Drept Administrativ

Iordan NICOLA
DREPT ADMINISTRATIV
CURS UNIVERSITAR
Sibiu
2007
PARTEA I
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ.
Capitolul I
NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ
1. Noţiunea de administraţie publică

Etimologic, termenul de administraţie provine din limba latină fiind
format din prepoziţia „ad” care se traduce prin: „la”, „către” etc. şi
substantivul „minister”, cu semnificaţia de: „servitor”, „îngrijitor”,
„ajutător”. Din aceste componente s-a format cuvântul „administer” care ne
apare într-un dublu înţeles, având o semnificaţie directă aceea de „ajutor al
cuiva”, de „executant”,ori de „slujitor” şi o semnificaţie figurativă,
indirectă,cea de „unealtă” sau de „instrument”1.
Dicţionarul explicativ al limbii române atribuie verbului „a
administra” semnificaţia de „a conduce”,”a cârmui”,” a gospodări” o
întreprindere, instituţie etc., iar prin substantivul „administraţie” înţelege
totalitatea organelor administrative ale unui stat2.
În doctrină, conceptului de„administraţie” îi sunt atribuite mai multe
sensuri, dupa cum urmează:
• conţinutul principal al uneia dintre cele trei puteri statale, puterea
executivă;
• compartiment funcţional (direcţie, departament, secţie etc.) din
cadrul unei întreprinderi sau instituţii;
• sistemul de autorităţi publice care înfăptuiesc puterea executivă;
• conducerea unui agent economic sau a unei instituţii, etc.
Din multiplele sensuri atribuite termenului de administraţie,
preocupările teoreticienilor secolelor XIX şi XX s-au axat, în principal, pe
clarificarea noţiunii de administraţie publică.
Pentru a defini administraţia publică, este necesar, în primul rând, să
se determine graniţele generale ale acesteia şi în acelasi timp să i se
formuleze principalele concepte.
1
G. Guţu, Dicţionar latin-român, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti 1983, p. 38
2
*** Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., Bucureşti
2
În al doilea rând, definirea administraţiei publice trebuie să reflecte
locul şi rolul acesteia în contextul politic, economic şi social al statului de
drept, bazat pe principiul separaţiei puterilor în stat.
A administra înseamnă a acţiona neîntrerupt. Este axiomatic faptul
că nu se obţine nimic fără acţiune şi nu se păstrează nimic din momentul în
care efortul a încetat, filozofia administraţiei constând în activitatea sa
permanentă, continuă.
Acţiunea administrativă, spunea Traian Herseni, „nu constituie un
scop în sine, ea trebuie să servească realităţile sociale în veşnică mişcare.
Nici oamenii nu sunt pretutindeni identici. De aceea, a administra nu
înseamnă oriunde acelaşi lucru. Ceea ce este valabil într-o ţară, nu este
valabil pentru orice ţară”1.
Adaptând cele de mai sus contextului nostru, vom reda câteva
concepţii exprimate în doctrina franceză, cu impact deosebit asupra
doctrinei şi organizării administraţiei publice din ţara noastră.
Constituţia franceză din 1958 a determinat o schimbare a opticii de
abordare a executivului şi administraţiei publice.
Astfel, profesorul André de Laubadere definea administraţia ca fiind
„ansamblul de autorităţi, agenţi şi organisme, însărcinate, sub impulsul
puterii politice, de a asigura multiple intervenţii ale statului modern”2.
Într-o altă opinie, cea a prof. Jean Rivero, conceptului de
administraţie i se atribuie două sensuri, respectiv semnificaţia de activitate,
aceea de a administra, altfel spus, de a gira o afacere, iar pe de altă parte,
desemnează organele (structurile) care exercită această activitate, primul
fiind sensul material, iar cel de-al doilea, fiind sensul organic3.
Pentru a delimita conţinutul şi sfera administraţiei publice, autorul
delimitează administraţia atât faţă de alte forme de activitate publică
(activitatea legislativă şi activitatea justiţiei), precum şi de cea a
particularilor, persoane fizice şi/sau juridice. În ceea ce priveşte scopul
administraţiei, autorul relevă că este acela de a satisface interesul public.
Referitor la mijloacele de acţiune specifice administraţiei, autorul
iterează ideea de putere publică. Dacă raporturile particularilor se
fundamentează pe egalitatea juridică a părţilor, administraţia, care trebuie să
satisfacă interesul general, nu se poate situa pe picior de egalitate cu
particularii. În acest fel, se ajunge la noţiunea de putere publică care
semnifică un ansamblu de prerogative acordate administraţiei publice pentru
1
Traian Herseni, Sociologie şi administraţie, în „Buletinul Afacerilor Interne”, nr. 3/1942,
Bucureşti, pp. 469-476
2
André de Laubadere, Traité de droit administratif, 6-éme édition, vol. I, Paris, L.G.D.J.,
1973, p.11
3
Jean Rivero, Droit administratif, 2-éme édition, Dalloz, Paris, 1967, p. 11
3
a face să prevaleze interesul general, atunci când acesta este în conflict cu
interesul particular1.
Opiniile autorilor germani, care recunosc influenţele doctrinei
franceze în evoluţia celei germane2, s-au încadrat şi ele în curentul de
gândire care a promovat separaţia puterilor statale în legislativă,
judecătorească şi executivă. Ca şi în alte ţări şi în Germania sfera
administraţiei publice se definea în funcţie de filosofia care era acceptată ca
bază a interpretării principiului separaţiei şi respectiv, a principiului
colaborării între cele trei puteri statale. Edificatoare este în acest sens opinia
lui Jellinek care defineşte administraţia ca fiind „activitatea statului sau a
tuturor titularilor de putere publică, care nu este legiferare şi nici
justiţie.”3
În ceea ce priveşte conţinutul şi sfera noţiunii de administraţie
publică, prof. E. Forsthoff relevă că administraţia se ocupă de propriile sale
afaceri şi, în principiu, din propria sa iniţiativă.4 Faţă de justiţie, a cărei
datorie este aceea de a face aplicarea dreptului în cazuri determinate, datoria
administraţiei este aceea de a modela societatea în cadrul legilor şi pe baza
dreptului. În felul acesta, administraţia apare ca o funcţie activă a statului,
care are un caracter tehnic deosebit de caracterul politic al legislativului
„administraţia nu se justifică numai ca aparat executiv al unui sistem politic,
dar şi ca un girant al serviciilor publice esenţiale ale vieţii cotidiene.”5
Opiniile autorilor germani, converg spre ideea că administraţia apare
ca o putere autonomă a statului, alături de puterea legislativă şi
judecătorească.
În România, perioada care a urmat adoptării Constituţiei din 19236, a
fost deosebit de productivă în ceea ce priveşte fundamentarea teoriilor şi
conceptelor statului de drept. Varietatea opiniilor exprimate în doctrina
europeană, privind acceptarea sau respingerea teoriei separaţiei puterilor în
stat şi-a pus amprenta asupra autorilor români, majoritatea dintre ei
acceptând teza separaţiei celor trei puteri, subliniind în acelaşi timp şi
necesitatea colaborării dintre ele.
Unul dintre reprezentanţii de seamă ai acestei perioade a fost
profesorul Paul Negulescu, care considera statul ca fiind o colectivitate
aşezată pe un anumit teritoriu, organizat sub formă de guvernanţi şi
1
Idem, p. 14
2
Ernst Forsthoff, Traité de droit allemand (traduit de l’allemand par Michele Fromont),
Etablissement Emile Bruylant, Bruxelles, 1969
3
Citat de Antonie Iorgovan, Drept administrativ, Editura „Hercules”, Bucureşti, 1993, vol.
I, p. 28
4
Ernst Forsthoff, Traité de droit administratif allemand, pp. 41-42
5
Idem, p. 55
6
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
guvernaţi, care are o activitate continuă prin care caută să-şi îndeplinească
scopurile sale, activitate organizată prin lege, denumită „administraţiune”.1
Acceptând punctul de vedere exprimat în doctrina germană, prof.
Paul Negulescu consideră că administraţia cuprinde întreaga activitate a
statului, care, însă, nu este nici legiferare şi nici justiţie.
În privinţa criteriului de departajare care delimitează administraţia
fata de celelalte activitati fundamentale ale statului, autorul consideră că
„administraţia cuprinde activitatea statului reglementată prin lege”2.
Cu referire la activitatea administraţiei, autorul citat menţionează că
aceasta cuprinde activitatea tuturor serviciilor publice destinate să asigure
satisfacerea intereselor generale: „Ea este organul” care, prin continua
aplicare a legilor, asigură principalele nevoi ale societăţii (serviciul de
poliţie, serviciul apărării naţionale, serviciul educaţiei naţionale, servicii de
comunicaţie, serviciul finanţelor publice, etc.). Această misiune a
administraţiei îl determină pe autor să o califice ca fiind o activitate tehnică
(influenţa germană), dar în acelaşi timp şi juridică, în sensul că fiecare
serviciu public desfăşoară o varietate de operaţiuni tehnice, care însă trebuie
să se desfăşoare potrivit legii.3
Plecând de la aceste consideraţii, prof. Paul Negulescu defineşte
administraţia publică ca fiind o instituţie complexă care reuneşte toate
serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale
sau comunale.
Autorul mai relevă, de asemenea, faptul că administraţiile publice
(statul, judeţul, comuna) „sunt personificate”, adică sunt persoane juridice
„politico-teritoriale”, ceea ce înseamnă că au iniţiativă, răspundere şi
capacitatea juridică de a face acte de putere publică, care, la nevoie, pot fi
puse în executare prin forţa de constrângere a statului.
Cu unele nuanţări, administraţia publică îşi găseşte aceeaşi
interpretare şi în opiniile altor reputaţi autori de drept public din perioada
interbelică, dintre care cităm pe Anibal Teodorescu, Constantin Rarincescu
şi Erast- Diti Tarangul.
În literatura de specialitate din perioada postbelică întâlnim în mod
frecvent noţiunile de: administraţie, administraţie de stat, administraţie
publică, activitate executivă, autoritate executivă, autorii atribuindu-le fie
acelaşi înţeles, fie semnificaţii diferite.
Când se utilizează sintagma „administraţie de stat” autorii o
circumscriu, de regulă, la anumite organe ale statului, respectiv „organele
administraţiei de stat”, sau la anumite servicii publice (activităţi) ale
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, Ediţia a IV-a,
Editura Marvan, Bucureşti, 1934, pp. 38-42; 44-72
2
Paul Negulescu, op. citată, p. 41
3
Idem, p. 43
5
acestora, considerând că sintagmele „activitate administrativă” şi respectiv
„organe administrative”, sunt sinonime cu „activitate executivă” sau
„organe executive”.1
Alţi autori, dimpotrivă, consideră că nu se poate pune semnul de
egalitate între „administraţia de stat” şi „activitatea executivă”, definind
administraţia de stat ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea în
mod practic şi concret a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor
administraţiei de stat”2. În această opinie, autorii consideră că activitatea
executivă se divide în două activităţi distincte: activitatea executivă propriu-
zisă şi o activitate de dispoziţie, organele ierarhic inferioare realizând numai
o activitate executivă, iar cele situate pe ierarhii superioare, o activitate
preponderent, dar nu exclusiv, de dispoziţie. Evident această teză nu-şi mai
poate găsi astăzi aplicabilitatea, Constituţia României, republicată,
consacrând în art. 120 principiile descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice.
În legătură cu semnificaţia şi corelaţia dintre noţiunile de „putere
executivă”, „autoritate administrativă”, „administraţie de stat (publică)”,
prof. Ioan Muraru consideră că toate aceste sintagme exprimă acelaşi lucru,
şi anume funcţia şi organele (autorităţile) care implică executarea legilor,
opinie pe care o apreciem ca fiind pe deplin justificată.3
Într-o opinie diferită4, (Al. Negoiţă, Mircea Preda şi C. Voinescu) se
consideră că administraţia publică şi puterea executivă nu se identifică,
prima având o sferă mai largă decât cea de a doua.
Independent de această diversitate de opinii, majoritatea autorilor
consideră, în conformitate cu principiile Constituţiei României, că noţiunea
de administraţie publică are un dublu sens, astfel:
a. un sens formal-organic, care priveşte organizarea
administratiei;
b. un sens material-funcţional, care vizează activitatea specifica
administratiei.
În primul sens, prin administraţie publică se înţelege „ansamblul
mecanismelor (organe, autorităţi publice, instituţii şi unităţi publice),
care pe baza şi în executarea legii, realizează o activitate cu un anumit
specific bine conturat”5.
1
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administrative, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 10
2
I. Vîntu, M. Anghene, M. Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Editura
Academiei, Bucureşti, 1971, p. 13
3
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
4
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice. Sistemul constituţional român, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1999, pp. 32-33
5
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p. 19
6
Concepută şi organizată sistemic, administraţia publică este alcătuită
dintr-o serie de elemente componente fiecare având o structură şi atribuţii
precis determinate prin „lege”, între ele stabilindu-se o gamă variată de
relaţii (colaborare, subordonare, cooperare) pe care le vom analiza în
sucapitolul următor.
Pe de alta parte, relevăm că legiuitorul nostru înţelege prin
autoritate publică, orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea
unui interes public legitim; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu
public, în regim de putere publică.”1
Activitatea administraţiei publice se realizează în regim de putere
publică, aidoma activităţii desfăşurate de Parlament şi puterea
judecătorească, ceea ce înseamnă că interesul general (public) este ocrotit,
uneori chiar în detrimentul interesului particular.
Prin putere publică doctrina înţelege acele prerogative, drepturi
speciale, exorbitante pe care organul administrativ le deţine, în sensul de
autoritate care reprezintă şi apără interesul public (general)2.
Interesul public este definit de legiuitor în art. 2 lit. l al. 1 din Legea
nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, ca fiind „interesul care
vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea
drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare şi realizarea competenţei autorităţilor
publice”.3
În cel de-al doilea sens (material-funcţional), „prin administraţie
publică se înţelege activitatea de organizare a executării şi de executare în
concret a legilor, în principal de către părţile care compun acest mecanism,
urmărindu-se satisfacerea interesului general prin asigurarea bunei
funcţionări a serviciilor publice şi prin executarea unor prestaţii către
particulari”.4
Plecând, de la cele două accepţiuni (formal-organică şi material-
funcţională),prof.Antonie Iorgovan defineşte administratia publica, dupa
cum urmeaza: „ansamblul activităţilor Preşedintelui României,
Guvernului, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz,
structurile subordonate acestora prin care, în regim de putere publică,
1
Vezi art. 2 al. 1 lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare.
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Vol. I, Editura All Beck, Bucureşti,
2001, p. 73
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu
modificările şi completările ulterioare
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 20
7
se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii
publice”.1
În concluzie, faţă de această diversitate de opinii cu privire la
conţinutul şi corelaţia dintre noţiunile de „putere executivă”, „autoritate
administrativă”, „administraţie de stat” etc., achiesăm celei potrivit căreia
„… în fond, toate aceste denumiri exprimă unul şi acelaşi lucru şi anume
funcţia şi organele de stat (autorităţile) care implică executarea legilor”,
terminologia nuanţată exprimând acelaşi conţinut „executivul”2.
Formele concrete prin care autorităţile administraţiei publice
organizează executarea şi execută legea sunt: actele administrative, faptele
material-juridice, operaţiunile tehnico-materiale şi actele politice.
Trebuie însă relevat faptul că formele concrete menţionate sunt
efectuate uneori şi de autorităţi aparţinând puterii legislative sau/şi de
autorităţi aparţinând puterii judecătoreşti, precum şi de către societăţi
comerciale, regii autonome, instituţii publice şi asociaţii ori fundaţii private.
Aşa spre exemplu, activitatea desfăşurată de Preşedintele Camerei
Deputaţilor, în calitate de şef al compartimentelor funcţionale compuse din
funcţionari publici, este o muncă administrativă, numirea şi eliberarea din
funcţie a acestora făcându-se prin acte administrative de autoritate. Aceeaşi
situaţie o întâlnim atunci când Parlamentul sau una dintre camerele acestuia
fac diverse numiri în funcţie. Spre pildă, conform art. 142 alin. (3) din
Constituţia României, republicată, trei dintre judecătorii Curţii
Constituţionale sunt numiţi de către Camera Deputaţilor şi trei de Senat;
potrivit art. 140 alin. (4) consilierii de conturi sunt numiţi de Parlament
pentru un mandat de 9 ani etc..
Tot astfel, atunci când preşedintele judecătoriei, tribunalului sau
curţii de apel numeşte în funcţie, ca urmare a desfăşurării unor concursuri,
pe grefieri, arhivari etc., ori emite alte acte pentru buna administrare a
instituţiei şi a bazei materiale pe care o gestionează în calitate de conducător
al instituţiei, desfăşoară o activitate administrativă.
În toate aceste cazuri, activităţile menţionate ne apar ca fiind
subsidiare celor specifice, iar autorităţile care le realizează nu sunt în astfel
de situaţii subiecţi ai puterii legislative sau judecătoreşti, ci autorităţi publice
care exercită atribuţii administrative, inclusiv emiterea unor acte
administrative.
Această teză consacrată în doctrina de specialitate a fost tranşată şi
prin actuala lege a contenciosului administrativ.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 actul administrativ este „actul unilateral cu
1
Antonie Iorgovan, op. citată, p. 70
2
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Naturismul, Bucureşti,
1992, p.137
8
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt
asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice
- prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte
administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ”.
În opinia noastră, din analiza definiţiei legale a actului administrativ,
formă concretă juridică specifică autorităţilor administraţiei publice, se pot
desprinde următoarele concluzii: actul administrativ se emite de o autoritate
publică, având accepţiunea „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
public”.1
a) actele administrative se emit în vederea organizării şi executării în
concret a legii, cu alte cuvinte în cadrul activităţii executive a
statului;
b) scopul actelor administrative este acela de a naşte, modifica sau
stinge raporturi juridice specifice, respectiv raporturi de drept
administrativ;
c) legiuitorul asimilează actelor administrative anumite contracte
specifice încheiate de autorităţile publice, denumite contracte
administrative;
d) actele administrative se emit/adopta si se pun in executare in regim
de putere publică.
2. Administraţia publică abordată ca sistem

După Revoluţia din decembrie 1989, în ţara noastră s-a trecut la
reorganizarea sistemului administrativ bazat pe autonomia locală şi
descentralizarea serviciilor publice, îmbinându-se experienţa naţională din
perioada interbelică, cu cea a statelor cu democraţii consacrate. Acest proces
a demarat prin crearea unui cadrul legislativ adecvat, menit să asigure
fundamentul schimbărilor instituţionale, respectiv trecerea de la statul
1
A se vedea art. 2, al 1, lit. c) din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ,
cu modificările şi completările ulterioare
9
supercentralizat la cel descentralizat, proces care aidoma celor derulate şi în
celelalte state est şi central europene a presupus profunde reforme
structurale.
O primă şi stringentă problemă care s-a ridicat în faţa specialiştilor a
constituit-o definirea organizării sistemice a statului. Astfel, sub aspect
formal, trebuia să se stabilească modul de organizare al celor trei puteri
statale (legislativă, executivă şi judecătorească), stabilindu-se autorităţile
care le exercită şi, în acelaşi timp, să se evidenţieze raporturile şi relaţiile
dintre aceste autorităţi.1 În acest sens, se impune observaţia că deşi nu
consacra în mod explicit principiul separaţiei puterilor în stat, Constituţia
din 19912 are meritul incontestabil de a fi creat cele trei sisteme de autorităţi
prin care se exercită puterea statală.
Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, în accepţiunea formal-
organică, administraţia publică este definită ca fiind un sistem de autorităţi
publice „chemate să execute legea sau, în limitele legii să presteze servicii
publice, uzând în acest scop de prerogativele specifice puterii publice”3.
Prin organ al administraţiei publice se înţelege „acea structură
organizaţională care, potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept
public şi acţionează, din oficiu, pentru executarea legii sau prestarea de
servicii publice, în limitele legii, sub controlul, direct sau indirect al
Parlamentului”4.
Potrivit acestor determinări conceptuale şi în conformitate cu
dispoziţiile Constituţiei, administraţia publică este formată dintr-un sistem
de autorităţi publice, după cum urmează:
I. Administraţia de stat centrală formată din următoarele
categorii de autorităţi:
a) organele supreme ale administraţiei publice, respectiv
Preşedintele României şi Guvernul, fiind acreditată teza unui executiv
bicefal;
• Preşedintele României - îndeplineşte în mod incontestabil
atribuţii de natură administrativă, fiind considerat autoritate a administraţiei
publice şi unul din şefii executivului, alături de Guvern. Dintre atribuţiile
sale enumerăm următoarele: poate lua parte la şedinţele Guvernului în care
se dezbat probleme de interes naţional privind politica internă şi externă,
apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice (art. 87 alin. 1 din Constituţie);
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, vol. II,
pp.340-342
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 233 din 21 noiembrie 1991.
Principiul separaţiei şi echilibrului celor trei puteri statale este consacrat expres în art. 1
alin. (4) din Constituţia României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 767 din 31 octombrie 2003
3
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 1996, p. 340
4
Idem, p. 342
10
poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă
deosebită (art. 86); încheie tratate internaţionale ce au fost, în prealabil,
negociate de Guvern supunându-le spre ratificare Parlamentului (art. 91 alin.
l); aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor
diplomatice, la propunerea Guvernului (art. 91 alin. 2); este comandantul
forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem
de Apărare a Ţării (art. 92) etc.
• Guvernul României - este şef al executivului împreună cu
Preşedintele României, rol consfinţit de art. 102 din Constituţie, potrivit
căruia „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice, atribut care rezultă şi din art.
11 lit. a) al Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor.
Este necesar să precizăm că între Preşedintele României şi Guvern
nu există raporturi de subordonare, ci raporturi de colaborare.
b) organele centrale de specialitate, respectiv:
• ministerele şi alte autoritati publice subordonate
Guvernului, ministerelor sau altor autorităţi publice centrale, după caz;
În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/20011

„Ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea
Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi prezentei legi”.
Tot în subordinea Guvernului sunt organizate şi funcţionează şi alte
autorităţi, precum: Biroul Român de Metrologie Legală, etc.
• autorităţi autonome, dintre care cităm: Avocatul Poporului,
Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciul Român de Informaţii,
Consiliul Legislativ, Curtea de Conturi, Consiliul Concurenţei Agenţia
Naţională de Integritate, Autoritatea Electorală Permanentă etc.
Acestea nu se află în raporturi de subordonare faţă de Guvernul
României, ci faţă de alte autorităţi publice: Parlament, Senat, Preşedintele
României, etc.
• instituţiile bugetare, regiile autonome şi societăţile comerciale
subordonate organic sau, după caz, funcţional ministerelor şi celorlalte
organe ale administratiei publice centrale autonome.
II. Administraţia de stat din teritoriu, formată din:
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu
11
a) prefecţi, care potrivit art. 123 alin. (2) din Constituţie şi art.1
alin.1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului1, sunt
reprezentanţii Guvernului pe plan local;
b) serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
centrale din unităţile administrativ-teritoriale, organizate ca direcţii
generale, inspectorate, oficii etc.
III. Administraţia publică locală autonomă formată din:
a) consiliile locale;
b) primari;
c) consiliile judeţene;
d) preşedinţii consiliilor judeţene ;
e) instituţiile şi serviciile publice, regiile autonome şi societăţile
comerciale aflate sub autoritatea consiliilor locale şi judeţene.
Potrivit dispoziţiilor art. 121 din Constituţie „Autorităţile
administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi
oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii”, iar art.
122 stabileşte „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice
pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean”. Alegerea acestor autorităţi
se face prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat în condiţiile
Legii nr. 67/20042, modul de constituire, organizare, funcţionare şi
principalele atribuţii fiindu-le stabilite de Legea nr. 215/20013 - legea
administraţiei publice locale, precum şi de alte acte normative.
3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului

administrativ
Faţă de cele prezentate în subcapitolul anterior, se impune concluzia
că sistemul autorităţilor administraţiei publice este deosebit de complex,
format dintr-o multitudine de autorităţi, între care se stabileşte o paletă
variată de raporturi.
În calitate de şef al executivului, Guvernul exercită conducerea
generală a administraţiei publice şi îndeplineşte potrivit dispoziţiilor art.1
alin. (5) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările
ulterioare, următoarele funcţii:
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, cu
2
Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004
3
12
a) funcţia de strategie, prin care asigură elaborarea strategiei de
punere în aplicare a Programului de guvernare;
b) funcţia de reglementare, prin intermediul căreia asigură
elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea
realizării obiectivelor stabilite;
c) funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se
asigură administrarea domeniului public şi privat al statului,
precum şi gestionarea serviciilor publice de interes naţional;
d) funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului
român, reprezentarea pe plan intern şi extern;
e) funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmărirea şi
controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul
apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale precum şi
domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi
organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub
autoritatea Guvernului.
Este evident faptul că, în mod implicit, legiuitorul a abilitat
Guvernul cu conducerea acestui sector vital al ţării, care reprezintă
administraţia publică.
În această calitate, între Guvern, pe de o parte, şi celelalte
componente ale sistemului administrativ, pe de altă parte, se stabileşte o
gamă variată de raporturi (relaţii), astfel:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere, celelalte
autorităţi ale administraţiei centrale subordonate şi prefecţi.
Acest lucru reiese cu claritate din dispoziţiile art. 11 lit. l) din Legea
nr. 90/2001, potrivit cărora „conduce şi controlează activitatea ministerelor
şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa”.
În acelaşi context, art. 4 pct. 3 lit. a) din H.G. nr. 8/2001 privind
înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi
Internelor prevede „realizează, în numele Guvernului, controlul ierarhic de
specialitate asupra activităţii prefecţilor şi aparatului prefecţilor”1;
b) raporturi de colaborare cu autorităţile administraţiei publice
centrale de specialitate autonome şi organismele sociale nestatale;
c) raporturi de tutelă administrativă, exercitate potrivit art. 3 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 de către prefecţi şi
respectiv de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici.
Se impune aici precizarea că deşi sunt autonome, autorităţile
administraţiei publice locale nu sunt suverane, ele fiind supuse unui control
administrativ specific, denumit control de tutelă administrativă, exercitat de
administraţia de stat, centrală sau teritorială.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 15 din 10 ianuarie 2001, cu
13
Această formă a controlului are în vedere apărarea intereselor
publice, în concret legalitatea şi se particularizează, de asemenea, şi prin
faptul că se poate exercita numai dacă legea îl instituie în mod expres şi
numai cu respectarea procedurilor şi producând efectele stabilite de lege.
Tutela administrativă îmbracă două forme şi anume: tutela asupra
existenţei organelor tutelate şi tutela asupra activităţii acestora.1
Prima formă, tutela asupra existenţei organelor tutelate îmbracă
aspecte mai dure, în sensul că organul de tutelă are dreptul de a dispune
demiterea şi/sau dizolvarea organului tutelat.
Tutela administrativă, exercitată asupra activităţii, se caracterizează
prin faptul că organul de tutelă supraveghează legalitatea actelor emise de
autorităţile tutelate, sesizând, în cazul în care apreciază că actul este ilegal, o
autoritate aparţinând puterii judecătoreşti, care are competenţa de a decide.
Această formă de tutelă administrativă a fost reglementată, în mod implicit,
prin art. 123 alin.(5) din Constituţie, coroborat cu art. 24 lit. f) din Legea
privind prefectul şi instituţia prefectului nr. 340/2004, fiind exercitată de
prefect asupra actelor adoptate de autorităţile administraţiei publice locale
autonome.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, instituţia tutelei administrative este consacrată în mod expres
pentru prima dată în legislaţia noastră postbelică.2
Astfel, conform art. 3 din lege sunt consacrate două autorităţi
învestite cu exercitarea tutelei administrative, după cum urmează:
a) prefectul, care poate ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă
le consideră nelegale;
b) Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, care poate ataca în
faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale
şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică. Dispoziţii
similare regăsim şi în art. 22 al. 3 din Legea nr.188/1999 privind Statutul
functionarilor publici.3
În acelaşi timp, este necesară precizarea că între prefect, pe de o
parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii
consiliilor judeţene, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare, teză
consfinţită de art. 12 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului.
1
Corneliu Liviu Popescu, Autonomia locală şi integrarea europeană, Editura All Beck,
Bucureşti, 1999, p. 53
2
Art. 3 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare.
3
republicata în Monitorul Oficial al României, partea I-a nr.574 din 4 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.
14
De asemenea, se impune remarcat faptul că în conformitate cu
dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 republicată - legea
administraţiei publice locale: „În relaţiile dintre autorităţile administraţiei
locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi
primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.
4. Conţinutul activităţii administraţiei publice

Deosebit de complexă, competenţa conferită autorităţilor
administraţiei publice se înfăptuieşte prin trei categorii de forme concrete,
respectiv: acte administrative , fapte material juridice şi operaţiuni tehnico-
materiale, precum şi printr-o gamă diversificată de activităţi pe care le vom
enumera şi defini în cele ce urmează.
Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă,
provenite, de regulă, de la autorităţile administraţiei publice, făcute în
exercitarea funcţiei executive a statului cu scopul de a produce efecte
juridice, în regim de putere publică, şi care la nevoie pot fi puse în executare
prin forţa de constrângere a statului.
Faptele material-juridice sunt acţiuni umane sau împrejurări
(evenimente) naturale, care determină transformări în lumea materială şi
produc în acest mod efecte juridice, fără însă să existe o manifestare de
voinţă făcută în acest sens. (Ex. demolarea unei construcţii, naşterea,
trăsnetul etc.)
Operaţiunile tehnico-materiale sunt forme concrete de realizare a
activităţii executive, care nu produc prin ele însele efecte juridice, dar care
servesc la pregătirea, elaborarea, adoptarea, executarea şi controlul actelor
administrative (Ex. avizele, aprobările, referatele, anchetele, rapoartele,
proiectele actelor administrative, etc.
Din punct de vedere al specificităţii obiectului, activităţile
administraţiei publice sunt clasificate în trei categorii şi anume1:
Activităţile de dispoziţie sunt acele activităţi care permit
administraţiei publice să stabilească prin acte administrative ce trebuie şi ce
le este permis să facă persoanelor fizice sau juridice şi ce le este interzis
acestora. De asemenea, prin aceste acte se stabilesc şi sancţiunile aplicabile
în situaţiile în care se încalcă conduita prescrisă, măsurile de coerciţie ce pot
fi aplicate persoanelor vinovate de către autorităţile administraţiei
publice,etc.
Activităţile de asigurare a bunei funcţionări a serviciilor publice
care vizează măsurile pe care trebuie să le întreprindă administraţia pentru a
asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor, în scopul satisfacerii
interesului general. Fiind abilitate de lege să înfiinţeze şi să organizeze
1
15
servicii publice, autorităţile administraţiei publice au în acelaşi timp
obligaţia de a pune la dispoziţia acestora resursele materiale, financiare,
umane şi informaţionale necesare, astfel încât ele să poate funcţiona în
condiţii corespunzătoare.
Activităţile de prestaţii pe care administraţia publică şi funcţionarii
săi le efectuează în cele mai variate domenii de activitate, cum ar fi:
gospodăria comunală, starea civilă, protecţia socială, evidenţa informatizată
a persoanei, încasarea impozitelor şi taxelor etc.
Activitatea prestatoare de servicii publice reprezintă una dintre
modalităţile prin care, se asigură calitatea vieţii în cadrul colectivităţilor
locale. Autorităţilor administraţiei publice le revine obligaţia legală de a
satisface nevoile cetăţenilor, prin organizarea sau prestarea în mod direct a
unor servicii publice. În fapt, acest gen de atributii se înfăptuiesc pe baza şi
în executarea legii şi constituie specificul activităţii executive.
5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public

Puterea publică este definită în literatura de specialitate ca fiind
ansamblul prerogativelor (drepturi speciale, exorbitante) cu care este
înzestrată de legiuitor o autoritate publică, în scopul de a reprezenta şi apăra
interesul public (general) care, trebuie să prevaleze în faţa interesului
individual1.
Este specifică tuturor autorităţilor publice din sfera celor trei puteri
statale (legislativă, executivă şi judecătorească) şi rezultă în principal din
Constituţia României, precum şi dintr-o multitudine de alte acte normative.
Specific autorităţilor din sistemul administraţiei publice le este faptul
că, pe acest temei, adoptă, în mod unilateral, acte administrative de
autoritate, care au caracter executoriu din oficiu, cu alte cuvinte se pot
executa în mod direct, la nevoie apelându-se la forţa de constrângere a
statului. Spre deosebire de celelalte autoritati ale statului, autoritatile
administrative pot aplica ele însele măsurile de constrângere, prin propriile
organe, chiar dacă respectivele masuri au fost stabilite de către instanţele
judecătoreşti, prin sentinţe definitive şi irevocabile2.
Acest lucru, nu trebuie însă să ne conducă nicidecum la concluzia că
regimul de putere publică permite autorităţilor administrative sa exercite cu
exces de putere a atributiile conferite de lege, în dauna celor administraţi.
1
A. Iorgovan, op. citată, 1994, p. 90
2
Ex. Conform art. 4 alin. (2) din Legea nr. 82/1999 privind înlocuirea închisorii
contravenţionale cu sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi în
folosul comunităţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 228 din 21
mai 1999, primarul are obligaţia de a pune în executare mandatul de executare emis de
instanţă, stabilind: - conţinutul activităţii ce urmează a fi prestată de contravenient, -
condiţiile în care făptuitorul execută sancţiunea, - programul de lucru. Pe pag.17!!!!
16
Dimpotrivă, într-un stat de drept, democratic, cetăţenii beneficiază de
protecţia legii împotriva eventualelor abuzuri ale administraţiei, fiindu-le
acordate diferite căi de atac împotriva eventualelor abuzuri ale
administraţiei. Iată de ce, printre altele, a fost creat contenciosul
administrativ, instituţie care are menirea de a proteja drepturile subiective si
interesele legitime ale particularilor, care trebuie perceput ca fiind un
element component al regimului de putere publică şi nu ca un element
exterior acestuia.
Aplicarea legii presupune din partea autorităţilor administrative
desfăşurarea unor activităţi laborioase, şi anume:
• activităţi de organizare a executării legii , care în fapt si in
drept sunt activităţi de dispoziţie, materializate prin adoptarea de
acte normative (ordonanţe şi hotărâri ale guvernului,ordine si
instructiuni ale ministrilor, hotărâri ale consiliilor locale şi
judeţene, dispoziţii ale primarilor si ale presedintilor consiliilor
judetene, etc.);
• activităţi de executare în concret a legii, concretizate prin
emiterea de acte administrative cu caracter normativ sau
individual, efectuarea de operaţiuni tehnico-materiale, încheierea
unor contracte, prestarea unor servicii publice, etc.
Astfel cum este acreditat în literatura de specialitate, noţiunile de
ordine publică, securitate publică, interes public, servicii publice etc. au
semnificaţii diferite, sensul lor fiind stabilit de factorul politic din societate,
în funcţie de interesul acestuia la un moment dat.
Prin interes public doctrina înţelege: „acele activităţi ce sunt
necesare pentru satisfacerea unei nevoi sociale, apreciate ca atare de puterea
politică”1, satisfacerea interesului general constituind insasi raţiunea de a fi a
administraţiei publice.
Scopul sistemului de autorităţi ce aparţin administraţiei publice nu
poate fi altul decât satisfacerea nevoilor generale ale societăţii, altfel spus,
satisfacerea interesului general (public), spre deosebire de cel al
organizaţiilor private care urmăresc realizarea profitului. Se impune însă
precizarea că nu orice activitate, deşi utilă, este de interes public.
Acreditarea unei nevoi sociale la „rangul” de interes public implică în mod
obligatoriu şi o reglementare legislativă pentru a permite acţiunea
administraţiei.
Aşadar, atâta vreme cât nu există o minimă reglementare legală, nu
ne vom găsi în prezenţa interesului public şi, în consecinţă, autorităţilor
administraţiei publice nu le incumbă nici o obligaţie juridică.
Concluzionăm prin a releva faptul că interesul public variază prin
conţinutul său în raport de voinţa politică la un anume moment dat.
1
17
Prin serviciu public legiuitorul înţelege „activitatea organizată sau,
după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui
interes legitim public”1.
Semnificaţia noţiunii de serviciu public, modul de organizare şi
funcţionare, sfera serviciilor publice, etc. vor fi analizate într-unul din
capitolele următoare.
6. Statul şi puterea publică
6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.

Statul poate fi definit ca fiind „modul de organizare şi manifestare a
puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaţii
aflate în acel loc şi care realizează conducerea socială în ansamblul ei,
sprijinindu-se, la nevoie, pe constrângerea proprie, în vederea aplicării
dreptului.”2
Prof. Tudor Drăganu defineşte statul drept „o instituţie având ca
suport o grupare de oameni aşezată pe un spaţiu delimitat, capabilă de a-şi
determina singură propria sa competenţă şi organizată în vederea exercitării
unor activităţi care pot fi grupate în funcţiile: legislativă, executivă şi
jurisdicţională”.3
Caracterul instituţional al statului rezultă din faptul că el reprezintă o
organizaţie umană ce se întemeiază pe un set de reguli de drept, organizaţie
ce desfăşoară activităţi menite să satisfacă nevoi sociale determinate. Statul,
deşi are calitatea de reprezentant oficial al societăţii, nu trebuie confundat cu
societatea şi nici cu întreaga populaţie, deosebindu-se de acestea prin modul
de compunere şi prin structura autorităţilor sale. În cadrul unei societăţi
democratice, statul nu se situează şi nici nu trebuie să se situeze deasupra
sau în afara societăţii, el trebuind să exercite conducerea socială atât în
folosul societăţii în ansamblul ei, a diverselor comunităţi regionale şi locale,
precum şi al indivizilor priviţi ca entităţi distincte.
În opinia profesorului Ioan Muraru, noţiunea de „stat” are două
accepţiuni4. Într-o primă accepţiune, în sens larg, statul este înţeles ca sumă
a trei elemente, şi anume: teritoriul, populaţia (naţiunea) şi suveranitatea (în
1
Art.2 alin.1 lit. m din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ,cu modificarile si
completarile ulterioare.
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj –
Napoca, 2003, p. 59
3
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 116
4
Ioan Muraru Drept constituţional şi instituţii publice, Ediţia a VII-a, revăzută şi adăugită,
Editura Actami, Bucureşti, 1997, p. 10
18
sensul puterii organizate statal). În această accepţiune, noţiunea de „stat”
este sinonimă cu noţiunea de „ţară” şi include civilizaţia, resursele, oamenii,
teritoriul, frontierele, autorităţile publice etc.
În cea de-a doua accepţiune, în sens restrâns, noţiunea de „stat”
desemnează forma organizată a puterii poporului, mai precis mecanismul
sau aparatul statal. Această accepţiune este strict juridică.
Statul a apărut ca o soluţie unică pentru dezvoltarea materială şi
spirituală a societăţii,precum şi pentru conservarea valorilor umane din
cadrul acesteia.
Aşa cum am precizat, în opinia profesorului Tudor Drăganu, statul
reprezintă o instituţie. Acesta se deosebeşte însă de alte instituţii, în primul
rând, prin specificitatea activităţilor fundamentale pe care le îndeplineşte,
activităţi care, în mod uzual, sunt denumite funcţii ale statului. Doctrina
clasică a dreptului constituţional consideră că statul îndeplineşte trei funcţii,
şi anume: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească
(jurisdicţională).
a. Funcţia legislativă reprezintă acea activitate fundamentala a
statului, care constă în edictarea unor norme de conduită socială,
cu caracter general, impersonale, obligatorii şi de aplicabilitate
repetată, fiind astfel susceptibile de a fi sancţionate prin
intervenţia forţei de constrângere a statului;
b. Funcţia executivă constituie activitatea fundamentala a statului
care are ca obiect asigurarea bunului mers al serviciilor publice,
organizarea aplicării şi executării în concret a legilor de către
organele care constituie, în ansamblul lor administraţia unui stat;
c. Funcţia judecătorească (jurisdicţională) este acea activitate
fundamentala a statului care are ca obiect soluţionarea cu putere
de adevăr legal şi în deplină independenţă, în cadrul unei
proceduri publice şi contradictorii a conflictelor juridice, adică a
acelor situaţii în care unul sau mai mulţi indivizi pretind, în
contradictoriu cu alţii, că ordinea de drept a fost incalcata.
Statul îşi determină singur propria competenţă, în sensul că
activitatea agenţilor săi nu poate suferi vreo limitare prin deciziile unei
autorităţi superioare. Această caracteristică a statului de a-şi determina
singur competenţa se numeşte suveranitate. Din aceste motive, unii autori au
definit suveranitatea ca fiind „competenţa competenţei”.
Trebuie menţionat faptul că, până de curând, se credea că ideea de
suveranitate nu acceptă recunoaşterea unei autorităţi superioare, oricare ar fi
fost aceasta, învestită cu dreptul de a limita deplina libertate de acţiune a
statului. Însă această concepţie absolută a ideii de suveranitate nu mai este
împărtăşită astăzi, recunoscându-se, în general, că regulile dreptului
internaţional pot, cel puţin în anumite domenii, să mărginească libera
19
determinare a statelor. În plus, în prezent se mai admite faptul că statul este
obligat să respecte, la fel ca şi indivizii, regulile dreptului subiectiv.1
6.2. Caracteristicile puterii publice.

Aşa cum am arătat, puterea publică sau puterea de stat este unul din
cele trei elemente componente ale statului. Doctrina nu a formulat o
definiţie unitară a ceea ce numim „puterea publică” pentru diferitele epoci
de dezvoltare. Dacă, în cazul monarhiilor absolute, „puterea de stat” se
confunda cu o singură persoană („L’Etat c’est moi” - „Statul sunt eu”
spunea regele Franţei Ludovic al XIV-lea), în democraţiile moderne, puterea
de stat apare ca un sistem de organe competente să exercite funcţiile
statului: legislativă, executivă şi judecătorească. În prezent, noţiunea de
„putere publică” exprimă, în mod abstract, ideea că pe un anumit teritoriu,
un sistem de organe realizează funcţiile legislativă, executivă şi
judecătorească în condiţii care exclud subordonarea lui faţă de o autoritate
superioară sau concurentă.
Atât anterior apariţiei statului, cât şi ulterior acestui moment, în
societate au apărut diverse puteri sociale, unele având chiar caracter politic,
care aveau sau nu trăsături asemănătoare puterii publice (de exemplu,
caracter politic organizat teritorial şi coercitiv), însă puterea de stat are o
serie de caracteristici care o disting în mod categoric de alte puteri sociale,
de tipul partidelor politice, organizaţiilor sindicale, diverselor asociaţii etc.
Profesorul Ioan Santai distinge următoarele caractere ale puterii
publice: politic, teritorial, organizat, coercitiv, unic, suveran al puterii
publice şi deplin.2
Caracterul politic al puterii de stat constă în faptul că promovează în
mod organizat şi prin mijloace specifice, interese sociale filtrate prin
conştiinţa legiuitorului şi consacrate juridic. La nivelul administraţiei,
caracterul politic al puterii publice se manifestă în modul de formare şi
organizare a Guvernului,in programul de guvernare, alegerea autoritatilor
deliberative si executive ale administratiei publice locale, desemnarea
prefecţilor, etc.
Caracterul teritorial al puterii de stat rezidă în exercitarea ei asupra
unei colectivităţi umane aşezată în mod permanent pe un anumit spaţiu
geografic delimitat de frontiere, iar apartenenţa la acesta (inclusiv domiciliul
ori reşedinţa persoanei fizice sau sediul persoanei juridice) reprezintă un
criteriu important în ceea ce priveşte modul de manifestare a legăturii dintre
stat şi subiectul de drept, precum şi în privinţa manifestării jurisdicţiei sale
1
Tudor Drăganu, op. citată, p. 116
2
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, 2003,
pp. 60-61
20
asupra acestuia, stabilind totodată limitele geografice în care şi până la care
se manifestă puterea publică.
Caracterul organizat al puterii publice se manifesta în exercitarea
acesteia prin intermediul unor structuri instituţionalizate (denumite autorităţi
publice sau puteri în stat), care îndeplinesc unele atribuţii sau funcţii
specifice (legislativă, executivă şi judecătorească) şi sunt formate din
persoane care au o calitate determinată,de parlamentari, funcţionari publici
ori de magistraţi.
Caracterul coercitiv al puterii de stat rezidă în posibilitatea de a
impune individului care a incalcat legea, prin forţă, voinţa care consacră
juridic interesele sociale generale. Într-o societate, puterea de stat deţine
monopolul constrângerii fizice, având la dispoziţie mijloace proprii şi
adecvate realizării ei, rol ce revine spre executare unor autorităţi executive
specializate, cum sunt: poliţia, jandarmeria, executorii judecătoreşti, etc.).
Caracterul unic al puterii publice trebuie perceput in sensul că, pe
teritoriul unui stat nu este posibilă coexistenţa mai multor puteri publice.
Acest caracter trebuie inteles ca un ansamblu omogen, care promovează în
mod unitar aceleaşi interese generale, dar care, sub aspect organizatoric
inglobeaza cele trei sisteme de autorităţi publice (legislativ, executiv şi
judecătoreasc).
Caracterul suveran al puterii de stat semnifică prioritatea acesteia
fata de oricare alta putere sociala interna (faţă de care este supremă) sau,
putere externa (faţă de care este independentă). Acest lucru semnifică
limitarea oricărei puteri sociale interne în exercitarea ei la condiţiile stabilite
sau recunoscute de puterea publică. Pe plan extern, alte state sau organisme
internaţionale nu pot, de regulă, să-şi impună voinţa printr-o imixtiune în
afacerile altui stat care respectă normele unanim admise ale dreptului
internaţional, precum şi prevederile tratatelor la care este parte.
Potrivit art. 2 din Constituţia României, republicată:
„(1) Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o
exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,
periodice şi corecte, precum şi prin referendum.
(2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în
nume propriu.”
Caracterul deplin al puterii publice constă în modul nelimitat în care
se exercită, în comparaţie cu oricare alta „putere socială” legal constituită,
care are un domeniu mai restrâns de acţiune (partide, sindicate, asociaţii,
etc.) şi care nu poate împiedica realizarea puterii publice.
Evoluţia societăţii umane a demonstrat că puterea publică nu trebuie
atribuita,prin lege,unei singure persoane sau autorităţi. Din acest motiv,
statul este format din mai multe organe de stat sau autorităţi publice, care
îndeplinesc numeroase activităţi esenţiale pentru desfăşurarea normală a
21
vieţii sociale, constituite în sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat.
În cadrul lor întâlnim aşa-numitele „puteri” ce realizează funcţiile sau
activităţile fundamentale ale statului, şi anume funcţia legislativă, executivă
şi judecătorească.
6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat

6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în
stat
Principiul separaţiei puterilor în stat reprezintă „o condiţie
primordială a statului de drept şi a constituţionalismului”.1 Separarea
puterilor în stat apare ca o regulă fundamentală în organizarea, funcţionarea
şi activitatea autorităţilor în ansamblul lor, regulă conform căreia puterea
publică se manifestă prin existenţa puterilor legislativă, executivă şi
judecătorească, ce funcţionează în mod independent una faţă de alta, dar în
relaţiile de colaborare şi control reciproc.
Unii autori de la sfârşitul secolului al XVIII-lea, în special Ch.
Montesquieu, au acreditat opinia potrivit căreia regimul reprezentativ, fără
separaţia puterilor statului ar putea duce la tiranie. În cazul în care naţiunea
ar delega toate funcţiile statului unui singur organ, s-ar ajunge la atribuirea
de puteri nelimitate unei persoane sau unei grupări de persoane, ceea ce ar
constitui o ameninţare a libertăţii individuale.
Mijlocul prin care acest pericol s-ar înlătura este, în concepţia
acestor autori, separaţia puterilor statului, adică atribuirea diferitelor funcţii
ale statului unor organe distincte şi independente unele faţă de altele.
Trebuie subliniat faptul că Ch. Montesquieu n-a vorbit niciodată de
principiul separaţiei puterilor statului, ci numai de separarea acestora.
Conform principiului separaţiei puterilor statului, organele astfel
create trebuie să fie independente unele faţă de altele, în sensul că nici unele
nu pot să exercite funcţia încredinţată celeilalte. În acest mod, este cu
neputinţă ca un organ al statului să fie subordonat altuia, deoarece
activitatea fiecăruia ţine numai de el însuşi, nu de voinţa unor factori străini.
Originea principiului separaţiei puterilor statului o regăsim
deopotrivă în Anglia şi Franţa. Filozoful englez John Locke este cel care i-a
dat prima formă doctrinară, subliniind importanţa unei separări a puterilor
statului pentru garantarea libertăţii individuale.
După Locke, activitatea statului presupune trei funcţii diferite:
funcţia legislativă, executivă şi federativă. Deşi filozoful englez distinge trei
funcţii separate în activitatea de ansamblu a statului, acesta nu consideră
însă că fiecare dintre ele trebuie încredinţate unor organe separate. În opinia
1
Ion Deleanu, Separarea puterilor în stat. Reglementare constituţională şi jurisprudenţa
Curţii Constituţionale din România., în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 27
22
sa, doar funcţia legislativă şi cea executivă trebuie să fie exercitate de
titulari distincţi şi independenţi, în timp ce puterea federativă şi cea
executivă nu pot fi decât contopite. Referitor la funcţia judecătorească,
Locke nu preconizează separarea ei de celelalte funcţii ale statului, ci
consideră că ea se încadrează în mod firesc în funcţia legislativă.
Ideile lui John Locke au constituit principala sursă ideologică din
care s-a inspirat Ch. Montesquieu atunci când a reluat şi, totodată, a
aprofundat problema separaţiei puterilor statului în opera sa „De l’Esprit
des lois”. Această lucrare a făcut din Ch. Montesquieu adevăratul părinte al
teoriei separaţiei puterilor statului, teorie căreia i-a dat o nouă formă şi
consistenţă.
În sinteză, opinia lui Ch. Montesquieu a fost aceea că în oricare stat
există trei puteri distincte, şi anume: puterea legislativă, puterea executivă şi
puterea judecătorească, noţiunea de „puteri” fiind utilizată de autor pentru a
desemna activităţile fundamentale ale statului. Autorul consideră că cele trei
puteri menţionate trebuie să fie atribuite unor organe separate şi
independente unele de altele. Explicaţia dată de Montesquieu a fost aceea că
„orice om care are o putere este înclinat să abuzeze de ea”. Din acest
motiv, trebuie găsită o modalitate prin care această tendinţă a naturii
omeneşti să fie stăvilită. Modalitatea prin care abuzul de putere ar putea fi
înlăturat este, potrivit lui Montesquieu, oprirea puterii de către putere
(„puterea să oprească puterea” – „que le pouvoir arrête le pouvoir”).
Teza lui Ch. Montesquieu este astăzi tot atât de actuală ca şi în
trecut. Orice autoritate publică, indiferent de natura ei, are tendinţa de a-şi
extinde sfera de acţiune, puterea pe care o exercită. De aceea, echilibrul
puterilor presupune, „limitarea reciprocă a acţiunii autorităţilor publice în
funcţie de statutul lor constituţional şi legal”.1 Separaţia puterilor asigură ca
puterea în stat să nu poată fi concentrată în mâna unei singure autorităţi,
altfel spus, ca puterea în stat să se exprime prin mai multe „pârghii”.
Totodată, separaţia puterilor în stat presupune, în mod necesar, şi
colaborarea lor în realizarea specializării funcţionale a fiecărei autorităţi. În
caz contrar, chiar caracterul unitar al statului ar fi periclitat.
Aceste principii se aplică în diferite regimuri democratice prin
intermediul unui sistem de ponderi şi contraponderi, sistem care diferă nu
numai în funcţie de specificul sistemului constituţional dintr-un stat sau
altul, ci şi, mai ales, în funcţie de evoluţia politică a societăţii, de jocul
forţelor politice, îndeosebi al partidelor politice, în lupta lor pentru cucerirea
şi exercitarea puterii.
Principiul separaţiei şi colaborării puterilor statale asigură ca acestea
să nu-şi depăşească limitele constituţionale şi legale ce definesc statutul
1
Oliviu Gherman, Separarea şi colaborarea puterilor – principiu fundamental al statului
de drept, în „Revista de Drept Public”, nr. 2/1995, p. 12
23
fiecărei autorităţi publice în parte, precum şi ca activitatea acestor autorităţi
să se exercite în temeiul şi cu respectarea legii. Din acest motiv, separaţia şi
colaborarea puterilor este un principiu fundamental al statului de drept care,
în ceea ce priveşte componentele structurii statale, impune ca activitatea
fiecărui sistem de autorităţi să fie întemeiată pe lege.
Principiul separaţiei şi colaborării celor trei puteri statale a fost
consacrat ca atare în Constituţia României, republicată, care, în articolul 1
alin. (4), prevede „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi
echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul
democraţiei constituţionale”. Consacrarea expresă a acestui principiu în
Constituţia României, republicată, are avantajul pe care întotdeauna o normă
expresă îl prezintă faţă de acela rezultat în mod implicit din interpretarea
diferitelor norme. Principiul neagă opusul său, cel al puterii unice, care
întotdeauna a reprezentat o caracteristică a statului totalitar, dictatorial.
Aşadar, acest principiu de organizare al puterii publice în statele
democratice trebuie perceput într-un dublu sens, după cum urmează:
a) pe de o parte, cele trei sisteme de autorităţi care exercită puterea
publică, respectiv puterea legislativă, executivă şi judecătorească se
organizează ca entităţi distincte, cu atribuţii proprii;
b) pe de altă parte, activitatea desfăşurată de cele trei puteri statale se
interferează, influenţându-se una pe cealaltă, într-o stare de echilibru şi
control reciproc.
Spre pildă, în relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă,
regimul de separaţie are un „caracter suplu”1. Parlamentul (organul
reprezentativ suprem al poporului şi unica autoritate legiuitoare a ţării) este
abilitat să investească Guvernul, care răspunde politic exclusiv în faţa sa, iar
Guvernul la rândul său, reprezintă principalul partener de lucru al
Parlamentului, îndeosebi în procesul legislativ. Tot astfel, Preşedintele
României, prin promulgarea legilor, încheie procesul legislativ, având şi
posibilitatea de a cere reexaminarea acestora în cadrul termenului de
promulgare.
Faţă de autoritatea judecătorească, regimul de separaţie este însă
rigid, nici una din autorităţile publice ce configurează puterea legiuitoare şi
cea executivă neavând posibilitatea să influenţeze sau să exercite o ingerinţă
ce ar afecta independenţa justiţiei.
Acest dublu caracter al principiului separaţiei, suplu în relaţiile
dintre legislativ şi executiv, asigurând un grad diversificat de colaborări, cu
caracter specializat, între autorităţile publice specifice acestor puteri şi rigid
în relaţiile dintre legislativ şi executiv , pe de-o parte, şi puterea
judecătorească, pe de altă parte, reprezintă o particularitate a regimului
constituţional din ţara noastră. Este o particularitate nu pentru că asemenea
1
Ibidem, p. 13
24
diferenţe nu s-ar găsi şi în alte regimuri constituţionale, ci ţinând seama de
specificul relaţiilor de colaborare dintre autorităţile publice, în vederea
asigurării, de către fiecare, a specializării sale funcţionale, a competenţelor
constituţionale şi legale ce îi revin.
25
Capitolul II
CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE

ADMINISTRATIVĂ
1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor

Sub aspectul organizării politice a puterii, doctrina de drept public
operează cu trei mari noţiuni: statul unitar, statul federal şi uniunea de state.
Fără a releva particularităţile fiecăreia dintre ele, nefiind acesta obiectul
analizei noastre, vom constata că din punct de vedere administrativ se poate
vorbi de mai multe regimuri juridice, determinate de relaţiile existente între
puterea centrală şi puterile locale, şi anume:
• un regim de centralizare administrativă;
• un regim de deconcentrare administrativă;
• un regim de descentralizare administrativă (autonomie locală)1.
Revoluţia franceză din anul 1789 şi cele care i-au urmat în secolul
XIX, au deschis calea trecerii de la conducerea centralizată, la
descentralizarea administrativă a statelor europene. Această transformare
reprezintă, în sens larg, transmiterea unei însemnate părţi din atribuţiile şi
responsabilităţile guvernului central şi a celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, către autorităţile administraţiei publice
locale. Acest transfer de autoritate de la nivelul central către nivele locale şi
regionale, a fost motivat de faptul că dreptul colectivităţilor locale de a-şi
administra ele însele problemele de interes local este, din punct de vedere
istoric anterior statului.Altfel spus, nasterea administratiei locale a precedat
apariţia administratiei centrale, întrucât comunele si orasele cu nevoile,
interesele şi problemele lor specifice, au apărut înainte de naşterea statului.
Începând cu Declaraţia franceză a drepturilor omului şi cetăţeanului
şi cu apariţia teoriei separaţiei puterilor în stat, care au condus la detaşarea
executivului de puterea legislativă şi judecătorească, s-a declanşat procesul
de constituire a unei administraţii publice descentralizate.
Numeroase elemente ale sistemului administrativ francez au fost
preluate în secolul al XIX-lea şi de catre principatele dunărene.
Ideea de autonomie locală a fost stipulată pentru prima dată în
Regulamentele Organice ale Munteniei si Moldovei,care consacrau dreptul
orăşenilor de a-şi promova şi apăra interesele, prin sfaturi orăşeneşti, alese
de ei înşişi.
1
Jean-Pierre Dubois, Droit administratif, tome I, Eyrolles, Paris, 1992, p. 17
26
Bazele moderne ale administraţiei publice locale în tara noastra, au
fost puse prin reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza din 1864,
respectiv prin Legea pentru comunele urbane şi rurale nr. 394 din 31 martie
18641 şi Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene nr. 396 din 31 martie
18642. Cele două legi au consacrat judeţele şi comunele ca circumscripţii
teritorial-administrative, investite cu personalitate juridică, conferindu-le
atribuţii cu caracter patrimonial şi de putere publică, administrate de consilii
alese.
Totodata,aceste două reglementări pot fi considerate ca fiind primele
acte normative care, în detrimentul centralismului administrativ, au
promovat descentralizarea administrativă. Fiind făcuţi aceşti primi paşi, în
art. 106 al Constituţiei din 18663 se prevedea că instituţiile comunale şi
judeţene sunt reglementate prin lege, ca în art. 107 să se stipuleze faptul că
„aceste legi vor avea la bază descentralizarea administraţiunii mai completă
şi independenţa comunală”.
Aceeaşi poziţie a fost adoptată ulterior, de legiuitorul constituant din
1923, care în art. 108 stipula:
„(1) Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi.
(2) Aceste legi vor avea la bază descentralizarea administrativă...”
Reglementând în continuare modul de formare a consiliilor judeţene
şi a celor comunale, în alin. (3) se prevedea că membrii consiliilor judeţene
şi comunale sunt aleşi de către cetăţenii români, prin vot universal, egal,
direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea minorităţilor naţionale, după
formele prevăzute de lege. Desemnarea pe calea votului a membrilor
consiliilor judeţene şi comunale constituie una din trăsăturile esenţiale ale
organelor administraţiei publice locale care le şi conferă acestora
autonomia.
Deşi cele două Constituţii proclamau principiul descentralizării
administrative, în realitate, prin legile de organizare administrativă din
1925, dar mai ales cele din 1929 şi 1938, administraţia publică locală din
ţara noastră era organizată şi funcţiona având la bază principiul centralizării.
Astfel, prin Legea pentru unificarea administrativă din anul 1925, s-a
prevăzut că reprezentantul puterii centrale în judeţe era prefectul (art.333),
în plase, pretorul (art. 356), iar în comune, notarul (art. 366), toţi aceştia
fiind salarizaţi de către stat, prevederi care atestă în mod indubitabil
centralismul administraţiei.
Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929,
prin art. 292, împărţea ţara în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală,
numite directorate ministeriale locale, cu reşedinţa la Bucureşti, Cernăuţi,
1
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial din 31 martie 1864
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
27
Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara. Conform art. 298 din lege,
directorul ministerial era reprezentantul Guvernului, şeful ierarhic al tuturor
serviciilor ministeriale din directorat şi avea în subordinea sa prefecţii
judeţelor care compuneau directoratul, fiind în acelaşi timp şi şefii poliţiei
din judeţele respective.
Prin Legea administrativă din 14 august 1938 s-au înfiinţat 10
ţinuturi, cuprinzând de la 4 până la 10 judeţe fiecare. Potrivit art. 54 din
lege, descentralizarea serviciilor ministeriale s-a făcut în circumscripţii, care
corespundeau ţinuturilor, fiecare minister având un serviciu exterior, care
funcţiona pe lângă rezidentul regal, iar acesta era, conform art. 62,
reprezentantul Guvernului în ţinut şi administratorul acestuia.
Constituţiile din 19481, 19522 şi 19653 prevedeau, pentru organele
locale ale administraţiei de stat, o dublă subordonare, atât faţă de consiliile
(sfaturile) populare, organe locale ale puterii de stat, care le şi formau,
precum şi faţă de organele administraţiei de stat ierarhic superioare, reieşind
astfel, în mod indubitabil, caracterul centralizat al administraţiei, expresie a
totalitarismului care a definit acea perioadă.
Făcând această succintă trecere în revistă a evoluţiei reglementărilor
legale privind organizarea administraţiei, trebuie să relevăm faptul că
principiile centralizării, descentralizării şi desconcentrării administraţiei
locale au constituit un permanent obiect de studiu al marilor noştri doctrinari
în dreptul administrativ, mai ales în perioada interbelică.
Astfel, analizând centralizarea administrativă, prof. Anibal
Teodorescu arăta că „centralizarea este sistemul de administraţie în care
raportul de dependenţă între cele două categorii de organe este atât de
strâns, încât interesele judeţene sau locale sunt conduse după normele de
reglementare venite de la centru, de către organele instituite, de către
funcţionari numiţi direct de puterea centrală şi cu mijloacele financiare
procurate de centru.”4
Abordând aceeaşi chestiune, prof. Paul Negulescu arăta că atunci
„când un stat este astfel organizat încât satisfacerea intereselor locale sau
speciale se face prin servicii publice, depinzând direct de puterea centrală şi
ai căror titulari sunt numiţi de dânsa, atunci se zice că statul este centralizat.
Prin urmare, prin centralizare trebuie să înţelegem regimul administrativ în
care autorităţile locale şi speciale sunt numite de puterea centrală şi depind
direct de dânsa.”5
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 87 bis din 13 aprilie 1948
2
Publicată în Monitorul Oficial din data de 27 septembrie 1952
3
Republicată în Buletinul Oficial nr. 65 din 29 octombrie 1986
4
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a II-a, Bucureşti, 1929, p.
240
5
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
Bucureşti, 1934, pp. 6-10
28
Cu alte cuvinte, în centralism autoritatea şi puterea de decizie se află
în mâna guvernului central şi a reprezentanţilor săi, nu există sau există
foarte puţine organe alese, iar sfera atribuţiilor ce revin organelor locale este
foarte restrânsă.
În opinia prof. Anibal Teodorescu, descentralizarea administrativă
este sistemul în care autorităţile judeţene sau locale au puterea de a
priveghea singure la satisfacerea intereselor lor, prin organe alese de
administraţi şi cu mijloace financiare proprii.1
Referindu-se la acelaşi principiu de organizare a administraţiei prof.
Paul Negulescu sublinia:
„Când însă regimul administrativ admite ca îngrijirea şi rezolvarea
intereselor locale sau speciale să fie încredinţate la autorităţi ai căror titulari,
aleşi de corpul electoral local, pot să stabilească norme valabile pentru
locuitorii din aceea localitate, atunci avem descentralizare.”2
Se poate conchide că pentru a exista o descentralizare efectivă,
unităţilor administrativ-teritoriale trebuie să li se recunoască „personalitatea
morală”, „un patrimoniu distinct de acela al statului” şi „exerciţiul unor
drepturi de putere publică”.
Analizând cele două principii, centralizarea şi descentralizarea,
prof. Paul Negulescu combate teza potrivit căreia ar viza şi sfera politicului.
„După noi expresiunile de centralizare şi descentralizare trebuiesc
întrebuinţate numai când e vorba de organizarea administrativă a unui stat şi
de stabilit raporturile între puterea centrală şi serviciile administrative locale
şi speciale … Or, când vorbim în dreptul administrativ de descentralizare,
nu înţelegem ca subdiviziunile teritoriale ale statului să aibă o autonomie
complectă, ele nu au decât dreptul de a-şi rezolva unele chestiuni de interes
local. Prin centralizarea politică a unui stat, nu s-ar putea înţelege decât un
stat unitar, iar printr-un stat descentralizat politiceşte, un stat federal.”3
Aşadar, descentralizarea se situează exclusiv în domeniul
administraţiei fiind limitată, conform voinţei legiuitorului, care-i acordă
acesteia „drepturi derivate”, adică o anumită competenţă.
În legătură cu modul de exercitare a administraţiei publice, centrale
şi locale, se impune să mai analizăm două aspecte privind centralizarea şi
descentralizarea în judeţe şi oraşe a serviciilor publice ale ministerelor şi ale
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale.
Prin deconcentrare administrativă prof. Anibal Teodorescu
înţelegea „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale aşezaţi în
1
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, vol. I, 1929, Bucureşti, p.
240
2
3
Idem, p. 614
29
judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu analizând acelaşi principiu, îl
definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărui titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare
autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului
de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de
deconcentrare.”1
Deci, ne găsim în prezenţa unei desconcentrări administrative în
cazurile în care organele centrale ale administraţiei publice lărgesc
competenţele serviciilor proprii descentralizate în unităţile administrativ-
teritoriale în care acestea au fost organizate.
Aşadar, deconcentrarea administrativă este o formă de diminuare a
centralizării administrative şi nu un element al descentralizării
administrative. Ne-am afla în prezenţa unei descentralizări administrative
numai în cazurile în care organele administraţiei publice centrale ar
transmite organelor administraţiei publice locale alese, respectiv consiliilor
locale şi judeţene şi primarilor, o parte din atribuţiile lor, pentru că, aşa cum
arată prof. Antonie Iorgovan „autorităţile descentralizate nu sunt decât cele
care realizează autonomia locală, autorităţi alese de cetăţeni, adică consiliile
locale, primarii şi consiliile judeţene.”2
2. Centralizarea administrativă
Prin centralizare administrativă se înţelege organizarea şi
funcţionarea unui sistem administrativ în cadrul căruia exercitarea
atribuţiilor administrative este conferita numai de organele statului.
În centralism, autoritatea vine întotdeauna dela cel mai inalt nivel
ierarhic, guvernul central şi reprezentanţii săi in teritoriu deţin in totalitate
puterea de decizie, nu există sau sunt prea puţine organe alese, iar atribuţiile
acestora sunt restrânse. Între organele centrale,pe de o parte, şi cele locale
ale administraţiei,pe de alta parte, există raporturi de subordonare riguros
reglementate prin lege.
Acest sistem administrativ a cunoscut o lungă istorie, fiind promovat
de doctrinele etatiste, caracterizate prin elementul dominant, centralismul de
stat, în detrimentul iniţiativei locale.
Doctrinele etatiste s-au bucurat de o largă popularitate în cea de-a
doua jumătate a secolului al XIX-lea, reuşind să se impună în importante
state europene ca Franţa, Germania, Rusia, etc. Cele mai importante
variante ale doctrinelor etatiste au fost considerate următoarele:
1
2
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 448
30
a) doctrina socialismului de stat, reprezentată prin lucrările lui
Schumacher, care a jucat un rol important în Germania la finele
secolului XIX;
b) doctrina solidaristă, al cărui reprezentant de marcă a fost Leon
Bourgeois;
c) doctrinele socialiste şi comuniste.
Un element comun al acestor doctrine îl reprezintă teza potrivit
căreia, activitatea izolată a unui individ este inferioară activităţii sofisticate
şi coordonate a mai multora, combătând astfel doctrina individualistă,
promovata de doctrina liberală.
Adepţii doctrinelor etatiste sunt susţinătorii convinşi ai
protecţionismului de stat în domeniile „strategice” ale societăţii, militează
pentru supravegherea continuă a individului prin introducerea autorizării
prealabile, altfel spus, promovează limitarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţeneşti.
După cel de-al doilea război mondial, în statele Europei Centrale şi
de Est au fost instaurate regimuri comuniste, pro-sovietice, care au cunoscut
experienţa unor sisteme de administrare super-centralizate, în care toate
autorităţile administrative erau subordonate ierarhic statului-partid1, partidul
unic fiind singura putere conducătoare.
În concluzie, centralizarea administrativă ca sistem de organizare
statală prezintă următoarele caracteristici:
• statul este singura persoană morală de drept public, politico-
teritorială;
• interesul public este unic, cel al statului centralizat;
• organizarea administraţiei se bazează pe o ierarhie strictă,
subordonată faţă de guvernul central;
• competenţa autorităţilor locale este limitată, reprezintă voinţa
statului şi nu pe cea a a colectivităţilor locale;
• statul exercita un riguros control ierarhic (anterior, concomitent
şi posterior), putând anula, modifica sau suspenda actele
autorităţilor locale.
3. Deconcentrarea administrativă
Acest principiu îşi găseşte suportul constituţional în art. 120 alin.(1)
din Constituţia României, republicată, conform căruia: „Administraţia
publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.”
1
V. Popa, I. Munteanu, De la centralism spre descentralizare, Editura Cartier, Chişinău,
1998, p.16
31
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui
stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, între
acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă
nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul
centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de
colectivitatea locală.
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20061
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi
financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt
subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar
pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă importanţă) au
competenţe proprii, problemele de interes major constituind exclusiv
atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare
administrativă. În toate situaţiile însă, structurile teritoriale desconcentrate
au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa
ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
a) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
b) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele
conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie
administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă
menţine o administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin
uniformitate, autorităţile desconcentrate putând adapta la specificul local
măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
32
4. Descentralizarea administrativă
Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care trebuie promovată şi în
sistemul de organizare al administraţiei şi serviciilor publice româneşti.
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele
particularităţi:
• statul încetează să mai fie singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
• colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţele,
oraşele si comunele) sunt persoane morale de drept
public,politico-teritoriale, având capacitate de drept public şi
interese publice proprii, distincte de cele ale statului;
• pentru satisfacerea intereselor publice, colectivităţile locale
dispun de autorităţi administrative proprii precum şi de
mijloacele materiale, financiare şi umane necesare.1
• autorităţile administratiei publice locale reprezentative cărora
colectivităţile locale le va încredinţa administrarea treburilor
publice se desemnează prin vot universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative de la
nivelele locale nu vine de la centru, ci de la corpul electoral
local, pe calea alegerilor. Ele nu sunt numite, nu se subordonează
şi nu pot fi revocate de administraţia statului. In consecinţă,
administraţia publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată
din administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale.
• existenţa unui control de stat, denumit tutelă administrativa,care
se exercita asupra legalităţii activităţii desfăşurate de autorităţile
administratiei publice locale autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate descentralizarea
îmbracă două forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea tehnică
(descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul
de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de interesele naţionale, şi
care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate.
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
33
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor
publice, presupune existenţa unor persoane morale de drept public care
prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera serviciilor
statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de specialitate
din perioada interbelică stabilimente publice locale.1
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea unor atributii administrative, impusă de
diversitatea socială şi politică a ţărilor, asupra întregului teritoriu, în timp ce
descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase
a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel,
unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de
gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una
politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită ca fiind: „transferul de
competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice
centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.2
5. Autonomia locală
Potrivit opiniilor exprimate în literatura de specialitate din perioada
interbelică, principiul descentralizării în organizarea administraţiei
presupune şi autonomia locală, nu de puţine ori cele două principii fiind
tratate împreună.
Prof. Anibal Teodorescu considera că autonomia locală s-a
manifestat din punct de vedere istoric anterior apariţiei statului, ea
păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi în cele mai
totalitare regimuri.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost,este şi va fi
influenţată de mai mulţi factori, printre care: tradiţia istorică, cadrul
geografic, resursele economice, gradul de instrucţie civică sau politică şi nu
în ultimul rând de reglementările naţionale şi internaţionale.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiectele de drept distincte
de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor.
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
2
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
34
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă de
aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice
locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor
pe care le reprezintă.
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se
poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în planul
resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
Problema autonomiei locale s-a pus cu tot mai multă acuitate în
ultimii 15 – 20 de ani ai secolului trecut, cu deosebire în spaţiul european,
fiind adoptată la Strasbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a
autonomiei locale, ratificată de Parlamentul României prin Legea nr.
199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă, „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale
de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul
populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.”
Aproape identic, Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
republicată, stipulează în art. 3 (1): „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de
a soluţiona şi gestiona, în numele şi interesul colectivităţilor locale pe care
le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.”
Apoi, în art. 4 al legii este stabilit conţinutul autonomiei locale,
specificându-se că este numai administrativă şi financiară şi priveşte
organizarea, funcţionarea, competenţele, atribuţiile şi gestionarea resurselor
care aparţin unităţii administrativ-teritoriale.
Aşadar, autonomia locală nu trebuie confundată cu independenţa
absolută, cu o izolare totală a autorităţilor administraţiei publice locale, faţă
de administraţia centrală de stat. Ea nu poate îmbrăca înţelesul
independenţei acordate unei colectivităţi politice.
Autorităţile prin care se exercita autonomia locală nu au putere de
decizie politică majoră, ci îşi desfăşoară activitatea în funcţie de voinţa
politică statală, exprimată în legile adoptate de Parlament.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997
35
Capitolul III
DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE

A ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

Normele juridice apricabile in societate au fost grupate, încă din
timpul Imperiului Roman, în două mari categorii: norme de drept „public”
şi norme de drept „privat”.
Evoluţiile ulterioare ale societăţii omeneşti şi implicit ale dreptului
nu au înlăturat separaţia dintre cele două mari categorii şi nici nu au creat
altele noi, ramurile de drept apărute ulterior încadrându-se într-una sau alta
dintre ele.
Trebuie menţionat totuşi faptul că „teoria generală a dreptului
socialist” din ţara noastră nu mai recunoştea împărţirea dreptului în public şi
privat, asupra acestei teorii revenindu-se după Revoluţia din 1989.1
Făcând o sinteză a studiilor întreprinse în materie, putem afirma că
„dreptul public” cuprinde normele juridice care reglementează următoarele
domenii:
• organizarea şi funcţionarea statului;
• raporturile(relatiile) care se stabilesc intre diferitele autorităţi
publice;
• raporturile statuate intre stat si celelalte autorităţi publice, pe de o
parte şi particulari, persoane fizice şi juridice, pe de altă parte;
• raporturile dintre state;
Aceste norme sunt grupate în funcţie de specificul obiectului de
reglementare în ramuri distincte de drept, din dreptul public făcând parte
următoarele ramuri de drept: constituţional, administrativ, penal, procesual
penal şi procesual civil, internaţional public, celelalte ramuri de drept
alcătuind dreptul privat.
Prof. Paul Negulescu arăta că: „Dreptul public se ocupă de interesele
generale, studiază organizarea politică a colectivităţii, stabileşte organele ei,
arată raporturile care există între aceste organe, între aceste organe şi între
alte grupuri sociale, precum şi raporturile dintre particulari şi aceste grupări;
1
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996, p. 7, pct. 7
subsol
36
el stabileşte normele după care au să procedeze, în limitele stabilite de lege,
deţinătorii puterii publice; pe câtă vreme dreptul privat se ocupă cu
satisfacerea şi regularea intereselor particulare.”1
Autorul consideră că este importantă distincţia dintre dreptul public
şi dreptul privat, între cele două ramuri de drept existând deosebiri de
esenţă, astfel:
a) normele de drept privat sunt mai cristalizate şi mai stabile decât
cele de drept public, ultimele fiind mult mai elastice şi variabile întrucât
depind în mod direct de factorul politic;
b) în dreptul privat, orice persoana poate fi titulara a unui drept,
indiferent dacă are sau nu cetăţenia statului respectiv, fără deosebire de
naţionalitate, religie şi sex, spre deosebire de dreptul public care are norme
specifice, impunând unele interdicţii;Spre pilda, domiciliul într-o anumită
unitate administrativ-teritorială condiţionează mandatul primarului,conform
art.72,alin.(2),lit.c)din Legea nr.215/2001-legea administratiei publice
locale,republicata;
c) în timp ce dreptul public se bazează pe reglementarea prin lege a
competentei autoritatilor publice,exercitarea acesteia fiind obligatorie pentru
autoritatile publice, în dreptul privat este aplicabil principiul potrivit căruia
„tot ceea ce nu este interzis este permis”;
d) în instituţiile dreptului privat, cu excepţia celor privind instituţia
familiei, constatăm preponderenta caracterului lucrativ (profitabil) al
acestora, spre deosebire de instituţiile de drept public in cadrul carora
primează satisfacerea interesului general. ( Spre exemplu: contractul de
vânzare-cumpărare,contractul de locaţiune etc., comparativ cu serviciile
publice de sănătate, cultură, etc.).
e) în dreptul public, publicitatea si transparenta constituie principii
definitorii, viaţa publică desfăşurându-se în mod public, spre deosebire de
dreptul privat guvernat de principiul confidenţialitatii. De exemplu,
şedinţele consiliului local, ale instanţelor judecătoreşti etc. sunt publice,
deosebit de normele dreptului muncii,dreptului civil etc.potrivit carora -
salariul, contul în bancă etc. - sunt informatii confidentiale)2.
2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ

Activitatea desfăşurată de autorităţile administraţiei publice este
foarte diversă şi complexă, precum la fel de diverse şi complexe sunt
problemele celor pe care-i administrează, persoane fizice şi juridice. Această
activitate, după cum am văzut deja, este reglementată de un complex de
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, pp. 33-34
2
Paul Negulescu, op. citată, pp. 35-37
37
norme juridice, dintre acestea un grup special formând ramura dreptului
administrativ.
În consecinţă, se poate afirma că obiectul dreptului administrativ îl
constituie acel grup de norme juridice care reglementează anumite relaţii
sociale din sfera de administrare a treburilor statului şi ale colectivităţilor
locale, alte categorii de relaţii sociale fiind reglementate prin norme
aparţinând altor ramuri de drept, cum ar fi: dreptul constituţional, dreptul
civil, dreptul financiar, dreptul familiei, etc.
Este indubitabil faptul că normele dreptului administrativ
reglementează organizarea, funcţionarea şi activitatea administraţiei publice
în principal, normele dreptului administrativ aplicându-se administraţiei
publice împreună şi cu alte norme juridice aparţinând altor ramuri de drept.
Pe de altă parte, normele dreptului administrativ nu acţionează
exclusiv în sfera de activitate a autorităţilor administraţiei publice, ci aşa
cum am mai relevat, se aplică şi autorităţilor care exercită puterea legislativă
sau judecătorească, în anumite situaţii.
Analizând relaţiile sociale din sfera administraţiei publice
reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului
public, prof. Antonie Iorgovan reţine trei situaţii, după cum urmează:
a) raporturi reglementate de dreptul administrativ, subsecvent altei
ramuri de drept (ex. dreptul constituţional);
b) raporturi reglementate de dreptul administrativ, ca drept comun
pentru alte ramuri (ex. dreptul financiar);
c) raporturi reglementate de dreptul administrativ în colaborare cu
alte ramuri (ex. dreptul internaţional public).
În alte situaţii, raporturile sociale din sfera administraţiei publice
sunt reglementate de dreptul administrativ împreună cu ramuri ale dreptului
privat şi nu ale dreptului public precum în exemplele sus-menţionate. În
aceste situaţii, dreptul administrativ cu încărcătura sa politico-statală de
putere publică, joacă rolul de „drept comun” pentru anumite instituţii
juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului
familiei, dreptului civil, dreptului funciar etc., guvernând şi orientând aceste
reglementări în sfera administraţiei publice. Această întregire şi mijlocire
dintre normele diferitelor ramuri de drept, are drept consecinţă crearea unor
reglementări complexe, dând naştere unor instituţii mixte de drept
administrativ şi de drept civil sau de drept administrativ şi dreptul familiei
ori de dreptul muncii.
În sfârşit, în dreptul public contemporan este admisă teza potrivit
căreia normele de drept administrativ, în condiţiile prevăzute de lege, pot
reglementa şi relaţii sociale din sfera „faptului administrativ” care
mijloceşte realizarea competenţei altor organe de stat decât cele
administrative (de exemplu, refuzul de a rezolva o cerere), teză consacrată şi
38
în art. 52 din Constituţie. În aceste situaţii, de vreme ce regimul
administrativ este impus de legiuitorul constituant ca mijloc şi nu ca scop în
sine, este firesc să apreciem că el intervine într-un raport subsecvent faţă de
alte regimuri, mijlocind însă realizarea acestora. În contextul prezentat,
dreptul administrativ poate fi definit ca fiind acea ramură a dreptului
public, care reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei
publice, precum şi pe cele de natură conflictuală, dintre autorităţile
administraţiei publice sau alte autorităţi statale, pe de o parte, şi cei
vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ale acestor
autorităţi, pe de altă parte1.
Din definiţie putem desprinde următoarele trăsături ale dreptului
administrativ:
a) Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public;
b) Dreptul administrativ cuprinde norme care stabilesc
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice, a
serviciilor publice, precum şi raporturile dintre ele;
Aceste norme de natură administrativă le regăsim în: Constituţie,
legi organice, legi ordinare, precum şi în acte administrative (ordonanţe şi
hotărâri ale Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale
consiliilor locale etc.). Tocmai pentru aceste considerente, normele de drept
administrativ nu trebuie confundate şi identificate cu actele administrative,
iar, pe de altă parte, actele administrative pot să cuprindă norme specifice
altor ramuri de drept, spre exemplu: de drept financiar, civil, dreptul muncii
etc. În acelaşi timp însă, dreptul administrativ nu cuprinde toate normele
juridice care reglementează administraţia, ele rezultând din norme ale
dreptului civil (raporturile patrimoniale din cadrul administraţiei publice,
spre exemplu), de drept financiar etc. ;
c) Obiectul propriu de reglementare al dreptului administrativ îl
formează relaţiile sociale specifice administraţiei publice,
denumite raporturi juridice de drept administrativ;
d) Consacra un ansamblu de reguli specifice activităţilor
administrative, care se diferenţiază de cele care reglementează
relaţiile dintre particulari, reguli care constituie „regimul juridic
administrativ” şi care deosebeşte dreptul administrativ de dreptul
privat, în special de dreptul civil.
În principiu, problemele care apar în activitatea organelor
administraţiei publice se pun în alţi termeni faţă de cele născute între
particulari, diferenţă generată de faptul că organele administraţiei sunt
înzestrate cu putere publică şi acţionează în scopul satisfacerii interesului
general, pe când particularii, de pe poziţii de egalitate, urmăresc satisfacerea
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 121
39
intereselor proprii, rezultând de aici, în mod evident, specificitatea
administraţiei.
Pe de altă parte, tehnica juridică de acţiune a autorităţilor
administraţiei publice este diferită de cea utilizată de particulari în
raporturile dintre ei.
Astfel, emiterea (adoptarea) actelor de drept administrativ se
realizează cu îndeplinirea unor formalităţi procedurale premergătoare,
concomitente şi ulterioare, cu respectarea unor condiţii de fond şi formă ale
actului administrativ, spre deosebire de actele civile – în care operează
principiul consensualismului.
De asemenea, autorităţile administraţiei publice pot hotărî, în mod
unilateral, organizarea şi funcţionarea unor servicii publice.
Toate aceste elemente sunt proprii raporturilor de drept
administrativ, în care este implicată administraţia publică.
e) Caracterul de mobilitate al normelor sale, superior faţă de cel
al normelor dreptului privat.Acest caracter decurge din
necesitatea adaptării dreptului public la specificul administraţiei,
acela de a servi interesul public, aflat într-o continuă si dinamica
transformare.
Ca o consecinţă firească a acestei realităţi sociale, în dreptul
administrativ asistăm deseori la modificări, completări şi abrogări de acte
normative, spre deosebire de dreptul privat in cadrul caruia legislaţia se
bucură de o stabilitate mult mai mare.
f) În dreptul administrativ,apararea interesul public are
prioritate faţă de protectia interesului privat.
Ideea de bază a acestei trăsături este aceea că, în orice stat de drept
voinţa politică este exprimată în lege, ea reprezintă interesele statului şi ale
colectivităţilor locale şi-n consecinţă prevalează în faţa interesului privat.
Cu toate acestea, interesul privat este ocrotit prin variate modalităţi,
astfel încât particularul să nu sufere abuzuri din partea administraţiei
publice.
Aşa de exemplu, art. 52 din Constituţia României precum şi Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă persoanelor fizice şi
juridice posibilitatea de a se adresa instanţelor judecătoreşti, ori de câte ori
consideră că administraţia publică,prin actele si actiunile sale, le-a lezat un
drept subiectiv sau un interes legitim.
g) Inexistenţa unui cod administrativ.
Marea diversitate a normelor şi frecventele modificari care survin în
legislaţia din domeniul administratiei publice, au determinat inexistenţa unei
codificări a dreptului administrativ, acest demers fiind foarte dificil de
realizat.
40
h) Răspunderea în dreptul administrativ constituie de asemenea
o particularitate a acestuia.
În condiţiile statului de drept, este firesc ca atât statul, precum şi
autorităţile administraţiei publice,demnitarii şi funcţionarii publici care le
compun să răspundă pentru acţiunile lor, formele specifice de răspundere şi
pedepsele aplicabile acestora constituind obiectul unor reglementări
speciale,cum sunt:Legea nr. 115/19991 privind responsabilitatea
ministerială, Legea nr. 188/19992 privind Statutul funcţionarilor publici, cu
modificările şi completările ulterioare etc..
3. Normele dreptului administrativ

Normele de drept administrativ reglementează conduita subiecţilor
de drept, autoritati publice,persoane fizice si persoane juridice,care participă
la înfăptuirea administraţiei publice Normele dreptului administrativ se
particularizează prin următoarele trăsături:
a) reglementează raporturi sociale care se stabilesc între autorităţile
administraţiei publice, precum şi între acestea şi particulari (persoane fizice
şi juridice), în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
b) normele dreptului administrativ sunt foarte variate, fiind întâlnite
practic în aproape toate domeniile şi sectoarele de activitate;
c) cu excepţia celor cuprinse în Constituţie şi în legi, normele
dreptului administrativ se emit în baza şi în vederea executării legii.
În ceea ce priveşte structura lor, aidoma ca la oricare normă juridică
si la normele dreptului administrativ întâlnim o structură logico-juridică şi
o structura tehnico-juridică.
Structura logico-juridică este formată din trei elemente, respectiv:
ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cu particularitatea că ipoteza este deseori
foarte dezvoltată, iar dispoziţia se prezintă, de regulă, în termeni imperativi.
Ipoteza prevede împrejurările şi condiţiile în care se aplică, precum
şi subiecţii la care se referă dispoziţia. Tot în ipoteză sunt cuprinse şi alte
părţi ale normei, cum sunt: definiţiile, principiile, scopul activităţii unui
organ, înţelesul unor termeni etc.
Dispoziţia normei consacră conduita pe care trebuie să o urmeze
subiectii de drept la care se referă .Cu alte cuvinte,ce trebuie să facă sau,ce
trebuie să nu facă acestia.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 300 din 28 iunie 1999
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi completată prin
Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
574 din 4 iulie 2006
41
În general este categorică, imperativă, deoarece relaţiile sociale care
fac obiectul reglementării dreptului administrativ se desfăşoară în procesul
de realizare a puterii publice. Astfel, principalele norme de drept
administrativ au o dispoziţie cu caracter onerativ (prin care subiectele de
drept sunt obligate la o anumită conduită, prestaţie) sau cu caracter
prohibitiv (cuprinzând reguli de interzicere a unor acţiuni, obligaţii de
abţinere) şi, mai rar, normele au caracter permisiv.
Sancţiunea normei arată consecinţele juridice care decurg din
nerespectarea normei. La fel ca şi în alte ramuri de drept ,sancţiunea normei
de drept administrativ nu rezultă întotdeauna în mod expres, ea putand fi
dedusă în mod logic din conţinutul normei juridice respective.
Structura tehnico-juridică a normei juridice de drept administrativ
are în vedere forma in care se exprima conţinutul normei,altfel spus, modul
de redactare al acesteia.
Dreptul comun în aceasta materie îl constituie Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative1,cu modificarile si completarile ulterioare. Normele de tehnică
legislativă stabilesc părţile constitutive ale unui act normativ, structura,
forma şi modul de sistematizare a conţinutului acestuia, procedeele tehnice
folosite în activitatea de elaborare, modificare, completare şi abrogare a
actelor normative, limbajul şi stilul acestora etc.
Elementul structural de bază al părţii dispozitive îl constituie
articolul, conform art. 43 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Normele dreptului administrativ pot fi clasificate după mai multe
criterii, astfel:
a) După obiectul reglementării distingem norme organice, norme de
drept material şi norme de drept procesual.
Normele organice sunt acele norme ale dreptului administrativ care
reglementează înfiinţarea, organizarea, funcţionarea şi desfiinţarea unor
autorităţi ale administraţiei publice precum şi raporturile dintre aceste
autorităţi.
Normele de drept material reglementează drepturi şi obligaţii ale
subiectelor de drept administrativ, iar normele de drept procesual
reglementează principiile şi procedura după care se desfăşoară activitatea
autorităţilor administraţiei publice.
b) După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi:
• norme generale - care au o sferă largă de reglementare;
• norme speciale - care reglementează numai o anumită
problematică sau se referă la o anumită categorie de subiecţi;
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
42
• norme de excepţie - care reglementează situaţii apărute în
mod excepţional (calamităţi, catastrofe etc., sau cazul
ordonanţelor de urgenţă - emise conform art. 115 alin. 4 din
Constituţie).
c) În funcţie de caracterul dispoziţiei, normele de drept administrativ
se clasifică în:
• norme onerative - care obligă subiectele cărora li se
adresează să efectueze o anumită acţiune;
• norme prohibitive - care interzic anumite acţiuni;
• norme permisive - care lasă subiecţilor de drept
libertatea să desfăşoare sau nu anumite acţiuni.
4. Izvoarele dreptului administrativ

Izvoarele dreptului administrativ pot fi definite ca fiind formele de
exprimare ale normelor de drept administrativ care nasc, modifică sau sting
raporturi administrative.
Izvoarele formale ale dreptului administrativ sunt următoarele:
a) Constituţia României - legea fundamentală a statului nostru care
este înzestrată cu o forţă juridică supremă, toate celelalte acte normative
trebuind să fie conforme Constituţiei.
Constituţia este sursa directă sau indirectă a tuturor prerogativelor
administraţiei publice. Printre normele constituţionale care pot fi considerate
că au şi o natură administrativă menţionăm, cu titlu exemplificativ pe cele
referitoare la Preşedintele României, Guvern, administraţia publică centrală
de specialitate, administraţia publică locală, norme privind drepturile şi
îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor etc.
b) Legea este un al doilea izvor al dreptului administrativ, atunci
când conţine norme de drept administrativ.
În cadrul legilor, pe primul plan se situează legea organică al cărui
obiect îl constituie domeniile prevazute în art. 73 alin. (3) din Constituţie
cum ar fi :organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare al
Ţării, statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul
starii de asediu si al starii de urgenta , etc.).
Urmează apoi legea ordinară care, în măsura în care cuprinde norme
ce reglementează raporturi juridice administrative, constituie izvor al
dreptului administrativ.
Spre exemplu, O.U.G. nr. 102/1999 privind încadrarea în muncă a
persoanelor cu handicap, cu modificările şi completările ulterioare1, prevede
o serie de obligaţii pentru ministere şi celelalte organe centrale şi autorităţi
1
Aprobată cu modificări prin Legea nr. 519/2002, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 555 din 29 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare.
43
ale administraţiei publice locale referitoare la locurile de muncă în care, în
limita solicitărilor, pot fi încadrate numai persoanele handicapate. Această
lege este considerată a fi izvor al dreptului administrativ, cât şi a altor
ramuri de drept, reglementând raporturi sociale de natură diferită
(administrativă, comercială, procesuală, dreptul muncii etc.).
c) Decretele Preşedintelui României, atunci când acestea au caracter
normativ şi conţin norme de drept administrativ.
Preşedintele României poate emite astfel de decrete, atunci când
declară mobilizarea totală sau parţială a forţelor armate şi când stabileşte
măsuri în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, instituirea stării
de asediu sau a stării de urgenţă, potrivit Constituţiei etc.
Astfel, conform art. 10 din Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999 privind
regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă1: „Starea de asediu sau
starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin decret,
contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul Oficial
al României.”
d) Hotărârile şi Ordonanţele Guvernului sunt, în marea lor
majoritate, izvoare ale dreptului administrativ, bineînţeles atunci când
acestea au un caracter normativ deoarece acestea sunt principalele acte prin
care Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice, înfăptuind realizarea în
concret a prevederilor cuprinse în legi.
Prin hotărârile Guvernului sunt reglementate organizarea,
funcţionarea şi atribuţiile celor mai multe ministere şi organe centrale de
specialitate ale administraţiei publice şi implicit, activitatea în domeniile şi
sectoarele respective.
e) Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor
celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale cu
caracter normativ sunt izvoare ale dreptului administrativ nu numai în
domeniul propriu de activitate în care este organizat ministerul al cărui
conducător a emis ordinul sau instrucţiunea, ci şi în alte domenii de
activitate.
Aşa de exemplu, un ordin emis de ministrul finanţelor publice este
obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră sub incidenţa sa,
indiferent dacă există sau nu raporturi de subordonare.
f) Actele juridice emise de şefii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale,
denumite decizii sau dispoziţii - numai în măsura în care au caracter
normativ.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
44
g) Actele juridice adoptate de autorităţile administraţiei publice
judeţene şi locale sunt, în multe cazuri, izvoare de drept administrativ,
acestea având o competenţă materială generală şi, implicit, dreptul de a
adopta acte cu caracter normativ. Aceste acte sunt: hotărârile consiliilor
judeţene, hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile primarului etc.
h) Ordinele prefecţilor - pot fi izvoare de drept administrativ, dar
numai în măsura în care au caracter normativ.
Potrivit dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul
şi instituţia prefectului, prefectul are competenţa de a emite astfel de ordine
(asigurarea intereselor naţionale, respectarea legilor şi a ordinii publice,
luarea măsurilor corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi apărarea
drepturilor cetăţenilor etc.).
i) Tratatele şi convenţiile internaţionale
Cuprinderea acestor documente în cadrul izvoarelor dreptului
administrativ a constituit subiect de dezbatere al doctrinei de specialitate o
bună perioadă de timp.
În prezent, această problemă şi-a găsit soluţionarea, art. 11 din
Constituţie stipulând că „Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi
cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte”,
tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, făcând parte din dreptul
intern.
Ca urmare, tratatele internaţionale pot constitui izvoare ale dreptului
administrativ, dacă îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:
• au fost ratificate de Parlament conf. art. 91 alin. (l) din
Constituţie;
• stabilesc reguli juridice referitoare la relaţii sociale din sfera de
reglementare a dreptului administrativ;
• convenţiile internaţionale să fie de aplicare directă, nemijlocită.
j) Doctrina
Referitor la acest izvor al Dreptului administrativ relevăm că opiniile
exprimate sunt contradictorii.
Astfel,in literatura de specialitate din perioada interbelică1 s-a
considerat că doctrina nu poate constitui un izvor formal al dreptului
administrativ, dar, în acelaşi timp, s-a apreciat că doctrina poate servi ca un
indreptar ,deopotriva pentru judecători şi pentru legiuitor, reprezentând un
semnal de alarmă asupra reglementărilor care trebuie schimbate, pe care
administraţia nu îl poate ignora.
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, p. 65
45
Pe de alta parte,preluând ideile şcolii franceze, în alte lucrările de
specialitate se apreciază că doctrina îndeplineşte în mod indubitabil „un rol
de neînlocuit” şi-n consecinţă, constituie izvor al dreptului administrativ. 2
k) Referitor la jurisprudenţă - de asemenea opiniile exprimate în
literatură au fost diverse, în Franţa de exemplu, considerându-se ca fiind
izvor al dreptului administrativ.
Ne raliem opiniilor care consideră că, în măsura în care se va forma
o practică relevantă a instanţelor de contencios administrativ, aceasta va
constitui izvor de drept administrativ2.
5. Raporturile de drept administrativ
5.l. Noţiune, trăsături

Raporturile de drept administrativ sunt relaţii sociale reglementate
de normele dreptului administrativ, a căror nastere, modificare sau
desfiinţare se realizează prin manifestarea de voinţă exclusivă a autorităţilor
publice, în cadrul şi pentru realizarea activităţii executive a statului.3
Într-o exprimare succintă, raportul juridic administrativ poate fi
definit ca fiind o relaţie socială reglementată de norma juridică
administrativă4 sau, într-o altă opinie, raportul de drept administrativ este
considerat a fi norma de drept administrativ în acţiune5.
De aici, rezultă concluzia că nu orice relaţie socială este
reglementată de norme juridice, iar, pe de altă parte, că nu poate fi conceput
un raport juridic în absenţa normelor juridice.
Analizând particularităţile raporturilor de drept administrativ
comparativ cu cele ale altor raporturi juridice, prof. Ioan Santai constată
următoarele trăsături6:
a) unul dintre subiecti, este întotdeauna o autoritate a administraţiei
publice, subiect calificat de drept, cu o anumită calitate predeterminată prin
lege sau printr-un alt act normativ.
În mod excepţional, acest subiect poate fi si o altă autoritate publica
ori o structură nestatală autorizată să presteze un serviciu public.
Pe de altă parte, trebuie menţionat faptul că autorităţile
administraţiei publice pot fi subiecte de drept şi în raporturile juridice de
drept civil, dreptul muncii, drept comercial, etc.
2
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic,
Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 46
2
3
Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 25
4
5
Mircea Preda, Drept administrativ, Bucureşti, Lumina Lex, 1996, p. 25
6
Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 25-26
46
b) raportul juridic de drept administrativ se naste, modifica sau
stinge numai prin manifestarea unilaterală de voinţă a unei autorităţi
publice;
c) raporturile administrative sunt relaţii sociale care se stabilesc în
cadrul unei activităţi sau acţiuni de administrare, de utilitate publică, ce
deservesc interesul general;
d) sunt relaţii care se stabilesc în cadrul activităţii executive a
statului, motiv pentru care ele nu pot apărea în raporturile dintre persoanele
fizice, ori dintre acestea şi persoanele juridice, dar nici în cadrul altei forme
de exercitare a puterii de stat (legislativă sau judecătorească);
e) este un raport de putere publică, care se manifesta în sfera
relaţiilor reglementate de normele dreptului administrativ.
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ

