele municipiului Bucureşti
au câte un viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ şi municipiul
Bucureşti au doi viceprimari, aleşi în condiţiile legii.1

1
A se vedea art. 57 şi art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare
247
Trebuie sesizat faptul că Legea nr. 286/2006 a adus modificări
substanţiale în ceea ce priveşte statutul juridic al viceprimarului, mai mult
sau mai puţin discutabile, aşa cum vom releva în continuare.
Astfel, cu caracter de noutate absolută în legislaţia de după 1990, art.
57 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 aşa cum a fost
modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: „Viceprimarul este subordonat
primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile
sale.”
Analiza textului menţionat ne permite să facem următoarele
observaţii:
a) Printr-o dispoziţie legală expresă, se stabileşte raportul de
subordonare al viceprimarului faţă de primar. Această prevedere apreciem
că poate fi abordată printr-o dublă perspectivă şi anume:
 Pe de o parte, este în afara oricărui dubiu faptul că legiuitorul
organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii
publici. Din această perspectivă, dispoziţiile analizate ne apar ca
fiind absolut motivate.
 Pe de altă parte, trebuie să constatăm că dispoziţia analizată este
atipică. Facem această apreciere având în vedere faptul că,
potrivit legii, viceprimarul este ales şi schimbat din funcţie de
consiliul local şi, pe cale de consecinţă se subordonează acestuia.
În acest context, concluzionăm că viceprimarul are o dublă
subordonare atât faţă de primar precum şi faţă de consiliul local. Ne
permitem să apreciem că această ipostază va crea probleme dificile
viceprimarilor, cu precădere în situaţiile în care primarii au o altă coloratură
politică, comparativ cu majoritatea consilierilor.
b) În al doilea rând, constatăm că legiuitorul consacră în premieră
faptul că viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului.
Alături de alte opinii exprimate în doctrină,1 considerăm că această
prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al viceprimarului şi în
acelaşi timp, de a-l responsabiliza în exercitarea funcţiei.
c) În al treilea rând, observăm că printr-o normă cu caracter permisiv
legiuitorul stabileşte libertatea primarului care, „poate delega atribuţiile
sale” viceprimarului (viceprimarilor), neavând obligaţia de delegare a unor
atribuţii.
Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres faţă de
reglementarea anterioară care, instituia în articolul 70 alin.1 obligaţia
primarului de a delega viceprimarului o parte dintre atribuţiile sale legale, în
termen de 30 de zile de la data validării.
1
Vezi: V. Vedinaş, D. Bakîrci, Principalele modificări aduse prin Legea nr. 286/2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Revista
Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25.
248
Pe de altă parte, ştiinţa managementului consacră cu valoare
axiomatică faptul că delegarea constituie un instrument de eficientizare a
actului de conducere.
Or, aşa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate şi
păguboase, de natură a institui şi menţine un sistem de conducere autoritar
în administraţia publică locală.
A doua modificare importantă este prevăzută în art. 57 alin. 3 al
Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
conform căruia: „Viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor
locali în funcţie, din rândul membrilor acestuia.”
Aşadar, spre deosebire de forma anterioară a legii, a fost modificată
majoritatea necesară cu care se adoptă hotărârea de alegere şi respectiv de
schimbare din funcţie a viceprimarului, reducându-se de la două treimi la
majoritatea consilierilor în funcţie.1
Pe cale de consecinţă, atât alegerea precum şi schimbarea din funcţie
a viceprimarilor pot fi făcute cu mai multă uşurinţă, de către consiliile
locale, dispoziţia fiind de natură a crea o mai mare instabilitate în funcţie.
Această afirmaţie are în vedere şi prevederile art. 57 alin. 4 potrivit
cărora: „Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul
local, prin hotărâre adoptată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la
propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor în
funcţie.”
Se poate observa faptul că legiuitorul nu a condiţionat schimbarea
din funcţie a viceprimarului în nici un fel. Cu alte cuvinte, viceprimarul
poate fi schimbat din funcţie fără o motivaţie pertinentă şi concludentă,
decizia fiind eminamente politică.
Fără a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al viceprimarului,
considerăm că actuala reglementare are menirea de a amplifica rolul
factorului politic în administraţia publică locală şi, pe cale de consecinţă va
induce o stare de instabilitate, cu certitudine păguboasă pentru administraţie.
O altă modificare notabilă este cea prevăzută de art. 57 alin. 7
conform căruia: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează
statutul de consilier local fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui
statut.”
Din această reglementare cu caracter novator rezultă indubitabil
concluzia conform căreia, viceprimarului îi sunt aplicabile dispoziţiile Legii
organice a administraţiei publice locale şi cele ale Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali referitoare la consilierii locali.
În acelaşi timp, trebuie să constatăm că dintr-o regretabilă eroare,
legiuitorul a omis să precizeze în conţinutul Legii nr. 215/2001 – legea
1
A se vedea şi art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată
249
administraţiei publice locale, modificată şi completată prin Legea nr.
286/2006 faptul că aceste prevederi sunt aplicabile numai după alegerile
autorităţilor publice locale din anul 2008.
Mandatul viceprimarului se exercită în mod legal de la data alegerii
în funcţie şi încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului local din
care face parte.
Mandatul viceprimarului încetează de drept, înainte de expirarea
duratei normale a mandatului, în următoarele situaţii1:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive
ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de
6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la
o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate înceta de drept,
înainte de termen pentru cauzele care determină încetarea calităţii de
consilier local.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că încetarea de drept
a mandatului de viceprimar, determinată de una dintre situaţiile care conduc
la încetarea de drept a calităţii de consilier local se constată prin hotărâre
adoptată de consiliul local, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la
propunerea primarului sau a unui consilier local, conform art. 9 alin. 3 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
La această concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a
viceprimarului.
Pe de altă parte, mandatul viceprimarului se suspendă de drept
numai în cazul în care a fost arestat preventiv.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa
de judecată prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea mandatului,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 71 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată, viceprimarului.

1
A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
250
Suspendarea durează până la încetarea măsurii de arest preventiv.
Dacă viceprimarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, are dreptul
la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada suspendării.2
Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul
exercită o funcţie de autoritate publică, se află în serviciul colectivităţii
locale, fiind ocrotit de lege.
Principalele drepturi de care se bucură viceprimarul pe timpul
exercitării mandatului, sunt prevăzute în Capitolul V al Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, dintre care enumerăm:
• pe timpul exercitării mandatului se suspendă contractul de
muncă sau actul de numire în cadrul unei instituţii ori autorităţi
publice, respectiv regii autonome sau societăţi comerciale cu
capital integral sau majoritar de stat sau ale unităţilor
administrativ-teritoriale; în consecinţă, la încetarea mandatului
îşi reiau activitatea în baza aceloraşi contracte de muncă sau acte
de numire;
• are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri, individual sau în grup,
pe care le supune spre aprobare consiliului local;
• pentru activitatea prestată are dreptul la o indemnizaţie lunară
stabilită potrivit legii. De asemenea, are dreptul la decontarea
cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, în condiţiile
prevăzute de lege;
• beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente
familiale deosebite, potrivit legii;
• durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă şi în
specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea tuturor
drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi
la recalcularea pensiei;
• beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională, organizate de instituţiile specializate
etc.
Obligaţiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite în
Capitolul VI al Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, astfel:
• îndatorirea de a participa la exercitarea funcţiilor autorităţilor
administraţiei publice locale din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;

2
Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
251
• să depună declaraţia de avere şi declaraţia de interese în
termenele prevăzute de lege;
• obligaţia de probitate şi discreţie profesională;
• obligaţia de a aduce la cunoştinţă cetăţenilor toate actele şi
faptele administrative de interes public pentru colectivitatea
locală;
• să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru întâlniri cu
cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o
informare cu privire la problemele ridicate de cetăţeni.
Evident că după alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va avea
atât drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
În sfârşit, ca şi în cazul primarului, viceprimarul răspunde, după caz,
contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în
exercitarea atribuţiilor ce-i revin, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 128
alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările
şi completările ulterioare.