Raporturile juridice administrative au ca izvoare, altfel spus se pot
forma, modifica sau desfiinţa ca urmare a efectelor produse de:
a) actele administrative (individuale şi normative);
b) faptele material–juridice;
c) în mod excepţional, aceste raporturi pot lua naştere direct în baza
legii1.
1. Actul administrativ individual creează, modifică sau stinge
drepturi subiective şi obligaţii în favoarea sau în sarcina uneia sau a mai
multor persoane predeterminate şi, în consecinţă, el constituie un izvor
direct al raportului juridic administrativ.
In mod exemplificativ citam : dispoziţiile de numire si/sau de
eliberare din funcţie emise de primar pentru funcţionarii publici din aparatul
de specialitate al primarului; autorizaţiile de construire eliberate, după caz,
de către preşedinţii consiliilor judeţene şi primari; procesele-verbale de
sancţionare contravenţională etc. Aceste acte, sunt manifestări unilaterale de
voinţă ale autorităţilor din sfera puterii executive, care conferă drepturi
şi/sau instituie obligaţii, în favoarea unor persoane fizice sau juridice.
Formarea raportului juridic administrativ poate avea loc: la cerere
(ex.emiterea autorizaţiei de construcţie) sau, din oficiu (spre
pilda,intocmirea procesului-verbal de constatar -sancţionare a
contravenţiei).
2. Actul administrativ normativ stabileşte reguli generale de
conduită cu caracter impersonal, ceea ce înseamnă că raporturile sociale pe
care le reglementează au un caracter abstract, pentru concretizarea lor fiind
necesar să intervină anumite fapte cărora legea le recunoaşte relevanţă
juridică, respectiv faptele juridice.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, pp. 142-143
47
Uneori, anumite acte administrative normative pot genera drepturi şi
obligaţii subiective în favoarea sau în sarcina subiectelor de drept, ceea ce
înseamnă că aceste acte pot da naştere în mod direct la raporturi juridice
concrete. Aşa de exemplu, obligaţia conducătorilor auto de a respecta
normele privind circulaţia pe drumurile publice decurge direct din actul
normativ care reglementează această sferă de raporturi sociale, respectiv
Ordonanţa de urgenţă nr. 195 din 12 decembrie 2002 privind circulaţia pe
drumurile publice1.
3. Faptele material-juridice - care includ atât acţiunile omeneşti
producătoare de efecte juridice, fara sa existe o manifestăre de voinţă
exprimata în acest scop (spre exemplu, contravenţiile), precum şi
fenomenele naturale ( ex.moartea, trăsnetul, etc.).
Bunaoara, construirea sau demolarea unui imobil (construcţie) de
către o persoană fizică sau juridică fără autorizaţie de construire (demolare -
după caz), acţiuni omeneşti - dau naştere unor raporturi juridice de drept
administrativ între primar şi particularii în cauză, primarul fiind competent
să încheie procesul-verbal de constatare şi sancţionare a unei eventuale
contravenţii la regimul constructiilor.
4. În cazuri excepţionale, raporturile juridice administrative se pot
naşte direct pe baza legii, fără să mai intervină vreun act administrativ sau
fapt material-juridic.2
Spre pildă, Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, prevede că Guvernul exercită
conducerea generală a administraţiei publice. Avem în vedere situatia
reglementata de art. 102 şi art.103 din Constituţie, aceea in care Guvernul a
fost constituit în condiţiile legii, a primit votul de încredere din partea
Parlamentului, iar primul-ministru, miniştrii şi ceilalţi membrii ai
Guvernului au depus individual jurământul prevăzut de art.82 din
Constituţia României, republicată.
În aceste condiţii, direct pe baza dispoziţiilor Legii organice de
organizare şi funcţionare a Guvernului, iau naştere raporturi juridice
administrative între Guvern,pe de o parte, şi ministere,pe de alta parte,
având ca obiect conducerea şi controlul activităţii acestora.
1
Republicată în temeiul art.III din Legea nr. 49/2006 pentru aprobarea O.U.G. nr. 195/2002
privind circulaţia pe drumurile publice, publicată în Monitorul Oficial al României; Partea
I-a, nr.246 din 20 martie 2006 şi rectificată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
519 din 15 iunie 2006, în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 670 din 3 august
2006 ,cu modificarile si completarile ulterioare.
2
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului
judecătoresc pe baza Legii nr. 1/1967, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1970, p. 30
48
5.3. Elementele raportului juridic administrativ
Oricare raport juridic, în consecinţă şi raportul de drept administrativ
este constituit din 3 elemente, şi anume: subiecţi, conţinut şi obiect.
1. Subiecţii raportului juridic administrativ
Raportul juridic administrativ presupune cel puţin doi participanti ,
denumiti subiecţi ai raportului juridic. De regulă, în raporturile
administrative, unul dintre subiecţi este titular de drepturi iar celălalt titular
de obligaţii, existând însă şi situaţii în care ambii subiecţi sunt titulari atât de
drepturi, precum şi de obligaţii.
Subiectul titular de drepturi se numeşte subiect activ al raportului
juridic de drept administrativ, iar subiectul titular de obligaţii se numeşte
subiect pasiv, ambii subiecţi putând fi reprezentaţi de o persoană, de o
autoritatea publică etc., dar şi de două sau mai multe autorităţi sau
particulari.
Autorităţile administraţiei publice în calitatea lor de subiecte
calificate de drept administrativ, au o capacitate proprie şi specifică de a
participa la raporturile juridice, denumită capacitate administrativă, a cărei
întindere şi conţinut sunt determinate de competenţa autorităţii respective.
Spre deosebire de capacitatea juridică civilă a persoanei, care are caracter
general, capacitatea administrativă este specială, fiind reglementata in mod
riguros de lege şi de alte acte normative.
Pe de altă parte, capacitatea administrativă are şi un caracter unitar
ea neputându-se diviza în capacitate de folosinţă şi de exerciţiu precum
capacitatea persoanei în dreptul civil, întrucât exercitarea competenţei de
către autorităţile administraţiei publice are un caracter obligatoriu. Aceste
autorităţi pot fi:
• unipersonale (ministrul, prefectul, primarul etc.);
• colegiale (guvernul , consiliile locale etc.).
Cealaltă parte a raportului juridic administrativ nu trebuie să aibă o
anumită capacitate juridică predeterminată putând fi orice subiect de drept,
persoană fizică sau persoană juridică.
Persoana fizică poate să fie cetăţean român, străin sau apartrid,
minor sau major, cu domiciliul în ţară sau în străinătate. Dacă acesta este
principiul, trebuie precizat faptul că în anumite situaţii şi în cadrul unor
raporturi administrative determinate, persoanei fizice i se pretinde o anumită
calitate (cetăţenie, vârstă, domiciliu, etc.).
Persoanele juridice sau alte subiecte colective pot apărea, de
asemenea, ca părţi ale raportului administrativ, atunci când această calitate
este cerută de normele şi dreptul administrativ, în condiţiile legii. Astfel,
potrivit art. 21 alin.(1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001,
republicată, stipulează: „Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane
juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu.
49
Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de
înregistrare fiscală şi ale conturilor deschise la unităţile teritoriale de
trezorerie, precum şi la unităţile bancare. Unităţile administrativ-teritoriale
sunt titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind
administrarea bunurilor care aparţin domeniului public şi privat în care
acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau
juridice, în condiţiile legii”.
Din textul legal citat, rezultă în mod evident faptul că în funcţie de
subiecţii raportului de drept administrativ, distingem două categorii de
raporturi, şi anume:
a) raporturi juridice de drept administrativ în care ambii subiecţi
sunt autorităţi ale administraţiei publice;
b) raporturi juridice administrative în care un subiect face parte din
sistemul autoritatilor administraţiei publice, iar cel de-al doilea
subiect, persoană fizică şi/sau persoană juridică nu apartine
sistemului administrativ.
Trebuie relevat faptul că, spre deosebire de raporturile de drept civil
particularizate prin poziţia de egalitate a celor doi subiecti, în raporturile de
drept administrativ subiectul pasiv se găseşte, de regulă, într-o poziţie
subordonată faţă de subiectul activ reprezentat de o autoritate publică. Cu
alte cuvinte, drepturile şi obligaţiile iau naştere, se modifică sau se sting
exclusiv prin voinţa autorităţii publice.
2. Conţinutul raportului juridic administrativ îl formează
totalitatea drepturilor şi obligaţiilor care revin subiecţilor acestui raport.
Fiecare autoritate a administraţiei publice îndeplineşte un ansamblu
de atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative, care formează
competenţa acesteia.
Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice sunt reprezentate de
sarcinile cu care acestea sunt investite prin lege, abilitari a căror exercitare
constituie o obligaţie legala pentru autoritatea publica,obligatie care la
nevoie poate fi pusa în executare prin interventia forţei de constrângere a
statului. Aşadar, exercitarea atribuţiilor de către o autoritate a administraţiei
publice se constituie într-un drept şi o obligaţie legală, în acelaşi timp.
În marea majoritate a raporturilor juridice administrative, autoritatea
administraţiei publice pretinde celuilalt subiect al raportului juridic, pe baza
şi în temeiul legii, să-şi conformeze conduita prescripţiilor din actul
administrativ. Corelativ, subiectului pasiv îi revine obligaţia de a respecta
legea şi actele administrative emise sau adoptate de autoritatile
Drepturile autorităţilor administraţiei publice din raporturile
administrative se exercită în vederea valorificării unui interes determinat de
50
scopul pentru care autoritatea respectivă a fost creată şi a sarcinilor pe care
le are de îndeplinit.
În concordanţă cu cele relevate, într-o opinie1, se apreciază că
raportul administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi :
• drepturile conferite autorităţii administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, se prezintă deopotriva si sub
forma unei îndatoriri faţă de lege, care decurge din caracterul
obligatoriu al competenţei;
• drepturile şi obligaţiile care constituie continutul raporturilor
administrative, nu pot forma obiectul unor renunţări sau tranzacţii
din partea subiecţilor de drept. O astfel de conduită nu poate avea
nici-o relevanţă juridică, întrucât conţinutul relaţiei este
predeterminat de lege si pe cale de consecinta,nu poate fi
negociat.
• indiferent de persoana titulară a drepturilor (autoritate publică sau
particular), raportul juridic administrativ îşi păstrează caracterul
de autoritate şi relaţia de subordonare, întrucât este rezultatul unei
manifestari de vointa exprimata în realizarea puterii publice.
Drepturile şi obligaţiile administrative pot îmbrăca o natură foarte
variată putând avea, după caz:
• caracter patrimonial ( spre exemplu :plata impozitului, a amenzii
contravenţionale, plata unor servicii etc.);
• caracter nepatrimonial ( spre pilda :dreptul la petiţionare,
avertismentul ca sancţiune contravenţională etc.);
• caracter mixt (îndatoririle ce revin din exercitarea dreptului la
învăţătură).
3. Obiectul raporturilor administrative îl constituie conduita,
respectiv acţiunea sau inacţiunea celor doi subiecti din relaţia juridică, ca
titulari de drepturi şi obligaţii.
Astfel, diferite acţiuni ale subiectului activ ,autoritate a dministraţiei
publice, cum sunt acţiunile de coordonare, îndrumare, control, acţiuni de
decizie şi de execuţie a actelor juridice şi a operaţiunilor tehnico-
materialeetc, pe de o parte, sau, acţiuni de executare a actelor juridice, de
execuţie a unor lucrări, de prestarea unor servicii etc. efectuate de la celălalt
subiect, constituie obiectul raporturilor juridice administrative.
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

Literatura de specialitate din perioada interbelică nu s-a preocupat
indeaproape de identificarea criteriilor de clasificare a raporturilor de drept
administrativ, consacrând spaţii largi altor tematici precum:„subiectele
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, 1998, p. 27
51
administrative de drepturi” sau „persoanele morale de drept public”, spre
deosebire de literatura postbelică, care a acordat o atenţie deosebită acestei
chestiuni, conturându-se mai multe curente de opinie.
Astfel, într-o primă opinie, autorii Romulus Ionescu, Ilie Iovănaş,
etc., susţineau că raporturile de drept administrativ îmbracă o singură formă,
cea a raportului de subordonare, întotdeauna organele administraţiei publice
avand calitatea de subiecţii supraordonaţi ai raporturilor de drept
administrativ.
Ulterior, s-a conturat o alta teză, cea a pluralităţii formelor in care se
pot manifesta raporturile de drept administrativ. Astfel,s-a susţinut existenţa
a trei categorii de raporturi de drept administrativ, respectiv de subordonare,
de participare şi de colaborare1, sau, după caz, existenţa a două categorii de
raporturi de drept administrativ si anume: raporturi de subordonare şi
raporturi de colaborare.
Într-o altă opinie2, se susţine existenţa unei noi categorii de raporturi,
denumite raporturi de utilizare a serviciilor publice, în care includ diversele
prestaţii administrative din cadrul activităţii executive.
În sfârşit, prof. Antonie Iorgovan apreciază că există două categorii
de raporturi de drept administrativ de sine stătătoare, şi anume: raporturi de
subordonare şi raporturi de colaborare3.
Cu nuanţările la care am făcut referire, majoritatea autorilor de drept
administrativ clasifică raporturile de drept administrativ în două mari
categorii,astfel:
• raporturi care se formează în cadrul sistemului de autorităţi
ale administraţiei publice;
• raporturi în care un subiect aparţine sistemului de autoritati
ale administraţiei publice, iar, cel de-al doilea subiect este
reprezentat de o persoană fizică sau juridică, din afara acestui
sistem.
A. Raporturile de drept administrativ care se formează în cadrul
sistemului administraţiei publice.
Este evident că o mare parte a raporturilor de drept administrativ se
formează în cadrul sistemului administraţiei publice, aceste raporturi avand
ca obiect formarea, organizarea şi funcţionarea sistemului, ambii subiecţi ai
raportului,subiectul activ precum şi cel pasiv , fiind reprezentati de autoritati
publice care aparţin puterii executive.
1
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1981, p. 65, Marin
Preda, C. Voinescu, Tratat de drept administrativ român, 1996, pp. 26-27
2
Alexandru Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ,
Lumina Lex, Bucureşti, 1992; Ioan Santai Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.
I, Editura Risoprint, Cluj-Napoca, 1998, p. 31; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 53
3
52
În această categorie de raporturi distingem două situaţii, după cum
urmează:
a) Raporturi de subordonare
În cadrul acestor raporturi de drept administrativ subiecţii de drept se
află, de regulă, în cadrul unei ierarhii administrative, subiectul activ fiind
titularul unei competenţe, pe care o exercită ca autoritate ierarhic superioară
faţă de subiectul pasiv. Primul subiect, are în cadrul acestui raport
competenţa de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiecţilor de drept
subordonaţi.
Aşa de exemplu, este situaţia Guvernului faţă de ministere sau faţă
de prefecţi şi a miniştrilor faţă de conducătorii serviciilor deconcentrate
organizate în teritoriu.
b) Raporturi de colaborare , în cadrul cărora subiecţii raportului de
drept administrativ se află pe poziţii de egalitate şi conlucrează între ei
pentru îndeplinirea unor activităţi administrative.
Astfel, conform art. 4 alin. (1) pct. 16 din H.G. nr. 168/2005 1 privind
organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, în îndeplinirea funcţiilor
şi obiectivelor sale generale Ministerul Sănătăţii „colaborează cu Ministerul
Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, cu Ministerul Administraţiei şi
Internelor şi cu consiliile judeţene sau locale, după caz, pentru coordonarea
metodologică a activităţii instituţiilor specializate care asigură servicii de
asistenţă medico-socială.”
Tot astfel de raporturi se stabilesc între consiliile judeţene şi
consiliile locale, art. 6 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, stabilind că:
„(1) Raporturile dintre autorităţile administraţiei publice locale din
comune, oraşe şi municipii şi autorităţile administraţiei publice de la nivel
judeţean se bazează pe principiile autonomiei, legalităţii, responsabilităţii,
cooperării şi solidarităţii în rezolvarea problemelor întregului judeţ.
(2) În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi
consiliul judeţean, precum şi între consiliul local şi primar, nu există
raporturi de subordonare”.
Uneori însă, chiar dacă ambii subiecţi se află plasaţi pe acelaşi nivel
ierarhic în sistemul organelor administraţiei publice, spre exemplu, două
ministere, se pot stabili, între acestea raporturi de subordonare. Este cazul
ministrului finanţelor publice care, atunci când emite ordine sau instrucţiuni
cu privire la gestionarea fondurilor publice sau la execuţia bugetului de stat,
ceilalti ministri, în calitatea lor de ordonatori principali de credite, trebuie să
li se conformeze, să le respecte.
c)Raporturi de tutela administrativa

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 249 din 25 martie 2005
53
Asa cum am aratat deja in Capitolul I al lucrarii,prin Legea
nr.544/2004 legea contenciosului administrativ si prin Legea nr.188/1999
privind Statutul functionarilor publici,cu modificarile si completarile
ulterioare ,prefectilor si Agentiei Nationale a Functionarilor Publici li s-au
conferit atributii de tutela administrativa.
Astfel,conform art.3 al.1 din Legea nr.554/2004 legea contenciosului
administrativ,cu modificarile si completarile ulterioare:”Prefectul poate
ataca direct in fata instantei de contencios administrativ actele emise de
autoritatile administratiei publice locale,daca le considera nelegale;…”
In acelasi sens,art.3 al.2 al aceleiasi legi prevede ca :”Agentia
Nationala a Functionarilor Publici poate ataca in fata instantei de contencios
administrativ actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se
incalca legislatia privind functia publica,in conditiile prezentei legi si ale
Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici,republicata.”
Pana la solutionarea cauzei,actele atacate de cele doua autoritati sus-
mentionate,sunt suspendate de drept.
B. Raporturile de drept administrativ în care un subiect aparţine
sistemului administraţiei publice, iar cel de-al doilea subiect
este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului.
Administraţia publică privită ca activitate de organizare a executării
şi de executare în concret a legii, precum şi ca sistem de autorităţi, stabileşte
o multitudine de relaţii sociale cu persoanele fizice şi juridice care constituie
mediul social extern în care acestea acţionează. În mod exemplificativ
menţionăm: raporturile care se stabilesc între autorităţile administraţiei
publice şi cetăţeni cu prilejul emiterii şi executării diferitelor acte de
autoritate, raporturile dintre contravenienţi (persoane fizice şi juridice) şi
administraţie, raporturile dintre agenţii economici prestatori de servicii şi
administraţie etc.
Cele mai multe raporturi dintre cele menţionate sunt raporturi de
subordonare, subiectul activ, investit cu putere publică, situându-se pe o
poziţie supraordonată faţă de celălalt subiect, care trebuie să îndeplinească
prescripţiile cuprinse în actul administrativ care îl vizează.
În raporturile juridice de subordonare, organele administraţiei
publice, pe baza competenţei pe care o au potrivit legii şi în executarea
acesteia pot:
• să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru
particulari, persoane fizice şi persoane juridice;
• pot aplica sancţiuni persoanelor fizice şi juridice şi să
procedeze la executarea legii prin operaţiuni tehnico-materiale
şi/sau material-juridice, mergând până la executarea silită.
Pe de altă parte, subordonarea subiecţilor de drept în aceste raporturi
juridice are loc în cadrul unei conduite pe care subiecţii pasivi trebuie să o
54
urmeze, conformându-se legii, pusă în executare de către organele
administraţiei publice sau/şi actelor administrative de autoritate emise
(adoptate) de acestea. Obiectul raporturilor juridice din această categorie
constă în modelarea comportamentului subiecţilor participanţi la raporturile
juridice potrivit dispoziţiilor cuprinse în normele de drept administrativ.
Poziţia supraordonată a organului administraţiei publice faţă de
celălalt subiect al raportului juridic, nu trebuie înţeleasă ca o lipsire de
drepturi a acestuia, particularul având dreptul de a-i cere primului să
respecte legea, în sens larg, pe de o parte, şi să-i fie respectate drepturile şi
libertăţile, pe de altă parte.
În acelaşi timp, cetăţenii au la dispoziţie mijloace juridice pentru a-şi
apăra drepturile şi pentru a se plânge împotriva activităţii desfăşurate de
organele administraţiei. Astfel, art. 51 din Constituţie garantează cetăţenilor
dreptul la petiţionare şi obligă autorităţile publice să răspundă la petiţii în
termenele şi condiţiile stabilite de lege.
De asemenea, Legea nr. 554/2004, legea contenciosului
administrativ, consacră dreptul persoanei care se consideră vătămată într-un
drept al său recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act
administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi de a-i
rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, de a se adresa
instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei.
Pe lângă raporturile de subordonare şi cele de colaborare, într-o
opinie1 se consideră că între autorităţile administraţiei publice şi particulari
(persoane fizice şi juridice) se stabilesc şi raporturi de utilizare a serviciilor
publice (servicii de apă canal, încălzire, cultură, sănătate, transport public
etc.).
În cadrul acestor raporturi, subiectul activ are dreptul şi obligaţia
legală să realizeze prestaţia corespunzătoare pentru cei administraţi, iar
aceştia au dreptul să se folosească de ea şi să pretindă funcţionarea ei în
bune condiţii.
1
Alexandru Negoiţă, op. citată, p. 24
55
Capitolul IV
SERVICIUL PUBLIC
1. Noţiune
Pentru satisfacerea diverselor nevoi ale membrilor unei colectivităţi
umane (hrană, locuinţă, transport, cultură, sănătate, pază şi ordine, asistenţă
socială, etc.), statul şi colectivităţile locale pot înfiinţa anumite structuri,
denumite servicii publice.
În literatura de specialitate, precum şi în limbajul curent, noţiunea de
„serviciu public” este utilizată într-un dublu sens, astfel:
a) în primul rând, se utilizează sensul organizatoric, desemnând o
structura, persoană juridică sau persoana fizica, a caror misiune este aceea
de a presta o activitate care satisface un interes public (general).
b) în al doilea rând, este folosit sensul material-funcţional, prin care
este desemnată activitatea desfăşurată de structura organizatorica,persoana
fizica sau persoana juridică prestatoare a serviciului public.
Doctrina din ţară şi din străinătate a consacrat în decursul timpului
mai multe definiţii care sunt inca de actualitate.
O primă definire, cea clasică, dateaza de la începutul secolului XX si
consideră că serviciul public este acea activitate de interes general prestată
exclusiv de persoane publice,cu alte cuvinte persoane juridice de drept
public. Definiţia a fost promovata de catre doctrinarii francezi ,conceptele
acestora fiind preluate ulterior in majoritatea ţărilor europene.
Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul public ca fiind
„activitatea pe care guvernanţii sunt obligaţi să o presteze în interesul celor
guvernaţi”1, considerând că într-un serviciu public sunt întrunite trei
elemente:
„1. o misiune considerată ca fiind obligatorie pentru stat;
2. un număr de agenţi instituiţi pentru a îndeplini această misiune;
3. un oarecare număr de bunuri şi fonduri afectate pentru realizarea
acestei misiuni”2.
Este evident că autorul a avut în vedere la definirea noţiunii de
serviciu public sensul organic, natura juridică a organului prestator, care
trebuia să fie în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public,
respectiv statul, judeţul, oraşul sau comuna, ori o instituţie înfiinţată sau
autorizata de catre autoritatile publice competente ale acestora.
1
Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p. 417
2
Leon Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p. 416
56
Preluand opiniile exprimate în doctrina franceză, prof.Paul
Negulescu defineşte serviciul public după cum urmează:
„Serviciul public este un organism administrativ, creiat de stat, judeţ
sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare
procurate din patrimoniul general al Administraţiunii publice creiatoare pus
la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o
nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât
o satisfacţiune incompletă şi intermitentă.”1
O altă teză, s-a conturat în anul 1939 fiind impusă de dezvoltarea
economico-socială din acea vreme. Teza potrivit careia, serviciile publice nu
puteau fi prestate decât de persoanele de drept public s-a dovedit a fi cazuta
in desuetudine, devenind anacronica fata de dezvoltarea economică a
perioadei care,a facut necesara prestarea unui număr sporit de servicii
publice.Fata de aceasta realitate economico-sociala, statul şi colectivităţile
locale s-au vazut obligate să încredinţeze,prin norma legala, prestarea unor
servicii publice de către persoanele private. Ulterior, doctrina si-a revizuit
pozitia in concordanta cu modificarile legislative si economico-sociale.
Altfel spus, doctrinarii au acceptat ideea prestării unor servicii
publice şi prin intermediul unor agenti privati dar, sub controlul
administraţiei publice, întrucât se aprecia că, persoanele private exercită în
astfel de situaţii prerogative de putere publica.
Deşi definirea conceptului de serviciu public a cunoscut o
multitudine de variante, cu nuanţări de la un autor la altul, majoritatea
autorilor consideră că serviciului public îi sunt specifice următoarele
trăsături:
a) este un organism specializat care satisface o nevoie de
interes public.
Serviciile publice infiintate si organizate de stat, judeţ,oras şi
comuna prin autoritatile abilitate de lege,pot functiona,într-una din
următoarele forme organizatorice:
1) autoritati ale administraţiei publice (ministere,agentii, servicii
deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale etc.);
2) instituţii publice (ex. universităţi, şcoli, biblioteci, teatre, etc.);
3) regii autonome de interes public, care în literatura de specialitate
din perioada interbelică erau denumite „stabilimente publice”.2
Pentru organizaţiile înfiinţate de particulari(asociatii si fundatii) în
scopul de a se presta servicii publice ,s-a folosit sintagma „stabilimente de
utilitate publică”.
b) se înfiinţează prin lege sau, prin acte administrative
emise/adoptate pe baza legii.
1
2
57
Astfel, organele administraţiei publice potrivit prevederilor
Constituţiei, se înfiinţează prin lege sau pe baza legii, în temeiul unui act
administrativ de autoritate subordonat legii (ordonanţe sau hotărâri ale
guvernului,hotarari ale consiliilor judetene si consiliilor locale).
Spre pilda, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 15/1990 privind
reorganizarea unităţilor economice de stat în regii autonome şi societăţi
comerciale1,regiile autonome de interes public se infiinteaza prin hotărâri
ale Guvernului pentru cele de interes naţional sau prin hotărâri ale organelor
administraţiei publice judeţene şi locale, pentru cele de interes local.
In acelasi sens,art3 al.1 din Legea nr.51/2006 –legea serviciilor
comunitare de utilitati publice stipuleza ca :”Serviciile de utilitati publice
sunt in responsabilitatea autoritatilor administratiei publice locale si se
infiinteaza,se organizeaza si se gestioneaza potrivit hotararilor adoptate de
autoritatile deliberative ale unitatilor administrativ-teritoriale…”,iar art.8
al.1 statueaza:”Autoritatile administratiei publice locale au competenta
exclusiva,in conditiile legii,in tot ceea ce priveste
infiintarea,organizarea,coordonarea,monitorizarea si controlul functionarii
serviciilor de utilitati publice…”
In sfarsit,instituţiile publice, o altă categorie de structuri care
presteaza servicii publice, se înfiinţează prin lege sau printr-un act
administrativ de autoritate, după caz.
c) activitatea se desfăşoară în regim de putere publica;
Aceste organisme sunt dotate prin actul de înfiinţare cu atribuţii,
puteri şi competenţe care să le permită satisfacerea interesului general. Sunt
deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regulă funcţionari
publici, cu drepturi şi îndatoriri corespunzătoare exercitării unei funcţii
publice.
d) desfăşoară o activitate continuă şi ritmică, după un
program prestabilit şi adus la cunoştinţă publică;
Caracterul de continuitate pe care trebuie să-l asigure un serviciu
public rezidă în interesul public pe care acesta îl deserveşte, nefiind admisă
întreruperea activităţii.
e) baza materială necesară pentru desfasurarea in bune
conditii a serviciului public se asigură, în principal, din bugetul
statului ori din bugetele locale;
f) egalitatea tuturor utilizatorilor faţă de prestatorul
serviciului public;
Deşi, unele servicii publice realizează venituri proprii (ex.
transportul în comun,serviciile de salubritate,de furnizarea apei potabile si
canalizare , teatrele, universităţile etc.) statul şi unităţile administrativ-
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr254 din 21 martie 2006,cu
58
teritoriale au obligaţia ca, atunci când este cazul, să le subvenţioneze
activitatea.Raţiunea acestei masuri o regasim in misiunea fundamentala pe
care o are administratia publica,aceea de a satisface interesul general şi nu
realizarea unui profit.
Faţă de particularităţile relevate putem aprecia că serviciul public
este un organism specializat, înfiinţat sau autorizat prin lege sau printr-un
act administrativ de autoritate, în scopul de a satisface în mod continuu un
interes public.1
Legislatia defineste serviciul public din punct de vedere
functional,art.2 al.1 lit.m din Legea contenciosului administrativ
nr.554/2004 stabilind ca serviciul public este acea activitate „organizata
sau,dupa caz,autorizata de o autoritate publica,in scopul satisfacerii unui
interes legitim public”.
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice
2.1. Înfiinţarea serviciilor publice

Înfiinţarea serviciilor publice a constituit o lungă perioadă de timp, o
competenta exclusiva a autorităţilor statale, atât în statele cu democraţie
dezvoltata, precum şi în cele cu regimuri totalitare.
În perioada actuală, statul mai păstrează monopolul doar în privinţa
unor servicii publice de importanţă deosebită şi de interes naţional, cum
sunt: înfiinţarea serviciilor fundamentale (legislativ, executiv şi
judecătoresc), organizarea armatei, poliţiei, protecţiei civile a populaţiei,
stabilirea si colectarea impozitelor si taxelor etc., care pot fi organizate
numai prin lege.
Concomitent însă, statul a delegat în competenţa autorităţilor
administraţiei publice locale atributii de a infiinta servicii publice de interes
local, în mod diferit, în funcţie de gradul de autonomie acordat
colectivităţilor locale.
În România, sistemul legislativ postrevoluţionar a fost consecvent în
a conferi autorităţilor administraţiei publice locale competenţa de a crea
servicii publice, sub diferite forme de organizare.
Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 ,respectiv Legea nr.
15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii şi
societăţi comerciale, prevedea în art. 3 alin. (2) posibilitatea înfiinţării
regiilor autonome de interes local prin hotărâri ale administraţiei publice
judeţene şi locale.
1
Valentin Prisăcanu, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura All,
Bucureşti 1996, p. 133
59
Ulterior, legile organice ale administraţiei publice locale (Legea nr.
69/1991 şi respectiv Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată), au conferit consiliilor locale şi judeţene competenţă
materială generală de a înfiinţa servicii publice de interes local, în funcţie de
nevoile şi resursele fiecărei colectivităţi locale.
În ceea ce priveşte gospodăria comunală, sector care înglobează
serviciile publice de alimentare cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate
şi pluviale, salubrizarea localităţilor, alimentarea cu energie termică produsă
centralizat, iluminatul public, transportul public local, administrarea
fondului locativ public şi administrarea domeniului public materia a fost
reglementată de Legea nr. 326/2001 a serviciilor publice de gospodărie
comunală1.
Aceasta lege a fost abrogata prin Legea nr.51/2006-legea serviciilor
comunitare de utilitati publice,cu modificarile si completarile
ulterioare.Conform art.1 al 2 din lege serviciile comunitare de utilitati
publice sunt definite ca „totalitatea actiunilor si activitatilor reglementate
prin care se asigura satisfacerea nevoilor de utilitate si interes public general
ale colectivitatilor locale cu privire la :a.)alimentarea cu apa ;b.)canalizarea
si epurarea apelor uzate ;c.)colectarea,canalizarea si evacuarea apelor
pluviale ;d.)productia,transportul,distributia si furnizarea de energie termica
in sistem centralizat;e.)salubrizarea localitatilor ;f.)iluminatul public
;g.)administrarea domeniului public si privat al unitatilor administrativ-
teritoriale,precum si alte asemenea ;h.)transportul public local.Trebuie
subliniat ca, aceasta categorie de servicii publice de interes comunitar
prezinta anumite particularitati stipulate in art.1 al.4 din lege,potrivit
caruia:”Serviciile de utililitati publice fac parte din sfera serviciilor publice
de interes general si au urmatoarele particularitati:
a.)au caracter economico-social;
b.)raspund unor cerinte si necesitati de interes si utilitate publica ;
c.)au caracter tehnico-edilitar;
d.)au caracter permanent si regim de functionare continuu;
e.)regimul de functionare poate avea caracteristici de monopol;
f.)presupun existenta unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;
g.)aria de acoperire are dimensiuni locale:comunale,orasenesti,
municipale sau judetene ;
h.)sunt infiintate,organizate si coordonate de autoritatile administratiei publice
locale;
i.)sunt organizate pe principii economice si de eficienta;
j.)pot fi furnizate/prestate de catre operatori care sunt organizati si functioneaza fie
in baza reglementarilor de drept public,fie in baza reglementarilor de drept privat ;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 4 iulie 2001, cu
60
k.)sunt furnizate/prestate pe baza principiului „beneficiarul plateste „;
l.)recuperarea costurilor de exploatare ori de investitie se face prin preturi si tarife
reglementate sau taxe speciale.”
In mod evident,particularitatile relevate sunt de natura a ne conduce la concluzia ca
unele trasaturi ale serviciului public relevate in doctina interbelica si
preluate ulterior, cum ar fi gratuitatea serviciului s.a.,nu mai sunt actuale.
În legătură cu competenţa autorităţilor administraţiei publice locale
de a înfiinţa servicii publice, se impun următoarele precizări:
> înfiinţarea serviciilor publice se face prin act administrativ de
autoritate, numai în temeiul competenţei conferite de lege sau de un
alt act normativ;
Aceasta caracteristica trebuie perceputa in sensul ca la nivel
central,serviciile publice de interes national se infiinteaza de guvern ,iar la
nivel local serviciile publice se infiinteaza prin hotarari adoptate de
consiliile judetene sau consiliile locale,dupa caz.
Trebuie subliniat ca, unele autorităţi executive ale administraţiei
publice locale,in concret fiind vorba despre primari, pot exercita la nivel
local servicii publice cu caracter statal, situaţii în care răspunderea revine,
după caz, primarilor, în calitate de reprezentanţi al statului conform art. 64
din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice locale,republicata, cu
modificările şi completările ulterioare.
>. autorităţile administraţiei publice locale pot înfiinţa servicii
publice cu scop lucrativ (agenţi economici) sau, cu scop nelucrativ (instituţii
sociale, culturale, învăţământ etc.) fiecare dintre acestia urmand a functiona
dupa principii specifice;
> înfiinţarea serviciilor publice de interes local şi judeţean se poate
face numai în forma şi cu procedura prevăzute de lege.
În opinia noastra,actul administrativ de autoritate prin care se
infiinteaza un serviciu public, de obicei o hotărâre a consiliilor locale
comunale, orăşeneşti, municipale sau judeţene, trebuie să cuprindă în mod
obligatoriu, următoarele elemente:
a.) obiectul de activitate al serviciului public, care este necesar să fie
clar şi precis determinat si delimitat, intucat depăşirea acestuia antreneaza
raspunderea juridica prevazuta de lege ;
b.)denumirea şi sediul serviciului public;
c.) patrimoniul serviciului public, nominalizându-se bunurile
imobile, mobile, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial
cu care este înzestrat serviciul nou creat.
Bunurile pot aparţine domeniului public si/sau privat al unităţii
administrativ-teritoriale respective.
d.)statutul juridic al serviciului public, respectiv dacă serviciul
public se înfiinţează cu personalitate juridică sau fără personalitate
61
juridică,element cu implicatii deosebite in organizarea si functionare
serviciului;
e.) modul de gestionare a serviciului public (subvenţionat din
bugetul judeţean sau local, autofinanţat( exclusiv din venituri proprii) sau un
regim mixt, de autofinanţare şi subvenţionare);
e) organigrama, numărul de posturi şi statul de funcţii;
f) numirea conducătorului serviciului public;
g) autoritatea care înfiinţează serviciul public trebuie să îi aprobe
bugetul de venituri şi cheltuieli şi regulamentul de organizare şi funcţionare,
instrumente indispensabile pentru conducerea şi coordonarea oricărui
serviciu public.
Competenţa de aprobare a bugetelor de venituri şi cheltuieli este
reglementată de Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale1, care în
art. 19 stipulează următoarele:
„(1) Bugetele locale şi celelalte bugete prevăzute la art. 1 alin.2 se
aprobă astfel:
a) bugetele locale, bugetele împrumuturilor externe şi interne şi
bugetele fondurilor externe nerambursabile, de către
consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor,
sectoarelor, judeţelor şi ale Consiliul General al Municipiului
Bucureşti, după caz;
b) bugetele instituţiilor publice, de către consiliile prevăzute la
lit. a), în funcţie de subordonarea acestora;
(2) Pe parcursul exerciţiului bugetar, autorităţile deliberative pot
aproba rectificarea bugetelor prevăzute la alin. (1) lit. a) şi b), în termen de
30 de zile de la data intrării în vigoare a legii de rectificare a bugetului de
stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor
principali de credite. Rectificărilor bugetelor locale li se vor aplica aceleaşi
proceduri ca şi aprobării iniţiale a acestora, cu excepţia termenelor din
calendarul bugetar.”
În ceea ce priveşte controlul activităţii, acesta se exercită pe plan
intern de către persoanele cu funcţii de conducere sau de specialitate (ex.
controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.) iar, pe de
altă parte, autoritatea care a înfiinţat serviciul are un drept de control
general, în virtutea raporturilor de subordonare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006,cu
modificarile si completarile ulterioare.A se vedea si Legea nr.51/2006 privind serviciile
comunitare de utilitati publice,;egea nr.101/2006 legea serviciului de salubrizare a
localitatilor etc.
62
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice
In legatura cu desfiinţarea serviciului public,opiniem ca opereaza
principiul simetriei de tratament juridic.
Cu alte cuvinte, desfiinţarea unui serviciu public se poate realiza
printr-un act administrativ de autoritate de aceeasi forta juridica sau cu forta
juridica superioara.
Printre cauzele care pot conduce la desfiinţarea unui serviciu public
amintim: inoportunitatea, lipsa fondurilor financiare necesare pentru
subvenţionare, reorganizare administrativă,ilegalitatea, etc.
3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate din ţară şi din străinătate nu a folosit criterii
unitare pentru clasificarea serviciilor publice, ca o consecinţă firească a
diversităţii acestora şi-n acelasi timp a modului diferit de abordare al
autorilor.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că
serviciile publice „sunt de trei categorii: naţionale, judeţene şi comunale,
după natura serviciilor ce sunt destinate să satisfacă”1. Din clasificarea
făcută de reputatul specialist, ne apare cu evidenţă faptul că a dorit să
reflecte două aspecte şi anume:
a) organul competent să înfiinţeze un serviciu public, care poate fi
central sau local. În acest sens, autorul preciza:„Crearea unui serviciu
public este, în principiu, rezervată parlamentului, care poate să înfiinţeze
orice serviciu public pentru stat şi să dea autorizare generală autorităţilor
judeţene sau comunale să organizeze servicii publice pentru satisfacerea
unor anumite nevoi de interes general pentru localitate. Este deci necesar ca
autorităţile locale să voiască a înfiinţa serviciul public, profitând de
autorizarea de creiare dată de legiuitor.”2
De asemenea, textul prezentat relevă gradul de autonomie locală din
administraţie, autorităţile locale având facultatea de a înfiinţa un serviciu
public numai dacă îl consideră oportun pentru comunitate.
b) zona de răspândire a unui anumit serviciu public, respectiv întreg
teritoriul ţării sau, numai pe o anumită parte a acestuia.
În fapt, clasificarea menţionată scoate în evidenţă cele două forme de
competenţă, materială şi teritorială pe care o au autorităţile administraţiei
publice.
1
P. Negulescu, op. citată, p. 137
2
Idem, p. 141
63
Într-o altă opinie şi perioadă, prof. Valentin Prisăcaru consideră că
serviciile publice se clasifică, în principal, după două criterii, respectiv:
forma de organizare şi obiectul de activitate.3
După primul criteriu, forma de organizare, autorul împarte serviciile
publice în trei categorii:
1. organe ale administraţiei publice;
2. instituţii publice;
3. regii autonome de interes public.
Apreciem că importanţa clasificării după acest criteriu a serviciilor
publice constă în faptul că relevă ceea ce le este comun şi în acelaşi timp
diferit acestor forme de organizare sub aspect juridic, economic,
administrativ, etc. prezentând importanţă atât pentru practicienii din
administraţie, precum şi pentru teoreticieni.
1) Serviciile publice care sunt organizate şi funcţionează ca organe
ale administraţiei publice se caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează numai
prin lege sau prin act administrativ emis, pe baza legii, de
Guvern, consilii judeţene sau consiliile locale, după caz;
b) scopul lor îl reprezintă satisfacerea unor interese
publice riguros reglementate prin lege sau,prin act administrativ
de autoritate.
Astfel, Ministerul Apărării Naţionale împreună cu serviciile sale
deconcentrate, centrele militare judeţene, satisfac interesul general
de apărare al ţării, după cum Ministerul Educaţiei, Cercetării si
Inovarii împreună cu inspectoratele şcolare judeţene satisfac
interesul general al membrilor societăţii în învăţământul prescolar si
preuniversitar, etc.
c) mijloacele financiare şi baza materială necesare
bunei funcţionări a acestora, sunt asigurate de la bugetul de stat
sau de la bugetele locale, după caz.
Astfel, mijloacele financiare necesare funcţionării ministerelor şi
serviciilor deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe de
specialitate ale administratiei centrale sunt asigurate de la bugetul de stat,
miniştrii fiind ordonatori principali de credite. În mod similar, prin bugetele
locale se asigură fondurile necesare pentru funcţionarea autoritatilor
administratiei publice judeţene şilocale.
d) activitatea serviciului public se desfăşoară la
cerere sau din oficiu, de regulă în mod gratuit.
Astfel, activitatea de încorporare a tinerilor, asigurarea pazei şi
ordinii publice,incasarea impozitelor si taxelor etc. sunt servicii care se
3
Valentin Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ediţia a II-a,
revizuită şi adăugită, Editura All, Bucureşti, 1996, p. 137
64
prestează din oficiu, prin grija administraţiei, în timp ce alte servicii se
asigură numai la cererea persoanelor interesate, cum ar fi: eliberarea
diferitelor tipuri de autorizaţii, certificatelor de stare civilă, paşapoartelor,
cărţilor de identitate etc.
De regulă, serviciile prestate de organele administraţiei publice sunt
gratuite, existând însă servicii publice pentru prestarea cărora se percep
anumite taxe. (ex. eliberarea autorizaţiilor şi avizelor de către Inspectoratele
judeţene de poliţie sanitară, eliberarea paşapoartelor sau a cărţilor de
identitate,serviciile comunitare de utilitati publice etc. sunt precedate sau
urmate de perceperea taxelor/tarifelor legale).
e) sunt încadrate cu personal care trebuie să aibă
pregătire specializata şi competenţă profesională, activitatea
având un caracter permanent.
f) ponderea în cadrul formelor concrete de realizare
a activităţii o au actele administrative de autoritate
( autorizatii,avize,hotărârile consiliilor locale, dispoziţiile
primarului, procese-verbale de constatare a contravenţiilor etc.).
2) În ceea ce priveşte instituţiile publice, autorul le relevă, în
principal, aceleaşi particularităţi ca şi în cazul organelor administraţiei
publice, cu deosebirea că acestea emit într-o mai mică măsură acte
administrative de autoritate, ele desfăşurând activităţi de învăţământ,
cercetare, ocrotirea sănătăţii, protecţie socială, cultură, artă, etc.
Pe de altă parte, art. 2 pct. 39 din Legea finanţelor publice locale nr.
273/20061 defineste instituţiile publice locale, astfel:„denumirea generică
incluzând comunele, oraşele, municipiile, sectoarele municipiului Bucureşti,
judeţele, municipiul Bucureşti, instituţiile şi serviciile publice din
subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de
finanţare a activităţii acestora.”
Ne rezumăm aici doar în a semnala caracterul confuz şi ambiguu al
definiţiei, de natură a crea grave confuzii şi incertitudini atat in doctrina
precum si in practica administrativa.
3) O a treia formă organizatorică şi de funcţionare a serviciilor
publice o constituie regiile autonome de interes public, denumite în
literatura de specialitate interbelică şi stabilimente publice. Acestea se
caracterizează prin următoarele elemente:
a) se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin acte
administrative de autoritate, respectiv prin hotărâri ale
Guvernului sau ale consiliilor judeţene şi locale;
b) se înfiinţează în scopul de a satisface unele nevoi generale ale
societăţii sau ale colectivităţilor locale;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 618 din 18 iulie 2006 ,cu
65
Deşi scopul acestora este comun cu cel al organelor administraţiei
publice şi instituţiilor publice, particularitatea rezidă în faptul că satisfacerea
intereselor generale se realizează prin activităţi materiale, cu caracter
economic şi nu prin acte administrative. (ex. producerea de bunuri,
executarea de lucrări, transportul persoanelor şi
mărfurilor,salubritate,furnizarea apei potabile,canalizare, comunicaţii, poştă,
etc.).
c) mijloacele financiare se asigură, în principal ,din venituri proprii
şi numai în subsidiar prin subvenţii de la bugetul de stat sau
bugetele locale.
De regulă, regiile autonome de interes public prestează serviciile
contra cost, gestionand patrimoniul cu care au fost dotate la înfiinţare.
d) activitatea acestora se desfăşoară, în principal, la cerere, adică
numai atunci când utilizatorii apelează la aceste servicii. Se
impune de asemenea precizarea că o serie de astfel de servicii se
prestează pe bază de contract încheiat între cele două părţi, regia
autonomă în calitate de prestator, furnizor de servicii, pe de o
parte, şi cetăţean, beneficiar al serviciului, pe de altă parte (ex.
contract de furnizarea energiei electrice, energiei termice,
servicii apă-canal, etc.).
e) activitatea serviciului public are continuitate şi este asigurată de
specialişti, potrivit specificului de activitate. Trebuie menţionat
faptul că particularitatea personalului care deserveşte aceste regii
autonome, constă în faptul că ponderea o reprezintă angajaţii
care desfăşoară o activitatea manuală, tehnică, de specialitate şi
numai o mică parte a personalului ocupă funcţii publice şi
desfăşoară o activitate corespunzătoare acestora.
Din cele menţionate, rezultă că particularităţile serviciilor publice
care funcţionează sub forma regiilor autonome de interes public, prezintă
note comune cu cele care se asigură prin intermediul organelor
administraţiei publice şi/sau instituţiilor publice, evidenţiindu-se astfel
tocmai caracterul lor de servicii publice.
În acelaşi timp însă, între servicii publice prestate de regiile publice
autonome şi cele prestate de autoritatile si institutiile publice exista si unele
deosebiri, după cum urmează:
a) în timp ce activitatea regiilor autonome de interes public este
preponderent economică, serviciile prestate de autoritatile
administraţiei publice şi de instituţiile publice nu au acest
caracter;
b) serviciile prestate de regiile autonome de interes public au
caracter oneros, spre deosebire de cele asigurate prin autoritatile
66
administraţiei publice şi instituţiile publice, care, de regulă, sunt
gratuite;
c) activitatea serviciilor publice prestate de autoritatile
administraţiei publice şi instituţiile publice este finanţată în
întregime de la bugetul de stat sau al unităţilor administrativ-
teritoriale, în timp ce activitatea regiilor autonome se bazează pe
realizarea de venituri proprii.
Asemănările şi deosebirile sus-menţionate constituie argumente
solide care pledează în favoarea grupării acestor organisme prestatoare de
servicii publice, create de stat, judeţ sau comună în cele trei categorii
enunţate.
După criteriul obiectului de activitate, autorul citat consideră că
sfera serviciilor publice cuprinde :
a) servicii pentru păstrarea ordinii publice şi apărarea ţării;
b) servicii financiare şi fiscale;
c) servicii de învăţământ;
d) servicii de asistenţă socială şi igienă;
e) servicii in artă şi cultură;
f) servicii economice1.
Toate aceste servicii sunt organizate şi funcţionează atât la nivel
central, precum şi la nivelul judeţelor, oraşelor şi comunelor.
În lucrarea „Managementul administraţiei publice locale - serviciile
publice”2, serviciile publice sunt clasificate în două mari categorii şi anume:
• servicii publice administrative (SPA)
• servicii publice industriale şi comerciale (SPIC)
Autorii relevă că această clasificare este susţinută de diferiţi
doctrinari ai dreptului public şi managementului şi se fundamentează pe
următoarele criterii:
a) Regimul juridic care le guvernează.
Astfel, serviciilor publice administrative le este aplicabil regimul
juridic administrativ ,caracterizat pe relaţii de autoritate, exercitate în regim
de putere publică şi subordonarea dintre autoritatea administrativă şi
particular, în timp ce serviciilor cu caracter industrial şi comercial îi este
aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se caracterizează prin poziţia
de egalitate a părţilor contractante;
b) Obiectul activităţii.
Astfel, autorii apreciaza ca ori de cate ori activitatea serviciului
public este comparabilă cu cea a unei firme private ne gasim în prezenţa
1
Valentin Prisăcanu, op. citată, p. 137
2
A. Parlagi, M. Costea, I. Plumb, R. Dobrescu, Managementul administraţiei publice
locale-serviciile publice, Editura Economică, Bucureşti, 1999, pp. 11-13
67
unui serviciu public industrial( comercial) iar, în caz contrar ,ne găsim în
prezenţa unui serviciu public administrativ.
c) Modul de finanţare al serviciului public.
Potrivit acestui criteriu, ne găsim în prezenţa unui serviciu public
industrial (comercial) atunci când serviciul îşi acoperă cheltuielile din taxele
percepute pentru serviciile prestate şi, dimpotrivă, suntem în prezenţa unui
serviciu public administrativ atunci când finanţarea se asigură din bugetul
de stat sau local, după caz.
d) Modul de organizare şi funcţionare, în
sensul că ne găsim în prezenţa unui serviciu public administrativ
atunci când regulile în domeniu sunt derogatorii de la dreptul
civil, în caz contrar fiind vorba despre un serviciu public
industrial şi comercial.
Din punctul de vedere al administraţiei publice locale, autorii
disting:
a) servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, „pe care
autorităţile publice nu le pot încredinţa altor persoane”, cum sunt: protecţia
civilă, autoritatea tutelară, starea civilă, autorizarea construcţiilor sau
licenţierea transporturilor etc.;
b) servicii publice care pot fi delegate altor persoane, în cadrul
cărora enumeră serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea,
ecarisajul etc.1
Din enumerarea realizată, rezultă că doctrinarii utilizează în

clasificarea serviciilor publice criterii asemănătoare, cu nuanţări de la un
autor la altul, toate având menirea de a releva diversitatea gamei serviciilor
publice.
Întrucât sfera nevoilor sociale ridicate la „rang” de interes public
diferă de la o tara la alta,iar in cadrul unei tari de la o perioadă la alta ,în
funcţie de voinţa forţelor politice aflate la guvernare, paleta serviciilor
publice şi implicit a criteriilor de clasificare a acestora, se află într-o
continuă dinamică.
În acest sens, prof. Paul Negulescu arăta: „Transformarea unui
serviciu public în stabiliment public este un procedeu tehnic, întrebuinţat de
guvernanţi de câte ori cred că prin acest mijloc pot să satisfacă mai bine
interesele generale.”2
Această teză consacrată în doctrina interbelică îşi găseşte astăzi
suportul legal în Ordonanţa Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000 cu
privire la asociaţii şi fundaţii, cu modificările şi completările ulterioare3.
Astfel, potrivit art. 38 din actul normativ citat, o asociaţie sau o fundaţie pot
1
A. Parlagi ş.a., op. citată, p. 12
2
68
fi recunoscute de Guvernul României ca fiind de utilitate publică, dacă
îndeplinesc condiţiile şi cu parcurgerea procedurilor prevăzute în Capitolul
VI al Ordonanţei.
În final, apreciem că pentru clarificarea problemelor teoretice, dar
mai cu seamă pentru a se crea o practică unitară în activitatea autoritatilor
administraţiei publice, de „lege ferenda” se impune adoptarea unei legi care
să constituie cadrul general pentru infiintarea,organizarea si functionarea
serviciului public.
Capitolul V
DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI

UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE
1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti

Noţiunile de bun public şi de proprietate publică au fost prezente şi
la noi în ţară din cele mai vechi timpuri, (ex. proprietatea obştii săteşti)dar,
Regulamentele Organice ale Valahiei şi Moldovei au fost primele acte
juridice care s-au apropiat de consacrarea modernă a terminologiei, chiar
dacă termenii nu erau utilizaţi ca atare.
Astfel, unele dispoziţii din cele două Regulamente Organice
referindu-se în capitolul consacrat „Finanţelor” la sursele de venit ale
statului, menţionează printre acestea „domeniile statului” (art. 67 pct. XII
din Regulamentul Valahiei şi art. 82 din Regulamentul Moldovei), în
capitolele referitoare la comerţ (ex. art. 155 Regulamentul Valahiei) apare
ideea de „uz public”, iar alte dispoziţii se referă la târgurile publice (art. 160
din Regulamentul Valahiei şi art. 156 din Regulamentul Moldovei), precum
şi la modul de organizare şi funcţionare a „târgurilor private”, apărând în
acest fel ideea de interes public.
Un rol deosebit de important în consacrarea noţiunii şi instituţiei
domeniului public l-au avut însă reglementările adoptate în timpul domniei
lui Alexandru Ioan Cuza, dintre care cităm: Legea pentru înfiinţarea
consiliilor judeţene , Legea pentru regularea proprietăţii rurale şi Legea
pentru expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică ,din anul l8641.
În aceste reglementări a fost consacrată în mod expres noţiunea de
domeniu public, inclusiv de domeniu public de interes judeţean şi comunal.
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu
1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 17 octombrie 1864
69
Astfel, art. 53 din Legea nr. 396/1864 pentru înfiinţarea consiliilor
judeţene1 stabileşte faptul că aparţin domeniului public judeţean: a) toate
căile de comunicaţie şi podeţele judeţene, b) orice clădire sau stabiliment
public pus în sarcina judeţului, iar prin Legea pentru regularea proprietăţii
rurale sunt trecute în proprietatea comunelor rurale, ca bunuri aparţinând
domeniului public comunal „toate locurile şi clădirile din cuprinsul vetrei
satului (biserici, cimitire, case comunale, şcolile, pieţele, etc.).
Pe de altă parte, Legea privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică stabilea posibilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale
(judeţe şi comune) de a-şi extinde domeniul public pe calea exproprierii.
Exproprierea se putea face numai după declararea bunului imobil(teren
cu/sau constructii ca fiind de utilitate publică şi numai în schimbul unei
prealabile şi juste despăgubiri.
După acest început, reglementarea legală a proprietăţii şi-a găsit
locul si în constitutiile vremii.
Astfel, Constituţia din 1866, mentine o serie de dispozitii consacrate
in Regulamentele Organice si-n acelasi timp instituie unele noutati in
materie, art. 19 stipulând că:
„Proprietatea de orice natură precum şi toate creanţele asupra
statului sunt sacre şi neviolabile”, acelaşi articol dispunând şi faptul că
„nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de utilitate publică
declarată în mod legal şi cu o prealabilă şi dreaptă despăgubire”2.
Din analiza textului citat, rezultă în mod indubitabil faptul că
legiuitorul constituant recunoştea o proprietate publică şi, în acelaşi timp, o
proprietate privată.
Apoi,Constituţia din 19233 are meritul de a fi instituit o
reglementare mai riguroasă şi mai moderna sub aspect conceptual in
reglementarea proprietatii.
Astfel, în art. 17 se stabilea cadrul general al proprietăţii şi garanţiile
dreptului de proprietate privată, articolele următoare statuând: modul de
dobândire a proprietăţii, condiţia cetăţeniei (inclusiv cetăţenii naturalizaţi)
pentru dobândirea bunurilor imobile, reglementarea proprietăţii de stat şi a
domeniului public.
Constituţia din 19384 a preluat în linii generale reglementările
anterioare, aducând în acelaşi timp unele îmbunătăţiri atât de fond, precum
şi de redactare.
Art. 16 din Constituţia anului 1938 stabilea principiile fundamentale
care guvernau atat proprietatea privata, precum şi a proprietea publica. După
1
Publicată în Monitorul Oficial al României din 31 martie 1864
2
Publicată în Monitorul Oficial nr. 142 din 13 iulie 1866
3
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923
4
Publicată în Monitorul Oficial nr. 48 din 27 februarie 1938
70
ce în primul alineat se arată că „Proprietatea de orice natură precum şi
creanţele, atât asupra particularilor, cât şi asupra statului sunt inviolabile şi
garantate ca atare”, în alineatul doi era consacrată regula potrivit căreia
„Oricine poate dispune în mod liber de bunurile care-i aparţin după normele
prevăzute în legi”.
Alineatele următoare reglementau regimul proprietăţii publice, alin.
(3) stipulând: „Bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate
şi nu pot fi înstrăinate decât după reguli şi cu formele stabilite de lege”, în
continuare fiind reglementate: pedeapsa confiscării averii şi exproprierea
pentru cauză de utilitate publică.
În Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965, toate de inspiraţie sovietică,
noţiunea de domeniu public a fost considerată căzută în desuetudine şi în
consecinţă ignorată, nemai regăsindu-se în textele legilor fundamentale. În
realitate, această perioadă proprietatea publică nu a dispărut ci dimpotrivă,
s-a dezvoltat continuu devenind atotcuprinzătoare, unicul titular al său fiind
statul socialist.
Cum proprietatea de stat, având înţelesul de proprietate asupra
bunurilor comune aparţinând întregului popor, s-a extins şi asupra unor
bunuri care în mod firesc aparţineau circuitului civil.In acest context,
majoritatea doctrinarilor a considerat că este aplicabil un singur regim
juridic aplicabil proprietăţii de stat, întreprinderilor şi instituţiilor de stat
recunoscându-li-se un drept real de tip nou, dreptul de administrare directă
( administrare operativă) care era un dezmembrământ al dreptului de
proprietate.
Într-o astfel de abordare, totul devenise în optica doctrinei dreptului
civil, socialist, un regim juridic civil, înlăturându-se distincţia dintre regimul
de drept privat şi regimul de drept public, dintre stat ca persoană juridică de
drept privat (calitate în care era proprietar de bunuri la fel cu oricare alt
particular) şi stat, ca persoană juridică de drept public, calitate în care
deţinea în proprietate bunurile aparţinând domeniului public.
2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României

Constituţia României din 1991 reglementa sistemul proprietăţii în
două articole şi anume:
a) în art. 41 - care era inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, text care reglementa
problema dreptului de proprietate privată.
b) în art. 135 - care era inserat în Titlul IV intitulat „Economia şi
finanţelor publice”, care reglementa sistemul proprietăţii, în
general şi proprietatea publică, în special, text care avea
următoarea redactare:
71
(1) „Statul ocroteşte proprietatea.
(2) Proprietatea este publică sau privată.
(3) Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale.
(4) Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de
comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţialul energetic valorificabil şi
acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte
bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice.
(5) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile
legii, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor
publice sau pot fi concesionate ori închiriate.
(6) Proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă.”
Analizând conţinutul art. 135 al Constituţiei, constatam că alineatul
(1) conţine o dispoziţie de principiu (ocrotirea proprietăţii din partea
statului), alineatul (2) consacră cele două forme de proprietate (proprietatea
publică şi proprietatea privată), iar alin. (3)–(5) consfinţesc regimul
proprietăţii publice (deosebiri fundamentale, caracteristicile celor două
tipuri de proprietate legate de titularul dreptului de proprietate, obiectul şi
regimul juridic diferit aplicabil proprietăţii publice şi respectiv, proprietăţii
private).
Dispoziţiile alin. (6) trebuie avute în vedere coroborate cu cele ale
art. 41 din Constituţie intitulat „Protecţia proprietăţii private”.
Modul în care a fost reglementată proprietatea în legea fundamentală
a constituit un permanent prilej de dispute politice şi doctrinare, în decursul
timpului. Pentru aceste considerente, reformularea textelor care reglementau
proprietatea a constituit unul din principalele motive care au condus la
revizuirea Constituţiei.
Constituţia României, republicată, reglementează dreptul de
proprietate privată în art. 44, inclus în Titlul II, intitulat „Drepturile,
libertăţile şi îndatoririle fundamentale”, regimul general al proprietăţii şi
proprietatea publică fiind tratate de art. 136 din Titlul IV,intitulat
„Economia şi finanţele publice”.
Modificări de substanţă au fost aduse în reglementarea dreptului de
proprietate privată care,in actuala redactare, este „garantat” şi nu doar
„ocrotit”, relevante fiind în acest sens alineatul (2) al art. 44 care a fost
reformulat precum şi alineatul (4) introdus cu ocazia revizuirii, în
„(2) Proprietate privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege,
indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizi pot dobândi dreptul de
proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din
aderarea României în Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la
72
care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute
prin lege organică, precum şi prin moştenire legală.”
„(4) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere
silită în proprietatea publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale,
etnice, religioase, politice şi de altă natură discriminatorie a titularilor.”
Analiza comparativă a fostului articol 41 şi a actualului articol 44
din Constituţiei, ne permite să formulăm următoarele observaţii:
a) textul actual garantează şi ocroteşte dreptul de proprietate privată
indiferent de titular ;
Garantarea dreptului de proprietate privată se concretizează în drept
prin limitele impuse autorităţilor publice cu privire la naţionalizarea,
exproprierea şi folosirea subsolului proprietăţilor imobiliare
proprietate privată.
b) prin normă constituţională se interzice în mod expres
naţionalizarea sau orice alte măsuri privind trecerea pe cale silită
în proprietatea publică a unor bunuri proprietate privată, bazata
pe apartenenţă socială a titularului dreptului de proprietate,pe
apartenenta la o anume etnie sau religie, pe criterii politice sau
pentru cauze de o altă natură;
c) se consacră în favoarea cetăţenilor străini şi apatrizilor dreptul de
a dobândi proprietatea privată asupra terenurilor dar numai în
condiţiile rezultate din documentele de aderare a României în
Uniunea Europeană, precum şi din alte tratate internaţionale,
drept ce poate fi dobândit şi prin moştenire legală.
d) alte garanţii ale dreptului de proprietate se regăsesc în alin. (8) şi
(9) ale art. 44 din Constituţie.
Astfel, se interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai mult,
Constituţia conţine şi o regulă de procedură de mare eficienţă, în
sensul căreia caracterul licit al dobândirii se prezumă. Pe cale de
consecinţă, rezultă că sarcina probei caracterului ilicit al averii
revine celui care afirmă asemenea lucru1.
Regimul general al proprietăţii şi, în special, al proprietăţii
publice este reglementat de art. 136 din Constituţia României, republicată,
care are următoarea redactare:
„(1) Proprietatea este publică sau privată.
(2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine
statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.
(3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu
potenţialul energetic valorificabil de interes naţional, plajele, marea
teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, p. 95
73
continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul
exclusiv al proprietăţii publice.
(4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii
organice, ele pot fi date în administrarea regiilor autonome ori instituţiilor
publice, sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în
folosinţa gratuită instituţiilor de utilitate publică.
(5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice”.
Se poate observa că textul conţine trei categorii de norme care
privesc:
a) cele două tipuri de proprietate;
b) principiile care guvernează proprietatea publică;
c) principiul fundamental al proprietăţii private.
În al doilea rând, remarcăm simetria de tratament juridic dintre cele
două tipuri de proprietăţi, publică şi privată, textul alineatului 2 precizând,
la fel ca şi art. 44 alin. (2), faptul că: „proprietatea publică este garantată şi
ocrotită prin lege”, fiind menţionaţi şi titularii dreptului de proprietate
publică, respectiv statul şi unităţile administrativ-teritoriale.
În sfârşit, constatăm în alin. (3) al art. 136 unele modificări în ceea
ce priveşte delimitarea sferei bunurilor proprietate publică, faţă de
reglementarea din fostul art. 135 alin. (4), după cum urmează:
a) actuala redactare a eliminat prin enunţ „căile de
comunicaţie”.
Este de presupus ca aceasta modificare a fost impusa de privatizarea
unor servicii publice, cum ar fi :cele de furnizare a energiei
electrice,energiei termice,a gazelor naturale etc. şi, implicit, de bunurile
imobile indispensabile bunei funcţionări a acestora. În acest sens, este
elocventă opinia unor reputaţi specialişti în dreptul public, conform căreia:
„S-a considerat în Comisia de revizuire a Constituţiei că această eliminare
este necesară pentru că, prin natura lor, unele căi de comunicaţie, cum ar fi:
conductele de gaze, petrol sau linii de energie electrică pot fi şi în
proprietate privată, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la
blocaje de netrecut în procesul de negociere în vederea închiderii
Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană.” 1
b) vechea redactare, „bogăţiile de orice natură ale
subsolului”, a fost reformulată în „bogăţiile de interes public ale
subsolului”, pentru a evidenţia faptul că specific proprietăţii
publice îi este afectaţiunea bunurilor interesului general.
Bunurile aparţinând proprietăţii publice se supun unui regim
juridic special de utilizare, conservare, protecţie şi pază, în
scopul folosite rational si astfel,de a fi transmise generaţiilor
viitoare;
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 293
74
c) s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din varianta
1991 „apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi
folosite în interes public” a devenit „apele cu potenţial energetic
valorificabil de interes naţional”. Actuala formulare ne conduce
la concluzia că, pot face obiectul dreptului de proprietate privată,
apele cu potenţial energetic valorificabil care însă, nu sunt de
interes naţional.
În ceea ce priveşte regimul juridic constituţional aplicabil
proprietăţii publice, observăm că potrivit art. 136 alin. (4) din Constituţie
bunurile proprietate publică sunt inalienabile, cu alte cuvinte, sunt scoase
din circuitul juridic civil şi, în consecinţă, nu pot fi înstrăinate.
2.1. Particularităţile proprietăţii publice

Consacrând cele două forme ale proprietăţii, Constituţia şi legislaţia
noastră le şi particularizează în acelaşi timp.
Astfel, potrivit art. 136 alin. (2) din Constituţie, proprietatea publică
nu poate aparţine decât statului (proprietatea publică de interes naţional)
şi unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, oraş, comună) dacă este
vorba despre proprietatea publică de interes judeţean, municipal, orăşenesc
sau comunal.
În al doilea rând, proprietatea publică se caracterizează prin faptul că
este limitată, sfera acesteia fiind nominalizată în alin. (3) al art. 136 din
Constituţie, având drept criteriu „folosirea în interesul public”, alte categorii
de bunuri fiind stabilite prin lege organică, respectiv Legea nr. 213 din 17
noiembrie 1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia 1
care, în art. 3, stabileşte:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s. n.), din cele stabilite
în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt
dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile
prevăzute de lege”.
Textul citat din legea organica are menirea de a ne clarifica odată în
plus ,faptul că titulare ale dreptului de proprietate publică pot fi numai statul
şi unităţile administrativ-teritoriale, în calitatea lor de persoane juridice de
drept public, pe de o parte, iar, pe de altă parte, detaliază sfera bunurilor
care aparţin domeniului public, cu precizarea că enumerarea cuprinsă în
anexa la lege este exemplificativă şi nu restrictivă.
O a treia particularitate a bunurilor proprietate publică constă în
faptul că, acestea sunt scoase din circuitul civil ele fiind declarate
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998 ,cu
75
inalienabile de alin. (4) al art. 136 din Constituţie, iar art. 11 din Legea nr.
213/1998 stabileşte că: „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile,
insesizabile şi imprescriptibile …”.
Referitor la inalienabilitatea bunurilor din proprietatea publică, în
literatura de specialitate din perioada interbelică1, dar şi cea de dată recentă2,
s-a consacrat teza potrivit căreia aceasta particularitate nu este absolută, ci
relativă şi limitată, fiind determinată de factori,precu : importanţa , natura ,
interesul general căruia i-au fost afectate bunurile etc.
Altfel spus, inalienabilitatea nu exclude o integrare a acestor bunuri
în circuitul economico-juridic, unele dintre aceste bunuri constituind
dintotdeauna o sursă importanta de venituri pentru stat şi pentru unităţile
administrativ-teritoriale. Se impune însă precizarea că introducerea
bunurilor proprietate publica in circuitul economico-social se realizeaza
dupa proceduri speciale,bazate pe principii de transparenta si concurenta
reglementate prin lege speciala.3) Astfel,prin concesionare,inchiriere,dare in
folosinta etc. administraţia publica transmite gestionarea bunului public
catre un particular (persoană fizică şi juridică), în vederea prestării unui
serviciu public sau realizării interesului public,in schimbul unei taxe sau a
unei redevente.
În consecinţă, atât legiuitorul constituant în art. 136 alin. (4) precum
şi legiuitorul organic in art. 11 lit. a) din Legea nr. 213/1998 au prevăzut
modalităţi specifice regimului de drept public, sau, după caz, modalităţi ale
dreptului comun, exercitate însă în regim de putere publică, pentru integrarea
în circuitul juridico-economic şi anume:
a) darea în administrarea regiilor autonome sau instituţiilor
publice;
b) concesionarea sau închirierea oricărui subiect de drept;
c) transmiterea în folosinţă gratuită unor instituţii de utilitate
publică.
Relevam ca art. 12 din Legea nr. 213/1998 detaliază sfera
structurilor carora li se poate transmite în administrare bunuri din domeniul
public, astfel:
„Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea
regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice
1
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 365
2
3.A se vedea O.U.G.nr.34/2006privind atribuirea contractelor de achztie publica,a
contractelor de concesiune de lucrari publice si a contractelor de concesiune de
servicii,publicata in Mon.Oficial al Romaniei,partea I-a,nr.418 din 15 mai 2006,cu
76
centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau
local”.
În sfârşit, a patra particularitate a proprietăţii publice rezidă în faptul
că îi este aplicabil un regim juridic special reglementat de Legea nr.
213/1998 şi de alte legi organice speciale, art. 5 al legii menţionate
precizând:
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat
de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune altfel”.
2.2. Particularităţile proprietăţii private
Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41 din

Constitutie, actualul art.44 din Constituţia României, republicată, la a cărui
redactare au fost avute în vedere unele dispoziţii ale Constituţiei din 1923
(art. 17 şi 18), precum şi unele constante ale dreptului nostru civil,
proprietatea privată prezentând următoarele particularităţi:
a) este exclusivă, faţă de proprietatea publică particularizată prin
caracterul său limitat, în sistemul proprietăţii instituit de
Constituţie proprietatea privată reprezentând regula, iar cea
publică excepţia;
b) aparţine oricărui subiect de drept, persoană fizică (cetăţean
român, cetăţean străin, apatrid în condiţiile prevăzute de art. 44
alin. (2) din Constituţia României, republicată) şi persoanei
juridice de drept privat;
Se impune aici precizarea că statul, comuna, oraşul şi judeţul, în
calitate de persoane juridice civile, de drept privat deci, au în proprietate
bunuri apartinanad domeniul privat.
Menţionăm, de asemenea, că în aplicarea dispoziţiilor constituţionale
a fost adoptată Legea nr. 312 din 10 noiembrie 20051
c) bunurilor aparţinând proprietăţii private li se aplică regimul
juridic de drept comun, altfel spus ele se află în circuitul civil;
d) potrivit art. 44 alin. (2) din Constituţie proprietatea privată de
orice fel (imobiliară, mobiliară, intelectuală) este garantată şi
ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.
Considerăm că potrivit art. 44 alin. (4) din Constituţia României,
republicată, mai putem desprinde o particularitate şi anume: sunt interzise
naţionalizarea sau orice măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor
1
Legea nr. 312/2005 privind dobândirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor
de către cetăţenii străini şi apatrizi, precum şi de către persoanele juridice străine, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1008 din 14 noiembrie 2005
77
bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de altă
natură discriminatorie a titularilor.
În concluzie, apreciem că dispoziţiile Constituţiei României,
republicată, precum şi o serie de alte acte normative au consolidat regimul
juridic al proprietăţii private.
3. Domeniul public şi domeniul privat
3.1. Domeniul public
3.1.1 Noţiune, trăsături

Aşa cum am arătat în capitolul anterior, legislaţia şi literatura de
specialitate din perioada regimului comunist, nu au utilizat noţiunile de
„domeniu public” şi „domeniu privat”.
În locul noţiunii de „domeniu public” legislaţia din acea perioadă
utiliza sintagma „avuţia întregului popor”, care reprezenta în drept şi în fapt
atotputernicia statului totalitar asupra tuturor bogăţiilor solului şi subsolului,
iar domeniul privat şi, în general, proprietatea privată erau reduse la aşa-zisa
„proprietate personală”.
După Revoluţia din decembrie 1989 care a condus la abolirea
sistemului politic şi economic totalitar, condus de partidul unic, Constituţia,
legislaţia şi doctrina au consacrat din nou conceptele de „domeniu public” şi
„domeniu privat”, cunoscute la noi în ţară, în special, în perioada
interbelică.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu definea
domeniul public ca fiind format din: „totalitatea bunurilor mobile şi
imobile aparţinând statului, judeţului sau comunei, întrebuinţate
pentru satisfacerea interesului general”1. Autorul distingea două categorii
de domenii, respectiv:
• domeniul public, guvernat de normele dreptului public;
• domeniul privat, supus regulilor de drept privat.
Domeniului public îi aparţineau toate bunurile mobile şi imobile
afectate în mod direct unui serviciu public şi utilizate de acesta pentru
satisfacerea interesului general, aceste bunuri fiind considerate
inalienabile şi imprescriptibile.
Într-o altă opinie, exprimată în aceeaşi perioadă, se considera că
domeniul public este constituit din totalitatea bunurilor mobile sau
imobile, afectate în mod direct şi nemijlocit funcţionării serviciilor
publice. Avand în legătură directă cu interesul general, autorul consideră că
1
78
acestor bunuri li se aplică un regim juridic special, fiind inalienabile,
imprescriptibile şi insesizabile.1
Potrivit aceleiaşi opinii, domeniul privat era alcătuit din bunuri care
nu erau afectate unui serviciu public şi în consecinţă nu erau inalienabile şi
imprescriptibile, cu alte cuvinte, se găseau în circuitul juridic civil.
Sensul noţiunii de domeniu public nu a cunoscut mutaţii de esenţă în
doctrina postrevoluţionară, un autor definind domeniul public ca „totalitatea
bunurilor care fac obiectul dreptului de proprietate publică, ce aparţin
statului (domeniu public al statului) sau unităţilor administrativ-teritoriale
(domeniul public al comunei, oraşului, judeţului, după caz).2
Prof. Antonie Iorgovan analizand sistemul proprietăţii instituit de
Constituţia României ,defineşte domeniul public fiind constituit din „acele
bunuri, publice sau private, care prin natura lor ori dispoziţia expresă a
legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând
valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul
unui serviciu public, în care regimul de putere este determinant, fiind în
proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept
public”3.
Din definiţia prezentată, care îmbracă o formă exhaustivă, autorul
relevă un număr de 4 trăsături pe care în mod cumulativ trebuie să le
îndeplinească un bun pentru a face parte din domeniul public, astfel:
a) prin natura ori prin dispozitia expresă a legii, să intre în categoria
celor care trebuie protejate şi transmise generaţiilor viitoare;
b) să aibă semnificaţia unei valori de interes public, în sensul că
aparţine patrimoniului natural, cultural, istoric, etc. naţional sau
local,după caz, destinat unei folosinţe de interes public;
c) să fie supus unui regim juridic administrativ sau, după caz, unui
regim mixt de drept public şi de drept privat, dar sub controlul
regimului administrativ;
d) să fie în proprietatea unei persoane de drept public (în proprietate
publică) sau, în paza unei persoane de drept public (bunurile
proprietate privată care ţin de domeniul public).4
În sinteză, trăsăturilor menţionate, autorul le prezintă următoarea
motivaţie5:
Prima trăsătură, are menirea de a reliefa faptul că nu toate bunurile,
ci doar anumite categorii de bunuri aparţinând societăţii trebuie conservate
şi transmise generaţiilor viitoare.
1
Constantin Rarincescu, op. citată., p. 208
2
Mircea Preda, Tratat elementar, Editura Lex, 1996, p. 57
3
4
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 172-175
5
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 173-174
79
Astfel, deşi unei societăţi cu democraţie tradiţională îi este asociată
economia de piaţă, ceea ce echivalează cu faptul că majoritatea bunurilor
sunt supuse actelor de comerţ, altfel spus „consumului generaţiei
respective”, totuşi, anumite bunuri chiar dacă sunt supuse comerţului, acesta
trebuie să fie limitat, pentru a le asigura astfel utilizarea lor viitoare, iar pe
de altă parte - alte bunuri, prin ipoteză, trebuie conservate şi transmise
generaţiilor viitoare în integralitatea lor. Faţă de această ultimă categorie,
autorul consideră că fiecare generaţie are dreptul dar şi obligaţia, de a le
conserva valoarea, eliminând posibilii factori distructivi.
Un astfel de bun este apa, care, ca factor natural al mediului şi, în
acelaşi timp, un element indispensabil vieţii economico-sociale, poate fi
folosită de orice persoana,direct de la izvor, sub forma apei potabile, apei
minerale, apei termale, etc.
Pe de altă parte, această destinaţie poate rezulta şi dintr-o
reglementare juridică expresă sau tacită, atunci când legea reglementează
anumite amenajări, construcţii executate pe unele terenuri, cum ar fi de
exemplu: construirea pe un teren proprietatea publică sau privată a unui
drum, a locurilor de joacă pentru copii, a unor pieţe, târguri, oboare, etc.
Această distincţie are menirea de a clasifica domeniul public în natural şi
artificial.
De asemenea, destinaţia unor bunuri pentru folosinţa generaţiilor
viitoare mai poate fi dată de normele juridice, fie având în vedere valoarea
lor deosebită sub aspect istoric, artistic, ştiinţific, etc. sau, având în vedere
utilitatea lor publică.
A doua trăsătură, urmăreşte să scoată în evidenţă faptul că bunurile
domeniului public prezintă o importanţă deosebită pentru societate, întrucât
sunt destinate folosinţei de interes public. Acest lucru nu trebuie înţeles însă
în sensul că toţi indivizii care compun societatea trebuie să le folosească în
mod direct, nemijlocit. Dimpotrivă, distingem două modalităţi distincte de
utilizare a bunurilor apartinand domeniului public, respectiv:
a) bunuri folosite în mod direct, fără nici o condiţionare şi, de
regulă, în mod gratuit, cum ar fi: mersul pe stradă, scăldatul în
apa unui râu sau în apa mării etc.
b) bunuri folosite în mod indirect, în situaţiile în care bunurile
respective sunt puse în valoare prin intermediul unui serviciu
public, organizat de stat sau de administraţia publică locală, spre
exemplu: utilizarea gazelor naturale, a energiei electrice, a
mijloacelor de transport în comun, a exponatelor dintr-un muzeu,
etc.
A treia trăsătură, reliefează faptul că bunurile aparţinând domeniului
public sunt supuse unui regim juridic de drept public, care poate fi exclusiv
80
de drept public sau, un regim juridic mixt, de drept public şi de drept privat,
dominant fiind regimul de drept public.
Consecinţa firească a acestei particularităţi, rezidă în faptul că în
toate raporturile juridice care privesc aceste bunuri, unul dintre subiectii
raportului juridic este în mod obligatoriu o persoană juridică de drept public,
pentru că în regimul juridic de drept administrativ, raporturile se stabilesc
întotdeauna între un subiect de drept public şi o persoană fizică sau persoană
juridică,subiect de drept privat sau de drept public.
Aşadar, regimul de drept public ne apare ca fiind un regim al
exercitării dreptului de proprietate publică, ipoteză în care, potrivit
Constituţiei şi altor legi (art. l din Legea nr. 213/1998, art. 21 din Legea nr.
215/2001 etc.) subiectul purtător al autorităţii publice nu poate fi decât statul
sau unitatea administrativ-teritorială.
Această trăsătură mai scoate în relief faptul că litigiile care se nasc
fie ca urmare a exercitării dreptului de proprietate publică, fie ca urmare a
restrângerii exerciţiului la proprietatea privată pentru bunurile „afectate”
domeniul public, sunt litigii de contencios administrativ, lucru ce rezultă din
dispoziţiile exprese ale art. 8 alin. (2) şi art. 23 din Legea nr. 213/1998,
precum şi din cele ale art. 20 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierile
pentru cauză de utilitate publică1.
A patra trăsătură ,este apreciată ca fiind o consecinţă firească a celei
expuse anterior, autorul arătând că bunurile domeniului public, sunt fie în
proprietatea persoanelor juridice de drept public, fie în paza acestora.2
Astfel, când este vorba despre titularii dreptului de proprietate
publică, potrivit legislaţiei în vigoare, sfera subiectilor titulari ai acestui
drept se rezumă doar la stat şi la unităţile administrativ-teritoriale, în timp ce
atunci când este vorba despre paza bunurilor aparţinând domeniului public
sfera acestora este mai mare, ea incluzând practic orice persoană juridică de
drept public care acţionează în numele statului.
Autorul fundamentează această trăsătură pe dispoziţiile art. 135 alin.
(2) lit. b) din Constituţie ,care consacra teza „protejării intereselor
naţionale”, precum şi pe un argument invocat în doctrina interbelică, prof.
Paul Negulescu apreciind că statul este „instrumentul de protecţie” a vieţii şi
muncii cetăţenilor săi, „protectorul spiritului naţional care stăpâneşte pe
fiecare cetăţean”.3
Se impune precizarea în sensul că nu trebuie să confundăm dreptul
de administrare a unui bun public de către o regie autonomă sau instituţie
publică, respectiv regimul concesionării sau închirierii unui bun, cu dreptul
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu
2
3
81
de pază şi protecţie. Primele (administrarea, concesiunea şi închirierea) sunt
regimuri juridice de utilizare a unui bun al domeniului public proprietate
publică, iar dreptul de pază şi protecţie vizeaza conservarea unui bun ce
aparţine domeniului public, dar care se află în proprietatea privată a unei
persoane fizice sau juridice.
3.1.2. Clasificarea domeniului public
În literatura noastră din perioada interbelică au fost formulate mai
multe clasificări ale domeniului public, având la bază concepţiile diferite ale
autorilor în privinţa conţinutului şi sferei domeniului public.
O primă clasificare, cea a prof. Paul Negulescu1, identifica patru
„dependinţe” ale domeniului public, astfel:
a) domeniul public maritim care cuprindea:
1. marea teritorială
2. ţărmurile mării
3. porturile maritime
b) domeniul public aerian (spaţiul atmosferic dintre graniţele ţării)
c) domeniul public al râurilor navigabile şi flotabile
d) domeniul public terestru în care includea:
1. şoselele, căile ferate etc.
2. porţile, zidurile, şanţurile, fortificaţiile oraşelor
3. imobilele afectate în mod direct şi special unui serviciu
public pentru a fi utilizate în vederea satisfacerii unui
interes general
4. bunurile mobile utilizate în interes general.
Într-o altă opinie, prof. E. D. Tarangul2 clasifică domeniul public
după şapte criterii având o viziune mai analitică asupra bunurilor care
aparţin domeniului public.
Plecând de la doctrina perioadei interbelice, coroborată cu legislaţia
în vigoare, prof. Antonie Iorgovan clasifică domeniul public în funcţie de
şapte criterii,3 astfel:
I.)Din punct de vedere al interesului pe care îl prezintă autorul
distinge:
1.)domeniul public de interes naţional (domeniul public
naţional) sau domeniul public al statului - conform art. 3 alin.
(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia;
1
2
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia „Glasul Bucovinei”,
Cernăuţi, 1944, p. 361
3
82
2.)domeniul public de interes judeţean (domeniul public
judeţean), denumit astfel şi în art. 3 alin. (3) din Legea nr.
213/1998;
3.)domeniul public de interes comunal (domeniul public
comunal), sau domeniul public al comunelor, oraşelor şi
municipiilor, conform art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998.
II.)Din punct de vedere al modului de determinare, distingem:
1.)bunuri ale domeniului public nominalizate de Constituţie;
2.)bunuri ale domeniului public nominalizate de legi;
3.)bunuri ale domeniului public nominalizate de autorităţile
administraţiei publice, în baza criteriilor instituite prin
Constituţiei si prin alte acte normative ;
III.)Din punct de vedere al naturii juridice a dreptului de proprietate
distingem:
1.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a
statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale;
2.)bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private dar,aflate
sub dreptul de pază şi protecţie al statului(dreptul de politie);
IV.)Din punctde vedere al modului de încorporare, distingem:
1.)domeniul public natural;
2.)domeniul public artificial;
V.)Din punct de vedere al modului de utilizare de către public,
distingem:
1.)bunuri utilizate in mod direct de public ;
2.)bunuri utilizate indirect, prin intermediul unui serviciu
public.
VI.)Din punct de vedere al serviciului public organizat, distingem:
1.)bunuri care sunt puse în valoare prin serviciul public;
2.)bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public;
VII.)Din punct de vedere al naturii bunurilor, distingem:
1.)domeniul public terestru (bogăţiile de interes public ale
subsolului, terenurile afectate utilităţilor publice, rezervaţiile şi
monumentele naturii etc.);
2.)domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime
teritoriale, ţărmurile mării, faleza şi plaja mării, fundul apelor
maritime interioare şi al mării teritoriale, resursele naturale ale
zonei economice şi ale platoului continental, porturile maritime,
etc.);
3.)domeniul public fluvial (apele de suprafaţă: fluviile, râurile,
canalele navigabile, lacurile navigabile, barajele, lacurile de
acumulare, etc.);
83
4.)domeniul public aerian - spaţiul aerian cuprins în limitele şi
de deasupra României;
5.)domeniul public cultural (obiectele de artă - picturi,
sculpturi, mobilier, etc. lucrări arhitectonice, curţi, palate, cetăţi,
mănăstiri, biserici, vestigii arheologice, monumente, ansambluri
şi situri istorice, obiecte de cult, cărţile din bibliotecile publice,
obiecte de muzeu, etc.);
6.)domeniul public militar (cazărmile, cazematele, zidurile de
apărare, amenajările genistice şi diferite tipuri de adăposturi,
armamentul, muniţia, etc.).
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public
3.1.3.1. Noţiune
Prin regimul juridic al domeniului public se intelege ansamblul
regulilor de fond si de forma aplicabil bunurilor mobile si imobile care
apartin domeniului public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale,
precum şi raporturile juridice care se stabilesc între titularii dreptului de
proprietate publică şi particulari (persoane fizice sau/şi juridice) cu privire la
aceste bunuri.
Timp îndelungat, preluând tezele exprimate în doctrina franceză,
literatura de specialitate din ţara noastră a limitat regimul juridic aplicabil
domeniului public la regula inalienabilităţii acestor bunuri.
Ulterior, doctrina şi jurisprudenţa au admis teza conform careia
domeniului public îi sunt aplicabile şi alte reguli specifice, care ulterior şi-
au găsit şi reglementarea legală în Capitolul II al Legii nr. 213/1998, art. 7-
17, după cum urmează:
a) sunt prevazute modalitati speciale sub aspectul modului de
dobândire a dreptului de proprietate publică, prevazute in art. 7 şi
următorii din Legea nr. 213/1998;
b) este instituit un regim special pentru executarea lucrărilor
publice (spre exemplu: pentru executarea lucrărilor de investiţii
sunt necesare anumite documente de urbanism, controlul
utilizării fondurilor se face de către Curtea de Conturi, etc.);
c) sunt instituite modalităţi speciale pentru determinarea limitelor
domeniului public de interes naţional şi a celui local1;
d) pentru utilizarea bunurilor din domeniul public de către
particulari, s-a instituit un regim juridic special .
In prezent,regimul juridic al bunurilor aparţinând proprietăţii publice
este stabilit de art. 136 alin. (4) din Constituţie şi de alte acte
1
Vezi H.G. nr. 548 din 8 iulie 1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea
inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor
şi judeţelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 15 iulie
1999
84
normative. Spre exemplu, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, care în art. 5 stipulează că: (1)
„Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este reglementat
de prezenta lege, dacă prin legi organice speciale nu se dispune
altfel”, Capitolul II al legii fiind intitulat chiar „Regimul juridic al
proprietăţii publice”;de art. 123 al Legii nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, republicată, de art. 5 alin. (1) din Legea
nr. 18/1991 - legea fondului funciar etc.1
În cele ce urmează, ne propunem să relevăm şi să analizăm cele mai
importante principii care formează acest regim juridic.
3.1.3.2. Principiile care guvernează regimul juridic al domeniului
public
Articolul 136 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
statuează principiul conform căruia bunurile proprietate publică sunt
inalienabile.
Dispoziţiile similare, care consfinţesc acest principiu fundamental al
bunurilor aparţinând proprietăţii publice se regăsesc şi în alte acte
normative, dintre care cităm: art. 5 alin. (1) al Legii nr. 18/1991 – legea
fondului funciar, art. 120 alin. (2) al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, art. 11 al Legii nr. 213/1998
privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, art. 475 Cod civil,
etc.
Prin inalienabilitatea bunurilor proprietate publică se înţelege faptul
că aceste categorii de bunuri nu pot fi înstrăinate (a aliena care are
semnificaţia de a transmite cuiva un drept …)2 cu alte cuvinte, ele sunt
scoase din circuitul civil.
Datorită caracterului inalienabil, dreptul de proprietate asupra
bunurilor proprietate publică nu poate fi transmis unei alte persoane fizice
şi/sau juridice, asupra acestora nu se pot constitui alte drepturi reale,
dezmembrăminte ale dreptului de proprietate, cum ar fi: uzufructul, uzul,
abitaţia, servitutea şi superficia, iar, pe de altă parte, bunurile care compun
domeniul public nu pot face obiectul altor drepturi reale accesorii, cum ar fi
gajul sau ipoteca.
În ceea ce priveşte bunurile mobile, aparţinând domeniului public,
regula inalienabilităţii devine operantă numai în cazul celor care au efectiv
nevoie de o atare protecţie, spre pildă: operele de artă din muzee, colecţiile
unor biblioteci, lăcaşuri de cult, tehnica militară, materialul rulant al căilor
ferate etc., ele fiind apreciate, în principiu, alienabile, după o procedură
specială (licitaţie, etc.). Astfel de bunuri alienabile sunt: băncile unei şcoli,
mobilierul unei instituţii publice etc.
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 5 ianuarie 1998
2
*** Dicţionar explicativ al limbii române, Editura R.S.R., 1975, p. 25
85
De altfel, referitor la inalienabilitatea bunurilor aparţinând
domeniului public întemeiată pe afectaţiunea lor uzului şi/sau interesului
public,trebuie să precizăm că spre deosebire de caracterul inalienabil absolut
şi general care se aplica vechiului domeniu care apartinea Regelui, de mai
mult timp s-a impus teza potrivit căreia inalienabilitatea domeniului public
are un caracter relativ şi limitat.
Caracterul relativ al inalienabilităţii decurge din faptul că regula nu
se aplică decât domeniului public şi exclusiv pe durata în care bunul mobil
sau imobil aparţine acestui domeniu. Din momentul în care un bun nu mai
face parte din domeniul public putând fi, de exemplu, declasat (termen
utilizat frecvent în cazul drumurilor şi al altor mijloace fixe) şi trece in
domeniul privat, regula inalienabilităţii inceteaza.
Pe de altă parte, în accepţiunea actuală a termenului, pentru
determinarea gradului de inalienabilitate trebuie avute în vedere natura
bunurilor şi importanţa scopului de interes general pentru realizarea căruia
au fost afectate bunurile. Astfel, deşi în principiu, bunurile imobile sunt
socotite inalienabile, plecându-se de la teza uzului şi/sau interesului public
totuşi, cu condiţia respectării scopului afectat, s-a admis ocuparea temporară
a domeniului public, prin concesiune sau închiriere (ex.: amplasarea
tonetelor, a meselor în pieţe, târguri, oboare,executarea unor constructii
etc.).
În concluzie, relevăm că în prezent regimul juridic al bunurilor care
formeaza domeniul public, nu mai poate fi conceput uniform, supus în mod
automat aceloraşi reguli riguroase, ci dimpotrivă, ca un regim gradual, care
presupune aplicarea tuturor sau, după caz, numai a unor reguli, în funcţie de
nevoile şi importanţa anumitor bunuri (categorii de bunuri). Această
realitate este consacrată atat de doctrina,precum si de legislatie,spre
exemplu: Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic
al acesteia, Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică1, Ordonanţa de Urgenţă nr.
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor
de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de
servicii2etc.
Al doilea principiu care guvernează domeniul public îl constituie
imprescriptibilitatea acestuia, totdeauna susţinându-se că domeniul public
nu poate fi dobândit prin prescripţie, oricât de lungă ar fi aceasta, el fiind
imprescriptibil3.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 569 din 30 iulie 2006
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
3
86
Altfel spus, caracterul imprescriptibil al bunurilor apartinand
domeniului public sub aspect achizitiv se exprimă prin faptul că dreptul de
proprietate asupra bunurilor imobile nu poate fi dobândit de către o altă
persoană prin uzucapiune sau, prin posesia de bună credinţă, în cazul
bunurilor mobile.
Sub aspectul extinctiv, prin imprescriptibilitate trebuie să înţelegem
faptul că acţiunea în revendicare a unui astfel de bun aparţinând domeniului
public, nu se stinge prin neexercitare, fără nici un fel de excepţie, ea
neputând fi paralizată prin invocarea uzucapiunii ca în cazul bunurilor din
domeniul privat sau proprietate privată.
Al treilea principiu îl constituie insesizabilitatea domeniului
public, principiu care este o consecinţă firească a inalienabilităţii1.
Caracterul insesizabil trebuie înţeles în sensul că bunurile din
domeniul public nu pot fi urmărite de creditorii celor care le detin, în
vederea realizării creanţelor lor, prin executare silită.
Dacă bunul ar putea fi urmărit de catre creditori, inalienabilitatea ar
fi lipsită de conţinut, ar avea un caracter iluzoriu şi ar putea fi evitată, un
creditor oarecare n-ar avea decât să urmărească bunul şi în final să-l vândă
în mod silit, ceea ce echivalează cu alienarea lui. Or, în legătură cu acest
aspect, s-a consacrat teza potrivit căreia statul şi unităţile administrativ-
teritoriale sunt întotdeauna solvabili, datoriile acestora stingându-se potrivit
unor reguli derogatorii de la dispoziţiile de drept comun referitoare la
urmărirea silită. În acest sens, prof. George N. Luţescu2 afirma că nu se
poate pune problema executării silite a acestor bunuri, pentru simplu motiv
că statul este prezumat a fi întotdeauna solvabil, indiferent dacă bunurile
aparţin domeniului său public sau domeniului privat. Datoriile statului, ale
judeţului şi/sau comunei se lichidează potrivit normelor derogatorii de la
dreptul comun.
Toate aceste principii care guvernează şi în acelaşi timp dau
particularitate regimului juridic al domeniului public şi-au găsit consacrarea
în art. 11 al Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia, care are următoarea redactare:
(1) „Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi
imprescriptibile, după cum urmează:
a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare,
concesionare sau închiriere, în condiţiile legii;
b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui
garanţii reale;
c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau
prin efectul posesiei de bună credinţă, asupra bunurilor mobile.
1
Ibidem, p. 207
2
G. N. Luţescu, Teoria generală a drepturilor reale, Bucureşti, 1947, pp. 159-162
87
În alineatul 2 al articolului citat, legiuitorul a prevăzut şi sancţiunea
actelor juridice încheiate cu încălcarea dispoziţiilor înscrise în alineatul 1,
respectiv nulitatea absolută.
Referitor la modalităţile prin care se poate dobândi dreptul de
proprietate publică, legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia nr. 213/1998, stabileşte în articolul 7 următoarele moduri specifice:
a) calea naturală, domeniul public, mai precis o parte a acestuia se
poate forma ca urmare a producerii unor evenimente naturale,
independente de voinţa omului, al căror rezultat final conduce la
întregirea domeniului public terestru, maritim, fluvial etc.
b) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică1;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de consiliul
judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în cauză
intră în domeniul public;
În legătură cu acest mod de dobândire, art. 121 alin. (3) din Legea
nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată, stabileşte :
„Donaţiile şi legatele de bunuri cu sarcini pot fi acceptate numai cu
aprobarea consiliului local sau, după caz, judeţean, cu votul majorităţii
consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în funcţie”.
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale, în domeniul public al
acestora, pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege.
În ceea ce priveşte încetarea dreptului de proprietate publică,
articolul 10 al Legii nr. 213/1998 consacră două modalităţi specifice:
„(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori
a fost trecut în domeniul privat”, alineatele 2 şi 3 stabilind autorităţile
competente să dispună trecerea unui bun din domeniul public în domeniul
privat, precum şi pe cele competente să exercite controlul judecătoresc al
acestei operaţiuni juridice.
Astfel, trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale se face, după caz, prin
hotărâre a Guvernului, a consiliilor judeţene sau locale, sub condiţia ca
aceste hotărâri să nu contravină dispoziţiilor înscrise în Constituţie sau în
alte legi speciale.
Hotărârile de trecere a bunului în domeniul privat pot fi atacate la
instanţele de contencios administrativ competente, în condiţiile art. 8 alin.
1
Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, publicată în
Monitorul Oficial al Românei, Partea I-a, nr. 139 din 2 iunie 1994, cu modificările şi
completările ulterioare
88
(2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia.
Al patrulea principiu care particularizează regimul juridic al
domeniului public este cel care priveşte servituţile asupra acestor bunuri.
În literatura de specialitate s-a exprimat teza potrivit căreia bunurile
aparţinând domeniului public nu pot fi grevate de nici o servitute.1
Potrivit opiniei prof. Antonie Iorgovan2 această teză trebuie privită
„într-un sens relativ nu absolut”, existând opinii în literatura de specialitate
din Franţa dar şi din ţara noastră care susţin că se pot stabili servituţi şi
asupra bunurilor aparţinând domeniului public (ex. servitutea de vedere sau
de scurgerea apelor pluviale asupra unei străzi etc.).
Această din urmă teză îşi găseşte consacrarea legală, articolul 13 din
Legea nr. 213/1998 având următoarea redactare:
(1) „Servituţile asupra bunurilor din domeniul public sunt
valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt compatibile
cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile
afectate.
(2) Servituţile valabil constituite anterior intrării bunului în
domeniul public se menţin, în condiţiile prevăzute la alin. (l)”.
Din analiza textului legal menţionat, rezultă indubitabil faptul că
bunurile din domeniul public pot fi afectate de servituţi, sub condiţia
menţinerii uzului şi/sau interesului public căruia i-au fost destinate bunurile
respective. Mai mult chiar, legea recunoaşte servituţile valabil constituite,
conform cerinţelor alin. (l) al art. 13 din Legea nr. 213/1998, înainte de data
intrării în vigoare a legii, respectiv 24 ianuarie 1999.
După cum este cunoscut, servitutea este definită ca fiind o „sarcină
impusă asupra unui imobil pentru uzul şi utilitatea altui imobil, având un alt
stăpân”, „Este un drept asupra lucrului altuia, constituind un
dezmembrământ al dreptului de proprietate” 3.
Servitutea presupune în mod obligatoriu două bunuri imobile (fondul
dominant şi fondul aservit), care aparţin unor proprietari diferiţi; este un
drept imobiliar care se poate stabili numai cu privire la bunurile imobile prin
natura lor.
După izvorul lor, servituţile se clasifică în:
a) servituţi naturale, care se nasc din situaţia poziţionării loturilor
de teren, potrivit legii (ex.: servitutatea de scurgere a apelor
naturale de pe locurile superioare pe cele inferioare, servitutea de
grăniţuire, servitutea de îngrădire etc.).
1
Gh. Luţescu, op. citată, p. 60
2
3
Dicţionar de drept civil, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1980, pp. 478 -
479
89
b) servituţi legale, care sunt stabilite direct prin lege (ex.: servitutea
de trecere, servitutea de vedere, servitutea de amplasare a
plantaţiilor sau construcţiilor etc.).
c) servituţi convenţionale, care se stabilesc prin fapte juridice, după
caz, prin act juridic sau prin uzucapiune.
În cadrul raporturilor care se stabilesc între titularii dreptului de
proprietate publică, pe de o parte, şi titularii dreptului de proprietate privată
învecinaţi, pe de altă parte, o serie de sarcini sunt prevăzute de diverse acte
normative pentru cei din urmă. Sarcinile respective sunt cunoscute în
literatura juridică de specialitate sub denumirea de servituţi administrative.1
Trebuie relevat faptul că servituţile administrative au totuşi un regim
juridic diferit de regimul prevăzut de Codul civil pentru proprietatea privată,
ele vizând de regulă, obligaţia negativă impusă proprietarului vecin, de „a
nu face” şi doar în mod excepţional obligaţia „de a face ceva”, fiind stabilite
pentru satisfacerea unui scop de utilitate publică generală.
Adeseori, ele sunt prevăzute în interesul anumitor bunuri imobile
beneficiare a căror protecţie şi utilizare optimă trebuie să fie astfel asigurate.
Servituţile administrative rezultă fie direct din lege, fie dintr-un act
administrativ unilateral emis de autoritatea administraţiei publice
competente, iar competenţa de soluţionare a litigiilor ivite în legătură cu
servituţile administrative revine instanţelor de contencios administrativ.
În mod exemplificativ, relevăm câteva dintre principalele servituţi
administrative, astfel:
a) în domeniul urbanismului: obligaţiile impuse proprietarilor în
legătură cu regimul de aliniere şi executarea construcţiilor, cu
întreţinerea faţadelor clădirilor, instalarea pe aceste clădiri a
cablurilor electrice, telefonice; realizarea unor lucrări în zonele
de protecţie a monumentelor, ansamblurilor şi siturilor istorice;
amplasarea construcţiilor faţă de drumurile publice etc.;
b) în interesul domeniului militar (interdicţia de construire la o
distanţă determinată de obiectivele cu caracter militar, de
circulaţie şi acces în zonele în care sunt amplasate unităţile
militare, etc.);
c) în interesul aeroporturilor şi al securităţii instalaţiilor de control
şi dirijare a traficului aerian;
d) pentru prevenirea şi combaterea poluării apelor curgătoare, a
lacurilor, a apelor maritime interioare şi a mării teritoriale etc.;
e) în ceea ce priveşte frontiera de stat (condiţii de acces, de
executare a unor lucrări în zonă, etc.);
1
Liviu Giurgiu, Domeniul public, Editura Tehnică, Bucureşti, 1997, p. 77
90
f) pentru trecerea pe proprietăţile private a liniilor telegrafice,
telefonice, de distribuţie a energiei electrice, a reţelelor de
canalizare, de transport a apei potabile şi gazelor naturale, etc.
Toate aceste servituţi sunt impuse proprietarilor riverani dar şi altor
persoane în folosul şi pentru utilizarea în condiţii corespunzătoare a
domeniului public, considerat fond dominant. Servituţilor administrative le
sunt aplicabile regulile inalienabilităţii şi imprescriptibilităţii domeniului
public, protecţia lor juridică realizându-se prin mijloace variate ale
diverselor ramuri de drept, inclusiv ale dreptului administrativ, cum sunt:
răspunderea contravenţională, demolarea construcţiilor executate fără
autorizaţie de construcţie etc.
În acelaşi timp însă, riveranilor domeniului public le sunt
recunoscute şi unele drepturi speciale dintre care cităm:
a) dreptul de vedere, respectiv deschiderea spre drumul public de
ferestre sau porţi de acces;
b) dreptul de acces, care implică deschiderea unei porţi, accesul la
imobilul proprietate privată, staţionarea pe drumul public.
c) dreptul de racord la reţeaua de canalizare şi de scurgere a apelor
pluviale şi menajere etc.
Existenţa acestor drepturi a fost motivată în doctrină de faptul că
drumurile publice sunt destinate nu numai circulaţiei, ci şi pentru accesul şi
aprovizionarea persoanelor ale căror imobile sunt situate în vecinătatea
drumurilor.
Pe lângă cele patru principii specifice regimului juridic aplicabil
domeniului public, Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
precum si acte normative,precum :Legea nr. 213/1998, Ordonanţa de
Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea
contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucări
publice şi a contractelor de concesiune de servicii,etc. stabilesc şi alte reguli
care asigură protecţia juridică a domeniului public, astfel:
a) administrarea domeniului public şi privat al comunelor, oraşelor
şi judeţelor s-a dat în competenţa exclusivă a consiliilor locale şi
judeţene (art. 36 alin.5, lit. a şi art. 92 al4.lit.a din Legea nr.
215/2001). Aceste autorităţi deliberative ale administraţiei
publice locale hotărăsc cu privire la concesionarea şi/sau
închirierea bunurilor aparţinând domeniului public de interes
local (art. 123 din Legea nr. 215/2001, art. 11 lit. a din Legea nr.
213/1998).
b) concesionarea sau închirierea bunurilor proprietate publică se
face prin licitaţie publică sau prin negociere directă, în cazurile
în care licitaţia publică nu a condus la desemnarea unui
91
câştigător (art. 15 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu art. 14 din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006, privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică) sau
dacă prevederile unor legi speciale stabilesc această procedură.
c) bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea regiilor
autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice
centrale şi locale, şi/sau instituţiilor de utilitate publică;
Darea în administrare se realizează, după caz, prin hotărâre a
Guvernului, a consiliilor judeţene şi locale şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.
Titularul dreptului de administrare poate să posede, să folosească
bunul şi să dispună de el, în condiţiile actului prin care i-a fost dat în
administrare bunul. Dreptul de administrare va putea fi revocat numai dacă
titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută obligaţiile născute din
actul de transmitere.
d) statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobilele din
patrimoniul lor în folosinţă gratuită, pe termen limitat,
instituţiilor de utilitate publică ori serviciilor publice (art. 17 din
Legea nr. 213/1998, art. 124 din Legea nr. 215/2001, republicată,
modificate implicit prin art. 136 alin. 4 din Constituţia României,
republicată).
e) obligativitatea inventarierii anuale a bunurilor care compun
patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale (art. 122 din Legea
nr. 215/2001, republicată), precum şi evidenţierea distinctă în
contabilitatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale a
bunurilor care alcătuiesc domeniul public (art. 18 din Legea nr.
213/1998).
Conform art. 119 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„Constituie patrimoniu unităţii administrativ - teritoriale bunurile mobile şi
imobile care aparţin domeniului public şi domeniului privat al acestora,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial”.
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public
Pentru a determina sfera bunurilor ce aparţin domeniului public este
necesar să plecăm de la dispoziţiile art. 136 alin. (3) din Constituţia
României, republicată, care sub aspect tehnico-juridic utilizează trei
procedee şi anume:
a) enumerarea concretă;
b) formularea generică;
92
c) norma de trimitere1.
Astfel, textul precizat enumeră în mod expres bunurile care fac
obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi anume:
a) bogăţiile de interes public ale subsolului;
b) spaţiul aerian;
c) apele cu potenţial energetic valorificabil de interes naţional;
d) plajele;
e) marea teritorială;
f) resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului
continental (prevederi care reprezintă enumerarea concretă şi
formularea generică în acelaşi timp), iar pe de altă parte, se
menţionează că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi alte
bunuri prevăzute de legea organică, ceea ce reprezintă norma de
trimitere.
De asemenea, trebuie să observăm că formularea „bogăţiile de
interes public ale subsolului” reprezintă un criteriu constituţional pentru
calificarea unei „bogăţii a subsolului” ca fiind bun al proprietăţii publice şi
implicit al domeniului public. Pe de altă parte, referitor la apele cu potenţial
energetic valorificabil2 art. 3 din Legea apelor nr. 107/1996 are următorul
conţinut:
„(1) Aparţin domeniului public apele de suprafaţă cu albiile lor
minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc
suprafaţa de 10 km2 , malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele
subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor
naturale şi potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul
apelor maritime.
(2) Albiile minore cu lungimi mai mici de 5 km şi cu bazine
hidrografice ce nu depăşesc suprafaţa de 10 km2 , pe care apele nu curg
permanent, aparţin deţinătorilor, cu orice titlu, ai terenurilor pe care se
formează sau curg …”.
În al doilea rând, în stabilirea obiectului domeniului public, a sferei
bunurilor ce aparţin acestuia, edificatoare sunt dispoziţiile Legii nr.
213/1998 care în articolul 3 stipulează că:
„(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.135
alin. (4) din Constituţie (actualul art. 136 alin. (3) – s.n.), din cele stabilite în
anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt
dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile
prevăzute de lege”.
1
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 244 din 8 octombrie 1996, cu
93
Unii autori3, consideră că prin bunurile de uz public trebuie înţelese
acele bunuri aparţinând domeniului public şi destinate folosinţei generale
prin natura lor, cum sunt: drumurile, parcurile publice, apa, târgurile,
pieţele, oboarele etc., iar prin „interes public” acele bunuri care interesează
pe toţi membrii societăţii (sau ai colectivităţilor locale), chiar dacă aceştia
nu au acces direct la folosirea lor concretă, cum sunt şcolile, spitalele,
muzeele, căile ferate etc.
Trebuie remarcat faptul că Legea nr. 213/1998 privind proprietatea
publică şi regimul juridic al acesteia, reiterează principiile reieşite din art.
136 alin. (3) din Constituţie, în primul rând, iar, în al doilea rând, detaliază
sfera bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale, cu precizarea expresă că enumerarea acestora în
anexa la lege are un caracter exemplificativ, pe de o parte, iar, pe de altă
parte, statuează regula potrivit căreia aceste bunuri pot fi dobândite numai
prin modurile prevăzute de lege.
Un alt element cu caracter de noutate, pe care îl aduce Legea nr.
213/1998 rezidă în faptul că stabileşte în mod expres competenţa instanţelor
judecătoreşti de a cerceta şi de a se pronunţa cu privire la valabilitatea
titlurilor de proprietate ale bunurilor aparţinând domeniilor publice şi/sau
private ael statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale, dobândite în
perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 (art. 6 din lege).
Aşa cum am mai arătat, dreptul de proprietate publică aparţine
statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/98 şi alte acte
normative, stabilind criteriile de delimitare dintre domeniul public al
statului, pe de o parte şi domeniile publice judeţene, municipale, orăşeneşti
şi comunale, pe de altă parte.
Astfel, art. 3 alin. (2) al legii stipulează că:
„Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la
art. 135 alin. (4) (actualul art. 136 alin. (3) s.n.) din Constituţie, din cele
prevăzute la pct. 1 din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes
public naţional, declarate ca atare prin lege”.
Din analiza textului legal citat, rezultă că un bun poate aparţine
domeniului public al statului numai dacă îndeplineşte cel puţin un criteriu
din următoarele trei:
1) este prevăzut în mod expres de art. 135 alin. (4) din Constituţie
(art. 136 alin. (3) din Constituţia României, republicată);
2) este prevăzut în mod expres de punctul I din Anexa la Legea nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia;
3
Ioan Adam, Noţiunile şi natura domeniului public, domeniului privat şi proprietatea
privată, în revista „Dreptul” nr. 8/1994, p. 32
94
3) este de uz sau interes public naţional, declarat ca atare prin lege,
ceea ce înseamnă că declararea unor bunuri ca fiind de uz sau
interes naţional este atributul exclusiv al legiuitorului, Guvernul
sau altă autoritate a administraţiei publice neavând această
competenţă.
În ceea ce priveşte domeniul public judeţean sau local norma de
principiu o regăsim în art. 120 alin.1 al Legii nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, care precizează că:
„Aparţin domeniului public de interes local sau judeţean bunurile
care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau interes public şi nu sunt
declarate, prin lege de uz sau interes public naţional”.
Prin urmare, pentru a determina sfera bunurilor care formează
domeniul public local sau judeţean trebuie avute în vedere, în mod
cumulativ următoarele două criterii:
1) bunurile să fie de uz sau interes public local sau judeţean (nu
naţional)
2) prin lege, bunurile respective să nu fie declarate de interes
naţional.
Aceste criterii trebuie avute în vedere în coroborare cu dispoziţiile
art. 3 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora:
a) domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute
la punctul II din Anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau interes
public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului
judeţean, dacă, nu au fost declarate prin lege de uz sau interes
naţional;
b) domeniul public la comunelor, oraşelor şi municipiilor este
alcătuit din bunurile prevăzute la punctul III din Anexă şi din alte
bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin
hotărâre a consiliului local respectiv; dacă nu sunt declarate prin
lege, bunuri de uz sau de interes public naţional sau judeţean.
În vederea delimitării domeniului public aparţinând statului de cele
aparţinâns unităţilor administrativ-teritoriale, Legea nr. 213/1998 prevede
obligativitatea inventarierii acestor categorii de bunuri, în termen de 9 luni
de la intrarea sa în vigoare a legii (24 ianuarie 1999), operaţiune care s-a
realizat după cum urmează:
a) pentru bunurile din domeniul public al statului, de către
ministere şi de celelalte autorităţi ale administraţiei publice
centrale care administrează astfel de bunuri; centralizarea acestor
inventare a fost făcută de către Ministerul Finanţelor, care a
supus lucrarea, spre aprobare, Guvernului conform art.20 din
lege;
95
b) pentru bunurile care alcătuiesc domeniul public al unităţilor
administrativ-teritoriale, inventarele s-au întocmit de comisii
speciale conduse de preşedinţii consiliilor judeţene sau primarii
localităţilor, după caz, şi s-au însuşit de către consiliile judeţene
sau locale.
Inventarele astfel însuşite au fost centralizate de către consiliile
judeţene, care au avut obligaţia de a le înainta Guvernului, iar acesta, prin
hotărâre, a atestat apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau
local, pe întreg teritoriul ţării.
Potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998 toate litigiile cu privire la
delimitarea domeniului public aparţinând statului, judeţelor, comunelor,
oraşelor sau municipiilor au fost date în competenţa instanţelor de
contencios administrativ.
De „lege ferenda”, propunem legiferarea unei proceduri de
conciliere administrativă pentru situaţiile în care două sau mai multe consilii
locale şi/sau un consiliu local şi consiliul judeţean şi-au înscris în inventare
aceleaşi bunuri. O astfel de prevedere asigura aplicarea Legii nr.213/98 într-
un termen mai scurt, actuala formulare fiind de natură să creeze multe litigii
între diferite consilii locale şi/sau cele judeţene.
3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-