252
Capitolul VII

CONSILIUL JUDEŢEAN

1. Componenţa şi alegerea
Constituţia României, republicată, defineşte în art. 122 consiliul
judeţean ca fiind „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean”, dispoziţie reluată în art. 87 al Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi potrivit
dispoziţiilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale.
În ceea ce priveşte alegerea consiliilor judeţene, Constituţia consacră
în art. 122 alin. (2) principiul potrivit căruia „consiliul judeţean este ales şi
funcţionează în condiţiile legii”, regimul electoral pentru alegerea consiliilor
judeţene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti
constituie o circumscripţie electorală, numerotarea circumscripţiilor
electorale judeţene şi a municipiului de judeţ făcându-se prin hotărâre a
Guvernului.
Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale în varianta iniţială1,
stabilea un sistem de alegere indirectă a consiliilor judeţene. Astfel, alegerea
consiliului judeţean se făcea de către un corp de electori, constituit din
totalitatea consilierilor locali (comunali, orăşeneşti şi municipali), în termen
de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de pe teritoriul unui judeţ.
După modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr.
25 din 12 aprilie 19962 s-a renunţat la alegerea indirectă a consiliilor
judeţene, care sunt alese, la fel ca şi consiliile locale, pe baza votului
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Alegerea prin vot direct a consiliilor judeţene, are menirea de a
reflecta aplicarea principiilor democratice privind constituirea autorităţilor
reprezentative şi la nivelul colectivităţilor judeţene, iar pe de altă parte,
asigură armonizarea legislaţiei noastre cu cea înscrisă în Carta europeană a
autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)3.
Acelaşi principiu a fost menţinut şi de actuala reglementare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 239 din 28 noiembrie 1991
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 77 din 13 aprilie 1996
253
Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale:
„(2) Consiliile locale şi consiliile judeţene, precum şi primarii se
aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
(3) Consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii
electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării
proporţionale.”
Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de
prefect, prin ordin, în funcţie de populaţia judeţului raportată de către
Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a
anului în curs, sau după caz, la data de 1 iulie a anului care precede
alegerile.
Acest număr oscilează între 31 consilieri locali, în judeţele cu o
populaţie de până la 350.000 locuitori şi 37 consilieri pentru judeţele cu o
populaţie de peste 650.000 locuitori, conform art. 88 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.
Candidaturile pentru consiliile judeţene, la fel ca şi pentru cele locale
şi primari se propun de partidele politice sau alianţele politice constituite
potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune candidaturi şi de
către alianţele electorale constituite în condiţiile legii, ori de către
organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale prevăzute în art. 7
din Legea nr. 67/2004, precum şi candidaturi independente. Conform art. 6
teza a II-a din Legea nr. 67/2004 listele de candidaţi pentru alegerea
consiliilor judeţene trebuie întocmite astfel încât să asigure reprezentarea
ambelor sexe.
Procedura alegerii consiliului judeţean, cu unele nuanţări, este
aproape identică cu cea descrisă în capitolul afectat alegerii consiliilor
locale.
Astfel, depunerea candidaturilor, campania electorală, organizarea
secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale, desfăşurarea alegerilor,
constatarea rezultatelor etc., urmează regulile şi se desfăşoară în termenele
prezentate la alegerea consiliilor locale.
Menţionăm că pentru alegerea unui consiliu judeţean, se votează la
toate secţiile de votare organizate în comunele, oraşele şi municipiile care
compun judeţul respectiv, folosindu-se aceleaşi liste electorale cu cele
utilizate pentru alegerea primarilor şi consiliilor locale, dar buletine de vot
distincte.

3
Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost
ratificată prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al
României nr.331 din 26 noiembrie 1997
254
Organizarea şi desfăşurarea operaţiunilor electorale pentru alegerea
consiliilor judeţene, este dată de lege în competenţa Biroului electoral de
circumscripţie judeţeană, care este format din 15 membri, dintre care un
preşedinte şi un locţiitor al acestuia care trebuie să fie magistraţi şi 13
reprezentanţi ai partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale
care participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă.
Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale, Birourile electorale de circumscripţie
judeţeană şi a municipiului Bucureşti îndeplineşte în mod corespunzător
atribuţiile comune celorlalte birouri electorale (comunale, orăşeneşti şi
municipale) precum şi următoarele atribuţii specifice:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri
în toate circumscripţiile electorale din cuprinsul judeţului,
respectiv al municipiului Bucureşti;
b) asigură aducerea la cunoştinţa celorlalte birouri electorale
din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti, a hotărârilor
Biroului Electoral Central şi urmăresc modul de aplicare şi
respectare a acestora;
c) efectuează instruirea preşedinţilor birourilor electorale de
circumscripţie comunală, orăşenească, municipală şi de sector al
municipiului Bucureşti şi ai birourilor electorale ale secţiilor de
votare din cuprinsul judeţului;
d) realizează centralizarea numărului de liste complete
depuse de partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale
şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, pe
baza comunicării primite de la birourile electorale de
circumscripţie comunală, orăşenească, municipală, respectiv de
sector al municipiului Bucureşti, şi transmit Biroului Electoral
Central situaţia centralizată, în termen de 24 de ore de la
întocmire;
e) primesc de la birourile electorale de circumscripţie
comunală, orăşenească, municipală, respectiv de sector al
municipiului Bucureşti, procesele-verbale conţinând rezultatul
alegerilor, centralizează rezultatele pe judeţ, pe partide politice,
alianţe politice, alianţe electorale şi pe candidaţi independenţi şi
le dau publicităţii. Rezultatul centralizării datelor pe judeţ,
respectiv pe municipiul Bucureşti, se consemnează într-un
proces-verbal, care se transmite Biroului Electoral Central,
potrivit prevederilor prezentei legi.
Aceste atribuţii sunt specifice Birourilor electorale ale
circumscripţiei judeţene, pe lângă cele prevăzute de art. 25 al Legii nr.
67/2004 atribuţii comune tuturor birourilor electorale de circumscripţie.
255
Se poate constata, din analiza atribuţiilor conferite de lege Birourilor
electorale ale circumscripţiilor judeţene, că acestora le revine competenţa de
coordonare a activităţii birourilor electorale ale circumscripţiilor electorale
comunale, orăşeneşti şi municipale.
Aşa fiind, în judeţele în care se organizează alegeri locale parţiale în
cel puţin două circumscripţii electorale comunale, orăşeneşti sau
municipale, se va constitui şi un birou electoral judeţean, format din 3
judecători din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În astfel de situaţii, birourile electorale judeţene îndeplinesc în mod
corespunzător atribuţiile prevăzute de lege pentru Biroul Electoral Central.
Dacă alegerile parţiale se organizează într-o singură circumscripţie
electorală soluţionarea sesizărilor prevăzute de art. 33 alin.1 lit. h din lege
referitoare la frauda electorală, este de competenţa judecătoriei în a cărei
rază teritorială se află circumscripţia electorală

2. Constituirea Consiliilor Judeţene


Validarea mandatelor consilierilor judeţeni se face după procedura
prezentată în cazul consilierilor locali, cu diferenţa că tribunalul este
instanţa competentă pentru validare.
Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 25 de zile de la
data alegerilor, convocarea consilierilor fiind făcută de către prefect.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau un reprezentant al
acestuia.
Cvorumul cerut de lege pentru şedinţa de constituire a consiliilor
judeţene şi procedura de desfăşurare a acesteia sunt identice cu cele iterate
în subcapitolul referitor la consiliile locale.
Ordinea de zi a şedinţei de constituire a consiliilor judeţene este însă,
în parte, diferită de cea a consiliilor locale în sensul că după declararea
consiliului judeţean ca fiind legal ales (etape identice), urmează:
• alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean;
• alegerea comisiilor de specialitate.
Consiliul judeţean alege, dintre membrii săi, pe toată durata
exercitării mandatului, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, cu votul secret al
majorităţii consilierilor în funcţie.
În ceea ce priveşte conflictul de interese pentru preşedinţii şi
vicepreşedinţii consiliilor judeţene şi consilierii judeţeni, menţionăm că
potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 (Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul
IV, Cartea I-a) sunt cele prevăzute de art. 46 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, fiind identice cu cele ale consilierilor locali.
256
Este absolut necesar ca dispoziţiile invocate să fie colaborate cu cele
ale Capitolului VIII din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali,
cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit căreia
aleşilor locali le revine obligaţia de a-şi face publice interesele personale,
printr-o declaraţie pe proprie răspundere.
Declaraţia se depune în dublu exemplar la secretarul unităţii
administrativ-teritoriale (comună, oraş, municipiu, judeţ), din care: un
exemplar se păstrează la acesta într-un dosar special, denumit registru de
interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre păstrare, instituţiei
prefectului.
În concepţia legiuitorului nostru pe care o regăsim în art. 75 al legii,
se apreciază că aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă,
dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care
fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj, pentru sine ori
pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care fac parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care
fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel
de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
În declaraţia privind interesele personale, aleşii locali trebuie să
specifice elementele prevăzute de art. 76 din Legea privind Statutul aleşilor
locali nr. 393/2004, printre care: funcţiile deţinute în cadrul societăţilor
comerciale, autorităţilor şi instituţiilor publice, asociaţiilor şi fundaţiilor,
veniturile obţinute din colaborarea cu orice persoană şi natura colaborării,
participarea la capitalul societăţilor comerciale, dacă depăşeşte 5% din
capitalul societăţii etc.
Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali: „consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea
şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă
dezbaterii.”
În situaţia enunţată, consilierii în cauză au o dublă obligaţie şi
anume:
• obligaţia de a anunţa consiliul judeţean/consiliul local despre
situaţia ivită, la începutul dezbaterilor;

257
•abţinerea de la vot. Anunţarea interesului personal şi
abţinerea vor fi consemnate în procesul-verbal al şedinţei.
Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt nule
de drept, conform art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
Declaraţia privind interesele personale se depune, după cum
urmează:
a) în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca legal
constituit, în cazul consilierilor judeţeni şi al consilierilor locali;
b) în termen de 15 zile de la alegere, în cazul preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Aleşii locali au obligaţia să-şi reactualizeze declaraţia privind
interesele personale la începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1
februarie, dacă au intervenit modificări semnificative faţă de declaraţia
anterioară.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va transmite declaraţiile
reactualizate instituţiei prefectului, până la data de 1 martie a fiecărui an.
În art.82 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 sunt
prevăzute şi sancţiunile pentru nedepunerea în termen sau pentru refuzul
depunerii declaraţiei de interese, astfel:
a) nedepunerea declaraţiei privind interesele personale în termenul
legal, atrage suspendarea de drept a mandatului, care durează până la
depunerea declaraţiei;
b) refuzul depunerii declaraţiei privind interesele personale atrage
încetarea de drept a mandatului.
Atât suspendarea precum şi încetarea mandatului se constată prin
hotărâre a consiliului judeţean.
Referitor la incompatibilităţi, relevăm că art. 88 Secţiunea a IV-a,
Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabileşte acelaşi
regim juridic pentru consilierii locali şi consilierii judeţeni, situaţiile de
incompatibilitate, procedura şi organul competent să constate starea de
incompatibilitate fiind tratate în capitolul afectat consiliilor locale.
Pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
incompatibilităţile sunt identice cu cele ale primarilor, raportate la cele ale
consilierilor locali şi judeţeni, astfel cum rezultă din coroborarea art.87 şi
art. 88 din Legea nr. 161/2003, Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV,
Cartea I-a.
Suspendarea de drept şi încetarea de drept a mandatului de consilier
judeţean intervin pentru cauzele şi condiţiile prezentate în cazul consilierilor
locali1.

1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 205
258
Tot astfel, drepturile, obligaţiile şi răspunderea consilierilor judeţeni
sunt identice cu cele ale consilierilor locali, motiv pentru care nu le mai
dezvoltăm.