teritoriale
În conformitate cu dispoziţiile art. 4 al Legii nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia „Domeniul privat al
statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunurile
aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra
acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de
proprietate privată”.
Altfel spus, el este constituit din toate celelalte bunuri mobile şi
imobile, care nu sunt cuprinse în domeniul public al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale şi care, evident, nu aparţin persoanelor fizice sau
juridice de drept privat.
Aceste bunuri se găsesc în circuitul civil general şi le este aplicabil
„regimul juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel” (art. 5 alin. 2
din Legea nr. 213/1998), adică pot fi înstrăinate, concesionate, închiriate în
condiţiile prevăzute de lege, ele pot fi dobândite de către particulari
(persoane fizice sau juridice) prin schimb etc., nefiind imprescriptibile,
inalienabile şi insesizabile.
Bunurile din domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale nu se bucură de un regim juridic special, privilegiat în raport cu
cele care constituie domeniul privat al particularilor, în acest sens art. 44
96
alin. (2) din Constituţie prevăzând că „Proprietatea privată este garantată şi
ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular”.
Referitor la determinarea domeniului privat al unităţilor
administrativ-teritoriale, art. 121 alin. 1 al Legii nr. 215/2001- legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, prevede că „este alcătuit din bunurile mobile şi imobile, altele
decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1) (s.n. domeniul public) intrate în
proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege”.
Se indică astfel în mod expres, de pe o parte, că nici un bun care
aparţine domeniului public de interes local nu se află şi nu intră în domeniul
privat de interes local, iar pe de altă parte, se stabileşte că aceste bunuri ale
domeniului privat sunt cele care se află sau au intrat în proprietatea
comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor prin căile şi mijloacele
prevăzute de lege.
În acelaşi timp, în domeniul privat de interes local sunt incluse
donaţiile şi legatele de bunuri mobile sau imobile.
În legătură cu regimul juridic al bunurilor din domeniul privat al
unităţilor administrativ-teritoriale, acestea se supun dispoziţiilor de drept
comun, dacă prin lege nu se prevede altfel. Trebuie totuşi reţinut în acest
context, faptul că, regimul dreptului comun nu se aplică în integralitatea sa
bunurilor aparţinând domeniului privat de interes local, existând unele
reguli speciale, derogatorii de la dreptul comun, atunci când este vorba
despre modalităţile de înstrăinare şi de achiziţionare a acestor bunuri.
Astfel, înstrăinarea cu titlu gratuit a unui bun din domeniul privat
este interzisă, administraţia publică, în principiu, neputând să facă
liberalităţi. Pe de altă parte, înstrăinarea cu titlu oneros, schimburile de
terenuri, delimitarea sau partajarea imobilelor - trebuie să fie aprobată de
consiliul local prin hotărâre adoptată cu votul a 2/3 din numărul consilierilor
în funcţie şi să aibă la bază o expertiză tehnică (art. 46 alin.21 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu modificările
şi completările ulterioare).
De asemenea, vânzarea, concesionarea şi închirierea bunurilor din
domeniul privat se pot face numai prin licitaţie publică, organizată în
condiţiile legii.1
De la această regulă, există şi unele excepţii prevăzute în mod expres
de lege sau de un alt act normativ.
Bunăoară, potrivit H.G. nr. 884/2004 privind concesionarea unor
spaţii cu destinaţia de cabinete medicale2, bunurile imobile sau părţile
1
Vezi art.125 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
2
97
acestora aflate în proprietatea publică a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale, se trec în proprietatea privată a acestora.
În acest sens. art. 2 din H.G. nr. 884/2004 prevede că: „(1)
Concesionarea imobilelor în care funcţionează cabinetele medicale înfiinţate
conform Ordonanţei Guvernului nr. 124/1998, republicată, cu completările
ulterioare, prevăzute la art. 1 alin. (1) se face fără licitaţie publică şi potrivit
dispoziţiilor prezentei hotărâri”.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte dobândirea bunurilor aparţinând
domeniului privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale este
aplicabil un regim juridic complex, în sensul că sunt aplicabile în acelaşi
timp atât regulile dreptului comun, precum şi o serie de reguli speciale.
Astfel, sub aspectul modalităţilor de dobândire, bunurile din
domeniul privat pot fi dobândite cu titlu oneros ori cu titlu gratuit, prin
cumpărare sau prin legate ori donaţie, după caz. Cu alte cuvinte, modalităţi
de dobândire comune, în regim juridic de drept civil.
În acelaşi timp, sunt aplicabile şi unele reguli speciale, de drept
public atât la achiziţionarea bunurilor precum şi la legate.
Aşa de exemplu, materia achiziţiilor publice de bunuri (publice şi
private), lucrări şi servicii publice este reglementată prin Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune
de servicii, cu modificările şi completările ulterioare1.
Potrivit art. 3 lit. f din actul normativ menţionat, contractul de
achiziţie publică este un contract cu titlu oneros, încheiat în scris între una
sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi
operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect executarea de lucrări,
furnizarea de produse sau prestarea de servicii.
Referitor la regimul juridic al bunurilor care pot fi dobândite în mod
gratuit, ne rezumăm la regula instituită prin art. 121 alin.3 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, conform căruia: „Donaţiile şi legatele cu sarcini pot
fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau, după caz, a consiliului
judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau judeţeni, după caz, în
funcţie.”
În concluzie, bunurilor aparţinând domeniului privat al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale le este aplicabil regimul juridic de drept
comun, cu excepţia situaţiilor în care legea specială dispune altfel.
4. Regimul juridic al concesionării

1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 337 din 17 iulie 2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 625 din 20 iulie 2006
98
4.1. Noţiune
Aşa cum am mai arătat, bunurile proprietate publică şi cele

proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, în condiţiile legii.
Altfel spus, concesionarea constituie o modalitate specifică de
exploatare a bunurilor proprietate publică ori privată aparţinând statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale, alături de exploatarea serviciilor şi
lucrărilor publice.
În perioada interbelică, instituţia concesiunii a fost consacrată de
doctrina dreptului public şi utilizată în practica administraţiei publice
româneşti, preluată fiind din doctrina şi practica Europei occidentale.1
Reprezentant de seamă al perioadei, prof. Paul Negulescu definea
concesiunea ca fiind „o formă de exploatare a unui serviciu public în
care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile
exploatării şi conducerea activităţii serviciului în schimbul dreptului de
a percepe taxele pentru serviciile prestate”2, autorul relevând în acelaşi
timp că „serviciile publice trebuie să fie dominate de grija interesului public,
iar concesiunea nu poate transforma serviciul public într-o afacere privată.”3
Deşi autorul citat definea instituţia concesiunii prin prisma
serviciului public, învederează că pot face obiectul concesiunii executarea
lucrărilor precum şi bunurile proprietatea publică ori privată a statului sau a
unităţilor administrativ-teritoriale.
Deosebit de important este însă faptul că, în absenţa unei
reglementări care să se regăsească în Codul civil şi/sau Codul comercial
prof. Paul Negulescu subliniază că regimul juridic al concesiunii nu trebuie
confundat sau identificat nici cu vânzarea şi nici cu închirierea.
În acest sens autorul afirma: „concesiunea nu se aseamănă cu
vânzarea, căci nu are loc nici un transfer de proprietate şi nici nu se
constituie în favoarea concesionarului vreun drept perpetuu; ea nu se poate
asemăna nici cu închirierea, căci concesionarul nu plăteşte o chirie, din
contră, el este autorizat să perceapă taxe asupra celor ce se folosesc de
serviciul concedat ... .”
Trebuie să subliniem că legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa vremii au
fost neunitare, uneori chiar contradictorii, context în care s-au conturat mai
multe teze cu privire la natura juridică a contractului de concesiune,
considerându-se a fi:
a) un contract special;
1
Vezi P. Negulescu, op. citată, pag. 154
2
P. Negulescu, op. citată, pag. 154
3
ibidem, pag. 155
99
b) un contract privat, asemănător contractului de vânzare-
cumpărare;
c) un act unilateral de putere publică;
d) un act bilateral de drept public (contract administrativ);
e) un act mixt, care cuprinde două categorii de dispoziţii, de
reglementare şi contractuale.
Analizând natura juridică a Contractului de concesiune prof. Paul
Negulescu îl considera ca fiind „un act mixt, o combinaţiune de
dispoziţiuni regulamentare şi de contract.”1
Astfel, în primul rând autorul relevă că urmărind satisfacerea
interesului general, administraţia, printr-un act de putere publică autorizează
un particular să presteze un serviciu public sau să execute anumite lucrări
publice şi-i conferă dreptul să perceapă anumite taxe de la cei care doresc să
folosească serviciul sau lucrările publice. Pe acest fond de idei, autorul arată
„căci ştim că dreptul de a administra şi a întrebuinţa domeniul public, în
vederea interesului general, este un atribut al suveranităţii. Un asemenea
drept nu poate să facă obiectul unui contract de drept privat. Statul este
detentorul suveranităţii. În această calitate, el organizează serviciul public,
printr-un act de putere publică, autorizând pe un particular să facă lucrările
necesare pentru funcţionarea serviciului public şi să exploateze acest
serviciu în interesul public. Alături de acest act de autoritate, intervine un
contract, care, stabilind obligaţii reciproce, leagă administraţia faţă de
concesionar.”2
Considerând partea reglementată ca fiind dominantă şi specifică
contractului de concesiune, autorul sublinia că administraţia poate modifica
organizarea şi funcţionarea serviciului public, în funcţie de interesul public
la un moment dat.
Am insistat asupra acestei structuri mixte a contractului de
concesiune, format dintr-o parte reglementară şi o parte contractuală,
plecând de la constatarea că, după 1990, această teză doctrinară din perioada
interbelică a fost consfinţită de legislaţia în materia concesiunilor.
În concret, este vorba despre art.31 din Legea privind regimul
concesiunilor nr. 219/19983, în prezent abrogată şi de art. 53 din Ordonanţa
de urgenţă a Guvernului privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică nr. 54 din 28 iunie 2006.4
Conform art.53 alin.1 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
54/2006: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a
1
ibidem, pag. 155
2
ibidem, pag. 156
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 noiembrie 1999, cu
modificările şi completările ulterioare, abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 418 din 15 mai 2006
4
100
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din
motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz”, asupra
condiţiilor în care poate concedentul să dispună aceste modificări urmând să
insistăm într-unul din subcapitolele următoare.
Instituţia concesiunii, la fel ca şi cele de domeniu public, domeniul
privat etc. nu au mai fost întâlnite în doctrine, legislaţia şi jurisprudenţa din
perioada comunistă.
După 1990, dispoziţii cu privire la concesionarea bunurilor
proprietate publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale, a serviciilor şi activităţilor publice le regăsim în Constituţie, legi
şi în alte acte normative, dintre care menţionăm:
Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat
ca regii autonome şi societăţi comerciale1; Legea nr. 50/1991 privind
autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru realizarea
locuinţelor2; Legea nr. 18/1991 – legea fondului funciar 3; Hotărârea
Guvernului nr. 1228/1990 pentru aprobarea Metodologiei concesionării,
închirierii şi locaţiei de gestiune4, abrogată; Legea petrolului nr. 134/19955
etc.
În anul 1998, a fost adoptată Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor,6 al cărui scop era prevăzut în mod explicit în art.1 alin.1, care
avea următoarea redactare: „Prezenta lege are ca obiect reglementarea şi
organizarea regimului de concesionare pentru:
a) bunurile proprietate publică ori privată a statului, judeţului,
oraşului sau comunei;
b) activităţile şi serviciile publice de interes naţional sau local.”
Ulterior, prin Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea
Normelor metodologice-cadru7 de aplicarea Legii privind regimul
concesiunilor nr. 219/1998, a fost instituit un cadru legislativ unitar în
materia concesiunilor de bunuri, activităţi şi servicii publice.
În mod bizar şi inexplicabil Legea nr. 219/1998 privind regimul
concesiunilor a fost abrogată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.98 din 8 august 1990, cu
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 487 din 31 mai 2004, cu
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1 din 5 ianuarie 1998, cu
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.140 12 decembrie 1990,
abrogată prin Legea nr. 219/1999
5
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.301 din 29 dec.1995, cu
6
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 459 din 30 nov. 1999, cu
7
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 149 din 6 aprilie 1999
101
34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor
de concesiune de lucrări şi a contractelor de concesiune de servicii, care a
intrat în vigoare la data de 30 iunie 2006.
Afirmaţia noastră se fundamentează pe constatarea că Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 reglementează în principal materia achiziţiilor publice
şi numai în subsidiar şi în mod incomplet materia concesiunilor.
În concret, Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006 tratează contractele de
concesiune într-un singur capitol. Este vorba despre Capitolul VII intitulat
„Contractele de concesiune”, format din două secţiuni, intitulate „Principii
şi reguli generale de atribuire a contractului de concesiune” şi respectiv
„Reguli pentru atribuirea contractelor de achiziţie publică de către
concesionari”, normele fiind cuprinse în art. 217 -art.228.
Ulterior, cadrul legislativ a fost completat prin Ordonanţa de
Urgenţă privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică nr. 54 din 28 iunie 2006.1
Faţă de acest context legislativ, vom reda mai jos definiţiile celor trei
categorii de contracte de concesiune, în funcţie de obiectul contractului.
Potrivit art.1 alin.2 din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006:
„Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică, denumit în
continuare contract de concesiune, este acel contract încheiat în formă scrisă
prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă
determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul
şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate
publică, în schimbul unei redevenţe.”
Contractul de concesiune se încheie pentru o perioadă care nu poate
depăşi 49 de ani, începând de la data semnării lui.
Durata de concesionare se stabileşte de către concedent pe baza
studiului de oportunitate şi poate fi prelungită pentru o perioadă de cel mult
jumătate din cea iniţială, prin simplul acord de voinţă al părţilor, prevederi
reieşite în mod expres din art. 7 alin.2 şi 3 ale Ordonanţei de Urgenţă nr.
54/2006.
Definiţiile contractului de concesiune de lucrări publice şi a
contractului de concesiune de servicii le regăsim în Ordonanţa de urgenţă
nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
de servicii, după cum urmează:
A) Conform art.2 alin.1 lit.g contractul de concesiune de lucrări
publice este: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de
lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate contractantul,
în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în
calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o
1
102
perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani
prestabilite.”
Întrucât legiuitorul utilizează o normă de trimitere, ne vedem
obligaţi să redăm conţinutul art. 4 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului
nr. 34/2006, care are următoarea redactare:
„(1) Contractul de lucrări este acel contract de achiziţie publică care
are ca obiect:
a.) execuţia de lucrări legate de una din activităţile cuprinse în anexa
nr.1 sau execuţia unei construcţii;
b.) proiectarea, cât şi execuţia de lucrări legate de una dintre
activităţile cuprinse în anexa nr.1 sau atât proiectarea, cât şi execuţia
unei construcţii;
c.) realizarea prin orice mijloace a unei construcţii care corespunde
necesităţii şi obiectivelor autorităţii contractante, în măsura în care
acestea nu corespund prevederilor lit. a şi b.
(2) În sensul prevederilor alin.1, prin construcţie se înţelege
rezultatul unui ansamblu de lucrări de construcţii de clădiri sau lucrări de
geniu civil, destinat să îndeplinească prin el însuşi o funcţiew tehnică sau
economică.”
B) Contractul de concesiune de servicii este definit în art.2 alin.1 lit.
h ca fiind: „contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de
servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor publice contractantul,
în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în
calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă
determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.”
Având în vedere norma de trimitere utilizată în definiţie, constatăm
că potrivit art.6 din Ordonanţa de urgenţă:
„(1) Contractul de servicii este acel contract de achiziţie publică,
altul decât contractul de lucrări sau de furnizare, care are ca obiect prestarea
unuia sau mai multor servicii astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele
nr. 2A şi 2B.
(2) Contractul de achiziţie publică care are ca obiect principal
prestarea unor servicii şi, cu titlu accesoriu, desfăşurarea unor activităţi
dintre cele prevăzute în anexa nr.1 este considerat contract de servicii.”
În Opinia noastră, definiţiile legiuitorului sunt ambigue, de natură a
lăsa loc arbitrariului, interpretărilor şi abuzurilor.
4.2. Părţile contractului de concesiune.
Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia că, în

contractul de concesiune care are ca obiect, după caz, bunurile proprietate
103
publică, lucrările publice ori serviciile identificăm două părţi, denumite în
mod generic concedent şi concesionar.
Având în vedere specificitatea diferitelor tipuri ale contractelor de
concesiune, în funcţie de obiectul acestora, le vom aborda în cele ce
urmează în mod distinct.
1) Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
Conform art. 5 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,
are calitatea de concedent, în numele statului, judeţului, oraşului sau
comunei:
a) ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, pentru bunurile proprietatea publică a statului;
b) consiliile judeţene, consiliile locale, Consiliul General al
Municipiului Bucureşti sau instituţiile publice de interes local, pentru
bunurile proprietatea publică a judeţului, oraşului sau comunei.
Calitatea de concesionar o poate avea orice persoană fizică sau
persoană juridică, română ori străină astfel cum prevăd dispoziţiile art.6 din
acelaşi act normativ. În toate cazurile însă, conform art.7 alin.1 din
Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, contractul de concesiune se va încheia în
conformitate cu legea română, indiferent de naţionalitatea sau cetăţenia
concesionarului.
Concedentul are obligaţia de a atribui contractul de concesiune, cu
alte cuvinte de a-şi selecta concesionarul prin aplicarea procedurii
licitaţiei, care reprezintă regula, ori prin negocierea directă, procedură
care constituie excepţia de la regulă.1
În mod derogator de la regulile enunţate, bunurile proprietate publică
pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale, societăţilor
naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea ministerelor, altor
organe de specialitate ale administraţiei centrale ori a consiliilor judeţene,
municipale, orăşeneşti şi comunale.
Conform art. 59 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
procedura atribuirii directe poate fi utilizată numai dacă sunt întrunite
cumulativ următoarele condiţii:
a) societăţile concesionare provind din reorganizarea fostelor regii
autonome;
b) obiectul principal de activitate al societăţilor comerciale îl
constituie gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea respectivelor
bunuri;
1
Vezi art.14 şi 15 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică,cu modificarile si completarile
ulterioare.
104
c) durata concesiunii nu poate depăşi data la care se finalizează
privatizarea societăţii comerciale.
2. Contractele de concesiune de lucrări publice şi a celor de
servicii
Definiţiile prezentate în subcapitolul anterior ne-au relevat faptul că
şi în aceste tipuri ale contractului de concesiune avem două părţi şi anume:
a) concedentul, care are calitatea de autoritate contractantă;
b) concesionarul, reprezentat de către operatorul economic (persoană
fizică sau persoană juridică, de drept public sau de drept privat, ori grupă de
astfel de persoane cu activitate în domeniul care oferă în mod licit pe piaţă’
produse, servicii şi/sau execută lucrări), care a fost selectat prin procedura
de atribuire organizată şi derulată de către autoritatea contractantă.1
Dacă, sub aspectul concesionarului considerăm că nu există dubii, în
sensul că acesta trebuie să fie desemnat câştigătorul procedurii de atribuire,
care poate îmbrăca forma: licitaţiei deschise, licitaţiei restrânse, dialogului
competitiv, negocierii, cererii de oferte sau a concursului de soluţii, unele
precizări sunt necesare în legătură cu concedentul, respectiv autoritatea
contractantă.
Sfera persoanelor juridice care pot avea calitatea de concedenti este
prevazuta in art.8 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006
potrivt caruia: „Este autoritate contractantă în sensul prezentei ordonanţe de
urgenţă:
a) oricare organism al statului, autoritate publică sau instituţie
publică , care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local;
b) oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele
prevăzute la lit.a, cu personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a
satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi
care se află cel puţin în una din următoarele situaţii:
• este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă,
astfel cum este definită la lit.a a, sau de către un alt organism
de drept public;
• se află în subordinea sau este supusă controlului unei
autorităţi contractante, astfel cum este definită la lit. a, sau
unui alt organism de drept public;
• în conponenţa consiliului de administraţie/organului de
conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din
numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate
contractantă, astfel cum este definită la lit. a, sau de către un
alt organism de drept public.
1
A se vedea art.3 lit.f şi lit. s din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind
atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice
şi a contractelor de concesiune de servicii
105
c) oricare asociere formată de una sau mai multe autorităţi
contractante dintre cele prevăzute la lit.a) sau b);
d) oricare subiect de drept, altul decât cele prevăzute la lit. a) – d),
care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la Capitolul
VIII Secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv, astfel cum este
acesta definit la art.3, lit. t), acordat de o autoritate competentă, atunci când
acesta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru
destinate efectuării respectivelor activităţi.
Aşadar, se poate constatat cu uşurinţă paleta diversificată a
instituţiilor publice care pot avea calitatea de autoritate contractantă,
implicit pe cea de concedent.
4.3. Natura juridică a contractului de concesiune
La începutul acestui capitol arătam că în perioada interbelică,

doctrina şi jurisprudenţa au calificat în diferite feluri natura juridică a
contractului de concesiune, discuţii care s-au menţinut şi în doctrina
dreptului public românesc după anul 1990.
Ulterior, o parte însemnată a doctrinarilor, printre care prof. Antonie
Iorgovan,prof. Verginia Vedinaş,prof. Dana Tofan ş.a., au susţinut natura
administrativă a contractului de concesiune.
Această teză doctrinară şi-a găsit in timp consacrarea legală în mai
multe texte din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004,1 printre
care amintim: art. 2 lit. c, art. 7, art. 8 alin. 2, art. 18 alin. 4 etc.
Chiar dacă unele dispoziţii din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare ni se par discutabile
sau, mai grav, neconstituţionale,2 legiuitorul are meritul de a fi calificat ca
fiind contract administrativ contractul încheiat de autorităţile publice care au
ca obiect:
a) punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
b) executarea lucrărilor de interes public;
c) prestarea serviciilor publice;
d) achiziţiile publice.
Pe de altă parte, apreciem că natura administrativă a contractului de
concesiune rezultă şi dintr-o serie de dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr.
54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică.
1
2
A se vedea art.18 alin.4 lit. b, c, d din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările şi completările ulterioare, prin raportare la principiul autonomiei locale
consacrat în art.120 alin.1 din Constituţia României, republicată
106
Astfel, conform art. 53 din Ordonanţa de Urgenţă, concedentul poate
modifica în mod unilateral partea reglementară a contractului de
concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din motive
excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz. Din textul
menţionat rezultă cu evidenţă două concluzii şi anume:
a) contractul de concesiune are o parte reglementară, impusă în mod
unilateral de către autoritatea publică, fără a exista un acord de voinţă
specific contractelor civile;
b) partea reglementară a contractului de concesiune are în vedere
protecţia interesului general, care nu poate fi făcută decât de o autoritate
publică, în temeiul prerogativelor de putere publică pe care le exercită
înzestrată fiind, în acest sens de lege.
În al doilea rând, natura juridică administrativă a contractului de
concesiune rezultă din faptul că legiuitorul îi conferă concedentului dreptul
de a-şi selecta, de a-şi alege după anumite proceduri riguroase, partenerul
contractual, concesionarul.
În acest sens, trebuie percepute dispoziţiile art. 10, art. 11, art. 12
etc. din Ordonanţa de Urgenţă nr. 54/2006, potrivit cărora: „iniţiativa
concesionării trebuie să aibă la bază efectuarea unui studiu de
oportunitate” sau „studiul de oportunitate de aprobă de către concedent.”
Pe de altă parte, dar în acelaşi context de idei, art.51 prevede fără
echivoc: „(1) Contractul de concesiune cuprinde clauzele prevăzute în
caietul de sarcini şi clauzele convenite de părţile contractante, în
completarea celor din caietul de sarcini, fără a contraveni obiecvtivelor
concesiunii prevăzute în caietul de sarcini.”
Cu alte cuvinte, concedentul are posibilitatea de a-şi atinge scopul
urmărit şi de a selecta ofertanţii prin condiţiile impuse în cele două
documente: studiul de oportunitate şi caietul de sarcini. În mod cert, este o
specificitate care ţine de esenţa dreptului public şi nu a dreptului privat.
În sfârşit, trebuie să menţionăm că legiuitorul a urmărit să
contracareze eventualele abuzuri ori excese de putere ce s-ar putea ivi din
partea unor autorităţi publice, prin mai multe mijloace, astfel:
a) a stabilit în art. 13 principiile care stau la baza atribuirii
contractelor de concesiune (transparenţa, tratamentul egal,
proporţionalitatea, nediscriminarea, libera concurenţă);
b) a stabilit prin acte normative speciale proceduri riguroase,
obligatorii de urmat pentru toţi concedenţii;1
1
A se vedea: Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor
de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de
concesiune de servicii; Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul
contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
107
c) a creat cadrul legal pentru contestarea oricărui act procedural al
concedentului la instanţele specializate de contencios administrativ1 etc.
În concluzie, considerăm că atât doctrina precum şi legislaţia
specifică ne îndreptăţesc să calificăm contractul de concesiune ca fiind
contract administrativ.
4.4. Obiectul contractului de concesiune
După cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul

contractelor de concesiune este reglementat, în principal, de două acte
normative.
O primă reglementare, o reprezintă Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
de servicii.
Este necesar să observăm că atât titlul actului normativ precum şi
conţinutul acestuia au în vedere noţiunea de serviciu, în sens larg şi nu pe
cea de serviciu public. Mai explicit, actul normativ vizează concesionarea
serviciilor comerciale, economico-industriale, fără a folosi sintagma de
„serviciu public”.
În acelaşi timp, „legiuitorul” utilizează în diferite texte sintagma
„utilitate publică”2, enumerând activităţile relevante din sectoarele apă,
energie, transport, poştă, context care ne conduce la ideea de serviciu public.
Considerăm regretabil faptul că actul normativ nu clarifică fără
echivoc materia concesionării care, în opinia noastră, trebuia să se
regăsească într-o reglementare distinctă de cea a achiziţiilor publice.
Având în vedere ambiguităţile ordonanţei de urgenţă, apreciem că
obiectul contractului de concesiune publică, guvernat de normele dreptului
administrativ îl poate constitui atât o lucrare publică precum şi un serviciu
public, după caz.
De altfel, aşa cum am arătat, ţine de esenţa concesiunii ca o
autoritate publică, din sfera puterii executive – denumită concedent, să
transmită, pentru o perioadă limitată de timp, unui privat, persoană fizică
sau persoană juridică dreptul şi obligaţia de a exploata un serviciu public ori
o lucrare publică, în schimbul unei redevenţe.
1
A se vedea Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare; art.66 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică
2
A se vedea art.229 alin.2, art.232, art.235 etc din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
34/2006
108
Apreciem că, ori de câte ori obiectul contractului de concesiune îl
constituie un serviciu public, concedentul trebuie să însereze în caietul de
sarcini clauze obligatorii care, ulterior să fie preluate în partea reglementară
a contractului.
Evident că avem în vedere, în primul rând, obligaţia de a se asigura
satisfacerea interesului general pentru care serviciul public a fost înfiinţat,
funcţionarea regulată şi continuă a serviciului public după un program adus
la cunoştinţa publicului etc.
În concluzie, apreciem că potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de
Urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 obiectul contractului de concesiune îl
poate constitui, după caz: o lucrare publică, un serviciu public ori un
serviciu comercial.
O a doua reglementare în materie o regăsim în Ordonanţa de Urgenţă
a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de
bunuri proprietate publică.
Scopul ordonanţei de urgenţă sus-menţionate rezultă explicit din
art.1 alin.1, respectiv acela de a reglementa „regimul juridic al contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică.”
Aşadar, din textul citat rezultă în mod indubitabil că obiectul
contractelor de concesionare îl pot constitui bunurile proprietate publică din
patrimoniul statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
O remarcă absolut necesară ni se pare aceea că abrogarea Legii
privind regimul concesiunilor nr. 219/1998, prin Ordonanţa de Urgenţă a
Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
de servicii, reglementa regimul concesionării bunurilor proprietatea publică
ori privată a statului, judeţului, oraşului sau comunei,s-a dovedit a fi o
solutie nefericita.Astfel, comparând obiectul de reglementare al celor două
acte normative rezultă cu evidenţă faptul că s-a creat, cel puţin temporar o
situaţie de vid legislativ, în sensul că nu este reglementată concesionarea
bunurilor proprietatea privată a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale.
Această stare de fapt şi de drept a creat reale probleme autorităţilor
administraţiei publice în gestionarea domeniului privat, pe de o parte, dând
în acelaşi timp naştere la întrebarea dacă legiuitorul mai doreşte sau nu să
consfinţească posibilitatea concesionării bunurilor proprietatea privată a
statului, judeţelor, oreşelor şi comunelor, pe de altă parte.
În ceea ce ne priveşte, considerăm că este vorba despre o eroare
care sperăm noi va fi eliminată în mod operativ.
Aşadar, subliniem că din conţinutul celor două reglementări
specifice în materia concesiunilor, obiectul unui contract de concesionare îl
109
poate constitui, după caz: un bun proprietate publică, o lucrare publică, un
serviciu public ori un serviciu comercial.
Pe parcursul acestui subcapitol am scos în evidenţă cîteva dintre
imperfecţiunile ori erorile celor două ordonanţe de urgenţă care
reglementează materia concesiunilor. Aşa fiind, este firesc să concluzionăm
în legătură cu obiectul contractelor de concesiune, ţinând cont de doctrina în
materie şi de legislaţia complementară obiectului de studiu.
Aşadar, concluzionăm prin a releva că în funcţie de obiectul
concesiunii distingem două categorii de contracte şi anume:
a) contracte de concesiune publică, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietate publică, a unui serviciu public ori a unei
lucrări publice. Aceste contracte, împreună cu cele de achiziţie publică
formează categoria contractelor administrative şi se supun exclusiv unui
regim juridic de drept public.1
b) contracte de concesiune privată, care pot avea ca obiect
exploatarea unui bun proprietatea privată a statului, judeţului, oraşului sau
comunei sau un serviciu comercial.
Reglementarea parţială a acestei materii o regăsim în art.13 alin.1
coroborat cu art. 15 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, conform art. 15 coroborat cu art. 13 alin.1 din legea sus-
menţionată, terenurile aparţinând domeniului privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale destinate construirii, se pot concesiona
fără licitaţie publică, cu plata taxei de redevenţă, în următoarele scopuri:
a) pentru realizarea de obiective de utilitate publică sau de
binefacere, cu caracter social, fără scop lucrativ, altele decât cele care se
realizează de către colectivităţile locale pe terenurile acestora;
b) pentru realizarea de locuinţe de către Agenţia Naţională pentru
Locuinţe, potrivit legii;
c) pentru realizarea de locuinţe pentru tineri până la împlinirea
vârstei de 35 ani;
d) pentru strămutarea gospodăriilor afectate de dezastre, potrivit
legii;
e) pentru extinderea construcţiilor pe terenurile alăturate, la cererea
proprietarului sau cu acordul acestuia;
f) pentru lucrări de protejare ori de punere în valoare a
monumentelor istorice definite potrivit legii, cu avizul conform al
Ministerului Culturii şi Cultelor, pe baza documentaţiilor de urbanism
avizate potrivit legii.
Trebuie observat că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţii enumeră doar, situaţiile în care terenuri aparţinând
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 498-499
110
domeniului privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, fără a constitui o reglementare specială a acestor terenuri.
Pe de altă parte, deşi nu rezultă expres din lege, apreciem că în astfel
de situaţii avem de a face cu aşa-zisele „acte de gestiune”, guvernate de un
regim juridic mixt, regim juridic de drept comun, civil – în sens larg (ori
comercial, în sens restrâns), comandat de un regim de drept administrativ,
putând fi considerată aceasta propunere „de lege ferenda”.
4.5. Procedura de concesionare
Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a

subliniat în repetate rânduri necesitatea şi oportunitatea unui Cod de
proceduri administrative, în care să se regăsească o reglementare unitară a
materiei, sub aspectul procedurilor de urmat.
Cu certitudine un astfel de demers este deosebit de dificil, datorită
complexităţii şi diversităţii activităţilor cu care se confruntă administraţia
publică. Aşa fiind, procedurile administrative sunt reglementate printr-o
multitudine de acte normative, materia concesiunilor confirmând această
regulă.
Astfel, procedura de concesionare a bunurilor proprietatea publică a
statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale este reglementată prin
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică.
Potrivit art. 14 din actul normativ citat, procedurile de atribuire a
contractului de concesiune sunt următoarele:
a) licitaţia, procedura la care orice persoană fizică sau juridică
interesată are dreptul de a depune ofertă;
b) negocierea directă – procedura prin care concedentul negociază
clauzele contractuale, inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi
la procedura de atribuire a contractului de concesiune.
În acelaşi timp, art.15 stabileşte că regula este reprezentată de
atribuirea contractului de concesiune prin licitaţie, negocierea directă fiind
excepţia.
Iniţiativa concesiunii o are concedentul, din oficiu sau la propunerea
unei persoane interesate.1
În toate cazurile, iniţiativa concesionării trebuie să aibă la bază un
studiu de oportunitate şi un caiet de sarcini aprobate de către concedent,
prin act administrativ de autoritate.
1
A se vedea art.9 şi următorii din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
111
Legiuitorul a reglementat în mod detaliat etapele procedurale
obligatorii, documentele care se întocmesc în diferitele faze procedurale,
căile de atac etc.
În mod sintetic, toate etapele procedurale şi documentele întocmite
se constituie în dosarul concesiunii care, potrivit art.62 din Ordonanţa de
urgenţă nr. 54/2006 trebuie să conţină cel puţin următoarele documente:
a) studiul de oportunitate al concesiunii;
b) hotărârea de aprobare a concesiunii şi, după caz, hotărârea de
aprobare a subconcesiunii;
c) anunţurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006 referitoare la procedura de atribuire a contractului de concesiune şi
dovada transmiterii acestora spre publicare;
d) documentaţia de atribuire;
e) nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în cazul
în care procedura aplicată a fost alta decât licitaţia deschisă;
f) denumirea/numele ofertantului/ofertanţilor a cărui/a căror
ofertă/oferte a/au fost declarată/declarate câştigătoare şi motivele care au
stat la baza acestei decizii;
g) justificarea hotărârii de anulare a procedurii de atribuire, dacă este
cazul;
h) contractul de concesiune semnat de parti.
Conform art.63 din Ordonanţa de Urgenţă: „Dosarul concesiunii are
caracter de document public.”
Pe de altă parte, menţionăm că norme procedurale în materia
concesiunii lucrărilor publice şi a serviciilor regăsim în Ordonanţa de
Urgenţă nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a
de servicii.
În opinia noastră, este de neînţeles opţiunea „legiuitorului” de a
reglementa materia concesiunilor în mai multe acte normative, din punct de
vedere al dreptului substanţial şi al celui procedural. Cu certitudine, această
manieră de reglementare va genera o practică administrativă greoaie,
neunitară determinată de ambiguitatea normelor.
Un exemplu nefericit, în acest sens, îl regăsim chiar în definirea
conceptelor.
Astfel, conform art. 3 lit. b din Ordonanţa de Urgenţă nr. 34/2006
contractul de concesiune de lucrări publice este „contractul care are aceleaşi
caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida
lucrărilor executate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din
partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata
rezultatul lucrărilor sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”
112
În acelaşi spirit, potrivit art.3 lit. e din Ordonanţa de Urgenţă
contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind „contractul care are
aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebire că în
contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar,
primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul
de a exploata serviciile sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani.”
Se poate observa modul deficitar şi ambiguitatea celor două definiţii
care, în mod firesc trebuia să vizeze genul proxim, pe de o parte, cu alte
cuvinte să realizeze ceea ce au comun fiecare dintre aceste contracte cu
contrcatul de concesiune iar, pe de altă parte, să releve diferenţa specifică,
particularitatea fiecărui gen de contract.
Or, în ambele cazuri, legiuitorul a utilizat o „normă de trimitere”, de
natură a crea confuzie şi incertitudine.
Sub aspect procedural, art. 217 din Ordonanţa de Urgenţă stabileşte
principiile care stau la baza atribuirii contractului de concesiune, astfel:
nediscriminarea, tratamentul egal, recunoaştere reciprocă, transparenţa,
proporţionalitatea, eficienţa utilizării fondurilor şi asumarea răspunderii.
Cu alte cuvinte, principiile care guvernează materia achiziţiilor
publice.
În ceea ce priveşte: „modul de fundamentare a deciziei de realizare a
proiectului, modul de transfer şi de recuperare a obiectului concesiunii,
modul de pregătire a documentaţiei de atribuire şi de aplicare a
procedurilor ...”, ordonanţa de urgenţă prevede că se vor stabili prin hotărâre
a Guvernului.1
4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune
Capitolul IV al Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul

contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică reglementează
aspectele legate de procedura încheierii contractului, clauzele acestuia,
regimul bunurilor, subconcesionarea şi încetarea contractului de concesiune.
Având în vedere interesul teoretic şi practic pe care îl suscită,
supunem analizei noastre câteva aspecte, după cum urmează:
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul
Reglementarea acestui element esenţial al întregii proceduri de
selectare a concesionarului este făcută în mod defectuos, imprecis, printr-o
serie de norme de trimitere.2
Este regretabilă această superficialitate a legiuitorului, având în
vedere importanţa deosebită a datei la care se semnează contractul de
concesiune. În mod indubitabil, importanţa acesteia rezultă din conţinutul
1
A se vedea art.218 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
2
Ibidem, art.50, art.42 şi art.41
113
art. 7 alin. 1 al Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 conform căruia Contractul
de concesiune se încheie în conformitate cu legea română, pentru o perioadă
care nu va putea depăşi 49 de ani, termen care începe să curgă de la data
semnării lui.
Or, aşa fiind, actul normativ trebuia să prevadă cu precizie termenul
în care trebuie încheiat contractul cu ofertantul declarat câştigător al
licitaţiei şi sancţiunea aplicată părţii aflate în culpă.
În mod nefericit însă şi cu efecte nefaste credem noi, în practica
administrativă şi jurisprudenţă, Ordonanţa de urgenţă stabileşte sancţiunea
aplicabilă părţii aflate în culpă pentru neîncheiereacontractului de
concesiune într-un termen de 20 de zile, momentul de la care începe aceasta
fiind stabilit printr-o normă de trimitere.
Concret, textele în discuţie ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006
sunt următoarele:
a) Articolul 50 potrivit căruia: „(1) Neîncheierea contractului de
concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la data împlinirii
termenului prevăzut la art. 42 poate atrage plata daunelor-interese de către
partea în culpă; (2) Refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia
contractul de concesiune poate atrage după sine plata daunelor-interese.”
b) Articolul 42 la care face trimitere textul menţionat anterior
stabileşte: „Concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai
după împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data realizării
comunicării prevăzute la art. 41 alin.1.”
c) Articolul 41 text la care ne trimite art. 42 are următorul conţinut:
„(1) Concedentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre
deciziile referitoare la atribuirea contractului de concesiune, în scris, cu
confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la emiterea
acestora.
Analiza celor trei texte sus-menţionate ne obligă să formulăm câteva
concluzii, după cum urmează:
a) În primul rând, apreciem că sunt ignorate în mod flagrant
dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative care, constituie „dreptul comun” în ceea ce
priveşte modul de redactare al actelor normative.
Astfel, conform art. 7 alin. 2 al Legii nr. 24/2000 „prin modul de
exprimare actul normativ trebuie să asigure dispoziţiilor sale un caracter
obligatoriu.” Sau, pe acelaşi fond de idei, art. 33 alin. (1) prevede că:
„Actele normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific
normativ, concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu
respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie.”
114
Este evident că, analizate prin prisma exigenţelor impuse de Legea
nr. 24/2000 dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006 sunt ambigue,
imprecise, neclare şi în consecinţă, nelegale din această perspectivă.
b) În al doilea rând, subliniem că ordonanţa de urgenţă instituie în
art. 50, o normă cu caracter permisiv, utilizând sintagma: „poate atrage plata
daunelor-interese ...”
Din acest punct de vedere, cel puţin două critici credem că sunt
pertinente şi concludente faţă de actul normativ în cauză şi anume:
1) Instituţia concesiunii este o instituţie a dreptului public, intim
legată de exercitarea puterii publice de către autorităţi publice cărora legea
le conferă calitatea de concedent.
Aşa fiind, în mod evident normele trebuie să îmbrace un caracter
imperativ, obligatoriu această chestiune fiind tranşată în mod indubitabil în
doctrină.
În consecinţă, considerăm inexplicabil şi de nepermis modul lacunar
în care s-a redactat textul în cauză, de lege ferenda impunându-se, în opinia
noastră, reformularea adecvată a acestuia.
2) Dată fiind ambiguitatea textului prin introducerea normei
permisive practica administrativă va fi neunitară, dar legală.
Astfel, din interpretarea logico-gramaticală a art. 50 al Ordonanţei de
urgenţă se poate aprecia că este legală conduita „părţilor care încheie
contractul de concesiune într-un termen de 20 de zile calendaristice de la
data împlinirii termenului prevăzut la art. 42”, cu sau fără plata daunelor-
interese.
Este o chestiune regretabilă faptul că a regăsi într-un act normativ o
astfel de lacună, care de lege ferenda se cere a fi înlăturată.
c) În al treilea rând, foarte grav ni se pare faptul că legiuitorul nu a
instituit cu claritate o sancţiune mai severă pentru situaţia în care ofertantul
declarat câştigâtor al procedurii de atribuire a contractului de concesiune
refuză să încheie contractul.
În opinia noastră, sancţiunea instituită în art. 50 alin.2 al Ordonanţei
de urgenţă nu este de natură a rezolva situaţia.
Cu alte cuvinte, considerăm că pentru concedent nu poate fi
satisfăcătoare doar plata daunelor-interese de către ofertantul declarat
câştigător care refuză încheierea contractului de concesiune. Apreciem că se
impunea stabilirea unei sancţiuni mai severe şi anume decăderea din dreptul
câştigat dacă adjudecătorul nu încheie contractul într-un termen cert, spre
exemplu: cel mult 30 de zile de la data adjudecării.
d) În sfârşit, relevăm că termenul înăuntrul căruia părţile trebuie să
încheie contractul de concesiune rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 42
şi art. 41 alin.1 şi art. 50 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
54/2006, care stabilesc următoarele reguli:
115
 termenul începe să curgă de la data la care concedentul
comunică decizia de atribuire a contractului de concesiune
care, este de 3 zile conform art. 41 din Ordonanţa de urgenţă.
 Contractul de concesiune poate fi încheiat numai după
împlinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data
comunicării deciziei de atribuire de către concedent (art. 42
din Ordonanţa de urgenţă), în următoarele 20 de zile
calendaristice.
În alţi termeni, din formulările bizare şi ambigue ale actului
normativ nu putem stabili cu certitudine un singur termen, obligatoriu
pentru toţi concedenţii şi prezumtivii concesionari care fac obiectul
Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006.
B) Specificitatea clauzelor contractuale

a) Contractul de concesiune cuprinde două categorii de clauze şi
anume:
Clauze prevăzute în caietul de sarcini care constituie aşa-zisa parte
reglementară a contractului de concesiune.1 Aceste clauze au menirea de a
evidenţia o particularitate fundamentală a contractului administrativ,
guvernat de normele dreptului public, faţă de contractul civil, guvernat de
normele dreptului privat. Este vorba despre faptul că, autoritatea publică
(concedentul) îşi exercită prerogativele de putere publică având abilitatea
legală de a-şi alege viitorul partener contractual, concesionarul, numai dacă
îndeplineşte şi achiesează la condiţiile impuse prin caietul de sarcini.
Pentru aceste considerente, art. 53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă
prevede că: „Concedentul poate modifica unilateral partea reglementară a
contractului de concesiune, cu notificarea prealabilă a concesionarului, din
motive excepţionale legate de interesul naţional sau local, după caz.”
Clauze stabilite prin acordul părţilor, „în completarea celor din
caietul de sarcini, fără a contraveni obiectivelor concesiunii prevăzute în
caietul de sarcini”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 51 alin. 1 din
Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006.
b) Contractul de concesiune este guvernat de principiul echilibrului
financiar stipulat în art. 54 alin. 1 din Ordonanţa de urgenţă.
Acest principiu semnifică faptul că între drepturile şi obligaţiile de
natură contractuală ale celor două părţi trebuie să existe un echilibru perfect.
Mai mult chiar, conform art. 54 alin. 2 din actul normativ menţionat:
„Concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de
execuţia obligaţiilor sale, în cazul în care această creştere rezultă în urma:
a) unei măsuri dispuse de o autoritate publică;
b) a unui caz de forţă majoră sau unui caz fortuit.
1
Vezi art.51 alin.1 coroborat cu art.53 alin.1 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
116
c) Ordonanţa de urgenţă instituie regula potrivit căreia contractul de
concesiune trebuie să conţină interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, unei alte persoane, obiectul concesiunii.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi excepţia de la regula
enunţată, în sensul că subconcesionarea este permisă în condiţiile prevăzute
de art. 59 alin. 5 – alin. 11 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006.
d) Regimul juridic al bunurilor care fac obiectul contractului de
concesiune este stabilit de art. 52 al Ordonanţei de urgenţă.
Potrivit textului legal menţionat, categoriile de bunuri ce vor fi
utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
bunuri de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere de sarcini
concedentului la încetarea contractului de concesiune. Sunt bunuri de retur
bunurile care au făcut obiectul concesiunii;
bunuri proprii, care la încetarea contractului de concesiune rămân
în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au
aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii.
Este cazul să observăm că actuala reglementare a reformat
substanţial această materie, atât faţă de vechea reglementare Legea nr.
219/1998 privind regimul concesiunilor – abrogată prin Ordonanţa de
urgenţă nr. 34/2006 precum şi de întreaga doctrină din perioada interbelică.
Pentru analiză comparativă, redăm mai jos textul art. 29 alin. 2 din
Legea privind regimul concesiunilor nr. 219/1998 conform căruia: „În
contractul de concesiune trebuie precizate, în mod distinct, categoriile de
bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea concesiunii, respectiv:
 bunurile de retur, care revin de plin drept, gratuit şi libere
de sarcini concedentului, la expirarea contractului de
concesiune. Sunt bunuri de retur bunurile care au făcut
obiectul concesiunii, precum şi cele care au rezultat în urma
investiţiilor impuse în caietul de sarcini;
 bunurile de preluare care, la expirarea contractului de
concesiune, pot reveni concedentului, în măsura în care
aceste din urmă ăşi manifestă intenţia de a prelua bunurile
respective în schimbul plăţii unei compensaţii egale cu
valoarea contabilă actualizată, conform dispoziţiilor caietului
de sarcini. Sunt bunuri de preluare bunurile care au aparţinut
concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii
> bunurile proprii care, la expirarea contractului de concesiune,
rămân în proprietatea concesionarului. Sunt bunuri proprii bunurile care au
aparţinut concesionarului şi au fost folosite de către acesta pe durata
concesiunii, cu excepţia celor prevăzute la lit. b.
117
Aşadar, putem observa modificări esenţiale aduse de actuala
reglementare şi anume:
 Din cadrul bunurilor de retur au fost eliminate investiţiile
realizate de concesionar pe durata concesiunii şi ca urmare a
clauzelor impuse prin caietul de sarcini.
Credem că este o gravă eroare a legiuitorului care, de lege ferenda
propunem a fi cât mai urgent eliminată.
Afirmaţia noastră are în vedere următoarea argumentaţie:
> bunurile proprietatea publică aparţinând statului şi unităţilor
administrativ-teritoriale care fac obiectul Ordonanţei de urgenţă nr. 54/2006,
nu pot fi înstrăinate. Pe cale de consecinţă, ne este greu să înţelegem
modalitatea în care s-ar putea separa edificatele de pe aceste bunuri imobile,
în ideea că bunurile concesionate ca bunuri de retur ar reveni la expirarea
contractului de concesiune concedentului, iar edificatele ar reveni
concesionarului.
De altfel, această variantă o excludem întrucât nu rezultă în mod
expres din Ordonanţa de urgenţă.
Iată de ce apreciem că este vorba despre o gravă eroare.
 Ordonanţa de urgenţă, în mod eronat şi regretabil, a scăpat din
vedere bunurile de preluare, categorie de bunuri care în mod indubitabil sunt
utilizate de către concesionar în derularea concesiunii, de lege ferenda
impunându-se eliminarea acestei carenţe.
e) Se instituie în art. 58 alin. 1 principiul potrivit căruia contractul
de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare, câte unul
pentru fiecare parte.
Pe cale de excepţie, în ipoteza în care concesionarul are o altă
naţionalitate sau cetăţenie decât cea română şi dacă părţile consideră
necesar, contractul de concesiune se va putea încheia în patru exemplare,
două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele.1
f) Încetarea contractului de concesiuni o regăsim reglementată de art.
57 al Ordonanţei de urgenţă, astfel:
1) regula o reprezintă încetarea la expirarea duratei stabilite în
contractul de concesiune;
2) pe cale de excepţie, contractul de concesiune poate înceta înainte
de expirarea duratei pentru care a fost încheiat, la iniţiativa uneia dintre
părţi, după cum urmează:
• prin denunţarea unilaterală de către concedent, dar numai în
situaţiile în care interesul naţional sau local o impune şi
numai cu plata unei prealabile şi juste despăgubiri în sarcina
concedentului. dacă părţile nu se înţeleg cu privire la
1
A se vedea art.58 alin.2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006 privind regimul contractelor
de concesiune de bunuri proprietate publică
118
cuantumul despăgubirii, va decide instanţa de judecată
competentă.
• prin reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri în
sarcina concesionarului, în cazul în care acesta nu îşi
îndeplineşte obligaţiile contractuale;
• prin reziliere de către concesionar, în cazul nerespectării
obligaţiilor contractuale de către concedent, cu plata unei
despăbugiri în sarcina concedentului;
• la dispariţia bunului concesionat datorată unei cauze de forţă
majoră;
• prin renunţarea unilaterală a concesionarului, în situaţiile în
care acesta se află în imposibilitatea obiectivă de a exploata
bunul concesionat, fără plata unei despăgubiri.
Menţionăm că art. 66 din Ordonanţa de urgenţă nr. 54/2006
stabileşte fără echivoc competenţa instanţelor de contencios administrativ în
soluţionarea litigiilor care au ca obiect atribuirea, încheierea, executarea,
modificarea şi încetarea contractelor de concesiune, precum şi a celor
referitoare la despăgubiri, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
4.7.Drepturile si obligatiile concedentului
Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in

executarea contractului de concesiune,concedentul are urmatoarele
drepturi :
a.)dreptul de a inspecta bunurile concesionate si de a verifica
respectarea obligatiilor asumate de concesionar ;
b.)poate denunta in mod unilateral contractul de concesiune,in
conditiile prevazute de art.57 al.1 lit.b din O.U.G.nr.54/2006;
c.)poate modifica in mod unilateral partea reglementara a
contractului de concesiune,cu notificarea prealabila a concesionarului,in
conditiile art.53 al.1 din O.U.G.nr.54/2006;
d.)dreptul de a incasa redeventa stabilita in contractul de concesiune;
Principalele obligatii ale concedentului sunt urmatoarele :
a.)obligatia de a nu-l tulbura pe concesionar in exercitarea
drepturilor rezultate din contractul de concesiune;
b.)obligatia de a notifica concesionarului aparitia oricaror
imprejurari de natura sa aduca atingere drepturilor acestuia;
c.)obligatia de a nu modifica in mod unilateral contractul de
concesiune,in afara cazurilor prevazute de lege.
119
4.8.Drepturile si obligatiile concesionarului
In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste

urmatoarele drepturi :
a.)dreptul de a exploata,pe riscul si pe raspunderea sa ,bunurile
proprietate publicace fac obiectul contractului,potrivit obiectivelor stabilite
de catre concedent;
b.)dreptul de a culege si de a folosi fructele bunurilor ce fac obiectul
contractului,potrivit naturii bunului si scopului stabilit de parti prin
contractul de concesiune;
Obligatiile concesionarlui sunt urmatoarele :
a.)sa asigure exploatarea eficienta,in regim de continuitate si
permanenta,bunurile proprietate publica ce fac obiectul contractului de
concesiune;
b.)sa plateasca, la termen, redeventa prevazuta in contract ;
c.)sa respecte conditiile impuse de natura bunurilor proprietate
publica ;
d.)sa nu subconcesioneze bunul care face obiectul contractului de
concesiune,cu exceptiile prevazute de lege ;
e.)sa depuna garantia prevazuta de lege, in termen de 90 de zile de la
data incheierii contractului de concesiune;
f.) sa restituie concedentului bunurile de retur ,in mod gratuit si
libere de orice sarcini,la incetarea contractului prin ajungerea la termen;
g.)sa notifice,de indata, concedentului existenta unor cauze de natura
sa conduca la imposibilitatea exploatarii bunurilor,in vederea luarii
masurilor ce se impun pentru a asigura continuitatea exploatarii bunului.
4.9. Caracterele contractului de concesiune

În literatura de specialitate din perioada interbelică1, dar şi în cea de
dată mai recentă2 s-a considerat că contractul de concesiune este un contract:
a) sinalagmatic, adică un contract care generează de la data
încheierii lui, obligaţii reciproce şi interdependente în sarcina
părţilor (concedentului şi concesionarului);
1
P. Negulescu, op. citată
2
Aladar Sebeni, Noţiunea contractului de concesiune şi încheierea acestuia, în revista
„Dreptul”, nr. 8/1999, p. 17
120
b) oneros, fiecare parte urmărind realizarea unui folos, a unei
contraprestaţii în schimbul obligaţiei pe care şi-o asumă;
c) solemn, ceea ce înseamnă că acest contract se încheie valabil,
numai prin exprimarea într-o anumită formă solemnă a
consimţământului, prevăzută de lege ad validitatem.
În acest sens, art. 44,al.1 din Normele metodologice de aplicare a
O.U.G.nr.54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publica aprobate prin H.G. nr.168/2007stipulează: „Contractul
de concesiune va fi încheiat în formă scrisă, sub sancţiunea nulităţii”.
d) intuituu personae, caracter care presupune ca contractul de
concesiune să se încheie numai cu o anumită persoană,
predeterminată, si anume ofertantul declarat castigator.
Sub acest aspect, relevante sunt dispoziţiile art. 50 al.2 din O.U.G.
nr.54/2006, potrivit cărora:” Refuzul ofertantului declarat câştigător de a
încheia contractul de concesiune atrage după sine plata daunelor- interese”.
Mai mult chiar,art. 46 din Normele metodologice aprobate prin
H.G.nr.168/2007 stipuleaza : „In cazul in care ofertantul declarat castigator
refuza incheierea contractului,procedura de atribuire se anuleaza,iar
concedentul reia procedura,in conditiile legii,studiul de oportunitate
pastrandu-si valabilitatea „.
e.) cu executare succesivă, obligaţiile părţilor se execută în timp,
printr-o prestaţie regulată şi continuă;
e) comutativ,ceea ce inseamna ca părţi isi cunosc chiar de la
încheierea contractului întinderea obligaţiilor şi drepturilor
izvorâte din acesta, apreciindu-le ca fiind echivalente.
5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor

aparţinând domeniului public
Reglementând regimul juridic al proprietăţii, Constituţia României,
republicată, stabileşte în art. 136 alin. 4 teza I-a, principiul conform căruia
bunurile proprietate publică sunt inalienabile, teza a II-a statuând că: „În
condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori
instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele
pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”
Analiza textului constituţional citat, ne permite să formulam câteva
concluzii şi anume:
 bunurile proprietatea publică a statului şi a unităţilor
administrativ-teritoriale pot fi date în administrare, închiriate ori
date în folosinţă gratuită;
 transmiterea bunurilor publice în administrare şi închirierea
acestora se face în condiţiile prevăzute de legea organică,
121
dispoziţii aplicabile, credem noi şi pentru darea în folosinţă a
acestora.1
Dispoziţii care reglementează această materie regăsim si in alte acte
normative,cum sunt: Legea privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia nr. 213/1998,2 cu modificările şi completările ulterioare şi în Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare3,Legea fondului funciar
nr.18/1991,O.G.nr.21/2006 privind regimul concesionarii monumentelor
istorice,Legea nr.51/2006 legea serviciilor comunitare de utilitati publice
etc.
5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică

Administrarea bunurilor din domeniul public al statului şi al
unităţilor administrativ-teritoriale este reglementata în art. 12 al Legii nr.
213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, precum
si in alte acte normative.
Darea în administrare a bunurilor proprietate publică se face prin act
administrativ de autoritate, in concret printr-o hotărâre adoptată, după caz de
către:
a) Guvern, pentru bunurile proprietate publică a statului;
b) consiliile judeţene, municipale, orăşeneşti sau comunale pentru
bunurile aflate în proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale.
Titularii dreptului de administrare rezultă din coroborarea art.136
alin.4 din Constituţia României, republicată, cu art. 12 alin. 1 din Legea nr.
213/1998 şi pot fi, după caz: regiile autonome, prefecturile, autorităţile
administraţiei publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes
naţional, judeţean sau local.
Titularul dreptului de administrare exercită atributele dreptului de
proprietate,si anume: posesia, folosinţa şi dispoziţia dar, numai în limitele
stabilite prin actul administrativ de transmitere în administrare.
În cazul în care titularul dreptului de administrare nu-şi exercită
drepturile şi obligaţiile născute din actul de transmitere, acesta poate fi
revocat conform art. 12 alin. 3 din Legea nr. 213/1998.
În litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul acestui drept
are calitate procesuală proprie, cu alte cuvinte va sta în nume propriu în
proces.
1
În acelaşi sens, a se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru şi E.S. Tănăsescu,
Constituţia României, revizuită, comentarii şi explicaţii, Ed. All-Beck, pag. 295
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 448 din 24 noiembrie 1998, cu
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007
122
Pe de altă parte, în litigiile care au ca obiect dreptul de proprietate
publica asupra unui bun dat in administrare, titularul dreptului de
administrare are obligaţia să invedereze instantei persoana juridica titulara a
dreptului de proprietate publica, potrivit dispoziţiilor speciale in materie.
5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică

Închirierea bunurilor proprietate publică este reglementată în mod
succint de legislaţia in materie.
La fel cu concesionarea şi transmiterea în administrare, închirierea
bunurilor proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-
teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului ori prin hotarari
ale consiliilor judeţene, municipale, orăşeneşti şi comunale,dupa caz.
Închirierea bunurilor proprietate publică se face prin licitaţie publică,
astfel cum rezultă din art. 15 al Legii privind proprietatea publică şi regimul
juridic al acesteia nr. 213/1998 şi art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare etc.
Contractul de închiriere se va încheia cu adjudecătorul licitaţiei care,
poate fi după caz, persoană fizică sau persoană juridică, română ori străină
şi va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat,
potrivit specificului acestuia.1
5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate

publică
La fel cu concesionarea,darea in administrare şi închirierea bunurilor
proprietate publică, transmiterea în folosinţă gratuită a acestora este data de
lege in competenţa Guvernului, ori după caz, a consiliilor judeţene,
municipale, orăşeneşti şi comunale, prin hotărâre.
Aşa cum am mai arătat, legea fundamentală lasă legiuitorului
competenţa de a stabili condiţiile de transmitere în folosinţă gratuită a
bunurilor proprietate publică precum şi beneficiarii acestui drept. În acest
context constituţional, considerăm că materia este reglementată în art.17 al
Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia
şi de art.124 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 si de alte
acte normative.
Din cele doua acte normative putem desprinde regimul juridic
privind transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică prin
hotărâre pot fi transmise în folosinţă gratuită bunuri proprietate publică,dupa
cum urmeaza :
1
Vezi art.14 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia
123
a.) folosinţa gratuită se transmite pe termen limitat, stipulat în mod
expres în hotărâre;
b.)hotararea trebuie sa stipuleze in concret drepturile si obligatiile
celor doua parti ,impuse in mod unilateral de catre proprietar;
c.) titularul dreptului de folosinţă gratuită poate fi după caz, o
persoană juridică fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere
sau de utilitate publică,ori un serviciu public;
În concluzie, trebuie reţinut faptul că deşi sunt inalienabile bunurile
proprietatea publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
concesionate, închiriate, date în administrare sau în folosinţă gratuită, în
conformitate cu dispoziţiile Constituţiei României şi ale legii.
PARTEA a II – a
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
Capitolul I
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI
1. Consideraţii generale privind şeful de stat

Instituţia şefului de stat a apărut odată cu statul şi a cunoscut o
evoluţie continuă în ceea ce priveşte forma, structura şi atribuţiile sale 1.
Astfel, în cursul evoluţiei sale, instituţia şefului de stat a avut fie o
organizare unipersonală, situaţie în care şeful de stat se numea rege,
împărat, emir, principe etc., fie o organizare colegială, caz în care acest rol
era îndeplinit de un prezidiu, consiliu de stat, consiliu prezidenţial etc.
Aristotel, considerat de prof. Constantin G. Dissescu2 creatorul
dreptului constituţional, a realizat pentru prima dată clasificarea formelor de
guvernământ în:
a) monarhie – puterea fiind concentrată în mâinile unei singure
persoane (rege, împărat, emir, etc.);
b) oligarhie – situaţie în care puterea se împărţea între mai mulţi
indivizi sau era deţinută de un grup social restrâns de persoane;
c) democraţie – în cadrul căreia poporul exercita în mod direct
puterea.
1
Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Ediţia a VI-a, Editura Actami,
2
C.G. Dissescu, Curs de drept public român, Stabiliment Grafic I.V. Socec, Bucureşti,
1890, p. 9
124
În dreptul public modern ideea şefului de stat este legată de forma de
guvernământ, cu alte cuvinte de exercitarea puterii suverane în stat, de către
o singură persoană (monocraţia), de un grup de persoane (oligarhia) sau de
către masele largi ale poporului (democraţia). După acest criteriu, formele
de guvernământ sunt clasificate, de regulă, în două categorii: monarhii - în
care şeful statului este desemnat pe baze ereditare sau pe viaţă; republici - în
care şeful de sat, denumit de obicei - preşedinte - este ales, pe un anumit
termen determinat, fie direct - de corpul electoral (popor), fie indirect - prin
reprezentanţii acestuia, respectiv de către electori sau de Parlament.
În ceea ce priveşte clasificarea regimurilor politice, în mod constant
dreptul public contemporan statuează patru mari categorii, astfel:
a) regimul politic prezidenţial (ex. S.U.A.);
b) regimul politic semi-prezidenţial (ex. Franţa);
c) regimul politic parlamentar (ex. Spania, Italia, Grecia, etc.);
d) regim de adunare (ex. Elveţia)1.
Modalitatea de alegere a preşedintelui prezintă o importanţă
determinantă pentru definirea regimului politic al unei ţări. În general,
dreptul constituţional consideră că există două mari tipuri de republici, şi
anume republici parlamentare şi prezidenţiale.
Republicile de tip parlamentar se caracterizează prin faptul că
preşedintele este ales, de regulă, de către parlament (Italia, Grecia, Ungaria,
etc.), sau de o adunare compusă din parlamentari şi alţi reprezentanţi
(Germania), în timp ce republicile de tip prezidenţial se caracterizează prin
alegerea preşedintelui de către popor, fie direct (România, multe ţări din
America Latină, etc.), fie prin intermediul unei adunări de electori (S.U.A.).
În republicile parlamentare, Guvernul, deşi numit de preşedinte, este
responsabil în faţa parlamentului, pe când în cele prezidenţiale, în general,
dar în S.U.A., în mod special, nu există răspundere guvernamentală în faţa
parlamentului ci a preşedintelui, care cumulează funcţia de şef de stat cu cea
de şef al Executivului.
Există, de asemenea, şi un regim politic mixt având trăsături ce se
regăsesc fie la regimul parlamentar, fie la cel prezidenţial, doctrinarii
denumindu-l semi-prezidenţial, în care preşedintele este ales prin vot
universal, direct (Franţa, Austria, Irlanda, Islanda, Polonia, etc.) sau indirect
(Finlanda) - fapt care este specific regimului prezidenţial, dar, în acelaşi
timp, guvernele răspund în faţa parlamentului, ceea ce este specific
regimului parlamentar.
În unele dintre aceste state, rolul preşedintelui republicii este
deosebit de important, exemplu edificator constituindu-l Franţa unde
preşedintele participă şi prezidează şedinţele de Guvern, semnează
ordonanţele adoptate de Guvern, poate dizolva adunările legiuitoare după
1
125
consultarea preşedinţilor acestora şi a primului-ministru, numeşte primul-
ministru, prezidează Consiliul Superior al Magistraturii, etc.
2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei

României
În ceea ce priveşte regimul politic al României de după 1989, strâns
legat de forma de guvernământ, prof. Antonie Iorgovan1 arată că în
Adunarea Constituantă au avut loc largi dezbateri, Constituţia consacrând
un regim semi-prezidenţial atenuat, în care Preşedintele României este ales
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, dar atribuţiile sale
sunt mult mai limitate decât cele ale unui preşedinte dintr-un sistem semi-
prezidenţial.
Pentru a-şi susţine teza, autorul prezintă următoarea argumentaţie
bazată pe textele Constituţiei:
a) Atât Parlamentul (art. 62 alin. 1 din Constituţia republicată),
precum şi Preşedintele României (art. 81 alin. 1), se aleg prin vot universal,
egal, direct, secret şi liber exprimat, fiind organe reprezentative la nivel
naţional, cu precizarea că potrivit art. 61 alin. (1) Parlamentul „este organul
reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a
ţării.”
b) Dreptul Preşedintelui României de a dizolva Parlamentul nu se
poate exercita decât cu respectarea următoarelor condiţii2:
1) consultarea preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor
grupurilor parlamentare;
2) neacordarea votului de încredere pentru formarea
Guvernului conform art. 103 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, în termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două
solicitări de investitură;
3) în intervalul de 60 de zile, trebuie să fie respinse cel puţin
două solicitări de investitură;
4) să nu reprezinte a doua dizolvare în cursul unui an
calendaristic;
5) să nu fie vorba despre ultimele 6 luni de mandat ale
Preşedintelui României;
6) în ţară să nu fi fost instituită starea de mobilizare, de
război, de asediu sau starea de urgenţă, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 89 alin. (3) din Constituţie.
1
Idem, p. 384
2
A se vedea art. 89 din Constituţia României
126
c) Parlamentul are dreptul de a trage la răspundere politică pe
Preşedintele României, procedând la suspendarea sa din funcţie şi apoi la
organizarea unui referendum pentru demiterea sa (art. 95);
d) Parlamentul poate hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui,
numai pentru înaltă trădare în condiţiile prevăzute de art. 96 alin. (3) din
Constituţie;
e) Preşedintele desemnează un candidat pentru funcţia de Prim-
ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament (art. 85 şi art. 103 alin. 1);
f) Guvernul, în întregul său şi fiecare membru al acestuia, în solidar
cu ceilalţi membri, răspund politic numai în faţa Parlamentului (art. 104
alin. 2 din Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind
responsabilitatea ministerială);
g) Numai Preşedintele României, Camera Deputaţilor şi Senatul au
dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului (art. 109 alin. 2
din Constituţia republicată, art. 9 din Legea nr. 115/19991) etc.
3. Condiţii de eligibilitate
În funcţia de Preşedinte al României poate fi ales, în principiu, orice
cetăţean român care îndeplineşte condiţiile prevăzute de Constituţie şi de
Legea nr. 370/20042 pentru alegerea Preşedintelui României.
Astfel, în redactarea iniţială, art. 16 alin. (3) din Constituţie stipula:
„Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară”. Cu alte
cuvinte, textul constituţional citat nu permitea ca un apatrid (persoană fără
cetăţenie) sau o persoană cu dublă cetăţenie să candideze la funcţia de
Preşedinte al României, iar, pe de altă parte, instituia regula potrivit căreia
cetăţeanul român trebuia să aibă domiciliul în ţară pentru a candida la
funcţia de Preşedinte.
Cu ocazia revizuirii Constituţiei, avându-se în vedere perspectiva
integrării României în Uniunea Europeană, s-a apreciat că nu mai este
justificată interdicţia pentru accesul la funcţiile şi demnităţile publice a
cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie, menţinându-se condiţia
domiciliului în ţară.
Plecându-se de la aceste raţiuni, art. 16 din Constituţia României,
republicată, a suferit modificări de esenţă, după cum urmează:
„(3) Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi
ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din 20 mai 2002
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 887 din 29 septembrie 2004, cu
127
domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi
bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
(4) În condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii
Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a
fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.”
Se poate constata şi caracterul novator al dispoziţiilor alin. (4) al art.
16 care conferă, în condiţiile legii organice, cetăţenilor Uniunii Europene
dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale.
Pe de altă parte, este necesar să avem în vedere şi dispoziţiile art. 37
alin.(2) din Constituţia republicată potrivit cărora candidaţii trebuie să aibă
drept de vot şi vârsta de cel puţin 35 de ani. Precizăm că drept de vot au,
potrivit art. 36 din Constituţie, cetăţenii care au împlinit vârsta de 18 ani,
inclusiv în ziua alegerilor. Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal,
puşi sub interdicţie şi nici persoanele condamnate, prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă, la pierderea drepturilor electorale.
Dispoziţiile art. 37 alin. (1) din Constituţie mai instituie încă o
condiţie pentru ca cetăţeanul român cu drept de vot să poată fi ales într-o
funcţie publică, inclusiv în cea de Preşedinte. Este vorba despre condiţia de
a nu-i fi interzisă persoanei asocierea în partidele politice, inserată în art. 40
alin. (3) din Constituţia, republicată pentru: judecătorii Curţii
Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţi, membri activi ai armatei,
poliţişti şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică.
În sfârşit, o situaţie specială printre condiţiile de eligibilitate pentru
funcţia de Preşedinte al României rezultă din art. 81 alin. (4), potrivit căruia
„Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât
cel mult două mandate”, care pot fi şi succesive. Această cerinţă o
considerăm pe deplin justificată, de natură a stăvili un eventual acces la
această funcţie, pentru o perioadă prea îndelungată, a aceleiaşi persoane.
Potrivit art. 81 alin. (2) din Constituţie, este declarat ales candidatul
care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea voturilor exprimate de
alegătorii înscrişi în listele electorale.
În cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit majoritatea de
voturi menţionată, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi
candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este
declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi, astfel
cum rezultă din dispoziţiile art. 81 alin. (3) din Constituţia României,
republicată, coroborat cu art. 26 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 370/2004
pentru alegerea Preşedintelui României.
Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este
validat de Curtea Constituţională.
În acest sens, art. 25 din Legea nr. 370/2004 pentru alegerea
Preşedintelui României prevede:
128
„(1) Curtea Constituţională publică rezultatul alegerilor în presă şi în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, pentru fiecare tur de scrutin şi
validează rezultatul alegerilor pentru preşedintele ales.
(2) Actul de validare se întocmeşte în 3 exemplare, dintre care unul
rămâne la Curtea Constituţională, unul se prezintă Parlamentului pentru
depunerea jurământului prevăzut la art. 82 alin. (2) din Constituţia
României, republicată iar al treilea se înmânează candidatului ales.”
Menţionăm că pentru funcţia de Preşedinte al României, Constituţia
instituie încă o condiţie specială inserată în art. 84 alin.(1) potrivit căreia:
„În timpul mandatului, Preşedintele României nu poate fi membru al unui
partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată”.
Analizând acest ultim text constituţional, apreciem că cele două
condiţii sunt, în opinia noastră, incompatibilităţi ale funcţiei de Preşedinte şi
nu cerinţe (condiţii) de eligibilitate, ele referindu-se la perioada mandatului
Preşedintelui.
Considerăm că cele două incompatibilităţi (una de ordin politic şi
cealaltă de ordin profesional) au în vedere cerinţa de a asigura instituţiei
prezidenţiale caracterul neutru şi obiectiv în îndeplinirea funcţiilor şi
atribuţiunilor ce-i revin potrivit legii.
În ideea de a realiza decalarea alegerilor parlamentare de cele pentru
alegerea Preşedintelui, Constituţia României, republicată, a mărit de la 4 ani
la 5 ani mandatul Preşedintelui României.
Sediul materiei îl regăsim în art. 83 din Constituţia României,
republicată, care are următorul conţinut:
„(1) Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită de
la data depunerii jurământului.
(2) Preşedintele României îşi exercită mandatul până la depunerea
jurământului de Preşedintele nou ales.
(3) Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege
organică, în caz de război sau de catastrofă.”
4. Atribuţiile Preşedintelui României

Instituţia Preşedintelui României este studiată detaliat în doctrina de
specialitate din ţara noastră, atribuţiile Preşedintelui fiind clasificate după
mai multe criterii.
O clasificare mai detaliată este realizată de prof. Antonie Iorgovan
care utilizează atât noţiunile de funcţie, precum şi pe cele de atribuţii şi de
sarcini ale Preşedintelui României, astfel:
1. Din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor) autorul distinge:
a. atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi pe plan
extern);
129
b. atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului;
c. atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a bunei
funcţionări a autorităţilor publice.
2. Din punct de vedere al subiecţilor faţă de care se exercită se pot
distinge:
a. atribuţii faţă de Parlament;
b. atribuţii faţă de Guvern;
c. atribuţii exercitate în raport cu autorităţile administraţiei
publice, în realizarea unor servicii publice naţionale (în
domeniul apărării, relaţiilor externe etc.)
d. atribuţii faţă de puterea judecătorească;
e. atribuţii în raporturile cu Curtea Constituţională;
f. atribuţii în raporturile cu poporul (referendumul).
3. Din punct de vedere al frecvenţei exercitării, deosebim două
mari categorii:
a. atribuţii obişnuite în activitatea de stat;
b. atribuţii deosebite (în situaţii speciale).
4. Din punct de vedere al procedurii autorul distinge de asemenea,
două categorii:
a. atribuţii care se exercită fără condiţionări şi restricţii (ex.
acordarea de graţieri individuale);
b. atribuţii care sunt condiţionate de termene, propuneri ale
Guvernului, informarea, avizul ori aprobarea
Parlamentului.
5. Din punct de vedere al formelor tehnico-juridice prin care se
realizează, distingem:
a. atribuţii care se realizează prin emiterea de decrete;
b. atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative
(ex. semnarea, în numele României, a tratatelor
internaţionale, primirea unor scrisori de acreditare etc.)
c. atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice.
Vom analiza în continuare, câteva dintre atribuţiile Preşedintelui
României.
4.1. Funcţia de Şef de Stat

În literatura de specialitate (de drept constituţional şi drept
administrativ), se apreciază că potrivit art. 80 din Constituţia republicată,
Preşedintele României apare într-o triplă ipostază: şef de stat, şef al
executivului, garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului, precum
şi între stat şi societate.
Autorii care susţin acest punct de vedere (Rodica Narcisa Petrescu,
Antonie Iorgovan, Cristian Ionescu) consideră că funcţia de şef al statului se
130
caracterizează prin reprezentarea statului român în interiorul ţării şi în
exterior. Pentru îndeplinirea acestei funcţii, Preşedintele României exercită
anumite atribuţii, spre pildă, pe cele prevăzute în art. 91 din Constituţie,
respectiv: încheie tratate internaţionale în numele României, negociate în
prealabil de Guvern; aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului
misiunilor diplomatice; acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai
României şi acreditează reprezentanţii diplomatici ai altor state în România.
Pe plan intern atribuţiile Preşedintelui României, în calitate de şef al
statului, îndeplineşte atribuţiile conferite de art. 94 din Constituţia
republicată, respectiv:
a) conferă decoraţii şi titluri de onoare;
b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral;
c) numeşte în funcţii publice, în conformitate cu dispoziţiile legii1;
d) acordă graţierea individuală.
Prof. Tudor Drăganu2 apreciază că noţiunea de „şef de stat” este „o
reminiscenţă istorică, care şi-a păstrat actualitatea până astăzi”, ea fiind
specifică monarhiilor absolute în care toate puterile statului erau concentrate
în mâinile unei singure persoane, care în acelaşi timp era unicul legiuitor,
supremul administrator şi judecător al ţării precum şi comandantul armatei”.
Odată cu transformarea monarhiilor absolute, în monarhii constituţionale
sau republici, sintagma de „şef al statului” s-a menţinut mai ales în limbajul
politic, dar ea s-a impus şi ca o consecinţă a nevoii practice de a personifica
statul, prin intermediul unui subiect de drept unic, în raporturile interne şi
internaţionale.
În acest context şi plecând de la constatarea că în textul Constituţiei
României din 1991 nu se regăseşte noţiunea de „şef de stat”, autorul
consideră că este foarte greu de determinat sfera de cuprindere a categoriei
atribuţiilor exercitate de Preşedintele României în calitate de şef al statului.
4.2. Funcţia de şef al executivului

În opinia prof. Tudor Drăganu, Preşedintele României îndeplineşte
funcţia de şef al executivului potrivit competenţelor conferite de Constituţia
din 1991. Autorul îşi fundamentează teza pe mai multe argumente dintre
care:
a) printr-un act al Preşedintelui, emis în condiţiile limitativ
prevăzute de Constituţie, se desemnează candidatul la funcţia de
prim-ministru;
b) Preşedintele numeşte Guvernul, pe baza votului de încredere
acordat de Parlament;
1
Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1998, vol. II, pp. 235-237
2
Idem, op. citată, p. 10
131
c) revocarea unor miniştrii, numirea de funcţionari în condiţiile
prevăzute de lege, etc.
d) participă la şedinţele Guvernului, pe care le şi prezidează etc.
Mai mult, autorul consideră că fiind ales prin vot universal, direct,
egal, secret şi liber exprimat Preşedintele Republicii se bucură de un
prestigiu care îl depăşeşte pe cel al primului-ministru.
Într-o altă opinie, prof. Antonie Iorgovan consideră că Preşedintele
României este unul din cei doi şefi ai executivului, dar cu atribuţii foarte
limitate, apreciind în acest context că „funcţia politică cea mai importantă a
ţării este funcţia de Prim-ministru”1.
În calitate de şef al executivului, Preşedintele României are
următoarele atribuţii principale:
a) de a garanta independenţa naţională, unitatea şi integritatea
teritorială a ţării (art. 80 alin. 1 din Constituţie);
b) este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de
preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (art. 92 alin.
1 din Constituţie).
Pentru a-şi putea îndeplini aceste prerogative, Preşedintelui
României îi sunt conferite atribuţii specifice în domeniul apărării (declararea
mobilizării, respingerea unei agresiuni armate etc.), precum şi atribuţii
pentru situaţii excepţionale (instituirea stării de urgenţă sau a stării de
asediu) pe întreg teritoriul ţării ori în unele unităţi administrativ-teritoriale,
conform art. 93 alin. (1) din Constituţia României, republicată.
În ceea ce priveşte relaţia Preşedintelui României cu Guvernul,
Constituţia României distinge în art. 85-87 cinci atribuţii principale, după
cum urmează:
a) desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru;
b) numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de
Parlament;
c) în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului,
revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii
membri ai Guvernului;
d) consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente şi de
importanţă deosebită. În situaţiile în care Preşedintele României
socoteşte că este oportun, are posibilitatea de a consulta
Guvernul cu privire la problemele urgente şi de importanţă
deosebită, decizia finală aparţinând Preşedintelui;
e) la şedinţele Guvernului, în care se dezbat problemele de interes
naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii
publice şi, la cererea primului-ministru, în alte situaţii, poate lua
parte Preşedintele României. Aceste şedinţe ale Guvernului vor
1
132
fi prezidate de către Preşedintele României, care participă la
dezbateri, îşi expune punctul de vedere, dar nu are dreptul de a
vota, hotărârile şi ordonanţele Guvernului adoptându-se,
conform art. 27 al Legii nr. 90 din 26 martie 2001 pentru
organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor, prin consens. Dacă nu se realizează consensul,
hotărăşte primul-ministru.
4.3. Funcţia de mediere

Preşedintele României, potrivit art. 80 alin. (2) din Constituţia
României, republicată, este autoritatea publică chemată să vegheze la
respectarea Constituţiei şi la funcţionarea autorităţilor publice, sarcină care
presupune şi realizarea unui arbitraj între puterile statului sau, după caz,
între stat şi societate.
În legătură cu această funcţie se impune precizarea că Preşedintele
României are rolul de a media conflicte ce se pot isca între autorităţile
exclusiv politice (spre exemplu, între Parlament şi Guvern) determinate de
aplicarea Constituţiei. Preşedintele nu are însă competenţa de a soluţiona
litigiile generate de nerespectarea legii sau a Constituţiei, acestea fiind date
în competenţa autorităţilor jurisdicţionale (instanţele judecătoreşti, Curtea
Constituţională), şi nu a Preşedintelui României.
4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu

Parlamentul
În conformitate cu dispoziţiile Constituţiei, distingem patru atribuţii
principale ale Preşedintelui României în raporturile sale cu Parlamentul
referitoare la:
a) adresarea de mesaje;
b) convocarea Parlamentului;
c) dizolvarea Parlamentului;
d) promulgarea legilor.
4.4.1. Adresarea de mesaje

Aşa cum am arătat, Preşedintele României îndeplineşte şi funcţia de
şef al puterii executive, calitate care conduce în mod firesc la stabilirea unor
raporturi cu Parlamentul, unica putere legiuitoare a ţării, abilitată să exercite
controlul asupra Guvernului şi administraţiei publice. Deşi potrivit
prevederilor constituţionale între Preşedinte şi Guvern nu există raporturi de
subordonare, acest lucru nu trebuie perceput în sensul că Preşedintelui îi
poate fi indiferentă activitatea Guvernului sau problemele deosebite cu care
se confruntă societatea. Dacă Preşedintele apreciază că anumite aspecte
133
legate de îmbunătăţirea activităţii Guvernului, a ministerelor etc. ţin de
procesul legislativ, ori de controlul parlamentar, el poate transmite, în acest
sens, un mesaj Parlamentului. În acest sens, art. 88 din Constituţie prevede
că: „Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la
principalele probleme politice ale naţiunii”.
Conţinutul acestui articol trebuie coroborat cu cel al art. 65 alin. (2)
lit. a), potrivit cărora Camerele se întrunesc în şedinţă comună pentru
primirea mesajului. Din analiza celor două texte rezultă că dreptului de
mesaj al Preşedintelui României îi corespunde obligaţia camerelor întrunite
în şedinţă comună, de a primi mesajul.
În legătură cu acest mesaj se pune întrebarea: Care este regimul său
juridic şi ce efecte produce?
Soluţia la această chestiune a fost dată de Curtea Constituţională prin
Decizia nr. 87/19941 care reţinând că, potrivit art. 99 din Constituţie
(actualul art. 100 alin. 2 – s.n.), numai decretele emise de Preşedinte se
contrasemnează, conchide că „mesajul constituie un act exclusiv şi
unilateral al Preşedintelui, care nu produce efectele juridice ale unui decret,
întrucât singura consecinţă prevăzută de art. 62 alin. (2) lit. a) din
Constituţie (actualul art. 65 alin. 2 – s.n.) este obligaţia Camerelor de a se
întruni în şedinţă comună şi de a-l primi.”
În acest context, literatura de specialitate relevă caracterul unilateral
al mesajului transmis de şeful statului, care are în acelaşi timp menirea de a
evoca colaborarea dintre executiv şi legislativ într-un sistem democratic cu
scopul de a se găsi soluţii pentru rezolvarea „principalelor probleme politice
ale naţiunii”.
Referitor la dezbaterea în Parlament a mesajului transmis de către
Preşedintele României, decizia Curţii Constituţionale la care am făcut
referire precizează că „nimic nu poate împiedica Parlamentul, în calitate de
organ reprezentativ suprem al poporului român, să dezbată o problemă
prevăzută în mesajul pe care l-a primit şi chiar să adopte o măsură pe baza
acestei dezbateri”, dar la această dezbatere nu va putea lua parte
Preşedintele.
În situaţia în care Preşedintele ar fi participant la dezbaterile
parlamentare, ar însemna să-şi angajeze răspunderea politică, ceea ce
contravine poziţiei sale constituţionale, de reprezentant al naţiunii şi l-ar
situa pe o poziţie identică cu Guvernul, care potrivit art. 109 alin. (1) din
Constituţie şi art. 2 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea
ministerială, răspunde politic în faţa Parlamentului.
4.4.2. Convocarea Parlamentului
1
Mihai Constantinescu, Ion Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Bucur
Vasilescu, Ioan Vida, Constituţia României-comentată şi adnotată, p. 177
134
De regulă, cele două Camere sunt convocate în sesiuni de către
preşedinţii fiecăreia dintre ele astfel cum prevăd dispoziţiile art. 66 alin.(3)
din Constituţia României, republicată. De la această regulă Constituţia
prevede o singură excepţie în art. 63 alin. (3), potrivit căruia „Parlamentul
nou ales se întruneşte, la convocarea Preşedintelui României, în cel mult 20
de zile de la alegeri”.
Stipularea acestei excepţii este o consecinţă firească a faptului că
înainte de întrunirea lor în prima sesiune, imediat după alegeri, cele două
camere nu au încă alese birourile permanente şi, ca urmare, nici preşedinţii
acestora care să facă convocarea. În atare condiţii, este firesc ca atribuţia de
convocare a Parlamentului nou ales să revină unei autorităţi cu activitate
permanentă, situată la cel mai înalt nivel în ierarhia organelor puterii
executive, respectiv Preşedintelui României.
Referitor la convocarea Parlamentului în sesiuni extraordinare, art.
66 alin. (2) al Constituţiei prevede că atât Camera Deputaţilor precum şi
Senatul se întrunesc în sesiuni extraordinare, la cererea Preşedintelui
României, a biroului permanent al fiecărei Camere, ori a cel puţin unei
treimi din numărul deputaţilor sau senatorilor, convocarea fiind făcută de
preşedintele fiecărei camere.
Faţă de dispoziţiile art. 66 alin. (2) se impune a releva faptul că
preşedinţii camerelor nu vor putea proceda din proprie iniţiativă la
convocarea în sesiuni extraordinare a camerelor, ci numai la cererea
Preşedintelui României, ori a biroului permanent al fiecărei camere, ori a cel
puţin o treime din numărul deputaţilor sau senatorilor. Rezultă deci, că o
convocare în sesiune extraordinară făcută de preşedinţii acestora fără să
existe o sesizare (cerere) este neconstituţională, iar, pe de altă parte, se
impune concluzia că ordinea de zi a sesiunii extraordinare trebuie să fie cea
prevăzută în cererea de convocare.
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului
Potrivit art. 89 din Constituţia republicată, Preşedintele României,
după consultarea preşedinţilor celor două camere şi a liderilor grupurilor
parlamentare, poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul
de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima
solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de investitură.
În cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată.
Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele şase luni ale mandatului
Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de
asediu sau de urgenţă.
Dizolvarea Parlamentului are un dublu efect, respectiv încetarea
activităţii celor două Camere şi a mandatelor deputaţilor şi senatorilor. Aşa
cum rezultă din textul constituţional menţionat, dizolvarea Parlamentului
135
poate fi dispusă de Preşedintele României numai după respingerea (refuzul)
acordării votului de încredere pentru formarea noului Guvern, de două ori în
termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după consultarea
preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare.
În acelaşi timp, legea fundamentală instituie şi unele interdicţii,
situaţii în care Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul.
4.4.4. Promulgarea legilor
Articolul 77 alin. (1) din Constituţia republicată prevede că: „Legea
se trimite, spre promulgare Preşedintelui României”, termenul în care
Preşedintele are obligaţia de promulgare fiind de cel mult 20 de zile de la
primirea legilor adoptate de către Parlament.
Preşedintele poate promulga legea în cadrul termenului menţionat,
prin emiterea unui decret de promulgare prin care se dispune publicarea
legii în Monitorul Oficial al României, Partea I-a.
Aliniatele (2) şi (3) ale art. 77 îi conferă Preşedintelui României şi
alte mijloace de acţiune. Astfel, înainte de promulgare, Preşedintele poate
cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii pentru diferite motive
(ex. inacceptarea unor texte, îndreptarea unor erori materiale, etc.).
Pe de altă parte, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţia republicată,
Preşedintele României poate sesiza şi Curtea Constituţională dacă apreciază
că legea în ansamblul său, sau o anumită dispoziţie sunt neconstituţionale.
În urma reexaminării sau în situaţia în care prin decizia Curţii
Constituţionale se confirmă că legea este constituţională, Preşedintele
României este obligat să o promulge în termen de cel mult 10 zile de la
primirea legii reexaminate de către Parlament sau a deciziei Curţii
Constituţionale.
Dimpotrivă însă, în cazul în care se constată neconstituţionalitatea
legii, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile neconstituţionale
şi să le pună de acord cu decizia Curţii Constituţionale, astfel cum prevede
art. 147 alin. (2) din Constituţia României republicată. Preşedintele
României va promulga legea în termen de cel mult 10 zile de la primire.
4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea

judecătorească
Potrivit art. 134 alin. (1) din Constituţia României republicată,
Preşedintele României numeşte judecătorii şi procurorii, cu excepţia celor
stagiari, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii. Această
atribuţie a fost dată în competenţa Preşedintelui prin Constituţie, în ideea
„de a neutraliza influenţa executivului, a politicului în general în procesul de
investitură al magistraţilor.”1
1
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, p. 273
136
După numirea în funcţie a judecătorilor, aceştia devin inamovibili,
cu alte cuvinte independenţi, revenindu-le obligaţia de a se supune exclusiv
numai legii. Inamovibilitatea are ca efect un statut juridic special conferit
judecătorilor, potrivit căruia ei nu pot fi transferaţi, înlocuiţi sau destituiţi
din funcţie. Chiar şi sancţionarea lor are un statut juridic special, ea fiind
dată în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, care este constituit
din 19 membri conform art. 133 alin. (2) din Constituţie, aleşi pentru un
mandat de 6 ani.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Consiliului
Superior al Magistraturii, pe care le şi prezidează, potrivit art. 133 alin.(6)
din Constituţia României, republicată.
O altă atribuţie a Preşedintelui României în raporturile cu puterea
judecătorească este şi cea prevăzută de art. 94 lit. d) din Constituţie, de
acordare a graţierii individuale, atribuţie pe care o exercită în exclusivitate şi
fără nici un fel de condiţionare.
4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea

Constituţională
Curtea Constituţională este o autoritate publică autonomă şi
independentă faţă de toate autorităţile statului, nu face parte din sistemul
instanţelor judecătoreşti, scopul fundamental al Curţii Constituţionale fiind
acela de a garanta supremaţia Constituţiei, astfel cum prevăd dispoziţiile
Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale
cu modificările şi completările ulterioare1.
Totuşi, deşi Curtea Constituţională este o autoritate publică
independentă şi autonomă, ea se află în diferite raporturi cu autorităţile
publice ale statului, inclusiv cu Preşedintele României, după cum urmează:
a) potrivit dispoziţiilor art. 142 alin. (3) din Constituţie,
Preşedintele României numeşte trei dintre cei 9 judecători care
compun Curtea Constituţională, Camera Deputaţilor şi Senatul
numind la rândul lor, fiecare, câte trei judecători;
b) Preşedintele României poate sesiza Curtea Constituţională cu
privire la neconstituţionalitatea unei legi, înainte de promulgare,
în baza art. 77 alin. (2) şi art. 146 lit. a) din Constituţie;
c) Preşedintele poate iniţia, la propunerea Guvernului, revizuirea
Constituţiei (art. 150 alin. 1), iniţiativă care este supusă
controlului Curţii Constituţionale sub aspectul
constituţionalităţii;
d) Curtea Constituţională veghează la respectarea procedurilor
pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatul
sufragiului (art. 146 lit. f), constată existenţa împrejurărilor care
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 643 din 16 iulie 2004
137
justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al
României (art. 146 lit. g) şi emite aviz consultativ pentru
propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României
(art. 146 lit. h).
4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul

Suportul legal al acestor atribuţii îl regăsim în dispoziţiile art. 2 alin.
(1) din Constituţia republicată, potrivit cărora „suveranitatea naţională
aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi
prin referendum”.
Coroborând aceste dispoziţii cu cele ale art. 80 alin. (1) care prevăd
că „Preşedintele României reprezintă Statul român şi este garantul
independenţei naţionale”, el fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret
şi liber exprimat (art. 81 alin. 1), rezultă indubitabil faptul că Preşedintele
României îşi exercită atribuţiile în numele şi din însărcinarea poporului,
căruia este obligat să-i dea socoteală.
Din această reprezentativitate decurge şi o altă atribuţie recunoscută
de Constituţie pentru Preşedintele României, cea de a cere poporului să-şi
exprime prin referendum voinţa cu privire la problemele de interes naţional.
Raporturile dintre Preşedinte şi popor, în cadrul instituţiei
referendumului, sunt prevăzute de art. 90 din Constituţie, potrivit căruia
Preşedintele are facultatea de a consulta poporul prin referendum cu privire
„la problemele de interes naţional”.
Procedura şi problematica referendumului sunt reglementate prin
Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului1.
Astfel, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum cu privire la
problemele de interes naţional.
Problemele care se supun referendumului şi data desfăşurării
acestuia se stabilesc prin decret, de către Preşedintele României, conform
art. 11 alin. (2) din Legea nr. 3/2000. Punctul de vedere al Parlamentului cu
privire la referendumul iniţiat de Preşedintele României, se exprimă printr-o
hotărâre adoptată în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor.
Sunt considerate ca fiind de interes naţional, în accepţiunea art. 12
din Legea nr. 3/2000, următoarele probleme:
a) adoptarea unor măsuri privind reforma şi strategia economică a
ţării;
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu
138
b) adoptarea unor decizii politice deosebite cu privire la:
organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi regimul
privind autonomia locală;
c) regimul general al proprietăţii publice şi private;
d) organizarea generală a învăţământului;
e) structura sistemului naţional de apărare, organizarea armatei;
f) participarea forţelor armate la unele operaţiuni internaţionale;
g) integrarea României în structurile europene şi euroatlantice;
h) încheierea, semnarea sau ratificarea unor acte internaţionale pe
durată nedeterminată sau pe o perioadă mai mare de 10 ani.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizia luându-se cu majoritatea voturilor
valabil exprimate la nivelul ţării.
5. Actele Preşedintelui României

În literatura de specialitate este acreditată teza conform căreia
Preşedintele României emite două categorii de acte, respectiv acte politice şi
acte juridice.
Actele politice sunt acele manifestări unilaterale de voinţă ale
Preşedintelui României, care produc exclusiv efecte politice. În această
categorie sunt incluse: mesajele pe care Preşedintele României le adresează
cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii, declaraţiile,
apelurile, scrisorile etc.
Pe de altă parte, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia republicată
„Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al
României. Nepublicarea atrage inexistenţa decretului”.
Referitor la natura juridică a decretelor prezidenţiale, literatura de
specialitate le cataloghează ca fiind acte juridice, respectiv acte
administrative, adică manifestări unilaterale de voinţă ale Preşedintelui
României, făcute în scopul de a produce efecte juridice.
Opinii diferite au fost exprimate însă în ceea ce priveşte caracterul
normativ şi/sau caracterul individual al decretelor prezidenţiale.
Astfel, într-o opinie (prof. Ioan Muraru, Ion Deleanu, Mircea Preda,
etc.) se susţine că decretele prezidenţiale pot avea caracter normativ şi
caracter individual iar, într-o altă opinie, se susţine teza potrivit căreia
decretele prezidenţiale au numai caracter individual.
Ne raliem primei opinii şi apreciem că în exercitarea atribuţiilor
prevăzute de art. 92 şi 93 din Constituţie, în situaţia în care Preşedintele
declară mobilizarea forţelor armate, când instituie, potrivit legii, starea de
asediu sau starea de urgenţă pe întreg teritoriul ţării sau numai în anumite
unităţi administrativ-teritoriale, decretele au în principal caracter normativ,
139
deoarece prin ele se instituie drepturi şi obligaţii cu caracter general şi
impersonal, inclusiv sancţiuni juridice.
În legătură cu decretele emise de Preşedinte în temeiul art. 93 din
Constituţie – privind instituirea stării de asediu şi stării de urgenţă – opinăm
că aceste dispoziţii trebuie coroborate în mod obligatoriu cu cele ale art. 73
lit. g) potrivit cărora regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă se
reglementează prin lege organică. Aşadar, Parlamentul prin lege organică
este singura autoritate abilitată să stabilească restrângerile ce pot fi aduse
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, precum şi atribuţiile ce se vor transfera
din competenţa autorităţilor civile în cea a autorităţilor militare, Preşedintele
prin decrete putând stabili:
• termenul de la care urmează a fi aplicabile prevederile legii;
• raza teritorială în care sunt aplicabile dispoziţiile legii;
• unele măsuri concrete de punere în executare a legii.
Sediul materiei îl regăsim în Ordonanţa de urgenţă nr. 1/1999
privind regimul stării de urgenţă1, aprobată cu modificări şi completări prin
Legea nr. 453 din 1 noiembrie 2004.
Potrivit art. 10 din Ordonanţa de urgenţă sus-menţionată: „Starea de
asediu sau starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României, prin
decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul
Oficial al României”.
Decretele se semnează de Preşedintele Republicii, iar în cazurile
expres prevăzute de art. 100 alin. (2) decretele se contrasemnează de
Primul-ministru, lipsa contrasemnăturii atrăgând nulitatea decretului,
deoarece Primul-ministru prin contrasemnare îşi angajează răspunderea
politică faţă de Parlament.
În ceea ce priveşte controlul exercitat de către instanţele
judecătoreşti de contencios administrativ, în literatura de specialitate s-au
conturat două teze şi anume:
a) într-o primă teză se consideră că decretele emise de Preşedintele
României, acte administrative de autoritate, se supun controlului
de legalitate prin contenciosul administrativ2.
În acest sens, prof. Tudor Drăganu apreciază că decretele emise de
către Preşedinte şi contrasemnate de primul-ministru, deşi apar ca acte
administrative complexe, ele rămân acte administrative ale Preşedintelui
României. Pe cale de consecinţă, atât acţiunea în anulare în faţa instanţelor
de contencios administrativ, cât şi cea având ca obiect obligarea la
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 22 din 21 ianuarie 1999,
aprobată prin Legea nr. 453/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a,
nr. 1052 din 12 noiembrie 2004
2
Tudor Drăganu, op. citată, vol. II, pp. 273-275
140
despăgubiri, vor trebui îndreptate împotriva acestuia, opinie căreia ne
raliem.
b) cea de a doua teză susţine că decretele prezidenţiale sunt
exceptate de la controlul instanţelor de contencios administrativ
(I. Deleanu, M. Preda) sau chiar exclud răspunderea
Preşedintelui pentru decretele contrasemnate de către primul-
ministru1.
În ceea ce ne priveşte, achiesăm la prima teză, apreciind că decretele
prezidenţiale sunt acte administrative de autoritate şi în consecinţă se supun
controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios
administrativ.
6. Răspunderea Preşedintelui României

Atâta vreme cât Preşedintele României îşi exercită atribuţiile în
scopul şi în limitele prevăzute de Constituţie, nu se pune problema
răspunderii sale politice sau juridice. În aproape toate sistemele
constituţionale, ideea centrală cu privire la răspunderea şefului statului este
aceea că el se bucură de imunitate şi nu răspunde pentru actele săvârşite în
exercitarea funcţiilor sale legale.
„Măsurile de protecţie sunt imunitatea, care priveşte orice formă de
răspundere juridică, cu excepţia demiterii de către corpul electoral, potrivit
art. 95 alin. (3), sau de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit art.
96 alin. (4), precum şi imunitatea parlamentară, astfel cum a fost modificată
prin Legea nr. 429/20032 de revizuire a Constituţiei.”3
Problema răspunderii intervine atunci când actele politice sau actele
juridice, ori alte măsuri ale Preşedintelui exced, depăşesc abilitările sale
constituţionale, fiind atrasă răspunderea politică sau răspunderea juridică,
după caz.
Răspunderea politică a Preşedintelui României este o consecinţă a
actelor şi faptelor sale politice săvârşite cu încălcarea prevederilor
constituţionale. În consecinţă, sancţiunile care intervin pentru acestea nu pot
fi decât de natură politică şi acestea sunt:
a) suspendarea din funcţie;
b) demiterea din funcţie.
1
Lumina Lex, 1999, p. 76-77
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 758 din 29 octombrie 2003
3
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu,
Constituţia României revizuită – comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti,
2004, p. 144
141
Suspendarea din funcţie a Preşedintelui României este prevăzută în
art. 95 alin. (1) şi (2) din Constituţie şi intervine numai atunci când
Preşedintele săvârşeşte anumite fapte grave, prin care încalcă Constituţia.
Propunerea de suspendare din funcţie se poate face de cel puţin o
treime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, se înregistrează la
oricare dintre cele două Camere, secretarul general al camerei la care a fost
depusă având obligaţia de a o aduce neîntârziat la cunoştinţa celeilalte
camere, precum şi a Preşedintelui, precizându-i-se în ce constau faptele ce i
se impută.
Totodată cu propunerea de suspendare este sesizată şi Curtea
Constituţională, care are obligaţia de a emite avizul consultativ.
Pe baza dezbaterilor care au loc în Parlament, a avizului Curţii
Constituţionale şi, eventual, a informaţiilor şi explicaţiilor oferite de
Preşedinte, dacă se ajunge la concluzia că Preşedintele a săvârşit fapte grave
prin care s-a încălcat Constituţia, cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor Parlamentul poate hotărî suspendarea din funcţie.
Efectul suspendării din funcţie a Preşedintelui României este acela
de a naşte interimatul funcţiei, care se asigură, în ordine, de către
Preşedintele Senatului sau al Camerei Deputaţilor, conform art. 98 alin.(1)
din Constituţia României, republicată.
Demiterea din funcţie a Preşedintelui României este sancţiunea
politică cea mai severă, care are drept consecinţă pierderea funcţiei.
Potrivit art. 95 alin. (3) dacă propunerea de suspendare din funcţie a
fost aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un referendum pentru
demiterea Preşedintelui.
Dacă electoratul nu votează demiterea Preşedintelui, acesta reintră în
toate prerogativele funcţiei de la data la care s-a publicat în Monitorul
Oficial hotărârea Curţii Constituţionale de confirmare a acestui rezultat.
Răspunderea juridică a Preşedintelui României trebuie analizată sub
un dublu aspect, astfel:
În primul rând, ca oricare cetăţean român Preşedintele are o
răspundere patrimonială, administrativă sau penală de drept comun, în
raport cu natura faptei pe care a săvârşit-o, atunci când aceasta nu are
legătură cu funcţia pe care o exercită. Aşa de exemplu, el poate fi sancţionat
contravenţional pentru o contravenţie săvârşită ca simplu cetăţean, ori poate
fi obligat la plata unor despăgubiri civile pentru prejudiciul cauzat altei
persoane, după cum el poate fi sancţionat penal pentru o infracţiune care nu
are legătură cu exercitarea funcţiei.
În al doilea rând, sub aspectul faptelor săvârşite în exercitarea
funcţiei, în doctrină se susţine faptul că Preşedintele României nu poate fi
tras la răspundere pentru declaraţii, iniţiative etc. exercitate în temeiul
prerogativelor recunoscute de Constituţie. Pe de altă parte însă, având în
142
vedere că Preşedintele ca şi parlamentarii se bucură de imunitate, legiuitorul
constituant a redus răspunderea juridică penală a acestuia la „punerea sub
acuzare pentru înaltă trădare”, art. 96 din Constituţie prevăzând în acest sens
următoarele:
a) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot hotărî
punerea sub acuzare a Preşedintelui României;
b) Motivul punerii sale sub acuzare îl constituie „înalta trădare”. În
legătură cu aceasta, trebuie să observăm faptul că în codul nostru
penal nu este incriminată infracţiunea de „înaltă trădare”, de
unde se poate concluziona că această sintagmă, depăşind sfera
conceptelor juridice, are o semnificaţie politică, având un
caracter mai complex decât infracţiunea de trădare şi va fi
apreciată de către parlamentari;
c) Măsura punerii sub acuzare se aprobă cu votul a cel puţin două
treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor;
d) Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, Preşedintele fiind demis de drept de la data rămânerii
definitive a hotărârii de condamnare.
Acuzarea poate fi întemeiată numai pentru „înaltă trădare”, care,
tradiţional, în constituţiile democratice, se exprimă prin această sintagmă.
Astfel, Parlamentul nu îndeplineşte o funcţie jurisdicţională, iar Înalta Curte
de Casaţie şi Justiţie va putea stabili calificarea juridică în funcţie de
infracţiunile cele mai grave prevăzute de Codul penal.
De drept, hotărârea de condamnare are ca efect demiterea
Preşedintelui. Este singurul caz în care Preşedintele României, deşi ales de
corpul electoral, este demis de autoritatea supremă a jurisdicţiilor naţionale,
deci de puterea judecătorească”1.
1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.
citată, p.153
143
Capitolul II
GUVERNUL ROMÂNIEI
Consideraţii generale privind Guvernul

Consiliul de Miniştri sau Guvernul, ca organ de sine stătător, îşi are
izvoarele istorice în perioada absolutismului monarhic, în fostele consilii
regale denumite în multe ţări europene „cuvia regis”, iar în ţările române
„sfaturi domneşti”. Aceste instituţii au căpătat rolul şi semnificaţii mai
apropiate de cele actuale, în epoca modernă, odată cu apariţia primelor
Constituţii, mai întâi fiind create ministerele, conduse de miniştri, care au
funcţionat ca atare, fără să constituie împreună Guvernul, ca organ al
statului, cu rolul şi semnificaţia pe care o are în zilele noastre1.
În Ţările Române, ministerele au fost create prin Regulamentele
Organice, în anul 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova, Consiliul de
Miniştri apărând după Unirea Principatelor.
Constituţia din anul 1866 fără să cuprindă o reglementare detaliată
despre Guvern, are un capitol special (cap. II) intitulat „Despre Domn şi
miniştri”, în care se precizează că „miniştrii sunt numiţi şi revocaţi de
Domn”, miniştrii contrasemnau actele Domnului devenind răspunzători de
actul semnat (art. 92 alin. 2)2.
În ceea ce priveşte răspunderea miniştrilor pentru faptele săvârşite în
timpul „exerciţiului funcţiunei lor”, se prevedea dreptul Adunărilor şi al
Domnului de a-i acuza pe miniştri şi de a-i trimite în judecată la Curtea de
Casaţie şi Justiţie.
Constituţia din anul 1923 aduce un plus de reglementare pe linia
instituţiei Guvernului, art. 92 precizând faptul că „Guvernul exercită puterea
executivă în numele Regelui în modul stabilit de Constituţie”, iar art. 93
dispunea: „Miniştrii reuniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştri, care este
prezidat cu titlul de preşedinte al Consiliului de Miniştri, de acela care a fost
însărcinat de Rege cu formarea guvernului”3.
Prin Constituţia din 19384 a fost instaurată dictatura regală, rolul
Guvernului fiind mult diminuat, puterea executivă exercitându-se în numele
1
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Ediţia a IV-a, Bucureşti, Institutul de Arte
Grafice „E. Marvan”, 1934, vol. I, p. 289
3
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura Nemira, vol. II, Bucureşti, 1966,
pp.342-343
4
Publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a, nr. 48 din 27 decembrie 1938
144
Regelui de către miniştri şi nu de către Guvern, astfel cum prevedea
Constituţia din 1923.
Apoi, rolul Guvernului a fost aproape inexistent în perioada
dictaturii militaro-fasciste, când Constituţia a fost suspendată, mareşalul Ion
Antonescu - preşedintele Consiliului de Miniştri - fiind investit cu puteri
depline.
Constituţia din 13 aprilie 1948 consacră un titlu special - Titlul V -
organelor administraţiei de stat, Consiliului de Miniştri şi ministerelor, art.
66 definind Guvernul ca „organul suprem executiv şi administrativ al
R.P.R.”, format din „preşedintele Consiliului de Miniştri, din unul sau mai
mulţi vicepreşedinţi şi din miniştri, care împreună alcătuiesc Consiliului de
Miniştri”. Din analiza textului rezultă că, în concepţia Constituţiei, noţiunea
de Guvern este echivalentă cu cea de Consiliu de Miniştri, iar funcţia de
Preşedinte al Consiliului de Miniştri este sinonimă cu cea de Prim-Ministru.
Constituţia din 1948 punea un accent deosebit pe rolul Consiliului de
Miniştri, care avea sarcina să conducă din punct de vedere administrativ
statul, scop în care coordona şi dădea directive generale ministerelor, dirija
şi planifica economia naţională, realiza bugetul statului, asigura ordinea
publică şi securitatea statală, conducea politica generală a statului în relaţiile
internaţionale etc.
Legea fundamentală mai prevedea că numărul şi atribuţiile
ministerelor, denumirea şi desfiinţarea acestora se reglementează prin lege,
de către Marea Adunare Naţională - organul suprem al puterii de stat.
Constituţiile din 1952 şi 1965 au menţinut, în esenţă, acelaşi rol al
Consiliului de Miniştri, cu unele nuanţări impuse de evoluţia spre
totalitarism a regimului comunist din România, care impunea subordonarea
lui faţă de conducătorul unic al partidului şi statului.
După Revoluţia din 1989, Consiliul Frontului Salvării Naţionale a
emis Decretul - Lege nr.10 din 31 decembrie 1989 privind constituirea,
organizarea şi funcţionarea Guvernului.
Apoi, a fost adoptată Legea nr. 37 din 7 decembrie 1990 privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului României evident cu modificările
implicite aduse de Constituţie, începând cu 8 decembrie 1991, lege abrogată
prin Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor1, cu modificările şi completările
ulterioare.
1
145
Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi
Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor
În Titlul III consacrat „Autorităţilor publice”, Constituţia României,
republicată, include după Parlament şi Preşedintele României, în Capitolul
III intitulat „GUVERNUL” dispoziţiile cadru care definesc: Rolul şi
structura Guvernului României (art. 102), Învestitura (art. 103), Jurământul
de credinţă (art. 104), Incompatibilităţile pentru funcţia de membru al
Guvernului (art. 105), Încetarea funcţiei de membru al Guvernului (art.
106), Primul - Ministru (art. 107), Actele Guvernului (art. 108),
Răspunderea membrilor Guvernului (art. 109) şi Încetarea mandatului (art.
110).
Articolul 102 din Constituţia României, republicată, are următoarea
redactare:
„(1) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de
Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită
conducerea generală a administraţiei publice.
(2) În îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu
organismele sociale interesate.
(3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri
stabiliţi prin lege organică”.
Aceste prevederi constituţionale consfinţesc rolul politic al
Guvernului în realizarea politicii interne şi externe a ţării, pe de o parte,
precum şi rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei publice,
consacrând astfel poziţia sa de organ central, cu competenţă materială
generală.
În acelaşi sens, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001
stipulează: „Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, … care
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”, iar aliniatul (2) prevede că „Guvernul
are rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului
naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul
economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale.”
Rolul politic al guvernului decurge din originea sa parlamentară,
precum şi din dependenţa sa faţă de programul de guvernare acceptat de
Parlament, votul Parlamentului exprimând încrederea acestuia, deopotrivă,
faţă de echipa guvernamentală şi programul acesteia.
Programul de guvernare este un document politic, care aparţine
exclusiv Guvernului, chiar dacă el este „acceptat” de Parlament, legiuitorul
constituant evitând utilizarea verbului „a aproba” în ideea de a nu crea un
dualism politic între Parlament şi Guvern. Procedând în această manieră,
Constituţia României a lăsat Parlamentului posibilitatea de a retrage
146
încrederea acordată Guvernului, atunci când consideră că acesta nu îl mai
reprezintă, pe calea moţiunii de cenzură, conform art. 113 din Legea
fundamentală1.
În plan statal, Guvernul are rolul de a exercita conducerea generală a
administraţiei publice, stabilind în această calitate raporturi juridice de drept
administrativ de trei categorii, după cum urmează:
a) raporturi de subordonare ierarhică faţă de ministere şi celelalte
autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate din
subordinea sa şi faţă de prefecţi (art. 28 alin. 1 din Legea nr.
90/2001);
b) raporturi de colaborare - cu autorităţile administrative autonome
(art. 29 din Legea nr. 90/2001) şi organismele sociale nestatale
(patronat, sindicate, partide politice, culte, etc.);
c) raporturi de tutelă administrativă - faţă de autorităţile
administraţiei publice locale (consilii locale, consilii judeţene şi
primari) prin prefecţi, ca reprezentanţi ai Guvernului în teritoriu
(a se vedea în acest sens şi prevederile art. 30 ale Legii nr.
90/2001).
Procedura de constituire şi învestitura Guvernului

Potrivit dispoziţiilor art. 103 din Constituţia României, republicată,
procedura de învestitură a Guvernului cuprinde patru etape, după cum
urmează:
a) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de
prim-ministru în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în
Parlament, ori, dacă nu există o astfel de majoritate, a partidelor
reprezentate în Parlament.
Prin această desemnare se poate aprecia că Preşedintele României, îl
şi mandatează pe candidatul la funcţia de Prim-ministru să întocmească lista
viitorului Guvern şi Programul de guvernare.
b) Candidatul desemnat la funcţia de prim-ministru se va consulta cu
partidul (partidele, alianţa politică sau electorală) care i-a susţinut
candidatura pentru a definitiva lista Guvernului.
Această consultare, definitivarea listei Guvernului şi a programului
de guvernare nu pot depăşi 10 zile de la desemnare, termen în care
candidatul la funcţia de prim-ministru este obligat să solicite Parlamentului
votul de încredere (art. 103 alin. 2 din Constituţia României, republicată).
c) Votul de încredere se acordă de către Camera Deputaţilor şi Senat
întrunite în şedinţa comună, pe baza dezbaterii programului şi listei
Guvernului, fiind necesar votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.
1
A. Iorgovan, op. citată, vol. II, p. 456
147
În cazul neacordării votului de încredere, procedura de învestire
reîncepe, prin organizarea de noi consultări politice de către Preşedintele
României, pentru desemnarea unul alt candidat la funcţia de prim-ministru.
d) Procedura de investire se finalizează prin numirea Guvernului de
către Preşedintele României.
Potrivit art. 85 alin. (l) din Constituţie, Preşedintele României
„...numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament”,
numirea neputând fi refuzată şi se face prin decret prezidenţial1.
Încheierea procedurii de învestire, prin numirea Guvernului de către
şeful statului are drept consecinţă naşterea raporturilor juridice între Guvern
şi Parlament, pe de o parte, şi între Guvern şi Preşedintele României, pe de
altă parte.
Guvernul în ansamblul său şi fiecare dintre membri săi au obligaţia
să depună în mod individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul
prevăzut în art. 82 din Constituţie, mandatul Guvernului şi al fiecărui
membru în parte începând de la data depunerii jurământului, astfel cum
prevede art. 104 alin.2 din Legea fundamentală.
Legea fundamentală a stabilit în art. 110 situaţiile care conduc la
încetarea mandatului Guvernului precum şi datele de la care încetează
mandatul.
Astfel, ca regulă, mandatul Guvernului încetează la data validării
alegerilor parlamentare generale conform art. 110 alin.1 din Constituţie.
În alin. 2 al art. 110 Constituţia României, republicată, sunt
reglementate două situaţii de excepţie care au drept consecinţă încetarea
mandatului Guvernului şi anume:
a) demiterea Guvernului ca urmare a retragerii de către Parlament a
încrederii acordate, pe calea moţiunii de cenzură;
b) dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile prevăzute de
art.106 din Constituţie, cu excepţia revocării (demisie, pierderea drepturilor
electorale, incompatibilitate, deces şi alte situaţii prevăzute de lege), ori este
în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile.
Guvernul al cărui mandat a încetat, în condiţiile sus-menţionate,
îndeplineşte numai acele atribuţii necesare pentru administrarea treburilor
publice, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern.
Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea

funcţiei de membru al Guvernului
Potrivit art. 102 alin. (3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din
primul ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art. 3
din Legea nr. 90/2001 stabileşte: „Guvernul este alcătuit din primul-
1
148
ministru şi miniştri. Din Guvern pot face parte şi miniştri-delegaţi, cu
însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului
prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”.
În art. 2 din Legea nr. 90/2001 sunt prevăzute condiţiile pe care
trebuie să le îndeplinească în mod cumulativ persoanele, pentru a putea
dobândi calitatea de membru al Guvernului, şi anume:
a) să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
b) să aibă exerciţiul drepturilor electorale;
c) să nu fi suferit condamnări penale;
d) să nu se găsească într-unul din cazurile de incompatibilitate
prevăzute de lege.
Pe de altă parte, potrivit legii, funcţia de membru al Guvernului este
incompatibilă cu:
a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de
deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de
Constituţie;
b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director
administrativ, membru al consiliului de administraţie sau cenzor
la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurări şi cele financiare, precum şi la
instituţiile publice;
d) funcţia de preşedinte sau secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţiilor la societăţile comerciale prevăzute de
lit. c);
e) funcţia de reprezentant al statului la adunările generale ale
societăţilor comerciale prevăzute de lit. c);
f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale
regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor
funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România
este parte.1
În acelaşi timp, în alin. (3) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, Cartea
I-a, Titlul IV se prevede că, în mod excepţional, Guvernul poate aproba
1
A se vedea art. 84 din Cartea I-a, Titlul IV, Capitolul III din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru aplicarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor
publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările
ulterioare
149
participarea membrilor guvernului ca reprezentanţi ai statului în adunările
generale ale acţionarilor ori în consiliile de administraţie a regiilor
autonome, societăţilor comerciale, băncilor, etc. Având în vedere că
„situaţia excepţională” nu este definită de legiuitor, este foarte posibil ca
Guvernul să uzeze în exces de această dispoziţie care, în opinia noastră, nu
se justifică.
Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru,
care va dispune măsurile de încetare a acestuia, conform art. 4 alin. (2) din
Legea nr. 90/2001.
Încetarea funcţiei de membru al Guvernului este reglementată de art.
106 din Constituţie şi art. 5 din Legea nr. 90/2001 conform căruia: „Funcţia
de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii
drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului şi a demiterii
în condiţiile prevăzute de art. 8 alin. (2)”.
Demisia este un act unilateral de voinţă şi „poate să fie determinată
de o situaţie imputabilă, de o stare de pericol creată în departamentul condus
de respectivul membru al Guvernului, de o conduită incorectă a acestuia
dezvăluită opiniei publice”1, context în care, se apreciază că este vorba
despre o „demisie de onoare sau asumată”, ori despre „o demisie forţată sau
provocată”.
Pentru a produce efecte juridice, legiuitorul a prevăzut în art. 6 din
Legea nr. 90/2001 următoarele două condiţii:
• demisia trebuie anunţată în mod public;
• demisia trebuie prezentată în formă scrisă primului-ministru.
Demisia devine irevocabilă din momentul în care s-a luat act de
depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.
Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face de către
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, fiind efectul unei
remanieri guvernamentale.
Precizăm că potrivit art. 107 alin. (2) din Constituţia României,
republicată, „Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul-ministru”,
textul fiind introdus cu ocazia revizuirii Constituţiei. Raţiunea acestei
dispoziţii novatoare rezidă în faptul că revocarea primului-ministru ar
echivala cu revocarea Guvernului, operaţiune juridică dată de legea
fundamentală în competenţa Parlamentului, prin retragerea încrederii, ca
urmare a unei moţiuni de cenzură.
Demiterea unui membru al Guvernului poate fi dispusă de
Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, în cazul în care a
fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă, sau dacă
averea sa a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit,
1
150
printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, conform art. 8 alin. (2) din
Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute de art.
5 din Legea nr. 90/20011, sau este în imposibilitatea de a-şi exercita
atribuţiile mai mult de 45 de zile, Preşedintele României va desemna un alt
membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini
atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern, text aflat în
concordanţă cu art. 107 alin. (3) din Constituţia României, republicată.
Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor
încetează, dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern în cel mult 45
de zile.
Dispoziţii similare sunt prevăzute în alin. (2) şi alin. (3) ale art. 9 din
Legea nr. 90/2001 pentru ceilalţi membri ai Guvernului.
Numirea în funcţia de membru al Guvernului, în caz de remaniere
guvernamentală sau de vacanţă a postului, se face de către Preşedintele
României, la propunerea primului-ministru.
Structura Guvernului
Conform art. 102 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
„Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi
prin lege organică”.
Legea organică privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor nr. 90/2001, cu modificările şi completările
ulterioare prevede în art. 3 următoarele:
„(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri.
(2) Din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi miniştri
delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista
Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de
încredere”.2
Din analiza celor două texte legale se constată că în componenţa
Guvernului regăsim două categorii de membri, după cum urmează:
a) membrii ai Guvernului stabiliţi de Constituţie (primul-ministru şi
miniştri);
b) membrii ai Guvernului stabiliţi prin legea organică privind
organizarea şi funcţionarea Guvernului.3
Primul-ministru deţine poziţia de vârf în cadrul Guvernului. Din
coroborarea dispoziţiilor art. 107 alin. (1) din Constituţie, cu cele ale art.13
1
s.n. demisie, pierderea drepturilor electorale, incompatibilitate, deces, alte situaţii
prevăzute de lege
2
Alin. (2) al art. 3 a fost modificat prin Legea nr. 23 din 3 martie 2004, publicată în
3
A se vedea Verginia Vedinaş, op. cit., p. 295
151
din Legea nr. 90/2001 rezultă că primul-ministru conduce Guvernul şi
coordonează activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor
legale care le revin prin lege acestora. Cu alte cuvinte, şeful Guvernului este
abilitat cu conducerea şi coordonarea activităţii miniştrilor, fiind obligat însă
să respecte atribuţiile legale ale acestora.
Pe de altă parte, potrivit celor două texte legale, primul-ministru
reprezintă Guvernul în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Preşedintele
României, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea
de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi
instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte
organizaţii neguvernamentale, precum şi în relaţiile internaţionale.
În acelaşi timp, primul-ministru este vicepreşedintele Consiliului
Suprem de Apărare a Ţării, calitate conferită de art. 14 din Legea nr.
90/2001.
Primul-ministru are competenţa să facă numiri şi eliberări din
funcţie, pentru următoarele funcţii publice:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea
Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru
al Guvernului;
b) secretarul general al Guvernului şi secretarii generali adjuncţi ai
Guvernului;
c) personalul din cadrul Cancelariei Primului-ministru;
d) secretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile
prevăzute de lege.1
Potrivit dispoziţiilor art. 16-18 din Legea nr. 90/2001, primul-
ministru îndeplineşte şi alte atribuţii, astfel:
a) prezintă Camerei Deputaţilor şi Senatului rapoarte şi declaraţii cu
privire la politica Guvernului, şi răspunde la întrebările ori interpelările
adresate de către deputaţi sau senatori (personal, sau poate desemna un alt
membru al Guvernului);
b) contrasemnează decretele emise de Preşedintele României în
cazurile prevăzute de lege fundamentală;
c) în scopul rezolvării unor probleme operative, primul-ministru
poate constitui, prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministariale;
d) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de Constituţie, de lege sau
care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului.
În exercitarea atribuţiilor legale, primul-ministru emite decizii.
1
A se vedea art. 15 din Legea nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare
152
Aparatul de lucru al Guvernului
Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din Cancelaria
Primului-ministru, Secretariatului General al Guvernului, departamente şi
alte asemenea structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin
hotărâre a Guvernului.1
Cancelaria Primului-ministru este condusă de şeful cancelariei, care
are rang de ministru şi calitate de ordonator principal de credite.
Organizarea şi funcţionarea Cancelariei Primului-ministru se aprobă
prin decizie a primului-ministru.
Conducerea compartimentelor din cadrul Cancelariei Primului –
ministru se asigură, după caz, de personal cu funcţii de conducere sau de
demnitari.
Conform art. 2 din Ordonanţa de urgenţă nr. 11/2004 privind
stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţiei publice
centrale2, Cancelaria Primului-ministru a preluat, prin reorganizare:
a) Corpul de Control al Guvernului, instituţie publică în
coordonarea primului-ministru şi în subordinea Autorităţii
Naţionale de Control, cu personalitate juridică, care se
desfiinţează;
b) Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Locală,
structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate
juridică;
c) Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului şi
Relaţii cu Presa, structură în aparatul de lucru al Guvernului, fără
personalitate juridică;
d) Departamentul pentru Românii de Pretutindeni, structură
în aparatul de lucru al Guvernului, fără personalitate juridică;
e) Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica
Moldova, structură fără personalitate juridică în cadrul
Secretariatului General al Guvernului;
f) Unitatea de management a proiectului pentru
implementarea şi monitorizarea programului ce se va conveni cu
Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare
(B.I.R.D.) în cadrul viitorului împrumut de ajustare programatică
(PAL);
g) Biroul relaţii cu publicul din cadrul Agenţiei pentru
Strategii Guvernamentale;
h) Corpul de consilieri al primului-ministru, compartimentul
pentru monitorizarea marilor programe de interes naţional
1
A se vedea art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr. 23/2004, publicată în
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 266 din 25 martie 2004
153
cuprinse în Programul de guvernare, aparatul tehnic al corpului
de consilieri, cabinetul primului-ministru, cancelaria primului-
ministru, compartimentul documente secrete şi compartimentul
care asigură protocolul primului-ministru din cadrul fostului
aparat de lucru al primului-ministru.
Guvernul are un Secretariat General, condus de secretarul general al
Guvernului care poate avea rang de ministru. Acesta este ajutat de unul sau
mai mulţi secretari adjuncţi, care pot avea rang de secretar de stat şi sunt
numiţi prin decizie a primului-ministru.
Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului
şi asigură desfăşurarea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,
rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale
activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor
judecătoreşti.
Organizarea şi atribuţiile Secretariatului General al Guvernului se
stabilesc prin hotărâre a Guvernului.
Secretariatul General al Guvernului asigură, prin aparatul propriu,
continuitatea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare,
constituind elementul de legătură şi stabilitate al actului de guvernare.
Guvernul aprobă proiectul bugetului propriu, care este parte
integrantă a bugetului de stat. Ministrul pentru coordonarea Secretariatului
General al Guvernului sau, după caz, secretarul general al Guvernului este
ordonator principal de credite pentru aparatul propriu de lucru al
Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului-Ministru şi a altor cazuri
prevăzute de lege.
Departamentul este o structură organizatorică, fără personalitate
juridică şi fără unităţi subordonate. Se subordonează primului-ministru şi se
organizează pe principalele domenii de interes general conform atribuţiilor
Guvernului.
Departamentul este condus de un demnitar public, care are
competenţa de a emite ordine cu caracter individual.
Înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile
departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.
Funcţionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate publică colegială, care lucrează în şedinţe.
Potrivit art. 25 alin. (1) al Legii nr. 90/2001, Guvernul se întruneşte în
şedinţe săptămânale sau ori de câte ori este nevoie, la convocarea şi sub
conducerea primului-ministru.
Şedinţele Guvernului sunt legal constituite în prezenţa majorităţii
membrilor săi.
154
În cadrul şedinţelor se analizează şi se dezbat problemele ce intră în
competenţa Guvernului, adoptându-se acte juridice sau politice. Art. 25 alin.
(2) al Legii nr. 90/2001 prevede în acest sens: „În cadrul şedinţelor
Guvernului se dezbat probleme ale politicii interne şi externe a ţării precum
şi aspecte privind conducerea generală a administraţiei publice, adoptându-
se măsurile corespunzătoare”.
La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi,
conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului ori a
ministerelor, sau ai unor autorităţi administrative autonome, precum şi orice
alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utilă, la solicitarea primului-
ministru.
Dezbaterile Guvernului şi modul de adoptare a hotărârilor şi
ordonanţelor etc. se înregistrează pe bandă magnetică şi se consemnează în
stenograma şedinţei, certificată de şeful Cancelariei Primului-Ministru şi
păstrată, conform legii, în cadrul Cancelariei Primului-Ministru.
Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în
care se analizează probleme de interes naţional privind politica externă,
apărarea ţării, asigurarea ordinii publice şi la cererea primului-ministru, în
alte situaţii (art. 87 din Constituţie şi art. 24 alin. (2) al Legii nr. 90/2001),
prezidând şedinţele la care participă.
Atribuţiile Guvernului
Art. 102 alin. (1) din Constituţia României, republicată, prevede că:
„Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament,
asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea
generală a administraţiei publice”.
Formularea din legea fundamentală are o valoare axiomatică şi este
exhaustivă, practic nici o problemă neputându-se situa în afara politicii
interne şi externe a ţării.
În acelaşi timp, textul constituţional consacră un dublu rol al
Guvernului, respectiv:
a) un rol politic, care constă în realizare politicii interne şi externe a
ţării;
b) un rol administrativ, care se manifestă prin conducerea generală
a administraţiei publice.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 11 din Legea nr.
90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor,
precum şi de alte acte normative.
Articolul 11 din Legea nr. 90/2001 stabileşte următoarele atribuţii
ale Guvernului:
a) exercită conducerea generală a administraţiei publice;
155
b) iniţiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
c) emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în
temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă
potrivit Constituţiei;
d) asigură executare de către autorităţile administraţiei publice a
legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicare
acestora;
e) elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului
asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare
Parlamentului;
f) aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării,
pe ramuri şi domenii de activitate;
g) asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit
Programului de guvernare;
h) asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei
cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în
condiţiile prevăzute de lege;
i) aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru
apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele
armate;
j) asigură realizarea politicii externe a ţării şi, în acest cadru,
integrarea României în structurile europene şi internaţionale;
k) negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care
angajează statul român; negociază şi încheie, în condiţiile legii,
convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental;
l) conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte
organe centrale de specialitate din subordinea sa;
m) asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului;
n) acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă
renunţarea la cetăţenia română, în aceleaşi condiţii;
o) înfiinţează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în
subordinea sa;
p) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea
atribuţiilor sale;
q) îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg
din rolul şi funcţiile Guvernului.
Actele Guvernului
Legea fundamentală statuează în art. 108 alin. (1): „Guvernul adoptă
două categorii de acte juridice şi anume hotărâri şi ordonanţe”.
156
Aşa cum se relevă într-o opinie, „Constituţia României, preluând
spiritul constituţional vest-european, se ocupă numai de actele juridice ale
Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea au
nevoie de un regim constituţional care să reprezinte baza regimului juridic
aplicabil”1.
Dispoziţiile legii fundamentale sunt detaliate în art. 26 şi art. 27 din
Legea nr. 90/2001, care stabilesc în acelaşi timp principalele reguli
procedurale în materia hotărârilor şi ordonanţelor, astfel:
a) hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor;
b) ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare sau,
în situaţii extraordinare, ordonanţe de urgenţă, potrivit
dispoziţiilor art. 115 din Constituţia României, republicată;
c) proiectele de hotărâri şi de ordonanţe se propun de către membrii
Guvernului, potrivit unei metodologii aprobată prin hotărâre a
Guvernului;2
d) hotărârile şi ordonanţele se dezbat în cadrul şedinţelor de
Guvern, în prezenţa majorităţii membrilor săi;
e) hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consens. În cazul în care
consensul nu se realizează hotărăşte primul-ministru. Această
regulă se aplică şi în cazul altor documente sau măsuri care se
dezbat în cadrul şedinţelor Guvernului. Trebuie să remarcăm
faptul că legiuitorul organic a conferit primului-ministru puteri
discreţionare, el fiind abilitat să hotărască adoptarea unei hotărâri
sau ordonanţe chiar dacă nu se realizează consensul. În acelaşi
timp, se impune observaţia că adoptarea prin consens a actelor
administrative este atipică, doctrina şi legislaţia consacrând
adoptarea acestora cu majoritate simplă, absolută sau calificată.
Această procedură de adoptare a hotărârilor şi ordonanţelor a fost
criticată în literatura de specialitate, opinii cărora ne raliem.3
f) hotărârile şi ordonanţele se semnează de primul-ministru şi se
contrasemnează de miniştri care au obligaţia punerii lor în
executare;
g) hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al
României, partea I-a, sub sancţiunea inexistenţei. De la această
regulă, fac excepţie hotărârile cu caracter militar care se
comunică numai instituţiilor interesate;
1
2
A se vedea H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la
nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative
spre aprobare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17
martie 2006
3
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 116, V.I. Prisăcaru, Tratat de drept
administrativ român, ediţia a III-a, 2002, p. 114
157
Dreptul de a iniţia proiecte de acte normative, potrivit art. 4 alin. (2)
din H.G. nr. 50/20051 este recunoscut următoarelor autorităţi publice:
a) ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale aflate în subordinea Guvernului, precum şi autorităţilor
administrative autonome;
b) organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate
în subordinea sau coordonarea ministerelor, prin ministerele în a căror
subordine sau coordonare se află, prefecturilor, consiliilor judeţene şi,
respectiv, Consiliului General al Municipiului Bucureşti, potrivit legii, prin
Ministerul Administraţiei şi Internelor.
9.1. Hotărârile Guvernului

se emit în scopul organizării executării legii şi pe cale de consecinţă
nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse în lege.
Hotărârile pot avea caracter normativ sau individual.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate2, hotărârile cu caracter
normativ pot fi clasificate în două categorii şi anume:
a) hotărâri adoptate în scopul punerii în executare a legii, care
stabilesc ele însele reguli juridice cu valoare juridică praeter
legem şi secundum legem. Cu alte cuvinte, ele se adoptă în baza
legii şi în limitele acesteia, stabilind măsuri administrative care
asigură punerea în aplicare a legii;
b) hotărâri prin care se aprobă alte acte juridice, cum sunt, spre
pildă, hotărârile prin care se aprobă diferite regulamente, norme
metodologice, etc.
În final, relevăm faptul că, la fel ca şi în alte numeroase situaţii,
Guvernul prin actele sale adaugă sau modifică legea practică păguboasă şi
nepermisă în contradicţie cu normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative stabilite sau aprobate prin Legea nr. 24/2000,
republicată. Astfel, aceste ordonanţe sunt denumite ordonanţe simple, art. 2
alin. (3) din H.G. nr. 50/2005 având următoarea redactare: „Ordonanţele
simple emise în domeniul care nu fac obiectul legilor organice, se adoptă
numai în temeiul unei legi speciale de abilitare a Guvernului, în limitele şi
condiţiile prevăzute de aceasta.”
Considerăm că este obligaţia Consiliului legislativ de a preveni şi de
a elimina aceste carenţe.
1
H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile la nivelul
Guvernului, pentru elaborarea avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre
aprobare
2
158
9.2. Ordonanţele Guvernului
Regimul constituţional al ordonanţelor este stabilit în art. 115 din
Constituţia României, republicată, intitulat „Delegarea legislativă”.
În doctrina de specialitate, s-a subliniat în mod constant că dreptul
Guvernului de a emite ordonanţe constituie expresia juridică a delegării
legislative. Această teză este reiterată într-o opinie potrivit căreia:
„Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de ordonanţă pentru
determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi exercită delegarea
legislativă care, fiind o putere pe care Parlamentul o deleagă executivului,
presupune o lege de învestire în acest sens, adică o lege de abilitare”.1
Aşadar, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a
administraţiei publice, fiind o modalitatea de participare a Guvernului la
realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional conferit
de art. 102 alin. (1) din Constituţie privind realizarea politicii interne şi
externe.
Materia ordonanţelor a fost reglementată de art. 114 al Constituţiei
din 1991. Textul citat a dat naştere unei practici legislative neunitare, a
suscitat numeroase controverse doctrinare, „ca să nu mai vorbim de
meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii Constituţionale,
îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei «în cazuri excepţionale»”.2
În acest context, prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003 au fost
aduse modificări substanţiale art. 114, devenit actualul art. 115.
„Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4), apoi, au fost introduse
două alineate noi, după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6) din textul
actual, cu aspecte de ordin procedural şi cu exceptarea anumitor materii, au
fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin. (7) şi, în fine, s-a introdus
un alineat care în redactarea actuală este alin. (8)”.3
Din redactarea art. 115 al Constituţiei, republicată, rezultă că
Guvernul României poate emite ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă.
Regimul constituţional al ordonanţelor este consacrat de alineatele 1,
2, 3, 7 şi 8 ale art. 115, din analiza cărora desprindem următoarele reguli:
a) ordonanţele pot fi emise numai în temeiul unei legi speciale de
abilitare adoptată de Parlament;
b) ordonanţele nu pot fi emise în domeniile care se reglementează
prin lege organică, conform art. 73 alin. (3) din Constituţie;
c) în mod obligatoriu, legea de abilitare trebuie să stabilească
domeniile şi data până la care Guvernul poate emite ordonanţe;
d) în cazurile în care legea de abilitare prevede obligaţia supunerii
lor spre aprobarea Parlamentului, potrivit procedurii legislative,
1
2
Ibidem, p. 225
3
Ibidem, pp. 114-115
159
Guvernul trebuie să îndeplinească această obligaţie până la
împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea acestui termen
are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei.
e) ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau,
după caz, se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi
ordonanţele ale căror efecte au încetat, în condiţiile alin. (3) ale
art. 115 din Constituţie;
f) conform art. 115 alin. (8) „prin legea de aprobare sau de
respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare
cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a
ordonanţei”
Această prevedere are caracter novator şi edificator, stabilind
temeiul constituţional pentru Parlament de a da soluţii în astfel de
situaţii.
g) conform art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de
tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
ordonanţele intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, partea I-a, sau de la o dată
ulterioară prevăzută în textul lor.
9.3. Ordonanţele de urgenţă

Conform art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată:
„Guvernul poate adopta ordonanţele de urgenţă numai în situaţii
extraordinare a cărora reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de
a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.
Faţă de redactarea art. 114 alin. (4) din Constituţia României în
varianta 1991, relevăm următoarele:
a) sintagma „cazuri excepţionale” care a dat naştere la numeroase
controverse şi practici neunitare, a fost înlocuită cu sintagma „situaţii
extraordinare”. Într-o opinie autorizată, se apreciază că: „Situaţia
extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce
nu comportă în nici un fel amânare”.1
Deşi, în aparenţă, noua formulare ar fi de natură să aducă o
clarificare de substanţă rămâne ca practica guvernării să confirme sau,
dimpotrivă, să infirme acest lucru.
b) se instituie obligativitatea Guvernului de a motiva necesitatea
adoptării ordonanţelor de urgenţă sub aspectul „situaţiei extraordinare”.
Dispoziţii cu caracter de noutate regăsim şi în alin. (5) al art. 115,
conform căruia: „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după
depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă
să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României.
1
160
Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5
zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult
30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra
ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere
care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă
cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea
prevăzută de articolul 76 alineatul (1)”.
Din examinarea textului rezultă că ordonanţele de urgenţă intră în
vigoare numai după depunerea lor spre dezbatere la Camera competentă a fi
sesizată şi numai după publicarea lor în Monitorul Oficial al României,
partea I-a. Comentând acest text, în literatura de specialitate se arată că:
„Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul
vizează depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la
Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. Este
numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului, raportată la o
interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după care
este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial
să se facă înainte ca aceasta să fie depusă spre dezbatere la Camera
competentă.”1
În acelaşi timp, trebuie să constatăm diferenţa de optică a legii
fundamentale faţă de regula consfinţită în art. 78 conform căreia legea se
publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la
data publicării sau de la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Ulterior,
aceste dispoziţii au fost preluate şi în art. 11 alin. (2) al Legii nr. 24/2000,
republicată, potrivit căruia: „ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în
vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, partea I-a, sub
condiţia depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă
în cuprinsul lor ne este prevăzută o dată ulterioară.”
În al doilea rând, trebuie relevată ca o noutate obligaţia
Parlamentului de a dezbate, în procedură de urgenţă, această categorie de
ordonanţe. Dacă în termen de 30 de zile Camera competentă să fie sesizată,
nu se pronunţă asupra ordonanţei de urgenţă, acesta este considerată
adoptată şi se trimite celeilalte Camere, care este obligată să decidă tot în
procedură de urgenţă. Aceste dispoziţii au menirea de a supune toate
ordonanţele de urgenţă sub control parlamentar, într-un termen rezonabil,
evitându-se situaţiile create sub imperiul vechilor reglementări când, astfel
de ordonanţe erau aprobate sau respinse cu mare întârziere (după luni sau
chiar ani).
De asemenea, se poate aprecia că legiuitorul constituant a instituit, în
favoarea Guvernului regula „aprobării tacite”. Cu alte cuvinte, dacă în
1
Ibidem, p. 229
161
termen de 30 de zile Camera competentă a fi sesizată nu se pronunţă, se
consideră că ordonanţa de urgenţă în cauză a fost aprobată.
În al treilea rând, textul clarifică chestiunea controversată în
doctrină, aceea că prin ordonanţa de urgenţă pot fi reglementate domenii ce
ţin de natura legii organice.
Pe de altă parte, legea de revizuire a Constituţiei din 2003 a introdus
alineatul 6 al art. 115 care are următoarea redactare: „Ordonanţele de
urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta
regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi
îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza
măsuri de trecere silită a unor bunuri de proprietate publică”.
Aşadar, se stipulează în mod explicit faptul că ordonanţele de
urgenţă nu pot fi adoptate în sfera legilor constituţionale, materie
reglementată de Titlul VII al Constituţiei, republicată, stabilindu-se în
acelaşi timp şi alte excepţii, sau „fine de neprimire”.
O primă excepţie se referă la „regimul instituţiilor fundamentale ale
statului”. Se apreciază că este vorba despre regimul juridic legal al
instituţiilor cuprinse în Titlul III al Constituţiei dar şi despre Curtea
Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de Conturi şi Consiliul
Economic şi Social.1
O a doua excepţie, în materia domeniilor ce nu pot fi reglementate
prin ordonanţe de urgenţă o reprezintă drepturile electorale, alături de
drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale prevăzute de Constituţie.
„Această enumerare trebuie înţeleasă ca o repetiţie de întărire. Legiuitorul a
dorit să sublinieze, o dată în plus, că sub nici o formă printr-o ordonanţă de
urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare a drepturilor electorale, în
alţi termeni, nu se pot, prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau
coduri electorale”.2
În sfârşit, prin ordonanţă de urgenţă nu se pot dispune măsuri de
trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, cu alte cuvinte se interzice
naţionalizarea sau orice altă cale de trecere silită a unor bunuri din
proprietatea privată în proprietatea publică.
Deşi, aparent noile reglementări cuprinse în art. 115 din Constituţia
României, republicată, au adus clarificările necesare în ceea ce priveşte
ordonanţele de urgenţă, rămâne de văzut dacă practica guvernării şi
jurisprudenţa confirmă aceste aşteptări.
În concret, noile prevederi constituţionale ar trebui să conducă la
adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în „situaţii extraordinare”,
eliminându-se practica guvernelor de după 1991 de a reglementa în exces,
prin ordonanţe de urgenţă. Această practică a fost criticată, pe deplin
1
Ibidem, pp. 227-228
2
Ibidem, p. 228
162
justificat, de prof. Tudor Drăganu care considera că una din principalele
carenţe ale Constituţiei (din 1991 – s.n.) a fost aceea de a lăsa deschisă
posibilitatea ca recurgerea la ordonanţe guvernamentale să se transforme
dintr-o procedură excepţională într-o practică curentă, ceea ce evident
contravine şi afectează rolul de unică autoritate legiuitoare a ţării conferit de
Constituţie Parlamentului.1
O ultimă chestiune pe care ne propunem să o abordăm, este legată de
constituţionalitatea ordonanţelor, materie în care legea de revizuire a
Constituţiei din 2003 a adus clarificările necesare.
Aşa cum se subliniază în doctrină „Dintotdeauna şi pretutindeni,
punerea în executare a deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat mari
probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare şi practice”.2
Această problemă îşi găseşte soluţionarea în art. 147 alineatele (1) şi
(4) din Constituţia României, republicată, conform cărora:
„(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele
din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele
juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în
acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord
prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui
termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de
drept.
(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al
României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au
putere numai pentru viitor”.
Cu alte cuvinte, toate deciziile Curţii Constituţionale, date în
soluţionarea obiecţiunilor de neconstituţionalitate, precum şi cele care
privesc excepţiile de neconstituţionalitate ale legilor sau ordonanţelor, nasc
pentru Parlament şi Guvern obligaţia de a le pune în acord cu dispoziţiile
constituţionale. Până la îndeplinirea acestei obligaţii, prevederile în vigoare
neconstituţionale se suspendă, iar după 45 de zile îşi încetează efectele, dacă
obligaţia nu a fost realizabilă.
Pe de altă parte, alin. (4) al art. 147 consacră forţa juridică a
deciziilor Curţii Constituţionale, care de la data publicării în Monitorul
Oficial al României, partea I-a, sunt obligatorii „erga omnes”.
Răspunderea Guvernului
Prof. Ioan Santai3 consideră că răspunderea Guvernului şi a
membrilor care îl compun se poate clasifica după mai multe criterii, astfel:
1
A se vedea Tudor Drăganu, Drept constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar,
vol. II, pp. 146-148
2
3
163
a) După caracterul răspunderii distingem o răspundere individuală a
fiecărui membru al Guvernului şi o răspundere colegială a membrilor
Guvernului, a Guvernului în ansamblul său.
b) După natura ei răspunderea poate fi: politică şi juridică, membri
Guvernului putând răspunde civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
după caz, potrivit dreptului comun în măsura în care legea specială, Legea
nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, nu cuprinde dispoziţii
derogatorii.
c) După autoritatea faţă de care operează, răspunderea membrilor
guvernului poate opera faţă de plenul executivului din care fac parte, faţă de
primul - ministru şi faţă de Parlament - atunci când este vorba despre
răspunderea politică.
Sediul răspunderii Guvernului şi a membrilor săi îl regăsim în
Constituţie, în Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială1,
completate cu dispoziţiile dreptului comun.
10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor

Potrivit art. 109 alin. (l) din Constituţie „Guvernul răspunde politic
numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”, articolul 2 al
Legii nr. 115/1999 precizând că această răspundere este consecinţa votului
de încredere acordat de Parlament cu ocazia învestiturii Guvernului.
Fiecare membru al Guvernului răspunde politic în mod solidar cu
ceilalţi membri, pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.
Aşa cum în mod constant se relevă în doctrină, cea mai severă
sancţiune care se aplică în cazul răspunderii politice a Guvernului, este
retragerea încrederii de către Parlament sau demiterea Guvernului, iar
procedura care trebuie urmată pentru aplicarea acestei sancţiuni este
moţiunea de cenzură reglementată de art. 113 alin. (1) din Constituţia
României, republicată.2
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din
numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului, la data
depunerii. Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost
prezentată, în şedinţă comună a celor două Camere, conform art. 113 alin.
(3) din Constituţie.
Dacă moţiunea este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor şi
senatorilor, încrederea în Guvern a fost retrasă ceea ce înseamnă încetarea
mandatului acestuia, practic Guvernul fiind demis.
Dimpotrivă, respingerea moţiunii de cenzură de către Parlament are
ca efect păstrarea încrederii Parlamentului faţă de Guvern şi instituirea
1
2
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 120-121
164
interdicţiei pentru deputaţii şi senatorii care au semnat-o de a mai iniţia o
nouă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune parlamentară, cu excepţia
cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit art. 114 din
Constituţie. Precizăm că potrivit art. 66 din Constituţie sesiunile ordinare ale
Camerei Deputaţilor şi Senatului au loc în perioadele februarie – 30 iunie şi
respectiv septembrie - 31 decembrie.
Pe de altă parte, conform art. 114 alin. (1) din Constituţie, dacă
Guvernul apreciază că între el şi majoritatea parlamentară care l-a promovat,
nu mai există o consonanţă politică1, poate să-şi angajeze răspunderea în
faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului reunite în şedinţă comună, asupra
unui program, a unei declaraţii de politică generală, sau a unui proiect de
lege.
Prin angajarea răspunderii sale politice, Guvernul oferă
Parlamentului două alternative, respectiv varianta de a-l menţine, situaţie în
care Parlamentul trebuie să aprobe solicitarea formulată de Guvern, sau,
dimpotrivă, Parlamentul poate respinge solicitarea, situaţie în care Guvernul
este demis.
Dacă, în termen de 3 zile, de la depunerea unuia dintre documentele
menţionate, se va depune o moţiune de cenzură şi aceasta va fi votată de
către majoritatea deputaţilor şi senatorilor, Guvernul este demis.
În cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, proiectul de
lege prezentat, modificat sau completat, după caz, cu amendamentele
acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a
declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 114 alin. (3) din Constituţie.
Dacă Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate
conform art. 114 alin. (3) din Constituţie, dezbaterea acesteia se va face în
şedinţă comună a celor două Camere.
În opinia prof. Antonie Iorgovan, ideea de răspundere politică a
Guvernului, nu este străină de cea a răspunderii juridice 2, concluzionând că
şi în cazul răspunderii politice trebuie să admitem existenţa unei culpe a
celui care răspunde şi în mod implicit ideea încălcării unor norme şi
principii de drept, în cazul de faţă ale dreptului constituţional sau ale
dreptului administrativ după caz.
10.2. Răspunderea juridică

În ceea ce priveşte răspunderea penală, art. 109 alin. (2) din
Constituţie prevede că numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele
României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului
pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, Vol. I, 2001, p. 418
2
165
Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate
dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui
membru al Guvernului are drept consecinţă suspendarea lui din funcţie.
Competenţa de judecată aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Conform art. 109 alin. (3) din Constituţie „Cazurile de răspundere şi
pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege
privind responsabilitatea ministerială”.
În aplicarea acestor prevederi constituţionale a fost adoptată Legea
nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială1, completată şi
modificată prin O.U.G. nr. 130/19992 şi O.U.G. nr. 289/20003.
Art. 4 din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială
stabileşte: „Pe lângă răspunderea politică, membri Guvernului pot răspunde
şi civil, contravenţional, disciplinar sau penal, după caz, potrivit dreptului
comun din aceste materii, în măsura în care prezenta lege nu cuprinde
dispoziţii derogatorii”.
În legătură cu răspunderea penală, art. 6 din lege precizează că fac
obiectul acestei legi speciale numai faptele săvârşite de membrii Guvernului
în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie infracţiuni.
Pentru săvârşirea unor infracţiuni, în afara exerciţiului funcţiei lor, membrii
Guvernului răspund potrivit dreptului comun.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate 4
Guvernul în ansamblul său, precum şi miniştrilor li se aplică regimul
dreptului comun şi în materia contenciosului administrativ, atunci când se
produce un prejudiciu în dauna unui particular, printr-un act administrativ
sau prin refuzul nejustificat.
Astfel, în temeiul art. 52 din Constituţie coroborat cu dispoziţiile art.
16 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/20045, cererile în
justiţie vor putea fi formulate şi personal împotriva persoanei fizice care a
elaborat, e emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes
legitim, dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori
pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă, membru al
Guvernului, va putea fi obligată la plata despăgubirilor în solidar cu
1
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 454 din 20 septembrie 1999,
aprobată prin Legea nr. 468/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
413 din 25 iulie 2001
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 706 din 29 decembrie 2000,
aprobată prin Legea nr. 31/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
116 din 7 martie 2001
4
5
Publicată în Monitorul Oficial nr. ...
166
Guvernul. În astfel de situaţii, persoana respectivă îl poate chema în garanţie
pe superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să
nu elaboreze actul.
Faţă de cele expuse, apreciem că răspunderea juridică a membrilor
Guvernului şi regimul juridic aplicabil, diferă în funcţie de momentul
săvârşirii faptei, după cum urmează:
1. Dacă fapta a fost săvârşită în exerciţiul funcţiei membrii
Guvernului vor răspunde, după caz:
a) penal, pentru faptele care potrivit legii penale constituie
infracţiuni în condiţiile Legii nr. 115/1999. Procedura de
urmărire penală şi de judecare a membrilor Guvernului în astfel
de situaţii este stabilită în Capitolul III al Legii nr. 115/1999.
b) Patrimonial, în regimul instituit prin contenciosul administrativ,
pentru pagubele care nu sunt rezultatul unor fapte penale şi au
fost cauzate printr-un act administrativ ilegal sau, prin refuzul
nejustificat de a soluţiona o cerere.
2. Dacă fapta a fost săvârşită în afara exerciţiului funcţiei lor -
membri Guvernului răspund civil, contravenţional, disciplinar sau penal,
potrivit dreptului comun în materie.
Raporturile Parlamentului cu Guvernul

În afara raporturilor menţionate (moţiunea de cenzură, angajarea
răspunderii Guvernului, delegarea legislativă) art. 111 alin. (1) din
Constituţie prevede că: „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei
publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să
prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor şi de
Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora.
În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor
bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea
informării este obligatorie”.
Cu privire la această formă de control parlamentar exercitat asupra
administraţiei publice, prof. I. Vida1 face următoarele precizări:
a) controlul sub forma obligaţiei de a prezenta informări priveşte
atât Guvernul, precum şi oricare altă autoritate a administraţiei
publice centrale sau locale;
b) este vorba despre un control exclusiv politic;
c) solicitările făcute de Camere sau comisii trebuie să vizeze
exclusiv activitatea guvernamentală sau a organului respectiv;
d) obligaţia de a prezenta informaţii şi documente există numai
dacă solicitarea parvine din partea preşedinţilor celor două
1
Ioan Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, pp. 114-118
167
Camere şi nu din partea unui parlamentar, şi ele trebuie puse la
dispoziţie în termen de cel mult 30 de zile de la primirea
solicitării, conform art. 3 alin. (3) din Legea nr. 115/1999;
e) informaţiile şi documentele solicitate, trebuie să vizeze situaţii ce
ţin de natura controlului parlamentar şi nu de unele interese
personale ale parlamentarilor;
f) obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi documentele
care au caracter public.
Potrivit art. 112 din Constituţie „Guvernul şi fiecare dintre membrii
săi sunt obligaţi să răspundă la întrebările sau interpelările formulate de
deputaţi sau de senatori, în condiţiile prevăzute de regulamentele celor două
Camere ale Parlamentului”, iar prin art. 3 alin. (2) al Legii nr. 115/1999 s-a
instituit obligaţia ca aceştia să răspundă în cel mult 15 zile de la primirea
lor.
Regulamentele celor două Camere înţeleg prin întrebare - o simplă
cerere prin care se solicită răspuns referitor la un anumit fapt sau informaţie
(sunt reale, exacte, sau nu) sau, dacă există intenţia Guvernului da a adopta
o anumită hotărâre; prin interpelare se solicită explicaţii asupra politicii
Guvernului în probleme importante ale activităţii sale interne sau externe.
Întrebările pot fi adresate în scris sau oral1, iar răspunsul se poate
solicita în scris sau oral, de la tribuna camerei.
În ceea ce priveşte procedura interpelărilor prin Regulamentele celor
două camere s-au stabilit următoarele reguli:
a) se fac în scris şi se citesc în şedinţă publică;
b) se înscriu într-un Registru special, se afişează la sediul Camerei
şi se comunică primului-ministru;
c) dezvoltarea interpelării are loc într-o altă şedinţă publică, când se
va da şi răspunsul;
d) camera poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime
poziţia cu privire la problema care a făcut obiectul interpelării.
Unul dintre cele mai specializate mijloace de control parlamentar
asupra Guvernului - îl constituie ancheta parlamentară. Potrivit art. 64 alin.
(4) din Constituţie fiecare cameră îşi constituie comisii permanente şi îşi
poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale. De asemenea,
Camerele îşi pot constitui comisii comune.
Comisiile parlamentare, inclusiv comisiile de anchetă nu sunt
subiecte de drept public distincte de Parlament, activitatea lor este o
1
A se vedea art. 157 şi art. 159 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin
Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, publicat în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 1030 din 8 noiembrie 1994, modificat şi completat prin Hotărârea Camerei
Deputaţilor nr. 34 din 25 octombrie 2005, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 950 din 28 octombrie 2005
168
activitate de informare, finalizată printr-un raport, supus dezbaterii
parlamentare.
În funcţie de natura şi complexitatea problemei, Camera poate
adopta o moţiune, poate iniţia o propunere legislativă, dar este şi posibil ca
dezbaterea din cameră să se constituie în finalizarea anchetei.
169
Capitolul III
MINISTERELE
Definiţia, locul şi rolul ministerelor

Ministerele constituie o categorie distinctă de autorităţi din cadrul
sistemului de autorităţi aparţinând administraţiei publice şi au rolul de a
realiza politica guvernamentală în domeniile de activitate specifice, fiind
astfel organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Ele îşi desfăşoară activitatea pe întreg teritoriul ţării, având calitatea
de autorităţi centrale ale administraţiei publice.
Faţă de competenţa materială şi competenţa teritorială pe care o au şi
având în vedere dispoziţiile art. 117 din Constituţie coroborate cu art. 35 al
Legii nr. 90/2001, potrivit cărora „Ministerele se organizează numai în
subordinea Guvernului”, putem defini misterele ca fiind organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, care exercită în conformitate
cu dispoziţiile legale, administraţia publică în domeniile de activitate de care
răspund. În art. 34 al Legii nr. 90/2001, legiuitorul defineşte ministerele ca
fiind organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care
realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.
Conform art. 117 din Constituţie „Ministerele se înfiinţează, se
organizează şi funcţionează potrivit legii”, text care ne conduce la concluzia
că ministerele se pot înfiinţa prin următoarele modalităţi:
a) prin adoptarea unei legi generale, ca sediu unic pentru toate
ministerele.
Menţionăm că Legea nr. 90/2001 a instituit pentru prima dată, un
cadru normativ unic referitor la natura juridică, rolul, organizarea,
conducerea şi atribuţiile generale ale miniştrilor;
b) prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte legi
speciale;
c) prin adoptarea unei legi pentru fiecare minister.
Având în vedere faptul că organizarea (înfiinţarea) ministerelor nu
este de competenţa legii organice (art. 73 alin. (3) din Constituţie), în
literatura de specialitate s-a exprimat opinia1 că înfiinţarea, organizarea şi
funcţionarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. I, 2001, p. 435, Mircea Preda, Autorităţile
administraţiei publice şi sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1999, p. 88
170
În pofida principiilor constituţionale însă, doar foarte rar ministerele
au fost înfiinţate prin lege (ex. M.A.N. şi M.I.), celelalte fiind înfiinţate prin
hotărâri ale guvernului.
Numărul şi denumirea ministerelor au oscilat de la o guvernare la
alta sau chiar în cadrul aceleiaşi guvernări.
Autorii de drept administrativ, clasifică ministerele după natura
activităţii pe care o realizează astfel:
a) ministere cu activitate economică (ex. Ministerul Economiei şi
Comerţului, Ministerul Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor,
Ministerul Finanţelor Publice).
b) ministere cu activitate social - culturală şi ştiinţifică, în care
grupează: Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul
Educaţiei şi Cercetării, Ministerul Culturii şi Cultelor, Ministerul
Sănătăţii şi Familiei;
c) ministere cu activitate administrativă (politico-administrativă),
spre exemplu: M.A.E, M.A.N, Ministerul Justiţiei, Ministerul
Administraţiei şi Internelor1.
Organizarea şi funcţionarea ministerelor

Organizarea unei autorităţi a administraţiei publice are în vedere:
stabilirea conducerii, a atribuţiilor acestuia, a structurilor organizatorice şi a
modului de funcţionare, pornindu-se de la înfiinţarea sa.
Conducerea ministerelor (secţiunea 3 a Capitolului 2 a Legii nr.
90/2001) este exercitată de miniştri (art. 46 alin. 1 şi art. 46 alin. 2).
Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului în faţa
Guvernului, iar în calitate de membru al acestuia, în faţa Parlamentului,
solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului pentru activitatea şi actele acestuia.
Conform art. 53 alin. (1) lit. a-l din Legea nr. 90/2001 miniştrii au
a) organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor,
ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise
potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului
autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
b) iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale
Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;
c) acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului,
integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;
d) fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual,
pe care le înaintează Guvernului;
1
171
e) urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul
ministerului, în baza bugetului aprobat;
f) reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme
internaţionale şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii
similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează
domeniul lor de activitate;
g) iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui
României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii,
acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propun întocmirea formelor de
aderare la cele existente;
h) urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor
internaţionale la care România este parte şi iau măsuri pentru realizarea
condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme
internaţionale;
i) coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de
politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, potrivit
strategiei generale a Guvernului;
j) avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor
neguvernamentale şi cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru
care au fost create;
Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate şi alte atribuţii
specifice stabilite prin acte normative.
În exercitarea atribuţiilor sale, ministrul emite ordine şi instrucţiuni
conform art. 46 alin. (3) din Legea nr. 90/2001.
Ordinele sunt acte juridice administrative, prin care de regulă, se
reglementează anumite probleme concrete. Ele pot avea caracter normativ
sau individual. Uneori, ordinele pot fi emise, în comun, de doi sau mai mulţi
miniştrii.
Prin instrucţiuni - se stabilesc reguli generale de conduită, în
domeniul de competenţă, pentru organele aflate în subordonarea
ministerului. Ca şi ordinele, instrucţiunile pot fi emise în comun cu un alt
minister sau organ interesat.
Ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte acte ale
conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale se emit pe baza şi în vederea executării
legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului. Ordinele şi instrucţiunile
se emit numai atunci când se prevăd expres printr-o dispoziţie legală cu
încadrarea în termenul stabilit şi cu indicarea expresă a temeiului legal,
elaborarea şi emiterea acestora făcându-se cu respectarea dispoziţiilor Legii
nr. 24/2000, republicată.
Ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale celorlalţi conducători ai
organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale se publică în
172
Monitorul Oficial al României, Partea I, prin grija acestora, cu excepţiile
prevăzute de lege.1
În practică întâlnim şi regulamentele, care fiind tot acte cu caracter
normativ, se referă de obicei la organizarea şi funcţionarea ministerului sau
a unor unităţi subordonate acestuia.
Miniştrii sunt ajutaţi în activitatea lor de unul sau mai mulţi secretari
de stat, numiţi şi eliberaţi din funcţie prin decizia primului-ministru. Aceştia
exercită atribuţiile delegate de către ministru.
Pe lângă ministru funcţionează, ca organ consultativ, colegiul
ministerului (art. 52 alin. 1 al Legii nr. 90/2001). Alineatul 2 prevede că
regulamentul de funcţionare şi componenţa colegiului ministerului se
aprobă prin ordin al ministrului.
Colegiul ministerial este condus de ministru, în calitate de
preşedinte. În acest sens, art. 52 alin. 3 al Legii nr. 90/2001 stipulează:
Colegiul ministerului se întruneşte la cererea şi sub preşedinţia ministrului,
pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea ministerului.
Pentru a-şi putea desfăşura activitatea şi realiza competenţele,
fiecare minister are o anumită structură organizatorică aprobată prin actul de
organizare şi funcţionare al ministerului (hotărâre de Guvern, conform art.
47 a Legii nr. 90/2001).
Această structură organizatorică este formată din: departamente,
direcţii generale, direcţii, servicii şi birouri, care pot fi grupate în două
categorii: de specialitate (specifice fiecărui minister, în funcţie de natura
celor care constituie domeniul propriu al ministerului) şi funcţionale, care se
întâlnesc în cadrul oricărui minister (ex. administrativ, juridic, resurse
umane, etc.).
În legătură cu aceste structuri organizatorice, se impune precizarea
că ele nu au calitatea de autorităţi ale administraţiei publice şi-n consecinţă
nu au competenţa de a emite acte juridice (acte de drept administrativ),
nefiind subiecte de drept administrativ.
Birourile se pot organiza, de regulă, pentru îndeplinirea unei
activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare, pentru
care se cere o conducere unitară.
Serviciul poate funcţiona fie independent, fie în cadrul unei direcţii.
În cadrul unui serviciu, pot fi organizate birouri.
Direcţia este formată din mai multe servicii şi/sau birouri a căror
activitate necesită o conducere comună.
Direcţia generală se poate organiza pentru delimitarea unui grup de
activităţi care reprezintă un domeniu sau un sector de activitate. În cadrul
direcţiei generale se pot organiza direcţii, servicii şi birouri.
1
A se vedea art. 27 şi 28 din H.G. nr. 50/2005
173
Departamentul se poate organiza în scopul desfăşurării unor
activităţi care sintetizează funcţii ale mai multor compartimente funcţionale.
Departamentul include în cadrul său: direcţii generale, direcţii, servicii şi
birouri şi sunt conduse de secretari de stat.
Structura organizatorică şi Regulamentul de organizare şi
funcţionare al ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului.
Toate compartimentele funcţionale constituie aparatul propriu sau
aparatul tehnic al ministerelor.
Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii:
a) personal de conducere;
b) personal de conducere de specialitate;
c) personal de execuţie – administrativ;
d) personal de deservire,
din care, o parte sunt funcţionari publici conform Legii nr.188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare.
Ministerele pot înfiinţa în subordine, cu avizul Curţii de Conturi,
organe de specialitate.
Organele autonome ale administraţiei publice centrale

În conformitate cu dispoziţiile art. 117 alin. (2) şi (3) şi 116 din
Constituţie, administraţia centrală de specialitate se realizează nu numai de
către ministere sau de alte organe de specialitate din subordinea Guvernului,
ci şi de autorităţi administrative autonome, care potrivit alin. 3 din art. 117
al legii fundamentale se pot înfiinţa prin lege organică.
Trebuie, în acest context, să remarcăm faptul că unele dintre aceste
autorităţi au fost înfiinţate direct de Constituţie, cum sunt: Consiliul Suprem
de Apărare a Ţării (art. 119), Curtea de Conturi (art. 140), Avocatul
Poporului (art. 58-60), Serviciile publice de radio şi televiziune (art. 31 alin.
5) şi Consiliul Legislativ (art. 79). Altele însă, nu sunt nominalizate în
Constituţie1, ele fiind înfiinţate prin legi organice, aşa cum este cazul:
1. Consiliul Economic şi Social înfiinţat prin Legea nr. 109/19972;
2. Consiliul Concurenţei - înfiinţat prin Legea nr. 21/1996, legea
concurenţei, cu modificările şi completările ulterioare3;
1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 141
2
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 88 din 30 aprilie 1996 cu
174
3. Consiliul Naţional al Audiovizualului înfiinţat prin Legea nr.
48/1992, legea audiovizualului4.
Aceste autorităţi autonome, deşi prin natura lor juridică şi prin
activitatea specifică pe care o realizează, sunt autorităţi administrative, ele
se află, într-o formă sau alta, în raporturi juridice cu Parlamentul şi nu cu
puterea executivă.
Aşa de exemplu, conform art. 58 alin. 1 din Constituţie, coroborat cu
art. 6 din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei
Avocatului Poporului, Avocatul Poporului este numit de Camera
Deputaţilor şi Senat, în şedinţă comună, pentru o perioadă de 5 ani şi
prezintă rapoarte anual sau la cererea celor două Camere.
Tot astfel, potrivit art. 140 alin. 2 din Constituţie, Curtea de Conturi
are obligaţia de a prezenta anual Parlamentului un raport asupra conturilor
de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat,
cuprinzând şi neregulile constatate.
Conducătorii acestor autorităţi publice autonome ale administraţiei
centrale se numesc, de regulă, preşedinţi.
Aceştia emit ordine şi instrucţiuni care au aceeaşi forţă juridică şi
trebuie să îndeplinească aceleaşi cerinţe de legalitate ca şi actele emise de
miniştri.
3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale

administraţiei centrale de specialitate
În subordinea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei centrale funcţionează diferite instituţii publice sau agenţi
economici, organizaţi sub forma regiilor autonome sau a societăţilor
comerciale, dintre care cităm: Complexe naţionale muzeale sau
monumentale, teatre naţionale şi Opera Română, spitale, centre naţionale de
perfecţionare, biblioteci, universităţi, inspectorate etc. - organizate sub
forma instituţiilor publice sau edituri organizate ca regii autonome
(Monitorul Oficial), baze de aprovizionare şi desfacere etc., organizate ca
societăţi comerciale pe acţiuni, şi altele.
În hotărârile Guvernului de organizare şi funcţionare ale ministerelor
se prevede că obiectul de activitate, structurile organizatorice, numărul de
personal, precum şi criteriile de constituire a compartimentelor din unităţile
subordonate ministerului, se aprobă prin ordin al ministrului. Unităţile din
subordinea ministerelor şi/sau a celorlalte organe centrale de specialitate
sunt conduse de directori generali şi directori adjuncţi - numiţi prin ordin al
ministrului.
4
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.104 din 21 mai 1992 cu
175
Asupra acestor unităţi ministerele exercită un control ierarhic,
fiindu-le direct subordonate. În consecinţă, ministrul poate anula sau
suspenda, uneori chiar de a modifica actele subordonaţilor, atât pentru motiv
de ilegalitate precum şi pentru motiv de inoportunitate.
3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale

celorlalte organe centrale ale administraţiei
Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale au organizate servicii publice deconcentrate care
funcţionează, de regulă, în judeţe.
Potrivit noilor reglementări, rezultă că serviciile deconcentrate au o
dublă subordonare şi anume:
a) pe plan vertical, conducătorii acestor servicii se subordonează
miniştrilor sau conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale;
b) în plan orizontal, se subordonează prefecţilor.
Astfel, potrivit art. 25 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului „Numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale se fac
numai la propunerea prefectului, în condiţiile legii.”
Se poate observa, că noul cadru de reglementare condiţionează
numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor deconcentrate
care se fac de ministrul de resort, de propunerea prefectului, deosebit de
vechea reglementare conform căreia prefectul emitea un aviz consultativ.
Sub aspectul consecinţelor juridice, apreciem că atât propunerea
obligatorie a prefectului, potrivit actualei reglementări precum şi avizul
consultativ din vechea reglementare au aceeaşi valoare juridică.
Pe de altă parte, art. 3 din Legea nr. 340/2004 stabileşte că:
„Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale.”
În mod evident, legiuitorul nostru instituie o dublă subordonare a
conducătorilor serviciilor deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe de specialitate ale administraţiei centrale, în plan vertical faţă de
ministru şi în plan orizontal faţă de prefect.
176
Capitolul IV
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ
1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică

Sarcinile complexe ale statului, precum şi nevoile diverse ale
populaţiei nu pot fi realizate numai de către autorităţile administraţiei
publice centrale, iar pe de altă parte, nevoile şi cerinţele cetăţenilor nu sunt
identice pe întreg teritoriul statal, existând probleme specifice, particulare de
la o zonă la alta a ţării.
Organizarea, din punct de vedere administrativ a teritoriului unei
ţări, interesează aşadar atât puterea de stat - care urmăreşte ca prin
structurile administrativ-teritoriale pe care le creează să poată conduce şi
guverna mai uşor societatea, dar în acelaşi timp interesează şi colectivităţile
locale - care urmăresc recunoaşterea unei autonomii locale cât mai largi faţă
de administraţia centrală, în scopul de a-şi gestiona cât mai bine problemele
de interes local.
Orice stat, pentru a putea fi condus şi administrat în condiţii cât mai
bune, îşi împarte teritoriul în unităţi administrativ-teritoriale, cărora le
recunoaşte personalitatea juridică şi le conferă totodată atât atribuţii de drept
public precum şi atribuţii de drept privat.
În consecinţă, elementele componente ale personalităţii juridice a
statului şi anume: populaţia (organizată ca o colectivitate cu o conducere
proprie), patrimoniul (format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile de
interes local aparţinând domeniului public şi privat, deci inclusiv teritoriul,
precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial) şi scopul căruia îi
este afectat acest patrimoniu (satisfacerea intereselor populaţiei), le regăsim
la fiecare dintre unităţile administrativ-teritoriale, subdiviziuni ale
teritoriului statului.
Aşadar, fiecare unitate administrativ-teritorială este constituită ca
persoană juridică distinctă, cu statut juridic propriu conferit de lege.
În acest sens, Constituţia României, republicată prevede în art. 3
alin. (3): „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune,
oraşe şi judeţe. În condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii”, iar
art. 23 al Legii nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, prevede că „Unităţile
administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate
juridică deplină şi patrimoniu propriu”. Ca persoane juridice civile au în
proprietate bunuri din domeniul privat, iar ca persoane juridice de drept
177
public sunt proprietare ale bunurilor domeniului public de interes local,
potrivit legii.
Organizarea administrativ teritorială a României este reglementată
de Legea nr. 2/1968 cu modificările ulterioare1, potrivit căreia teritoriul este
organizat din judeţe, municipii, oraşe şi comune. Conform art. 22 al Legii
nr. 215/2001 delimitarea teritorială a comunelor, oraşelor şi judeţelor se
stabileşte prin lege, orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora se
poate face numai prin lege şi numai după consultarea prealabilă a cetăţenilor
din unităţile administrativ-teritoriale respective, prin referendum.
Potrivit prevederilor art. 121 alin. (1) din Constituţie şi Legii nr.
215/2001 privind administraţia publică locală, autorităţile administraţiei
publice locale prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe,
sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi conform legii. La nivelul
judeţelor, funcţionează consiliile judeţene ca autorităţi ale administraţiei
judeţene alese şi care au printre atribuţii şi pe aceea de a coordona
activitatea consiliilor comunale şi orăşeneşti în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean.
Primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu alte autorităţi
publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, conform art. 62 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, iar preşedintele
consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu celelalte autorităţi
publice, cu persoanele fizice şi juridice române sau străine, precum şi în
justiţie, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 102 alin. (1) ale Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
În acelaşi timp, art. 123 alin. (1) din Constituţia României, republicată, şi
art. 1 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului
prevăd că, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti, Guvernul numeşte câte
un prefect, ca reprezentant al său pe plan local, care conduce serviciile
publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de
specialitate organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale.
2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării

administraţiei publice locale.
Studiul principiilor după care se organizează şi funcţionează
administraţia publică locală a constituit o preocupare constantă a doctrinei
de specialitate. Suportul constituţional al acestor principii îl regăsim în
Capitolul V, Secţiunea a 2-a, Titlul III (art. 120 - 123) din Constituţia
României, republicată. În acelaşi timp, consacrarea acestor principii o
regăsim şi în alte acte normative, deosebit de importante pentru alegerea,
1
178
organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, cum
sunt: Legea administraţiei publice locale nr. 215/20011, republicată, Legea
nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale2,
Legea nr. 337/2004 – legea cadru privind descentralizarea3, Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali4, Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului5, ş. a.
Astfel, art. 120 din Constituţia României, republicată, intitulat în
mod semnificativ „Principii de bază” prevede: „(1) Administraţia publică
din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile
descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”,
principii care sunt detaliate în actele normative enunţate.
Spre exemplu, art. 2 alin. (1) al Legii nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
statuează faptul că administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale se întemeiază pe principiile: descentralizării, autonomiei locale,
deconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii autorităţilor administraţiei
publice locale, legalităţii şi consultării cetăţenilor în soluţionarea
problemelor locale de interes deosebit.
Referitor la principiile menţionate se impun câteva precizări, după
cum urmează:
a) privesc numai administraţia publică din unităţile administrativ-
teritoriale şi nu administraţia publică în general;
b) aplicarea acestor principii trebuie să nu aducă atingere
caracterului de stat naţional unitar al României;
c) se aplică atât autorităţilor administraţiei publice locale precum şi
celor judeţene, între acestea existând raporturi de colaborare şi
nu de subordonare;
d) principiul deconcentrării serviciilor publice nu se regăsea în
varianta iniţială a Constituţiei României din 1991, fiind introdus
ca urmare a revizuirii Constituţiei prin Legea nr. 429/20036.
1
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 221 din 29 martie 2004, cu
3
4
5
6
179
2.1. Principiul autonomiei locale
Potrivit opiniilor exprimate în doctrina din perioada interbelică,
principiul descentralizării în organizarea administraţiei presupune şi
autonomia locală, nu de puţine ori cele două concepte fiind utilizate
împreună. Aşa de pildă, în perioada interbelică prof. A. Teodorescu
considera că autonomia locală, sub aspect istoric, a fost anterioară apariţiei
statului, ea păstrându-se ca realitate socio-psihologică şi economică chiar şi
în cele mai totalitare regimuri politice.
Ca realitate juridică însă, autonomia locală a fost şi este influenţată
de mai mulţi factori, dintre care cităm: tradiţia istorică, cadrul geografic,
resursele economice, gradul de instrucţie civică şi politică, reglementările
naţionale şi internaţionale etc.
În viziunea contemporană, autonomia locală se manifestă sub mai
multe aspecte şi pe mai multe planuri.
Astfel, sub aspectul capacităţii juridice, colectivităţile locale
(regiunile, judeţele, oraşele, comunele etc.) sunt subiecte de drept distincte
de stat, având interese publice proprii, recunoscute ca atare de legiuitor.
Pe plan instituţional, acestea sunt reprezentate de autorităţi
administrative proprii, alese prin vot universal (consilii locale, consilii
judeţene, primari) şi care nu se găsesc în raporturi de subordonare faţă de
aparatul de stat central.
În planul autonomiei decizionale, autorităţile administraţiei publice
locale au competenţe generale şi adoptă decizii în interesul colectivităţilor
În sfârşit, dar cel puţin de aceeaşi importanţă, autonomia locală nu se
poate manifesta în mod real decât dacă este recunoscută şi în planul
resurselor financiare, materiale şi umane de care dispun.
Astfel, colectivităţile locale au bugete proprii, dispun de un
patrimoniu în care sunt incluse bunurile ce aparţin domeniului public şi
privat al judeţului, oraşului sau comunei şi sunt deservite de funcţionari
publici selectaţi pe criteriul competenţei.
În ultimii 25-30 de ani problema autonomiei locale s-a pus cu tot
mai multă acuitate, în special în spaţiul european, fiind adoptată la
Strassbourg la data de 15 octombrie 1985 Carta europeană a autonomiei
locale, ratificată şi de Parlamentul României prin Legea nr. 199/19971.
Conform art. 3 pct. 1 din Cartă: „Prin autonomie locală se înţelege
dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale
de a soluţiona şi de a gestiona în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul
populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice”.
Textul a fost preluat aproape integral în art. 3 alin. (1) din Legea nr.
1
180
şi completările ulterioare, care are următoarea redactare: „Prin «autonomie
locală» se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor
administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în
interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în
condiţiile legii”.
Conţinutul acestui principiu şi valenţele sale complexe rezultă însă
dintr-un ansamblu de dispoziţii legale şi reprezintă chintesenţa întregii
activităţi de administraţie publică din unităţile administrativ-teritoriale.
Potrivit art. 4 alin. (2) coroborat cu art.3 din Legea nr. 215/2001,
autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi
atribuţiile precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin
comunei, oraşului sau judeţului, după caz, şi reprezintă dreptul şi capacitatea
efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi
gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le
reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
Spre deosebire de prima variantă a Legii nr. 69/1991 1 - privind
administraţia publică locală, în prezent abrogată, actuala reglementare
introduce noţiunea de „colectivitate locală” prin care se înţelege totalitatea
cetăţenilor din unitatea administrativ-teritorială. Ca urmare, în doctrină se
consideră că autonomia locală este mai bine definită revenind legiuitorului
sarcina să adopte şi să perfecţioneze cadrul legislativ în această materie.
Din analiza textelor legale, considerăm că sunt definitorii pentru
autonomia locală trei elemente după cum urmează:
• organizatoric, aspect care se manifestă prin alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale de către populaţia cu drept de vot şi
domiciliul în unitatea administrativ-teritorială respectivă;
• funcţional, care se manifestă, în principal, prin competenţa
consiliilor locale şi a primarilor în rezolvarea problemelor de
interes local, fără intervenţia altor autorităţi;
• de gestionare a resurselor, care decurge din calitatea de persoane
juridice a unităţilor administrativ-teritoriale, titularele dreptului de
proprietate publică şi privată asupra bunurilor de interes local.
2.2. Principiul descentralizării