3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene


Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice
locale, republicată, consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani,
care poate fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.
Mandatul consiliului judeţean se exercită de la data constituirii, până la
declararea ca legal constituit a noului consiliu ales.
Aşadar, consiliul judeţean este un organ colegial, deliberativ,
compus din consilieri aleşi.
Forma de lucru a consiliilor judeţene este şedinţa, art. 106 alin.1 al
legii organice a administraţiei publice precizând că şedinţele ordinare se
desfăşoară în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean.
Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori de
câte ori este necesar, la cererea preşedintelui, a unui număr de cel puţin 1/3
dintre consilierii judeţeni ori la solicitarea prefectului. În acest ultim caz,
cererea se adresează preşedintelui consiliului judeţean şi se referă la
adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea
urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epizotiilor şi
pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
Convocarea consiliului judeţean se face în scris de către preşedintele
acestuia, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau, cu cel puţin 3
zile înaintea şedinţelor extraordinare, prin intermediul secretarului judeţului.
Apreciem că preşedintele trebuie să facă convocarea consiliului
judeţean prin dispoziţie care se aduce la cunoştinţă publică şi personal
consilierilor, şedinţele fiind publice.
Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în
absenţa acestuia, de unul dintre vicepreşedinţi ori, în cazul în care, din
motive întemeiate, atât preşedintele, cât şi vicepreşedinţii lipsesc, şedinţa va
fi condusă de către un consilier ales cu votul majorităţii consilierilor
prezenţă, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 108, art.118 şi
art. 153 alin. (6) şi (7) din legea organică a administraţiei locale.
Toate celelalte aspecte legate de funcţionarea consiliilor judeţene
(cvorum, obligativitatea consilierilor de a participa la şedinţe, sancţionarea
acestora pentru două absenţe consecutive, etc.) sunt identice cu cele
prezentate în capitolul afectat consiliilor locale.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea
organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, rezultă că dizolvarea de drept a consiliului
259
judeţean poate fi cauzată de aceleaşi situaţii care determină şi dizolvarea de
drept a consiliilor locale.
Concret, consiliul judeţean se dizolvă de drept în următoarele
ipoteze:
a) în cazul în care nu se întruneşte timp de luni consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive
nici o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Secretarul judeţului sau orice altă persoană interesată sesizează
instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile menţionate.
Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la
dizolvarea consiliului judeţean, hotărârea instanţei fiind definitivă şi se
comunică prefectului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 99 alin. 2 din Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare.
În opinia noastră, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru
organic este nefericită, incompletă şi echivocă, de natură a crea probleme în
interpretarea şi aplicarea textului.
Spre pildă, legiuitorul lasă în discuţie câteva chestiuni legate de
calea de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate de către instanţa
de fond, cum ar fi: termenul de promovare, reclamantul etc.
În acest context, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
În sfârşit, o ultimă modalitate care conduce la dizolvarea de drept a
consiliului judeţean o constituie referendumul.
Reiterăm şi aici opinia exprimată în capitolul afectat consiliilor
locale în sensul că referendumul constituie o modalitate atipică pentru
dizolvarea de drept a unui consiliu judeţean sau local.
Pe de altă parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective, care
să justifice promovarea şi organizarea referendumului şi-n consecinţă va
opera arbitrariul şi manipularea electoratului.
Aşa fiind, ne exprimăm mari rezerve cu privire la necesitatea şi
oportunitatea înserării în lege a acestei modalităţi care să conducă la
dizolvarea de drept a consiliului judeţean.
Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, „referendumul
pentru dizolvarea consiliului judeţean se organizează ca urmare a cererii
adresate în acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul cetăţenilor
cu drept de vot, înscrişi pe listele electorale permanente ale unităţii
administrativ-teritoriale.”
În legătură cu acest text, facem următoarele observaţii:
260
a) este bizar faptul că legiuitorul stabileşte în art. 55 alin.3 că un
consiliu local poate fi dizolvat la cererea a cel puţin 25% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot (o pătrime), iar consiliul judeţean la cererea a cel
puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o cincime).
Ne întrebăm dacă există vreo raţiune pentru a stabili un număr
minim diferit de susţinători ai referendumului pentru dizolvarea consiliului
local şi respectiv a consiliului judeţean sau dimpotrivă, o regretabilă eroare.
b) textul citat face referire la listele electorale permanente „ale
unităţii administrativ-teritoriale”, în cazul nostru unitatea administrativ-
teritorială fiind judeţul.
Materia listelor electorale este reglementată de mai multe acte
normative, în cazul nostru fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 „Listele electorale
permanente se întocmesc şi se actualizează de primar împreună cu serviciile
de evidenţă informatizată a persoanei din cadrul Ministerului Administraţiei
şi Internelor ...”
Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se întocmesc de către
primarii comunelor, oraşelor şi municipiilor din cadrul fiecărui judeţ,
neexistând o listă electorală permanentă „judeţeană”.
În consecinţă, odată în plus, redactarea Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, se află în
suferinţă, conţine multe inexactităţi şi ambiguităţi, de natură a promova
echivocul.
Încheind aceste aprecieri critice, relevăm că toate cheltuielile
ocazionate de organizarea şi desfăşurarea referendumului se suportă din
bugetul judeţean.
Organizarea referendumului judeţean este dată de art. 99 alin. 5 din
Legea organică a administraţiei publice unei comisii formate din prefect, un
reprezentant al consiliului judeţean desemnat prin hotărâre şi un judecător
din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat de personalul din
cadrul instituţiei prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului judeţean încetează înainte de termen dacă s-au
pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu
judeţean se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti sau, după caz, de
la validarea rezultatului referendumului.
261
Până la constituirea noului consiliu judeţean, problemele curente ale
administraţiei judeţene vor fi rezolvate de secretarul judeţului, pe baza unei
împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraţiei şi
Internelor.

4. Atribuţiile consiliului judeţean


Legiuitorul organic a stabilit în art. 91 principalele atribuţii ale
consiliului judeţean, utilizând la fel ca şi în cazul consiliilor locale gruparea
acestora după un număr de cinci criterii, cu precizarea că prin lege pot fi
stabilite şi alte atribuţii.
a) În domeniul organizării şi funcţionării aparatului de
specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice
de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de
interes judeţean:
1. alege, din rândul consilierilor judeţeni, un preşedinte şi 2
vicepreşedinţi;
2. hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii publice
şi societăţi comerciale de interes judeţean, precum şi reorganizarea regiilor
autonome de interes judeţean, în condiţiile legii;
3. aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
judeţean, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi
funcţionare ale aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes judeţean;
4. exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile
corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii
autonome, în condiţiile legii;
5. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în
condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes judeţean.
b) În domeniul dezvoltării economico-sociale a judeţului
principalele atribuţii sunt următoarele:
1. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, bugetul
propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a rezervei
bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;
2. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean,
contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de
datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului,
în condiţiile legii;
3. stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii;
262
4. adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-
socială şi de mediu a judeţului, pe baza propunerilor primite de la consiliile
locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile
administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate, măsurile
necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;
5. stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor
administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare şi amenajare a
teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a acestuia
şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte modul de
realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale
comunale, orăşeneşti sau municipale implicate;
6. aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de
investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii.
c) În domeniul gestionării patrimoniului judeţului principalele
atribuţii sunt:
1. hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes judeţean, în condiţiile legii;
2. hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietate privată a judeţului, după caz, în condiţiile legii;
3. atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes
judeţean.
d) În domeniul gestionării serviciilor publice din subordine are
următoarele atribuţii principale:
1. asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind:
• educaţia;
• serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu
handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor
persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;
• sănătatea;
• cultura;
• tineretul;
• sportul;
• ordinea publică;
• situaţiile de urgenţă;
• protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
• conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice de arhitectură, a parcurilor, grădinilor
publice şi rezervaţiilor naturale;
263
• evidenţa persoanelor;
• podurile şi drumurile publice;
• serviciile comunitare de utilitate publică de interes judeţean,
precum şi alimentarea cu gaz metan;
• alte servicii publice stabilite prin lege;
2. sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
3. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin
lege;
4. acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.
e) În domeniul cooperării interinstituţionale atribuţiile
principale sunt:
1. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane
juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în
vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
proiecte de interes public judeţean;
2. hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea judeţului cu unităţi
administrativ-teritoriale din alte ţări;
3. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi
aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei
publice locale, în vederea promovării unor interese comune.
f) Alte atribuţii prevăzute de lege.