Fără a fi un sistem de organizare perfect, descentralizarea
administrativă şi-a dovedit viabilitatea în toate statele cu democraţie
dezvoltată şi economie de piaţă, motiv pentru care considerăm că trebuie
promovată cu consecvenţă şi în sistemul de organizare al administraţiei
publice româneşti.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 238 din 28 noiembrie 1991,
republicată în temeiul art. 3 din Legea nr. 24/1996, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996
181
Descentralizarea administrativă prezintă următoarele particularităţi:
• statul încetează a mai fi singura colectivitate teritorială
recunoscută şi unica persoană juridică de drept public;
• colectivităţile teritoriale locale, organizate potrivit legii (judeţul,
oraşul, comuna) sunt persoane morale de drept public politico-
teritoriale, având capacitate de drept public şi interese publice
proprii, distincte de cele ale statului;
• colectivităţile locale dispun de autorităţi administrative proprii
pentru satisfacerea intereselor publice precum şi de mijloace
materiale, financiare şi umane necesare.1
• autorităţile reprezentative se desemnează prin vot universal,
cărora colectivităţile locale le va încredinţa administrarea
treburilor publice. Aşadar, puterea autorităţilor reprezentative nu
vine de la centru, ci de la corpul electoral local, pe cale de
alegere. Ele nu sunt numite, nu se subordonează şi nu pot fi
revocate de administraţia statului, în consecinţă administraţia
publică îşi pierde caracterul unitar, ea fiind formată din
administraţia statului şi administraţia colectivităţilor locale.
• exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra
legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome.
În literatura de specialitate din ţară şi din străinătate se apreciază că
descentralizarea administrativă îmbracă două forme: descentralizarea
teritorială şi descentralizarea tehnică (descentralizarea serviciilor publice).2
Descentralizarea teritorială presupune existenţa unor interese
comune ale locuitorilor dintr-o fracţiune geografică, porţiune din teritoriul
de stat (judeţ, oraş, comună), interese distincte faţă de interesele naţionale, şi
care se manifestă în cele mai diverse domenii de activitate.
Descentralizarea tehnică care constă în descentralizarea serviciilor
publice şi se manifestă prin existenţa unor persoane morale de drept public
care prestează servicii publice de interes local, detaşate din sfera serviciilor
statale. Aceste persoane morale au fost denumite în literatura de specialitate
din perioada interbelică stabilimente publice locale.3
Doctrina actuală reţine ideea potrivit căreia descentralizarea
teritorială constă în repartizarea de afaceri administrative impusă de
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Universităţii
„Lucian Blaga”, Sibiu, 1998, p. 174; C.G. Rarincescu, Drept administrativ, Editura „Gh.
Stăncescu”, Bucureşti, 1927, p. 197; Antonie Iorgovan, op.citată, vol. I, 2001, p. 59
2
Andre de Laubadere, Manuel de droit administratif, L.G.D.J., Paris, 1978, p. 157; Antonie
Iorgovan, Drept administrativ - Tratat elementar, Editura Actami, Bucureşti, 1994, pp.
214-216
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 171
182
diversitatea socială şi politică a ţărilor asupra întregului teritoriu, în timp ce
descentralizarea tehnică corespunde exigenţelor unei repartizări armonioase
a funcţiilor între diferite ramuri ale administraţiei. Prima răspunde, astfel,
unor aspiraţii politice, iar cea de-a doua unor preocupări de eficienţă, de
gestionare a intereselor locale.
Indiferent de formă, autorii contemporani sunt unanimi în a aprecia
descentralizarea ca o problemă exclusiv de natură administrativă şi nu una
politică, aceasta întâlnindu-se numai în situaţia statelor federale.
Opiniile exprimate în doctrină îşi găsesc şi un suport legal.
Astfel, descentralizarea este definită în art.2 lit. l din Legea nr.
195/2006 – legea-cadru a descentralizării ca fiind: „transferul de competenţă
administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la
nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat”.1
Conform art.3 din Legea-cadru a descentralizării principiile pe baza
cărora se desfăşoară procesul descentralizării în România, sunt următoarele:
a) principiul subsidiarităţii, care constă în exercitarea competenţelor
de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul
administrativ cel mai aproape de cetăţean şi care dispune de capacitatea
administrativă necesară;
b) principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor
transferate;
c) principiul responsabilităţii autorităţii administraţiei publice locale
în raport cu competenţele ce le revin, care impun obligativitatea realizării
standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate
publică;
d) principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil,
predictibil, bazat pe criterii şi reguli obiective, care să nu constrângă
activitatea administraţiei publice locale sau să limiteze autonomia locală
financiară;
e) principiul echităţii, care implică asigurarea accesului tuturor
cetăţenilor la serviciile publice de utilitate publică;
f) principiul constrângerii bugetare, care interzice utilizarea de către
autorităţile administraţiei publice centrale a transferurilor sau a subvenţiilor
pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.
În concluzie, descentralizarea trebuie să asigure o gamă cât mai
variată de servicii publice calitativ superioare, prestate de administraţia
situată cel mai aproape de cetăţean.
1
Vezi art.2 lit.l din Legea-cadru a descentralizării nr. 195 din 22 mai 2006, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 453 din 25 mai 2006
183
2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice
Pentru a înţelege mai bine conţinutul şi semnificaţia acestui principiu
este necesar să reamintim câteva probleme care ţin de noţiunea de serviciu
public.
În literatura de specialitate românească, din perioada interbelică
(Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, E.D. Tarangul ) dar şi în cea franceză
se aprecia că „serviciul public este mijlocul prin care administraţia îşi
exercită activitatea”.
Prof. Paul Negulescu definea serviciul public ca „un organism
administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri
determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al
administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a
satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia
iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi
intermitentă”1.
Serviciul public se organizează: fie de către stat, când asigură
satisfacerea unui interes naţional, fie de către comună, oraş sau judeţ - când
interesul pe care îl satisface este al colectivităţilor respective.
Aşadar, serviciul public este legat indisolubil de domeniul public şi
de interesul public, naţional sau local.
Principiul deconcentrării serviciilor publice nu are în vedere o
descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate şi a oricăror
activităţi de la nivel central, la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi
necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere
multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice, având drept
criterii:
a) întinderea interesului care se doreşte a fi satisfăcut, serviciile
publice pot fi naţionale (centrale) şi locale;
b) natura serviciului public, distinge serviciile publice în
administrative şi servicii publice industriale, comerciale;
c) modul de organizare, după care distingem servicii publice
prestate de autorităţi administrative, de instituţii publice, regii
autonome, etc.
Astfel, serviciile publice organizate la nivel central sub forma
autorităţilor administrative: ministere, departamente, direcţii etc. vor rămâne
întotdeauna la acest nivel, ele exprimând interesul naţional general într-un
anumit domeniu, la care statul nu poate renunţa. În acelaşi timp, sunt şi alte
servicii publice care nu pot fi, de asemenea, organizate decât numai la nivel
naţional, ele exprimând exclusiv interesul naţional şi statal, cum ar fi cel
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a,
Editura Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 123
184
care priveşte apărarea ţării, siguranţa naţională etc. care nu pot fi
descentralizate colectivităţilor locale.
Cu privire la aceste servicii publice, organizate la nivel naţional, în
literatura de specialitate1 s-a exprimat opinia că, ele pot fi cel mult
deconcentrate la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop
şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice, a serviciului
desconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat la
nivel central.
În acest sens, prof. Anibal Teodorescu2 înţelegea prin deconcentrarea
administrativă „a lărgi cât mai mult atribuţiile agenţilor puterii centrale
aşezaţi în judeţe şi comune”, iar prof. Paul Negulescu3 îl definea astfel:
„Când se acordă unei autorităţi locale sau speciale, ai cărei titulari
sunt numiţi de puterea centrală, dreptul de a lua anumite deciziuni, nu se
poate zice că avem descentralizare, cu toate că s-ar putea acorda o oarecare
autonomie acelei autorităţi. În cazul acesta avem o diminuare a sistemului
de centralizare. Această formă micşorată de centralizare poartă numele de
deconcentrare”.
Aceasta este situaţia în care se găsesc astăzi aşa-zisele servicii ale
ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale -
direcţii, inspectorate, oficii etc. organizate în judeţe, care reprezintă o
deconcentrare la nivel judeţean a acestor servicii şi nu o descentralizare.
Principiul deconcentrării serviciilor publice îşi găseşte suportul
constituţional în art. 120 alin.(1) din Constituţia României, republicată,
conform căruia: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale
se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi
deconcentrării serviciilor publice.”
Inconvenientele şi dezavantajele centralizării administrative, sub
aspectul eficacităţii activităţii administraţiei, sunt rezolvate parţial în
regimul administrativ deconcentrat.
Trebuie precizat faptul că în cadrul organizării administrative a unui
stat, nu poate fi vorba numai despre centralism sau descentralizare, între
acestea existând moduri de organizare intermediară.
Prin deconcentrare se realizează un transfer de autoritate, care, dacă
nu este riguros stabilită, poate stânjeni viaţa locală mai mult decât sistemul
centralizat, prin apropierea tutorelui, reprezentant al puterii centrale, de
colectivitatea locală.
1
Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1999, p.
453
2
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 247
3
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 611
185
Conform art.2 lit. j din Legea-cadru a descentralizării nr. 195/20061
deconcentrarea reprezintă „redistribuirea de competenţe administrative şi
financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din
teritoriu”.
Aşadar, caracteristicile centralizării administrative se menţin, cu
excepţia faptului că în teritoriu nu mai există simplii agenţi ai centrului, ci
autorităţi administrative propriu-zise, care dispun de competenţe proprii.
Aceste structuri sunt numite şi revocate de centru, faţă de care sunt
subordonate şi răspunzătoare. Ele deservesc interesul unic al statului, dar
pentru anumite chestiuni de interes local (de mai redusă importanţă) au
competenţe proprii, problemele de interes major constituind exclusiv
atributul centrului.
Modul în care se realizează partajarea competenţei între centru şi
autorităţile administrative desconcentrate, reflectă gradul de deconcentrare
administrativă. În toate situaţiile însă, structurile teritoriale desconcentrate
au obligaţia de a raporta centrului situaţia din teritoriu şi de a executa
ordinele acestuia.
Deconcentrarea poate îmbrăca două forme:
c) pe verticală, sporindu-se competenţele serviciilor
exterioare ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei centrale;
d) pe orizontală, amplificându-se în acest caz competenţele
conducătorului serviciilor desconcentrate dintr-o circumscripţie
administrativă, cum ar fi prefectul, spre pildă.
În concluzie, relevăm că şi acest sistem de organizare administrativă
menţine o administraţie unitară, care însă nu mai păcătuieşte prin
uniformitate, autorităţile deconcentrate putând adapta la specificul local
măsurile şi ordinele transmise de la centru.
Totuşi, trebuie reţinut faptul esenţial acela că deconcentrarea
administrativă menţine puterea ierarhică în detrimentul autonomiei locale.
2.4. Principiul eligibilităţii

Acest principiu este stipulat în mod expres în art. 2 alin. (1) al Legii
nr. 215/2001, el fiind consacrat şi de Constituţie, care în art. 121 prevede că
autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în
comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, iar art. 122
stipulează „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru
coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea
realizării serviciilor publice de interes judeţean”, care este ales şi
funcţionează în condiţiile prevăzute de lege.
1
186
Eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale consacrată la
nivel de principiu în art. 2 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare, este reglementată prin Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, care în art. 1 alin. (2) prevede:
„Consiliile locale, consiliile judeţene, precum şi primarii se aleg prin
vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat”1.
Alegerea acestor autorităţi publice are o semnificaţie politică şi
socială deosebită, determinându-le însăşi natura lor juridică, ele nefiind
autorităţi ale statului, prin care acesta îşi exercită puterea publică, ci
dimpotrivă, menirea lor este aceea de a administra treburile unităţilor
administrativ - teritoriale în care au fost alese. În consecinţă, puterea lor nu
derivă din puterea statului, ci din cea a alegătorilor, pe care îi reprezintă şi în
faţa cărora vor da socoteală.
Desigur că acţiunile acestor autorităţi reprezentative, alese, pentru a
produce efecte juridice trebuie să fie recunoscute de stat ca reprezentant al
întregii naţiuni, recunoaştere care înseamnă, în fapt şi în drept, încadrarea
lor în ordinea juridică a statului, dar numai dacă alegerea s-a făcut potrivit
legii, iar acţiunile acestor autorităţi alese sunt conforme cu legea.
Această dublă recunoaştere, din partea statului, asigură de fapt
îmbinarea intereselor generale, ale naţiunii reprezentată de stat, cu cele ale
colectivităţilor locale, ca părţi componente ale naţiunii - reprezentate de
autorităţile administraţiei publice locale alese.
2.5. Principiul legalităţii

Sorgintea constituţională a acestui principiu o regăsim în dispoziţiile
art. 1 alin. (5) din Constituţia României, republicată, conform cărora: „În
România respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie” şi în art. 16 alin. (2) care consfinţeşte că: „Nimeni nu este mai
presus de lege”.
Principiul legalităţii aplicat la administraţia publică locală trebuie
perceput în sensul că tot ceea ce ţine de aceasta şi anume: alegerea,
constituirea autorităţilor administraţiei publice locale, exercitarea
atribuţiilor, adoptarea (emiterea) actelor administrative şi orice alte
activităţi, trebuie să se desfăşoare în strictă conformitate cu prevederile
constituţionale, dar şi cu ale legilor şi celorlalte acte normative bazate pe
lege, nerespectarea acestui principiu atrăgând consecinţe juridice deosebite.
Potrivit acestui principiu, autorităţile administraţiei publice locale nu
pot exercita decât competenţele care le sunt recunoscute de lege, extinderea
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu
187
lor prin invocarea autonomiei locale situându-se în afara limitelor
principiului legalităţii.
Garantarea respectării acestui principiu este asigurată prin
consacrarea de către legiuitorul nostru a răspunderii juridice şi aplicarea de
sancţiuni disciplinare, contravenţionale, civile şi penale, după caz, faţă de
autorităţile administraţiei publice locale şi funcţionarii acestora, atunci când
conduita şi/sau acţiunile şi actele lor încalcă prescripţiile legale.
2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes

deosebit
Acest principiu este consacrat atât de Legea nr. 215/2001 - legea
administraţiei publice locale, republicată, precum şi de Legea nr. 3/2000
privind organizarea şi desfăşurarea referendumului1, cu modificările şi
Dacă, referitor la referendumul cu privire la problemele de interes
naţional Legea nr. 3/2000 a adus clarificările necesare, stabilind în art.12
situaţiile în care Preşedintele României, după consultarea Parlamentului,
poate cere poporului să-şi exprime voinţa prin referendum, nu acelaşi lucru
se poate afirma în legătură cu referendumul local.
Astfel, potrivit art. 14 din legea organică privind organizarea şi
desfăşurarea referendumului: „Problemele supuse referendumului local se
stabilesc de consiliile locale sau judeţene, după caz, la propunerea
primarului, respectiv a preşedintelui Consiliului judeţean”. Această
formulare, ne conduce la concluzia că legiuitorul nostru a dorit să dea
substanţă autonomiei locale, lăsând acestor autorităţi competenţa de a stabili
în concret, problemele de interes local, care impun consultarea prin
referendum, a cetăţenilor din unităţile administrativ-teritoriale.
Legea prevede un singur caz în care organizarea referendumului
local este obligatorie, stipulată în art. 13 alin. (3) al Legii nr. 3/2000. Este
vorba despre situaţiile în care se urmăreşte modificarea limitelor teritoriale
ale comunelor, oraşelor şi judeţelor, modificări ce se pot realiza exclusiv în
baza unei legi, cu condiţia ca propunerea legislativă să fie precedată de un
referendum local.
Referendumul local se poate organiza în toate satele şi localităţile
componente ale comunei, oraşului sau judeţului sau, numai în unele dintre
acestea, care sunt direct interesate.
Cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin „DA” sau „NU” asupra
problemei supuse referendumului, decizând cu majoritatea voturilor valabil
exprimate la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.
1
188
Capitolul V
CONSILIUL LOCAL
1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale

Conform art. 121 alin. (1) din Constituţie, consiliile locale sunt
autorităţi ale administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală
în comune şi oraşe, iar dispoziţiile art. 21 alin. (1) al Legii nr. 215/2001
precizează în plus faptul că acestea sunt autorităţi deliberative, cu alte
cuvinte au o componenţă colegială şi se aleg în condiţiile prevăzute de lege1.
Potrivit aceloraşi dispoziţii legale, mai rezultă că aceste autorităţi se
organizează şi funcţionează în comune, oraşe, municipii şi sectoarele
municipiului Bucureşti.
Componenţa şi constituirea consiliilor locale sunt reglementate în
cuprinsul Capitolului II, Secţiunea l din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, republicată2.
Consiliile locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor sunt
compuse din consilieri aleşi prin vot universal, egal, direct, secret şi liber
exprimat, în condiţiile Legii pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale nr. 67/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
Numărul membrilor fiecărui consiliu local se stabileşte prin ordin al
prefectului, în funcţie de populaţia comunei, oraşului sau municipiului,
raportată de Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1
ianuarie a anului în curs sau, după caz, la data de 1 iulie a anului care
precedă alegerile.
Potrivit art. 30 din Legea nr. 215/2001, republicată, în funcţie de
numărul populaţiei dintr-o comună, oraş sau municipiu, numărul
consilierilor oscilează între 9 - limita minimă şi 27, limita maximă, revenind
9 consilieri la comunele cu un număr de până la 3000 locuitori şi 27
consilieri, pentru unităţile administrativ-teritoriale cu peste 400.000 de
locuitori. Consiliul General al municipiului Bucureşti va fi format dintr-un
număr de 31 de consilieri.
Numărul consilierilor care compun un consiliu local stabilit prin
ordin al prefectului, potrivit legii, are caracter imperativ şi trebuie realizat ca
atare.
1
Legea nr. 67/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29
martie 2004, cu modificările şi completările ulterioare
2
189
Deşi, aşa cum am arătat, calitatea de consilier se dobândeşte numai
prin alegere, nu orice persoană poate să dobândească această calitate. Pentru
a putea candida, persoana trebuie să îndeplinească o serie de condiţii de
eligibilitate prevăzute de art. 4 al Legii nr. 67/2004 - pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, după cum urmează:
a) să aibă cetăţenia română;
b) să aibă drept de vot;
c) vârsta de cel puţin 23 de ani, împlinită până în ziua alegerilor
inclusiv, dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice
potrivit art. 40 alin. (3) din Constituţia României, republicată,
d) să aibă domiciliul pe teritoriul unităţii administrativ-teritoriale în
care urmează să fie aleasă; la sectoarele municipiului Bucureşti
pot candida şi pot fi alese persoanele care au domiciliul în
municipiul Bucureşti, indiferent de sector;
e) să nu aibă funcţia de judecător al Curţii Constituţionale, avocat al
poporului, magistrat, (judecător, procuror), membru activ al
armatei, poliţist şi alte categorii de funcţionari publici stabilite
prin lege organică, cărora le este interzisă potrivit art.40 alin. (3)
din Constituţia, republicată, asocierea în partide politice;
f) în cazul candidaţilor independenţi mai apare şi condiţia listei
susţinătorilor (1% din numărul total al alegătorilor înscrişi în
listele electorale permanente din circumscripţia respectivă, dar nu
mai puţin de 50 în cazul comunelor, 100 în cazul localităţilor
urbane de rangul II şi III şi de 1000 în cazul judeţelor,
municipiului Bucureşti, sectoarelor municipiului Bucureşti şi
localităţilor urbane de rangul I conform art. 44 alin.(1) din Legea
nr. 67/2004);
Procedura alegerii consiliilor locale este prevăzută de Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare alegător are dreptul la un
singur vot, dreptul de vot exercitându-se numai în comuna, oraşul,
municipiul sau subdiviziunea administrativ-teritorială a municipiului în care
alegătorul îşi are domiciliul, sau într-o altă unitate administrativ-teritorială
dacă, şi-a stabilit reşedinţa în unitatea administrativ-teritorială respectivă cu
cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor.
Nu pot alege, conform art. 5 din Legea nr. 67/2004 următoarele
categorii de persoane:
a) debilii sau alienaţii mintal puşi sub interdicţie prin hotărâre
judecătorească definitivă şi irevocabilă;
b) persoanele lipsite de drepturile electorale, pe durata stabilită prin
hotărâre judecătorească definitivă.
190
Candidaturile pentru consilierii locali se propun de către partidele
politice, alianţele politice, alianţele electorale sau organizaţiile cetăţenilor
aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri, sub semnătura
conducerii organizaţiilor judeţene, şi se depun la birourile electorale de
circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art.40
şi art. 41 alin. (1) din lege).
Declaraţia de acceptare a candidaturii cuprinde numele, prenumele,
domiciliul, partidul politic sau alianţa care l-a propus, profesiunea, ocupaţia,
şi apartenenţa politică a candidatului, consimţământul expres al acestuia de
a candida pentru funcţia respectivă, precum şi precizarea că întruneşte
condiţiile prevăzute de lege (art. 41 alin. (5) din Legea 67/2004).
Se pot depune şi candidaturi independente, pe baza listei
susţinătorilor.
Pentru alegerea consiliilor locale, fiecare comună, oraş, municipiu şi
subdiviziune administrativ-teritorială a municipiului, constituie o
circumscripţie electorală.
Numerotarea circumscripţiilor electorale din fiecare judeţ precum şi
a circumscripţiilor electorale de sector ale municipiului Bucureşti se face de
către prefect, prin ordin, emis în termen de 3 zile de la data stabilirii
alegerilor (art. 11 din lege), primarii având obligaţia să aducă la cunoştinţa
alegătorilor numărul circumscripţiei electorale, odată cu aducerea la
cunoştinţă a delimitării şi numerotării secţiilor de votare.
În cadrul localităţilor se organizează una sau mai multe secţii de
votare în raport cu numărul locuitorilor, astfel:
• în localităţile urbane, câte o secţie de votare la 1.000-2.000 de
locuitori;
• în comune, câte o secţie de votare la 500-2.000 de locuitori, de
regulă în fiecare sat;
• se pot organiza secţii de votare şi în satele sau în grupurile de sate
cu populaţie de până la 500 locuitori;
• militarii în termen votează numai la secţiile de votare din
localitatea de domiciliu, în limitele prevederilor regulamentelor
militare (art. 13 din lege).
Delimitarea şi numerotarea secţiilor de votare se fac de către
primari, prin dispoziţie, care se aduce la cunoştinţa alegătorilor în termen de
20 de zile de la stabilirea datei alegerilor.
Toţi cetăţenii cu drept de vot care au domiciliul în localitatea pentru
care se întocmeşte lista, se înscriu de către primar în listele electorale
permanente1.
1
A se vedea art.15 şi art.16 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale
191
La cererea cetăţenilor cu drept de vot, care şi-au stabilit reşedinţa în
localitate, cu cel puţin 3 luni înainte de data alegerilor, primarul îi va înscrie
într-o listă electorală suplimentară, pe baza actului de identitate, făcând
comunicare în acest sens primarului de la localitatea de domiciliu (art.19 din
Legea nr. 67/2004).
După listele electorale permanente, primarul va întocmi, separat,
pentru fiecare secţie de votare copii ale acestor liste şi va asigura condiţii
pentru ca acestea să poată fi consultate de către alegători, atât la sediul
primăriei cât şi la sediul secţiilor de votare.
Un alegător poate fi înscris numai într-o singură listă electorală.
Legea consacră dreptul alegătorilor de a verifica înscrierile făcute în
listele electorale permanente, aceştia putând formula întâmpinare împotriva
omisiunilor, înscrierilor greşite, sau oricăror erori din liste, care se adresează
în scris primarului care a întocmit lista respectivă. Primarul este obligat să
soluţioneze întâmpinarea, în termen de 3 zile de la înregistrarea acesteia,
prin dispoziţie.
Împotriva dispoziţiei se poate face contestaţie în termen de 24 de ore
de la comunicare. Contestaţia se soluţionează în cel mult 3 zile de la
înregistrare, de către judecătoria în a cărei rază teritorială se află secţia de
votare. Hotărârea judecătorească este definitivă şi irevocabilă şi se
comunică celor interesaţi precum şi primarului, în termen de 24 de ore de la
pronunţare.
Primarul, împreună cu serviciile de evidenţă informatizată a
persoanei, are obligaţia legală de a actualiza listele electorale permanente.
Orice modificare intervenită după înaintarea copiilor de pe listele electorale
permanente, la birourile electoral al secţiei de votare, va fi comunicată
acestora în termen de 24 ore, conform art. 16 alin. (8) din Legea nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În vederea organizării şi desfăşurării operaţiunilor electorale se
înfiinţează birouri electorale de circumscripţie şi birouri electorale ale
secţiilor de votare, modul de constituire, procedura de lucru, competenţele
acestora etc., fiind reglementate în secţiunea a 4-a a Legii nr. 67/2004, art.
23 - 38.
Birourile electorale de circumscripţie ale comunelor se constituie
dintr-un număr de 7 membri, cele ale oraşelor şi municipiilor din 9 membri,
iar ale municipiului Bucureşti din 15 membri.
Biroul electoral de circumscripţie comunală este format din
preşedinte, un locţiitor al acestuia, care de regulă trebuie să fie jurişti şi 5
reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi alianţelor electorale care
participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă. Birourile
electorale ale circumscripţiilor orăşeneşti, municipale şi ale subdiviziunilor
administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt formate din preşedinte, un
192
locţiitor al acestuia şi 7 reprezentanţi ai partidelor, alianţelor politice şi
alianţelor electorale care participă la alegeri în circumscripţia respectivă.
Desemnarea preşedinţilor şi a locţiitorilor acestora se fac din cadrul
magistraţilor şi a celorlalţi jurişti existenţi în judeţ sau în municipiul
Bucureşti, se face în şedinţă publică, prin tragere la sorţi, în termen de 5 zile
de la stabilirea datei alegerilor, de către preşedintele tribunalului.
Lista magistraţilor care vor participa la tragerea la sorţi se
întocmeşte de către preşedintele tribunalului, iar cea a juriştilor de către
prefect, împreună cu preşedintele tribunalului şi câte un reprezentant din
partea fiecărui partid politic parlamentar (art. 24 alin. 5 din Legea nr.
67/2004).
În cazul în care numărul magistraţilor şi a juriştilor este insuficient,
lista va fi completată de către prefect, la propunerea primarilor, cu alte
persoane care se bucură de prestigiu în faţa locuitorilor şi care nu fac parte,
potrivit declaraţiei date pe propria răspundere, din nici un partid politic şi au
cel puţin studii medii.
Completarea birourilor electorale de circumscripţie cu reprezentanţii
partidelor şi alianţelor politice precum şi a alianţelor electorale, se face în
termen de 24 ore de la rămânerea definitivă a candidaturilor, de către
preşedinţii acestora prin tragere la sorţi, în prezenţa celor în cauză (art. 24
alin. 14).
În situaţiile în care partidele politice, alianţele politice şi alianţele
electorale nu desemnează reprezentanţi, preşedintele biroului electoral de
circumscripţie va proceda la completarea biroului, incluzând în acesta, prin
tragere la sorţi, persoane care nu fac parte din nici un partid politic, dintr-o
listă pusă la dispoziţie de către primar (art. 24 alin. 17).
Atribuţiile birourilor electorale de circumscripţie sunt prevăzute de
art. 25 din Legea nr. 67/2004 şi constau, în principal, în asigurarea aplicării
dispoziţiilor legale privitoare la alegeri sub toate aspectele, după cum
urmează:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri în
circumscripţia electorală;
b) verifică dacă listele electorale permanente au fost actualizate,
veghează la întocmirea copiilor de pe listele electorale
permanente şi la organizarea secţiilor de votare;
c) înregistrează listele de candidaţi şi candidaturile independente şi
constată rămânerea definitivă a acestora;
d) fac publicaţiile şi afişajele prevăzute de lege;
e) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate şi
contestaţiile formulate cu privire la activitatea birourilor
electorale ale secţiilor de votare;
193
f) totalizează voturile exprimate, stabileşte rezultatul alegerilor şi
înmânează certificatul doveditor al alegerii consilierilor care vor
constitui consiliul, etc.
Birourile electorale ale secţiilor de votare sunt constituite dintr-un
preşedinte, un locţiitor al acestuia şi 3-5 membri în cazul secţiilor de votare
din comune şi oraşe, respectiv 7-9 membri în cazul secţiilor de votare din
municipii şi din sectoarele municipiului Bucureşti (art. 28 din lege).
Preşedintele şi locţiitorul său, trebuie să fie, de regulă, jurişti care nu
fac parte din nici un partid politic. Aceştia sunt desemnaţi de preşedintele
tribunalului, prin tragere la sorţi, dintre cei înscrişi pe o listă întocmită de
prefect, la propunerea primarilor.
În cazul în care numărul juriştilor este insuficient, lista va fi
completată cu alte persoane care trebuie să îndeplinească aceleaşi condiţii ca
şi în cazul birourilor electorale de circumscripţie, lista fiind întocmită de
către primari.
Desemnarea preşedinţilor şi locţiitorilor acestora se face cel mai
târziu cu 10 zile înainte de data alegerilor.
Birourile electorale ale secţiilor de votare au conform art. 29 din lege
următoarele atribuţii:
a) primesc, de la primari, copiile listelor electorale permanente şi
listele electorale suplimentare şi asigură condiţiile necesare
verificării acestora de către alegători; de asemenea, primesc de la
birourile electorale de circumscripţie buletinele de vot, ştampila
de control şi ştampilele cu menţiunea VOTAT;
b) conduc operaţiunile de votare şi iau toate măsurile de ordine în
localul secţiei de votare şi în jurul acestuia;
c) numără voturile şi consemnează rezultatul votării pentru
circumscripţia electorală pentru care s-a votat în secţia de votare
respectivă;
d) rezolvă întâmpinările referitoare la propria activitate;
e) înaintează biroului electoral de circumscripţie procesele-verbale
privind rezultatul votării, împreună cu contestaţiile depuse
precum şi buletinele de vot nule şi cele contestate;
f) predau, cu proces-verbal, biroului electoral de circumscripţie
buletinele de vot întrebuinţate şi necontestate, precum şi pe cele
anulate, ştampilele şi celelalte materiale necesare votării.
Propunerile de candidaţi pentru funcţia de consilier se fac pe
circumscripţii electorale şi se depun la birourile electorale de circumscripţie
cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor (art. 40). Propunerile
făcute de partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale sau
organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale se transmit sub
194
semnătura conducerii organizaţiilor judeţene ale acestora, iar în cazul
candidaţilor independenţi pe baza listei susţinătorilor.
Listele de candidaţi trebuie să fie însoţite de declaraţiile de acceptare
a candidaturii, scrise, semnate şi datate de către candidaţi.
O persoană nu poate accepta candidatura decât pentru o singură
circumscripţie electorală, cu excepţia cazului în care candidatura se depune
atât pentru un consiliu local, cât şi pentru consiliul judeţean. Partidele
politice, alianţele politice şi alianţele electorale pot propune numai câte o
singură listă de candidaţi în fiecare circumscripţie electorală, pentru
consiliul local, consiliul judeţean şi câte un candidat pentru funcţia de
primar.
Candidaţii pot renunţa la candidatură până la data tipăririi buletinelor
de vot, depunând la biroul electoral de circumscripţie o declaraţie de
renunţare scrisă, semnată şi datată de cel în cauză.
Acceptarea de către birourile electorale de circumscripţie a unei
candidaturi poate fi contestată de către cetăţeni, partide politice, alianţe
politice şi alianţe electorale, în termen de cel mult 48 de ore de la afişarea
candidaturii.
Tot astfel, respingerea de către birourile electorale de circumscripţie
a unei candidaturi poate fi contestată de către candidat, ori de către partidul,
alianţa politică sau electorală care a propus candidatura, în termen de 48 de
la respingere.
Contestaţiile privind admiterea sau respingerea candidaturilor se
soluţionează în termen de 48 de ore de la înregistrare, de către judecătoria,
respectiv tribunalul, în a cărei rază teritorială se află circumscripţia
electorală.
Hotărârea nu se comunică.
Împotriva hotărârii date în contestaţie se poate face recurs în termen
de 24 de ore de la pronunţare, la instanţa ierarhic superioară. Recursul se
soluţionează în termen de 24 de ore de la înregistrare.
Hotărârea pronunţată în recurs este definitivă şi irevocabilă.
Contestaţia şi, dacă este cazul, cererea de recurs se depun la instanţa
competentă să le soluţioneze, sub sancţiune nulităţii, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 48 alin. (4) din Legea nr. 67/2004.
După expirarea termenului de depunere a candidaturilor, la care se
adaugă, dacă este cazul, termenele de atac şi de soluţionare a căilor de atac,
birourile electorale de circumscripţie încheie proces-verbal de rămânere
definitivă a candidaturilor, care se afişează la sediul lor, precum şi la sediul
secţiilor de votare.
Candidaturile definitive pot fi făcute publice prin orice mijloace de
informare în masă.
195
Buletinul de vot pentru alegerea consiliului local este distinct de cel
pentru alegerea primarului şi consiliului judeţean, modelul acestuia fiind
aprobat prin hotărâre a Guvernului (art. 50) şi va cuprinde listele de
candidaţi înscrise în ordinea tragerii la sorţi efectuată de biroul electoral de
circumscripţie.
Imprimarea buletinelor de vot se asigură de către birourile electorale
de circumscripţie, prin grija prefecţilor.
Buletinul de vot este format din mai multe file, pe paginile interioare
ale buletinului de vot se imprimă patrulatere în număr suficient pentru a
cuprinde toate listele de candidaturi, astfel ca ultima pagină să rămână albă
pentru aplicarea ştampilei de control a secţiei de votare. Buletinele de vot se
capsează.
Patrulaterele se vor imprima paralel între ele, câte două coloane pe
aceeaşi pagină. Patrulaterele se numerotează, începând cu primul
patrulaterul al coloanei din stânga a primei pagini interioare, care primeşte
numărul de ordine 1, şi continuă cu primul patrulater al coloanei din
dreapta, care primeşte numărul de ordine 2, numerotarea continuând până la
ultimul patrulater (art. 51 alin. 2).
Buletinele de vot se distribuie în circumscripţiile electorale de către
prefecţi şi se preiau de primari, împreună cu preşedinţii birourilor electorale
de circumscripţie, pe bază de proces-verbal, cel mai târziu până în preziua
alegerilor. La sediul primăriei şi al biroului electoral de circumscripţie,
precum şi la sediile secţiilor de votare se afişează, în termen de 3 zile de la
expirarea termenului de imprimare, câte un buletin de vot, din fiecare
categorie, după ce a fost vizat şi anulat de preşedintele biroului electoral de
circumscripţie.
Campania electorală începe, potrivit dispoziţiilor art. 57 din Legea
nr. 67/2004, cu 30 de zile înainte de data desfăşurării alegerilor şi se încheie
în ziua de sâmbătă care precede data alegerilor, la ora 7,00.
În campania electorală candidaţii, partidele politice, alianţele politice
şi alianţele electorale, precum şi cetăţenii au dreptul să-şi exprime opiniile
în mod liber şi fără nici o discriminare, prin mitinguri, adunări, utilizarea
televiziunii, radioului, presei şi a celorlalte mijloace de informare în masă.
Primarii au obligaţia, potrivit dispoziţiilor art. 72 din Legea nr.
67/2004 să stabilească, până la începerea campaniei electorale, locuri
speciale pentru afişaj electoral, ţinând cont de numărul partidelor politice,
alianţelor politice şi alianţelor electorale care declară că depun liste de
candidaţi, luând în calcul şi candidaţii independenţi.
Potrivit legii, este interzisă utilizarea locurilor speciale de afişaj
electoral astfel încât să împiedice folosirea acestora de către un alt partid,
alianţă sau candidat independent.
196
Pentru buna desfăşurare a alegerilor, art. 74 din lege prevede că
fiecare secţie de votare trebuie să posede un număr suficient de cabine, urne
şi ştampile de votare, care se asigură de către primari. Cabinele şi urnele
trebuie aşezate în aceeaşi încăpere în care îşi desfăşoară activitatea
preşedintele biroului electoral al secţiei de votare şi membrii acestuia.
Votarea are loc într-o singură zi, desfăşurându-se între orele 7,00 -
21,00, conform art. 77 din Legea nr. 67/2004.
Alegătorii votează numai la secţia de votare la care este arondată
strada sau localitatea, potrivit delimitărilor făcute şi unde sunt înscrişi în
copia de pe listele electorale permanente sau în lista suplimentară întocmită
de primar (art. 78 alin. 1).
Alegătorii votează separat, în cabine închise, aplicând ştampila cu
menţiunea „votat” în patrulaterul care cuprinde lista de candidaţi sau numele
candidatului pe care îl votează. După ce au votat, alegătorii îndoiesc
buletinele de vot astfel încât pagina albă care poartă ştampila de control să
rămână în afară şi le introduc în urnă, având grijă să nu se deschidă. Apoi,
vor restitui ştampila cu menţiunea votat biroului electoral al secţiei de
votare, primind actul de identitate, cu menţiunea votat şi data scrutinului,
înscrise de birourile electorale ale secţiilor de votare. În cazul alegătorilor
care votează pe baza cărţii de identitate, pe versoul acesteia se aplică un
timbru autocolant ce menţiunea „votat” şi data scrutinului (art. 78).
La ora 21,00 preşedintele biroului electoral al secţiei de votare
declară votarea închisă.
După încheierea votării, urmează să se stabilească şi să se constate
rezultatul alegerilor. În urma primirii proceselor-verbale cu rezultatul
numărării voturilor de la toate birourile electorale ale secţiilor de votare şi
după soluţionarea contestaţiilor şi întâmpinărilor primite, biroul electoral de
circumscripţie procedează la totalizarea voturilor exprimate şi la atribuirea
de mandate.
Repartizarea mandatelor de consilier, se face de către biroul electoral
de circumscripţie, în două etape, conform dispoziţiilor art. 92 alin. (3) din
Legea nr. 67/2004.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 67/2004, alegerile pentru consilieri şi
pentru primari sunt valabile, indiferent de numărul alegătorilor care au
participat la vot.
În capitolul V al Legii nr. 67/2004 (art. 99 - 112) intitulat
„Contravenţii şi infracţiuni” se consacră importante garanţii juridice care
vizează respectarea întocmai a dispoziţiilor legii alegerilor locale, de către
cei implicaţi în organizarea şi desfăşurarea alegerilor.
197
2. Validarea alegerii consilierilor
Toată legislaţia de după 1990 care reglementa această materie a
consacrat şi ulterior a menţinut, principiul potrivit căruia validarea
mandatelor de consilier a fost dată în competenţa consiliului local, reunit în
şedinţa de constituire.1
Propunerea de validare ori de invalidare a unui mandat de consilier
se formula de către o comisie formată din consilieri, respectiv comisia de
validare şi se aproba cu votul majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă.
Persoana al cărui mandat era supus validării sau invalidării nu participa la
vot.
Totodată, trebuie precizat faptul că motivele pentru care consiliul
local putea hotărî invalidarea unui mandat de consilier erau limitativ şi
precis determinate de lege, de natură a elimina orice posibil abuz din partea
consilierilor locali reuniţi în şedinţa de constituire.
În sfârşit, pentru a garanta legalitatea întregii activităţi de validare a
mandatelor legiuitorul nostru a prevăzut posibilitatea de a fi atacată la
instanţa de contencios administrativ hotărârea de validare/invalidare, în
termen de 5 zile de la adoptare ori de la comunicare, după caz.
Pe de altă parte, validarea alegerii primarilor a fost dată în
competenţa instanţelor judecătoreşti.
Pentru prima dată după 1990, prin Legea nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.
215/20012, materia validării mandatelor de consilier local a suferit o reformă
esenţială.
În concret, este vorba despre faptul că legiuitorul a stabilit
competenţa instanţelor judecătoreşti de a valida alegerea consilierilor locali.
Raţiunea legiuitorului în realizarea acestei modificări de substanţă rezultă
din Expunerea de motive a legii. Pe de o parte, se apreciază că într-un stat
de drept autoritatea judecătorească este firesc să cenzureze legalitatea
procesului electoral, iar, pe de altă parte, se armonizează în acest fel
procedura de validare a consilierilor locali cu cea de validare a primarilor.
Astfel, conform art. 30 alin.1 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
„Validarea alegerii consilierilor se face de către judecătoria în raza căruia se
află unitatea administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de
preşedintele instanţei. Cererea de validare a consilierilor locali se depune în
1
A se vedea art.17 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 76 din 13 aprilie 1996, art. 32 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001 publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, nr. 123 din 20.02.2007
198
termen de 3 zile de la data constatării rezultatelor alegerilor, în condiţiile
legii.”
Din analiza textului citat putem desprinde cu certitudine două
concluzii şi anume:
a) validarea mandatelor de consilieri locali este dată în competenţa
instanţelor judecătoreşti de drept comun;
b) cererea de validare a consilierilor locali se depune în termen de 3
zile de la data constatării rezultatelor alegerilor.
În mod firesc se naşte întrebarea cine are dreptul sau obligaţia de a
formula cererea de validare, chestiune pe care legiuitorul nu a reglementat-o
în mod expres.
Mai mult, considerăm că legiuitorul avea obligaţia să modifice în
mod explicit dispoziţiile art. 95 alin.5 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, teza I-a, conform cărora „Un
exemplar al procesului-verbal pentru consiliul local (privind toate
operaţiunile electorale, s.n.)... se înaintează consiliului local, respectiv
consiliului judeţean sau, după caz, Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, în vederea validării mandatelor, potrivit prevederilor Legii nr.
215/2001, republicată.
Faţă de acest context ambiguu, considerăm că obligaţia de a înainta
dosarul instanţei competente pentru validarea mandatelor de consilieri locali
revine birourilor electorale de circumscripţie, reprezentate de către
preşedinţii acestora.
La această concluzie ne conduc şi dispoziţiile art. 95 alin.5 teza a II-
a din Legea nr. 67/2004 potrivit cărora: „Pentru primar, dosarul format
potrivit prezentului alineat se înaintează ... la judecătoria în a cărei rază
teritorială se află circumscripţia electorală pentru care au avut loc alegeri...”
Procedura de soluţionare a cererii de validare este stabilită de art. 30
alin.2 şi 3 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, astfel:
 cererea se judecă în şedinţă publică;
 cererea se judecă fără citarea părţilor;
 cererea se judecă „de urgenţă şi cu precădere, în termen de 10
zile de la data depunerii” şi se soluţionează prin hotărâre
executorie.
Conform alin. 4 al aceluiaşi articol „Hotărârea prevăzută la alin.3
este supusă căilor de atac prevăzute în cadrul procedurii contencioase,
instanţa pronunţându-se în termen de 10 zile de la data introducerii cererii
de apel sau de recurs, după caz.
La fel ca şi reglementările anterioare, legiuitorul stabileşte în mod
riguros situaţiile în care instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local. Astfel, potrivit alin. 5 al art. 30 din Legea nr.
199
şi completările ulterioare, instanţa de judecată poate dispune invalidarea
mandatului de consilier local numai în două ipoteze şi anume:
a) dacă se constată că au fost încălcate condiţiile de eligibilitate;
b) dacă se constată că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală,
constatată în condiţiile legii.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a stabilit cu claritate competenţa instanţei
de judecată, instituind controlul judecătoresc asupra procesului electoral dar,
fără a permite judecătorului să se substituie electoratului.
Mai concret, instanţa de judecată are numai competenţa de a verifica
dacă au fost respectate sau nu dispoziţiile Legii nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale sub un dublu aspect şi anume:
a) dacă consilierii aleşi îndeplineau condiţiile de eligibilitate în
momentul înregistrării candidaturilor;
b) dacă alegerea s-a produs prin fraudă electorală constatată în
condiţiile art. 30 alin. 5 din legea menţionată.
Numai dacă instanţa de judecată va constata încălcarea condiţiilor de
eligibilitate ori, dacă va constata că alegerea s-a făcut prin fraudă electorală
declarată ca atare în condiţiile Legii nr. 67/2004 va dispune invalidarea
mandatului de consilier local.
Dimpotrivă, în toate celelalte ipoteze va hotărî validarea mandatelor.
În sfârşit, legea prevede în alin. 6 al aceluiaşi articol faptul că
aceeaşi procedură este aplicabilă şi pentru validarea mandatelor candidaţilor
declaraţi supleanţi.
În plus, se instituie regula conform căreia pot fi validaţi numai
candidaţii declaraţi supleanţi care, la data validării, fac dovada faptului că
sunt înscrişi în partidul politic, alianţa politică sau alianţa electorală pe a
cărui listă au candidat în alegeri.
3. Constituirea consiliilor locale

Potrivit dispoziţiilor art. 31 alin.1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
constituirea consiliilor locale se face în termen de 25 de zile de la data
desfăşurării alegerilor.
Convocarea consilierilor locali aleşi şi validaţi în funcţie se face de
către prefect, în maximum 5 zile de la pronunţarea hotărârii judecătoreşti de
validare a mandatelor.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau reprezentantul
acestuia, precum şi primarul sau, după caz, candidatul declarat câştigător la
alegerile pentru funcţia de primar.
200
Şedinţa de constituire se desfăşoară în mod legal dacă participă cel
puţin majoritatea consilierilor locali aleşi şi validaţi. În cazul în care nu se
poate asigura această majoritate, şedinţa se va organiza, în aceleaşi condiţii,
peste 3 zile, la convocarea prefectului. În cazul în care nici la a doua
convocare şedinţa de constituire nu întruneşte cvorumul legal, prefectul va
proceda la o nouă convocare, peste alte 3 zile, în aceleaşi condiţii.
În situaţia în care consiliul local nu se poate reuni nici la a treia
convocare pentru neîntrunirea cvorumului legal, din cauza absenţei
nemotivate a consilierilor locali, „instanţa va declara vacante, prin hotărâre,
locurile consilierilor locali aleşi care au lipsit nemotivat la oricare dintre
cele 3 convocări”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.3 teza I-a din
legea organică a administraţiei publice locale.
Sesizarea instanţei se face de către prefect în maximum 3 zile de la
data şedinţei, pe baza procesului-verbal al şedinţei.
Hotărârea instanţei se pronunţă în maximum 3 zile de la primirea
sesizării din partea prefectului şi poate fi atacată cu recurs la instanţa
competentă.1
Trebuie observat faptul că, în mod lacunar, credem noi, legiuitorul
utilizează termenul generic de „instanţă”, fără a preciza în concret instanţa
competentă. Cu alte cuvinte, se pune întrebarea dacă este vorba despre
instanţa de drept comun sau de instanţa specializată de contencios
administrativ ?
În opinia noastră, competenţa de soluţionare a acestor cauze revine
instanţelor judecătoreşti de drept comun, sub aspect procedural existând o
singură cale de atac, recursul.
Conform art. 31 alin.3 teza a IV-a din lege, în cazul în care locurile
declarate vacante, în condiţiile descrise mai sus, nu pot fi ocupate cu
supleanţii înscrişi pe listele de candidaţi respective, potrivit legii, se vor
organiza alegeri parţiale pentru completare, în termen de 90 de zile.
Menţionăm că absenţa consilierilor locali la şedinţa (şedinţele) de
constituire este considerată motivată dacă se face dovada că a intervenit,
după caz:
a) din cauza bolii;
b) datorită unor evenimente de forţă majoră care au făcut imposibilă
prezenţa la şedinţă.
Lucrările şedinţei de constituire sunt conduse de către cel mai în
vârstă consilier local, ajutat de cei mai tineri doi consilieri locali, cu
asistenţa de specialitate a secretarului unităţii administrativ-teritoriale, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 31 alin.4 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001.
1
Vezi art.31 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
201
Deşi legea nu prevede în mod expres o anumită ordine de zi a
şedinţei de constituire, din coroborarea dispoziţiilor art.34, art.36 şi art.37
considerăm că prezidiul format din cel mai vârstnic consilier, asistat de cei
mai tineri doi consilieri trebuie să îndeplinească următoarele obiective
legale:
a) Depunerea jurământului de către consilierii locali ale căror
mandate au fost validate;
b) Adoptarea unei hotărâri prin care se declară legal constituit
consiliul local;
c) Alegerea preşedintelui de şedinţă.
Astfel, în primul rând, conform art. 32 din Legea nr. 215/2001,
republicată, consilierii locali ale căror mandate au fost validate depun în faţa
consiliului local, în limba română, următorul jurământ:
„Jur să respect Constituţia şi legile ţării şi să fac, cu bună-credinţă,
tot ceea ce stă în puterile şi priceperea mea pentru binele locuitorilor
comunei (oraşului, municipiului, judeţului etc.) ... . Aşa să-mi ajute
Dumnezeu.”
Potrivit legii, jurământul poate fi depus şi fără formula religioasă.
Consilierii locali care refuză să depună jurământul sunt demisionaţi
de drept, conform art. 32 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată şi art.7 alin.2 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali.1
Apoi, conform art. 34 alin.2 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001: „Consiliul local se declară legal constituit dacă majoritatea
consilierilor validaţi au depus jurământul.” Constituirea consiliului local se
constată prin hotărâre, adoptată cu votul majorităţii consilierilor locali
validaţi.
În opinia noastră, era suficientă constatarea constituirii legale a
consiliului local prin procesul-verbal al şedinţei.
Facem această afirmaţie având în vedere ipotetica dar, posibila
ipoteză, în care nu s-ar realiza majoritatea necesară prevăzută de lege pentru
adoptarea hotărârii. Care ar fi consecinţa legală a neadoptării acestei
hotărâri?
În sfârşit, consiliul local legal constituit va alege, dintre membrii săi,
prin hotărâre adoptată cu votul deschis al majorităţii consilierilor locali în
funcţie, un preşedinte de şedinţă, pe o perioadă de cel mult 3 luni.2
1
2
A se vedea art.35 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată
202
Preşedintele de şedinţă exercită, potrivit legii1, următoarele atribuţii
principale:
a) conduce şedinţele consiliului local;
b) supune votului consilierilor proiectele de hotărâri, asigură
numărarea voturilor şi anunţă rezultatul votării, cu precizarea
voturilor pentru, a voturilor contra şi a abţinerilor;
c) semnează hotărârile adoptate de consiliul local, chiar dacă a
votat împotriva adoptării acestora, precum şi procesul-verbal
încheiat în şedinţa consiliului local;
d) asigură menţinerea ordinii şi respectarea regulamentului de
desfăşurare a şedinţelor;
e) supune votului consilierilor orice problemă care intră în
competenţa de soluţionare a consiliului;
f) aplică, dacă este cazul, sancţiunile prevăzute de Statutul aleşilor
locali sau propune consiliului aplicarea unor asemenea sancţiuni;
g) îndeplineşte şi alte atribuţii reieşite din lege, din regulamentul-
cadru sau din regulamentul de organizare şi funcţionare a
consiliului local.
După constituirea legală a consiliului local şi alegerea preşedintelui
de şedinţă se va proceda la soluţionarea unor probleme de natură
organizatorică, prevăzute în mod expres de legea organică a administraţiei
publice locale şi în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
În opinia noastră, preşedintele de şedinţă va trebui să aducă la
cunoştinţa consiliului local obligaţiile legale care se cer a fi îndeplinite în
prima şedinţă, după cum urmează:
1) Depunerea jurământului de către primar, evident, în cazul în care
procedura de validare a mandatului acestuia a fost finalizată, astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 31 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002, cu
modificările şi completările ulterioare;
2) Alegerea viceprimarului sau a viceprimarilor, conform art.61 din
Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, coroborat cu art. 11 – art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.
35/2002;
3) Organizarea comisiilor de specialitate ale consiliului local pe
principalele domenii de activitate, obligaţie prevăzută de art. 54 alin.1 din
Legea administraţiei publice locale, republicată şi Secţiunea a 3-a art.15 –
1
A se vedea art.10 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor localel, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.90 din 2 februarie 2002, aprobată prin Legea
nr. 673/2002 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 953 din 24
decembrie 2002
203
art. 30 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
Considerăm că legiuitorul trebuia să prevadă în mod explicit şi
unitar ordinea de zi pentru şedinţele de constituire ale consiliilor locale,
evitând emiterea unor acte normative în aplicarea legii.
Mai mult chiar, aprecierea noastră are în vedere importanţa
deosebită a şedinţelor de constituire pentru fiecare consiliu local în parte,
importanţă care trebuie percepută sub trei aspecte, după cum urmează:
a) mandatul consiliului local începe să curgă de la data constituirii
sale legale, conform art. 39 alin.2 din legea organică;
b) reuniunea are un caracter festiv, marcat prin depunerea
jurământului de către consilierii locali şi, după caz, de primar;
c) caracterul atipic al şedinţei faţă de toate celelalte şedinţe ordinare
ori extraordinare care, se vor desfăşura pe perioada mandatului de 4 ani.
Astfel, relevăm că şedinţa de constituire a consiliilor locale se
deosebeşte de celelalte şedinţe prin următoarele note de particularitate:
 convocarea consilierilor locali se face de către prefect, în termen
de cel mult 25 de zile de la data alegerilor;
 şedinţa are două părţi, prima parte fiind condusă de către cel mai
vârstnic consilier, asistat de cei mai tineri doi consilieri; cea de-a
doua parte este condusă de un preşedinte de şedinţă ales de către
consiliul local legal constituit care, adoptă prima sa hotărâre din
mandatul de 4 ani;
 ordinea de zi a şedinţei de constituire este stabilită de legiuitor şi
va fi propusă de către prefect. În opinia noastră, ordinea de zi nu
va trebui supusă spre aprobarea consiliului local ci doar adusă la
cunoştinţa acestuia, aşa cum am arătat, fiind apanajul
legiuitorului.
 solemnitatea deosebită a şedinţei, determinată de jurământul
depus de către consilieri şi, după caz, de către primar.
4. Statutul consilierului local
Mandatul consilierilor locali este de 4 ani şi se exercită de la data

constituirii legale a consiliului local din care face parte, până la data
declarării ca legal constituit a noului consiliu ales.
Mandatul consilierilor locali încetează de drept înainte de termen,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în
următoarele situaţii:
a) demisie;
b) incompatibilitate;
204
c) schimbarea domiciliului în altă unitate administrativ-teritorială,
inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată de la 3 şedinţe ordinare consecutive ale
consiliului;
e) imposibilitatea de a-şi exercita mandatul pe o perioadă mai mare
de 6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o
pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
În toate aceste situaţii încetarea de drept a mandatului de consilier se
constată prin hotărâre a consiliului local, la propunerea primarului sau a
oricărui consilier.
În situaţiile prevăzute la lit. c), d) şi e) hotărârea consiliului local
poate fi atacată de consilier la instanţa de contencios administrativ, în
termen de 10 zile de la comunicare, instanţa fiind obligată să se pronunţe în
termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai
efectuează, hotărârea primei instanţe fiind definitivă şi irevocabilă.
În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate, precizăm că art. 88
din Cartea I, Titlul IV, Secţiunea a IV-a din Legea nr. 161/2003 privind
unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor
publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi
sancţionarea corupţiei, stabileşte în alin. (1) că funcţiile de consilier local
sau consilier judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de primar sau viceprimar;
b) funcţia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual
de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv sau în
aparatul propriu al consiliului judeţean ori al prefecturii din
judeţul respectiv;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,
manager, asociat, administrator, membru în consiliul de
administraţie sau cenzor în regiile autonome şi societăţile
comerciale de interes local înfiinţate sau aflate sub autoritatea
consiliului local ori a consiliului judeţean respectiv sau la regiile
autonome şi societăţile comerciale de interes naţional care îşi au
sediul sau care deţin filiale în unitatea administrativ-teritorială
respectivă;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială de interes
local ori la o societate comercială de interes naţional care îşi are
205
sediul sau care deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială
respectivă;
f) funcţia de reprezentant al statului la o societate comercială care
îşi are sediul ori care deţine filiale în unitatea administrativ-
teritorială respectivă;
g) calitatea de deputat sau senator;
h) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat şi
funcţiile asimilate acestora.
În al doilea rând, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol o persoană nu
poate exercita în acelaşi timp un mandat de consilier local şi un mandat de
consilier judeţean.
În al treilea rând, potrivit art. 89 din Legea nr. 161/2003 calitatea de
ales local este incompatibilă şi cu calitatea de acţionar semnificativ la o
societate comercială înfiinţată de consiliul local, respectiv de consiliul
judeţean.
Prin acţionar semnificativ se înţelege persoana care exercită drepturi
aferente unor acţiuni care, cumulate reprezintă cel puţin 10% din capitalul
social sau îi conferă cel puţin 10% din totalul drepturilor de vot în adunarea
generală.
În al patrulea rând, conform art. 90 din Legea nr. 161/2003
consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte,
vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru
al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere,
precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile comerciale cu
capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi
administrativ-teritoriale, nu pot încheia contracte comerciale de prestări
servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de
asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu
instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordonarea ori
sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile
comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective.
Aceste prevederi sunt aplicabile şi în cazul soţului sau rudelor de gradul I
ale alesului local.
Starea de incompatibilitate intervine numai după validarea
mandatului, iar în cazul reglementat de art. 88 alin. (2) după validarea celui
de al doilea mandat.
În cazul reglementat de art. 89, incompatibilitatea cu calitatea de ales
local intervine la data la care alesul local, soţul sau ruda de gradul I a
acestuia devin acţionari.
Potrivit art. 91 din Legea nr. 161/2003 alesul local aflat într-una din
situaţiile menţionate are la dispoziţie varianta de a renunţa la funcţia
deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţie care atrage starea de
206
incompatibilitate, în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în funcţie a
legii.
Conform art. 91 alin. (4) din Legea nr. 161/2003, în situaţia în care
alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele
două funcţii incompatibile în termenul prevăzut de lege, prefectul va emite
un ordin prin care constată încetare de drept a mandatului de ales local la
data împlinirii termenului de 15 zile, la propunerea secretarului unităţii
administrativ-teritoriale. Totodată, legea prevede că orice persoană poate
sesiza secretarul unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul emis de prefect prin care se constată încetarea de drept a
mandatului de consilier, poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Încălcarea dispoziţiilor art. 190 atrage de asemenea încetarea de
drept a mandatului de ales local la data încheierii contractelor, conform art.
92 din Legea nr. 161/2003.
Consilierii locali şi consilierii judeţeni care aveau încheiate contracte
comerciale cu încălcarea dispoziţiilor art. 90 din Legea nr.161/2003 erau
obligaţi ca, în termen de 60 de zile de la intrarea în vigoare a legii, să
renunţe la contractele încheiate. Orice persoană poate sesiza secretarul
unităţii administrativ-teritoriale.
Constatarea încetării mandatului de consilier local sau consilier
judeţean se face prin ordin emis de prefect, la propunerea secretarului
unităţii administrativ-teritoriale.
Ordinul prefectului poate fi atacat la instanţa de contencios
administrativ competentă.
Capitolul VI al Titlului IV din Legea nr. 161/2003 intitulat
„Dispoziţii comune” instituie obligativitatea depunerii unei „declaraţii de
interese” de către demnitarii publici, funcţionarii publici, magistraţi etc.
Astfel, conform art. 111 din lege „Persoanele care exercită
demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în prezentul titlu vor
depune o declaraţie de interese, pe proprie răspundere, cu privire la funcţiile
şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul sau
funcţia publică pe care o exercită”.
Pe de altă parte, Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004,
cu modificările şi completările ulterioare, reglementează pe larg materia
referitoare la conflictul de interese al aleşilor locali, afectându-i capitolul
VIII, art.74 la art.84.
Conform art.75 din Legea nr. 393/2004 se consideră că: „Aleşii
locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea
să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea
prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
207
b) orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţie de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care face parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care
fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de
cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
Declaraţia privind interesele personale trebuie depusă de către
consilierii locali în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca fiind
legal constituit, astfel cum prevăd dispoziţiile art.79 alin.1 lit.a din Legea
privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004.
Anual, dar nu mai târziu de 1 februarie, aleşii locali au obligaţia de
a-şi reactualiza declaraţia privind interesele personale.1
Declaraţia de interese se depune în dublu exemplar, din care: un
exemplar se păstrează de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale, iar
exemplarul al doilea se transmite subprefectului cu însărcinări în acest
domeniu.
Menţionăm că în art. 82 al Legii s-au stabilit şi sancţiunile aplicabile
consilierilor locali, după cum urmează:
a) nerespectarea termenului pentru depunerea declaraţiei privind
interesele personale are drept consecinţă suspendarea de drept a
mandatului de consilier local. Suspendarea durează până la depunerea
declaraţiei;
b) încetarea de drept a mandatului, în cazul în care consilierul local
refuză să depună declaraţia privind interesele personale.
Conform art. 82 alin. 3 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004 suspendarea sau încetarea de drept a mandatului se constată prin
hotărâre a consiliului local.
Suspendarea de drept a mandatului de consilier local mai intervine
şi în cazul în care acesta a fost cercetat preventiv, măsură prevăzută de art.
59 alin.1 teza I-a din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa
de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată consilierului local.
Suspendarea durează până la încetarea situaţiei care a generat-o.
1
A se vedea art.80 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, cu
208
Conform art. 56 alin. 3 din Legea nr. 215/2001: „În cazul în care
consilierul local al cărui mandat a fost suspendat a fost găsit nevinovat
acesta are dreptul la despăgubiri, în condiţiile legii.”
5. Organizarea şi funcţionarea
5.1. Organizare
Potrivit art. 121 alin.2 din Constituţia României, republicată,
consiliile locale funcţionează în condiţiile legii, ca autorităţi administrative
autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, iar art. 23 din
Legea organică a administraţiei publice stabileşte natura consiliilor locale,
ca fiind autorităţi deliberative.
Consiliile locale sunt autorităţi colegiale, formate din consilieri aleşi
prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Mandatul consiliului local este de 4 ani şi poate fi prelungit prin lege
organică, pe timp de război sau de catastrofă, mandat care se exercită de la
data constituirii până la data declarării ca legal constituit a consiliului nou
ales.
Menţionăm că principiile de organizare şi funcţionare ale consiliilor
locale sunt stabilite în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, în Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002
pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a
consiliilor locale şi în propriile regulamente.
Aşa cum am mai arătat, după constituirea legală, consiliul local
reunit în prima şedinţă, îşi alege viceprimarul (viceprimarii) şi îşi
organizează comisiile de specialitate.
Comunele, oraşele şi municipiile au câte un viceprimar, municipiile
reşedinţă de judeţ şi municipiul Bucureşti un număr de 2 viceprimari, care
se aleg cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie.
Menţionăm că modificările şi completările aduse Legii organice a
administraţiei publice locale nr. 215/2001 prin Legea nr. 286/2006 au indus
o serie de confuzii şi incertitudini cu privire la statutul viceprimarului. Deşi,
este evidentă intenţia legiuitorului de a modifica statutul viceprimarului, în
sensul de a-l face oarecum sinonim cu cel al vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene, consecinţa alegerii lor indirecte de către consiliile locale, şi
respectiv consiliile judeţene, redactarea omisivă şi eronată a textului este de
natură a crea noi dubii şi confuzii în practica administrativă.
Spre exemplu, art. 57 alin.7 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001 astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede
că: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează statutul de
consilier ...”. Întrucât nu există nici o prevedere în lege cu privire la intrarea
în vigoare a acestor dispoziţii, este aplicabilă regula statuată de art.78 din
209
Constituţia României, republicată, conform căruia dispoziţiile în cauză sunt
în vigoare din data de 20 iulie 2006, adică 3 zile de la publicarea Legii nr.
286/2006.
Cu alte cuvinte, într-o strictă interpretare, viceprimarii în funcţie
care, potrivit legii în vigoare la data alegerii lor şi-au pierdut calitatea de
consilier local, ar trebui să redobândească statutul de consilier local în
temeiul modificărilor legislative sus-menţionate.
În mod evident o astfel de operaţiune juridică este imposibilă şi
inadmisibilă, fiind vorba despre o regretabilă eroare a legiuitorului nostru.
În acest context de ambiguitate şi dintr-o interpretare logico-
sistemică a dispoziţiilor Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, referitoare la
viceprimar, considerăm că acesta îşi va păstra statutul de consilier local
numai după desfăşurarea alegerilor locale din anul 2008.
În aceeaşi şedinţă, consiliul local legal constituit îşi organizează
comisiile de specialitate pe principalele domenii de activitate.
Domeniile de activitate în care se pot organiza comisii de
specialitate, denumirea acestora şi numărul membrilor care trebuie să fie
impar, se stabilesc de către consiliul local, prin hotărâre, ţinându-se cont de
specificul unităţii administrativ-teritoriale.
În mod orientativ legiuitorul stabileşte în Anexa nr.2 a Ordonanţei
Guvernului nr. 35/2002 domeniile în care se pot organiza comisii de
specialitate, astfel: 1) agricultură; 2) activităţi economico-financiare; 3)
activităţi social-culturale, culte; 4) învăţământ, sănătate şi familie; 5)
amenajarea teritoriului şi urbanism; 6) muncă şi protecţie socială; 7)
protecţie copii, tineret, sport; 8) protecţie mediu şi turism; 9) juridică şi de
disciplină.
Evident că aceste domenii pot fi comasate, astfel cum consiliul local
consideră a fi necesar şi oportun pentru propria activitate.
Comisiile de specialitate îşi aleg câte un preşedinte şi un secretar,
atribuţiile acestora fiind stabilite prin regulamentul de organizare şi
funcţionare al consiliului local.
Preşedintele comisiei convoacă şedinţele comisiei, reprezintă
comisia în relaţiile acesteia cu consiliul local şi celelalte comisii, semnează
avizele emise etc.
Comisiile de specialitate lucrează valabil în prezenţa majorităţii
membrilor şi iau hotărâri cu votul majorităţii membrilor lor.1
Şedinţele comisiilor de specialitate sunt, de regulă, publice.
Principalele atribuţii ale comisiilor de specialitate sunt următoarele:
a) analizează proiectele de hotărâri ale consiliului local;
1
Vezi art.16 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea
Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale
210
b) se pronunţă asupra altor probleme trimise de consiliul local spre
avizare;
c) întocmesc avize asupra proiectelor de hotărâri şi asupra
problemelor analizate, pe care le prezintă consiliului local.
5.2. Funcţionarea
Forma de lucru a consiliului local este şedinţa, şedinţele fiind
ordinare şi extraordinare.
Şedinţele ordinare se desfăşoară lunar, la convocarea primarului,
conform art. 39 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, iar şedinţele extraordinare
au loc ori de câte ori este necesar, la cererea primarului, sau a cel puţin unei
treimi din numărul consilierilor.
Şedinţele consiliului local sunt conduse de un consilier, ales
preşedinte de şedinţă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, pentru o
perioadă de cel mult 3 luni.
Şedinţele consiliului local sunt publice, cu excepţia cazurilor în care
consilierii hotărăsc, cu majoritate de voturi, ca lucrările să se desfăşoare cu
uşile închise.
Atunci când pe ordinea de zi a şedinţelor sunt înscrise probleme de
interes deosebit pentru colectivităţile locale (aprobarea bugetului local,
administrarea domeniului public şi privat, participarea la programe de
dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau cooperarea transfrontalieră,
organizarea şi dezvoltarea urbanistică, asocierea sau cooperare cu alte
autorităţi publice, O.N.G – uri, etc.), legea obligă ca dezbaterile să aibă loc
în şedinţă publică.
Dezbaterile care au loc în cadrul şedinţelor consiliului local, precum
şi modul în care şi-a exercitat votul fiecare consilier se consemnează în
procesul-verbal al şedinţei, care se semnează de către preşedintele de şedinţă
şi secretarul unităţii administrativ –teritoriale.
Prin grija secretarului, înaintea fiecărei şedinţe, se pune la dispoziţia
consilierilor procesul-verbal al şedinţei anterioare care, se va supune apoi
spre aprobarea consiliului local.
Procesul-verbal şi documentele dezbătute în cadrul unei şedinţe se
arhivează într-un dosar distinct, care va fi numerotat, sigilat şi semnat de
către preşedintele de şedinţă şi secretar.
Convocarea consiliului local se face în scris, prin intermediul
secretarului unităţii administrativ-teritoriale cu cel puţin 5 zile înaintea
şedinţelor ordinare sau cu 3 zile înaintea datei şedinţelor extraordinare şi se
consemnează în procesul-verbal al şedinţei, invitaţia la şedinţă precizând
ordinea de zi, data, ora şi locul desfăşurării acesteia.
211
Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin.4 din Legea nr. 215/2001, în caz de
forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor
comunei sau oraşului, convocarea consiliului local se poate face de îndată.
Ordinea de zi a şedinţelor se aduce la cunoştinţa locuitorilor prin
mass-media sau orice alt mijloc de publicitate.
Şedinţele consiliului local sunt legal constituite în prezenţa
majorităţii consilierilor în funcţie.
În lege se prevede că este obligatorie prezenţa consilierilor la
şedinţe, ceea ce este firesc, având în vedere că altfel consiliul nu ar putea
funcţiona. Absenţa unui consilier la două şedinţe consecutive, fără a avea
motive temeinice, va atrage sancţiunea acestuia în condiţiile stabilite prin
Regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului local.
Proiectele de hotărâri înscrise pe ordinea de zi a şedinţei consiliului
local nu pot fi dezbătute dacă nu sunt însoţite de raportul compartimentului
de resort din cadrul aparatului de specialitate al primarului, precum şi de
raportul comisiei de specialitate a consiliului, cu excepţia şedinţelor
extraordinare.
5.3. Dizolvarea consiliului local

Ultimele modificări şi completări ale legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001 au revoluţionat şi situaţiile care conduc la
dizolvarea consiliilor locale. Aşa de exemplu, au fost abrogate dispoziţiile
conform cărora un consiliu local putea fi dizolvat, dacă într-un interval de
cel mult 6 luni, adopta cel puţin 3 hotărâri anulate de instanţa de contencios
administrativ prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă şi irevocabilă.1
Potrivit art. 55 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local se
dizolvă de drept sau prin referendum local.
Dizolvarea de drept a consiliului local intervine într-una din
următoarele trei ipoteze:
a) în cazul în care acesta nu se întruneşte timp de două luni
consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive nici
o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Conform alin.2 al aceluiaşi articol, ori de câte ori se iveşte una dintre
cele trei ipoteze: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii administrativ-
teritoriale sau orice altă persoană interesată sesizează instanţa de contencios
administrativ ...”
1
A se vedea art.57 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, abrogat prin Legea
nr. 286 din 6 iulie 2006
212
Instanţa de contencios administrativ: „... analizează situaţia de fapt şi
se pronunţă cu privire la dizolvarea consiliului local. Hotărârea instanţei este
definitivă şi se comunică prefectului”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.55
alin.2 tezele a II-a şi a III-a din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei
publice locale, republicată.
O altă ipoteză, care poate avea drept consecinţă dizolvarea
consiliului local o constituie referendumul local, organizat în condiţiile
legii.
Deşi atipică, această modalitate de dizolvare a consiliului local îşi
găseşte motivaţia în dispoziţiile art. 2 alin.1 din Constituţia României,
republicată, referitoare la suveranitate, conform cărora: „Suveranitatea
naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale
reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi
prin referendum.”
Referendumul local care are drept scop dizolvarea consiliului se
poate organiza ca urmare a cererii adresate în acest sens prefectului, de cel
puţin 25% din numărul cetăţenilor cu drept de vot înscrişi în listele
electorale permanente ale unităţii administrativ-teritoriale.1
Referendumul local se organizează, în condiţiile legii, de către o
comisie numită prin ordin al prefectului, în componenţa căreia intră:
reprezenatul prefectului, câte un reprezentant al primarului, al consiliului
local şi al consiliului judeţean şi un judecător din cadrul judecătoriei în a
cărei jurisdicţie se află unitatea administrativ-teritorială respectivă.
Secretariatul comisiei se asigură de către instituţia prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Consiliul
local va fi dizolvat înainte de termen şi activitatea sa va înceta dacă, se
pronunţă în acest sens, cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor exprimate.
În ambele ipoteze, de dizolvare, la propunerea prefectului, Guvernul
va stabili prin hotărâre data la care se vor desfăşura alegeri pentru consiliul
local.
Alegerile se vor organiza în termen de cel mult 90 de zile de la data
rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de dizolvare a
consiliului local sau, după caz, de la data validării referendumului.2
Până la constituirea noului consiliu local, primarul sau, în absenţa
acestuia, secretarul unităţii administrativ-teritoriale va rezolva problemele
curente ale comunei, oraşului sau municipiului, în condiţiile legii.
1
Vezi art.55 alin.3 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
2
Vezi art.55 alin.7 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată.
213
În concluzie, menţionăm că potrivit Legii organice a administraţiei
publice locale nr. 215/2001, un consiliu local îşi poate încheia mandatul
înainte de termen în două situaţii, strict reglementate şi anume:
a) prin dizolvarea de drept, pronunţată de instanţa de contencios
administrativ prin sentinţă judecătorească definitivă şi irevocabilă, dar
numai pentru clauzele prevăzute de art. 55 alin.1 lit. a, b şi c din lege;
b) ca urmare a unui referendum local, în condiţiile art. 55 din lege.
6. Atribuţiile consiliului local

Trebuie să semnalăm faptul că şi această materie a suferit modificări
de substanţă odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 286 din 6 iulie 2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr.
215/2001,1 republicată, fiind vorba atât despre modificări de fond cât şi
despre modificări de formă.
Sub aspectul problemelor ce ţin de fondul materiei remarcăm
tendinţa legiuitorului de a diminua competenţa consiliului local şi corelativ,
de a extinde competenţa primarului.
Aşa de exemplu, atribuţiile de numire şi eliberare din funcţie a
conducătorilor serviciilor publice de interes local au fost transferate din
competenţa consiliilor locale în cea a primarilor etc.2
Din punct de vedere al formei, observăm că pentru prima dată după
1990, într-un act normativ, legea organică a administraţiei publice,
atribuţiile consiliilor locale sunt grupate după un număr de 5 criterii,
operaţiune pe care o regăseam realizată în literatura de drept administrativ.
În opinia noastră, această grupare este ineficace, în special din punctul de
vedere al practicienilor din administraţia publică locală. Afirmaţia are în
vedere învederarea temeiului legal în preambulul hotărârilor adoptate de
către consiliile locale în care trebuie să se invoce în mod obligatoriu:
articolul 68, alineatul 1 şi literele a – e, după caz, în funcţie de materia
reglementată, şi apoi alineatul şi litera specifică problemei care face obiectul
reglementării. Cu certitudine, este vorba de o birocratizare excesivă, fără o
motivaţie de substanţă.
Încheind aceste succinte aprecieri cu privire la noutăţile aduse în
materia analizată de modificările şi completările Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001, precizăm că atribuţiile consililor locale sunt stabilite în
articolul 36 din lege.
Conform alineatului 1 al art. 36: „Consiliul local are iniţiativa şi
hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia
1
2
Vezi art.38 lit. i din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi respectiv art.68
alin.5 lit.e din Legea nr. 215/2001, modificată şi completată prin Legea nr. 286/2006
214
celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei
publice locale sau centrale.”
Din textul citat rezultă indubitabil competenţa materială generală cu
care legiuitorul a înţeles să înzestreze consiliul local.
Aşa cum am mai arătat, legiuitorul a grupat atribuţiile consiliilor
locale după un număr de 5 criterii.
1) O primă categorie de atribuţii privesc organizarea şi funcţionarea
aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes local (art. 36 alin. 2 lit. a şi alin. 3 lit.
a-c). În exercitarea acestor atribuţii, conform art. 36 alin. 3 din
lege, consiliul local:
a) aprobă statutul comunei, oraşului sau municipiului, precum şi
regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local;
b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului,
înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de
specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor
publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de
funcţii ale regiilor autonome de interes local;
c) exercită, în numele unităţii administrativ – teritoriale, toate
drepturile şi obligaţiile corespunzătoare participaţiilor
deţinute la societăţile comerciale sau regiile autonome, în
condiţiile legii.
2) O a doua categorie de atribuţii privesc dezvoltarea economico-
socială şi de mediu a comunei, oraşului sau municipiului, conform
alineatului 4 al art. 36 din lege, consiliu local:
a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de
credite, modul de utilizare a rezervei bugetare şi contul de
încheiere a exerciţiului bugetar;
b) aprobă, la propunerea primarului, contractarea şi/sau
garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de datorie
publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele
unităţii administrativ-teritoriale, în condiţiile legii;
c) stabileşte şi aprobă impozitele şi taxele locale, în condiţiile
legii;
d) aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-
economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în
condiţiile legii;
e) aprobă strategiile privind dezvoltarea economică, socială şi
de mediu a unităţii administrativ-teritoriale;
f) asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
implementării şi conformării cu prevederile angajamentelor
215
asumate în procesul de integrare europeană în domeniul
protecţiei mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile
furnizate cetăţenilor;
3) A treia categorie de atribuţii ale consiliului local sunt cele privind
administrarea domeniului public şi privat al comunei, oraşului sau
municipiului, stabilite în alineatul 5 al art. 36, astfel:
a) hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietatea publică a comunei, oraşului sau
municipiului, după caz, precum şi a serviciilor publice de
interes local, în condiţiile legii;
b) hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietatea privată a comunei, oraşului sau municipiului,
după caz, în condiţiile legii;
c) avizează sau aprobă, în condiţiile legii, documentaţiile de
amenajarea teritoriului şi urbanism ale localităţilor;
d) atribuie sau schimbă, în condiţiile legii, denumiri de străzi,
de pieţe şi de obiective de interes public local;
4) O a patra categorie include atribuţiile consiliului local în
gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni şi anume:
a) asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii,
cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes
local privind: 1) educaţia; 2) serviciile sociale pentru
protecţia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor
vârstnice, a familiei şi a altor persoane sau grupuri aflate în
nevoie socială; 3) sănătatea; 4) cultura; 5) finanţele; 6)
sportul; 7) ordinea publică; 8)situaţiile de urgenţă; 9)
protecţia şi refacerea mediului înconjurător; 10) conservarea,
restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi
de arhitectură, a parcurilor, grădinilor publice şi rezervaţiilor
naturale; 11) dezvoltarea urbană; 12) evidenţa persoanelor;
13) poduri şi drumuri publice; 14) serviciile comunitare de
utilitate publică: alimentarea cu apă, gaz natural, canalizare,
salubrizare, energie termică, iluminat public, şi transport
public local, după caz; 15) serviciile de urgenţă de tip
salvamont, salvamar şi de prim ajutor; 16) activităţile de
administraţie social-comunitară; 17) locuinţele sociale şi
celelalte unităţi locative aflate în proprietatea unităţii
administrativ-teritorială sau în administrarea sa; 18) punerea
în valoare, în interesul comunităţii locale, a resurselor
naturale de pe raza unităţii administrativ-teritoriale; 19) alte
servicii publice stabilite prin lege.
216
Se poate lesne observa că legiuitorul a realizat o enumerare
exhaustivă a domeniilor vieţii economico-sociale consacrând odată în plus
competenţa generală a consiliului local.
În acelaşi timp, trebuie să precizăm că potrivit legislaţiei specifice
din fiecare domeniu de activitate enumerat, competenţele de conducere şi
gestionarea resurselor sunt conferite ministerelor de resort şi serviciilor
deconcentrate ale acestora.
Cu alte cuvinte, pentru ca atribuţiile conferite consiliului local în
art. 38 alin. 6 din legea organică a administraţiei publice locale să nu fie
lipsite de conţinut este necesar să se producă o descentralizare substanţială a
competenţelor de la nivel central la cel local, printr-o legislaţie adecvată
acestui scop.
b) hotărăşte acordarea unor sporuri şi altor facilităţi, potrivit
legii, personalului sanitar şi didactic;
c) sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
d) poate solicita informări şi rapoarte de la primar, viceprimar şi
de la şefii organismelor prestatoare de servicii publice şi de
utilitate publică, de interes local;
e) aprobă construirea locuinţelor sociale, criteriile pentru
repartizarea locuinţelor sociale şi a utilităţilor locative aflate
în proprietatea sau în administrarea sa;
5) A cincea categorie de atribuţii vizează cooperarea
interinstituţională pe plan intern şi extern, domeniu în care
consiliul local:
a) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu
persoane juridice române sau străine, în vederea finanţării şi
realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
proiecte de interes public local;
b) hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea comunei, oraşului, sau
municipiului cu unităţi administrativ-teritoriale din alte ţări;
c) hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
unităţi administrativ-teritoriale din ţară sau din străinătate,
precum şi aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale
autoriţăţilor administraţiei publice locale, în vederea
promovării unor interese comune.
Conform art. 38 alin. 8 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, consiliul local poate
conferi persoanelor fizice române sau străine, cu merite deosebite, titlul de
cetăţean de onoare al comunei, oraşului sau municipiului, în baza unui
regulament propriu.
Prin acelaşi regulament, se stabilesc şi condiţiile retragerii titlului
conferit.
217
Consiliul local îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege.
7. Actele consiliului local

În conformitate cu art. 45 alin. 1 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, republicată, consiliul local adoptă hotărâri, în
exercitarea atribuţiilor sale legale, cu votul majorităţii consilierilor prezenţi,
în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi
funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Cu alte cuvinte, textul citat stabileşte regula în materia adoptării
hotărârilor de către consiliile locale şi anume „majoritatea simplă”, ceea ce
înseamnă că actele consiliilor locale, denumite hotărâri, se adoptă cu votul
majorităţii consilierilor prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii prevăzute în alineatele 2
1
şi 2 ale articolului 45 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în
funcţie, denumită în doctrină „majoritate absolută”. Legiuitorul
stabileşte în mod limitativ domeniile în care hotărârile
consiliilor locale se adoptă cu majoritatea absolută, după cum
urmează: 1) hotărârile privind bugetul local; 2) hotărârile
privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii; 3)
hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; 4)
hotărârile privind participarea la programele de dezvoltare
judeţeană, regională, zonală sau cooperare transfrontalieră; 5)
hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a
localităţilor şi amenajarea teritoriului; 6) hotărârile privind
asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane
juridice române sau străine;
b) hotărâri care se adoptă cu votul unei majorităţi calificate de
două treimi din numărul total al consilierilor în funcţie. Astfel,
conform alin. 2' din art. 45 al legii: „Hotărârile privind
patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total
al consilierilor locali în funcţie”.
Aceste dispoziţii vor crea cu certitudine numeroase probleme în
practica administrativă şi jurisprudenţă.
Afirmaţia noastră are în vedere faptul că, dispoziţiile în cauză, nu
sunt corelate cu cele ale art. 121 alin. 3 conform căruia: „Donaţiile şi
legatele cu sarcini pot fi acceptate numai cu aprobarea consiliului local sau,
după caz, a consiliului judeţean, cu votul majorităţii consilierilor locali sau
judeţeni, după caz, în funcţie”.
218
În acelaşi timp trebuie să avem în vedere şi dispoziţiile art. 119 din
Legea 215/2001 - legea administraţiei publice locale, republicată, conform
cărora: „Constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile
mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-
teritoriale, domeniul privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu
caracter patrimonial”.
Analizând cele trei texte legale la care am făcut referire, ne apar cu
evidenţă gravele neconcordanţe ale legiuitorului, datorate unor regretabile
erori. Aşa fiind, credem că este necesar şi oportun ca fiecare consiliu local,
în limitele competenţei conferite de legea organică, să-şi stabilească în
regulamentele de organizare şi funcţionare, domeniile în care hotărârile se
adoptă cu majoritatea calificată de două treimi din numărul consilierilor în
funcţie.
Sub aspect procedural, de regulă, hotărârile consiliului local se
adoptă prin votul deschis al consilierilor.
Totuşi, consiliul poate stabili ca unele hotărâri să fie luate prin vot
secret, cu precizarea că cele referitoare la persoane vor fi adoptate
întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege.
Conform art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, republicată: „Proiectele de hotărâri pot fi
propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni.
Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului
unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de
specialitate al primarului.”1
Promovarea unui proiect de hotărâre poate fi iniţiată de unul sau mai
mulţi cetăţeni cu drept de vot, dacă este susţinut prin semnături de cel puţin
5% din populaţia cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială.
Iniţiatorii au obligaţia să depună la secretarul unităţii administrativ-
teritoriale următoarele documente:
a) proiectul de hotărâre în forma propusă;
b) listele de susţinători, întocmite pe formulare puse la dispoziţie de
secretarul unităţii administrativ-teritoriale. Listele de susţinători
vor cuprinde: numele, prenumele şi domiciliul, seria şi numărul
actului de identitate şi semnăturile susţinătorilor.
Proiectul de hotărâre va fi afişat spre informare publică, prin grija
secretarului unităţii administrativ-teritoriale.
După depunerea documentaţiei şi verificarea acesteia de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale, proiectul de hotărâre va urma
procedurile regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului local,
1
Art. 45 alin. (6) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată
219
potrivit dispoziţiilor art. 117 din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
Hotărârile consiliului local se semnează de către preşedintele de
şedinţă, se contrasemnează pentru legalitate de către secretar şi se comunică
primarului. În cazul în care preşedintele de şedinţă se află în imposibilitatea
de a semna sau refuză să semneze, hotărârea va fi semnată de către 3 dintre
consilierii prezenţi la şedinţa în care a fost adoptată.
Hotărârile consiliului local pot avea caracter normativ sau caracter
individual.
Potrivit art. 49 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, hotărârile normative
devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică, iar cele individuale, de la data comunicării.
Aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se
face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect (art. 49
alin. 3 al Legii nr. 215/2001).
În unităţile administrativ-teritoriale în care minorităţile naţionale au
o pondere de peste 20%, hotărârile cu caracter normativ se aduc la
cunoştinţa cetăţenilor şi în limba maternă a acestora (art. 50 al Legii nr.
215/2001, republicată).
La dezbaterea şi adoptarea hotărârilor, nu poate lua parte consilierul
care fie personal, fie prin soţ, soţie, afin sau rude până la gradul al patrulea
inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii consiliului
local, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001,
republicată, în caz contrar hotărârea fiind nulă de drept. Nulitatea se
constată de către instanţa de contencios administrativ competentă, acţiunea
putând fi introdusă de orice persoană interesată.
Hotărârile adoptate de către consiliile locale sunt acte administrative,
prin excelenţă, având caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din
oficiu şi oportun.
8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali

Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali consacră atât
drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
Principalele drepturi conferite de lege consilierilor locali le regăsim
în Capitolul V al legii, după cum urmează:
a) au dreptul la iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
b) au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă. Cuantumul indemnizaţiei
unui consilier local este de până la 5% din indemnizaţia lunară a
primarului. Numărul maxim de şedinţe pentru care se poate
220
acorda indemnizaţia este o şedinţă ordinară de consiliu şi 1-2
şedinţe de comisii de specialitate pe lună;
c) au dreptul la decontarea cheltuielilor pe care le-au făcut în
exercitarea mandatului, în condiţiile legii;
d) consilierii locali care participă în mod excepţional în timpul
programului de lucru la şedinţele consiliului, sunt învoiţi de
drept de la locul de muncă, fără a li se afecta salariul şi celelalte
drepturi ce le revin;
e) consilierii locali care folosesc autoturismul proprietate personală
sau mijloace de transport în comun pentru a se deplasa din
localitatea în care se desfăşoară şedinţa, au dreptul de a li se
deconta contravaloarea transportului;
f) beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională organizate de instituţii specializate, în
decursul mandatului, conform hotărârii consiliului local;
g) au dreptul de a accesa orice informaţii de interes public;
h) se pot asocia în diferite structuri asociative legal constituite;
Obligaţiile consilierilor locali sunt prevăzute în capitolul VI al Legii
nr. 393/2004, astfel:
a) de a participa, pe durata mandatului, la exercitarea funcţiilor ce
revin consilierului local din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea care i-a ales;
b) de a respecta Constituţia şi legile ţării, precum şi regulamentul de
organizare şi funcţionare a consiliului local, să se supună
regulilor de curtoazie şi disciplină şi să nu folosească în cuvântul
lor sau în relaţiile cu cetăţenii expresii injurioase, ofensatoare sau
calomniatoare;
c) să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale
contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul
personal nu are un caracter patrimonial, consiliile locale pot
permite participarea la vot a consilierului;
d) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională;
e) să dea dovadă de cinste şi corectitudine; este interzis alesului
local să ceară, pentru sine sau pentru altul, bani, foloase
materiale sau alte avantaje;
f) să aducă la cunoştinţă cetăţenilor toate faptele şi actele
administrative ce interesează colectivitatea locală;
g) să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru, întâlniri cu
cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o
informare privind problemele ridicate de cetăţeni;
221
h) comisiile de specialitate sunt obligate să prezinte consiliului local
un raport anual de activitate, care va fi făcut public prin grija
secretarului unităţii administrativ-teritoriale;
j) de a-şi perfecţiona pregătirea în domeniul administraţiei publice
locale, urmând cursuri de pregătire, formare şi perfecţionare
organizate în acest scop de instituţiile abilitate;
k) nu pot lipsi de la lucrările consiliului local sau ale comisiilor de
specialitate din care fac parte decât în situaţiile prevăzute în
regulamentul de funcţionare;
l) nu pot face uz şi nu se pot prevala de calitatea de consilier local în
exercitarea unei activităţi private.
9. Protecţia legală a consilierilor locali

Conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali „În exercitarea mandatului, aleşii locali sunt în serviciul
colectivităţii, fiind ocrotiţi de lege”, libertatea de opinie şi de acţiune a
consilierilor locali fiind garantată.
Aleşii locali, inclusiv consilierii locali, nu pot fi traşi la răspundere
juridică pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului.
Reţinerea, arestarea sau trimiterea în judecată penală ori
contravenţională a consilierilor locali, precum şi faptele săvârşite care au
determinat luarea măsurilor se aduc la cunoştinţa consilierului local
respectiv şi prefectului, în termen de cel mult 24 de ore, de către organele
care au dispus măsurile respective.
Pe întreaga durată a mandatului, consilierii locali se consideră în
exerciţiul autorităţii publice şi se bucură de protecţia prevăzută de legea
penală.
De aceeaşi protecţie juridică beneficiază şi membrii familiei – soţul,
soţia şi copiii – în cazul în care agresiunea împotriva acestora urmăreşte
nemijlocit exercitarea de presiuni asupra alesului local în legătură cu
exercitarea mandatului său.
10. Răspunderea consilierilor

Răspunderea consilierilor locali este reglementată de art. 128 din
Legea nr. 215/2001 şi de Capitolul VII din Legea nr. 393/2004, care în art.
55 precizează: „Aleşii locali răspund, în condiţiile legii, administrativ, civil
sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le
revin.”
Legea nr. 69/1991 în redactarea sa iniţială, nu prevedea în mod
expres norme privind răspunderea consilierilor, cu excepţia răspunderii
politice a acestora concretizată prin sancţiunea demiterii consilierilor, care
222
intervenea atunci când aceştia săvârşeau acte contrare Constituţiei şi legilor,
ori atunci când, prin conduita lor, compromiteau cu rea-credinţă interesele
comunei sau oraşului.
Legea nr. 24/1996 de modificare şi completare a Legii nr. 69/1991
renunţă la această soluţie, introducând în schimb în art. 32 principiul potrivit
căruia: „consilierii răspund solidar pentru activitatea consiliului local din
care fac parte şi pentru hotărârile acestuia, pe care le-au votat”. De
asemenea, fiecare consilier răspunde pentru propria activitate desfăşurată în
exercitarea mandatului, în alineatul următor menţionându-se faptul că, la
cererea consilierului, votul va fi consemnat în procesul-verbal al şedinţei.
Legea nr. 215/2001 menţine principiul potrivit căruia consilierii
răspund solidar pentru activitatea consiliului local din care fac parte sau,
după caz, în nume propriu pentru activitatea desfăşurată în exercitarea
mandatului, precum şi pentru hotărârile pe care le-au votat (art. 53 alin.1).
În acelaşi timp, actuala reglementare a introdus şi sancţiunea
declarării vacante a locurilor consilierilor care au lipsit nemotivat de la
şedinţele de constituire, menţinând şi sancţiunea suspendării din funcţie a
consilierului.
În concluzie, în spiritul Legii nr. 215/2001 se poate vorbi despre
următoarele forme de răspundere a consilierilor locali:
a) o răspundere administrativ-disciplinară - care se poate concretiza
prin sancţiuni şi anume: declararea vacantă a locului de consilier
(art. 31 alin. 3), suspendarea din funcţie sau alte sancţiuni
prevăzute de lege şi de regulamentul de funcţionare a consiliului;
b) o răspundere administrativ-patrimonială care constă în repararea
prejudiciului cauzat prin hotărârea consiliului, declarată ilegală
de instanţa de contencios administrativ;
c) o răspundere penală, în cazul în care săvârşesc o infracţiune în
legătură cu activitatea de consilier local.
Suspendarea din funcţie a consilierului intervine numai de drept, în
cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura arestării preventive se
comunică de îndată de către parchet sau de instanţa de judecată, după caz
prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului. Suspendarea
durează până la soluţionarea definitivă a cauzei. Ordinul de suspendare se
comunică, de îndată, consilierului.
În cazul în care consilierul suspendat a fost găsit nevinovat, are
dreptul la despăgubiri în condiţiile prevăzute de lege.
Prin Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali au fost
instituite sancţiuni administrativ-disciplinare specifice consilierilor locali.
Articolul 57 din Legea nr. 393/2004 are următoarea redactare:
„(1) Încălcarea de către consilieri a prevederilor Legii nr.215/2001,
cu modificările şi completările ulterioare, a prevederilor prezentei legi şi ale
223
regulamentului de organizare şi funcţionare a consiliului atrage aplicarea
următoarelor sancţiuni:
a) avertismentul;
b) chemarea la ordine;
c) retragerea cuvântului;
d) eliminarea din sala de şedinţă;
e) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale
comisiei de specialitate;
f) retragerea indemnizaţiei de şedinţă, pentru 1-2 şedinţe.
(2) Sancţiunile prevăzute la alin. (1) lit. a) - d) se aplică de către
preşedintele de şedinţă, iar cele de la alin. (1) lit. e) – f) de către consiliu,
prin hotărâre.
(3) Pentru aplicarea sancţiunilor prevăzute la alin. (1) lit. e), cazul se
va transmite comisiei de specialitate care are în obiectul de activitate şi
aspecte juridice, aceasta prezentând un raport întocmit pe baza cercetărilor
efectuate, inclusiv a explicaţiilor furnizate de cel în cauză.”
Se poate observa faptul că legiuitorul a stabilit o gamă diversă de
sancţiuni administrativ-disciplinare, aplicarea lor fiind condiţionată de
gravitatea „abaterii disciplinare” săvârşite de consilierul local.
Astfel, conform art. 58 din Legea nr. 393/2004, la prima abatere,
preşedintele de şedinţă „atrage atenţia” consilierului în culpă şi îl invită să
respecte regulamentul, ceea ce echivalează cu avertismentul.
Legea stabileşte condiţiile în care se aplică celelalte sancţiuni, după
caz, de către preşedintele de şedinţă sau de consiliul local.
În cele ce urmează, vom stărui asupra sancţiunii prevăzute de art. 57
lit. e) din Legea nr. 393/2004 datorită caracterului său de noutate, pe de-o
parte, precum şi discuţiilor pe care le poate suscita, pe de altă parte.
Textul care conduce la aplicarea sancţiunii administrativ-disciplinare
sus-menţionate este prevăzut de art. 62 din Legea nr. 393/2004, privind
Statutul aleşilor locali, care are următoarea redactare:
„(1) În cazul unor abateri grave, săvârşite în mod repetat, sau al unor
abateri deosebit de grave, consiliul poate aplica sancţiunea excluderii
temporare a consilierului de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de
specialitate.
(2) Gravitatea abaterii va fi stabilită de comisia de specialitate care
are în obiectul de activitate aspecte juridice, în cel mult 10 zile de la
sesizare.”
Apoi, art. 63 din lege stabileşte că excluderea temporară de la
lucrările consiliului local şi ale comisiilor de specialitate nu poate depăşi
două şedinţe consecutive.
Analiza celor două texte legale ne permite să formulăm următoarele
observaţii:
224
a) sancţiunea prevăzută de art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004
poate fi aplicată în două situaţii, respectiv:
• în situaţiile în care un consilier local săvârşeşte, în mod
repetat „abateri grave”;
• ori de câte ori consilierul local săvârşeşte abateri „deosebit de
grave”.
Trebuie observat faptul că, legiuitorul nu clarifică diferenţa dintre o
abatere gravă şi una deosebit de gravă, context în care aplicarea dispoziţiilor
legale va fi dominată de factorul subiectiv, conducând la o practică
administrativă neunitară. Ceea ce un consiliu local va aprecia ca fiind „o
abatere gravă”, poate fi considerată de un alt consiliu local ca fiind „o
abatere deosebit de gravă”. De asemenea, aprecierea gravităţii unei anumite
abateri disciplinare poate fi influenţată de apartenenţa politică a consilierului
local în cauză şi de majoritatea care formează consiliul. Iată de ce,
considerăm că dispoziţiile legii sunt lacunare, de natură a conduce la
manifestarea arbitrariului în interpretarea şi aplicarea legii şi chiar la
adoptarea unor hotărâri cu exces de putere, sub impulsul factorului politic.
b) legiuitorul a utilizat o normă permisivă (consiliul local poate ...
s.n.) în ceea ce priveşte aplicarea sancţiunii cu excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi/sau ale comisiilor de
specialitate.
În aceste condiţii, opinăm că puterea discreţionară a consiliilor
locale se va manifesta pregnant, în funcţie de interesul factorului politic.
Această practică ar fi păguboasă, de natură a perturba activitatea
autorităţilor deliberative organizate la nivel local.
În consecinţă, credem că legiuitorul trebuia să oblige consiliile
locale să aprobe o astfel de sancţiune, ori de câte ori un consilier local
săvârşeşte o abatere circumscrisă textului în cauză;
c) legea consacră competenţa comisiilor de specialitate care au în
obiectul lor de activitate domeniul juridic, să stabilească
gravitatea abaterii, în termen de cel mult 10 zile de la sesizare.
Or, atâta timp cât nuanţarea dintre o abatere gravă şi una deosebit de
gravă nu este clarificată de legiuitor, este evident că diferitele comisii de
specialitate vor face aplicarea legii în mod neunitar.
d) excluderea temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor
de specialitate echivalează, în opinia noastră, cu o suspendare din
funcţie, dispusă prin act administrativ de autoritate, adoptată în
temeiul art. 57 alin. (2) şi art. 66 din Legea nr. 393/2004.
O altă chestiune nelămurită, care va da naştere la controverse
teoretice şi va genera o practică administrativă diferită este indusă de art. 66
alin. (2) din Legea nr. 393/2004, conform căruia: „Pe perioada aplicării
sancţiunii, consilierii în cauză sunt scoşi din cvorumul de lucru.”
225
Este cunoscut faptul că cvorumul reprezintă o condiţie pentru
reunirea şi funcţionarea legală (valabilă) a oricărei autorităţi administrative
cu componenţă colegială, care afectează legalitatea actului administrativ.
Dar, pentru a fi adoptat legal, actul administrativ trebuie să
îndeplinească şi condiţia de a fi adoptat cu majoritatea prevăzută de lege.
Astfel, conform art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, anumite hotărâri se adoptă de consiliile locale
cu votul a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în funcţie, sau,
după caz, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie. Faţă de redactarea art.
57 lit. e), coroborat cu art. 62 şi art. 63 din Legea nr.393/2004 ne exprimăm
opinia potrivit căreia consilierul local sancţionat cu „excluderea temporară
de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate” este considerat a
fi „consilier în funcţie”, şi trebuie luat în calcul la adoptarea hotărârilor
reglementate de art. 46 alin.(2) şi alin. (3) din Legea nr.215/2001.
Pe de altă parte însă, apreciem că excluderea de la şedinţele
consiliului local şi cele ale comisiilor de specialitate, echivalează cu o reală
suspendare din funcţia de consilier, pentru o perioadă de cel mult două luni.
De lege ferenda, apreciem ca fiind necesară modificarea şi
completarea Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi a Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, în sensul că:
• art. 57 lit. e) din Legea nr. 393/2004 să stipuleze sancţiunea
suspendării din funcţie pentru cel mult două luni, în locul celei
consacrate în textul actual;
• să se completeze Legea nr. 215/2001 cu art. 591 prin care să se
consacre suspendarea prin act administrativ din funcţia de
consilier local.
Aceste modificări şi completări ar realiza punerea în acord a stării de
drept cu starea de fapt a unui consilier aflat într-o astfel de situaţie.
11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale

Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune
administrativ-teritorială a municipiului Bucureşti are un secretar salarizat
din bugetul local.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale este funcţionar public de
conducere, care trebuie să aibă studii superioare juridice sau administrative,
conform art. 83 alin.(1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Secretarul nu poate fi membru al unui partid politic, sub sancţiunea
eliberării din funcţie.
226
De asemenea, secretarul nu poate fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi
cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv cu preşedintele sau
vicepreşedinţii consiliului judeţean, sub sancţiunea eliberării din funcţie.
Recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, încetarea
raporturilor de serviciu şi regimul disciplinar al secretarului unităţii
administrativ-teritoriale se fac în conformitate cu prevederile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
Potrivit legii, secretarul se bucură de stabilitate în funcţie, conform
legii.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale, îndeplineşte conform art.
117 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, următoarele atribuţii:
a) avizează, pentru legalitate, dispoziţiile primarului şi ale
preşedintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean;
b) participă la şedinţele consiliului local, respectiv ale consiliului
judeţean;
c) asigură gestionarea procedurilor administrative privind relaţia
dintre consiliul local şi primar, respectiv consiliul judeţean şi preşedintele
acestuia, precum şi între aceştia şi prefect;
d) organizează arhiva şi evidenţa statistică a hotărârilor consiliului
local şi a dispoziţiilor primarului, respectiv a hotărârilor consiliului judeţean
şi a dispoziţiilor preşedintelui consiliului judeţean;
e) asigură transparenţa şi comunicarea către autorităţile, instituţiile
publice şi persoanele interesate a actelor prevăzute la lit. a)*), în condiţiile
Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public;
f) asigură procedurile de convocare a consiliului local, respectiv a
consiliului judeţean, şi efectuarea lucrărilor de secretariat, comunică ordinea
de zi, întocmeşte procesul-verbal al şedinţelor consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean, şi redactează hotărârile consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean;
g) pregăteşte lucrările supuse dezbaterii consiliului local, respectiv a
consiliului judeţean, şi comisiilor de specialitate ale acestuia;
h) alte atribuţii prevăzute de lege sau însărcinări date de consiliul
local, de primar, de consiliul judeţean sau de preşedintele consiliului
judeţean, după caz.
Trebuie să remarcăm că pentru prima dată după 1990, Legea
organică a administraţiei publice locale goleşte de conţinut activitatea
secretarului unităţii administrativ-teritoriale, în opinia noastră nejustificat.
Astfel, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001 diminuează competenţa
227
secretarului prin eliminarea atribuţiilor referitoare la coordonarea
compartimentelor şi activităţilor cu caracter juridic, stare civilă, autoritate
tutelară şi asistenţă socială etc.
În opinia noastră, aceste modificări vor avea în timp efecte nefaste
asupra administraţiei publice locale, înlocuind profesionalismul cu influenţa
arbitrară a factorului politic.
12. Administratorul public
Cu caracter de noutate şi nespecific pentru administraţia publică

locală românească, Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea
Legii organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede, prin
normă permisivă, posibilitatea înfiinţării funcţiei de administrator public.
Potrivit art. 112 alin.1 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei
publice locale: „La nivelul comunelor şi oraşelor, primarul poate propune
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public, în limita
numărului maxim de posturi aprobate.”
Aşadar, legiuitorul lasă primarului libertatea de a propune sau nu
consiliului local înfiinţarea funcţiei de administrator public.
Numirea şi eliberarea din funcţie a administratorului public se fac de
către primar, pe baza unor criterii aprobate de consiliul local.
Pe baza unui contract de management, încheiat cu primarul,
administratorul public poate îndeplini atribuţii de coordonare a aparatului de
specialitate sau a serviciilor publice de interes local.
În acelaşi timp, administratorul public poate îndeplini şi funcţia de
ordonator principal de credite, evident în ipoteza în care primarul îi deleagă
această calitate.
În final, ne exprimăm opinia în sensul că norma legislativă privind
înfiinţarea funcţiei de administrator public îşi va dovedi în timp ineficienţa.
Pe de altă parte, nu vedem viabilă coexistenţa funcţiilor de
administrator public şi cea de viceprimar, atâta timp cât nici una dintre ele
nu au stabilite atribuţii prin lege, ci, doar prin delegare, atribuţii conferite de
lege primarului.
228
Capitolul VI
PRIMARUL
1. Alegerea şi statutul primarului

Fiecare comună, oraş, municipiu şi sector al municipiului Bucureşti
au câte un primar, iar municipiul Bucureşti are un primar general.
Primarii sunt autorităţi executive prin care se realizează autonomia
locală în comune şi oraşe, astfel cum rezultă din art. 23 alin. (1) al Legii
organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001.
Atât Constituţia precum şi Legea nr. 215/2001 prevăd faptul că
primarii, în calitate de autorităţi executive prin care se realizează autonomia
locală şi se rezolvă treburile publice din comune şi oraşe, se aleg în
condiţiile legii. Alegerea primarilor este reglementată de Legea nr. 67/2004
– privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, ale cărei
dispoziţii le-am analizat atunci când ne-am referit la alegerea consiliului
local.
Precizăm că dispoziţiile legale relevate în capitolul anterior în ceea
ce priveşte dreptul de a alege şi de a fi ales, organizarea circumscripţiilor
electorale, a secţiilor de votare, a birourilor electorale de circumscripţie şi
ale secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale etc. sunt aplicabile şi în
cazul alegerii primarilor, cu unele diferenţe, pe care le vom analiza în
continuare.
În primul rând, primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
sectoarelor municipiului Bucureşti se aleg pe circumscripţii electorale, prin
vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, prin scrutin uninominal,
conform art. 1 alin. (4) din Legea nr. 67/2004 şi nu a scrutinului de listă
precum în cazul alegerii consiliilor locale şi judeţene. Acelaşi principiu se
aplică şi la alegerea primarului general al municipiului Bucureşti.
În al doilea rând, în situaţiile în care un candidat la funcţia de primar
este independent (cu alte cuvinte, nu face parte dintr-un partid politic,
alianţa politică sau electorală - care să-l propună candidat), el trebuie să fie
susţinut de cel puţin 2% din numărul total de alegători înscrişi în liste
electorale permanente din circumscripţia pentru care candidează. Numărul
susţinătorilor nu poate fi mai mic de 200 în cazul comunelor, de 300 în
cazul oraşelor, 1000 în cazul municipiilor şi sectoarelor municipiului
Bucureşti şi 5000 în cazul municipiului Bucureşti, conform art. 44 alin. (2)
din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice
locale.
229
În al treilea rând, modelul buletinului de vot pentru alegerea
primarului este diferit de cel utilizat pentru alegerea consiliului local,
consiliului judeţean, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti,
consecinţă firească a faptului că primarul se alege prin scrutin uninominal.
Astfel, pentru alegerea primarului se va imprima în patrulaterele buletinului
de vot pe lângă denumirea partidului politic, alianţei politice, alianţei
electorale sau a organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale
care participă la alegeri ori, după caz, menţiunea „Candidat independent” (în
unghiul din partea stângă sus) şi a semnului electoral (în unghiul din partea
dreaptă sus), numele şi prenumele candidatului.
În al patrulea rând, dacă alegerea primarului se desfăşoară
concomitent cu alegerea consiliului local şi a consiliului judeţean, rezultatul
votării se va consemna în documente distincte şi anume: tabele şi procese-
verbale întocmite de birourile electorale ale secţiilor de votare şi respectiv
de birourile electorale ale circumscripţiilor comunale, orăşeneşti,
municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi ale circumscripţiilor
judeţeane, respectiv a municipiului Bucureşti, conform art. 85 alin. (4), art.
86 alin. (1) şi art. 95 din lege.
În al cincilea rând, pentru alegerea primarilor la fel ca şi pentru
alegerea consilierilor locali, alegerile sunt valabile indiferent de numărul
alegătorilor care au participat la vot, conform art. 91 din Legea nr.67/2004.
Este declarat primar candidatul care a întrunit majoritatea voturilor
valabil exprimate.
Dacă nici unul dintre candidaţi nu a obţinut majoritatea voturilor
valabil exprimate, fapt consemnat în procesul-verbal încheiat de biroul
electoral de circumscripţie, se organizează al doilea tur de scrutin.
Un al doilea tur de scrutin se organizează şi în caz de balotaj între
mai mulţi candidaţi la funcţia de primar.
La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii aflaţi în situaţie
de balotaj, evident dacă aceştia ocupă primele două locuri la egalitate de
voturi valabil exprimate.
Al doilea tur de scrutin se desfăşoară la două săptămâni de la primul
tur.
În al doilea tur de scrutin este declarat ales primar candidatul care a
obţinut cel mai mare număr de voturi valabil exprimate, conform art. 93
alin. (7) din Legea nr. 67/2004.
Validarea alegerii primarului se face de către judecătoria în a cărei
rază teritorială de competenţă se află comuna, oraşul sau subdiviziunea
administrativ-teritorială, de către un judecător desemnat de preşedintele
judecătoriei, conform art. 63 alin. (1) coroborat cu art. 30 al Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
230
Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucureşti se
face de către preşedintele Tribunalului Bucureşti.
Invalidarea alegerii primarului se poate face numai în cazurile
prevăzute de art. 30 alin. (5) al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei
publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, republicată,
respectiv:
a) dacă se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate;
b) dacă alegerea primarului s-a făcut prin fraudă electorală
constatată de Biroul Electoral Central, sau prin orice altă
încălcare a Legii nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor
Rezultatul validării sau al invalidării alegerii primarului se aduce la
cunoştinţa prefectului şi se prezintă în şedinţa de constituire a consiliului
local sau, după caz, într-o şedinţă extraordinară, de către un judecător
desemnat de preşedintele judecătoriei, conform art. 64 alin. (3) al Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale.
În caz de invalidare a mandatului primarului, se organizează alegeri
în termen de cel mult 90 de zile de la data invalidării sau, după caz, de la
data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti, în condiţiile
legii privind alegerile locale.
După parcurgerea acestor etape, următorul act obligatoriu constă din
depunerea jurământului prevăzut în art. 32 alin. (1) al Legii nr. 215/2001, în
faţa consiliului local, deci a autorităţii administraţiei publice deliberative,
nou aleasă.
Primarul care refuză să depună jurământul este considerat
demisionat de drept.
1.1. Mandatul primarului

Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită de la depunerea
jurământului, până la depunerea jurământului de către primarul nou ales.
După depunerea jurământului în cadrul unei ceremonii publice,
primarului i se înmânează legitimaţia, care va fi semnată de preşedintele de
şedinţă, un semn distinctiv al calităţii de primar, pe care acesta are dreptul să
îl poarte, potrivit legii, pe întreaga durată a mandatului, precum şi eşarfa în
culorile drapelului naţional al României, astfel cum prevăd dispoziţiile art.
14 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu
Primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică, conform art. 61
alin. (1) din Legea nr. 215/2001 - legea administraţiei publice locale,
coroborat cu art. 4 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali. El
este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate
231
al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl
controlează.
Primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice
locale, în condiţiile legii.
În acelaşi timp, primarul reprezintă comuna sau oraşul în relaţiile cu
alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române sau străine,
precum şi în justiţie.
Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organică, pe timp
de război sau catastrofă.
1.2. Conflictul de interese

Spre deosebire de condiţiile de eligibilitate ce se cer a fi întrunite la
depunerea candidaturilor pentru funcţia de primar, atât conflictul de interese
precum şi starea de incompatibilitate intervin numai după validarea
mandatului de primar.
Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce
exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de
natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a
atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.1
Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în
exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt: imparţialitatea,
integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.
Conform art. 76 alin. (1) din Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul IV,
Cartea I-a a Legii nr. 161/2003: „Primarii şi viceprimarii, primarul general
şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act
administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în
exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul
său sau pentru rudele sale de gradul I.”
Din analiza textului citat, desprindem două concluzii şi anume:
a) Se instituie în sarcina primarilor obligaţia de „a nu face”, de a se
abţine de la emiterea unui act administrativ, încheierea unui act
juridic de altă natură şi, am completa noi, de la orice măsură
administrativă care ar fi de natură să-i producă un folos material
personal, soţului său ori rudelor de gradul I;
b) Constatăm, alături de alţi autori2, o redactare deficitară a textului.
Astfel, în ideea de a reglementa prin enunţ exhaustiv, legiuitorul
utilizează atât noţiunea de act administrativ, precum şi pe cea de
1
A se vedea art. 70, Secţiunea I-a, Capitolul II, Titlul IV, Cartea I-a, Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţii publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 279 din 21 aprilie 2003
2
232
dispoziţie care, potrivit legii este actul administrativ tipic emis de
primar.
În opinia noastră, textul trebuia să interzică primarului emiterea unui
act administrativ (dispoziţie, autorizaţie etc.), sau a oricărei operaţiuni
administrative (aviz, adeverinţă, certificat etc.), precum şi încheierea unor
acte juridice de natură a-i produce un folos material, în timpul exercitării
funcţiei.
În alineatul 2 al aceluiaşi articol, legiuitorul stabileşte sancţiunea
pentru actele administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea
obligaţiilor stabilite în alin. (1), aceasta fiind nulitatea absolută.
Dacă în urma controlului asupra legalităţii actelor juridice încheiate
sau emise de persoanele prevăzute la alin. (1) rezultă că alesul local în cauză
a realizat foloase materiale, prefectul dispune, după caz, sesizarea organelor
de urmărire penală competente, sau a comisiilor competente de cercetare a
averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul
averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi
de control şi a funcţionarilor publici.1
Sesizarea prefectului poate fi făcută de orice persoană interesată.
Potrivit art. 78 din Secţiunea a III-a, Titlul IV, Cartea I-a a Legii nr.
161/2003 orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de interese, se
poate adresa instanţei de judecată competente, potrivit legii, în funcţie de
natura actului emis sau încheiat.
1.3. Incompatibilităţi
Incompatibilităţile privind aleşii locali sunt reglementate în
Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003
privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea
demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afraceri, prevenirea
şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
Conform art. 87 alin. (1) din Legea nr. 161/2003: „Funcţia de primar
şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti,
preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu:
a) funcţia de consilier local;
b) funcţia de prefect sau subprefect;
c) calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual
de muncă, indiferent de durata acestuia;
d) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,
manager, administrator, membru în consiliul de administraţie ori
cenzor sau orice funcţie de conducere ori de execuţie la
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partera I-a, nr. din 1996, cu modificările şi
233
societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, la regiile
autonome de interes naţional sau local, la companiile şi
societăţile naţionale, precum şi la instituţiile publice;
e) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţilor la o societate comercială;
f) funcţia de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale în
adunările generale ale societăţilor comerciale de interes local sau
de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăţi
comerciale de interes naţional;
g) calitatea de comerciant persoană fizică;
h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
i) calitatea de deputat sau senator;
j) funcţia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o altă
funcţie asimilată acestora;
k) orice alte funcţii publice sau activităţi remunerate, în ţară sau în
străinătate, cu excepţia funcţiei de cadru didactic sau funcţiilor în
cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii
neguvernamentale.”
De asemenea, primarii şi viceprimarii, primarul general şi
viceprimarii municipiului Bucureşti nu pot deţine, pe durata exercitării
mandatului, funcţia de consilier judeţean.
Singura excepţie, este prevăzută de alin. (3) al art. 87 din lege,
potrivit căruia primarii şi viceprimarii pot exercita funcţii sau activităţi în
domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
Trebuie relevat faptul că incompatibilităţile instituite de actuala
reglementare sunt mai numeroase faţă de cele din vechea reglementare,
respectiv de art. 62 din Legea nr. 215/2001, în prezent abrogat.
Opţiunea titularului funcţiei de primar pentru una dintre funcţiile
incompatibile, autoritatea competentă să constate starea de
incompatibilitate, procedura şi consecinţele faptului de a nu renunţa la una
dintre cele două funcţii incompatibile au fost abordate în capitolul afectat
consilierilor locali, fiind aplicabile şi în cazul primarilor, conform art. 91 din
Legea nr. 161/2003.
În sfârşit, menţionăm că în cazul primarilor este posibilă şi starea de
incompatibilitate reglementată de art. 95 din legea nr. 161/2003, Cartea I-a,
Titlul IV, secţiunea a IV-a, conform căruia: „(1) Nu sunt permise raporturile
ierarhice directe în cazul în cazul în care funcţionarii publici respectivi sunt
soţi sau rude de gradul I.” Aceste dispoziţii se aplică şi în cazul în care şeful
ierarhic direct are calitatea de demnitar, ipoteză posibilă pentru primarii în
funcţie.
234
Persoanele care se află în una dintre situaţiile menţionate trebuie să
opteze, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice
directe sau renunţarea la calitatea de demnitar, conform art. 95 alin. (3) din
lege.
1.4. Încetarea şi suspendarea mandatului de primar

Dispoziţii cu privire la încetarea şi respectiv suspendarea mandatului
de primar regăsim în Legea organică a administraţiei publice locale nr.
215/2001 şi în Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali, mandatul de primar încetează de drept înainte de termen în
a) demisie;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială;
d) condamnarea prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă la o
pedeapsă privativă de libertate;
e) punerea sub interdicţie judecătorească pentru debilitate sau
alienare mintală;
f) pierderea drepturilor electorale;
g) deces.
Pe de altă parte, art. 69 alin.2 din Legea nr. 215/2001, legea
introduce încă două situaţii care conduc la încetarea de drept a mandatului
de primar şi anume:
a) dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcţiei datorită
unei boli grave, certificate, care nu permite desfăşurarea activităţii în bune
condiţii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b) dacă acesta nu îşi exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de
45 de zile consecutiv.
În toate situaţiile precizate, care antrenează încetarea înainte de
termen a mandatului de primar, cu excepţia demisiei, prefectul va emite un
ordin prin care ia act de încetarea mandatului primarului şi declară vacantă
funcţia acestuia, urmând a avea loc procedura de alegere a noului primar.
Ordinul prefectului se va fundamenta în mod obligatoriu pe un
referat semnat de secretarul comunei sau oraşului, precum şi pe actele care
atestă motivul legal de încetare a mandatului, astfel cum prevăd dispoziţiile
art. 16 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Primarul poate demisiona din funcţie, prin act de voinţă unilateral,
având obligaţia de a comunica în scris decizia sa consiliului local şi
prefectului. La prima şedinţă a consiliului, preşedintele de şedinţă ia act de
235
această situaţie, care se va consemna în procesul-verbal de şedinţă, în
temeiul art. 17 din Legea nr. 393/2004.
Prefectul va lua act prin ordin de demisia primarului. Ordinul
prefectului, împreună cu un extras din procesul-verbal al şedinţei consiliului
local, se va înainta Ministerului Administraţiei şi Internelor, care va propune
Guvernului stabilirea datei pentru alegerea unui nou primar1.
Se impune aici precizarea că deşi mandatul primarului este de patru
ani, în situaţiile când mandatul încetează înainte de termen ca urmare a
demisiei, decesului, demiterii etc., mandatul primarilor aleşi în astfel de
situaţii (deci în cursul unei legislaturi) va fi mai scurt, art. 26 alin. (2) din
Legea nr. 215/2001 prevăzând că noii primari vor încheia mandatul
predecesorilor.
Mandatul primarului poate înceta, de asemenea, înainte de termen,
ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat în condiţiile
prevăzute de lege.
Iniţiativa unui astfel de referendum o pot avea cel puţin 25% dintre
locuitorii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorială, condiţie ce
trebuie îndeplinită în fiecare localitate componentă a comunei sau oraşului.
Cererea se adresează de către cetăţeni prefectului, legea stabilind în
mod restrictiv cauzele care pot conduce la organizarea referendumului şi
anume:
a) nesocotirea de către primar a intereselor generale ale
colectivităţii locale;
b) neexercitarea atribuţiilor legale ce revin primarului, inclusiv cele
pe care le exercită în calitate de reprezentant al statului.2
După primirea cererii, prefectul este obligat să analizeze temeinicia
motivelor invocate, a condiţiilor prevăzute în art. 73 din Legea nr. 215/2001,
inclusiv a veridicităţii şi autenticităţii semnăturilor, în termen de 30 de zile.
După verificare, prefectul va transmite Guvernului, prin Ministerul
Administraţiei şi Internelor, o propunere motivată de organizare a
referendumului. Guvernul se va pronunţa prin hotărâre în 60 de zile de la
solicitarea prefectului, pe baza avizului emis de Ministerul Administraţiei şi
Internelor.
Referendumul este valabil dacă se prezintă la urne cel puţin jumătate
plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul
primarului încetează înainte de termen numai dacă se pronunţă în acest sens
cel puţin jumătate plus unu din numărul total al cetăţenilor cu drept de vot.
În acelaşi context, relevăm că art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali stabileşte că „Primarii pot fi revocaţi din funcţie în
1
Vezi art. 17 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
2
A se vedea art. 73 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, legea administraţiei publice locale, cu
236
urma unui referendum, în condiţiile şi cazurile stabilite prin Legea nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată”
Se poate observa că în Statutul aleşilor locali legiuitorul utilizează
noţiunea de „revocare” din funcţia de primar, instituţie utilizată mai ales în
cazul funcţiilor publice ocupate prin numire şi nu a celor ocupate prin
alegere. În acelaşi timp, având în vedere că textul art. 73 din Legea nr.
393/2004 conţine o „normă de trimitere”, apreciem că se impune punerea sa
în acord cu norma din legea organică a administraţiei publice, în drept fiind
vorba despre încetarea mandatului înainte de termen şi nu de revocare.
Dacă situaţiile analizate şi prevăzute de art. 69 alin. (2) din Legea
administraţiei publice locale, determină încetarea definitivă şi înainte de
termen a mandatului primarului, aceeaşi lege prevede şi suspendarea de
drept a mandatului, cu alte cuvinte o întrerupere temporară în exercitarea
mandatului.
Reglementând această materie, art. 71 din Legea nr. 215/2001- legea
republicată, prevede că:
„(1) Mandatul primarului se suspendă de drept prin ordin al
prefectului numai în cazul în care acesta a fost arestat preventiv. Măsura
arestării preventive se comunică de îndată de către parchet sau de instanţa
de judecată prefectului care, prin ordin, constată suspendarea mandatului.”
Legea obligă pe prefect să comunice de îndată primarului ordinul de
suspendare. Dacă primarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, îşi
va relua funcţia având şi dreptul la plata drepturilor salariale
corespunzătoare perioadei în care a fost suspendat.
În caz de vacanţă a funcţiei de primar, precum şi în cazul suspendării
din funcţie a acestuia, atribuţiile sale vor fi exercitate, de drept, de către
viceprimar, până la validarea mandatului noului primar sau, după caz, până
la încetarea suspendării. În cazul unităţilor administrativ-teritoriale cu doi
sau patru viceprimari, atribuţiile primarului se exercită de către viceprimarul
desemnat de consiliul local, cu votul secret a jumătate plus unu din numărul
consilierilor în funcţie.1
Dacă sunt suspendaţi din funcţie, în acelaşi timp, atât primarul cât şi
viceprimarul, consiliul local va desemna un consilier care va îndeplini atât
atribuţiile primarului cât şi ale viceprimarului, până la încetarea suspendării,
iar în situaţia în care ambele funcţii au devenit vacante - în acelaşi timp -
consiliul local va alege un nou viceprimar.
În conformitate cu textul art. 64 alin. (1) din legea organică a
administraţiei publice locale, în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară
şi de ofiţer de stare civilă, a sarcinilor ce-i revin din actele normative
privitoare la recensământ, organizarea şi desfăşurarea alegerilor, protecţie
1
A se vedea art. 82 din Legea nr. 215/2001
237
civilă precum şi a altor atribuţii stabilite prin lege, primarul acţionează şi ca
reprezentant al statului în comuna sau oraşul în care a fost ales.
În această calitate, primarul poate solicita prin intermediul
prefectului, sprijinul şefilor serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în unităţile
administrativ-teritoriale, dacă sarcinile ce îi revin nu pot fi îndeplinite prin
aparatul propriu de specialitate.
Primarii şi primarul general al municipiului Bucureşti sunt şefii
administraţiei publice locale şi răspund în faţa consiliului de buna
funcţionare a acesteia. În această calitate, primarul reprezintă comuna sau
oraşul în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice din ţară şi din străinătate,
Semnul distinctiv al primarului este o eşarfă tricoloră, purtarea
acesteia fiind obligatorie la Ziua Naţională a României, solemnităţi, recepţii,
ceremonii publice şi la celebrarea căsătoriilor, conform art. 62 alin. (2) şi (3)
din Legea nr. 215/2001, coroborate cu art. 14 alin. (4) din Legea nr.
393/2004.
aleşilor locali, legitimaţia şi însemnul de primar se pot păstra după încetarea
mandatului, cu titlu evocativ.
2. Atribuţiile primarului
Principalele atribuţii ale primarului sunt prevăzute în art. 63 din
Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
În legătură cu materia analizată considerăm că se cuvin două
observaţii, după cum urmează:
a) Prin Legea nr. 286/2006 pentru modificarea şi completarea Legii
organice a administraţiei publice locale nr. 215/2001, legiuitorul a urmărit în
mod indubitabil consolidarea statutului primarului în raporturile sale cu
consiliul local, printre altele şi prin preluarea unor atribuţii conferite de
reglementările anterioare consiliilor locale.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art. 63 alin.5 lit. e al legii
organice, conform căruia primarul „numeşte, sancţionează şi dispune
suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz,
a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi
serviciilor de interes local.”
b) În premieră pentru legea organică a administraţiei publice locale,
în diferitele sale variante postrevoluţionare, Legea nr. 286/2006 pentru
238
modificarea şi completarea Legii nr. 215/2001 grupează după un număr de 5
criterii principalele atribuţii conferite de lege primarului.
În opinia noastră, legiuitorul în mod cu totul atipic şi, probabil din
exces de zel, a reglementat prin normă juridică ceea ce, în mod firesc, era o
chestiune de doctrină. Paradoxal, această chestiune este de natură a crea
probleme administraţiei publice şi nu de a facilita activitatea administrativă.
Faţă de cele ce preced, vom prezenta principalele atribuţii conferite
prin art. 63 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 primarului,
grupate după criteriile utilizate de legiuitor.
1) Atribuţiile exercitate în calitate de reprezentant al statului,
sunt următoarele:
• îndeplineşte funcţia de ofiţer de stare civilă şi autoritate
tutelară şi asigură funcţionarea serviciilor publice locale de
profil;
• atribuţii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor,
referendumului şi recensământului;
• alte atribuţii prevăzute expres de lege.
2) Atribuţiile referitoare la relaţia cu consiliul local sunt
următoarele:
• prezintă consiliului local, în primul trimestru, un raport anual
privind starea economică, socială şi de mediu a unităţii
administrativ-teritoriale;
• prezintă, la solicitarea consiliului local, alte rapoarte şi
informări;
• elaborează proiectele de strategii privind starea economică,
socială şi de mediu a unităţii administrativ-teritoriale şi le
supune aprobării consiliului local.
3) Atribuţiile referitoare la bugetul local sunt următoarele:
• exercită funcţia de ordonator principal de credite;
• întocmeşte proiectul bugetului local şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului
local;
• iniţiază, în condiţiile legii, negocieri pentru contractarea de
împrumuturi şi emiterea de titluri de valoare în numele
unităţii administrativ-teritoriale;
• verifică, prin compartimentele de specialitate, corecta
înregistrare fiscală a contribuabililor la organul fiscal
teritorial, atât a sediului social principal, cât şi a sediului
secundar.
4) Atribuţiile privind serviciile publice asigurate cetăţenilor sunt
următoarele:
239
• coordonează realizarea serviciilor publice de interes local,
prestate prin intermediul aparatului de specialitate sau prin
intermediul organismelor prestatoare de servicii publice şi de
utilitate publică de interes local;
• ia măsuri pentru prevenirea şi, după caz, gestionarea
situaţiilor de urgenţă;
• ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în
concret a activităţilor din domeniile prevăzute la art. 36 alin.
(6) lit. a) – d);
• ia măsuri pentru asigurarea inventarierii, evidenţei statistice,
inspecţiei şi controlului efectuării serviciilor publice de
interes local prevăzute la art. 36
alin. (6) lit. a) – d), precum şi a bunurilor din patrimoniul
public şi privat al unităţii administrativ-teritoriale;
• numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor
de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul
aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii
instituţiilor şi serviciilor publice de interes local;
Numirea conducătorilor instituţiilor şi serviciilor publice de
interes local se face pe baza concursului organizat potrivit
procedurilor şi criteriilor aprobate de consiliul local, la propunerea
primarului, în condiţiile legii. Numirea se face prin dispoziţia
primarului, având anexat contractul de management;
• asigură elaborarea planurilor urbanistice prevăzute de lege, le
supune aprobării consiliului local şi acţionează pentru
respectarea prevederilor acestora;
• emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa
prin lege şi alte acte normative;
• asigură realizarea lucrărilor şi ia măsurile necesare
conformării cu prevederile angajamentelor asumate în
procesul de integrare europeană în domeniul protecţiei
mediului şi gospodăririi apelor pentru serviciile furnizate
cetăţenilor.
5) Alte atribuţii stabilite prin lege.
În legătură cu această categorie de atribuţii facem precizarea că
legiuitorul a utilizat noţiunea de lege în sens larg, incluzând atât actul juridic
al Parlamentului precum şi actele administrative emise de Guvern
(ordonanţe şi hotărâri) ori ale miniştrilor şi ale altor conducători ai
autorităţilor administraţiei publice centrale.
Redăm mai jos câteva exemple, după cum urmează:
240
1) Conform art. 12 din Legea fondului funciar nr. 18/1991, cu
modificările şi completările ulterioare, primarul conduce comisia locală
pentru reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate privată asupra
terenurilor agricole.
2) Prin dispoziţie emisă de primar în temeiul art.6 din Legea nr.
396/2006 privind acordarea unui sprijin financiar la constituirea familiei,1 se
stabileşte dreptul familiilor care fac obiectul legii.
3) Primarii au obligaţia de a stabili locurile speciale pentru afişajul
electoral, conform art. 72 alin.1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale etc.
3. Actele primarului
În exercitarea atribuţiilor sale, primarul emite conform art. 68 alin.1
al Legii nr. 215/2001, republicată, dispoziţii cu caracter normativ sau
individual, care devin executorii după ce sunt aduse la cunoştinţa publică,
sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate. Aducerea la
cunoştinţă publică a dispoziţiilor cu caracter normativ se face în termen de 5
zile de la data comunicării oficiale către prefect, conform art. 49 alin.2
coroborat cu art. 68 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001.
În acelaşi timp, relevăm faptul că majoritatea dispoziţiilor emise de
primar au un caracter individual adresându-se unei sau unor persoane
predeterminate (încadrarea în muncă, sancţionarea personalului, numirea şi
eliberarea din funcţie etc.).
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice locale, şi în
acelaşi timp manifestări unilaterale de voinţă, dispoziţiile primarului sunt
acte administrative de autoritate.
Controlul legalităţii dispoziţiilor primarului se exercită de către
prefect potrivit dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţia României,
republicată, coroborate cu cele ale art. 24 din Legea nr. 340/2004 – legea
privind prefectul şi instituţia prefectului2.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale are obligaţia de a
contrasemna dispoziţiile primarului şi implicit, de a refuza contrasemnarea
acestora dacă le consideră a fi nelegale.
Secretarul va trebui, în caz de refuz, să prezinte primarului în scris
opinia sa motivată şi să comunice de îndată prefectului dispoziţia în cauză,
sau cel mai târziu în 3 zile de la data emiterii.3
1
2
3
A se vedea art. 71, art. 48, art. 49 şi art. 50 din Legea nr. 215/2001
241
4. Drepturile şi obligaţiile primarului
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali constituie cadrul
general de reglementare a drepturilor şi obligaţiilor pentru aleşii locali în
general, implicit pentru primari.
Principalele drepturi conferite de lege primarilor pe timpul
exercitării mandatului sunt următoarele:
a) contractul de muncă sau actul de numire a acestora în cadrul unei
instituţii ori autorităţi publice, regii autonome sau la o societate
comercială cu capital integral de stat ori majoritar de stat sau ale
unităţilor administrativ-teritoriale se suspendă. Pe aceste funcţii
pot fi angajate sau numite alte persoane numai pe durată
determinată;
b) la încetarea mandatului de primar persoana în cauză îşi va relua
activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă sau a
actului de numire. Timp de 2 ani de la data încetării mandatului,
persoanelor care au îndeplinit funcţia de primar nu li se poate
modifica sau desface contractul de muncă şi nici nu pot fi
eliberate din funcţie pentru motive ce nu le sunt imputabile.
c) la încetarea mandatului, primarii care îndeplinesc condiţiile
prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari,
beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de
recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile lunare
primite, în condiţiile legii;
d) are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri pe care le supune
dezbaterii şi aprobării consiliilor locale, precum şi dreptul de a
emite dispoziţii;
e) dreptul la indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii;
f) dreptul la decontarea cheltuielilor legate de exercitarea
mandatului;
g) dreptul la concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără
plată, precum şi dreptul la concedii plătite în cazul unor
evenimente deosebite, potrivit legii;
h) durata mandatului constituie vechime în muncă şi în specialitate
şi se ia în calcul la promovarea şi la acordarea tuturor drepturilor
băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi recalcularea
pensiei;
i) plata cursurilor de pregătire, formare şi perfecţionare
profesională organizate de instituţii specializate, în decursul
mandatului etc.
Principalele obligaţii ce revin primarilor, potrivit legii, sunt:
242
a) să exercite funcţia cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
colectivitatea locală care i-a ales;
b) să respecte Constituţia, legile ţării şi celelalte acte normative cu
forţă juridică superioară;
c) să organizeze şi să pună în executare hotărârile consiliului local;
d) să manifeste probitate şi discreţie profesională, cinste şi
corectitudine în exercitarea mandatului;
e) să se abţină de la a emite acte administrative sau de a lua alte
măsuri în situaţiile în care se află în conflict de interese, ori de
câte ori interesele personale contravin interesului general;
f) să organizeze periodic audienţe şi întâlniri cu cetăţenii, să
prezinte anual consiliului local o informare cu privire la situaţia
administraţiei locale;
g) să depună declaraţia de avere, în condiţiile legii etc.
5. Răspunderea primarului
În doctrina de specialitate se apreciază că răspunderea primarului
poate avea o natură juridică şi una politică1.
Suportul legal al antrenării răspunderii primarului îl regăsim în art.
128 din Legea nr. 215/2001 care prevede că primarii, viceprimarii, primarul
general al municipiului Bucureşti răspund, după caz, administrativ, civil,
contravenţional sau penal pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor
ce le revin. Cu alte cuvinte, pentru exercitarea necorespunzătoare a
atribuţiilor ce-i revin, primarul va răspunde potrivit legii2.
Regimul juridic al răspunderii primarului este reglementat, cu
precădere, de Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi
de Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali din care se desprind
următoarele principii:3
a) în exercitarea mandatului, primarul îndeplineşte o funcţie de
autoritate publică şi se află în serviciul colectivităţii locale care
l-a ales;
b) pe timpul mandatului primarul este ocrotit de lege şi se bucură
inclusiv de protecţia prevăzută de legea penală;
c) primarul nu poate fi tras la răspundere juridică pentru opiniile
politice exprimate în exercitarea mandatului;4
1
2
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, 2002, p. 252
3
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.389-390
4
A se vedea art.3 alin.2, art.4, art.20-23 din Legea nr. 343/2004 privind Statutul aleşilor
locali
243
d) pentru exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor ce le revin,
primarul răspunde, după caz, contravenţional, administrativ,
civil sau penal, în condiţiile legii.5
În ceea ce priveşte răspunderea contravenţională a primarului,
trebuie să observăm că în premieră pentru legile organice ale administraţiei
publice locale de după 1990, Legea nr. 286/2006 introduce un capitol nou
intitulat „Contravenţii şi sancţiuni”.
Aşadar, conform art. 118 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată:
„(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 1.000
lei la 5.000 lei următoarele fapte:
a) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
local de către primar;
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice
locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de
către primar, din culpă;
d) neprezentarea de către primar a rapoartelor prevăzute de lege,
din culpă ...;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege, de către primar în
calitate de reprezentant al statului în unităţile administrativ-
teritoriale.
(2) Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către
prefect, în calitate de autoritate publică, reprezentant al Guvernului pe plan
local.”
Având în vedere că potrivit alineatului 3 al aceluiaşi articol,
dispoziţiile menţionate se completează în mod corespunzător cu cele ale
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu
modificările şi completările ulterioare, rezultă că împotriva procesului-
verbal de constatare a contravenţiei şi aplicarea amenzii primarul poate
formula plângere la judecătorie.
În cazul în care primarul este nemulţumit de soluţia instanţei de
fond, primarul poate formula recurs la secţia de contencios administrativ a
tribunalului competent.
Aşadar, litigiile generate de răspunderea contravenţională a
primarilor sunt supuse unui dublu grad de jurisdicţie, fondul şi recursul.
În legătură cu răspunderea administrativă ca formă a răspunderii
juridice pe care o tratăm în ultimul capitol al prezentei lucrări, considerăm
aici, ca fiind necesare următoarele consideraţii:
5
A se vedea art.154 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
244
a) răspunderea administrativă este antrenată ori de câte ori este
săvârşită o faptă ilicită, denumită abatere administrativă;
b) abaterea administrativă este percepută în doctrină într-un dublu
sens, după cum urmează:
• în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice
încălcare a normelor de drept administrativ;
• în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege
numai acea faptă administrativă ilicită care constituie
contravenţie;
c) doctrina de drept administrativ consacră trei forme ale răspunderii
administrative şi anume: răspunderea administrativ-disciplinară,
răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-
patrimonială.
În acest context, apreciem că formularea din art.154 alin.1 al Legii
administraţiei publice locale nr. 215/2001 cu privire la răspunderea
primarilor este eronată. De lege ferenda, considerăm că se impune
modificarea acestuia, în sensul de a consacra în sarcina primarilor
răspunderea administrativă, civilă şi penală, după caz, în funcţie de natura şi
gravitatea faptelor ilicite săvârşite în exercitarea mandatului.
Aşa cum am relevat deja, răspunderea administrativă îmbracă trei
forme, respectiv: răspunderea administrativ-contravenţională pe care am
abordat-o deja, răspunderea administrativ-disciplinară şi răspunderea
administrativ-patrimonială, la care ne vom referi în cele ce urmează.
În ceea ce priveşte răspunderea administrativ-disciplinară, este
evident că poate fi antrenată ca urmare a unor abateri disciplinare.
Apreciem că potrivit dispoziţiilor art. 69 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, primarul ar putea săvârşi următoarele
abateri disciplinare:
a) neexercitarea mandatului timp de 45 de zile consecutiv, în mod
nejustificat;
b) nesocotirea intereselor generale ale colectivităţii locale;
c) neexercitarea atribuţiilor ce îi revin, inclusiv cele pe care le
exercită în calitate de reprezentant al statului.
Săvârşirea acestor fapte care constituie abateri disciplinare specifice
pentru primar, au drept consecinţă încetarea de drept a mandatului ori
suspendarea din funcţie a acestuia, ca sancţiuni administrativ-disciplinare
specifice pentru primari.
În astfel de situaţii prefectul, prin ordin, ia act de încetarea respectiv.
Suspendarea de drept a mandatului de primar.
În sfârşit, opinăm că răspunderea administrativ-patrimonială a
primarului se fundamentează pe art. 52 din Constituţia României,
republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
245
Cu alte cuvinte, această formă a răspunderii va fi antrenată ori de
câte ori o persoană va fi lezată într-un drept al său ori într-un interes legitim
printr-un act administrativ ilegal emis de primar sau, prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri adresate primarului.
În ceea ce priveşte răspunderea civilă menţionăm că este o formă de
răspundere mai severă decât răspunderea patrimonială, în sensul că
presupune atât repararea pagubei precum şi beneficiul nerealizat.
Deşi legea nu prevede în mod expres ipotezele în care poate
interveni, apreciem că răspunderea civilă a primarilor poate fi antrenată în
următoarele ipoteze:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii
administrativ –teritoriale pe care o reprezintă;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor încasate
necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritate, în calitate de comitent, unor
terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
Evident că răspunderea primarului va fi antrenată numai dacă se
reunesc cele trei elemente, respectiv: vinovăţie, faptă ilicită şi prejudiciu.
În sfârşit, răspunderea penală este cea mai gravă formă a răspunderii
primarului şi intervine numai atunci când primarul săvârşeşte o infracţiune
în exercitarea atribuţiilor ce îi revin.
6. Aparatul de specialitate al primarului

Pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, atât consiliul local,
precum şi primarul au nevoie de un personal specializat şi competent,
denumit „aparatul de specialitate al primarului”.
Conform art. 36 alin. (3) lit. b din Legea nr. 215/2001, legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, la
propunerea primarului, consiliul local aprobă, în condiţiile legii, înfiinţarea,
organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului.
Numirea şi eliberarea din funcţie a personalului din aparatul propriu
de specialitate al primarului se fac de către primar, conform legii.
În componenţa aparatului propriu al primarului se regăsesc două
categorii de personal şi anume:
a) funcţionari publici, persoane care exercită o funcţie publică;
b) personal contractual, care desfăşoară activităţi de secretariat,
administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi
de deservire, precum şi alte categorii de personal care nu
exercită prerogative de putere publică.
246
După numirea în funcţie, între primar şi funcţionarii publici iau
naştere raporturi de serviciu, guvernate de Legea nr. 188/1999 privind
Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
Pe de altă parte, între primar şi personalul contractual se nasc
raporturi de muncă, guvernate de dispoziţiile Codului Muncii.
Structura organizatorică a aparatului de specialitate al primarului
cuprinde următoarele compartimente funcţionale: birouri, servicii, direcţii şi
direcţii generale.
Conform art. XVI alin. (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele
măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a
funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea
corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare „Structura
organizatorică a autorităţilor şi instituţiilor publice trebuie să respecte
următoarele cerinţe:
a) pentru constituirea unui birou este necesar un număr de
minimum 5 posturi de execuţie;
b) pentru constituirea unui serviciu este necesar un număr de
c) pentru constituirea unei direcţii este necesar un număr de
d) pentru constituirea unei direcţii generale este necesar un număr
de minimum 25 de posturi de execuţie.”
Incompatibilităţile, conflictul de interese, drepturile şi îndatoririle
prevăzute de lege pentru secretarul unităţii administrativ-teritoriale şi pentru
ceilalţi funcţionari publici sunt tratate în capitolul afectat „Funcţionarilor
publici”.
Potrivit art. 77 din Legea nr. 215/2001 legea administraţiei publice
locale, republicată: „Primarul, viceprimarul, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale şi aparatul de specialitate al primarului, constituie o
structură funcţională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei
sau oraşului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi
dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii
locale.”
7. Viceprimarul
Comunele, oraşele, municipiile şi sectoarele municipiului Bucureşti
au câte un viceprimar, iar municipiile reşedinţă de judeţ şi municipiul
Bucureşti au doi viceprimari, aleşi în condiţiile legii.1
1
A se vedea art. 57 şi art. 79 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare
247
Trebuie sesizat faptul că Legea nr. 286/2006 a adus modificări
substanţiale în ceea ce priveşte statutul juridic al viceprimarului, mai mult
sau mai puţin discutabile, aşa cum vom releva în continuare.
Astfel, cu caracter de noutate absolută în legislaţia de după 1990, art.
57 alin.2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 aşa cum a fost
modificat prin Legea nr. 286/2006 prevede: „Viceprimarul este subordonat
primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile
sale.”
Analiza textului menţionat ne permite să facem următoarele
observaţii:
a) Printr-o dispoziţie legală expresă, se stabileşte raportul de
subordonare al viceprimarului faţă de primar. Această prevedere apreciem
că poate fi abordată printr-o dublă perspectivă şi anume:
 Pe de o parte, este în afara oricărui dubiu faptul că legiuitorul
organic poate consacra natura raporturilor dintre demnitarii
publici. Din această perspectivă, dispoziţiile analizate ne apar ca
fiind absolut motivate.
 Pe de altă parte, trebuie să constatăm că dispoziţia analizată este
atipică. Facem această apreciere având în vedere faptul că,
potrivit legii, viceprimarul este ales şi schimbat din funcţie de
consiliul local şi, pe cale de consecinţă se subordonează acestuia.
În acest context, concluzionăm că viceprimarul are o dublă
subordonare atât faţă de primar precum şi faţă de consiliul local. Ne
permitem să apreciem că această ipostază va crea probleme dificile
viceprimarilor, cu precădere în situaţiile în care primarii au o altă coloratură
politică, comparativ cu majoritatea consilierilor.
b) În al doilea rând, constatăm că legiuitorul consacră în premieră
faptul că viceprimarul este înlocuitorul de drept al primarului.
Alături de alte opinii exprimate în doctrină,1 considerăm că această
prevedere are menirea de a consolida statutul juridic al viceprimarului şi în
acelaşi timp, de a-l responsabiliza în exercitarea funcţiei.
c) În al treilea rând, observăm că printr-o normă cu caracter permisiv
legiuitorul stabileşte libertatea primarului care, „poate delega atribuţiile
sale” viceprimarului (viceprimarilor), neavând obligaţia de delegare a unor
atribuţii.
Cu certitudine aceste prevederi constituie un regres faţă de
reglementarea anterioară care, instituia în articolul 70 alin.1 obligaţia
primarului de a delega viceprimarului o parte dintre atribuţiile sale legale, în
termen de 30 de zile de la data validării.
1
Vezi: V. Vedinaş, D. Bakîrci, Principalele modificări aduse prin Legea nr. 286/2006
pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, Revista
Dreptul, nr.11/2006, pag. 24-25.
248
Pe de altă parte, ştiinţa managementului consacră cu valoare
axiomatică faptul că delegarea constituie un instrument de eficientizare a
actului de conducere.
Or, aşa fiind, prevederile legale analizate ni se par nemotivate şi
păguboase, de natură a institui şi menţine un sistem de conducere autoritar
în administraţia publică locală.
A doua modificare importantă este prevăzută în art. 57 alin. 3 al
Legii nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată,
conform căruia: „Viceprimarul este ales cu votul majorităţii consilierilor
locali în funcţie, din rândul membrilor acestuia.”
Aşadar, spre deosebire de forma anterioară a legii, a fost modificată
majoritatea necesară cu care se adoptă hotărârea de alegere şi respectiv de
schimbare din funcţie a viceprimarului, reducându-se de la două treimi la
majoritatea consilierilor în funcţie.1
Pe cale de consecinţă, atât alegerea precum şi schimbarea din funcţie
a viceprimarilor pot fi făcute cu mai multă uşurinţă, de către consiliile
locale, dispoziţia fiind de natură a crea o mai mare instabilitate în funcţie.
Această afirmaţie are în vedere şi prevederile art. 57 alin. 4 potrivit
cărora: „Schimbarea din funcţie a viceprimarului se poate face de consiliul
local, prin hotărâre adoptată cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la
propunerea primarului sau a unei treimi din numărul consilierilor în
funcţie.”
Se poate observa faptul că legiuitorul nu a condiţionat schimbarea
din funcţie a viceprimarului în nici un fel. Cu alte cuvinte, viceprimarul
poate fi schimbat din funcţie fără o motivaţie pertinentă şi concludentă,
decizia fiind eminamente politică.
Fără a pleda pentru exacerbarea statutului juridic al viceprimarului,
considerăm că actuala reglementare are menirea de a amplifica rolul
factorului politic în administraţia publică locală şi, pe cale de consecinţă va
induce o stare de instabilitate, cu certitudine păguboasă pentru administraţie.
O altă modificare notabilă este cea prevăzută de art. 57 alin. 7
conform căruia: „Pe durata exercitării mandatului, viceprimarul îşi păstrează
statutul de consilier local fără a beneficia de indemnizaţia aferentă acestui
statut.”
Din această reglementare cu caracter novator rezultă indubitabil
concluzia conform căreia, viceprimarului îi sunt aplicabile dispoziţiile Legii
organice a administraţiei publice locale şi cele ale Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali referitoare la consilierii locali.
În acelaşi timp, trebuie să constatăm că dintr-o regretabilă eroare,
legiuitorul a omis să precizeze în conţinutul Legii nr. 215/2001 – legea
1
A se vedea şi art. 57 alin.4 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale,
republicată
249
administraţiei publice locale, modificată şi completată prin Legea nr.
286/2006 faptul că aceste prevederi sunt aplicabile numai după alegerile
autorităţilor publice locale din anul 2008.
Mandatul viceprimarului se exercită în mod legal de la data alegerii
în funcţie şi încetează o dată cu expirarea mandatului consiliului local din
care face parte.
Mandatul viceprimarului încetează de drept, înainte de expirarea
duratei normale a mandatului, în următoarele situaţii1:
a) demisie;
c) schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-
teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia;
d) lipsa nemotivată la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive
ale consiliului;
e) imposibilitatea exercitării mandatului pe o perioadă mai mare de
6 luni consecutive, cu excepţia cazurilor prevăzute de lege;
f) condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la
o pedeapsă privativă de libertate;
g) punerea sub interdicţie judecătorească;
h) pierderea drepturilor electorale;
i) deces.
Cu alte cuvinte, mandatul viceprimarului poate înceta de drept,
înainte de termen pentru cauzele care determină încetarea calităţii de
consilier local.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că încetarea de drept
a mandatului de viceprimar, determinată de una dintre situaţiile care conduc
la încetarea de drept a calităţii de consilier local se constată prin hotărâre
adoptată de consiliul local, cu votul majorităţii consilierilor în funcţie, la
propunerea primarului sau a unui consilier local, conform art. 9 alin. 3 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
La această concluzie, ne conduce calitatea de consilier local a
viceprimarului.
Pe de altă parte, mandatul viceprimarului se suspendă de drept
numai în cazul în care a fost arestat preventiv.
Măsura arestării preventive se comunică de îndată de către instanţa
de judecată prefectului, care, prin ordin, constată suspendarea mandatului,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 71 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Ordinul de suspendare se comunică de îndată, viceprimarului.
1
A se vedea art.9 alin.2 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
250
Suspendarea durează până la încetarea măsurii de arest preventiv.
Dacă viceprimarul suspendat din funcţie a fost găsit nevinovat, are dreptul
la plata drepturilor salariale cuvenite pe perioada suspendării.2
Pe timpul mandatului, la fel ca orice alt ales local, viceprimarul
exercită o funcţie de autoritate publică, se află în serviciul colectivităţii
locale, fiind ocrotit de lege.
Principalele drepturi de care se bucură viceprimarul pe timpul
exercitării mandatului, sunt prevăzute în Capitolul V al Legii nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali, dintre care enumerăm:
• pe timpul exercitării mandatului se suspendă contractul de
muncă sau actul de numire în cadrul unei instituţii ori autorităţi
publice, respectiv regii autonome sau societăţi comerciale cu
capital integral sau majoritar de stat sau ale unităţilor
administrativ-teritoriale; în consecinţă, la încetarea mandatului
îşi reiau activitatea în baza aceloraşi contracte de muncă sau acte
de numire;
• are dreptul de a iniţia proiecte de hotărâri, individual sau în grup,
pe care le supune spre aprobare consiliului local;
• pentru activitatea prestată are dreptul la o indemnizaţie lunară
stabilită potrivit legii. De asemenea, are dreptul la decontarea
cheltuielilor legate de exercitarea mandatului, în condiţiile
prevăzute de lege;
• beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente
familiale deosebite, potrivit legii;
• durata exercitării mandatului constituie vechime în muncă şi în
specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea tuturor
drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi
la recalcularea pensiei;
• beneficiază de plata cursurilor de pregătire, formare şi
perfecţionare profesională, organizate de instituţiile specializate
etc.
Obligaţiile viceprimarilor pe durata mandatului sunt stabilite în
Capitolul VI al Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004, astfel:
• îndatorirea de a participa la exercitarea funcţiilor autorităţilor
administraţiei publice locale din care fac parte sau pe care le
reprezintă, cu bună-credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
2
Vezi art.71 alin.5 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată.
251
• să depună declaraţia de avere şi declaraţia de interese în
termenele prevăzute de lege;
• obligaţia de probitate şi discreţie profesională;
• obligaţia de a aduce la cunoştinţă cetăţenilor toate actele şi
faptele administrative de interes public pentru colectivitatea
locală;
• să organizeze periodic, cel puţin o dată pe trimestru întâlniri cu
cetăţenii, să acorde audienţe şi să prezinte consiliului local o
informare cu privire la problemele ridicate de cetăţeni.
Evident că după alegerile locale din anul 2008, viceprimarul va avea
atât drepturile precum şi obligaţiile consilierilor locali.
În sfârşit, ca şi în cazul primarului, viceprimarul răspunde, după caz,
contravenţional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârşite în
exercitarea atribuţiilor ce-i revin, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 128
alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările
şi completările ulterioare.
252
Capitolul VII
CONSILIUL JUDEŢEAN
1. Componenţa şi alegerea
Constituţia României, republicată, defineşte în art. 122 consiliul
judeţean ca fiind „autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor
publice de interes judeţean”, dispoziţie reluată în art. 87 al Legii nr.
215/2001, legea administraţiei publice locale, republicată.
Consiliul judeţean se compune din consilieri aleşi potrivit
dispoziţiilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale.
În ceea ce priveşte alegerea consiliilor judeţene, Constituţia consacră
în art. 122 alin. (2) principiul potrivit căruia „consiliul judeţean este ales şi
funcţionează în condiţiile legii”, regimul electoral pentru alegerea consiliilor
judeţene fiind reglementat de Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
Pentru alegerea consiliilor judeţene şi a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti, fiecare judeţ, respectiv Municipiul Bucureşti
constituie o circumscripţie electorală, numerotarea circumscripţiilor
electorale judeţene şi a municipiului de judeţ făcându-se prin hotărâre a
Guvernului.
Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale în varianta iniţială1,
stabilea un sistem de alegere indirectă a consiliilor judeţene. Astfel, alegerea
consiliului judeţean se făcea de către un corp de electori, constituit din
totalitatea consilierilor locali (comunali, orăşeneşti şi municipali), în termen
de 30 de zile de la constituirea consiliilor locale de pe teritoriul unui judeţ.
După modificarea Legii alegerilor locale nr. 70/1991, prin Legea nr.
25 din 12 aprilie 19962 s-a renunţat la alegerea indirectă a consiliilor
judeţene, care sunt alese, la fel ca şi consiliile locale, pe baza votului
universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
Alegerea prin vot direct a consiliilor judeţene, are menirea de a
reflecta aplicarea principiilor democratice privind constituirea autorităţilor
reprezentative şi la nivelul colectivităţilor judeţene, iar pe de altă parte,
asigură armonizarea legislaţiei noastre cu cea înscrisă în Carta europeană a
autonomiei locale (Partea I-a art. 3 alin. 2)3.
Acelaşi principiu a fost menţinut şi de actuala reglementare.
1
2
253
Astfel, conform art. 1 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale:
„(2) Consiliile locale şi consiliile judeţene, precum şi primarii se
aleg prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.
(3) Consiliile locale şi consiliile judeţene se aleg pe circumscripţii
electorale, pe baza scrutinului de listă, potrivit principiului reprezentării
proporţionale.”
Numărul consilierilor fiecărui consiliu judeţean se stabileşte de
prefect, prin ordin, în funcţie de populaţia judeţului raportată de către
Institutul Naţional de Statistică şi Studii Economice la data de 1 ianuarie a
anului în curs, sau după caz, la data de 1 iulie a anului care precede
alegerile.
Acest număr oscilează între 31 consilieri locali, în judeţele cu o
populaţie de până la 350.000 locuitori şi 37 consilieri pentru judeţele cu o
populaţie de peste 650.000 locuitori, conform art. 88 din Legea
ulterioare, republicată.
Candidaturile pentru consiliile judeţene, la fel ca şi pentru cele locale
şi primari se propun de partidele politice sau alianţele politice constituite
potrivit Legii partidelor politice nr. 14/2003. Se pot depune candidaturi şi de
către alianţele electorale constituite în condiţiile legii, ori de către
organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale prevăzute în art. 7
din Legea nr. 67/2004, precum şi candidaturi independente. Conform art. 6
teza a II-a din Legea nr. 67/2004 listele de candidaţi pentru alegerea
consiliilor judeţene trebuie întocmite astfel încât să asigure reprezentarea
ambelor sexe.
Procedura alegerii consiliului judeţean, cu unele nuanţări, este
aproape identică cu cea descrisă în capitolul afectat alegerii consiliilor
locale.
Astfel, depunerea candidaturilor, campania electorală, organizarea
secţiilor de votare, întocmirea listelor electorale, desfăşurarea alegerilor,
constatarea rezultatelor etc., urmează regulile şi se desfăşoară în termenele
prezentate la alegerea consiliilor locale.
Menţionăm că pentru alegerea unui consiliu judeţean, se votează la
toate secţiile de votare organizate în comunele, oraşele şi municipiile care
compun judeţul respectiv, folosindu-se aceleaşi liste electorale cu cele
utilizate pentru alegerea primarilor şi consiliilor locale, dar buletine de vot
distincte.
3
Carta europeană a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985 a fost
ratificată prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997, publicată în Monitorul Oficial al
României nr.331 din 26 noiembrie 1997
254
Organizarea şi desfăşurarea operaţiunilor electorale pentru alegerea
consiliilor judeţene, este dată de lege în competenţa Biroului electoral de
circumscripţie judeţeană, care este format din 15 membri, dintre care un
preşedinte şi un locţiitor al acestuia care trebuie să fie magistraţi şi 13
reprezentanţi ai partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale
care participă la alegeri în circumscripţia electorală respectivă.
Conform art. 30 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor
administraţiei publice locale, Birourile electorale de circumscripţie
judeţeană şi a municipiului Bucureşti îndeplineşte în mod corespunzător
atribuţiile comune celorlalte birouri electorale (comunale, orăşeneşti şi
municipale) precum şi următoarele atribuţii specifice:
a) urmăresc aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri
în toate circumscripţiile electorale din cuprinsul judeţului,
respectiv al municipiului Bucureşti;
b) asigură aducerea la cunoştinţa celorlalte birouri electorale
din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti, a hotărârilor
Biroului Electoral Central şi urmăresc modul de aplicare şi
respectare a acestora;
c) efectuează instruirea preşedinţilor birourilor electorale de
circumscripţie comunală, orăşenească, municipală şi de sector al
municipiului Bucureşti şi ai birourilor electorale ale secţiilor de
votare din cuprinsul judeţului;
d) realizează centralizarea numărului de liste complete
depuse de partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale
şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, pe
baza comunicării primite de la birourile electorale de
circumscripţie comunală, orăşenească, municipală, respectiv de
sector al municipiului Bucureşti, şi transmit Biroului Electoral
Central situaţia centralizată, în termen de 24 de ore de la
întocmire;
e) primesc de la birourile electorale de circumscripţie
comunală, orăşenească, municipală, respectiv de sector al
municipiului Bucureşti, procesele-verbale conţinând rezultatul
alegerilor, centralizează rezultatele pe judeţ, pe partide politice,
alianţe politice, alianţe electorale şi pe candidaţi independenţi şi
le dau publicităţii. Rezultatul centralizării datelor pe judeţ,
respectiv pe municipiul Bucureşti, se consemnează într-un
proces-verbal, care se transmite Biroului Electoral Central,
potrivit prevederilor prezentei legi.
Aceste atribuţii sunt specifice Birourilor electorale ale
circumscripţiei judeţene, pe lângă cele prevăzute de art. 25 al Legii nr.
67/2004 atribuţii comune tuturor birourilor electorale de circumscripţie.
255
Se poate constata, din analiza atribuţiilor conferite de lege Birourilor
electorale ale circumscripţiilor judeţene, că acestora le revine competenţa de
coordonare a activităţii birourilor electorale ale circumscripţiilor electorale
comunale, orăşeneşti şi municipale.
Aşa fiind, în judeţele în care se organizează alegeri locale parţiale în
cel puţin două circumscripţii electorale comunale, orăşeneşti sau
municipale, se va constitui şi un birou electoral judeţean, format din 3
judecători din cadrul tribunalului, conform art. 31 alin.1 din Legea nr.
67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
În astfel de situaţii, birourile electorale judeţene îndeplinesc în mod
corespunzător atribuţiile prevăzute de lege pentru Biroul Electoral Central.
Dacă alegerile parţiale se organizează într-o singură circumscripţie
electorală soluţionarea sesizărilor prevăzute de art. 33 alin.1 lit. h din lege
referitoare la frauda electorală, este de competenţa judecătoriei în a cărei
rază teritorială se află circumscripţia electorală
2. Constituirea Consiliilor Judeţene

Validarea mandatelor consilierilor judeţeni se face după procedura
prezentată în cazul consilierilor locali, cu diferenţa că tribunalul este
instanţa competentă pentru validare.
Constituirea consiliilor judeţene se face în termen de 25 de zile de la
data alegerilor, convocarea consilierilor fiind făcută de către prefect.
La şedinţa de constituire participă prefectul sau un reprezentant al
acestuia.
Cvorumul cerut de lege pentru şedinţa de constituire a consiliilor
judeţene şi procedura de desfăşurare a acesteia sunt identice cu cele iterate
în subcapitolul referitor la consiliile locale.
Ordinea de zi a şedinţei de constituire a consiliilor judeţene este însă,
în parte, diferită de cea a consiliilor locale în sensul că după declararea
consiliului judeţean ca fiind legal ales (etape identice), urmează:
• alegerea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean;
• alegerea comisiilor de specialitate.
Consiliul judeţean alege, dintre membrii săi, pe toată durata
exercitării mandatului, un preşedinte şi doi vicepreşedinţi, cu votul secret al
majorităţii consilierilor în funcţie.
În ceea ce priveşte conflictul de interese pentru preşedinţii şi
vicepreşedinţii consiliilor judeţene şi consilierii judeţeni, menţionăm că
potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 (Secţiunea a III-a, Capitolul II, Titlul
IV, Cartea I-a) sunt cele prevăzute de art. 46 din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001 cu modificările şi completările ulterioare,
republicată, fiind identice cu cele ale consilierilor locali.
256
Este absolut necesar ca dispoziţiile invocate să fie colaborate cu cele
ale Capitolului VIII din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali,
cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, art.74 din Legea nr. 393/2004 instituie regula potrivit căreia
aleşilor locali le revine obligaţia de a-şi face publice interesele personale,
printr-o declaraţie pe proprie răspundere.
Declaraţia se depune în dublu exemplar la secretarul unităţii
administrativ-teritoriale (comună, oraş, municipiu, judeţ), din care: un
exemplar se păstrează la acesta într-un dosar special, denumit registru de
interese, iar exemplarul al doilea se transmite, spre păstrare, instituţiei
prefectului.
În concepţia legiuitorului nostru pe care o regăsim în art. 75 al legii,
se apreciază că aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă,
dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care
fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj, pentru sine ori
pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de
angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic,
funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o altă autoritate din care fac parte;
e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care
fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel
de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
În declaraţia privind interesele personale, aleşii locali trebuie să
specifice elementele prevăzute de art. 76 din Legea privind Statutul aleşilor
locali nr. 393/2004, printre care: funcţiile deţinute în cadrul societăţilor
comerciale, autorităţilor şi instituţiilor publice, asociaţiilor şi fundaţiilor,
veniturile obţinute din colaborarea cu orice persoană şi natura colaborării,
participarea la capitalul societăţilor comerciale, dacă depăşeşte 5% din
capitalul societăţii etc.
Potrivit art. 77 alin. 1din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor
locali: „consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea
şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă
dezbaterii.”
În situaţia enunţată, consilierii în cauză au o dublă obligaţie şi
anume:
• obligaţia de a anunţa consiliul judeţean/consiliul local despre
situaţia ivită, la începutul dezbaterilor;
257
•abţinerea de la vot. Anunţarea interesului personal şi
abţinerea vor fi consemnate în procesul-verbal al şedinţei.
Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt nule
de drept, conform art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, republicată.
Declaraţia privind interesele personale se depune, după cum
urmează:
a) în termen de 15 zile de la data declarării consiliului ca legal
constituit, în cazul consilierilor judeţeni şi al consilierilor locali;
b) în termen de 15 zile de la alegere, în cazul preşedinţilor şi
vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Aleşii locali au obligaţia să-şi reactualizeze declaraţia privind
interesele personale la începutul fiecărui an, dar nu mai târziu de 1
februarie, dacă au intervenit modificări semnificative faţă de declaraţia
anterioară.
Secretarul unităţii administrativ-teritoriale va transmite declaraţiile
reactualizate instituţiei prefectului, până la data de 1 martie a fiecărui an.
În art.82 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 sunt
prevăzute şi sancţiunile pentru nedepunerea în termen sau pentru refuzul
depunerii declaraţiei de interese, astfel:
a) nedepunerea declaraţiei privind interesele personale în termenul
legal, atrage suspendarea de drept a mandatului, care durează până la
depunerea declaraţiei;
b) refuzul depunerii declaraţiei privind interesele personale atrage
încetarea de drept a mandatului.
Atât suspendarea precum şi încetarea mandatului se constată prin
hotărâre a consiliului judeţean.
Referitor la incompatibilităţi, relevăm că art. 88 Secţiunea a IV-a,
Capitolul III, Titlul IV, Cartea I-a din Legea nr. 161/2003 stabileşte acelaşi
regim juridic pentru consilierii locali şi consilierii judeţeni, situaţiile de
incompatibilitate, procedura şi organul competent să constate starea de
incompatibilitate fiind tratate în capitolul afectat consiliilor locale.
Pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
incompatibilităţile sunt identice cu cele ale primarilor, raportate la cele ale
consilierilor locali şi judeţeni, astfel cum rezultă din coroborarea art.87 şi
art. 88 din Legea nr. 161/2003, Secţiunea a IV-a, Capitolul III, Titlul IV,
Cartea I-a.
Suspendarea de drept şi încetarea de drept a mandatului de consilier
judeţean intervin pentru cauzele şi condiţiile prezentate în cazul consilierilor
locali1.
1
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 205
258
Tot astfel, drepturile, obligaţiile şi răspunderea consilierilor judeţeni
sunt identice cu cele ale consilierilor locali, motiv pentru care nu le mai
dezvoltăm.
3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene

Potrivit art. 93 al Legii nr. 215/2001, legea administraţiei publice
locale, republicată, consiliul judeţean se alege pentru un mandat de 4 ani,
care poate fi prelungit prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă.
Mandatul consiliului judeţean se exercită de la data constituirii, până la
declararea ca legal constituit a noului consiliu ales.
Aşadar, consiliul judeţean este un organ colegial, deliberativ,
compus din consilieri aleşi.
Forma de lucru a consiliilor judeţene este şedinţa, art. 106 alin.1 al
legii organice a administraţiei publice precizând că şedinţele ordinare se
desfăşoară în fiecare lună, la convocarea preşedintelui consiliului judeţean.
Consiliul judeţean se poate întruni şi în şedinţe extraordinare, ori de
câte ori este necesar, la cererea preşedintelui, a unui număr de cel puţin 1/3
dintre consilierii judeţeni ori la solicitarea prefectului. În acest ultim caz,
cererea se adresează preşedintelui consiliului judeţean şi se referă la
adoptarea de măsuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau înlăturarea
urmărilor calamităţilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor, epizotiilor şi
pentru apărarea ordinii şi liniştii publice.
Convocarea consiliului judeţean se face în scris de către preşedintele
acestuia, cu cel puţin 5 zile înaintea şedinţelor ordinare sau, cu cel puţin 3
zile înaintea şedinţelor extraordinare, prin intermediul secretarului judeţului.
Apreciem că preşedintele trebuie să facă convocarea consiliului
judeţean prin dispoziţie care se aduce la cunoştinţă publică şi personal
consilierilor, şedinţele fiind publice.
Şedinţele consiliului judeţean sunt conduse de preşedinte sau, în
absenţa acestuia, de unul dintre vicepreşedinţi ori, în cazul în care, din
motive întemeiate, atât preşedintele, cât şi vicepreşedinţii lipsesc, şedinţa va
fi condusă de către un consilier ales cu votul majorităţii consilierilor
prezenţă, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 108, art.118 şi
art. 153 alin. (6) şi (7) din legea organică a administraţiei locale.
Toate celelalte aspecte legate de funcţionarea consiliilor judeţene
(cvorum, obligativitatea consilierilor de a participa la şedinţe, sancţionarea
acestora pentru două absenţe consecutive, etc.) sunt identice cu cele
prezentate în capitolul afectat consiliilor locale.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 99 cu cele ale art. 55 din Legea
organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare, rezultă că dizolvarea de drept a consiliului
259
judeţean poate fi cauzată de aceleaşi situaţii care determină şi dizolvarea de
drept a consiliilor locale.
Concret, consiliul judeţean se dizolvă de drept în următoarele
ipoteze:
a) în cazul în care nu se întruneşte timp de luni consecutive;
b) în cazul în care nu a adoptat în 3 şedinţe ordinare consecutive
nici o hotărâre;
c) în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub
jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi.
Secretarul judeţului sau orice altă persoană interesată sesizează
instanţa de contencios administrativ cu privire la cazurile menţionate.
Instanţa analizează situaţia de fapt şi se pronunţă cu privire la
dizolvarea consiliului judeţean, hotărârea instanţei fiind definitivă şi se
comunică prefectului, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 99 alin. 2 din Legea
nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu modificările şi
În opinia noastră, formularea la care s-a oprit legiuitorul nostru
organic este nefericită, incompletă şi echivocă, de natură a crea probleme în
interpretarea şi aplicarea textului.
Spre pildă, legiuitorul lasă în discuţie câteva chestiuni legate de
calea de atac împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate de către instanţa
de fond, cum ar fi: termenul de promovare, reclamantul etc.
În acest context, apreciem că sunt aplicabile dispoziţiile Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
În sfârşit, o ultimă modalitate care conduce la dizolvarea de drept a
consiliului judeţean o constituie referendumul.
Reiterăm şi aici opinia exprimată în capitolul afectat consiliilor
locale în sensul că referendumul constituie o modalitate atipică pentru
dizolvarea de drept a unui consiliu judeţean sau local.
Pe de altă parte, legiuitorul nu a stabilit criterii clare, obiective, care
să justifice promovarea şi organizarea referendumului şi-n consecinţă va
opera arbitrariul şi manipularea electoratului.
Aşa fiind, ne exprimăm mari rezerve cu privire la necesitatea şi
oportunitatea înserării în lege a acestei modalităţi care să conducă la
dizolvarea de drept a consiliului judeţean.
Conform art. 99 alin. 3 din Legea nr. 215/2001, „referendumul
pentru dizolvarea consiliului judeţean se organizează ca urmare a cererii
adresate în acest sens prefectului de cel puţin 20% din numărul cetăţenilor
cu drept de vot, înscrişi pe listele electorale permanente ale unităţii
administrativ-teritoriale.”
În legătură cu acest text, facem următoarele observaţii:
260
a) este bizar faptul că legiuitorul stabileşte în art. 55 alin.3 că un
consiliu local poate fi dizolvat la cererea a cel puţin 25% din numărul
cetăţenilor cu drept de vot (o pătrime), iar consiliul judeţean la cererea a cel
puţin 20% din numărul cetăţenilor cu drept de vot (o cincime).
Ne întrebăm dacă există vreo raţiune pentru a stabili un număr
minim diferit de susţinători ai referendumului pentru dizolvarea consiliului
local şi respectiv a consiliului judeţean sau dimpotrivă, o regretabilă eroare.
b) textul citat face referire la listele electorale permanente „ale
unităţii administrativ-teritoriale”, în cazul nostru unitatea administrativ-
teritorială fiind judeţul.
Materia listelor electorale este reglementată de mai multe acte
normative, în cazul nostru fiind aplicabile dispoziţiile Legii nr. 67/2004
pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale.
Conform art. 16 alin.1 din Legea nr. 67/2004 „Listele electorale
permanente se întocmesc şi se actualizează de primar împreună cu serviciile
de evidenţă informatizată a persoanei din cadrul Ministerului Administraţiei
şi Internelor ...”
Cu alte cuvinte, listele electorale permanente se întocmesc de către
primarii comunelor, oraşelor şi municipiilor din cadrul fiecărui judeţ,
neexistând o listă electorală permanentă „judeţeană”.
În consecinţă, odată în plus, redactarea Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, se află în
suferinţă, conţine multe inexactităţi şi ambiguităţi, de natură a promova
echivocul.
Încheind aceste aprecieri critice, relevăm că toate cheltuielile
ocazionate de organizarea şi desfăşurarea referendumului se suportă din
bugetul judeţean.
Organizarea referendumului judeţean este dată de art. 99 alin. 5 din
Legea organică a administraţiei publice unei comisii formate din prefect, un
reprezentant al consiliului judeţean desemnat prin hotărâre şi un judecător
din cadrul tribunalului. Secretariatul comisiei este asigurat de personalul din
cadrul instituţiei prefectului.
Referendumul este valabil dacă s-au prezentat la urne cel puţin
jumătate plus unu din numărul total al locuitorilor cu drept de vot.
Activitatea consiliului judeţean încetează înainte de termen dacă s-au
pronunţat în acest sens cel puţin jumătate plus unu din numărul total al
voturilor valabil exprimate.
Stabilirea datei pentru organizarea alegerii unui nou consiliu
judeţean se face de Guvern, la propunerea prefectului.
Alegerile se organizează în termen de maximum 90 de zile de la
rămânerea definitivă şi irevocabilă a hotărârii judecătoreşti sau, după caz, de
la validarea rezultatului referendumului.
261
Până la constituirea noului consiliu judeţean, problemele curente ale
administraţiei judeţene vor fi rezolvate de secretarul judeţului, pe baza unei
împuterniciri speciale date de Guvern, prin Ministerul Administraţiei şi
Internelor.
4. Atribuţiile consiliului judeţean

Legiuitorul organic a stabilit în art. 91 principalele atribuţii ale
consiliului judeţean, utilizând la fel ca şi în cazul consiliilor locale gruparea
acestora după un număr de cinci criterii, cu precizarea că prin lege pot fi
stabilite şi alte atribuţii.
a) În domeniul organizării şi funcţionării aparatului de
specialitate al consiliului judeţean, ale instituţiilor şi serviciilor publice
de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de
interes judeţean:
1. alege, din rândul consilierilor judeţeni, un preşedinte şi 2
vicepreşedinţi;
2. hotărăşte înfiinţarea sau reorganizarea de instituţii, servicii publice
şi societăţi comerciale de interes judeţean, precum şi reorganizarea regiilor
autonome de interes judeţean, în condiţiile legii;
3. aprobă regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului
judeţean, organigrama, statul de funcţii, regulamentul de organizare şi
funcţionare ale aparatului de specialitate, precum şi ale instituţiilor şi
serviciilor publice de interes judeţean şi ale societăţilor comerciale şi
regiilor autonome de interes judeţean;
4. exercită, în numele judeţului, toate drepturile şi obligaţiile
corespunzătoare participaţiilor deţinute la societăţi comerciale sau regii
autonome, în condiţiile legii;
5. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în
condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes judeţean.
b) În domeniul dezvoltării economico-sociale a judeţului
principalele atribuţii sunt următoarele:
1. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean, bugetul
propriu al judeţului, virările de credite, modul de utilizare a rezervei
bugetare şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar;
2. aprobă, la propunerea preşedintelui consiliului judeţean,
contractarea şi/sau garantarea împrumuturilor, precum şi contractarea de
datorie publică locală prin emisiuni de titluri de valoare în numele judeţului,
în condiţiile legii;
3. stabileşte impozite şi taxe judeţene, în condiţiile legii;
262
4. adoptă strategii, prognoze şi programe de dezvoltare economico-
socială şi de mediu a judeţului, pe baza propunerilor primite de la consiliile
locale; dispune, aprobă şi urmăreşte, în cooperare cu autorităţile
administraţiei publice locale comunale şi orăşeneşti interesate, măsurile
necesare, inlcusiv cele de ordin financiar, pentru realizarea acestora;
5. stabileşte, pe baza avizului consiliilor locale ale unităţilor
administrativ-teritoriale implicate, proiectele de organizare şi amenajare a
teritoriului judeţului, precum şi de dezvoltare urbanistică generală a acestuia
şi a unităţilor administrativ-teritoriale componente; urmăreşte modul de
realizare a acestora, în cooperare cu autorităţile administraţiei publice locale
comunale, orăşeneşti sau municipale implicate;
6. aprobă documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de
investiţii de interes judeţean, în limitele şi în condiţiile legii.
c) În domeniul gestionării patrimoniului judeţului principalele
atribuţii sunt:
1. hotărăşte darea în administrare, concesionarea sau închirierea
bunurilor proprietate publică a judeţului, după caz, precum şi a serviciilor
publice de interes judeţean, în condiţiile legii;
2. hotărăşte vânzarea, concesionarea sau închirierea bunurilor
proprietate privată a judeţului, după caz, în condiţiile legii;
3. atribuie, în condiţiile legii, denumiri de obiective de interes
judeţean.
d) În domeniul gestionării serviciilor publice din subordine are
1. asigură, potrivit competenţelor sale şi în condiţiile legii, cadrul
necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes judeţean privind:
• educaţia;
• serviciile sociale pentru protecţia copilului, a persoanelor cu
handicap, a persoanelor vârstnice, a familiei şi a altor
persoane sau grupuri aflate în nevoie socială;
• sănătatea;
• cultura;
• tineretul;
• sportul;
• ordinea publică;
• situaţiile de urgenţă;
• protecţia şi refacerea mediului înconjurător;
• conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a
monumentelor istorice de arhitectură, a parcurilor, grădinilor
publice şi rezervaţiilor naturale;
263
• evidenţa persoanelor;
• podurile şi drumurile publice;
• serviciile comunitare de utilitate publică de interes judeţean,
precum şi alimentarea cu gaz metan;
• alte servicii publice stabilite prin lege;
2. sprijină, în condiţiile legii, activitatea cultelor religioase;
3. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile date în competenţa sa prin
lege;
4. acordă consultanţă în domenii specifice, în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale din judeţ, la cererea acestora.
e) În domeniul cooperării interinstituţionale atribuţiile
principale sunt:
1. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane
juridice române ori străine, inclusiv cu parteneri din societatea civilă, în
vederea finanţării şi realizării în comun a unor acţiuni, lucrări, servicii sau
proiecte de interes public judeţean;
2. hotărăşte, în condiţiile legii, înfrăţirea judeţului cu unităţi
administrativ-teritoriale din alte ţări;
3. hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu alte
unităţi administrativ-teritoriale din ţară ori din străinătate, precum şi
aderarea la asociaţii naţionale şi internaţionale ale autorităţilor administraţiei
publice locale, în vederea promovării unor interese comune.
f) Alte atribuţii prevăzute de lege.
5. Actele Consiliului Judeţean

Potrivit art. 97 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, în exercitarea
atribuţiilor ce îi revin consiliul judeţean adoptă acte administrative,
denumite hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afara cazurilor
în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare al consiliului
judeţean prevăd o altă majoritate.
Aşadar, textul menţionat instituie regula conform căreia consiliul
judeţean adoptă hotărâri cu majoritatea simplă, cu alte cuvinte cu votul
majorităţii consilierilor judeţeni prezenţi.
De la această regulă există şi două excepţii, respectiv domenii de
reglementare în care hotărârile se adoptă cu o majoritate mai mare decât cea
care reprezintă regulă şi anume:
a) hotărâri care se adoptă cu votul majorităţii consilierilor în funcţie,
fiind aplicabile dispoziţiile art. 45 alin.2 din Legea organică a administraţiei
publice locale nr. 215/2001;
264
b) hotărâri care se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al
consilierilor judeţeni în funcţie, conform art. 45 alin. 3 din Legea nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale.
Facem precizarea că în adoptarea hotărârilor de către consiliile
judeţene sunt aplicabile toate regulile de fond şi formă prezentate în
subcapitolul 7 al capitolului în care am tratat consiliile locale, cu
următoarele note specifice:
a) proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilierii judeţeni, de
preşedintele consiliului judeţean, de vicepreşedinţii consiliului judeţean sau
de cetăţeni.
Redactarea proiectelor se face de către cei care le propun cu sprijinul
secretarului judeţului şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al
consiliului judeţean.
b) hotărârile se semnează de către preşedinte sau, în lipsa acestuia,
de vicepreşedintele consiliului judeţean care a condus şedinţa şi se
contrasemnează de secretarul judeţului.
Fiind adoptate de autorităţile deliberative ale administraţiei publice
judeţene, hotărârile consiliilor judeţene sunt acte administrative de
autoritate, cu caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu din oficiu şi
oportun.
Hotărârile adoptate de consiliile judeţene pot avea atât caracter
normativ precum şi caracter individual.
Controlul de legalitate al hotărârilor adoptate de consiliile judeţene
se exercită de către prefect potrivit art. 123 alin. 5 din Constituţia României,
republicată şi art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.
6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean

Pe de altă parte, dar deosebit de important pentru statutul
preşedintelui consiliului judeţean ni se par dispoziţiile art. 123 alin.4 din
Constituţia României, republicată, conform cărora: „Între prefecţi, pe de o
parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii
acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.”
Aşadar, cu caracter de noutate faţă de Constituţia României în
varianta 1991, legea fundamentală face referire expresă la preşedinţii
consiliilor judeţene, „ridicând la rang de noţiune constituţională funcţia de
preşedinte al consiliului judeţean, ceea ce înseamnă că o şi consacră ca o
autoritate publică distinctă, cel puţin în raporturile cu prefectul.”1
1
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pag. 262
265
În acelaşi context de idei, art. 1 alin.2 lit. e din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
cataloghează preşedintele consiliului judeţean ca fiind o autoritate
executivă, alături de primarii comunelor, oraşelor, municipiilor şi ai
subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor şi primarul general
al municipiului Bucureşti.
Potrivit art. 101 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean se aleg cu votul secret al majorităţii
consilierilor judeţeni în funcţie.
Trebuie remarcat faptul că sub aspectul alegerii preşedintelui şi
vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu au fost aduse modificări legii.
Modificările de esenţă au fost aduse de Legea nr. 286/2006 pentru
modificarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 în ceea ce
priveşte eliberarea din funcţie a celor două categorii de demnitari publici,
dispoziţii pe care le regăsim în art. 101 alin.3 al legii, conform cărora:
„Eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedinţilor consiliului
judeţean se face cu votul secret al majorităţii consilierilor în funcţie, la
propunerea a cel puţin o treime din numărul acestora. Eliberarea din funcţie
a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean nu se poate face în
ultimele 6 luni ale mandatului consiliului judeţean.”
Din analiza comparativă a textului citat cu cel anterior, constatăm
următoarele modificări de substanţă:
a) a fost modificată majoritatea necesară cu care trebuie adoptată de
către consiliul judeţean hotărârea de eliberare din funcţie a preşedintelui şi
vicepreşedinţilor consiliului judeţean, de la două treimi la majoritatea
consilierilor în funcţie;
b) au fost eliminate motivele care se cereau a fi întrunite pentru
eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului
judeţean;
c) a fost înserată în text, cu caracter de noutate, interdicţia de
eliberare din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului judeţean
în ultimele 6 luni de mandat ale acestuia.
Modificările aduse textului în cauză ne obligă să concluzionăm în
sensul că:
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean va fi o măsură cu caracter exclusiv
politic;
 eliberarea din funcţie a preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean se va putea realiza cu o mai mare
uşurinţă, stabilitatea în funcţie a celor două categorii de
demnitari publici fiind mult mai fragilă.
266
În consecinţă, apreciem că legiuitorul a realizat o dependenţă totală a
preşedintelui şi a vicepreşedinţilor consiliului judeţean faţă de majoritatea
politică dintr-un consiliu judeţean sau altul.
Chiar dacă aceste prevederi vor intra în vigoare după alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale din anul 2008, ni se par a fi foarte
păguboase pentru administraţia publică locală, într-o etapă fundamentală
pentru integrarea efectivă în Uniunea Europeană.
În concluzie, apreciem ca fiind cel puţin bizară şi cu certitudine
incorectă evoluţia reglementărilor constituţionale şi ale legii organice în
ceea ce priveşte funcţia de preşedinte al consiliului judeţean.
Preşedintele consiliului judeţean reprezintă judeţul în relaţiile cu
celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice române şi străine,
Preşedintele răspunde în faţa consiliului judeţean de buna
funcţionare a administraţiei publice judeţene.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este subordonat
preşedintelui care răspunde în faţa consiliului judeţean de buna funcţionare
a acestuia.1
Preşedintele consiliului judeţean poate delega, prin dispoziţie,
coordonarea unor compartimente din aparatul de specialitate
vicepreşedinţilor sau altor persoane cu funcţii de conducere astfel cum
prevăd dispoziţiile art. 104 alin. 7 din Legea organică a administraţiei
publice locale.
În opinia noastră, legiuitorul trebuia să instituie în sarcina
preşedintelui consiliului judeţean obligaţia de a delega o parte din
competenţele sale vicepreşedinţilor, într-un anumit termen.
Nefăcând acest lucru, legiuitorul a instituit puteri discriminatorii în
favoarea preşedinţilor consiliilor judeţene care, vor crea şi o practică
administrativă neunitară.
Cu alte cuvinte, în funcţie de interesul şi coloratura politică a
preşedintelui şi a vicepreşedinţilor, precum şi de relaţiile interpersoanle
dintre aceştia, vor fi delegate sau nu către vicepreşedinţi anumite
competenţe. În consecinţă, s-ar putea ca în cazuri concrete funcţia de
vicepreşedinte a consiliului judeţean să fie una absolut decorativă, în
contextul în care legiuitorul nu-i stabileşte atribuţii iar preşedintele
consiliului judeţean nu-i deleagă o parte din propriile atribuţii. Iată de ce, de
lege ferenda credem că această lacună se impune a fi eliminată.
6.1. Atribuţiile preşedintelui consiliului judeţean
1
A se vedea art. 102 alin. 3 şi art. 103 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată.
267
În primul rând şi cu caracter general preşedintele consiliului judeţean
este obligat să respecte prevederile Constituţiei României şi să pună în
aplicare legile, decretele emise de Preşedintele României, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliului judeţean, precum şi alte acte
normative.1
Principalele atribuţii ale preşedintelui consiliului judeţean le regăsim
în art. 104 al legii organice a administraţiei publice locale, grupate de
legiuitor după cinci criterii, astfel:
a) Atribuţii privind funcţionarea aparatului de specialitate al
consiliului judeţean, a instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi a societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean:
1. întocmeşte şi supune spre aprobare consiliului judeţean
regulamentul de organizare şi funcţionare a acestuia, organigrama, statul de
funcţii şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului de
specialitate, precum şi ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes
judeţean şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes
judeţean;
2. numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi
condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate al
b) Atribuţii privind relaţia cu consiliul judeţean:
1. conduce şedinţele consiliului judeţean şi dispune măsurile
necesare pentru pregătirea şi desfăşurarea în bune condiţii a acestora;
2. prezintă consiliului judeţean, anual sau la cerere, rapoarte cu
privire la modul de îndeplinire a atribuţiilor sale şi a hotărârilor consiliului
judeţean;
3. propune consiliului judeţean numirea, sancţionarea, modificarea şi
condiţiile legii, pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de
interes judeţean.
c) Atribuţii privind bugetul propriu al judeţului, după cum
urmează:
1. exercită funcţia de ordonator principal de credite;
2.întocmeşte proiectul bugetului judeţului şi contul de încheiere a
exerciţiului bugetar şi le supune spre aprobare consiliului judeţean, în
condiţiile şi la termenele prevăzute de lege;
1
A se vedea art.103 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale, cu
268
3. urmăreşte modul de realizare a veniturilor bugetare şi propune
consiliului judeţean adoptarea măsurilor necesare pentru încasarea acestora
la termen;
4. iniţiază, cu aprobarea consiliului judeţean, negocieri pentru
contractarea de împrumuturi şi emisiuni de titluri de valoare în numele
judeţului.
d) Atribuţii privind relaţia cu alte autorităţi ale administraţiei
publice locale şi servicii publice:
1. îndrumă metodologic, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeţean, activitatea de stare civilă şi autoritate tutelară desfăşurate în
comune şi oraşe;
2. poate acorda, fără plată, prin aparatul de specialitate al consiliului
judeţean, sprijin, asistenţă tehnică, juridică şi de orice altă natură consiliilor
locale sau primarilor, la cererea expresă a acestora.
e) În domeniul serviciilor publice de interes judeţean
principalele atribuţii sunt:
1. coordonează realizarea serviciilor publice şi de utilitate publică de
interes judeţean prestate prin intermediul aparatului de specialitate al
consiliului judeţean sau prin intermediul organismelor prestatoare de
servicii publice şi de utilitate publică de interes judeţean;
2. ia măsuri pentru organizarea executării şi executarea în concret a
activităţilor din următoarele domenii:
2.1. educaţie, servicii sociale, sănătate, cultură, tineret, sport, ordine
publică, situaţii de urgenţă, refacerea şi protecţia mediului înconjurător,
evidenţa persoanelor, culte religioase etc.
2.2. emite avizele, acordurile şi autorizaţiile prevăzute de lege;
2.3. acordă consultanţă în domenii specifice în condiţiile legii,
unităţilor administrativ-teritoriale, la cererea acestora;1
3. ia măsuri pentru evidenţa, statistica, inspecţia şi controlul
efectuării serviciilor publice şi de utilitate publică de interes judeţean
enumerate la punctul 2, precum şi a bunurilor din patrimoniul public şi
privat al judeţului;
4. emite avizele, acordurile, autorizaţiile date în competenţa sa prin
lege sau prin hotărâre a consiliului judeţean;
5. coordonează şi controlează organismele prestatoare de servicii
publice şi de utilitate publică de interes judeţean înfiinţate de consiliul
judeţean şi subordonate acestuia;
6. coordonează şi controlează realizarea activităţilor de investiţii şi
reabilitare a infrastructurii judeţene.
1
A se vedea art.104 alin.5 lit. a-d, coroborat cu art.116 alin.6 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale
269
Evident că preşedintele consiliului judeţean îndeplineşte şi alte
atribuţii reieşite din lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului, hotărâri ale
consiliului judeţean ori din alte acte normative.
Cu caracter de noutate, art. 105 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 –
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, preşedintelui consiliului judeţean i s-a conferit competenţa de a
înfiinţa, în limita posturilor aprobate, cabinetul preşedintelui.
Cabinetul preşedintelui poate fi organizat ca un compartiment
distinct, format din cel mult 5 persoane.
Personalul din cadrul cabinetului este numit şi eliberat din funcţie de
către preşedintele consiliului judeţean şi are statut de personal contractual.
Personalul din cadrul cabinetului preşedintelui consiliului judeţean
îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract de muncă încheiat pe durată
determinată, egală cu cea a mandatului preşedintelui.
În opinia noastră, este o inovaţie care în timp se va dovedi a fi
păguboasă şi ineficientă din punct de vedere al practicii administrative.
Această structură va avea un caracter exclusiv politic şi va crea cu
certitudine animozităţi faţă de personalul din aparatul de specialitate al
Conform art. 106 alin.1 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001: „În exercitarea atribuţiilor sale preşedintele consiliului judeţean
emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin
executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau, după ce au
fost comunicate persoanelor interesate, după caz.”, alineatul 2 stipulând
faptul că prevederile art. 69 şi art. 71 alin.2 se aplică în mod corespunzător.
Din analiza textelor la care am făcut trimitere putem desprinde
următoarele reguli:
a) preşedintele consiliului judeţean emite acte administrative, cu
caracter normativ şi individual, denumite dispoziţii;
b) dispoziţiile se semnează de către preşedinte şi se contrasemnează
de către secretar;
Secretarul nu va contrasemna dispoziţiile pe care le consideră
ilegale, exprimându-şi poziţia sa în scris preşedintelui.
c) dispoziţiile se comunică în scris prefectului de către secretarul
judeţului, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.
Aşa fiind, ne apar absolut de neînţeles dispoziţiile art. 123 alin.5 din
Constituţia României, republicată, cele ale art. 24 alin.1 lit. f şi art. 26 din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi ale art.1207
din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi
completările ulterioare. Este vorba despre faptul că textele respective omit
sau exclud dispoziţiile emise de către preşedinţii consiliilor judeţene din
270
sfera actelor administrative asupra cărora prefectul exercită atribuţiile de
tutelă administrativă.
În opinia noastră, este vorba despre o regretabilă omisiune a legii
fundamentale, pe care, legiuitorul organic nu şi-a permis să o înlăture şi să
aducă o necesară şi firească îndreptare. Este absolut bizară viziunea şi
raţiunea legiuitorului constituant din 2003 care, pe de o parte, consacră
preşedintele consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice locale
în dispoziţiile novatoare ale art. 124 alin.4 din Constituţie, iar, pe de altă
parte, omite în alin.5 al aceluiaşi articol dispoziţiile preşedinţilor consiliilor
judeţene din categoria actelor pe care prefectul le poate ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ, în cazul în care le consideră ilegale.
6.2. Statutul preşedintelui şi exercitarea mandatului