5. Actele Consiliului Judeţean


Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în exercitarea
atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă acte administrative,
denumite hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afara cazurilor
în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului
judeţean prevăd o altă majoritate.
Aşadar, textul menţionat instituie regula conform căreia consiliul
judeţean adoptă hotărâri cu majoritatea simplă, cu alte cuvinte cu votul
majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii, respectiv domenii de
reglementare în care hotărârile se adoptă cu o majoritate mai mare decât cea
care reprezintă regulă şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie,
fiind aplicabile dispoziţiile art. 45 alin.2 din Legea organică a administraţiei
publice locale nr. 215/2001;

264
b) hotărâri care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al
consilierilor judeţeni în funcţie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale.
Facem precizarea că în adoptarea hotărârilor de către consiliile
judeţene sunt aplicabile toate regulile de fond şi formă prezentate în
subcapitolul 7 al capitolului în care am tratat consiliile locale, cu
următoarele note specifice:
a) proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii judeţeni, de
preşedintele consiliului judeţean, de vicepreşedinţii consiliului judeţean sau
de cetăţeni.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun cu sprijinul
secretarului judeţului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al
consiliului judeţean.
b) hotărârile se semnează de către preşedinte sau, în lipsa acestuia,
de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se
contrasemnează de secretarul judeţului.
Fiind adoptate de autorităţile deliberative ale administraţiei publice
judeţene, hotărârile consiliilor judeţene sunt acte administrative de
autoritate, cu caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu şi
oportun.
Hotărârile adoptate de consiliile judeţene pot avea atât caracter
normativ precum şi caracter individual.
Controlul de legalitate al hotărârilor adoptate de consiliile judeţene
se exercită de către prefect potrivit art. 123 alin. 5 din Constituţia României,
republicată şi art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.

6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean


Pe de altă parte, dar deosebit de important pentru statutul
preşedintelui consiliului judeţean ni se par dispoziţiile art. 123 alin.4 din
Constituţia României, republicată, conform cărora: „Între prefecţi, pe de o
parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii
acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.”
Aşadar, cu caracter de noutate faţă de Constituţia României în
varianta 1991, legea fundamentală face referire expresă la preşedinţii
consiliilor judeţene, „ridicând la rang de noţiune constituţională funcţia de
preşedinte al consiliului judeţean, ceea ce înseamnă că o şi consacră ca o
autoritate publică distinctă, cel puţin în raporturile cu prefectul.”1

1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag. 262
265
În acelaşi context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
cataloghează preşedintele consiliului judeţean ca fiind o autoritate
executivă, alături de primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor şi primarul general
al municipiului Bucureşti.
Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean se aleg cu votul secret al majorităţii
consilierilor judeţeni în funcţie.
Trebuie remarcat faptul că sub aspectul alegerii preşedintelui şi
vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu au fost aduse modificări legii.
Modificările de esenţă au fost aduse de Legea nr. 286/2006 pentru
modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 în ceea ce
priveşte eliberarea din funcţie a celor două categorii de demnitari publici,
dispoziţii pe care le regăsim în art. 101 alin.3 al legii, conform cărora:
„Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului
judeţean se face cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, la
propunerea a cel puţin o treime din numărul acestora. Eliberarea din funcţie
a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu se poate face în
ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeţean.”
Din analiza comparativă a textului citat cu cel anterior, constatăm
următoarele modificări de substanţă:
a) a fost modificată majoritatea necesară cu care trebuie adoptată de
către consiliul judeţean hotărârea de eliberare din funcţie a preşedintelui şi
vicepreşedinţilor consiliului judeţean, de la două treimi la majoritatea
consilierilor în funcţie;
b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi întrunite pentru
eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean;
c) a fost înserată în text, cu caracter de noutate, interdicţia de
eliberare din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean
în ultimele 6 luni de mandat ale acestuia.
Modificările aduse textului în cauză ne obligă să concluzionăm în
sensul că:
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean va fi o măsură cu caracter exclusiv
politic;
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean se va putea realiza cu o mai mare
uşurinţă, stabilitatea în funcţie a celor două categorii de
demnitari publici fiind mult mai fragilă.
266
În consecinţă, apreciem că legiuitorul a realizat o dependenţă totală a
preşedintelui şi a vicepreşedinţilor consiliului judeţean faţă de majoritatea
politică dintr-un consiliu judeţean sau altul.
Chiar dacă aceste prevederi vor intra în vigoare după alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale din anul 2008, ni se par a fi foarte
păguboase pentru administraţia publică locală, într-o etapă fundamentală
pentru integrarea efectivă în Uniunea Europeană.
În concluzie, apreciem ca fiind cel puţin bizară şi cu certitudine
incorectă evoluţia reglementărilor constituţionale şi ale legii organice în
ceea ce priveşte funcţia de preşedinte al consiliului judeţean.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu
celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine,
precum şi în justiţie.
Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna
funcţionare a administraţiei publice judeţene.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat
preşedintelui care răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare
a acestuia.1
Preşedintele consiliului judeţean poate delega, prin dispoziţie,
coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate
vicepreşedinţilor sau altor persoane cu funcţii de conducere astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 104 alin. 7 din Legea organică a administraţiei
publice locale.
În opinia noastră, legiuitorul trebuia să instituie în sarcina
preşedintelui consiliului judeţean obligaţia de a delega o parte din
competenţele sale vicepreşedinţilor, într-un anumit termen.
Nefăcând acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii în
favoarea preşedinţilor consiliilor judeţene care, vor crea şi o practică
administrativă neunitară.
Cu alte cuvinte, în funcţie de interesul şi coloratura politică a
preşedintelui şi a vicepreşedinţilor, precum şi de relaţiile interpersoanle
dintre aceştia, vor fi delegate sau nu către vicepreşedinţi anumite
competenţe. În consecinţă, s-ar putea ca în cazuri concrete funcţia de
vicepreşedinte a consiliului judeţean să fie una absolut decorativă, în
contextul în care legiuitorul nu-i stabileşte atribuţii iar preşedintele
consiliului judeţean nu-i deleagă o parte din propriile atribuţii. Iată de ce, de
lege ferenda credem că această lacună se impune a fi eliminată.

6.1. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean

1
A se vedea art. 102 alin. 3 şi art. 103 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
267
În primul rând şi cu caracter general preşedintele consiliului judeţean
este obligat să respecte prevederile Constituţiei României şi să pună în
aplicare legile, decretele emise de Preşedintele României, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliului judeţean, precum şi alte acte
normative.1
Principalele atribuţii ale preşedintelui consiliului judeţean le regăsim
în art. 104 al legii organice a administraţiei publice locale, grupate de
legiuitor după cinci criterii, astfel:
a) Atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al
consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean:
1. întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean
regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, organigrama, statul de
funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului de
specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean;
2. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în
condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al
consiliului judeţean.
b) Atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean:
1. conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune măsurile
necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a acestora;
2. prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu
privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului
judeţean;
3. propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în
condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes judeţean.
c) Atribuţii privind bugetul propriu al judeţului, după cum
urmează:
1. exercită funcţia de ordonator principal de credite;
2.întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în
condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;

1
A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu
modificările şi completările ulterioare
268
3. urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune
consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora
la termen;
4. iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru
contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele
judeţului.
d) Atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei
publice locale şi servicii publice:
1. îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeţean, activitatea de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în
comune şi oraşe;
2. poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor
locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora.
e) În domeniul serviciilor publice de interes judeţean
principalele atribuţii sunt:
1. coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de
interes judeţean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al
consiliului judeţean sau prin intermediul organismelor prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean;
2. ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a
activităţilor din următoarele domenii:
2.1. educaţie, servicii sociale, sănătate, cultură, tineret, sport, ordine
publică, situaţii de urgenţă, refacerea şi protecţia mediului înconjurător,
evidenţa persoanelor, culte religioase etc.
2.2. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege;
2.3. acordă consultanţă în domenii specifice în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale, la cererea acestora;1
3. ia măsuri pentru evidenţa, statistica, inspecţia şi controlul
efectuării serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean
enumerate la punctul 2, precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi
privat al judeţului;
4. emite avizele, acordurile, autorizaţiile date în competenţa sa prin
lege sau prin hotărâre a consiliului judeţean;
5. coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes judeţean înfiinţate de consiliul
judeţean şi subordonate acestuia;
6. coordonează şi controlează realizarea activităţilor de investiţii şi
reabilitare a infrastructurii judeţene.