215/2001: „Preşedintele şi vicepreşedinţii consiliului judeţean îşi păstrează
calitatea de consilier judeţean.”
În consecinţă, exercitarea mandatului de către preşedintele şi
vicepreşedinţii consiliului judeţean încetează o dată cu expirarea mandatului
Pe de altă parte, dar în acelaşi context „Încetarea mandatului de
consilier, în condiţiile art. 9 alin.2, are ca efect încetarea de drept, pe aceeaşi
dată şi a mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului
judeţean.”, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 18 alin.3 din Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali.
Tot astfel, suspendarea de drept a mandatului de consilier judeţean
are drept consecinţă suspendarea de drept din funcţia de preşedinte
respectiv, vicepreşedinţi ai consiliului judeţean.
În sfârşit, mandatul de preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului
judeţean poate înceta înainte de termen „în urma eliberării sau revocării din
funcţie, în condiţiile Legii nr. 215/2001, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată.”
6.3. Răspunderea preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliului

judeţean
Specificitatea răspunderii preşedintelui şi vicepreşedinţilor
consiliului judeţean îşi găseşte suportul în dubla calitate a acestora, de
consilieri judeţeni şi demnitari publici.
Astfel, din coroborarea art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali, cu art. 128 din Legea administraţiei publice locale nr.
215/2001 rezultă că preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene
răspund administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârşite în
exercitarea atribuţiilor ce le revin.
271
Pe de altă parte, cu valoare de principiu art.56 din Legea nr.
393/2004 statuează: „Consilierii răspund în nume propriu, pentru activitatea
desfăşurată în executarea mandatului precum şi solidar, pentru activitatea
consiliului din care fac parte şi pentru hotărârile pe care le-au votat.”
În calitate de consilieri, preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor
judeţene răspund pentru încălcarea prevederilor Legii administraţiei publice
locale nr. 215/2001, Legii privind Statutul aleşilor locali nr. 393/2004 şi ale
regulamentului de organizare şi funcţionare fiind pasibili de aplicarea
următoarelor sancţiuni: a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c)
retragerea cuvântului; d) eliminarea din sala de şedinţă e) excluderea
temporară de la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate.1
În acelaşi timp, art. 69 alin.1 din Legea nr. 393/2004 prevede că
pentru abateri grave şi repetate săvârşite în exercitarea mandatului de
preşedinte sau de vicepreşedinte al consiliului judeţean, persoanelor în
cauză li se pot aplica următoarele sancţiuni:
a) mustrare;
b) avertisment;
c) diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni;
d) eliberarea din funcţie.
Sancţiunile prevăzute la lit. a şi b se aplică prin hotărâre a
consiliului judeţean, la propunerea unei treimi din numărul consilierilor în
funcţie ori a preşedintelui consiliului judeţean, propunerea fiind necesar a fi
temeinic motivată.
În legătură cu sancţiunile prevăzute în art. 69 alin.1 lit. c şi d din
Legea nr. 393/2004 alineatul 3 al aceluiaşi articol prevede că hotărârea se
adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din numărul consilierilor în
funcţie.
Mai mult, alineatul 4 stipulează: „Aplicarea sancţiunilor prevăzute
la alin.1 lit.c şi d poate fi făcută numai dacă se face dovada că viceprimarul,
preşedintele sau vicepreşedintele consiliului judeţean a încălcat Constituţia,
celelalte legi ale ţării sau a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii
administrativ-teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă.”
Aşadar, se constată grave neconcordanţe între dispoziţiile Legii nr.
215/2001 – legea administraţiei publice locale, republicată şi Legea nr.
393/2004 privind Statutul aleşilor locali în ceea ce priveşte eliberarea din
funcţie a preşedinţilor, respectiv vicepreşedinţilor consiliilor judeţene.
Concret, este vorba despre două deosebiri de substanţă şi anume:
a) legea organică a administraţiei publice locale stabileşte în art. 101
alin. 3 faptul că hotărârea privind eliberarea din funcţie a preşedintelui ori
1
A se vedea art.68 coroborat cu art.57 alin.1 din Legea privind Statutul aleşilor locali nr.
393/2004
272
vicepreşedintelui consiliului judeţean se adoptă cu votul secret al majorităţii
consilierilor în funcţie, în timp ce art. 69 alin.3 al legii nr. 393/2004
stabileşte că hotărârea se adoptă cu votul secret a cel puţin două treimi din
numărul consilierilor în funcţie;
b) pentru eliberarea din funcţie a preşedintelui sau vicepreşedintelui
consiliului judeţean legea organică instituie o singură condiţie, respectiv
aceea de a nu interveni în ultimele 6 luni ale mandatului consiliului
judeţean.
În mod diferit, art.64 alin.4 din Legea nr. 393/2004 instituie condiţia
de a se face dovada, după caz:
 preşedintele ori vicepreşedintele consiliului judeţean în
cauză, a încălcat Constituţia, celelalte legi ale ţării, sau
 a prejudiciat interesele ţării, ale unităţii administrativ-
teritoriale sau ale locuitorilor din unitatea administrativ-
teritorială respectivă.
Lăsând la o parte faptul că „legiuitorul nu ne precizează prin ce
modalitate se face „dovada”, trebuie să constatăm grave inadvertenţe între
cele două acte normative.
Aşadar, rămâne întrebarea legată de majoritatea necesară pe care
trebuie să o întrunească hotărârea pentru eliberarea din funcţie a
preşedinţilor şi/sau vicepreşedinţilor consiliilor judeţene şi pe ce motivaţie
se poate fundamenta.
Sigur că, pot fi făcute discuţii legate de caracterul novator al actului,
de forţa juridică a legii organice etc. dar, în afara acestora, rămâne
superficialitatea legiuitorului în reglementarea unei chestiuni delicate.
Ne permitem să sugerăm, de lege ferenda punerea în acord a celor
două acte normative.
În mod evident, până în prezent am avut în vedere răspunderea
administrativ-disciplinară a preşedintelui şi vicepreşedinţilor consiliilor
judeţene.
La fel ca şi primarii, preşedinţii consiliilor judeţene au şi o
răspundere administrativ-contravenţională stabilită în premieră de art. 128
din Legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, republicată, precum şi de alte acte normative.
Astfel, potrivit, art.12010 alin.1 din Legea organică a administraţiei
publice locale, constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă de la
1.000 lei la 5.000 lei următoarele fapte:
...
b) nepunerea în aplicare, cu rea-credinţă, a hotărârilor consiliului
judeţean de către preşedintele consiliului judeţean;
273
c) neprezentarea în termenul prevăzut de Legea finanţelor publice
locale a proiectului bugetului unităţii administrativ-teritoriale de către
preşedintele consiliului judeţean, din culpa lor;
d) neprezentarea de către preşedintele consiliului judeţean a
rapoartelor prevăzute de lege, din culpa lor;
e) neluarea măsurilor necesare, stabilite de lege de către preşedintele
consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al statului în judeţ.
Constatarea contravenţiilor şi aplicarea amenzilor se fac de către
prefect.
Ne rezumăm aici doar la enumerarea faptelor care constituie
contravenţii, fără alte comentarii cu privire la buna credinţă şi culpă,
observaţiile făcute în capitolul afectat primarului rămânând valabile.
Încetarea de drept a mandatului preşedintelui consiliului judeţean,
precum şi suspendarea de drept a mandatului intervin în ipotezele tratate la
instituţia primarului, fiind aplicabile dispoziţiile art. 69 şi art. 71 din Legea
ulterioare, republicată.
În mod similar, apreciem că răspunderea civilă şi respectiv penală a
preşedinţilor consiliilor judeţene este antrenată în situaţiile şi condiţiile
relevate în capitolul în care am tratat Răspunderea primarului.
6.4. Drepturi şi îndatoriri

Principalele drepturi şi obligaţii ale preşedinţilor şi vicepreşedinţilor
consiliilor judeţene sunt reglementate de Legea nr. 393/2004 privind
Statutul aleşilor locali.
Astfel, Capitolul V din lege, art. 28 la art. 44 conferă următoarele
drepturi preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene:
a) pe timpul exercitării mandatului acestora li se suspendă contractul
de muncă sau actul de numire, în cadrul unei instituţii publice ori autorităţi
publice, regii autonome ori societăţi comerciale cu capital integral sau
majoritar de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale;
b) la încetarea mandatului de preşedinte sau vicepreşedinte al
consiliului judeţean persoanele în cauză îşi reiau activitatea în executarea
aceloraşi contracte de muncă; timp de 2 ani de la încetarea mandatului nu li
se poate modifica sau desface contractul de muncă pe motive care nu le sunt
imputabile;
c) au drept de iniţiativă în promovarea actelor administrative,
individual sau în grup;
d) au dreptul la o indemnizaţie lunară, stabilită potrivit legii. De
asemenea, au dreptul la decontarea, în condiţiile legii, a cheltuielilor legate
de exercitarea mandatului dar, nu au dreptul la indemnizaţia de şedinţă
prevăzută de lege pentru consilieri;
274
e) beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii
fără plată, precum şi de concedii în cazul unor evenimente familiale
deosebite, potrivit legii;
f) au acces la orice informaţie de interes public;
g) dreptul de asociere al aleşilor locali este garantat etc.
Conform Capitolului VI din Legea nr. 393/2004 privind Statutul
aleşilor locali preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene le revin
obligaţiile specifice aleşilor locali, precum şi unele obligaţii specifice,
printre care enumerăm:
a) îndatorirea de a participa, pe durata mandatului la exercitarea
funcţiilor consiliului judeţean cu bună credinţă şi fidelitate faţă de ţară şi de
b) sunt obligaţi să respecte Constituţia, legile ţării, hotărârile şi
ordonanţele Guvernului, regulamentul de organizare şi funcţionare al
consiliului judeţean şi hotărârile consiliului judeţean;
c) sunt obligaţi să depună declaraţia de interese, declaraţia de avere
în condiţiile prevăzute de lege.
Preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene trebuie să depună
declaraţia de avere în termen de 10 zile de la alegere, la Ministerul
Administraţiei şi Internelor.
d) au obligaţia de a se abţine de la dezbaterea şi aprobarea unei
hotărâri lovite de nulitate conform art. 46 din Legea administraţiei publice
locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată;
e) sunt obligaţi la probitate şi discreţie profesională, să organizeze
periodic întâlniri cu cetăţenii, să acorde audienţe etc.
f) au obligaţia de a participa la şedinţele consiliului judeţean şi a
comisiilor de specialitate din care fac parte;
h) alte obligaţii prevăzute de lege.
7. Secretarul judeţului
Pentru prima dată după 1990, legea organică a administraţiei publice
locale reglementează în cadrul aceluiaşi capitol funcţia de secretar al unităţii
administrativ-teritoriale.
Astfel, conform art. 116 alin.1 din Legea nr. 215/2001 – legea
administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare
„Fiecare unitate administrativ-teritorială şi subdiviziune administrativ-
teritorială a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local.
Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii
administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere,
cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se bucură de
stabilitate în funcţie.”
275
În acest context, secretarului judeţului îi sunt aplicabile în mod
corespunzător dispoziţiile art. 117 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare, republicată, care
stabilesc principalele atribuţii ale secretarilor unităţilor administrativ-
teritoriale.
Deşi legea nu prevede în mod expres, secretarul judeţului
îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin lege sau prin alte acte normative.
8. Aparatul de specialitate al consiliului judeţean

Executarea în concret a competenţelor conferite de lege consiliului
judeţean şi preşedintelui consiliului judeţean se realizează de către aparatul
de specialitate al consiliului judeţean.
215/2001, cu modificările şi completările ulterioare aparatul de specialitate
al consiliului judeţean este subordonat preşedintelui acestuia care are
competenţa de numire, sancţionare, modificare şi încetare a raporturilor de
serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă.
Aparatul de specialitate al consiliului judeţean este format din
funcţionari publici şi personal contractual organizat în compartimente de
specialitate, în funcţie de specificul atribuţiilor.
Aparatului de specialitate al consiliului judeţean i se aplică regulile
tratate în subcapitolul afectat Aparatului de specialitate al primarului.
276
Capitolul VIII
PREFECTUL
1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului
Scurt istoric
Originea instituţiei prefectului se pierde în timp, unii autori
susţinând că o regăsim încă din Roma Antică în care noţiunile de prefect sau
prefectură semnificau fie unităţi administrative („praefectural”), fie funcţii
oficiale civile, militare sau economice1, sintagma „prefectus urbis”
desemnând prefectul oraşului Roma, în timp ce alţi autori consideră că
prefectul este o creaţie napoleoniană.2
În România, instituţia prefectului are vechi tradiţii fiind întâlnită atât
în Muntenia cât şi în Moldova încă înainte de Unirea Principatelor.
Oficial şi în actuala denumire, instituţia prefectului a fost introdusă
prin Legea comunală din 1 aprilie 1864 şi în Legea pentru înfiinţarea
consiliilor judeţene nr. 396 din 2 aprilie 1864, care în art. 91 stipula:
„prefectul, cap al administraţiei judeţene, dirige toate lucrările acestei
administraţiuni şi execută hotărârile consiliului judeţean”. Potrivit art. 3
alin. (2) din lege, prefectul era comisar (reprezentant) al Guvernului pe
lângă consiliul judeţean. În această calitate, prefectul era abilitat de lege să
exercite supravegherea legalităţii actelor adoptate de consiliul judeţean sau
de comitetul permanent al acestuia, având dreptul şi obligaţia de a promova
recurs la Guvern, în termen de 10 zile, dacă considera că un act este ilegal.
Conform art. 95 alin. (3) din lege, introducerea recursului avea drept
consecinţă suspendarea punerii în executare a actului respectiv.
Guvernul avea obligaţia să soluţioneze recursul în termen de 20 de
zile de la primire, iar dacă înăuntrul acestui termen nu se pronunţa actul
respectiv era considerat a fi legal, producându-şi efectele pentru care a fost
adoptat.
Legea administrativă din 3 august 1929 prevedea faptul că prefectul
se numea prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne. Totodată,
au fost create un număr de 5 directorate ministeriale, ca centre de
administraţie şi inspecţie locală, cu sediul în Bucureşti, Cluj, Craiova, Iaşi şi
Timişoara, fiecare dintre acestea având în raza de activitatea mai multe
judeţe. Acestea erau conduse de un director ministerial, care avea rang de
1
Mircea Preda, Tratat de drept administrativ, Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 575
2
Marcel Waline, Droit administratif, Paris, 1963
277
subsecretar de stat, prefectul în calitate de reprezentant al Guvernului, fiind
subordonat acestuia.
Pentru a putea fi numit prefect, legea impunea persoanei anumite
condiţii de vârstă şi studii, respectiv 30 de ani împliniţi şi studii universitare,
precum şi anumite incompatibilităţi. Astfel, conform art. 270, prefectul nu
putea ocupa nici o altă funcţie publică plătită de stat, judeţ sau comună, nu
putea exercita vreo profesie liberă şi nici nu putea fi administrator sau
cenzor în societăţile civile sau comerciale din judeţ.
În principal, prefectul exercita următoarele atribuţii:
a) reprezenta Guvernul şi puterea executivă în judeţ, făcând legătura
cu fiecare minister, prin directoratele ministeriale şi serviciile
ministeriale locale;
b) în calitate de reprezentant al Guvernului, exercita conform
art.273, controlul şi supravegherea tuturor administraţiilor locale
din judeţ;
c) exercita atribuţii poliţieneşti, conform art. 68 şi 69 din Legea de
organizare a poliţiei generale a statului din 21 iulie 1929 fiind
şeful poliţiei din judeţ.
Pe lângă aceste atribuţii principale, prefectul se îngrijea de
publicarea legilor, a regulamentelor şi veghea la aplicarea acestora (art.274);
era obligat să-şi dea concursul la îndeplinirea deciziilor executorii ale
consiliului judeţean (art. 275), supraveghea toate instituţiile de binefacere şi
asistenţă socială care depindeau de stat, judeţ sau comună (art. 277) etc.
Legea administrativă din anul 1936 consacrând în art. 84 faptul că
„Prefectul este reprezentantul guvernului şi şeful administraţiei judeţene”, a
lărgit atribuţiile acestuia, dându-i-se şi dreptul de a controla serviciile
administraţiilor locale.
Din modul de numire, precum şi din atribuţiile pe care le exercită,
rezultă cu claritate faptul că în concepţia legiuitorului din 1929 şi 1936
funcţia de prefect era politică şi nu administrativă.
Legea administrativă din 1938 aduce o modificare de substanţă sub
acest aspect, prevăzând în art. 97 alin. (2) faptul că prefectul este funcţionar
de carieră, conferindu-i în acelaşi timp competenţa de a numi primarul în
comunele rurale şi urbane nereşedinţă şi de a desemna pe membrii de drept
în consiliul comunal.
În perioada de după anul 1944, legislaţia noastră nu a mai consacrat
instituţia prefectului, atribuţiile acestuia privind controlul legalităţii actelor
administrative fiind conferit instanţelor judecătoreşti şi altor organe statale,
sub comanda partidului unic.
După revoluţia din decembrie 1989, tradiţia a fost reluată, instituţia
prefectul regăsindu-şi locul şi rolul în sistemul administraţiei publice din
România.
278
Astfel, prin Legea nr. 5/1990 privind administrarea judeţelor,
municipiilor, oraşelor şi comunelor până la organizarea de alegeri locale1, au
fost organizate la nivelul judeţelor prefecturile. Potrivit art. 2 din lege
prefectura era un „organ local al administraţiei de stat cu competenţă
generală”, prefectul nefiind consacrat ca autoritate publică, cu atribuţii
proprii.
Ulterior, art. 122 din Constituţie, Legea nr. 69/1991 şi apoi Legea nr.
215/2001 legile organice ale administraţiei publice locale au făcut din
prefect o autoritate a administraţiei publice.
Reglementarea instituţiei prefectului în Secţiunea a 2-a, Capitolul V,
Titlul III intitulată „Administraţia publică locală” din Constituţie, au
determinat pe unii autori să-l considere pe prefect ca fiind o autoritate a
administraţiei publice locale2, alături de consiliile locale, primari şi consiliile
judeţene.
Într-o altă opinie, se apreciază, dimpotrivă, că prefectul este o
„autoritate desconcentrată în judeţe a Guvernului”, „un organ al
administraţiei teritoriale în stat”, ori „o autoritate administrativă
desconcentrată a administraţiei publice centrale”3.
În ceea ce ne priveşte, ne raliem celei de-a doua teze, considerând că
prefectul era o autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe şi în
municipiul Bucureşti. În formarea acestei teze pledează mai multe
argumente, cum sunt: regimul juridic al desemnării prefectului, competenţa
şi sarcinile acestuia, etc., instituţia prefectului constituindu-se într-un
element de legătură organică între autonomia locală şi lege, între interesele
locale şi interesele naţionale exprimate prin lege.
În acest sens, într-o opinie se relevă că „Aşa se explică de ce în toate
ţările democratice, la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale cu gradul cel
mai mare de extensie, există un reprezentant al statului, mai exact al
executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către
autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor locale”.4
1
2
Lumina Lex, Bucureşti, 1999
3
Ioan Vida, op. citată, pp. 167-168, Corneliu Liviu Popescu, Avizul prefectului pentru
numirea sau eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate în
judeţe ale administraţiei ministeriale, în revista „Dreptul” nr. 5/1998, p. 52, C. Manda,
Drept administrativ, Editura „Victor”, Bucureşti, 2000, p. 236; Rodica Narcisa Petrescu,
op. citată, pp. 218-219
4
279
2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului
Subliniem de la început faptul că în ultimii trei ani, au survenit
modificări de esenţă în ceea ce priveşte reglementarea instituţiei prefectului.
Suportul constituţional al instituţiei prefectului îl regăsim în art.123
al Constiuţiei României, republicată, din conţinutul căruia rezultă rolul şi
locul prefectului în sistemul administraţiei publice, astfel:
a) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti;
În acest context, art.128, alin.2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi
funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioate, stabileşte:
„În exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul să anuleze
actele administrative ilegale sau inoportune ale autorităţilor publice
din subordinea sa, precum şi ale prefecţilor.”
b) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale;
În opinia noastră, legiuitorul constituant a utilizat în mod eronat
sintagma „unităţile administrativ-teritoriale” în loc de judeţe, întrucât la
acest din urmă nivel sunt organizate serviciile deconcentrate ale
ministerelor.
c) Atribuţiile instituţiei prefectului se stabilesc prin lege organică;
d) Între prefecţi, pe de o parte şi consiliile locale, consiliile judeţene
şi primari, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare;
e) Prefectul poate ataca, în faţa instanţelor de contencios
administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local şi al
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat
este suspendat de drept.
Prin prisma acestei competenţe conferite instituţiei prefectului,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 o consacră în mod expres
ca autoritate ce exercită tutela administrativă.
În conformitate cu dispoziţiile art.123 alin.3 din Legea
fundamentală, a fost adoptată Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului, care are menirea de a detalia dispoziţiile constituţionale. În
acelaşi timp însă, legea organică aduce modificări de esenţă în materie, faţă
de reglementările anterioare.
Astfel, pentru prima dată după 1990 reglementările privind instituţia
prefectului sunt cuprinse într-o lege distinctă faţă de legea organică a
administraţiei publice locale.1
1
280
În al doilea rând, menţionăm că Legea nr. 340/2004 în concordanţă
cu dispoziţiile art.11 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată,1 modifică regimul juridic al funcţiei de prefect, precum
şi al celei de subprefect.
Astfel, dacă potrivit reglementărilor anterioare funcţia de prefect era
o funcţie de demnitate publică, conform reglementărilor în vigoare prefectul
devine înalt funcţionar public, regim juridic aplicabil şi subprefecţilor. În
acest fel, legiuitorul nostru revine la statutul juridic conferit prefecţilor prin
Legea administrativă din 1938.
Aşa cum relevam şi în ediţia anterioară, ne exprimăm rezervele cu
privire la perenitatea acestor dispoziţii, mai ales, dacă, alegerile generale vor
genera o altă coloratură politică a Guvernului.
Fără a ne propune aici să realizăm o analiză exhaustivă a
dispoziţiilor cu caracter de noutate aduse de Legea nr. 340/2004, ne
rezumăm la faptul de a sublinia că legea a avut o existenţă efemeră.
Astfel, Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului a fost
modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 179
din 14 decembrie 20052, care modifică inclusiv titlul legii, în „Lege privind
prefectul şi instituţia prefectului.”
Analiza actului normativ menţionat ne permite să evidenţiem o serie
de dispoziţii cu caracter de noutate faţă de reglementările anterioare în
materie, dintre care menţionăm următoarele:
a) Cu privire la funcţia publică de prefect:
1) Începând cu data de 1 ianuarie 2006 prefectul face parte
din categoria înalţilor funcţionari publici;
2) Prefecţii în funcţie la data intrării în vigoare a O.U.G. nr.
179/2005, precum şi cei care au ocupat funcţia de prefect până la data de 31
decembrie 2005, puteau fi numiţi în funcţia publică de prefect, în urma
promovării unui examen de atestare pe post, conform art.III din Ordonanţă.
Potrivit art.III alin.3 din Ordonanţa de urgenţă, participanţii la
examenul de atestare pe post trebuia să îndeplinească condiţiile prevăzute
de art.15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu excepţia celor
prevăzute la lit.c , d şi e.
Condiţiile de organizare şi desfăşurare a examenului de atestare pe
post au fost stabilite prin H.G. nr. 1655/2005.3
1
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16 decembrie 2005
3
privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare în funcţiile publice de prefect
şi subprefect, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1142 din 16
decembrie 2005
281
Menţionăm că dispoziţiile legale la care am făcut referire sunt
aplicabile şi subprefecţilor.
3) Prefecţii şi subprefecţii nu pot fi membri ai unui partid politic sau
al unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi
partidelor politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii lor din funcţia
publică, astfel cum prevăd dispoziţiile art.22 din Ordonanţa de urgenţă.
4) Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor conferite de lege,
prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar prefectul municipiului Bucureşti
de trei subprefecţi, înregistrându-se astfel creşterea numărului de subprefecţi
faţă de reglementările anterioare.
b) Cu privire la atribuţia de „a conduce” serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor observăm că legea consolidează
conducerea „bicefală” a serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice
centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul
judeţelor.
În acest scop, prefecţilor le-au fost conferite noi atribuţii printre care:
• fundamentarea proiectelor de buget şi cenzurarea execuţiei
bugetare, prin emiterea avizului consultativ;
• desemnarea unui reprezentant în comisia de concurs pentru
ocuparea postului de conducător al serviciilor publice
deconcentrate;
• sancţionarea disciplinară a conducătorilor serviciilor publice
deconcentrate, prin formularea unei propuneri motivate în
acest sens, adresate ministerului de resort, etc.
c) Cu privire la înfiinţarea Colegiului prefectural
Se înfiinţează, în fiecare judeţ, colegiul prefectural compus din:
prefect, subprefecţi şi conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului, care îşi au sediul în judeţul respectiv.1
Colegiul prefectual se convoacă de către prefect „cel puţin o dată pe
lună şi oricând se consideră că este necesar”, la lucrările colegiului putând fi
invitate şi alte persoane a căror prezenţă se consideră necesară.
Potrivit legii, atribuţiile colegiului prefectural se vor stabili prin
hotărâre a Guvernului şi vor urmări, în principal, două mari obiective,
respectiv:
• Armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate care
au sediul în judeţ;
1
A se vedea art.251 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005
282
• Implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi
planurilor de acţiune ale Guvernului la nivelul judeţului.2
Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră Colegiul
prefectural este o structură organizatorică, fără personalitate juridică, cu o
componenţă aproape similară cu cea a fostei Comisii administrative
reglementată prin Legea nr. 69/1991 – legea administraţiei publice locale2,
abrogată prin Legea nr. 215/2001.
d) Cancelaria prefectului
Conform art.39 din lege, în cadrul instituţiei prefectului se
organizează şi funcţionează cancelaria prefectului.
Cancelaria prefectului este un compartiment organizatoric distinct,
format din: directorul cancelariei, doi consilieri, un consultant şi secretarul
cancelariei.
Personalul din cadrul cancelariei prefectului este numit şi eliberat
din funcţie de către prefect şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui contract
individual de muncă, încheiat în condiţiile legii, pe durata exercitării
funcţiei de către prefect.
3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei,

incompatibilităţi, conflictul de interese
Conform art. 123 alin. (1) din Constituţia României „Guvernul
numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti”, la
propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor, astfel cum rezultă şi
din prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare.
Sediul instituţiei prefectului, denumit prefectură, se află în
municipiul reşedinţă de judeţ, într-un imobil proprietate publică a statului, a
judeţului sau a municipiului, după caz3.
Pentru municipiul Bucureşti, respectiv judeţul Ilfov, sediul instituţiei
prefectului este în municipiul Bucureşti.
Sub imperiul Legii nr. 215/2001, pentru a fi numit în funcţia de
prefect se impunea condiţia studiilor superioare de lungă durată, fiind
eliminată condiţia de vârstă (cel puţin 30 de ani) prevăzută de Legea
nr.69/1991.
Aşa cum am mai arătat, începând cu data de 1 ianuarie 2006, potrivit
modificărilor aduse de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, coroborate cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004
2
A se vedea art.211 din Legea nr. 340/2004 modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, partea I-a, nr. 76 din 17 aprilie 1996
3
A se vedea art. 2 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului
283
prefectul face parte din categoria înalţilor funcţionari publici, renunţându-se
astfel la statutul său politic.
Pe cale de consecinţă, raporturile de serviciu ale prefectului se
modifică, suspendă şi încetează în condiţiile prevăzute de Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi
Pe de altă parte. conform art. 85 din Secţiunea a III-a, Capitolul III,
Titlul IV din Legea nr. 161/2003, funcţia de prefect este incompatibilă cu:
a) calitatea de deputat sau senator;
b) funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al
municipiului Bucureşti;
c) funcţia de consilier local sau consilier judeţean;
d) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul
organizaţiilor cu scop comercial;
e) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,
administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor
la societăţile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de
credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la
instituţiile publice;
f) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale
acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la
lit. e);
g) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale
societăţilor comerciale prevăzute la lit. e);
h) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale
regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;
i) calitatea de comerciant persoană fizică;
j) calitatea de membru al unui grup de interes economic;
k) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor
funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România
este parte.
Prefecţii pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al
cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.
La numirea în funcţie, persoana în cauză trebuie să declare că nu se
află într-o situaţie de incompatibilitate.
În cazul în care, pe timpul exercitării funcţiei de prefect, apare o
situaţie de incompatibilitate, constatarea se face de ministrul administraţiei
şi internelor, care îl va informa pe primul-ministru, pentru a dispune
măsurile necesare, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 86 lit. b) din Legea nr.
161/2003.
284
În ceea ce priveşte conflictul de interese, materia este reglementată
pentru prefect şi subprefect de art. 72 - 75 din Secţiunea a II-a, Capitolul II,
Titlul IV, Cartea I-a, din Legea nr. 161/2003.
Astfel, Prefectul este obligat să nu emită un act administrativ sau, să
nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii
în exercitarea funcţiei publice de autoritate, care ar produce un folos
material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I, potrivit art.
72 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.
Încălcarea acestei obligaţii constituie abatere administrativă, dacă nu
este o faptă gravă, potrivit legii, iar actele administrative emise sau actele
juridice încheiate în astfel de condiţii sunt lovite de nulitate absolută,
conform art. 73 alin. (1) şi (2) din legea sus-menţionată.
Verificarea sesizărilor privind încălcarea obligaţiilor prevăzute în
art. 72 alin. (1) se face de către Corpul de control al primului-ministru.
Rezultatul verificărilor se prezintă primului-ministru, care dispune
prin decizie, asupra măsurilor ce se impun.
În cazurile în care din verificări rezultă că prefectul sau subprefectul
a realizat foloase materiale prin săvârşirea unei abateri administrative,
primul-ministru poate dispune, după caz:
a) sesizarea organelor de urmărire penală competente;
b) sesizarea comisiilor competente de cercetare a averii,
constituite conform Legii nr. 115/1996 pentru declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu
funcţii de conducere şi control şi a funcţionarilor publici.
Decizia primului-ministru poate fi atacată la Curtea de Apel
Bucureşti – Secţia contencios administrativ, în termen de 15 zile de la
comunicare. Hotărârea Curţii de Apel este supusă recursului.
Hotărârea judecătorească irevocabilă, sau, după caz, decizia
primului-ministru, neatacată în termenul de 15 zile, se publică în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a.
Persoana care a săvârşit o astfel de abatere administrativă, constatată
după procedura menţionată, este decăzută din dreptul de a mai exercita
funcţia de prefect sau subprefect pentru o perioadă de 3 ani de la data
publicării hotărârii judecătoreşti sau, după caz, a deciziei primului-ministru.
Conflictul de interese poate fi sesizat primului-ministru de orice
persoană sau acesta se poate sesiza din oficiu.
Modul de soluţionare al sesizării va fi comunicat prefectului în
termen de 30 de zile de la data soluţionării acesteia, conform art. 74 alin. (2)
din Legea 161/2003.
Conform art. 75 din Legea nr. 161/2003 (Cartea I-a, Titlul IV,
Capitolul II, Secţiunea a-2-a) „Persoana care se consideră vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim ca urmare a existenţei unui conflict de
285
interese prevăzut în prezenta secţiune se poate adresa instanţei de judecată
competente, potrivit legii, în funcţie de natura actului emis sau încheiat.”
4. Atribuţiile prefectului
4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie

Statutul constituţional al instituţiei prefectului este stabilit de art.123
din Constituţia României, republicată, text care înlocuieşte fostul art. 122
modificat şi completat prin Legea de revizuire nr. 429/2003.
Potrivit art. 123 din Constituţie:
„(1) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul
Bucureşti.
(2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
(3) Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică.
(4) Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi
consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi
de subordonare.
(5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios
administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului,
în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.”
Aşa cum se arată în lucrarea „Constituţia României – revizuită –
comentarii şi explicaţii”1, instituţia prefectului se distinge prin următoarele
calităţi:
a) reprezentant al Guvernului;
b) şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti);
c) autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea
respectării legii de către autorităţile administraţiei publice
locale.
În ceea ce priveşte calitatea prefectului de reprezentant al
Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti prevăzută de art. 123 alin.
(1), preluată în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 340/2004, conform căruia
„Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local”, ne apare evidentă
natura politică a instituţiei prefectului.
Pe de altă parte, dar în legătură cu calitatea de reprezentant al
Guvernului în plan local, prefectul „conduce” serviciile publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
1
286
publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, revenind legiuitorului
misiunea de a stabili în concret competenţa prefectului1.
În legătură cu această atribuţie constituţională conferită instituţiei
prefectului, apreciem că nici Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului nu aduce clarificările necesare.
În opinia noastră, atâta vreme cât conducătorii serviciilor
deconcentrate ale ministerelor sunt numiţi de miniştri de resort şi se
subordonează acestora prin activitatea pe care o desfăşoară, atributul de
comandă revine miniştrilor. În acelaşi timp însă, având în vedere textul
constituţional şi deopotrivă, al legii speciale, trebuie să admitem teza unei
duble subordonări, în plan vertical şi în plan orizontal a serviciilor
deconcentrate ale ministerelor, implicit a conducătorilor acestora.
În sfârşit, art. 123 alin. (5) din Constituţia României, republicată,
consacră dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţei de contencios
administrativ actele pe care le consideră ilegale, emise sau adoptate de
autorităţile administraţiei publice locale, textul având aceeaşi redactare cu a
art. 122 alin. (4) din Constituţia revizuită.
Analiza textului constituţional menţionat, ne permite formularea
următoarelor observaţii:
a) deşi art. 123 alin. (4) din Constituţie consfinţeşte un statut
constituţional preşedinţilor consiliilor judeţene, alineatul 5 al
aceluiaşi articol omite din enumerare, actele administrative
emise de aceştia. Aşa fiind, în ipoteza în care prefectul ar ataca o
dispoziţie emisă de preşedintele consiliului judeţean pe care o
consideră ilegală, poate fi invocată neconstituţionalitatea
dispoziţiilor art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, text aflat în contradicţie cu prevederile
constituţionale menţionate.
b) competenţa prefectului de a ataca în instanţele de
contencios administrativ este exhaustivă, nefiind stabilite
excepţii, pe de o parte, iar, pe de altă parte, nu este prevăzut un
termen înăuntrul căruia prefectul poate verifica legalitatea actelor
administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei
publice locale şi de a le ataca la instanţa de contencios
administrativ2.
În aplicarea dispoziţiilor constituţionale, art. 26 din Legea
nr.340/2004 prevede că în exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea
legalităţii actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice
1
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată, pp.
261-262
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op.citată., p. 263
287
locale, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ
aceste acte, dacă le consideră nelegale. Actul atacat este suspendat de drept.
În astfel de situaţii, prefectul are obligaţia de a solicita autorităţilor
care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit
nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia, cu cel
puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ.
Trebuie relevat că art.261 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, a introdus o
serie de reguli procedurale speciale în astfel de litigii, şi anume:
a) acţiunea introdusă de către prefect pentru anularea unui act
administrativ al autorităţilor administraţiei publice locale socotit nelegal este
scutită de taxa de timbru;
b) acţiunea se judecă în regim de urgenţă;
c) termenele de judecată nu pot fi mai mari de 10 zile;
d) părţile se consideră a fi legal citate, dacă citaţia le-a fost
comunicată cu cel puţin o zi înaintea judecării;
e) hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţă în
ziua în care au luat sfârşit dezbaterile. În situaţii deosebite, pronunţarea
poate fi amânată cel mult două zile.
Conform alineatului 6 al aceluiaşi articol, aceste reguli se
completează cu cele ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
În opinia noastră, regulile procedurale instituite de Legea nr.
340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, sunt utopice şi cu
certitudine nu vor fi respectate de către instanţele de contencios.
Rămâne ca jurisprudenţa să infirme sau, dimpotrivă să confirme
punctul nostru de vedere.
4.2. Atribuţiile conferite de lege

Conform art. 4 din Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului,
activitatea prefectului se întemeiază pe principiile: legalităţii, imparţialităţii,
obiectivităţii, transparenţei şi liberului acces la informaţiile de interes
public, eficienţei, responsabilităţii, profesionalizării, orientării către
cetăţean.
Capacitatea juridică de drept public a instituţiei prefectului se
exercită în exclusivitate de către prefect, spre deosebire de exercitarea
drepturilor şi asumarea obligaţiilor civile ale instituţiei prefectului, care pot
fi delegate de către prefect, prin ordin şi altei persoane, conform
dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 340/2004.
Activitatea instituţiei prefectului este finanţată de la bugetul de stat.
În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte
potrivit art. 24 din Legea nr. 340/2004 următoarele atribuţii principale:
288
• asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti,
realizarea intereselor naţionale, aplicarea şi respectarea Constituţiei,
a legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte
normative, precum şi a ordinii publice;
• acţionează pentru realizarea în judeţ, respectiv în municipiul
Bucureşti, a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare şi
dispune măsurile necesare pentru îndeplinirea lor, în conformitate cu
competenţele şi atribuţiile ce îi revin, potrivit legii;
• acţionează pentru asigurarea climatului de pace socială, menţinerea
unei comunicări permanente cu toate nivelurile instituţionale şi
sociale, acordând o atenţie constantă prevenirii tensiunilor sociale;
• stabileşte, împreună cu autorităţile administraţiei publice locale şi
judeţene, priorităţile de dezvoltare teritorială;
• verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale
consiliului local sau ale primarului;
• asigură, împreună cu autorităţile şi organele abilitate, ducerea la
îndeplinire, în condiţiile stabilite prin lege, a măsurilor de pregătire
pentru situaţii de urgenţă;
• dispune, în calitate de preşedinte al Comitetului judeţean pentru
situaţii de urgenţă, măsurile care se impun pentru prevenirea şi
gestionarea acestora şi foloseşte în acest sens sumele special
prevăzute în bugetul propriu cu această destinaţie;
• utilizează, în calitate de şef al protecţiei civile, fondurile special
alocate de la bugetul de stat şi baza logistică de intervenţie în situaţii
de criză, în scopul desfăşurării în bune condiţii a acestei activităţi;
• dispune măsurile corespunzătoare pentru prevenirea infracţiunilor şi
apărarea drepturilor şi a siguranţei cetăţenilor, prin organele legal
abilitate;
• asigură realizarea planului de măsuri pentru integrare europeană
(atribuţie formulată nefericit s.n.);
• dispune măsuri de aplicare a politicilor naţionale hotărâte de Guvern
şi a politicilor de integrare europeană;
• hotărăşte, în condiţiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituţii
similare din ţară şi din străinătate, în vederea promovării intereselor
comune.
• asigură folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne în raporturile
dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice
deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale în care aceştia au
o pondere de peste 20%.
Atribuţii cu caracter de noutate regăsim în art.241 din lege care are
următoarea redactare: „Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de
289
primar sau de preşedintele consiliului judeţean în calitatea lor de
reprezentanţi ai statului în unitatea administrativ-teritorială şi poate sesiza
organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condiţiile
legii.”
Aşadar, prin normă cu caracter permisiv, „prefectul poate”,
legiuitorul a instituit controlul prefectului asupra unor aleşi locali.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub
aspectul neconstituţionalităţii.
Prefectul îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de lege şi de celelalte
acte normative, precum şi însărcinările stabilite de Guvern.
Aşa de exemplu, o atribuţie cu caracter de noutate absolută o
regăsim în art.1 alin.1 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru
aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, conform căruia: „În calitate de reprezentant al Guvernului pe
plan local, prefectul asigură legătura operativă dintre fiecare ministru,
respectiv conducător al organului administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului şi conducătorul serviciului public deconcentrat din
subordinea acestuia.”
Textul citat ni se pare cel puţin bizar şi neconstituţional, atâta vrme
cât art.123 alin.2 din Constituţie stabileşte că prefectul conduce serviciile
publice deconcentrate ale ministerelor.
Pe de altă parte, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte că miniştrii
şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din
subordinea Guvernului, pot delega prefectului unele atribuţii de conducere
şi control, printre care: verificarea modului de utilizare a fondurilor publice
alocate serviciului public deconcentrat, verificarea modului de realizare a
obiectivelor cuprinse în strategiile sectoriale, organizarea unor achiziţii
publice etc.
Ni se pare că aceste prevederi adaugă la legea organică privind
prefectul şi instituţia prefectului şi-n acelaşi timp contravin Constituţiei.
Din analiza atribuţiilor conferite de Constituţie şi lege prefectului,
rezultă că acesta are o competenţă materială specializată, care sub aspect
teritorial se limitează la nivelul judeţului, respectiv al municipiului
Bucureşti1.
5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor

Capitolul III al Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, este intitulat
„Drepturile şi îndatoririle membrilor Corpului prefecţilor şi al Corpului
1
Vezi Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 223
290
subprefecţilor”, reglementând pentru prima dată după 1990, în mod distinct
această materie.
Potrivit dispoziţiilor art. 19-22 din lege prefecţii în funcţie
beneficiază de următoarele drepturi speciale:
a) locuinţă de serviciu;
În cazul în care prefectul îşi desfăşoară activitatea în altă localitate
decât cea de domiciliu, beneficiază de locuinţă de serviciu.
Dacă prefectul se află în situaţia menţionată, cheltuielile privind
chiria locuinţei de serviciu şi cele ocazionate de mutarea în localitatea în
care îşi are sediul instituţia prefectului, sunt suportate din bugetul instituţiei
prefectului, conform art. 19 alin. (2) din lege.
Legea prevede că în atare situaţii, contractul de închiriere al locuinţei
de serviciu se încheie pe perioada exercitării funcţiei de prefect şi încetează
de drept, la data încetării exercitării funcţiei de prefect.
Constatăm că acest drept conferit prefectului este un drept special,
discriminatoriu, de care nu beneficiază alte categorii de funcţionari publici.
b) salarizarea prefecţilor se face în conformitate cu prevederile legii
privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici;
c) în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectului în funcţie i se
acordă onoruri militare, în conformitate cu dispoziţiile regulamentelor
specifice, cu ocazia ceremoniilor militare organizate în judeţ;
d) prefectul poate solicita instituţiilor şi autorităţilor administraţiei
publice documentaţii, date şi informaţii, iar acestea au obligaţia de a le
furniza cu celeritate.
Prefectul şi subprefectul nu pot fi membri ai unui partid politic sau ai
unei organizaţii căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidlor
politice, potrivit legii, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.
6. Actele prefectului
Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin, prefectul emite ordine cu
caracter normativ sau individual, în condiţiile legii, competenţă stabilită prin
art. 32 din Legea nr. 340/2004, care preia textul abrogat din art. 137 alin. (1)
din Legea nr. 215/2001 Legea administraţiei publice locale.
În ceea ce priveşte ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter
tehnic sau de specialitate, legea prevede obligaţia prefectului de a consulta
conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale
celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din subordinea
Guvernului, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale1. Deşi
textul preia redactarea art. 137 alin. (2) din Legea nr. 215/2004, considerăm
că se impunea renunţarea la termenul de „consultare” şi utilizarea unei
1
A se vedea art. 32 alin. (2) din Legea nr. 340/2004
291
formalităţi procedurale consacrate în doctrină, respectiv aviz (facultativ sau
consultativ) sau acord.
Ordinele cu caracter normativ devin executorii numai după ce au
fost aduse la cunoştinţă publică, în condiţiile legii, aşa cum rezultă din
coroborarea dispoziţiilor art. 32 alin. (3) cu cele ale art. 33 alin. (1) din
Legea nr. 340/2004. Aceste ordine se comunică de îndată Ministerului
Administraţiei şi Internelor.
Ministerului Administraţiei şi Internelor poate propune Guvernului
anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau
netemeinice, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr.340/2004 privind
instituţia prefectului.
Este evident însă faptul că Guvernul, la propunerea Ministerului
Administraţiei şi Internelor sau a altei autorităţi publice, poate dispune
anularea unui ordin emis de prefect şi pentru motive de neoportunitate, în
temeiul raporturilor de subordonare directă şi pe baza atribuţiei de control
ierarhic, conform art. 28 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea
şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
Ordinele emise de prefect în calitate de preşedinte al Comitetului
judeţean pentru situaţii de urgenţă produc efecte juridice de la data aducerii
lor la cunoştinţă, de la care devin şi executorii.
Potrivit art. 34 din Legea nr. 340/2004 prefecţii sunt obligaţi să
comunice ordinele de natura celor sus-menţionate conducătorului instituţiei
ierarhic superioare serviciului public deconcentrat.
Ordinele cu caracter individual emise de prefecţi devin executorii de
la data aducerii lor la cunoştinţă publică, potrivit art. 33 teza a II-a din
Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Fiind emise de o autoritate a administraţiei publice (prefectul), în
exercitarea atribuţiilor de putere publică, ordinele emise de prefecţi sunt acte
administrative de autoritate, cu caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu.
Deşi legea nu prevede în mod expres, legalitatea ordinelor
prefectului este cenzurată de către instanţele de contencios administrativ, ori
de câte ori lezează un drept subiectiv sau un interes legitim al unei persoane
fizice sau juridice, conform art. 52 alin. (1) din Constituţia României,
republicată.
Menţionăm că art. 34 şi art. 35 din Legea nr. 340/2004
reglementează raporturile dintre ministere şi celelalte autorităţi ale
administraţiei publice centrale, pe de o parte şi prefecţi, pe de altă parte.
Astfel, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale pot
propune Guvernului măsuri de anulare a ordinelor emise de prefect, dacă le
consideră nelegale, dar, în acelaşi timp au obligaţia să comunice de îndată
292
prefecţilor actele cu caracter normativ, pe care prefecţii trebuie să le
transmită serviciilor publice deconcentrate.
Pe de altă parte, prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte
organe ale administraţiei centrale măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii
serviciilor publice deconcentrate, organizate la nivelul unităţilor
administrativ-teritoriale şi, de asemenea, poate sesiza aceste autorităţi cu
privire la inoportunitatea unor acte administrative.
7. Subprefectul
Pentru îndeplinirea atribuţiilor şi prerogativelor ce îi revin potrivit
legii, prefectul este ajutat de doi subprefecţi, iar la municipiul Bucureşti de
trei subprefecţi, conform art. 8 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
Numirea şi eliberarea din funcţie a subprefecţilor se face în condiţiile
legii, prin decizie a primului-ministru, la propunerea prefectului şi cu avizul
Ministerului Administraţiei şi Internelor.
Deşi legea nu prevede, având însă în vedere prerogativele
excepţionale conferite de Legea nr. 90/2001, primului-ministru apreciem că
este vorba despre un aviz facultativ.
Ca şi în cazul prefectului, art. 9 din lege prevede că subprefectul face
parte din categoria înalţilor funcţionari publici, instituind şi condiţiile
necesare pentru ocuparea funcţiei.
Încetarea de drept a funcţiei de subprefect, conflictele de interese şi
incompatibilităţile sunt identice cu cele ale prefectului.
Subprefectul are aceleaşi drepturi şi îndatoriri cu cele ale prefectului.
În temeiul art.8 alin.2 din Legea nr. 340/2004 conform cărora
atribuţiile subprefectului se stabilesc prin hotărâre a Guvernului a fost
adoptată Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 pentru aplicarea unor prevederi
ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului,1 care, în
art.2 alin.1 prevede că: „Subprefecţii îndeplinesc, în numele prefectului,
atribuţii în domeniul conducerii serviciilor publice deconcentrate, ale
conducerii operative a instituţiei prefectului, precum şi alte atribuţii
prevăzute de lege ori sarcini date de Ministerul Administraţiei şi Internelor
sau de către prefect.”
Analiza textului citat ne permite să formulăm două observaţii şi
anume:
a) subprefecţilor le-au fost stabilite prin act normativ competenţe
proprii;
b) subprefecţii îşi exercită competenţele conferite prin lege în
numele prefectului.
1
293
Conform alin.2 al art.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006
principalele atribuţii ale subprefecţilor au fost grupate în două mari domenii
de activitate, astfel:
a) atribuţii exercitate în numele prefectului, cu privire la
conducerea serviciilor publice, dintre care enumerăm: analiza activităţii
desfăşurate de serviciile publice deconcentrate şi elaborarea de propuneri
pentru îmbunătăţirea activităţii acestora; consultarea conducătorilor
serviciilor publice deconcentrate cu privire la ordinele prefectului prin care
se stabilesc măsuri cu caracter tehnic de specialitate, potrivit legii şi
asigurarea transmiterii acestora către conducătorul instituţiei ierarhic
superioare; examinarea proiectelor bugetelor şi a situaţiilor financiare
privind execuţia bugetară întocmite de serviciile publice deconcentrate, în
vederea emiterii avizului de către prefect; întocmirea proiectului
regulamentului de funcţionare a colegiului prefectural, cu respectarea
prevederilor regulamentului-cadru; urmărirea modului de îndeplinire a
hotărârilor luate în cadrul colegiului prefectural etc.
b) atribuţii privind conducerea operativă a instituţiei prefectului,
prin care: asigurarea conducerii operative a instituţiei prefectului, cu
excepţia cancelariei prefectului; elaborarea proiectului regulamentului de
organizare şi funcţionare a instituţiei prefectului, pe care îl supune spre
aprobare prefectului; asigurarea elaborării proiectului ordinului prefectului
privind înfiinţarea şi organizarea oficiilor prefecturale, îndrumarea
metodologică a secretarilor unităţilor administrativ-teritoriale, gestionarea şi
urmărirea îndeplinirii măsurilor dispuse de către prefect cu privire la
realizarea sarcinilor reieşite din actele normative, asigurarea secretariatului
comisiei judeţene pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra
terenurilor, în calitate de secretar al comisiei etc.
Prin ordin al prefectului se stabilesc atribuţiile care revin fiecărui
subprefect.
Ordinele prefectului sunt contrasemnate de către subprefectul în
sarcina căruia incumbă punerea sa în aplicare.
În absenţa prefectului, atribuţiile acestuia se exercită de către
subprefectul desemnat prin ordin emis de prefect, astfel cum stabilesc
dispoziţiile art.3 alin.2 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006.
8. Instituţia prefectului
Pentru exercitarea de către prefect a prerogativelor care îi revin
potrivit Consttituţiei şi de alte acte normative, sub conducerea prefectukui, a
fost organizată instituţia prefectului.
294
Conform art.1 alin.2 din Legea nr. 340/2004, „Instituţia prefectului
este o instituţie publică, cu personalitate juridică, cu patrimoniu şi buget
propriu.
Structura sa organizatorică şi modul de funcţionare ale instituţiei
prefectului au fost reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 460/2006
pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi
Structurile de specialitate ale instituţiei prefectului se organizează, în
condiţiile legii, în direcţii, servicii şi birouri prin ordin emis de prefect, în
funcţie de specificul activităţii.
Personalul din cadrul instituţiei prefectului este format din
funcţionari publici, funcţionari publici cu statut special şi personal
contractual.
Numirea în funcţie a funcţionarilor publici, respectiv încadrarea
personalului contractual, precum şi modificarea, suspendarea şi încetarea
raporturilor de serviciu ori a raporturilor de muncă ale personalului din
cadrul instituţiei prefectului se efectuează prin ordin al prefectului, emis în
condiţiile legii.1
Principalele atribuţii ale structurilor de specialitate din cadrul
instituţiei prefectului sunt grupate în art.6 al Hotărârii Guvernului nr.
460/2006 după 7 criterii, astfel:
1) atribuţii cu privire la aplicarea şi respectarea Constituţiei, a
legilor şi a celorlalte acte normative, printre care:
• elaborează studii şi rapoarte cu privire la aplicarea actelor
normative în vigoare, precum şi propuneri pentru
îmbunătăţirea stării de legalitate;
• participă împreună cu reprezentanţii serviciilor publice
deconcentrate la acţiuni de verificare, potrivit competenţelor;
• prezintă prefectului propuneri privind priorităţile de
dezvoltare a judeţului;
• întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţ a
obiectivelor cuprinde în Programul de guvernare etc.
2) atribuţii cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice
locale şi contencios administrativ şi anume:
• conduc evidenţa actelor administrative adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale şi transmise
prefectului în vederea verificării legalităţii, asigură păstrarea
acestora, precum şi evidenţa acţiunilor şi dosarelor aflate pe
rolul instanţelor judecătoreşti;
1
A se vedea art.5 din Hotărârrea Guvernului nr. 460/2006
295
• examinează sub aspectul legalităţii, în termenele prevăzute
de lege, actele administrative adoptate sau emise de
autorităţile administraţiei publice locale;
• verifică legalitatea contractelor încheiate de autorităţile
administraţiei publice locale, asimilate actelor administrative,
la sesizarea prefectului de către persoanele interesate ori
vătămate într-un drept subiectiv;
• propun prefectului sesizarea, după caz, a autorităţilor
administraţiei publice locale emitente, în vederea reanalizării
actului considerat ilegal sau, după caz, a instanţei de
contencios administrativ, cu motivarea necesară;
• întocmesc documentaţia, formulează acţiunile în contencios
administrativ şi susţin în faţa acestora acţiunea formulată;
• avizează ordinele prefectului sub aspectul legalităţii;
• reprezintă prefectul şi instituţia prefectului în faţa instanţelor
judecătoreşti etc.
3) atribuţii cu privire la realizarea politicilor naţionale, a celor
de integrare europeană şi a planului de măsuri pentru integrarea
europeană şi intensificare a relaţiilor externe, printre care:
• întocmesc anual planul de acţiuni pentru realizarea în judeţe
a politicilor naţionale, a politicilor post-aderare în Uniunea
Europeană şi de intensificare a relaţiilor externe;
• acţionează pentru atragerea societăţii civile la acţiunile de
cunoaştere a reglementărilor şi programelor de finanţare
iniţiate şi susţinute de Uniunea Europeană etc.
4) cu privire la buna organizare şi desfăşurare a activităţii
pentru situaţii de urgenţă, precum şi la pregătirea şi ducerea la
îndeplinire a măsurilor de apărare care nu au caracter militar, printre
care cităm:
• urmăresc îndeplinirea măsurilor dispuse de către prefect, în
calitate de reprezentant al comitetului judeţean pentru
situaăţii de urgenţă;
• prezintă prefectului propuneri privind modul de utilizare, în
situaţii de criză, a fondurilor special alocate de la bugetul de
stat;
• propun prefectului, în situaţiile prevăzute de lege, convocarea
consiliilor locale, a consiliului judeţean, respectiv a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz;
• întocmesc rapoarte şi informări privind evoluţia şi
desfăşurarea evenimentelor în caz de dezastru, precum şi
296
măsurile întreprinse de autorităţile administraţiei publice
locale în acest domeniu, pe care le înaintează prefectului;
• asigură informarea prefectului cu privire la iminenţa
producerii unor fenomene naturale periculoase, cu privire la
evaluarea preliminară a efectelor şi a pagubelor produse etc.
5) cu privire la activitatea de eliberare şi de evidenţă a
paşapoartelor simple, printre care:
• soluţionează cererile pentru eliberarea paşapoartelor simple,
în conformitate cu prevederile legii;
• colaborează cu serviciile publice comunitare locale de
evidenţă a persoanelor pentru asigurarea eliberării
paşapoartelor simple, în sistem de ghişeu unic;
• administrează şi gestionează registrul judeţean, respectiv al
municipiului Bucureşti, de evidenţă a paşapoartelor simple şi
valorifică datele cuprinse în acesta;
• asigură furnizarea datelor necesare pentru actualizarea
permanentă a Registrului naţional de evidenţa paşapoartelor
simple etc.
6) cu privire la regimul permiselor de conducere, al certificatelor
de înmatriculare a autovehiculelor şi al plăcilor cu numere de
înmatriculare, respectiv:
• constituie şi actualizează registrul judeţean, respectiv al
municipiului Bucureşti, de evidenţă a permiselor de
conducere şi a autovehiculelor înmatriculate şi valorifică
datele cuprinse în acesta;
• organizează examenele pentru obţinerea permiselor de
conducere a autovehiculelor, în condiţiile legii;
• soluţionează cererile pentru eliberarea permiselor de
conducere a autovehiculelor, a certificatelor de înmatriculare
şi a plăcilor cu numere de înmatriculare pentru
autovehiculele rutiere, în sistem de ghişeu unic;
• colaborează cu serviciile publice comunitare locale de
evidenţa persoanelor etc.
7) în sfârşit, structurile de specialitate ale instituţiei prefectului
mai îndeplinesc şi următoarele atribuţii:
• întocmesc documentaţiile pentru fundamentarea ordinelor
emise de prefect;
• elaborează proiectele ordinelor emise de prefect şi le prezintă
acestuia pentru însuşire;
• organizează activitatea de primire a cetăţenilor în audienţe la
prefect şi subprefecţi;
297
• asigură primirea, înregistrarea şi soluţionarea în termen legal
a petiţiilor adresate prefectului;
• urmăresc şi aplică prevederile cuprinse în strategiile şi
programele pentru susţinerea reformei în administraţia
publică;
• asigură organizarea şi desfăşurarea şedinţelor consiliilor sau
comitetelor constituite în cadrul instituţiei prefectului,
potrivit legii etc.
Potrivit legii, prefectul poate stabili prin ordin şi alte atribuţii pentru
structurile de specialitate ale instituţiei prefectului, care să asigure în cele
mai bune condiţii atribuţiile conferite de lege prefectului.
9. Colegiul prefectural
În fiecare judeţ şi respectiv în municipiul Bucureşti, se organizează
şi funcţionează un colegiu prefectural, condus de prefect astfel cum prevăd
dispoziţiile art.12 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006, emise în baza
art.251 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului.
Colegiul prefectural este format din: subprefecţi şi conducătorii
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din subordinea Guvernului care îşi au sediul
în fiecare judeţ.
Colegiul prefectural se întruneşte în şedinţe cel puţin o dată pe lună
şi ori de câte ori se consideră necesar, la convocarea prefectului.
Principalele atribuţii ale colegiului prefectural constau în:
a) armonizarea activităţii serviciilor publice deconcentrate;
b) implementarea programelor, politicilor, strategiilor şi planurilor
de acţiune ale Guvernului la nivelul fiecărui judeţ.
Activitatea colegiului prefectural se desfăşoară pe baza unui
regulament aprobat prin ordin emis de prefect.
Conform art.15 din Hotărârea Guvernului nr. 460/2006 îndrumarea
şi controlul ierarhic de specialitate asupra activităţii prefecţilor şi a
instituţiilor prefectului se asigură de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
298
CAPITOLUL IX
FUNCŢIA PUBLICĂ
1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică

Funcţia publică este o noţiune fundamentală a dreptului
administrativ, motiv pentru care a constituit o preocupare constantă atât a
legislativului, precum şi a doctrinei de specialitate din ţară şi din străinătate.
În ţara noastră, s-a înregistrat o bogată tradiţie în ceea ce priveşte
reglementarea şi definirea conceptului de funcţie publică.
Primele reglementări în această materie le regăsim în Regulamentele
Organice ale Moldovei şi Munteniei.
Au urmat apoi reformele legislative ale domnitorului Al. I. Cuza
care au vizat şi funcţionarii din administraţia de stat.
Constituţia din 1866, consacra în art. 88 principiul conform căruia
regele avea competenţa să numească şi să revoce miniştrii şi de asemenea,
numea sau confirma în „funcţiunile publice potrivit legii”. În acest spirit,
art. 131 alin. (5) al legii fundamentale prevedea adoptarea unei legi speciale
„asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în funcţiunile administraţiei
publice”, care, din nefericire nu a mai fost adoptată.
În mod indubitabil, Constituţia din 1923 a reprezentat un progres de
reglementare, articolul 8 statuând:
„(1) Nu se admite în stat nici o deosebire de naştere sau de clase
sociale.
(2) Toţi Românii, fără deosebire de origine etnică, de limbă sau de
religie sunt egali înaintea legii şi datori a contribui fără osebire la dările şi
sarcinile publice.
(3) Numai ei sunt admisibili în funcţiile şi demnităţile publice, civile
şi militare.
(4) Legi speciale vor determina statutul funcţionarilor publici.
(5) Străinii nu pot fi admişi în funcţiunile publice decât în cazuri
excepţionale şi anume statornicite de legi.”1
Pe baza principiilor constituţionale la data de 19 iunie 1923 a fost
publicată Legea pentru Statutul funcţionarilor publici2, care avea următoarea
structură:
a) Partea I intitulată „Dispoziţii aplicabile tuturor funcţionarilor
publici” cu un număr de 7 capitole, după cum urmează:
1
Publicată în Monitorul Oficial nr. 282 din 29 martie 1923, votată în Adunarea Naţională
Constituantă, în şedinţele de la 26 şi 27 martie 1923
2
Decret nr. 3112 din 15 iunie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 60 din 19 iunie 1923
299
• Capitolul I: „Dispoziţii generale”
• Capitolul II: „Condiţii generale de accesibilitate în
funcţiuni”
• Capitolul III: „Stabilitate”
• Capitolul IV: „Îndatoriri şi răspunderi”
• Capitolul V: „Incompatibilităţi”
• Capitolul VI: „Salarii, indemnizări, pensii şi concedii”
• Capitolul VII: „Asociaţiile de funcţionari”
b) Partea a II-a intitulată „Dispoziţiuni speciale” cu un număr de 7
capitole astfel:
• Capitolul I
• Capitolul II: „Condiţii de admisibilitate”
• Capitolul III: „Despre numiri şi înaintări”
• Capitolul IV: „Transferări”
• Capitolul V: „Disciplina”
• Capitolul VI: „Comisiile de disciplină”
• Capitolul VII: „Dispoziţii diverse şi tranzitorii”
Câteva luni mai târziu, a fost adoptat Regulamentul pentru aplicarea
Legii Statutului funcţionarilor publici care a avut menirea de a detalia
prevederile legii şi de a statua un cadru general, unitar, de aplicare a
acesteia.1
În opinia noastră, importanţa celor două acte normative rezidă în
faptul că stabilesc regimul juridic al funcţionarului public, un regim juridic
diferit de cel al personalului angajat pe baza unui contract individual de
muncă.
Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 cu
unele modificări ulterioare, a fost abrogată odată cu adoptarea Codului
funcţionarilor publici la 8 iunie 1940. Şi acest Cod a suferit numeroase
modificări care au impus republicarea sa în Monitorul Oficial din 10 martie
1942, fiind abrogat după 23 august 1944.
Ulterior, materia a fost reglementată prin Legea nr. 746 din 22
septembrie 1946, abrogată prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie 1949,
întrucât se afla în curs de legiferare primul Cod al muncii.
Codul muncii din 8 iunie 1950, cu modificările şi completările
ulterioare, a fost abrogat prin Legea nr. 10 din 23 noiembrie 1972 pentru
aprobarea Codului muncii al R.S.R.2, dispoziţiile lor fiind aplicabile tuturor
categoriilor de „oameni ai muncii”, inclusiv „aparatului de stat”.
1
Decret nr. 5506 din 19 noiembrie 1923, publicat în Monitorul Oficial nr. 189 din 23
noiembrie 1923
2
Publicat în Buletinul Oficial al R.S.R. Partea I-a, nr. 140 din 1 decembrie 1972
300
În „aparatul de stat” era inclus „personalul încadrat în ministere şi
alte organe centrale, în organele locale ale administraţiei de stat, în justiţie,
procuratură şi în alte instituţii …”3
Cu unele modificări explicite sau implicite, Legea nr. 10/1972 a
produs efecte juridice până la data de 1 martie 2003, fiind abrogată de Legea
nr. 53/2003, actualul Cod al muncii.
2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică

Sediul materiei îl regăsim în art. 16 şi art. 73 alin. (3) lit. j) din legea
fundamentală şi în legea organică privind statutul funcţionarilor publici.
Astfel, art. 16 alin. (3) al Constituţiei din 1991 prevedea că:
„Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate de
persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară.”
Textul citat instituia două condiţii care trebuiau îndeplinite în mod
cumulativ de către persoanele care doreau să ocupe o funcţie publică,
respectiv: cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Pe cale de consecinţă,
străinii şi apatrizii nu puteau să ocupe astfel de funcţii.
Actuala Constituţie, a cărei revizuire s-a impus, printre altele şi din
perspectiva integrării ţării noastre în structurile Uniunii Europene, a adus
modificări de substanţă inclusiv în materia funcţiei publice, articolului 16
alin. (3) dându-i-se următorul conţinut: „Funcţiile şi demnităţile publice,
civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoane care au
cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea în
şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.”
Dintr-o analiză comparativă a celor două variante ale textului art.16
alin. (3) din Constituţie, observăm două modificări substanţiale şi anume:
a) a fost eliminată norma imperativă cu privire la cetăţenia română,
fiind înlocuită cu o normă permisivă; în consecinţă, s-a lăsat la
latitudinea legiuitorului să stabilească condiţiile, funcţiile şi
demnităţile publice care pot fi ocupate de cetăţenii străini sau
apatrizi;
b) s-a prevăzut garantarea egalităţii dintre femei şi bărbaţi în ceea
ce priveşte accesul la funcţiile şi demnităţile publice, dispoziţie
care se încadrează într-un curent de idei specific pentru
dezvoltarea democraţiilor contemporane.
Referitor la modalitatea de reglementare a statutului funcţionarilor
publici, atât Constituţia din 1991, precum şi Constituţia revizuită consacră
obligativitatea aprobării acestuia prin lege organică (art. 73 lit. j).
Deşi, în mod declarativ, legea privind statutul funcţionarilor publici
a constituit o prioritate pentru toate guvernele, ea a fost adoptată cu mare
3
Art. 58 din Legea nr. 10/1972
301
întârziere, respectiv în anul 1999, prin angajarea răspunderii Guvernului în
faţa Camerei Deputaţilor şi Senatului reunite în şedinţă comună, conform
art. 113 din Constituţia României1. Considerăm că adoptarea unei legi
organice prin acest procedeu legislativ care elimină dezbaterea
parlamentară, nu a constituit o alegere benefică, dimpotrivă, a rezultat o lege
lacunară şi în mare măsură inaplicabilă.
Aceste afirmaţii sunt susţinute de faptul că Legea nr. 188/1999 a
suferit numeroase modificări într-un termen foarte scurt, pe de o parte, iar,
pe de altă parte, aplicarea multor dispoziţii din lege a fost condiţionată de
norme pe care Guvernul României le-a emis cu mare întârziere.
Totuşi, chiar dacă Legea nr. 188/1999 a conţinut şi conţine o serie de
dispoziţii lacunare sau discutabile, pozitiv rămâne faptul că a consfinţit
regimul juridic al funcţiei publice şi al funcţionarilor publici.
3. Noţiunea de funcţie publică

Conceptul de funcţie publică s-a bucurat de o atenţie deosebită în
literatura de specialitate fiind emise o multitudine de definiţii, cu nuanţări de
la un autor la altul, de la un sistem de drept la altul.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu considera că
„Funcţiunea publică apare ca o grupare de atribuţiuni, de puteri şi de
competenţe în scopul de a da satisfacţiune unor anumite interese generale,
căci orice putere socială se legitimează numai prin scopul său de interes
public, neputându-se concepe ca o asemenea putere să fie întrebuinţată
pentru scopuri personale”.2 În opinia autorului „funcţiunile publice” sunt
organizări instituţionale, abstracte, care însă au menirea de a realiza un
triplu scop, respectiv: să facă, să pregătească sau să execute actele juridice.
Întrucât actele juridice sunt manifestări de voinţă proprii doar indivizilor
„funcţiunile publice trebuie să aibă titulari persoane fizice, care să exercite
puterile atribuite funcţiunei, în limitele competenţei determinate de
legiuitor…”3, cu alte cuvinte funcţiile publice trebuie deservite de
funcţionari publici.
În perioada 1949 – 1989 nu au existat reglementări privind funcţia
publică şi funcţionarul public, fiind aplicabile întregului personal
dispoziţiile Codului muncii care a intrat în vigoare în 1950.
1
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I-a, nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificările ulterioare, modificată şi
completată prin Legea nr. 251 din 23 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
2
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ediţia a IV-a,
Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, 1934, p. 522
3
302
Cu toate acestea, doctrina de specialitate a învederat necesitatea
elaborării unor statute aplicabile diferitelor categorii de funcţionari din
administraţia de stat.1
După anul 1990, doctrina de drept public din ţara noastră s-a
preocupat în mod constant de abordarea conceptului de funcţie publică,
impunând legiuitorului adoptarea unei reglementări specifice.
Într-o opinie de referinţă, funcţia publică reprezintă „situaţia juridică
a persoanei fizice învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei
autorităţi publice şi constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor ce
formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi
organul care l-a învestit.”2
Prof. Alexandru Negoiţă defineşte funcţia publică ca fiind: „un
ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin acte juridice emise pe baza
şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană fizică
angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală
de a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”.3
Într-o altă opinie, funcţia publică reprezintă „complexul drepturilor
şi obligaţiilor de interes general stabilite potrivit legii în scopul realizării
competenţei unei autorităţi publice, instituţii publice sau regii autonome, de
către persoane legal învestite.”4
Funcţia publică este definită de prof. V. Vedinaş ca fiind „situaţia
juridică legal determinată a persoanei fizice învestită cu prerogative în
realizarea competenţei unei autorităţi publice, în regim de putere publică,
având ca scop realizarea în mod continuu a unui interes general.”5
În sfârşit, o abordare deopotrivă explicită şi pragmatică o regăsim la
prof. Ioan Santai care atribuie noţiunii două accepţiuni.
În sens larg, funcţia publică reprezintă „o situaţie juridică
predeterminată normativ constituită dintr-un complex unitar de drepturi şi
obligaţii prin a căror realizare se înfăptuieşte în mod specific competenţa
unui organ de stat exercitându-se puterea publică în conformitate cu
atribuţiile ce revin autorităţii respective.”6
1
A se vedea Antonie Iorgovan, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti,
1986, pp. 306-309, M.T. Oroveanu, Consideraţii privind necesitatea, principiile şi
conţinutul unui statut al funcţionarilor din administraţia de stat, în revista „Studii şi
Cercetări Juridice” nr. 3/1978, pp. 269-276 etc.
2
3
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1996, p. 95
4
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată., p. 437
5
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico-administrative. Manual practic,
6
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj
Napoca, 2002, p. 77
303
În sens restrâns, autorul consideră că trebuie să avem în vedere
funcţia executivă sau administrativă, pe care o defineşte ca „o categorie ce
reprezintă situaţia juridică legal predeterminată, constând dintr-un complex
unitar de drepturi şi obligaţii prin care se înfăptuieşte, de regulă, competenţa
unui organ al administraţiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii
publice executive în conformitate cu atribuţiile ce revin autorităţii în
cauză.”1
Analiza definiţiilor prezentate ne relevă câteva elemente constante,
cu alte cuvinte trăsăturile specifice ale funcţiei publice, după cum urmează:
a) funcţia publică reprezintă o situaţie juridică, o abstractizare care
trebuie îndeplinită exclusiv de o persoană fizică;
b) funcţia publică se obiectivează printr-un complex de drepturi şi
obligaţii;
c) se creează prin lege sau prin acte administrative emise în temeiul
legii, în scopul de a satisface interesul general;
d) se exercită în mod continuu, fără intermitenţe, întrucât este
afectată satisfacerii interesului public;
e) funcţia publică se exercită în regim de putere publică, fie în mod
direct prin emiterea de acte juridice, fie indirect prin activităţi de
pregătire, executare sau control care presupun prerogative de
putere politică;
f) are o anumită specializare care derivă din competenţa stabilită
prin lege.
Faţă de cele relevate, considerăm că funcţia publică poate fi definită
ca fiind o situaţie juridică predeterminată prin „lege”, care constă dintr-un
ansamblu de drepturi şi obligaţii de interes general, în scopul de a îndeplini,
în regim de putere politică, competenţa unei autorităţi publice de către
funcţionari publici legal învestiţi.
În acelaşi timp, definiţia funcţiei publice o regăsim şi în legislaţie.
Astfel, conform art. 2 din Legea nr. 188/1999: „Funcţia publică
reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul
legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către
administraţia publică centrală, administraţie publică locală şi autorităţile
administrative autonome.”2
În varianta iniţială a Legii nr. 188/1999, art. 3 consacra următoarea
definiţie: „Funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul
legii, în scopul realizării competenţelor sale.”
1
Ioan Santai, op. citată, pp. 79-80
2
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
304
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte în Anexa la lege lista
cuprinzând funcţiile publice.
Realizând o analiză comparativă a modalităţii în care doctrina de
drept public şi legiuitorul definesc noţiunea de funcţie publică, apreciem ca
necesare şi oportune câteva observaţii.
În primul rând, remarcăm faptul că legiuitorul a avut în vedere
funcţia publică în sens restrâns, mai precis, funcţia publică din administraţia
publică centrală şi locală. Această concluzie ne-o fundamentăm pe două
argumente, respectiv:
a) prevederea expresă din art. 2 al Legii nr. 188/1999, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare;
b) lista funcţiilor publice prevăzute în anexa aceleiaşi legi.
În acelaşi timp, subliniem că nu există identitate între funcţia publică
administrativă şi funcţia publică executivă, care nu constituie apanajul
exclusiv al administraţiei publice, ea putându-se regăsi şi în activitatea
publică desfăşurată de alte autorităţi (parlament, justiţie, Preşedintele
României).1
În al doilea rând, relevăm că legiuitorul stabileşte conţinutul funcţiei
publice ca fiind „ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor”. Dacă, în mod
tradiţional, doctrina de drept public înţelege prin atribuţii prerogativele cu
care este înzestrată o autoritate, o structură funcţională sau o persoană,
totalitatea atribuţiilor constituind competenţa autorităţilor publice, structurii
funcţionale sau persoanei, după caz, inedită şi de natură a induce confuzie,
ne apare utilizarea termenului de responsabilitate.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate2, termenul de
responsabilitate excede sferei de reglementare prin acte normative, având
mai mult o conotaţie politico-etică, decât una juridică. Altfel spus, termenul
de responsabilitate nu se identifică cu cel de răspundere juridică,
responsabilitatea fiind strâns legată de morală, de civism etc. spre deosebire
de răspundere care, intervine atunci când este încălcată o obligaţie stabilită
prin normă juridică.
În consecinţă, ne apare neadecvată şi de natură a crea confuzie
inconsecvenţa legiuitorului în utilizarea terminologiei, lăsând doctrinei şi
jurisprudenţei sarcina de a aduce clarificările necesare.
4. Clasificarea funcţiei publice

Doctrina nu este unitară în identificarea criteriilor după care se pot
clasifica funcţiile publice.
1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80
2
A se vedea în acelaşi sens Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 80; Eugen Popa, Drept
administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p. 111
305
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu considera că: „Pe lângă
unele din aceste funcţiuni sunt stabilite atribuţiuni şi competenţe necesare
pentru conducerea serviciilor, alte funcţiuni au numai atribuţiuni de a
prepara lucrările şi a documenta pe conducătorul serviciului, când urmează
să ia deciziunea; în fine, pe lângă alte funcţiuni, găsim puteri şi competenţe
pentru a putea executa măsurile ordonate de organele de deciziune.”1
Prin descrierea făcută, autorul realiza o clasificare a funcţiilor
publice după importanţa acestora, în două categorii şi anume:
a) funcţii de conducere, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor
de decizie;
b) funcţii de execuţie, caracterizate prin preponderenţa atribuţiilor
de pregătire (organizare) şi executare a deciziei.
Acelaşi autor, mai realiza o clasificare din punct de vedere al
competenţei, relevând că funcţiile publice sunt destinate, după caz: „1)
unele să facă acte juridice, adică manifestări de voinţă în scop de a produce
efecte juridice; 2) altele să prepare facerea acestor acte; 3) iar altele să
execute actele juridice sau deciziunile administrative sau judecătoreşti”.2
În doctrina actuală de drept public, prof. A. Iorgovan realizează o
amplă analiză a funcţiilor publice, inclusiv sub aspectul clasificării acestora,
utilizând mai multe criterii, astfel:
a) din punct de vedere al importanţei funcţiei în realizarea
competenţelor unei autorităţi publice autorul distinge două mari
categorii: funcţii de conducere şi funcţii de execuţie.
La rândul lor, funcţiile de conducere sunt clasificate după:
• conţinutul procesului decizional administrativ;
• sursa legislativă în temeiul căreia a fost înfiinţată;
• gradul de complexitate şi răspundere;
• natura intrinsecă a funcţiei;
• salariu.
b) Din punct de vedere al naturii lor, funcţiile de execuţie sunt
clasificate în două categorii, respectiv: funcţii pur administrative (principale,
auxiliare etc.) şi funcţii de specialitate (tehnice, economice, juridice etc.).
c) după gradul de stricteţe, sunt identificate două categorii şi anume:
funcţii civile şi funcţiile cu caracter militar.
d) după modul de desemnare a titularilor, autorul distinge trei
categorii, după cum urmează:
• funcţii care presupun numirea titularilor;
• funcţii care presupun repartizarea titularilor;
1
P. Negulescu, op. citată, p. 522
2
Idem
306
• funcţii care presupun alegerea titularilor.
e) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii, respectiv:
• funcţii cărora li se aplică regimul dreptului comun, prin
dreptul comun înţelegând regimul stabilit prin Legea
nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici;
• funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale.1
După intrarea în vigoare a Legii privind Statutul funcţionarilor
publici, în literatura de specialitate s-au reformulat criteriile de clasificare a
funcţiilor publice, baza de referinţă constituind-o atât doctrina tradiţională,
precum şi legea organică în materie.2
Înainte de a identifica criteriile după care sunt clasificate funcţiile
publice prin Legea nr. 188/1999, considerăm că sunt necesare două
precizări, astfel:
• funcţiile publice sunt clasificate de legiuitor utilizându-se atât
criterii explicite precum şi criterii implicite;
• unele criterii sunt aplicabile tuturor funcţiilor publice
(funcţiei publice în sens larg), în timp ce altele sunt aplicabile
exclusiv funcţiilor publice administrative (în sensul restrâns).
În opinia noastră, din conţinutul Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
se pot desprinde următoarele criterii de clasificare şi, pe cale de consecinţă,
următoarele categorii de funcţii publice:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil distingem două
categorii:
• funcţii publice cărora li se aplică dispoziţiile Legii
nr.188/1999;
• funcţii publice cărora le sunt aplicabile dispoziţiile unor
statute speciale (art.5 din lege).
Astfel, potrivit art. 5 din Legea nr. 188/1999 „Pot beneficia de
statute speciale, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
următoarelor servicii publice:
a) structurile de specialitate ale Parlamentului României;
b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;
c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
d) serviciile diplomatice şi consulare;
e) autoritatea vamală;
f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului Administraţiei şi
Internelor;
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 565-570
2
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, p. 408; L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H.
Rogoveanu, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 2001, pp. 78-79
307
g) alte servicii publice stabilite prin lege.”
Faţă de textul legal menţionat, considerăm pertinente câteva
observaţii şi comentarii.
În primul rând, ne exprimăm opinia că legea prevede prea multe
excepţii putându-ne conduce la concluzia că nu constituie „dreptul comun”
în materie.
Spre deosebire de actuala reglementare, Legea pentru statutul
funcţionarilor publici din 1923 stipula în art. 2: „Nu intră în prevederile
prezentei legi:
a) funcţiunile politice şi cele elective;
b) Mitropoliţii şi Episcopii;
c) funcţionarii corpurilor legiuitoare a căror organizare este stabilită
de regulamentul interior al fiecărui corp legiuitor în parte, care
constituie statutul lor;
d) specialiştii străini cărora li se încredinţează, vremelnic sau prin
contract, o funcţiune publică;
e) lucrătorii, precum şi personalul angajat pentru un timp
determinat sau pentru o anume lucrare.”
Ne apare evident faptul că reglementarea din perioada interbelică
avea o aplicabilitate mult mai largă, constituind „dreptul comun” sau „legea
cadru” pentru toţi funcţionarii publici.
În al doilea rând, ni se pare bizar faptul că legiuitorul organic
utilizează o normă permisivă şi una de trimitere: „Pot beneficia de statute
speciale … lit. g: alte servicii publice stabilite prin lege”, atâta timp cât art.
73 alin. (3) lit. j) din Constituţia României, republicată, instituie principiul
conform căruia statutul funcţionarilor publici se aprobă prin lege organică.
În sfârşit, apreciem că, în fapt, dispoziţiile Legii nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici sunt aplicabile unei sfere restrânse de
funcţionari publici, respectiv celor din Guvern, din cadrul unor ministere şi
altor organe ale administraţiei publice centrale, unor servicii publice
deconcentrate ale ministerelor, parţial prefecturilor şi, mai ales,
funcţionarilor din aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene.
Pe de altă parte, conform art. 6 din lege: „Prevederile prezentei legi
nu se aplică:
a) personalului contractual salariat din aparatul propriu al
autorităţilor şi instituţiilor publice care desfăşoară activităţi de
secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-
reperaţii şi de deservire pază, precum şi altor categorii de
personal care nu exercită prerogative de putere publică;
persoanele care ocupă aceste funcţii nu au calitatea de funcţionar
public şi li se aplică legislaţia muncii;
308
b) personalului salariat încadrat, pe baza încrederii personale, în
cabinetul demnitarului;
c) corpului magistraţilor;
d) cadrelor didactice;
e) persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.”
2. Având drept criteriu natura atribuţiilor, distingem două categorii de
funcţii, respectiv: funcţii publice generale şi funcţii publice speciale
(art. 7 lit. a).
Funcţiile publice generale sunt definite de legiuitor ca fiind
„ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun
tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării
competenţelor lor generale”, iar „Funcţiile publice specifice reprezintă
ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter specific unor
autorităţi şi instituţii publice stabilite în vederea realizării competenţelor lor
specifice sau care necesită competenţe şi responsabilităţi specifice”1
3. După nivelul studiilor, legea împarte funcţiile publice în trei clase,
astfel:
a) clasa I-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer
studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă
sau echivalentă;
b) clasa a II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se
cer studii superioare de scurtă durată, absolvite cu diplomă;
c) clasa a III-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se
cer studii liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu
diplomă de bacalaureat.
4. După ponderea unor activităţi în conţinutul funcţiei distingem
funcţii publice de conducere şi funcţii publice de execuţie.2 Funcţiile publice
de conducere sunt stabilite în Anexa Legii nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici intitulată „Lista cuprinzând funcţiile publice”. Fără a
realiza o enumerare exhaustivă, subliniem că în cadrul funcţiilor publice de
conducere sunt incluse următoarele:
a) funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari
publici, în care se includ funcţiile de secretar general al Guvernului
şi secretar general adjunct în cadrul ministerelor şi celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale;
b) funcţiile de director general din cadrul autorităţilor administrative
autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale;
1
A se vedea art. 7 alin. 2 şi 3 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcţionarilor
publici, cu modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 12 şi 13 din Legea nr. 188/1999
309
c) secretar al unităţilor administrativ – teritoriale (judeţe, municipii,
oraşe şi comune);
d) director, şef serviciu, şef birou în aparatul de specialitate al
primarilor sau al consiliilor judeţene etc.
Specific acestor funcţii le este prevalenţa activităţilor de organizare,
coordonare, îndrumare şi control faţă de cele de execuţie.
Pe de altă parte, funcţiile publice de execuţie sunt împărţite de
legiuitor în două categorii, respectiv funcţii publice generale şi specifice,
particularizate prin ponderea activităţilor de execuţie.
5. După vechimea în specialitate, distingem funcţii publice ocupate de
funcţionari debutanţi şi funcţii publice ocupate de funcţionari publici
definitivi.
6. Din punct de vedere al rigurozităţii disciplinei distingem: funcţii
publice civile şi funcţii publice cu caracter militar.
7. Ultimele modificări şi completări aduse Legii nr. 188/19991 au
consacrat o nouă clasificare a funcţiilor publice, astfel:
a) funcţii publice de stat, definite ca fiind acele funcţii publice
stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul ministerelor, organelor de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul
autorităţilor administrative autonome;
b) funcţii publice teritoriale, în care se includ funcţiile publice
stabilite şi avizate, potrivit legii, în cadrul instituţiei prefectului, serviciilor
publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale;
c) funcţii publice locale sunt funcţiile publice stabilite şi avizate,
potrivit legii, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei
publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora.
Aşadar, putem constata că legiuitorul a introdus o clasificare a
funcţiilor publice, utilizând un criteriu complex, respectiv natura şi nivelul
ierarhic al autorităţii publice, făcând distincţie între autorităţile
administraţiei publice centrale (de stat), pe de-o parte şi cele aparţinând
administraţiei publice locale, pe de altă parte.
În opinia noastră, această nouă clasificare nu este întâmplătoare,
urmând a se reflecta ca atare în viitoarea reglementare privind salarizarea
funcţionarilor publici.
5. Natura juridică a funcţiei publice
1
Vezi art.71 din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 574 din 4 iulie 2006
310
Determinarea naturii juridice a funcţiei publice a constituit şi
constituie un teren al disputei în planul doctrinei.
Apreciem că din diversitatea opiniilor exprimate în ţară şi în
străinătate, s-au conturat două teze fundamentale.
Astfel, o primă teză promovată de doctrina dreptului civil consacră
„situaţia contractuală” a funcţiei publice.
Cu alte cuvinte, în această opinie se susţine că persoanelor angajate
în baza unui contract de muncă, precum şi funcţionarilor care exercită o
funcţie de stat (publică) li se aplică acelaşi regim juridic contractual.
Dimpotrivă, reprezentanţii celei de a doua teze, doctrinarii dreptului
administrativ susţin faptul că funcţia de stat (publică) are un statut legal,
distinct de cel născut în baza unui contract.1
Adepţii acestei teorii îşi bazează susţinerile pe două argumente
puternice şi anume:
a) raportul de funcţiune ia naştere în toate cazurile în temeiul unui
act de autoritate şi nu ca urmare a consimţământului, acordului
dintre părţi;
b) titularul funcţiei publice (funcţionarul public) exercită
prerogative de putere publică reieşite direct din lege şi nu
drepturi născute pe bază contractuală.
În acest sens, elocvente sunt aprecierile prof. M. Văraru: „Trebuie să
recunoaştem că funcţionarii nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori,
nici comisionari ai acelora care i-au numit în funcţie. Actul de numire nu
este nici un contract de natură civilă pentru simplul motiv că voinţa şi
consimţământul funcţionarului numit – elemente care joacă un rol esenţial
în contractele civile – nu au nici o importanţă la numire, nici mai târziu în
exerciţiul funcţiunii. Între raporturile ce se nasc între stat şi funcţionarii săi
şi raporturile civile dintre doi particulari nu se poate face absolut nici o
apropiere. În primul caz raporturile sunt de drept public, în cazul din urmă,
de drept civil. Funcţionarii nu deţin nici o putere şi nici un drept de la
autoritatea care i-a numit, ci competenţa lor atât ratione loci cât şi ratione
materie o deţin de la o lege organică a funcţiunii.”2
Considerăm că această problemă a fost soluţionată de legea
fundamentală, în sensul că legiuitorul constituant a stabilit cu claritate că
prin două legi organice diferite se consacră statutul funcţionarilor publici
(art. 73 alin. 2 lit. j) şi cel al salariaţilor (art. 73 alin. 2 lit. p). În alţi termeni,
se instituie două regimuri juridice diferite, unul de drept public aplicabil
1
A se vedea Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura
All Beck, Bucureşti, 2001, pp. 551-560
2
M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Editura Socec, Bucureşti, 1928, pp. 147-
148
311
funcţionarilor publici şi altul de drept privat, aplicabil salariaţilor,
personalului contractual.
Astfel, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare, clarifică disputa
doctrinară, statuând în art. 1 alin. (1): „Prezenta lege reglementează regimul
general al raporturilor juridice dintre funcţionarii publici şi stat sau
administraţia publică locală, prin autorităţile administrative autonome ori
prin autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi
locale, denumite în continuare raporturi de serviciu.”
Iată aşadar, că legiuitorul organic a consacrat o sintagmă specifică,
cu caracter de noutate, anume „raporturi de serviciu” distinctă de
„raporturile de muncă”, denumire ce sugerează, în opinia noastră şi faptul că
funcţionarul public prestează un serviciu public.1
Menţionăm că raportul de serviciu ia naştere şi se exercită în temeiul
actului administrativ de numire, emis în condiţiile legii, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 4 alin, 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
Pe de altă parte, Codul muncii aprobat prin Legea nr. 53/2003
reglementează totalitatea raporturilor individuale şi colective de muncă
bazate pe consimţământul părţilor, cu alte cuvinte, pe contractul individual
şi contractul colectiv de muncă.
Ne apare astfel, cât se poate de evident faptul că, este vorba despre
două categorii de raporturi juridice distincte, şi anume: raporturi de serviciu
guvernate de normele dreptului public, pe de o parte, şi raporturi de muncă
guvernate de normele dreptului privat, pe de altă parte.
1
A se vedea şi capitolul IX din Legea nr. 188/1999 intitulat: Modificarea, suspendarea şi
încetarea raporturilor de serviciu
312
CAPITOLUL X
FUNCŢIONARII PUBLICI
1. Noţiune
În perioada interbelică, noţiunea de funcţionar public o regăsim în
art. 1 al Legii pentru Statutul funcţionarilor publici 1, conform căruia: „Sunt
funcţionari publici cetăţenii români fără deosebire de sex, care îndeplinesc
un serviciu public permanent (civil şi eclesiastic) la Stat, judeţ, comună sau
la instituţiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, guvernului
sau consiliilor judeţene sau comunale.”
Prof. Paul Negulescu critică această definiţie socotind-o lacunară, în
sensul că nu este suficientă doar condiţia impusă de legiuitor (aprobarea
bugetului) pentru a transforma o instituţie privată în serviciu public şi pe
cale de consecinţă, personalul acesteia să aibă calitatea de funcţionar public.
Astfel, deşi unele stabilimente de utilitate publică - persoane juridice de
drept privat - îşi supun bugetele de venituri şi cheltuieli spre aprobarea
parlamentului, guvernului sau consiliilor locale, funcţionarii acestora nu
sunt funcţionari publici, pentru că nu exercită prerogative de putere publică.
O trăsătură specifică funcţionarilor publici o reprezintă numirea în
funcţie care, nu poate fi făcută decât de autoritatea publică, „căci numirea
funcţionarilor publici este un act de autoritate, pe care nu-l pot face
particularii.”2
Plecând de la aceste considerente autorul citat apreciază că o
definiţie concludentă a funcţionarului public trebuie să ţină cont de
următoarele constante:
a) desemnarea sau numirea funcţionarului trebuie să se facă în
conformitate cu legea sau cu regulamentul;
b) funcţionarul public trebuie să exercite un serviciu permanent;
c) să primească un salariu periodic;
d) învestirea funcţionarului cu atributele funcţiunei are loc în urma
depunerii jurământului.3
În acest context, prof. Paul Negulescu formulează următoarea
definiţie: „Funcţionarii publici sunt acei cetăţeni care, fiind numiţi de
autoritatea competentă şi învestiţi în mod legal, cu atributele funcţiunei lor,
prestează în mod permanent, o anumită activitate, ce nu este exclusiv
1
2
3
313
manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public, în schimbul
unui salariu plătit periodic.”1
Într-o altă opinie, aparţinând aceleiaşi perioade, prof. Anibal
Teodorescu defineşte funcţionarul public ca fiind: „persoana care, în
schimbul unei remuneraţiuni, îndeplineşte sau colaborează în mod
permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând de autoritatea
administrativă a statului, judeţelor sau comunelor.”2
Definirea noţiunii de funcţionar public a constituit o preocupare
permanentă a doctrinei de drept administrativ postrevoluţionare, atât înainte
cât şi după intrarea în vigoare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul
Astfel, într-o altă concepţie, funcţionarul public este definit ca fiind
„persoana legal învestită prin numire sau alegere, într-o funcţie publică din
structura unui serviciu public administrativ, în scopul îndeplinirii
competenţei acesteia.”3
În opinia prof. Ioan Santai: „Titularul unei funcţii se numeşte
funcţionar, iar cel al unei funcţii publice se numeşte funcţionar public.
Titularul unei funcţii publice care implică şi exerciţiul autorităţii se va numi
funcţionar public de autoritate.” Cu aceste precizări prealabile, autorul
consideră că „Funcţionarul public este persoana fizică învestită în mod legal
cu exercitarea unei funcţii publice.”4
Rezumându-ne la aceste exemple din literatura de specialitate,
relevăm că potrivit art. 2 din Legea nr. 188/19995 (varianta iniţială a legii):
„Funcţionarul public este persoana numită într-o funcţie publică”, iar prin
articolul 5 se instituie principiul conform căruia „Dispoziţiile prezentei legi
se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii
aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel.”
Aşadar, remarcăm că spre deosebire de definiţiile din doctrină, foarte
complexe, motivate de demersul ştiinţific de a surprinde cât mai multe
trăsături specifice ale noţiunii, legiuitorul s-a rezumat la o definire deosebit
de succintă.
Cu mici nuanţări, optica legiuitorului a fost menţinută în timp.
Astfel, conform art. 2 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
„Funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile legii, într-o funcţie
publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se află în corpul
1
2
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Bucureşti, 1929, p.
261
3
Mircea Preda, Tratat elementar de drept administrativ român, ediţia a II-a, Editura
4
5
314
de rezervă al funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea de funcţionar
public”.
În acelaşi timp, legiuitorul stabileşte prerogativele de putere publică
pe care le poate exercita un funcţionar public din cadrul autorităţilor
administraţiei publice centrale şi locale, după cum urmează:
a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări
specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea
avizării acestora;
c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a
studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei
privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea
competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
d) consilierea, controlul şi auditul public intern;
e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
f) colectarea creanţelor bugetare;
g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în
raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept
public sau privat, din ţară sau străinătate, în limita competenţelor
stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care
îşi desfăşoară activitatea;
h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de
informatizare a administraţiei publice.1
În concluzie, relevăm că spre deosebire de salariaţi (personalul
contractual), funcţionarilor publici le sunt specifice unele particularităţi şi
anume:
a) sunt numiţi în funcţia publică prin act administrativ individual,
emis în condiţiile legii;
b) exercită prerogative de putere publică specifice funcţiei publice în
care au fost învestiţi în mod legal.
2. Categorii de funcţionari publici