1
A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale
269
Evident că preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte şi alte
atribuţii reieşite din lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului, hotărâri ale
consiliului judeţean ori din alte acte normative.
Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, preşedintelui consiliului judeţean i s-a conferit competenţa de a
înfiinţa, în limita posturilor aprobate, cabinetul preşedintelui.
Cabinetul preşedintelui poate fi organizat ca un compartiment
distinct, format din cel mult 5 persoane.
Personalul din cadrul cabinetului este numit şi eliberat din funcţie de
către preşedintele consiliului judeţean şi are statut de personal contractual.
Personalul din cadrul cabinetului preşedintelui consiliului judeţean
îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă încheiat pe durată
determinată, egală cu cea a mandatului preşedintelui.
În opinia noastră, este o inovaţie care în timp se va dovedi a fi
păguboasă şi ineficientă din punct de vedere al practicii administrative.
Această structură va avea un caracter exclusiv politic şi va crea cu
certitudine animozităţi faţă de personalul din aparatul de specialitate al
consiliului judeţean.
Conform art. 106 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001: „În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean
emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin
executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau, după ce au
fost comunicate persoanelor interesate, după caz.”, alineatul 2 stipulând
faptul că prevederile art. 69 şi art. 71 alin.2 se aplică în mod corespunzător.
Din analiza textelor la care am făcut trimitere putem desprinde
următoarele reguli:
a) preşedintele consiliului judeţean emite acte administrative, cu
caracter normativ şi individual, denumite dispoziţii;
b) dispoziţiile se semnează de către preşedinte şi se contrasemnează
de către secretar;
Secretarul nu va contrasemna dispoziţiile pe care le consideră
ilegale, exprimându-şi poziţia sa în scris preşedintelui.
c) dispoziţiile se comunică în scris prefectului de către secretarul
judeţului, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.
Aşa fiind, ne apar absolut de neînţeles dispoziţiile art. 123 alin.5 din
Constituţia României, republicată, cele ale art. 24 alin.1 lit. f şi art. 26 din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi ale art.1207
din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare. Este vorba despre faptul că textele respective omit
sau exclud dispoziţiile emise de către preşedinţii consiliilor judeţene din

270
sfera actelor administrative asupra cărora prefectul exercită atribuţiile de
tutelă administrativă.
În opinia noastră, este vorba despre o regretabilă omisiune a legii
fundamentale, pe care, legiuitorul organic nu şi-a permis să o înlăture şi să
aducă o necesară şi firească îndreptare. Este absolut bizară viziunea şi
raţiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacră
preşedintele consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice locale
în dispoziţiile novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituţie, iar, pe de altă
parte, omite în alin.5 al aceluiaşi articol dispoziţiile preşedinţilor consiliilor
judeţene din categoria actelor pe care prefectul le poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ, în cazul în care le consideră ilegale.

6.2. Statutul preşedintelui şi exercitarea mandatului


Conform art. 108 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001: „Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează
calitatea de consilier judeţean.”
În consecinţă, exercitarea mandatului de către preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean încetează o dată cu expirarea mandatului
consiliului judeţean.
Pe de altă parte, dar în acelaşi context „Încetarea mandatului de
consilier, în condiţiile art. 9 alin.2, are ca efect încetarea de drept, pe aceeaşi
dată şi a mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului
judeţean.”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 18 alin.3 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier judeţean
are drept consecinţă suspendarea de drept din funcţia de preşedinte
respectiv, vicepreşedinţi ai consiliului judeţean.
În sfârşit, mandatul de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului
judeţean poate înceta înainte de termen „în urma eliberării sau revocării din
funcţie, în condiţiile Legii nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.”

6.3. Răspunderea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului


judeţean
Specificitatea răspunderii preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean îşi găseşte suportul în dubla calitate a acestora, de
consilieri judeţeni şi demnitari publici.
Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu art. 128 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001 rezultă că preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
răspund administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în
exercitarea atribuţiilor ce le revin.
271
Pe de altă parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr.
393/2004 statuează: „Consilierii răspund în nume propriu, pentru activitatea
desfăşurată în executarea mandatului precum şi solidar, pentru activitatea
consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-au votat.”
În calitate de consilieri, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor
judeţene răspund pentru încălcarea prevederilor Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001, Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi ale
regulamentului de organizare şi funcţionare fiind pasibili de aplicarea
următoarelor sancţiuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c)
retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de şedinţă e) excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate.1
În acelaşi timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede că
pentru abateri grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului de
preşedinte sau de vicepreşedinte al consiliului judeţean, persoanelor în
cauză li se pot aplica următoarele sancţiuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.
Sancţiunile prevăzute la lit. a şi b se aplică prin hotărâre a
consiliului judeţean, la propunerea unei treimi din numărul consilierilor în
funcţie ori a preşedintelui consiliului judeţean, propunerea fiind necesar a fi
temeinic motivată.
În legătură cu sancţiunile prevăzute în art. 69 alin.1 lit. c şi d din
Legea nr. 393/2004 alineatul 3 al aceluiaşi articol prevede că hotărârea se
adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în
funcţie.
Mai mult, alineatul 4 stipulează: „Aplicarea sancţiunilor prevăzute
la alin.1 lit.c şi d poate fi făcută numai dacă se face dovada că viceprimarul,
preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean a încălcat Constituţia,
celelalte legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii
administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă.”
Aşadar, se constată grave neconcordanţe între dispoziţiile Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată şi Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali în ceea ce priveşte eliberarea din
funcţie a preşedinţilor, respectiv vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Concret, este vorba despre două deosebiri de substanţă şi anume:
a) legea organică a administraţiei publice locale stabileşte în art. 101
alin. 3 faptul că hotărârea privind eliberarea din funcţie a preşedintelui ori
1
A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004
272
vicepreşedintelui consiliului judeţean se adoptă cu votul secret al majorităţii
consilierilor în funcţie, în timp ce art. 69 alin.3 al legii nr. 393/2004
stabileşte că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din
numărul consilierilor în funcţie;
b) pentru eliberarea din funcţie a preşedintelui sau vicepreşedintelui
consiliului judeţean legea organică instituie o singură condiţie, respectiv
aceea de a nu interveni în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului
judeţean.
În mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie condiţia
de a se face dovada, după caz:
 preşedintele ori vicepreşedintele consiliului judeţean în
cauză, a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării, sau
 a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-
teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă.
Lăsând la o parte faptul că „legiuitorul nu ne precizează prin ce
modalitate se face „dovada”, trebuie să constatăm grave inadvertenţe între
cele două acte normative.
Aşadar, rămâne întrebarea legată de majoritatea necesară pe care
trebuie să o întrunească hotărârea pentru eliberarea din funcţie a
preşedinţilor şi/sau vicepreşedinţilor consiliilor judeţene şi pe ce motivaţie
se poate fundamenta.
Sigur că, pot fi făcute discuţii legate de caracterul novator al actului,
de forţa juridică a legii organice etc. dar, în afara acestora, rămâne
superficialitatea legiuitorului în reglementarea unei chestiuni delicate.
Ne permitem să sugerăm, de lege ferenda punerea în acord a celor
două acte normative.
În mod evident, până în prezent am avut în vedere răspunderea
administrativ-disciplinară a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene.
La fel ca şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene au şi o
răspundere administrativ-contravenţională stabilită în premieră de art. 128
din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, precum şi de alte acte normative.
Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organică a administraţiei
publice locale, constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la
1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte:
...
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
judeţean de către preşedintele consiliului judeţean;

273
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice
locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de către
preşedintele consiliului judeţean, din culpa lor;
d) neprezentarea de către preşedintele consiliului judeţean a
rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege de către preşedintele
consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al statului în judeţ.
Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către
prefect.
Ne rezumăm aici doar la enumerarea faptelor care constituie
contravenţii, fără alte comentarii cu privire la buna credinţă şi culpă,
observaţiile făcute în capitolul afectat primarului rămânând valabile.
Încetarea de drept a mandatului preşedintelui consiliului judeţean,
precum şi suspendarea de drept a mandatului intervin în ipotezele tratate la
instituţia primarului, fiind aplicabile dispoziţiile art. 69 şi art. 71 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.
În mod similar, apreciem că răspunderea civilă şi respectiv penală a
preşedinţilor consiliilor judeţene este antrenată în situaţiile şi condiţiile
relevate în capitolul în care am tratat Răspunderea primarului.

6.4. Drepturi şi îndatoriri


Principalele drepturi şi obligaţii ale preşedinţilor şi vicepreşedinţilor
consiliilor judeţene sunt reglementate de Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali.
Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 conferă următoarele
drepturi preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene:
a) pe timpul exercitării mandatului acestora li se suspendă contractul
de muncă sau actul de numire, în cadrul unei instituţii publice ori autorităţi
publice, regii autonome ori societăţi comerciale cu capital integral sau
majoritar de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale;
b) la încetarea mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al
consiliului judeţean persoanele în cauză îşi reiau activitatea în executarea
aceloraşi contracte de muncă; timp de 2 ani de la încetarea mandatului nu li
se poate modifica sau desface contractul de muncă pe motive care nu le sunt
imputabile;
c) au drept de iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
d) au dreptul la o indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii. De
asemenea, au dreptul la decontarea, în condiţiile legii, a cheltuielilor legate
de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul la indemnizaţia de şedinţă
prevăzută de lege pentru consilieri;
274
e) beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată, precum şi de concedii în cazul unor evenimente familiale
deosebite, potrivit legii;
f) au acces la orice informaţie de interes public;
g) dreptul de asociere al aleşilor locali este garantat etc.
Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene le revin
obligaţiile specifice aleşilor locali, precum şi unele obligaţii specifice,
printre care enumerăm:
a) îndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea
funcţiilor consiliului judeţean cu bună credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;
b) sunt obligaţi să respecte Constituţia, legile ţării, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, regulamentul de organizare şi funcţionare al
consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean;
c) sunt obligaţi să depună declaraţia de interese, declaraţia de avere
în condiţiile prevăzute de lege.
Preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene trebuie să depună
declaraţia de avere în termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul
Administraţiei şi Internelor.
d) au obligaţia de a se abţine de la dezbaterea şi aprobarea unei
hotărâri lovite de nulitate conform art. 46 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată;
e) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să organizeze
periodic întâlniri cu cetăţenii, să acorde audienţe etc.
f) au obligaţia de a participa la şedinţele consiliului judeţean şi a
comisiilor de specialitate din care fac parte;
h) alte obligaţii prevăzute de lege.

7. Secretarul judeţului
Pentru prima dată după 1990, legea organică a administraţiei publice
locale reglementează în cadrul aceluiaşi capitol funcţia de secretar al unităţii
administrativ-teritoriale.
Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
„Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-
teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local.
Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere,
cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de
stabilitate în funcţie.”

275
În acest context, secretarului judeţului îi sunt aplicabile în mod
corespunzător dispoziţiile art. 117 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, care
stabilesc principalele atribuţii ale secretarilor unităţilor administrativ-
teritoriale.
Deşi legea nu prevede în mod expres, secretarul judeţului
îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative.

8. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean


Executarea în concret a competenţelor conferite de lege consiliului
judeţean şi preşedintelui consiliului judeţean se realizează de către aparatul
de specialitate al consiliului judeţean.
Conform art. 102 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare aparatul de specialitate
al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia care are
competenţa de numire, sancţionare, modificare şi încetare a raporturilor de
serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este format din
funcţionari publici şi personal contractual organizat în compartimente de
specialitate, în funcţie de specificul atribuţiilor.
Aparatului de specialitate al consiliului judeţean i se aplică regulile
tratate în subcapitolul afectat Aparatului de specialitate al primarului.

276
Capitolul VIII

PREFECTUL

1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului

Scurt istoric
Originea instituţiei prefectului se pierde în timp, unii autori
susţinând că o regăsim încă din Roma Antică în care noţiunile de prefect sau
prefectură semnificau fie unităţi administrative („praefectural”), fie funcţii
oficiale civile, militare sau economice1, sintagma „prefectus urbis”
desemnând prefectul oraşului Roma, în timp ce alţi autori consideră că
prefectul este o creaţie napoleoniană.2
În România, instituţia prefectului are vechi tradiţii fiind întâlnită atât
în Muntenia cât şi în Moldova încă înainte de Unirea Principatelor.
Oficial şi în actuala denumire, instituţia prefectului a fost introdusă
prin Legea comunală din 1 aprilie 1864 şi în Legea pentru înfiinţarea
consiliilor judeţene nr. 396 din 2 aprilie 1864, care în art. 91 stipula:
„prefectul, cap al administraţiei judeţene, dirige toate lucrările acestei
administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”. Potrivit art. 3
alin. (2) din lege, prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului pe
lângă consiliul judeţean. În această calitate, prefectul era abilitat de lege să
exercite supravegherea legalităţii actelor adoptate de consiliul judeţean sau
de comitetul permanent al acestuia, având dreptul şi obligaţia de a promova
recurs la Guvern, în termen de 10 zile, dacă considera că un act este ilegal.
Conform art. 95 alin. (3) din lege, introducerea recursului avea drept
consecinţă suspendarea punerii în executare a actului respectiv.
Guvernul avea obligaţia să soluţioneze recursul în termen de 20 de
zile de la primire, iar dacă înăuntrul acestui termen nu se pronunţa actul
respectiv era considerat a fi legal, producându-şi efectele pentru care a fost
adoptat.
Legea administrativă din 3 august 1929 prevedea faptul că prefectul
se numea prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Totodată,
au fost create un număr de 5 directorate ministeriale, ca centre de
administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj, Craiova, Iaşi şi
Timişoara, fiecare dintre acestea având în raza de activitatea mai multe
judeţe. Acestea erau conduse de un director ministerial, care avea rang de
1
Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 575
2
Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963
277
subsecretar de stat, prefectul în calitate de reprezentant al Guvernului, fiind
subordonat acestuia.
Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite
condiţii de vârstă şi studii, respectiv 30 de ani împliniţi şi studii universitare,
precum şi anumite incompatibilităţi. Astfel, conform art. 270, prefectul nu
putea ocupa nici o altă funcţie publică plătită de stat, judeţ sau comună, nu
putea exercita vreo profesie liberă şi nici nu putea fi administrator sau
cenzor în societăţile civile sau comerciale din judeţ.
În principal, prefectul exercita următoarele atribuţii:
a) reprezenta Guvernul şi puterea executivă în judeţ, făcând legătura
cu fiecare minister, prin directoratele ministeriale şi serviciile
ministeriale locale;
b) în calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform
art.273, controlul şi supravegherea tuturor administraţiilor locale
din judeţ;
c) exercita atribuţii poliţieneşti, conform art. 68 şi 69 din Legea de
organizare a poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929 fiind
şeful poliţiei din judeţ.
Pe lângă aceste atribuţii principale, prefectul se îngrijea de
publicarea legilor, a regulamentelor şi veghea la aplicarea acestora (art.274);
era obligat să-şi dea concursul la îndeplinirea deciziilor executorii ale
consiliului judeţean (art. 275), supraveghea toate instituţiile de binefacere şi
asistenţă socială care depindeau de stat, judeţ sau comună (art. 277) etc.
Legea administrativă din anul 1936 consacrând în art. 84 faptul că
„Prefectul este reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei judeţene”, a
lărgit atribuţiile acestuia, dându-i-se şi dreptul de a controla serviciile
administraţiilor locale.
Din modul de numire, precum şi din atribuţiile pe care le exercită,
rezultă cu claritate faptul că în concepţia legiuitorului din 1929 şi 1936
funcţia de prefect era politică şi nu administrativă.
Legea administrativă din 1938 aduce o modificare de substanţă sub
acest aspect, prevăzând în art. 97 alin. (2) faptul că prefectul este funcţionar
de carieră, conferindu-i în acelaşi timp competenţa de a numi primarul în
comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe membrii de drept
în consiliul comunal.
În perioada de după anul 1944, legislaţia noastră nu a mai consacrat
instituţia prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor
administrative fiind conferit instanţelor judecătoreşti şi altor organe statale,
sub comanda partidului unic.
După revoluţia din decembrie 1989, tradiţia a fost reluată, instituţia
prefectul regăsindu-şi locul şi rolul în sistemul administraţiei publice din
România.
278
Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor,
municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale1, au
fost organizate la nivelul judeţelor prefecturile. Potrivit art. 2 din lege
prefectura era un „organ local al administraţiei de stat cu competenţă
generală”, prefectul nefiind consacrat ca autoritate publică, cu atribuţii
proprii.
Ulterior, art. 122 din Constituţie, Legea nr. 69/1991 şi apoi Legea nr.
215/2001 legile organice ale administraţiei publice locale au făcut din
prefect o autoritate a administraţiei publice.
Reglementarea instituţiei prefectului în Secţiunea a 2-a, Capitolul V,
Titlul III intitulată „Administraţia publică locală” din Constituţie, au
determinat pe unii autori să-l considere pe prefect ca fiind o autoritate a
administraţiei publice locale2, alături de consiliile locale, primari şi consiliile
judeţene.
Într-o altă opinie, se apreciază, dimpotrivă, că prefectul este o
„autoritate desconcentrată în judeţe a Guvernului”, „un organ al
administraţiei teritoriale în stat”, ori „o autoritate administrativă
desconcentrată a administraţiei publice centrale”3.
În ceea ce ne priveşte, ne raliem celei de-a doua teze, considerând că
prefectul era o autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe şi în
municipiul Bucureşti. În formarea acestei teze pledează mai multe
argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnării prefectului, competenţa
şi sarcinile acestuia, etc., instituţia prefectului constituindu-se într-un
element de legătură organică între autonomia locală şi lege, între interesele
locale şi interesele naţionale exprimate prin lege.
În acest sens, într-o opinie se relevă că „Aşa se explică de ce în toate
ţările democratice, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale cu gradul cel
mai mare de extensie, există un reprezentant al statului, mai exact al
executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor locale”.4

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 92 din 20 iulie 1990
2
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999
3
Ioan Vida, op. citată, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru
numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate în
judeţe ale administraţiei ministeriale, în revista „Dreptul” nr. 5/1998, p. 52, C. Manda,
Drept administrativ, Editura „Victor”, Bucureşti, 2000, p. 236; Rodica Narcisa Petrescu,
op. citată, pp. 218-219
4
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 261
279
2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului
Subliniem de la început faptul că în ultimii trei ani, au survenit
modificări de esenţă în ceea ce priveşte reglementarea instituţiei prefectului.
Suportul constituţional al instituţiei prefectului îl regăsim în art.123
al Constiuţiei României, republicată, din conţinutul căruia rezultă rolul şi
locul prefectului în sistemul administraţiei publice, astfel:
a) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti;
În acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioate, stabileşte:
„În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze
actele administrative ilegale sau inoportune ale autorităţilor publice
din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.”
b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale;
În opinia noastră, legiuitorul constituant a utilizat în mod eronat
sintagma „unităţile administrativ-teritoriale” în loc de judeţe, întrucât la
acest din urmă nivel sunt organizate serviciile deconcentrate ale
ministerelor.
c) Atribuţiile instituţiei prefectului se stabilesc prin lege organică;
d) Între prefecţi, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile judeţene
şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare;
e) Prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios
administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local şi al
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept.
Prin prisma acestei competenţe conferite instituţiei prefectului,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 o consacră în mod expres
ca autoritate ce exercită tutela administrativă.
În conformitate cu dispoziţiile art.123 alin.3 din Legea
fundamentală, a fost adoptată Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului, care are menirea de a detalia dispoziţiile constituţionale. În
acelaşi timp însă, legea organică aduce modificări de esenţă în materie, faţă
de reglementările anterioare.
Astfel, pentru prima dată după 1990 reglementările privind instituţia
prefectului sunt cuprinse într-o lege distinctă faţă de legea organică a
administraţiei publice locale.1
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004
280
În al doilea rând, menţionăm că Legea nr. 340/2004 în concordanţă
cu dispoziţiile art.11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată,1 modifică regimul juridic al funcţiei de prefect, precum
şi al celei de subprefect.
Astfel, dacă potrivit reglementărilor anterioare funcţia de prefect era
o funcţie de demnitate publică, conform reglementărilor în vigoare prefectul
devine înalt funcţionar public, regim juridic aplicabil şi subprefecţilor. În
acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic conferit prefecţilor prin
Legea administrativă din 1938.
Aşa cum relevam şi în ediţia anterioară, ne exprimăm rezervele cu
privire la perenitatea acestor dispoziţii, mai ales, dacă, alegerile generale vor
genera o altă coloratură politică a Guvernului.
Fără a ne propune aici să realizăm o analiză exhaustiv