Pentru doctrina de specialitate, clasificarea funcţionarilor publici în
diferite categorii a constituit o preocupare permanentă, autorii identificând
diferite criterii de clasificare.
Fără a realiza o prezentare exhaustivă a demersurilor teoretice în
materie, vom reda mai jos câteva opinii care ni se par a fi edificatoare.
1
A se vedea art. 2 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi
315
În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu distingea trei categorii
de funcţionari publici, utilizând drept criteriu de departajare specificul
activităţii (obiectul principal al acesteia) şi anume1:
a) funcţionari de deciziune sau de direcţiune, „acei cari au
conducerea unor servicii sau a unor subdiviziuni ale unui
serviciu sub direcţiunea superioară şi controlul funcţionarului
public”;
b) funcţionari „de preparaţiune”, a căror misiune principală este
aceea de a pregăti deciziile administrative;
c) funcţionari de execuţiune, care pun în aplicare deciziile
superiorilor.
În perioada postbelică, prof. Romulus Ionescu consideră că
funcţionarii din administraţia de stat pot fi clasificaţi după patru criterii,
respectiv:
a) gradul de independenţă în exercitarea funcţiei, conform căruia
distinge două categorii: funcţionari cu munci de răspundere şi
funcţionari fără munci de răspundere;
b) gradul de stricteţe al disciplinei, după care identifică funcţionari
civili şi funcţionari militari;
c) după gradul de tehnicitate, potrivit căruia distinge două categorii
de funcţionari, unii care exercită funcţii cu caracter pronunţat
tehnic şi alţii care exercită funcţii cu caracter preponderent
productiv;
d) după modul de recrutare, autorul distinge funcţionari aleşi şi
funcţionari numiţi.2
Într-o altă opinie, funcţionarii din administraţia de stat sunt
clasificaţi în trei categorii, în funcţie de rolul pe care îl au în realizarea
activităţii executive şi anume: funcţionari de decizie, de control şi de
execuţie.3
Alţi autori abordează concomitent clasificarea funcţiilor publice şi
implicit a funcţionarilor publici.
Astfel, prof. Antonie Iorgovan identifică un număr de patru criterii
după care realizează clasificarea funcţiei şi, în mod implicit a funcţionarilor
publici, iar prof. Ioan Santai realizează clasificarea funcţiilor şi
funcţionarilor publici după şase criterii, şi anume:
1
2
Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactică şi Pedagogică Bucureşti, 1970,
p. 181
3
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1997, pp.
177-180
316
a) după natura competenţelor (grad de independenţă în exercitarea
atribuţiilor şi mod de subordonare) distinge funcţionari de
conducere şi funcţionari de execuţie (operatorii);
b) după cerinţele privind nivelul studiilor absolvite;
c) după vechimea în muncă şi modul de învestire (titularizare)
conform căruia distinge între funcţionarii publici debutanţi şi
definitivi;
d) după modul de învestire, autorul distinge potrivit Statutului două
categorii: funcţionari publici şi personal auxiliar din aparatul de
lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice. (În opinia noastră,
această clasificare este superfluă întrucât se referă la două
categorii distincte de personal: funcţionari publici şi salariaţi -
personal contractual);
e) după competenţa teritorială se disting două categorii, respectiv:
funcţionari centrali sau guvernamentali (ministeriali sau
departamentali) şi funcţionari teritoriali sau locali (ai
prefecturilor, primăriilor, serviciilor publice descentralizate);
f) după gradul de stricteţe a disciplinei şi modului de subordonare,
două categorii respectiv funcţionari civili şi funcţionari militari.
Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş identifică şase criterii
potrivit cărora realizează clasificarea funcţiilor publice şi în mod implicit, a
funcţionarilor publici, după cum urmează:
a) după regimul juridic aplicabil, se disting două categorii şi
anume: funcţionari supuşi statutului general şi funcţionari supuşi
unor statute speciale;
b) după rigurozitatea disciplinei, cu o notă de personalitate sunt
identificate trei categorii: funcţionari publici civili, funcţionari
publici militari şi o categorie intermediară, în concret fiind vorba
despre funcţionarii civili din armată sau poliţie;
c) din punct de vedere al preponderenţei unor activităţi în
competenţa funcţiei distinge funcţionari publici de conducere şi
de execuţie;
d) după natura autorităţii publice, se disting două categorii,
respectiv funcţionari publici care fac parte din structura unor
autorităţi de natură statală şi funcţionari publici locali;
e) în funcţie de nivelul studiilor sunt identificaţi:
• funcţionari publici din categoria A, absolvenţi cu studii
superioare de lungă durată, cu diplomă de licenţă sau
echivalentă;
• funcţionari publici din categoria B, studii superioare de
scurtă durată, absolvite cu diplomă;
317
• funcţionari publici din categoria C, cei care au studii medii
liceale sau postliceale absolvite cu diplomă;
f) în funcţie de statutul lor se disting două categorii şi anume:
funcţionari publici debutanţi şi funcţionari publici definitivi.
În mod evident, opiniile citate nu au avut în vedere şi nici nu puteau
să ţină cont de dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, fiind
anterioare acestora.
În ceea ce ne priveşte, vom realiza clasificarea funcţionarilor publici,
cu precădere în funcţie de dispoziţiile Legii nr. 188/1999 privind Statutul
Pentru început, considerăm că trebuie remarcată preocuparea
legiuitorului pentru obiectul analizei noastre, Capitolul II al legii fiind
intitulat „Clasificarea funcţiilor publice - Categorii de funcţionari publici”,
iar Capitolul III are titlul „Categoria înalţilor funcţionari publici”.
Menţionăm însă, că regăsim în mod explicit sau implicit criterii de
clasificare ale funcţionarilor publici şi în alte dispoziţii care nu sunt cuprinse
în cele două capitole.
Astfel, din analiza Statutului funcţionarilor publici am identificat
următoarele criterii de clasificare şi categorii de funcţionari publici:
1. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil, distingem
conform art. 5 din lege, două categorii:
• funcţionari publici din cadrul autorităţilor şi instituţiilor
publice ale administraţiei publice centrale şi locale cărora li
se aplică dispoziţiile Statutului aprobat prin Legea
nr.188/1999, republicată, cu modificările şi comletările
ulterioare;
• funcţionari publici din cadrul unor autorităţi şi instituţii
publice ale administraţiei publice centrale şi locale cărora li
se aplică dispoziţiile unor statute speciale.
2. Din punct de vedere al actualităţii raporturilor de serviciu potrivit
art. 2, alin. (2) din lege, identificăm:
• corpul funcţionarilor publici în activitate, care se găsesc
în raporturi de serviciu cu autorităţile şi instituţiile
publice la care au fost numiţi şi învestiţi în funcţie;
• corpul funcţionarilor publici în rezervă, care include
funcţionarii publici eliberaţi dintr-o funcţie publică din
motive neimputabile.
3. Sub aspectul funcţiei publice pe care o îndeplinesc astfel cum
sunt clasificate şi definite în art. 7, alin. (1) lit. a şi art. 7, alin. (2)
din lege distingem:
• funcţionari publici care exercită funcţii publice generale;
318
• funcţionari publici care exercită funcţii publice specifice,
enumerarea concretă a acestora fiind realizată de legiuitor
în anexa la lege.
În opinia noastră, această clasificare este ambiguă, de lege ferenda
propunând abrogarea dispoziţiilor în cauză sau, reformularea în termeni
clari, fără echivoc.
4. După nivelul studiilor, distingem conform art. 8 din lege trei
categorii, respectiv:
• funcţionari publici clasa I-a, din care fac parte
funcţionarii care au studii superioare de lungă durată,
absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;
• funcţionari publici clasa a II-a, în care se includ cei care
au studii superioare de scurtă durată, absolvite cu
diplomă;
• funcţionari publici clasa a III-a, în cadrul căreia se includ
persoanele cu studii medii liceale, absolvite cu diplomă
de bacalaureat.
5. După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, legea
distinge în art. 9:
• categoria înalţilor funcţionari publici;
• categoria funcţionarilor publici de conducere;
• categoria funcţionarilor publici de execuţie.
Totodată, legiuitorul instituie în art. 9, alin. (2) regula conform
căreia funcţionarii publici numiţi în funcţii publice corespunzătoare claselor
a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie.
În legătură cu această clasificare apreciem necesare câteva precizări
şi comentarii pentru fiecare categorie în parte.
În ceea ce priveşte categoria înalţilor funcţionari publici, precizăm
că potrivit art. 11 din lege sunt incluse în această categorie persoanele
numite într-una din următoarele funcţii publice: secretar general al
Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului, secretar general şi
secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, prefect, subprefect, inspector guvernamental.
O primă observaţie este aceea că, legiuitorul organic nu stabileşte
norme generale, abstracte cu privire la funcţiile publice corespunzătoare
categoriei înalţilor funcţionari publici utilizând procedeul enumerării care,
evident este subiectiv. În opinia noastră, această categorie trebuia să
constituie un „vârf” al carierei funcţionarilor publici, la care să se acceadă
pe baza unor criterii obiective, cum ar fi: nivelul studiilor, activitatea
ştiinţifică, experienţa în administraţie etc., pe bază de examen susţinut în
319
faţa unei comisii formată din specialişti în domeniu, neangajaţi din punct de
vedere politic.
O a doua observaţie are în vedere cuprinderea în categoria înalţilor
funcţionari publici a prefecţilor şi subprefecţilor, dispoziţiile analizate
coroborându-se cu cele ale art. 9 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi
instituţia prefectului, conform cărora: „Prefectul şi subprefectul fac parte din
categoria înalţilor funcţionari publici”.
În opinia noastră, schimbarea regimului juridic al funcţiilor de
prefect şi subprefect prin lege organică nu va rezista în timp. Mai concret,
ne exprimăm mari rezerve în legătură cu depolitizarea funcţiilor de prefect
şi subprefect, astfel cum prevăd dispoziţiile legale menţionate, în ipoteza
posibilă şi probabilă a unor alternanţe la guvernare.
Printre altele, susţinerea noastră se fundamentează pe dispoziţiile art.
123 alin. 1 din Constituţia României, republicată, potrivit cărora: „Guvernul
numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti; alineatul 2 al
aceluiaşi articol stipulând că: „prefectul este reprezentantul Guvernului pe
plan local...” Or, în acest context constituţional considerăm că o schimbare a
guvernării va atrage, pe criterii politice schimbarea din funcţie a prefecţilor
şi subprefecţilor. Rămâne ca viitorul să ne confirme sau, dimpotrivă, sa ne
infirme opinia.
Categoria funcţionarilor publici de conducere, cuprinde, potrivit
art. 12 din Legea nr. 188/1991 privind Statutul funcţionarilor publici,
persoanele numite într-una din următoarele funcţii publice:
a) director general şi director general adjunct din aparatul
autorităţilor administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe
de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile
publice specifice asimilate acestora;
b) director şi director adjunct din aparatul autorităţilor administrative
autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile publice specifice
asimilate acestora;
c) secretar al unităţii administrativ – teritoriale;
d) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice
deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ – teritoriale, în
cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor
administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora,
precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora;
e) şef serviciu, precum şi funcţiile publice specifice asimilate
acesteia;
f) şef birou, precum şi funcţiile publice specifice asimilate acestora.
320
Alineatul 2 al aceluiaşi articol conferă autorităţilor administrative
autonome competenţa de a stabili funcţiile publice prevăzute la alin. 1 lit. e
şi f (şef serviciu şi şef birou), precum şi alte funcţii publice prevăzute de
reglementările specifice.
Pe de altă parte, alin. 3 al art. 12 instituie regula potrivit căreia
funcţiile de director general şi director general adjunct şi în cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică locală cu un
număr minim de cel puţin 150 de posturi.
În art. 13 al legii sunt nominalizate funcţiile publice de execuţie, pe
cele trei clase.
Astfel, din clasa I-a fac parte funcţionarii publici care îndeplinesc
una din următoarele funcţii publice: expert, consilier, inspector, consilier
juridic şi auditor şi funcţiile publice asimilate acestora.
Sunt funcţionari publici din clasa a II-a cei care îndeplinesc funcţia
publică de referent de specialitate, iar funcţionari publici din clasa a III-a
sunt persoanele numite în funcţia publică de referent.
Funcţionarii publici de execuţie, în funcţie de vechime, se clasifică
în 4 grade profesionale, în următoarea cronologie: debutant, asistent,
principal şi superior, ca nivel maxim.
6. După vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice
distingem, conform art.10 din lege, funcţionari publici debutanţi
şi definitivi.
Pot fi numiţi funcţionari publici debutanţi persoanele care au
promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice de grad profesional
debutant.
Pot fi numiţi funcţionari publici definitivi, după caz:
• funcţionarii publici debutanţi, care au efectuat perioada
de stagiu prevăzută de lege şi au obţinut rezultat
corespunzător la evaluare;
• persoanele care intră în corpul funcţionarilor publici prin
concurs şi care au vechimea în specialitate
corespunzătoare funcţiei publice de minim 12 luni, 8 luni
şi, respectiv, 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor
absolvite;
7. Din punct de vedere al rigorii disciplinei, distingem implicit din
prevederile art. 5, coroborate cu art. 30 din lege următoarele
categorii:
• funcţionari publici civili;
• funcţionari publici militari;
• funcţionari publici civili cu statut special, în categoria
cărora intră categoriile de funcţionari publici
prevăzute în art. 5 al legii.
321
Spre pildă, conform art. 1 alin. (1) din Legea nr. 360/2002 privind
Statutul poliţistului: „Poliţistul este funcţionar public civil, cu statut special,
înarmat, ce poartă, de regulă, uniformă…”1.
3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici
3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice

În doctrina de specialitate, se consideră că pentru a accede în corpul
funcţionarilor publici candidaţii trebuie să îndeplinească atât o serie de
condiţii generale, precum şi condiţii speciale instituite pentru anumite
funcţii publice.2
Potrivit art. 50 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, pentru a ocupa o funcţie publică persoana trebuie să îndeplinească
în mod cumulativ următoarele condiţii:
a) cetăţenia română şi domiciliul în România;
Faţă de textul iniţial al legii care stipula în art. 6 lit. a „are numai
cetăţenia română şi domiciliul în România”, se poate spune că legiuitorul a
anticipat modificarea ce urma să se producă cu ocazia revizuirii Constituţiei,
actuala redactare a art. 16 alin. (3) având următorul conţinut: „Funcţiile şi
demnităţile publice, civile şi militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de
persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară…”.
Aşadar, a fost eliminată din legea organică condiţia persoanei de a
avea exclusiv cetăţenia română, consacrându-se în mod implicit,
posibilitatea ca funcţiile publice să poată fi exercitate de către persoane cu
dublă cetăţenie.
b) cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit;
Este o condiţie firească, având un suport constituţional în art. 13 al
legii fundamentale conform căruia: „În România, limba oficiala este limba
română”.
În acelaşi timp însă, potrivit art. 120 alin. (2) din Constituţia
României, republicată: „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii
aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură
folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu
autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice
descentralizate, în condiţiile prevăzute de legea organică.”
Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu
modificările şi completările ulterioare, cuprinde în acest sens o serie de
1
2
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 85
322
dispoziţii specifice cu privire la desfăşurarea şedinţelor consiliilor locale,
publicitatea hotărârilor cu caracter normativ etc.
În concluzie, se impune constatarea că în anumite unităţi
administrativ-teritoriale funcţionarii publici trebuie să cunoască şi limba
unor minorităţi naţionale.
c) vârsta de 18 ani împliniţi;
d) capacitate deplină de exerciţiu;
Această condiţie are menirea de a exclude accesul la o funcţie
publică a persoanelor puse sub interdicţie prin hotărâre judecătorească, din
motive de alienare sau debilitate mintală.
e) stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care
candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;
f) să aibă studiile prevăzute de lege pentru ocuparea funcţiei
publice respective;
g) să îndeplinească condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei
publice respective;
h) să nu fi fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra
umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în
legătură cu serviciul, care împiedica înfăptuirea justiţiei, de fals
ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu
intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei
publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;
i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat
contractul individual de muncă pentru motive disciplinare în
ultimii 7 ani;
j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este
definită de lege.
Considerăm că, îndeplinirea acestor condiţii trebuie verificată de
către compartimentul de resurse umane al fiecărei autorităţi şi instituţii
publice, pe baza unor documente justificative sau a unor declaraţii date pe
proprie răspundere, după caz.
În acelaşi timp, se instituie principiul potrivit căruia ocuparea
funcţiilor publice vacante şi a funcţiilor publice temporar vacante se va face
„numai în condiţiile prezentei legi1. Cu alte cuvinte, legea privind Statutul
funcţionarilor publici nr. 188/1999 constituie „dreptul comun” în materia
ocupării funcţiilor publice.
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte şi modalităţile concrete prin
care pot fi ocupate funcţiile publice. Astfel, ocuparea funcţiilor publice se
face prin:
1
Vezi art. 501 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările Legii nr. 251/2006, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 574 din 4 iulie 2006
323
a. promovare;
b. transfer;
c. redistribuire;
d. recrutare;
e. alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege1
În opinia noastră, ipoteza reglementată la lit. e are în vedere:
delegarea, detaşarea, mutarea funcţionarului public în cadrul altui
compartiment sau altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau
instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice
de conducere.
Recrutarea persoanelor în vederea intrării în corpul funcţionarilor
publici se face prin concurs, în limita funcţiilor publice vacante rezervate în
acest scop prin planul de ocupare a funcţiilor publice.
3.2. Numirea funcţionarilor publici

Ocuparea funcţiilor publice printr-una din modalităţile menţionate
(promovare, transfer, redistribuire, concurs etc.) se poate face în mod legal
numai după numirea în funcţie, etapă obligatorie în procedura de învestire a
Potrivit legii, numirea în funcţiile publice de conducere şi în cele de
execuţie se face prin actul administrativ individual emis de către
conducătorii autorităţilor şi instituţiilor din administraţia publică centrală
sau locală2.
Se poate constata că legiuitorul nostru organic se găseşte în
concordanţă cu opiniile exprimate în doctrina de specialitate din ţară şi din
străinătate, autorii francezi susţinând că „noţiunea de funcţionar implică
faptul că acesta este recrutat pe bază de numire, care este un act unilateral al
administraţiei. Agentul recrutat prin contract nu e funcţionar.”3
Mai mult, pentru a institui un mod de lucru unitar, legiuitorul
consacră un minimum de elemente pe care trebuie să le conţină actul
administrativ de numire, precum şi forma scrisă a actului. În acest sens, art.
54 alin. (4) din lege dispune:
„Actul administrativ de numire are formă scrisă şi trebuie să conţină
temeiul legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei
publice, data de la care urmează să exercite funcţia publică, drepturile
salariale, precum şi locul de desfăşurare a activităţii.”
1
ibidem, art. 51
2
ibidem, art. 54
3
Jean-Marie Auby, Jean-Bernard Auby, Droit de la fonction publique, Dâlloz, 1993, 2-éme
édition, p.374; Ioan Santai, op. citată., vol. I, p. 91; V. Vedinaş, op. citată, pag.410-412
324
De asemenea, se instituie regula ca fişa postului aferentă funcţiei
publice să constituie anexă la actul administrativ de numire (art. 54 alin.5
din lege), o copie fiind înmânată funcţionarului public.
Aşadar, problema regimului juridic al actului de numire într-o
funcţie publică a fost elucidată prin modificările şi completările aduse Legii
nr. 188/1999, în sensul că:
a) numirea într-o funcţie publică se face printr-un act administrativ
de autoritate (manifestare unilaterală de voinţă);
b) actul administrativ este emis de o autoritate publică în mod
unilateral;
c) actul administrativ are caracter intuituu personae, cu alte
cuvinte, are în vedere persoana care urmează să ocupe o funcţie
publică vacantă prin modalităţile prevăzute de lege;
d) actul administrativ îmbracă forma scrisă, ca o condiţie de
valabilitate a actului.
La unison, specialiştii în dreptul public au susţinut că numirea
funcţionarului public constituie o etapă în procesul de investire în funcţia
publică, obligatorie dar nu şi suficientă.1
Pentru desăvârşirea procedurii de investire într-o funcţie publică,
funcţionarul public trebuie să depună jurământul de credinţă.
Această etapă finală relevată în doctrina de specialitate şi-a găsit
reglementarea legală, art. 54 alin. (6) al legii stipulând:
„La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public
depune jurământul de credinţă în termen de trei zile de la emiterea actului de
numire în funcţia publică definitivă”. Jurământul are următoarea formulă:
„Jur să respect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului,
să aplic în mod corect şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios
îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am fost numit, să păstrez
secretul profesional şi să respect normele de conduită profesională şi civică.
Aşa să-mi ajute Dumnezeu.”
Apoi, conform art. 54 alin. (7) „Refuzul depunerii jurământului
prevăzut la alin. (6) se consemnează în scris şi atrage revocarea actului
administrativ de numire în funcţia publică. Obligaţia de organizare a
depunerii jurământului aparţine persoanei care are competenţa legală de
numire”.
Din textele citate, apreciem că se desprind următoarele concluzii:
a) după numirea în funcţia publică, prin act administrativ emis în
condiţiile legii, funcţionarul trebuie să depună jurământul de
credinţă;
1
A se vedea: I. Santai, op. citată, vol. I, pp. 85-91, V. Vedinaş, op. citată, pp. 410-412, L.
Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, pp. 93-95
325
b) termenul de depunerea jurământului de credinţă este de 3 zile de
la numire;
c) jurământul de credinţă se depune numai de către funcţionarii
publici definitivi;
d) refuzul de a depune jurământul de credinţă are drept consecinţă
revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică;
e) depunerea jurământului de credinţă consfinţeşte finalizarea
procedurii de învestire în funcţia publică.
Faţă de complexitatea procedurilor de învestire într-o funcţie
publică, în doctrină s-a ridicat, de asemenea, chestiunea momentului din
care funcţionarul public îşi poate exercita în mod legal atribuţiile de
serviciu, respectiv din momentul numirii sau din momentul depunerii
jurământului.
Pentru a da un răspuns pertinent şi concludent, vom uza de două
texte ale legii fundamentale şi legii organice a administraţiei publice. Astfel,
conform dispoziţiilor art. 104 alin. (2) din Constituţia României, republicată,
„Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul,
începând de la data depunerii jurământului.”
Pe de altă parte, potrivit art. 72 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 -
legea administraţiei publice locale, cu modificările şi completările
ulterioare, „Mandatul primarului este de 4 ani şi se exercită până la
depunerea jurământului de primarul nou-ales”; în acelaşi spirit, art. 65 al
legii instituie obligativitatea primarului, a cărui alegere a fost validată, de a
depune în faţa consiliului local jurământul prevăzut de lege, refuzul fiind
calificat ca echivalând cu demisionare prin efectul legii. Deşi, aceste
dispoziţii privesc o autoritate publică, respectiv un demnitar public, pentru
simetrie în tratamentul juridic al funcţionarului public apreciem că sunt
aplicabile aceleaşi principii.
În consecinţă, alături de alte opinii exprimate în literatura de
specialitate, considerăm că statutul de funcţionar public se dobândeşte din
momentul emiterii actului administrativ de numire în funcţie, iar funcţia
publică se exercită în mod legal din momentul depunerii jurământului de
credinţă, de către funcţionarul public respectiv.1
De altfel, aceasta este concluzia la care ne conduce şi interpretarea
logico-gramaticală a dispoziţiilor art. 54 alin. (6) şi alin. (7) din Statutul
3.3. Funcţionarul de fapt

Aşa cum am arătat, atribuţiile care formează conţinutul unei funcţii
publice pot fi exercitate în mod legal de către funcţionarul public investit în
1
A se vedea, Verginia Vedinaş, op. citată, p. 411; L. Giurgiu, Aurel Segărceanu, Costin
Horia Rogoveanu, op. citată, p. 95, Ioan Santai, op. citată, vol. I, p. 91
326
funcţie conform procedurii prevăzute de lege, considerat a fi funcţionar de
drept.
În practică, se pot însă întâlni situaţii în care persoane (funcţionari
publici) care nu au parcurs sau au parcurs doar în parte procedura investirii
legale în funcţie, să emită sau să semneze acte administrative producătoare
de efecte juridice.
Este vorba despre ceea ce doctrina denumeşte funcţionar de fapt, pe
care un autor îl defineşte ca fiind: „persoana care, deşi nu a fost legal
investită într-o funcţie publică, exercită – pe o anumită perioadă de timp –
atribuţiile ce constituie conţinutul acelei funcţii publice, îndeplinind acte
producătoare de efecte juridice.”
Problema „funcţionarului de fapt” a constituit şi constituie o
preocupare constantă a doctrinei de specialitate.
Astfel, într-o opinie, se disting două situaţii în care s-ar putea afla un
funcţionar de fapt, după cum urmează:
a) investirea în funcţia publică este afectată de vicii esenţiale. În astfel
de situaţii, autorul consideră că: „Lipsa numirii şi a celor mai multe
din formalităţile esenţiale ale investirii antrenează nevalabilitatea
exercitării funcţiei şi, implicit, a oricărei manifestări de voinţă care
se vrea producătoare de efecte juridice, din partea persoanei în
cauză, adică inexistenţa actelor administrative lipsite de orice
aparenţă de legalitate (cazul persoanei încă nenumite, destituite,
concursul nevalidat, numire neaprobată).1
b) investirea în funcţia publică este afectată de vicii neesenţiale (lipsa
avizului, nedepunerea jurământului, avansare înainte de termen),
situaţie în care autorul consideră că atât actele administrative precum
şi operaţiunile sunt valabile, mai ales faţă de terţi.
Argumentul pentru această concluzie, rezidă în faptul că terţilor nu li
se poate imputa iregularitatea investirii, în schimb, ar putea fi afectaţi
(vătămaţi) în drepturile lor prin eventuala anulare a actelor şi operaţiunilor
administrative ai căror beneficiari sunt.
Se poate observa că, prima ipoteză, are în vedere actele
administrative emise de un funcţionar de fapt, în timp ce, ipoteza a doua
vizează atât actele administrative precum şi operaţiunile administrative
emise sau, după caz, instrumentate de un astfel de funcţionar.
Într-o altă opinie, plecându-se de la constatarea că „ilegalitatea
investirii este dificil să poată fi imputată cuiva” şi având în vedere
consecinţele grave pe care le-ar avea de suportat terţii, se apreciază că
principiul „quod nullum est ab initio nullus producit effectus”, nu trebuie
aplicat cu rigiditate.2
1
327
Mai mult, autorul invocă soluţia dată de legiuitor în ceea ce priveşte
materia actelor de stare civilă. Astfel, conform art. 7 din Legea nr. 119/1996
privind actele de stare civilă, cu modificările şi completările ulterioare:
„Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod
public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor
prezentei legi, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această
calitate.”1
Având în vedere cele două opinii de referinţă în doctrina actuală a
dreptului administrativ, pe de o parte şi complexitatea practicii
administrative, pe de altă parte, ne exprimăm următoarele puncte de vedere:
a) Actele administrative emise de către funcţionarii de fapt nu
produc în mod valabil efecte juridice, fiind lovite de nulitate.
În literatura de specialitate, s-a relevat faptul că pentru a produce în
mod valabil efecte juridice actele administrative (actele de drept
administrativ) trebuie să îndeplinească în mod cumulativ următoarele
condiţii de valabilitate:
• actul să fie emis de organul competent şi în limitele
competenţei sale legale;
• actul să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii
legale;
• conţinutul actului să fie conform cu legea;
• actul să corespundă scopului urmărit de lege.2
Prima condiţie de valabilitate trebuie înţeleasă în sens larg, fiind
vorba atât despre o autoritate publică, precum şi de un funcţionar public
competent. Întrucât această condiţie nu este îndeplinită, în cazul nostru
apreciem că actul administrativ respectiv este nevalabil.
b) Operaţiunile administrative instrumentate de către un funcţionar
de fapt sunt valabile.
În opinia noastră, aceasta este ipoteza reglementată de legiuitor în
art. 7 al Legii nr. 119/1996, conform căruia: „Actele de stare civilă
întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de
stare civilă, cu respectarea prevederilor prezentei legi, sunt valabile, chiar
dacă acea persoană nu avea această calitate.”
Se poate observa, din textul citat, că însuşi legiuitorul se referă la
întocmirea actului, cu alte cuvinte la redactarea înscrisului şi nu la emiterea
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Editura All Beck,
2001, p.564
1
2
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1951, pp.
107-147, Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Editura
Risoprint, Cluj Napoca, 2002, pp. 33-45
328
actului administrativ, litera şi spiritul legii vizând operaţiunea
administrativă.
Actele de stare civilă sunt acte constatatoare sau recognitive, care
produc efecte juridice ca urmare a unui fapt juridic (naşterea sau decesul)
sau, după caz, a consimţământului exprimat de viitorii soţi, în cazul actului
de căsătorie.
În realitate, funcţionarul public „de fapt” poate să întocmească actul
de naştere, deces sau căsătorie dar, numai pe baza documentelor prevăzute
de lege şi a declaraţiei persoanei (persoanelor) îndreptăţite1. Cu alte cuvinte,
funcţionarul în cauză nu emite un act administrativ (manifestare unilaterală
de voinţă, în scopul de a naşte, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii), ci
săvârşeşte o operaţiune administrativă. Aceasta este considerată a fi valabilă
numai dacă sunt respectate prevederile legale în materie, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 119/1996 privind actele de stare civilă, cu
c) Comparând doctrina în ceea ce priveşte materia „funcţionarului de
fapt” pe de o parte, cu legislaţia şi practica administrativă pe de altă parte,
vom constata următoarele inadvertenţe:
• în doctrină se analizează consecinţele juridice ale actelor
emise de către funcţionarii de fapt, exemplificându-se cu acte
emise de către demnitarii publici de fapt2 (ex. primarul);
• legislaţia nu conferă sau, sunt foarte rar întâlnite situaţiile în
care funcţionarii publici au competenţa de a emite acte
administrative, cu precădere, aceştia săvârşind operaţiuni
administrative (semnează, contrasemnează, avizează acte
administrative emise/adoptate de autorităţile administraţiei
publice sau demnitarii publici).
d) De lege ferenda apreciem a fi necesară o reglementare specială
care să elucideze problema în discuţie.
3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu

3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu
Prin modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici
trebuie să înţelegem situaţiile în care aceştia exercită în mod temporar sau
permanent o altă funcţie publică, în cadrul aceleiaşi autorităţi publice sau
într-o altă autoritate ori instituţie publică.
În literatura de specialitate, se apreciază că modificarea raporturilor
de serviciu poate surveni ca urmare a manifestării unilaterale de voinţă a
autorităţii sau instituţiei publice, reprezentate prin conducătorul acesteia.
1
2
Ion Corbeanu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 227-229
329
„Ca regulă, funcţionarul nu poate negocia drepturile şi obligaţiile ce
formează conţinutul raportului de serviciu în care se află şi nici modificarea
sau schimbarea lor ulterioară, deoarece cu privire la aceste aspecte decide în
exclusivitate autoritatea sau instituţia publică la care se află.”1
Această afirmaţie trebuie percepută în sensul că modificarea,
suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu se produc în baza unui act
administrativ unilateral, emis de conducătorul autorităţii administraţiei
publice dar, numai cu respectarea condiţiilor pe care le vom prezenta în cele
ce urmează.
Potrivit legii, funcţionarilor publici le este garantată mobilitatea în
cadrul corpului funcţionarilor publici, care, se poate realiza prin modificarea
raporturilor de serviciu.
Conform art. 75 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
modificarea raporturilor de serviciu poate fi dispusă de către conducătorul
autorităţii şi instituţiei publice pentru următoarele motive:
a) pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice;
b) în interes public;
c) în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în
funcţia publică.
Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de
conducere şi a celor de execuţie se poate realiza prin următoarele modalităţi:
a) delegare;
b) detaşare;
c) transfer;
d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără
personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice;
e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de
conducere, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 75 alin. 2 din Statutul
Menţionăm că, modificarea raporturilor de serviciu dispusă în interes
public sub forma detaşării ori a mutării în cadrul altui compartiment sau
altei structuri fără personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice nu
poate fi refuzată de funcţionarul public în cauză, sub sancţiunea eliberării
din funcţia publică. În aceste cazuri, modificarea raportului de serviciu se
dispune prin act administrativ de către persoana care are competenţa de
numire în funcţia publică, cu avizul sau la solicitarea Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, conform art. 75 alin. 3 din lege.
Delegarea2 se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice
cu care funcţionarul public se găseşte în raport de serviciu, pentru o
1
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. I, Editura Risoprint, Cluj-
Napoca, 2002, pp. 92-93
330
perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice pe parcursul unui an
calendaristic.
Cu acordul scris al funcţionarului public, delegarea poate fi dispusă
pentru o perioadă de 60 de zile calendaristice într-un an.
Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află într-una din
următoarele situaţii: graviditate, îşi creşte singur copilul minor, sau, dacă
starea sănătăţii - dovedită cu certificat medical - face contraindicată
delegarea.
Pe timpul delegării, funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică
şi salariul, iar autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i suporte
costul integral al transportului, cazării şi indemnizaţiei de delegare.
Detaşarea, spre deosebire de delegare, se dispune în interesul
autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să-şi desfăşoare activitatea
funcţionarul public.
Articolul 77 al Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, consacră
următorul regim juridic al detaşării:
a) se poate dispune pentru cel mult 6 luni pe an calendaristic;
b) cu acordul scris al funcţionarului public, perioada detaşării poate
fi prelungită mai mult de 6 luni într-un an calendaristic;
c) funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una din
următoarele situaţii: graviditate, îşi creşte singur copilul minor,
starea sănătăţii – dovedită cu certificat medical – face
contraindicată detaşarea, detaşarea se face într-o localitate în care
nu i se asigură condiţii corespunzătoare de cazare, este singurul
întreţinător de familie sau, dacă motive familiale temeinice
justifică refuzul de a da curs detaşării;
d) pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia
publică şi salariul; dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe
care este detaşat este mai mare, el are dreptul să primească acest
salariu;
e) pe timpul detaşării în altă localitate, autoritatea sau instituţia
publică este obligată să-i suporte integral costul transportului
dus-întors, cel puţin o dată pe lună, al cazării şi al indemnizaţiei
de detaşare.
Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu,
poate avea loc între autorităţile sau instituţiile publice, după caz, în interesul
serviciului sau, la cererea funcţionarului public1.
2
A se vedea art. 76 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor
1
A se vedea art. 78 din Legea nr. 188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor
331
Legea instituie regula conform căreia transferul se poate face numai
într-o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice
prevăzute în fişa postului.
Conform art. 78 alin. (3) şi (4) din Statut, dacă regula preenunţată
este îndeplinită, transferul în interesul serviciului este guvernat de
a) se face numai cu acordul scris al funcţionarului public în cauză;
b) dacă transferul în interesul serviciului se face la o autoritate sau
instituţie publică din altă localitate, funcţionarul public transferat
are următoarele drepturi:
• indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul
salariului din luna anterioară celei în care se transferă;
• acoperirea cheltuielilor de transport;
• concediu plătit 5 zile.
Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică
la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării
transferului.
c) se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasă şi grad
profesional cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public sau într-o
funcţie publică de nivel inferior.
Pe de altă parte, transferul la cerere este reglementat de art. 78 alin. 5
din lege şi se supune următoarelor reguli:
• iniţiativa transferului aparţine funcţionarului public interesat
care trebuie să formuleze o cerere scrisă în acest sens;
• transferul se poate face într-o funcţie publică de aceeaşi
categorie, clasă şi grad profesional cu cea deţinută de
funcţionarul public sau, într-o funcţie publică de nivel
inferior;
• cererea de transfer se aprobă de către conducătorul autorităţii
sau instituţiei publice la care se solicită transferul;
• transferul poate avea loc numai între anumite categorii de
autorităţi şi instituţii publice, după cum urmează: între
autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică
centrală, între autorităţi administrative autonome ori, după
caz, între autorităţi sau instituţii publice din administraţia
publică locală.
Mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără
personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice, ca modalitate de
modificare a raporturilor de servicii este reglementată de art. 79 din Statutul
funcţionarilor publici. Astfel, conform dispoziţiilor alin. 1 al articolului
menţionat, mutarea poate fi definitivă sau temporară.
332
Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc în
a) când se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei
publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, pe o
funcţie publică vacantă de aceeaşi categorie, clasă şi grad
profesional sau cu repartizarea postului corespunzător funcţiei
publice deţinute, cu respectarea pregătirii profesionale a
funcţionarului public şi a salariului acestuia. În acest caz, este
necesar acordul scris al funcţionarului public;
b) la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu aprobarea
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, pe o funcţie publică
de aceeaşi categorie, clasă şi grad profesional, cu respectarea
pregătirii profesionale a funcţionarului public;
c) în alte situaţii prevăzute de dispoziţiile legale.1
În opinia noastră, mutarea definitivă în cadrul altui compartiment se
poate face numai prin emiterea unui act administrativ individual de către
conducătorul autorităţii (instituţiei) publice.
Pentru mutarea temporară în cadrul altui compartiment, legiuitorul
instituie în art. 79 alin. (3), următorul regim juridic:
• se dispune prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau
instituţiei publice;
• actul administrativ trebuie să fie motivat;
• se dispune în interesul autorităţii (instituţiei) publice;
• mutarea temporară se dispune pentru maximum 6 luni într-un an,
cu respectarea pregătirii profesionale (respectiv a celor trei clase,
diferite în raport cu nivelul studiilor) şi a salariului.
Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de
conducere vacante, se realizează conform art. 80 din Statut, prin
promovarea temporară a unui funcţionar public care, trebuie să
îndeplinească condiţii specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective.
Vacantarea funcţiei publice, poate surveni ca urmare a suspendării
titularului prin intervenţia uneia dintre situaţiile prevăzute de art. 81 din
lege, pe care le vom aborda în subcapitolul următor.
Măsura se dispune prin act administrativ emis de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice, cu avizul sau, după caz, înştiinţarea
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu
1
A se vedea art. 79 alin. 2 din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare
333
Prin suspendarea raportului de serviciu se înţelege întreruperea
temporară (vremelnică) a acestuia şi poate opera de drept, în temeiul legii,
sau din iniţiativa funcţionarului public.
Raportul de serviciu al unui funcţionar public se suspendă de drept
în următoarele situaţii1:
a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru
perioada respectivă, cu excepţiile prevăzute la art. 33;
b) este încadrat la cabinetul unui demnitar;
c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să
desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice
internaţionale, pentru perioada respectivă;
d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută
suspendarea, în condiţiile legii;
e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este
concentrat sau mobilizat;
f) este arestat preventiv;
g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul
public nu se află în concediu medical pentru incapacitate
temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau, după
caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile
legii;
h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o
perioadă mai mare de o lună, în condiţiile legii;
i) carantină, în condiţiile legii;
j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;
k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre
judecătorească irevocabilă;
l) forţa majoră;
l1) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru
săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit.
h;
l2) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care
funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate
influenţa cercetarea administrativă, la propunerea motivată a
comisiei de disciplină.
m) în alte cazuri expres prevăzute de lege şi nu a unui act
administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii.
Deşi legea nu reglementează, apreciem că funcţionarul public are
obligaţia de a aduce la cunoştinţa conducătorului autorităţii sau instituţiei
1
A se vedea art. 81 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare
334
publice situaţia concretă, de natură să determine suspendarea de drept a
raportului de serviciu.
La rândul său, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are
obligaţia de a emite actul administrativ prin care constată suspendarea
raportului de serviciu, credem noi, de îndată.
Subliniem faptul că este vorba despre act administrativ recognitiv,
prin care se constată apariţia situaţiei prevăzute de lege şi nu a unui act
administrativ constitutiv de drepturi şi obligaţii.
În schimb, legea reglementează în art. 81, alin. (2) şi (3) obligaţiile şi
termenele de îndeplinire a acestora de către funcţionarul public şi
conducătorul autorităţii publice, la încetarea motivului suspendării de drept
a raportului de serviciu.
Astfel, funcţionarul public are obligaţia de a informa în scris pe
conducătorul autorităţii (instituţiei publice care l-a numit în funcţia publică
despre încetarea motivului care a determinat suspendarea de drept a
raportului de serviciu.
Informarea trebuie făcută cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte
de data încetării motivului, dar nu mai târziu de data luării la cunoştinţă de
motivul încetării, suspendării de drept.
Potrivit legii, neinformarea conducătorului autorităţii publice are
drept consecinţă încetarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului
public, cu excepţia situaţiilor menţionate la literele f, h, i, k şi l.
Pe de altă parte, art. 81 alin. 3 din lege obligă conducătorul
autorităţii publice să asigure în termen de 5 zile de la expirarea termenului
menţionat, condiţiile necesare pentru reluarea activităţii.
În al doilea rând, potrivit art. 82 din lege, raportul de serviciu se
poate suspenda din iniţiativa funcţionarului public, în următoarele
situaţii:
a) concediu, pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani
sau, în cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de
3 ani, în condiţiile legii;
b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7
ani sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile
intercurente, până la împlinirea vârstei de 18 ani;
c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii
internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art. 87 alin.
(1) lit. c);
d) pentru participare la campania electorală;
e) pentru participare la grevă, în condiţiile legii.
Funcţionarul public aflat într-o atare situaţie sau pentru un alt interes
legitim personal, are obligaţia să solicite în scris, prin cerere motivată
335
adresată conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu cel puţin 15 zile
înainte de data la care se solicită suspendarea.
Suspendarea raportului de serviciu se poate face pe o perioadă
cuprinsă între o lună şi 3 ani şi se aprobă prin act administrativ emis de
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.
Pe perioada suspendării, raporturile de serviciu ale funcţionarilor
publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din iniţiativa sau cu
acordul funcţionarului public în cauză, conform art.83 alin.3 din lege.
Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al persoanei
care are competenţa legală de numire în funcţia publică.
3.4.3. Încetarea raportului de serviciu
Modalităţile de încetare a raporturilor de serviciu prevăzute de art.84
din lege, sunt următoarele:
a) de drept;
b) prin acordul părţilor, consemnat în scris;
c) prin eliberarea din funcţia publică;
d) prin destituire din funcţia publică;
e) prin demisie.
În toate cazurile, încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor
publici se face printr-un act administrativ emis de către persoana care are
competenţă legală de numire în funcţia publică.
Aşadar, se poate observa că raportul de serviciu poate înceta în
temeiul legii (lit. a), prin acordul părţilor (lit. b), din iniţiativa
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, după caz, din motive
neimputabile funcţionarului public (lit. c) sau, din motive imputabile
acestuia (lit. d), precum şi din iniţiativa funcţionarului public (lit. e).
De drept, raportul de serviciu încetează în următoarele situaţii:
a) la data decesului funcţionarului public;
b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de
declarare a morţii funcţionarului public;
c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una din următoarele
condiţii:
• cetăţenia română şi domiciliul în România; această condiţie
trebuie privită în spiritul art. 16 alin. (3) din Constituţia
României, republicată;
• capacitate deplină de exerciţiu;
• studiile prevăzute de lege pentru funcţia publică respectivă;
d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi
a stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, după caz, la
data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă,
336
pensionare anticipată, pensionare anticipată parţială ori
invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii.
e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ
de numire în funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost
constatată prin hotărâre judecătorească definitivă şi irevocabilă;
f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre
judecătorească definitivă pentru o faptă prevăzută de art. 50 lit.
h)1 sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de
libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare;
g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca
măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data
rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti prin
care s-a dispus interdicţia;
h) la data expirării termenului în care a fost ocupată pe o perioadă
determinată funcţia publică.2
Potrivit legii, constatarea situaţiei care conduce la încetarea de drept
a raportului de serviciu se face în termen de 5 zile lucrătoare, de
conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, prin act administrativ.
Deşi legea nu prevede, în opinia noastră compartimentului de resurse
umane îi revine obligaţia de a informa în scris şi motivat pe conducătorul
autorităţii publice, despre intervenţia cazului de încetare a raportului de
serviciu.
Încetarea raporturilor de serviciu, prin acordul părţilor, nu este
detaliată de legiuitor. În opinia noastră ea poate opera în următoarele
condiţii:
• iniţiativa o poate avea conducătorul autorităţii publice sau
funcţionarul public;
• acordul de voinţă al părţilor trebuie consemnat în scris şi
înregistrat la registratura autorităţii sau instituţiei publice;
• în acordul părţilor trebuie precizat termenul de la care încetează
raportul de serviciu, precum şi alte clauze, dacă este cazul;
• încetarea raporturilor de serviciu se constată prin actul
administrativ emis de conducătorul autorităţii (instituţiei)
publice. Subliniem că în astfel de situaţii, actul administrativ are
caracter constatator, recognitiv.
1
Art. 50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 are următorul conţinut: „nu a fost condamnată
pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de
serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor
fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu
exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea”.
2
A se vedea art. 841 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, modificată şi completată prin Legea nr. 251/2006
337
A treia modalitate de încetare a raporturilor de serviciu, o constituie
eliberarea din funcţia publică.
Potrivit legii1, persoana care are competenţa legală de numire în
funcţie publică poate dispune şi eliberarea din funcţie, prin act administrativ
individual care trebuie comunicat în termen de 5 zile lucrătoare de la
emitere funcţionarului public în cauză.
Eliberarea din funcţia publică poate fi dispusă într-una din
următoarele cauze:
a. autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a
fost mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu
este de acord să o urmeze;
b. autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca
urmare a reorganizării , prin reducerea postului ocupat de
funcţionarul public;
c. ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică
ocupată de către funcţionarul public a unui funcţionar public
eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate,
de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii
judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea;
d. pentru incompetenţă profesională, în cazul obţinerii
calificativului „nesatisfăcător” la evaluarea performanţelor
profesionale individuale;
e. funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la
art. 50 lit. g (s.n. „Condiţiile specifice funcţiei publice”);
f. starea sănătăţii fizice şi psihice a funcţionarului public
constatată prin decizie a organelor competente de expertiză
medicală, nu îi mai permite acestuia să îşi îndeplinească
atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute;
g. ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar
public de acceptare a numirii în condiţiile art. 801
Din analiza cauzelor menţionate putem distinge:
• motive neimputabile funcţionarului public, categorie în care
se includ cele menţionate la literele a) – c) şi lit. e) – g);
• motive imputabile funcţionarului public, categorie în care se
includ cele menţionate la litera d).
Indiferent de motivul care a determinat eliberarea din funcţia
publică, autoritatea sau instituţia publică are obligaţia de a acorda
funcţionarului public un preaviz de 30 de zile calendaristice.
1
338
În acelaşi timp, legea instituie anumite obligaţii în sarcina
conducătorului autorităţii publice care a dispus eliberarea din funcţia
publică, pe perioada preavizului1
Astfel, în primul rând printr-o normă permisivă, legea lasă
competenţa conducătorului autorităţii publice de a acorda celui în cauză
reducerea programului de lucru, cu până la 4 ore, zilnic, fără afectarea
drepturilor salariale.
Pe de altă parte, legiuitorul stabileşte unele obligaţii pentru
conducătorul autorităţii (instituţiei) publice, după cum urmează:
• obligaţia de a pune la dispoziţia funcţionarilor publici eliberaţi
din funcţie pentru cazurile prevăzute la literele b, c şi e funcţii
publice vacante corespunzătoare, dacă acestea există;
• obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici
lista funcţiilor publice vacante, dacă în cadrul autorităţii publice
nu există funcţii publice vacante corespunzătoare, iar
funcţionarul public a fost eliberat din funcţie pentru cazurile
prevăzute de art. 842 alin. 1 lit. a, b, c şi e.
În cazul în care există o funcţie publică vacantă corespunzătoare,
identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în
interesul serviciului sau la cerere, după caz.
În al patrulea rând, raporturile de serviciu pot înceta prin destituire
din funcţia publică.
Destituirea se dispune în mod unilateral, prin actul administrativ al
persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică, în
următoarele cazuri:
a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a
unei abateri disciplinare care a avut consecinţe grave;
b) dacă s-a ivit un motiv de incompatibilitate, iar funcţonarul
public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen
de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de
incompatibilitate.2
Aşadar, destituirea din funcţia publică este cea mai gravă sancţiune
desciplinară aplicabilă funcţionarilor publici pentru motive care le sunt
imputabile, dar, numai cu respectarea regulilor procedurale prevăzute de art.
66 din lege, şi anume:
a) cercetarea prealabilă a faptei săvârşite
b) audierea funcţionarului public consemnată în scris, sub
sancţiunea nulităţii;
1
Vezi art. 842 alin. 4, 5 şi 6 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
cu modificările şi completările ulterioare.
2
339
c) propunerea comisiei de disciplină.
Actul administrativ de destituire din funcţie se comunică
funcţionarului public, în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii.
În sfârşit, raporturile de serviciu pot înceta şi ca urmare a demisiei.
Demisia constituie modalitatea de încetare a raportului de serviciu
prin manifestarea unilaterală de voinţă a titularului unei funcţii publice.
Acest lucru rezultă cu claritate din conţinutul art. 85 din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care are următoarea
redactare: „Funcţionarul public poate să comunice încetarea raporturilor de
serviciu prin demisie, notificată în scris persoanei care are competenţa
legală de numire în funcţia publică. Demisia nu trebuie motivată şi produce
efecte după 30 de zile calendaristice de la înregistrare.”
Din analiza textului legal citat, considerăm că putem desprinde
următoarele reguli care guvernează regimul juridic al demisiei:
 demisia trebuie formulată în scris şi se adresează
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice;
 se depune şi se înregistrează la registratura generală a
autorităţii (instituţiei) publice;
 demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile
calendaristice de la înregistrare.
Deşi legea nu prevede în mod expres, în opinia noastră şi în cazul
demisiei, persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică
trebuie să emită un act administrativ cu caracter recognitiv, prin care se
constată încetarea raporturilor de serviciu dintre autoritatea publică şi
funcţionarul public demisionar.
La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează
drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul
de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia.
Această prevedere legală1 are menirea de a conserva drepturile
obţinute în mod legal de un funcţionar public şi după încetarea raportului de
serviciu, cu condiţia ca încetarea raportului de serviciu să nu fi fost
determinată de o cauză imputabilă acestuia.
Pe de altă parte, legiuitorul oferă funcţionarului public posibilitatea
de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în cazul în care
consideră că decizia de încetare a raportului de serviciu a fost netemeinică
sau nelegală.
În acest sens, art. 89 alin. 1 din Statutul funcţionarilor publici
prevede: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care
funcţionarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere
instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care
1
A se vedea art. 86 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare
340
s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi
termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările ulterioare, precum şi plata de către autoritatea sau instituţia
publică emitentă a actului administrativ, a unei despăgubiri egale cu salariile
indexate, majorate şi recalculate şi cu celelalte drepturi de care ar fi
beneficiat funcţionarul public.
3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi

Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiei publice şi în
mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei1, a sintetizat, printre
altele, incompatibilităţile pentru persoanele care exercită demnităţi publice
sau funcţii publice preluându-le din diverse reglementări. Astfel, în Cartea I,
Titlul IV intitulat „Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în
exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice” au fost instituite
norme generale în materie pentru toate categoriile de demnitari şi
Prin conflict de interese legiuitorul înţelege „situaţia în care
persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes
personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu
obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte
normative.”2
În acelaşi timp, sunt stabilite şi principiile care conduc la prevenirea
conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor
publice, astfel: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi
supremaţia interesului public.
Funcţionarul public se consideră a fi în conflict de interese dacă se
află într-una din următoarele situaţii:
a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la
luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care
are relaţii cu caracter patrimonial;
b) participă în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu
funcţionari publici care au calitatea de soţ sau rude de gradul I;
c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul
I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea
funcţiei publice.
1
2
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, Titlul IV. Capitolul II, Secţiunea a 4-a, art. 79
341
Ori de câte ori un funcţionar public se află într-una din situaţiile
preenunţate îi revine, potrivit legii, o dublă obligaţie şi anume:
a) obligaţia de a se abţine de la rezolvarea cererii, luarea deciziei
sau participarea la luarea unei decizii (obligaţie negativă, de „a
nu face”);
b) obligaţia de a-l informa de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este
direct subordonat (obligaţie pozitivă, de „a face”), care trebuie
să soluţioneze situaţia de conflict de interese, în termen de 3 zile
de la luarea la cunoştinţă.
În ipoteza în care un funcţionar public se află într-o situaţie de
conflict de interese, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la
propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul
public în cauză, va desemna un alt funcţionar public, cu aceeaşi pregătire şi
experienţă pentru a soluţiona problema respectivă.
Încălcarea de către funcţionarii publici a normelor legale privind
conflictul de interese are drept consecinţă antrenarea, după caz, a
răspunderii disciplinare, administrative, civile ori penale, conform legii.1
Legea nr. 161/2003 stabileşte în Cartea I, Titlul IV, Capitolul III,
Secţiunea a 5-a incompatibilităţile care-i privesc pe funcţionarii publici,
precum şi unele interdicţii.
Conform art. 94 alin. (1) din lege: „Calitatea de funcţionar public
este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost
numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.”
Alineatul 2 al aceluiaşi articol detaliază dispoziţiile alineatului
precedent, având următorul conţinut:
„Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte
activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:
a) în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care
funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în
condiţiile legii, pe durata numirii sale;
c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte
unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul
unor asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată;
d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.”
Considerăm necesar să relevăm că aceste dispoziţii ne apar ca fiind
specifice pentru funcţionarii publici, derogatorii, discriminatorii şi, poate
chiar neconstituţionale.
1
Idem, art. 79
342
Aşa de exemplu, conform art. 1 din Legea nr. 2/19911 orice persoană
poate cumula mai multe funcţii având dreptul să primească salariul
corespunzător pentru fiecare din funcţiile ocupate, iar pentru salariaţi, art. 35
din Codul muncii2 prevede că: „Orice salariat are dreptul de a cumula mai
multe funcţii în baza unor contracte individuale de muncă, beneficiind de
salariul corespunzător pentru fiecare dintre acestea”.
Pe de altă parte, art. 41 alin. (1) din Constituţia României,
republicată, statuează: „Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit”.
Evident, potrivit principiilor de drept (caracterul novator, forţa
juridică a legii organice etc.) putem considera ca fiind abrogate, în mod
implicit, dispoziţiile Legii nr. 2/1991, iar, pe cele ale Codului muncii ca
fiind neaplicabile funcţionarilor publici. Aşa fiind, rămâne totuşi discutabilă
constituţionalitatea acestor incompatibilităţi.
Fără a nega necesitatea instituirii unor incompatibilităţi pentru
funcţionarii publici care să aibă în vedere interzicerea unor activităţi în
legătură cu atribuţiile ce decurg sau sunt în legătură cu funcţia publică
exercitată, ni se par totuşi excesive şi discriminatorii incompatibilităţile
impuse de Legea nr. 161/2003. Cu certitudine, în timp, doctrina şi
jurisprudenţa vor identifica soluţiile legale şi oportune în materie.
De asemenea, funcţionarii publici nu pot avea calitatea de mandatari
ai unor persoane, în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu
funcţia publică pe care o exercită (art. 94 alin. 4), prevederea ne apare
absolut nejustificată. Spunem acest lucru, întrucât dacă s-ar ivi un motiv
legal de incompatibilitate, funcţionarul public în cauză are obligaţia de a
acţiona pentru înlăturarea acestuia, în termen de 10 zile calendaristice. În
caz de pasivitate, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune
prin act administrativ destituirea din funcţia publică, din motive imputabile
funcţionarului public în cauză.3. Aşa fiind, interdicţia ni se pare superfluă.
Cu caracter novator, Legea nr. 161/2003 instituie şi alte interdicţii
aplicabile funcţionarilor publici, inserate în art. 95.
Deşi, legiuitorul le tratează în Secţiunea a 5-a, Cartea I, Capitolul III,
Titlul IV din Legea nr. 161/2003 intitulată „Incompatibilităţi privind
funcţionarii publici”, considerăm că este vorba despre interdicţii şi nu
incompatibilităţi, având în vedere regimul juridic diferit aplicabil celor două
situaţii.
Textul în cauză are următoarea redactare:4
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 1 din 8 ianuarie 1991
2
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003
3
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea a II-a, Titlul III, Capitolul IX, Secţiunea a 3-a, art.
90, alin. (5) , cu modificările şi completările ulterioare.
4
A se vedea Legea nr. 161/2003, Cartea I, art. 95
343
„(1) Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care
funcţionarii publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.
(2) Prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care şeful ierarhic
direct are calitatea de demnitar.
(3) Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute la alin.
(1) sau (2) vor opta, în termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor
ierarhice directe sau renunţarea la calitatea de demnitar.
(4) Orice persoană poate sesiza existenţa situaţiilor prevăzute la alin.
(1) sau (2).
(5) Situaţiile prevăzute la alin. (1) şi neîndeplinirea obligaţiilor
prevăzute la alin. (3) se constată de către şeful ierarhic superior al
funcţionarilor publici respectivi, care dispune încetarea raporturilor ierarhice
directe dintre funcţionarii publici soţi sau rude de gradul I.
(6) Situaţiile prevăzute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei
prevăzute la alin. (3) se constată, după caz, de către primul-ministru,
ministru sau prefect, care dispune încetarea raporturilor ierarhice directe
dintre demnitar şi funcţionarul public soţ sau rudă de gradul I.”
Analizând conţinutul textului citat, ne apar cu evidenţă elementele
distinctive care ne-au determinat să susţinem că este vorba despre interdicţie
şi nu incompatibilitate şi anume:
• raporturile ierarhice directe dintre soţi sau rude de gradul I se
referă nu doar la funcţionarii publici ci, au în vedere inclusiv
subordonarea faţă de un demnitar public;
• termenul de opţiune este de 60 de zile, în vreme ce termenul
pentru înlăturarea stării de incompatibilitate este de 10 zile;
• interdicţia poate fi sesizată de orice persoană, spre deosebire de
starea de incompatibilitate care trebuie înlăturată exclusiv de
către funcţionarul public în cauză etc.
O altă interdicţie este prevăzută de art. 98 alin. (2) al aceleiaşi
secţiuni, conform căruia: „Funcţionarilor publici le este interzis să fie
membri ai organelor de conducere ale partidelor politice şi să exprime sau
să apere în mod public poziţiile unui partid politic.”
În sfârşit, pentru categoria înalţilor funcţionari publici este instituită
interdicţia de a fi membri ai unui partid politic sub sancţiunea destituirii din
funcţia publică.
În afara conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor
legiuitorul a stabilit şi ceea ce le este permis funcţionarilor publici, astfel:
• funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul
didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice;
• funcţionarii publici pot candida pentru o funcţie eligibilă sau pot
fi numiţi în funcţii de demnitate publică, urmând ca raporturile
de serviciu să fie suspendate, după caz:
344
o pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară
alegerilor, dacă nu este ales;
o până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de
demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a
fost ales sau numit.
4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, consecinţa investirii
funcţionarului public în funcţie este naşterea raportului de serviciu dintre
autoritatea administraţiei publice şi funcţionar. Este vorba despre un raport
specific, guvernat de normele dreptului administrativ, al cărui conţinut
constă în totalitatea drepturilor şi obligaţiilor specifice celor două părţi ale
raportului de serviciu, reglementate de Legea nr.188/1999 privind Statutul
În acest sens, prof. Ioan Santai arată că: „Investirea într-o funcţie
publică, indiferent de modalitatea ei de realizare, dă naştere unui raport tipic
de serviciu sau de funcţiune care intră sub incidenţa regimului de drept
public, administrativ în cazul nostru, având un conţinut specific ce constă în
totalitatea drepturilor şi a obligaţiilor specifice părţilor titulare participante
la respectiva relaţie juridică.”1
4.1 Drepturile funcţionarilor publici2

Drepturile funcţionarilor publici, stabilite prin Legea privind Statutul
funcţionarilor publici sunt următoarele:
a) Dreptul la opinie (art. 25 alin. 1)
Este un drept fundamental, recunoscut tuturor cetăţenilor, care îşi are
sorgintea în două texte constituţionale, respectiv în art. 29 intitulat
„Libertatea conştiinţei” şi art. 30 „Libertatea de exprimare”.
Primul text consacră libertatea gândirii, a opiniilor şi a credinţelor
religioase care nu pot fi îngrădite sub nici o formă, în timp ce al doilea text
stabileşte inviolabilitatea dreptului de a-şi exprima gândurile, opiniile şi
credinţa prin orice mijloace (în scris, prin viu grai, prin sunete, imagini etc.).
Conform art. 25 alin. (2) din Statut: „Este interzisă orice
discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă
sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare
materială, origine socială sau de orice altă asemenea natură.”
1
2
A se vedea Capitolul II „Drepturi şi îndatoriri” din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare.
345
Prin discriminare legiuitorul înţelege orice deosebire, excludere,
restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie,
categorie şcolară, convingeri, sex sau orientare sexuală, apartenenţă la o
categorie defavorizată sau orice alt criteriu care are ca scop restrângerea sau
înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a
drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor
recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în
orice domenii ale vieţii.1
b) Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în
aplicarea Statutului şi care îl vizează în mod direct (art. 26)
Este un drept care îşi găseşte suportul în alin. (2) al art. 31 din
Constituţie, conform căruia: „Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce
le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra
treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal.”
c) Dreptul la asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici,
în condiţiile legii şi constituie, de asemenea, o consecinţă a
dreptului fundamental prevăzut de art. 40 din Constituţia
României, republicată.
d) Dreptul la grevă este consfinţit de art. 28 alin. 1 conform căruia:
„Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul la grevă, în
condiţiile legii2, cu respectarea principiului continuităţii şi
celerităţii serviciului public.”
e) Dreptul la salariu (art. 29)
Pentru activitatea desfăşurată funcţionarii publici au dreptul la un
salariu, compus din: salariul de bază, sporul pentru vechime în muncă,
suplimentul postului, suplimentul gradului. De asemenea, funcţionarii
publici pot beneficia de prime şi de alte drepturi salariale, în condiţiile legii.
f) Dreptul să poarte uniformă (art. 30)
Funcţionarii publici care, potrivit legii, sunt obligaţi să poarte
uniformă în timpul serviciului o primesc gratuit.
Deşi, acest drept este prevăzut în Statut, este evident faptul că
priveşte o categorie restrânsă de funcţionari publici care, potrivit Statutelor
speciale sunt obligaţi să poarte uniformă (poliţişti, militari etc.), motiv
pentru care apreciem că nu-şi găseşte justificarea în Legea nr. 188/1999
1
A se vedea art. 1 din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor
de discriminare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 431 din 2
septembrie 2000, aprobată cu modificări prin Legea nr. 48/2002, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 31 ianuarie 2002
2
Vezi Legea nr. 168/1999 cu privire la soluţionarea conflictelor de muncă, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 582/29 noiembrie 1999, cu modificările şi
346
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi
g) Dreptul de a fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate
publică, în condiţiile legii (art. 33 alin. 1). În legătură cu acest drept, facem
precizarea că în ceea ce îi priveşte pe înalţii funcţionari publici constituie
deopotrivă un drept şi o obligaţie. Astfel, potrivit art. 801 alin. 1: „Înalţii
funcţionari publici sunt supuşi mobilităţii în funcţie şi prezintă
disponibilitate la numirile în funcţiile publice prevăzute la art. 11, cu
respectarea prevederilor art. 15 alin. 3”, alineatul 2 al aceluiaşi articol
stipulând că: „Refuzul neîntemeiat al numirilor prevăzute la alin. (1) atrage
eliberarea din funcţia publică”.
h) Dreptul la concediu de odihnă, la concedii medicale şi la alte
concedii (art. 34)
Funcţionarul public are dreptul, pe lângă indemnizaţia de concediu,
la o primă egală cu salariul de bază pe luna anterioară plecării în concediu.
În perioada concediilor de boală, a concediilor de maternitate şi a
celor pentru creşterea şi îngrijirea copiilor până la vârsta de 2 ani, iar în
cazul copiilor cu handicap până la vârsta de 3 ani etc. raportul de serviciu se
suspendă, după caz, de drept sau din iniţiativa funcţionarului (art. 81 şi art.
82 din lege).
Pe perioada suspendării raportului de serviciu, autorităţile şi
instituţiile publice au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice,
conform art. 89 alin. (3) din lege.
i) Dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă, de natură să le
ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică (art. 36 alin.
1).
În mod excepţional, pentru motive de sănătate, funcţionarilor publici
li se poate aproba schimbarea compartimentului în care îşi desfăşoară
activitatea.
j) Funcţionarii publici beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi
medicamente (art. 37)
k) Dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurări sociale de
stat (art. 38)
l) Dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor de serviciu
sau, în legătură cu serviciul (art. 40 alin. 1)
Acestui drept îi corespunde corelativ o obligaţie a autorităţii publice,
art. 40 alin. (2) stipulând:
„Autoritatea sau instituţia publică este obligată să asigure protecţie
funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj
cărora le-ar putea fi victimă în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu
aceasta. Pentru garantarea acestui drept, autoritatea sau instituţia publică va
solicita sprijinul organelor abilitate, potrivit legii.
347
m) Dreptul la despăgubiri (art. 41)
În cazul în care funcţionarul public a suferit din culpa autorităţii sau
instituţiei publice un prejudiciu material, în timpul îndeplinirii atribuţiilor de
serviciu, are dreptul la despăgubiri din partea autorităţii sau instituţiei
publice.
n) Stabilitate în funcţia publică
Acest drept rezultă în mod implicit din principiile care stau la baza
exercitării funcţiei publice (art. 3 lit. f).
4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici

a) Funcţionarii publici au obligaţia să îşi îndeplinească cu
profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu legea îndatoririle
de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului
funcţionarilor publici (art. 42 alin. 1).
Se poate observa că textul legal la care am făcut trimitere stabileşte o
dublă obligaţie, respectiv:
• obligaţie pozitivă, de „a face”, care-i impune funcţionarului
public o conduită complexă, profesională, cu conotaţii juridico-
etice;
• o obligaţie negativă, de „a nu face”, prin care legiuitorul îi
impune funcţionarului public o conduită adecvată faţă de
cetăţean în slujba căruia se află, abţinându-se de la orice faptă
prejudiciabilă pentru particulari care, în acelaşi timp ar constitui
o pată asupra corpului funcţionarilor publici.
b) Funcţionarii publici răspund, în condiţiile prevăzute de Statut, de
îndeplinirea atribuţiilor ce le revin din funcţia publică pe care o
deţin, precum şi a atribuţiilor ce le sunt delegate (art. 44 alin. 1).
Doctrina de specialitate a fost unanimă în a consacra teza conform
căreia, una dintre obligaţiile principale care-i incumbă funcţionarului public
este disciplina.
Pentru încălcarea, cu vinovăţie, a îndatoririlor de serviciu
funcţionarul public răspunde, după caz, disciplinar, contravenţional, civil
sau penal, conform Statutului.
c) Funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor
primite de la superiorii ierarhici (art. 44 alin. 2).
Aşa cum s-a susţinut în literatura de specialitate1, subordonarea faţă
de şefii ierarhici constituie un principiu specific modului de organizare a
funcţiei publice. Cu alte cuvinte, funcţionarul public se află situat într-o
anumită ierarhie şi, pe cale de consecinţă, poate primi dispoziţii cu caracter
1
André de Laubadère, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Traité de droit administratif,
Tome I, 10 édition, L.G.D.J., 1988, p. 104
348
obligatoriu de la superiorii ierarhici. În cazul în care nu le execută întocmai
şi la termenul dispus, este pasibil de sancţiuni disciplinare.
Totuşi, funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat
îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră
ilegale. Dacă cel care a emis dispoziţia o formulează în scris, funcţionarul
public este obligat să o execute, cu excepţia în care este vădit ilegală,
situaţie în care este obligat să o aducă la cunoştinţa superiorului ierarhic faţă
de cel care a emis dispoziţia (art. 44 alin. 3).
Pe de altă parte, conform dispoziţiilor art. 42 alin. (2) din Legea nr.
188/1999 „Funcţionarii publici de conducere sunt obligaţi să sprijine
propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în
vederea îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite
cetăţenilor.”
d) Funcţionarii publici au obligaţia să păstreze secretul de stat, secretul
de serviciu precum şi confidenţialitatea în legătură cu faptele,
informaţiile sau documentele de care iau cunoştinţă în exercitarea
funcţiei publice (art. 45). Evident, nu fac obiectul acestei obligaţii
informaţiile de interes public care, dimpotrivă, trebuie furnizate în
condiţiile prevăzute de lege.
e) Funcţionarilor publici le este interzis să solicite sau să accepte, direct
sau indirect, pentru ei sau pentru alţii, în considerarea funcţiei lor
publice, daruri sau alte avantaje (art. 46).
La numirea într-o funcţie publică, precum şi la încetarea raportului
de serviciu, funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii,
conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, declaraţia de avere, care, se
actualizează anual potrivit legii.1
f) Funcţionarii publici au obligaţia de a rezolva, în termenele stabilite
de către superiorii ierarhici, lucrările repartizate (art. 47 alin. 1),
fiindu-le interzis:
• să primească direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa
lor sau să discute direct cu petenţii;
• să facă intervenţii care privesc soluţionarea acestor cereri (art.47
alin. 2).
5. Răspunderea funcţionarilor publici

În doctrină se susţine că „în activitatea desfăşurată funcţionarii
trebuie să respecte legile şi celelalte acte normative şi individuale cu
1
Legea nr. 115/1996, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 263/1996, modificată
şi completată prin art.III din Legea nr. 161/2003, publicată în Monitorul Oficial al
României nr.279 din 24 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare
349
caracter legal aplicabile raporturilor sociale în care participă”1, inclusiv
regimul conflictului de interese, incompatibilităţilor şi interdicţiilor.
Ori de câte ori, prin conduita sa funcţionarul public încalcă normele
de drept, altfel spus, săvârşeşte o abatere, va fi angajată răspunderea sa
juridică.
„Ceea ce este specific abaterilor săvârşite de funcţionarii publici e
faptul că ele pot interveni în timpul exercitării funcţiei, în legătură cu
exercitarea funcţiei sau, pur şi simplu, prin abaterea de la anumite norme
care nu au o legătură directă, nemijlocită cu funcţia, dar care pun sub
semnul întrebării prestigiul funcţionarului public.”2
Aşa cum rezultă din legislaţie şi doctrină, răspunderea juridică a
funcţionarilor publici îmbracă forme diversificate, ca o consecinţă firească a
varietăţii reglementărilor aplicabile în administraţia publică.
Astfel, într-o opinie, se consideră că răspunderea funcţionarilor
publici poate fi redusă la două forme principale, respectiv:
• răspunderea sancţionatorie, în care este inclusă răspunderea
disciplinară, contravenţională şi penală;
• răspunderea reparatorie, în care include răspunderea
patrimonială3.
În altă opinie4, sunt identificate următoarele forme de răspundere a
funcţionarilor publici:
a) răspunderea disciplinară, bazată pe încălcarea normelor de
disciplină specifice raportului de serviciu (de funcţie publică);
b) răspunderea contravenţională, pentru săvârşirea de către
funcţionarii publici a unor fapte antisociale calificate de lege ca
fiind contravenţii;
c) răspunderea patrimonială, fundamentată pe dispoziţiile art. 52
din Constituţie şi pe Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului
administrativ;
d) răspunderea civilă care intervine în următoarele ipoteze:
• pentru pagubele produse, cu vinovăţie, patrimoniului
autorităţii sau instituţiei publice în care funcţionează;
• pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor acordate
necuvenit;
• pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în
calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei
hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.
1
2
Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediţia a III-a, Edtura All Beck,
3
4
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 436-437
350
e) răspunderea penală, care intervine atunci când funcţionarul
public a săvârşit o infracţiune.
În sfârşit, legiuitorul consacră pentru funcţionarii publici 4 forme ale
răspunderii juridice prin art. 64 al Legii nr. 188/1999, conform căruia:
„Încălcarea de către funcţionarii publici, cu vinovăţie, a îndatoririlor de
serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală,
după caz.”
Din dispoziţiile legale citate, rezultă că, pentru a fi antrenată una din
formele răspunderii funcţionarilor publici se cer a fi reunite următoarele
condiţii:
a) săvârşirea unei fapte ilicite;
b) vinovăţia funcţionarului public, care poate îmbrăca fie forma
culpei, fie pe cea a intenţiei;
c) existenţa raportului de cauzalitate între rezultatul dăunător şi
fapta ilicită pe care doctrina îl consideră a fi prezumat1.
Răspunderea juridică, în cazul nostru răspunderea funcţionarilor
publici urmăreşte două finalităţi, respectiv:
• să restabilească ordinea de drept care a fost încălcată şi, pe cale
de consecinţă, să revină la starea de legalitate perturbată prin
săvârşirea faptei ilicite;
• să manifeste o atitudine negativă faţă de autorul faptei, în scopul
de a-l conştientiza, astfel încât să o regrete şi pe viitor să nu o
mai săvârşească.
Astfel, prin intermediul răspunderii se realizează un scop multiplu,
în acelaşi timp, represiv, sancţionator şi preventiv-educativ.
5.1. Răspunderea disciplinară

Potrivit dispoziţiilor art. 65 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, cu
modificările şi completările ulterioare, republicată, „Încălcarea cu vinovăţie
de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice
pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de
lege constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a
acestora.”
Pe de altă parte, art. 1 alin. (2) din Legea nr. 7/2004 privind Codul
de conduită a funcţionarilor publici stabileşte: „Normele de conduită
profesională prevăzute de prezentul cod de conduită sunt obligatorii pentru
funcţionarii publici, precum şi pentru persoanele care ocupă temporar o
funcţie publică, din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice”2, iar art. 24
1
S. Ghimpu, A. Ţiclea, Dreptul muncii, ediţia a III-a, Casa de Editură şi Presă „Şansa”
S.R.L. Bucureşti, 1998, p. 398
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 157 din 23 februarie 2004 şi
intră în vigoare la 15 zile de la publicare
351
alin. (1) statuează: „Încălcarea prezentului cod de conduită atrage
răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, în condiţiile legii.”
Din cele două acte normative sus-menţionate, se poate concluziona
că abaterea disciplinară este o faptă ilicită săvârşită de un funcţionar public
care poate consta în încălcarea cu vinovăţie a îndatoririlor de serviciu sau a
normelor de conduită profesională.
Statutul funcţionarilor publici califică abateri disciplinare
următoarele unsprezece fapte1:
a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
c) absenţe nemotivate de la serviciu;
d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în
afara cadrului legal;
f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii
lucrărilor cu acest caracter;
g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu
caracter politic;
i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri,
incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin
lege pentru funcţionarii publici;
k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în acte normative din
domeniul funcţiei publice şi a funcţionarilor publici.
În consens cu alte opinii exprimate în doctrină, apreciem că
legiuitorul a înţeles să stabilească cu certitudine faptele funcţionarilor
publici care constituie abateri disciplinare, enumerarea fiind exhaustivă.2
Din analiza faptelor calificate de Statut ca fiind abateri disciplinare,
se constată că unele dintre ele vizează îndeplinirea atribuţiilor şi sarcinilor
de serviciu, în timp ce altele se referă la conduita, comportamentul
funcţionarilor publici în cadrul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi
desfăşoară activitatea, precum şi în afara acesteia, în relaţia cu cetăţenii şi
societatea civilă (lit. g, j, k).
Spre deosebire de Legea nr. 188/1999, care stabileşte în mod
limitativ un număr de 11 abateri disciplinare (art. 65 alin. 2), problema se
1
A se vedea art. 65 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
2
A se vedea Verginia Vedinaş, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, pp. 257-258, L.
Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogovenu, op. citată, pp. 119-120
352
complică şi devine mult mai confuză, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr.
7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici.1
Astfel, într-un număr de 18 articole, fiecare având mai multe
alineate, sunt introduse o multitudine de obligaţii şi interdicţii ale căror
încălcări au drept consecinţă antrenarea răspunderii disciplinare, conform
art. 24 din Legea nr. 7/2004.
În opinia noastră, Codul de conduită va genera un funcţionar public
vulnerabil, timorat, servil şi dependent de factorul politic.
Sancţiunile disciplinare se consideră a fi „mijloace coercitive
prevăzute de lege, cu un pronunţat caracter educativ, având ca finalitate
apărarea ordinii disciplinare şi dezvoltarea spiritului de responsabilitate al
funcţionarilor publici în îndeplinirea riguroasă a atribuţiilor şi în respectarea
celorlalte îndatoriri de serviciu.”2
Funcţionarilor publici le sunt aplicabile, conform art. 65 alin. (3) din
Statut, un număr de cinci sancţiuni disciplinare, ierarhizate în funcţie de
gravitate, astfel3:
a) mustrare scrisă;
b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până
la 3 luni;
c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau,
după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de la 1
la 3 ani;
d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia
publică pe o perioadă de până la un an;
e) destituirea din funcţia publică.
Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999 care stabilea un număr
de 6 sancţiuni disciplinare, din care două cu caracter moral (avertismentul şi
mustrarea), modificările ulterioare consacră o singură sancţiune cu caracter
moral, mustrarea scrisă, reducând la cinci numărul sancţiunilor disciplinare
prin eliminarea avertismentului.
În acelaşi timp, legiuitorul a stabilit şi procedura de aplicare a
sancţiunilor disciplinare.4
Astfel, conform art. 65 alin. (4) din lege, la individualizarea
sancţiunii disciplinare, trebuie să fie luate în considerare următoarele
aspecte:
1
2
L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 120
3
A se vedea art. 70 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată prin Legea
nr.161/2003
4
A se vedea art. 70 alin. (4), art. 71 şi art. 79 din Legea nr. 188/1999 şi H.G. nr. 1210/2003
privind organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din
cadrul autorităţii sau instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 757 din 29 octombrie 2003
353
• cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
• împrejurarea în care a fost săvârşită abaterea disciplinară;
• gradul de vinovăţie şi consecinţele abaterii;
• comportarea generală a funcţionarului public respectiv;
• caracterul primar sau repetat al abaterii disciplinare şi al
sancţiunii (sancţiunilor) aplicate.
Termenul înăuntrul căruia se pot aplica sancţiunile disciplinare este
de cel mult 1 an de la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la
săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu de 2 ani de la data
săvârşirii abaterii disciplinare, astfel cum prevăd dispoziţiile art.65 alin.5
din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.
Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât numai după
cercetarea prealabilă a faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului
public. Legea prevede ca audierea funcţionarului public să fie consemnată în
scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului public de a se prezenta
la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterea disciplinară care
i se impută, se vor consemna într-un proces-verbal.
Competenţa de aplicare a sancţiunilor disciplinare revine potrivit
art. 66 din lege persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia
publică, după caz:
a) la propunerea conducătorului compartimentului în care
funcţionează cel în cauză, în mod direct, în cazul sancţiunii
disciplinare prevăzute de art. 65 alin. (3) lit. a) din lege (mustrare
scrisă);
b) la propunerea comisiei de disciplină pentru celelalte sancţiuni
disciplinare (art. 65 alin. 3 lit. b - e din lege).
Trebuie subliniat faptul că, faţă de prevederile iniţiale ale Legii
nr.188/1999 în temeiul cărora primele două sancţiuni disciplinare
(avertismentul şi mustrarea) puteau fi aplicate de către conducătorul
compartimentului în care funcţionează cel în cauză, actuala reglementare
stabileşte competenţa exclusivă a conducătorului autorităţii sau instituţiei
publice, în această materie.
Pentru înalţii funcţionari publici, sancţiunile disciplinare se aplică
după caz de primul-ministru, ministru ori, conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină.
În toate cazurile, sancţiunea disciplinară se aplică prin act
administrativ individual emis de persoana competentă.
Conform art. 35 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003 privind organizarea
şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul
autorităţii şi instituţiilor publice1 sub sancţiunea nulităţii absolute, actul
1
354
administrativ prin care se aplică o sancţiune disciplinară trebuie să cuprindă
următoarele elemente:
a) descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
b) precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de
disciplină;
c) motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de
funcţionarul public în timpul cercetării disciplinare prealabile;
d) temeiul legal în baza căruia se aplică sancţiunea disciplinară;
e) termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată;
f) instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a
dispus sancţiunea disciplinară poate fi contestat.
Pe de altă parte, potrivit legii, persoana abilitată să aplice sancţiunea
disciplinară nu poate aplica o sancţiune mai gravă decât cea propusă de
comisia de disciplină.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate
adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau
modificarea actului respectiv, conform art. 68 din Legea nr. 188/1999, în
termenul general de 30 de zile de la comunicare.
Totodată, conform art. 36 din H.G. nr. 1210/2003 funcţionarul
public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate adresa
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „care, potrivit legii, are
legitimare procesuală activă, şi poate dispune efectuarea unui control asupra
modului cum autorităţile sau instituţiile publice respectă legislaţia
referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici.” Din interpretarea
textului citat rezultă în mod implicit faptul că, Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici poate ataca în contenciosul administrativ un act
administrativ prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni disciplinare, dacă
îl consideră ca fiind ilegal.1
În opinia noastră, este cel puţin discutabilă această competenţă
conferită prin lege şi hotărâre guvernamentală Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici, sub aspectul constituţionalităţii. Mai concret, cele
două acte normative conferă Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici „un
control de tutelă” asupra „actelor prin care autorităţile sau instituţiile publice
încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici,
constatate ca urmare a activităţii proprii de control.”2
Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa să se pronunţe şi să aducă
clarificări cu privire la această chestiune.
Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 188/1999, după cum urmează:
1
În acelaşi sens, a se vedea art. 20 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, modificată şi
completată
2
Art. 20 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată
355
a) în termen de 6 luni de la aplicarea sancţiunii disciplinare
prevăzută de art. 65 alin. (3) lit. a) (mustrare scrisă);
b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost
aplicate sancţiunile disciplinare prevăzute de art. 65 alin.(3) lit.
b) – d);
c) în termen de 7 ani de la aplicarea sancţiunii prevăzută de art.65
alin. (3) lit. e (destituirea din funcţia publică).
La fel ca şi aplicarea sancţiunii disciplinare, radierea de drept a
acesteia se face prin act administrativ emis de persoana competentă.1
În cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii de
disciplină care, în funcţie de numărul funcţionarilor publici, pot fi
organizate pentru o singură autoritate sau instituţie publică sau pentru mai
multe.2
Comisiile de disciplină „sunt instanţe disciplinare constituite în
cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice, având competenţa să cerceteze şi
să propună sancţiunea aplicabilă funcţionarilor publici din autorităţile şi
instituţiile publice respective.”3
Comisiile de disciplină se compun dintr-un preşedinte şi 4 membri
titulari şi se constituie prin act administrativ emis de persoana competentă.
Desemnarea membrilor titulari se realizează în sistem paritar, de
către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respectiv, de către
organizaţia sindicală reprezentativă a funcţionarilor publici din cadrul
autorităţii sau instituţiei publice, fiecare câte doi reprezentanţi.
Pentru fiecare comisie de disciplină se vor desemna cel puţin doi
membri supleanţi.
Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de
3 ani şi poate fi reînnoit o singură dată.4 Comisiile de disciplină au un
secretar titular şi un secretar supleant numiţi prin actul administrativ de
constituire a comisiei de disciplină, care, de regulă, trebuie să aibă studii
superioare juridice sau administrative.
Conform art. 20 din H.G. nr. 1210/2003, comisiile de disciplină au
a) cercetează abaterile disciplinare pentru care au fost sesizate;
b) propun aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute
de art. 65 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată;
c) propun menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii
disciplinare aplicate în condiţiile prevăzute de art. 66 din Statut,
1
Art. 70 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată
2
Idem, art. 72 alin. (1) şi art. 3 alin. (2) din H.G. nr. 1210/2003
3
L. Giurgiu, A.Segărceanu, C.H. Rogoveanu, op. citată, p. 121
4
Art. 8 din H.G. nr. 1210/2003
356
în cazul în care această măsură a fost contestată la conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice;
d) întocmesc rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care au fost
sesizate, pe care le înaintează conducătorului autorităţii sau
instituţiei publice.
Sesizarea comisiei de disciplină, se poate face în termen de cel mult
15 zile lucrătoare de la data luării la cunoştinţă, dar nu mai târziu de două
luni, de către:
a) conducătorul autorităţii sau instituţiei publice;
b) conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea
funcţionarul public a cărei faptă este sesizată;
c) orice persoană care se consideră vătămată prin fapta unui
funcţionar public.
Comisia de disciplină efectuează cercetarea abaterii disciplinare,
audiază în mod obligatoriu funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată,
administrează alte probe şi, pe baza acestora, întocmeşte un raport pe baza
votului majorităţii membrilor săi.
În funcţie de rezultatul cercetării, comisia de disciplină poate
propune:
a) sancţiunea disciplinară aplicabilă, în cazul în care s-a dovedit
săvârşirea abaterii disciplinare de către funcţionarul public;
b) clasarea sesizării, atunci când nu se confirmă săvârşirea unei
abateri disciplinare.
Actul administrativ de sancţionare se emite în termen de cel mult 5
zile lucrătoare de la data primirii raportului comisiei de disciplină şi se
comunică funcţionarului public sancţionat, în termen de 15 zile lucrătoare
de la data emiterii lui.
5.2. Răspunderea contravenţională

A doua formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici este
răspunderea contravenţională, care se angajează în cazul în care aceştia
săvârşesc o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu,
conform art. 71 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
În doctrină se susţine că „Specificul acestei răspunderi rezidă în
faptul că gradul de pericol social al abaterilor, deşi mai ridicat decât al celor
disciplinare, dar mai scăzut decât al celor penale, depăşeşte nivelul local al
instituţiei sau al funcţiei, trecând şi asupra societăţii în general”.1
Contravenţia este fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată
ca atare prin lege, ordonanţă, prin hotărâre de Guvern sau, după caz, prin
hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al
1
I. Santai, op. citată, vol. I, p. 140
357
sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului
General al Municipiului Bucureşti.1
Pe de altă parte, întrucât legea prevede ca săvârşirea contravenţiei să
aibă loc „în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu”, rezultă că avem în
vedere un subiect calificat, autor al contravenţiei, respectiv un funcţionar
public şi nu orice subiect de drept.
Spre pildă, conform art. 62 lit. d) din Legea nr. 119/1996 cu privire
la actele de stare civilă2, constituie contravenţie la regimul actelor de stare
civilă următoarele fapte: „ ... d) necomunicarea la autorităţile administraţiei
publice competente, de către ofiţerul de stare civilă, a menţiunilor, a copiilor
de pe deciziile de admitere a schimbării numelui, neînscrierea menţiunilor
pe actele de stare civilă ori netransmiterea celui de-al doilea exemplar al
registrelor de stare civilă la consiliul judeţean sau, după caz, la Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data când
toate filele au fost completate.”
În exemplul prezentat, calitatea de contravenient o poate avea numai
ofiţerul de stare civilă sau funcţionarii publici care exercită, prin delegare,
atribuţiile ofiţerului de stare civilă.
Constatarea contravenţiei şi aplicarea sancţiunilor contravenţionale
se fac printr-un proces-verbal încheiat cu respectarea condiţiilor de fond şi
formă prevăzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, care constituie dreptul comun în materie.
Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare
a sancţiunii, funcţionarul public se poate adresa cu plângere la judecătoria în
a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care
este numit funcţionarul public sancţionat.3
Plângerea suspendă executarea.
Conform art. 34 alin.(2) din O.G. nr. 2/2001, aprobată cu modificări
şi completări prin Legea nr. 180/2002 „Hotărârea judecătorească prin care s-
a soluţionat plângerea poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la
comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.”
Se poate observa faptul că avem de a face cu o competenţă materială
atipică, în sensul că judecarea fondului se face de către o instanţă de drept
comun (judecătoria), în timp ce calea de atac (recursul) se soluţionează de
către instanţa specializată de contencios administrativ.
1
A se vedea art. 1din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, publicată în
Monitorul Oficial al României nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată prin Legea nr. 180/2002,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu
2
3
A se vedea art. 71 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; art. 31-36 din O.G. nr. 2/2001
358
5.3. Răspunderea civilă
Răspunderea civilă a funcţionarilor publici este reglementată de art.
72 din Legea nr. 188/1999, care are următorul conţinut: „Răspunderea civilă
a funcţionarului public se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii
sau instituţiei publice în care funcţionează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat
necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în
calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri
judecătoreşti definitive şi irevocabile.
Caracterul novator al acestei forme a răspunderii funcţionarilor
publici a fost relevat în literatura de specialitate. Astfel, într-o opinie se
remarcă faptul că: „În mod cu totul interesant şi original Statutul
funcţionarilor publici rupe tradiţia juridică românească consacrată în
codurile şi legislaţia muncii ce instituiau răspunderea materială a salariaţilor
pentru pagubele cauzate - din vina lor şi în exercitarea sau în legătură cu
atribuţiile de serviciu - patrimoniului locului de muncă, creând un regim
juridic unitar al răspunderii unice civile, indiferent de persoana păgubită.”1
În mod diferit, Codul muncii instituie pentru salariaţi răspunderea
patrimonială.2
După cum este cunoscut, spre deosebire de răspunderea materială
(patrimonială) a salariaţilor care se limitează la suportarea reparaţiei pentru
paguba produsă, răspunderea civilă este mai severă, presupunând atât
suportarea pagubei produse, precum şi beneficiul (câştigul) nerealizat
(damnum emergens şi lucrum cessans).
Aşadar, răspunderea civilă a funcţionarilor publici constituie o formă
specifică de răspundere a acestei categorii de subiecte de drept pentru
antrenarea căreia se cer a fi întrunite atât condiţiile generale (delictul civil -
fapta ilicită, paguba, raportul de cauzalitate dintre faptă şi paguba produsă,
culpă), precum şi o serie de condiţii specifice, după cum urmează:
• autorul faptei (subiectul pasiv al raportului juridic de răspundere)
trebuie să aibă calitatea de funcţionar public aflat în raport de
serviciu cu autoritatea sau instituţia publică;
• fapta şi paguba trebuie săvârşită şi respectiv produsă, în
exerciţiul sau în legătură cu exercitarea îndatoririlor de serviciu.3
1
2
Aprobat prin Legea nr. 53/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003, art. 269-275
3
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. I, pp. 142-144, L. Giurgiu, A. Segărceanu, C.H.
Rogoveanu, op. citată, pp. 124-125
359
Modalitatea de reparare a pagubelor provocate autorităţii sau
instituţiei publice pentru situaţiile prevăzute de art. 72 lit. a) şi b) din Legea
nr. 188/1999, republicată, şi procedura sunt reglementate de art.73 din lege,
astfel:
• repararea pagubei se dispune de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice, prin emiterea unui act administrativ individual
(ordin sau dispoziţie de imputare);
• actul administrativ individual de imputare trebuie emis în termen
de 30 de zile de la constatarea pagubei şi comunicat
funcţionarului public sub semnătură sau, prin scrisoare
recomandată;
• dreptul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice de a
constata producerea pagubei şi a emite actul administrativ de
imputare, se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii
pagubei;
• actul administrativ de imputare poate fi atacat la instanţa de
Deşi, legea nu prevede în mod expres, considerăm că în astfel de
situaţii procedura administrativă prealabilă nu trebuie îndeplinită1, iar
acţiunea trebuie introdusă în termen de 30 de zile de la comunicarea actului,
în condiţiile Legii contenciosului administrativ;
• repararea pagubei se poate realiza şi prin asumarea de către
funcţionarul public vinovat, a unui angajament de plată.
Deşi, legea nu prevede, considerăm că termenul înăuntrul căruia
trebuie semnat angajamentul de plată este acelaşi cu cel prevăzut de lege
pentru emiterea deciziei de imputare, respectiv 30 de zile de la constatarea
pagubei.
Referitor la ipoteza reglementată de art. 72 lit. c) din Legea
nr.188/1999, republicată, remarcăm faptul că este consacrat dreptul la
acţiunea în regres al autorităţii sau instituţiei publice, în calitate de comitent,
împotriva prepuşilor săi, pentru recuperarea sumelor plătite terţilor cu titlu
de daune, în temeiul obligaţiei de garanţie, consfinţită de art. 1000 alin. (3)
din Codul civil.
Considerăm că prepusul, în cazul nostru funcţionarul public, poate
cauza paguba plătită de comitent (autoritatea sau instituţia publică) în
situaţiile reglementate de art. 52 din Constituţia România, republicată şi art.
16 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, prin emiterea
unui act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a soluţiona o
cerere.
1
A se vedea art. 21 din Constituţia revizuită
360
În astfel de situaţii, conform art. 16 alin. (1) din Legea nr.554/2004:
„Cererile în justiţie, prevăzute de prezenta lege, vor putea fi formulate şi
personal împotriva persoanei fizice care a elaborat, a emis sau a încheiat
actul ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită
plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi
obligată la plata despăgubirilor, solidar cu autoritatea publică respectivă.”
Din analiza textului sus-menţionat rezultă cu certitudine faptul că,
răspunderea pentru actele şi faptele de putere vătămătoare pentru terţi,
revine în primul rând autorităţii publice şi numai în subsidiar, funcţionarului
public vinovat.
Pe de altă parte, recuperarea pagubelor pentru daunele plătite de
autoritatea sau instituţia publică unor terţi se va face de la funcţionarul
public vinovat numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile.
5.4. Răspunderea penală

Cea mai gravă formă de răspundere aplicabilă funcţionarilor publici,
o reprezintă răspunderea penală.
Răspunderea funcţionarului public pentru infracţiunile săvârşite în
timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o
ocupă se angajează potrivit dispoziţiilor penale.
În legătură cu răspunderea penală a funcţionarilor publici, art. 74 din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, stabileşte următoarele reguli:
a) în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată pentru
săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art.50. lit.h1, persoana
care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune
suspendarea funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine;
b) de la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care
funcţionarul public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa
numirii în funcţie publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a
funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără
personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice (art.74 alin.5 din
Statut);
1
Art.50 lit. h) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
modificările şi completările ulterioare, are în vedere săvârşirea unei infracţiuni contra
umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care
împiedică înfăptuirea justiţiri, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni
săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu
excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea.
361
c) dacă instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea
procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul
public respectiv îşi va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior
perioadei de suspendare, aşa cum prevăd dispoziţiile art.74 alin.3 din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu
Prin act administrativ emis de către conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice, funcţionarul public respectiv va fi reintegrat în funcţia
publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile salariale aferente
perioadei de suspendare.
În situaţia în care sunt întrunite condiţiile pentru angajarea
răspunderii penale, în sensul că fapta funcţionarului public poate fi
considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină
competentă.
362
PARTEA II
Capitolul XI
ACTUL ADMINISTRATIV – FORMA CONCRETĂ PRINCIPALĂ

DE REALIZARE A ACTIVITĂŢII EXECUTIVE
1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept

comparat.
De la început relevăm faptul că, de-a lungul timpului, doctrina,
jurisprudenţa şi legislaţia au folosit diverse expresii pentru a denumi actele
juridice emise de organele administraţiei publice.
Astfel, în literatura din perioada interbelică, profesorul Paul
Negulescu distingea, mai întâi, între actele „puterii executive” în raporturile
sale cu Parlamentul, actele „făcute de puterea executivă” în raporturile cu
cetăţenii şi cele care au „intervenit între diversele servicii publice ale
statului”1. Apoi, autorul citat considera că actele puterii executive în
raporturile sale cu cetăţenii se împart în trei categorii, distingând: actele
administrative de autoritate, actele administrative de gestiune şi actele
jurisdicţionale.
Actul de autoritate era considerat ca fiind o manifestare de voinţă
făcută de un organ administrativ competent, prin care se creează o situaţie
juridică generală sau individuală, guvernată de norme de drept public, în
care se regăseşte ideea de dominaţiune şi comandament.
Actul de gestiune era înţeles ca fiind manifestarea de voinţă făcută de
un organ competent, ce „tinde să creeze unui organism administrativ, o
situaţie juridică cu caracter patrimonial, reglementată de normele dreptului
privat”.
Actul jurisdicţional era definit ca un act juridic, cu caracter public
care cuprindea o manifestare de voinţă exprimată de funcţionarii publici
determinaţi de lege, în scopul de a constata, cu putere de adevăr legal, o
situaţie juridică sau anumite fapte2.
Teza actelor administrative de autoritate şi, respectiv de
gestiune, era larg răspândită în literatura juridică europeană a perioadei
interbelice. Această teorie a fost formulată chiar în primele cursuri de drept
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Ediţia a IV-a,
Editura „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 290
2
Ibidem, p. 294
363
administrativ, îndeosebi în lucrările lui H. Berthélémy, de la sfârşitul
secolului al XIX-lea şi începutul secolului al XX-lea1.
Autorii de drept administrativ francezi dar şi din alte ţări europene,
au fost preocupaţi de elaborarea unei definiţii „unice şi certe” a actului
administrativ, având însă puncte de vedere diferite. În acest sens, André de
Laubadère analizează cele trei sensuri ale actului administrativ: formal,
material şi funcţional. Teoria actului administrativ de autoritate şi,
respectiv de gestiune, vizează sensul formal al actului. Autorul arată însă că
se apelează la termenul de act administrativ, atât în doctrină cât şi în
jurisprudenţă, pentru a desemna şi actele unilaterale ce emană de la
persoanele private în exercitarea diferitelor servicii publice.2
Literatura juridică postbelică a formulat mai multe denumiri (acte
cu caracter administrativ, acte ale administraţiei de stat, acte de
administraţie etc.)3, dar, dintre toate s-au remarcat două formulări care au
avut rezonanţă în legislaţie, în practica judiciară şi în literatură de
specialitate, respectiv cele de act de drept administrativ şi de act
administrativ.
Denumirea de acte de drept administrativ a fost promovată de
profesorul Tudor Drăganu, mentorul Şcolii de drept constituţional şi
administrativ de la Cluj, în ideea de a evidenţia cu claritate regimul juridic
al elaborării şi, respectiv al efectelor produse de actele organelor
administraţiei de stat, emise în realizarea puteri de stat.4 Autorul a urmărit a
releva, chiar prin denumire, faptul că aceste acte se supun unui regim juridic
propriu şi diferit de cel al altor categorii de acte juridice, precum şi de
regimul juridic aplicabil actelor civile emise/adoptate de organele
administraţiei de stat.
Profesorul Romulus Ionescu, reprezentantul Şcolii de drept
administrativ de la Bucureşti, consideră că denumirea de „acte
administrative” este cea mai potrivită pentru a evoca actele juridice ale
organelor administraţiei de stat5.
Acestor două mari curente de gândire s-au raliat discipolii celor două
şcoli de drept administrativ, în literatura de specialitate fiind enunţate o
varietate de definiţii, cu nuanţări de la un autor la altul.
Astfel, actele de drept administrativ sunt definite de profesorul Ioan
Santai ca fiind „actele juridice unilaterale, emise în cadrul activităţii
1
H. Berthélémy, Traité élémentaire de droit administratif, 5 eme éd., L.N.D.J., Paris, 1908,
p. 17
2
Andre de Laubadère, Traité de droit administratif, 6eme édition, L.G.D.J., Paris, 1973, p.
218
3
Romulus Ionescu, op. citată, p. 216
4
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 58
5
364
executive de autorităţi publice, în calitatea lor de subiecte special investite
cu atribuţii de realizare a puterii de stat”.1
În opinia prof. Rodica Narcisa Petrescu, actele administrative
reprezintă „manifestări unilaterale şi exprese de voinţă ale autorităţilor
publice, în principal, autorităţi ale administraţiei publice, în scopul de a
produce efecte juridice, în temeiul puterii publice”.2
Într-o altă opinie, prof. Verginia Vedinaş consideră că „actul
administrativ reprezintă o manifestare de voinţă expresă, unilaterală şi
supusă unui regim de putere publică, precum şi controlului de legalitate al
instanţelor judecătoreşti, care emană de la autorităţile administrative sau de
la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modifică sau
sting drepturi şi obligaţii corelative”3.
Analizând această problematică, profesorul Antonie Iorgovan
apreciază că pot fi utilizate ambele denumiri, în funcţie de contextul de idei
şi de opţiunea legiuitorului sau a doctrinarului. „După părerea noastră, se
poate spune la fel de bine, acte administrative, punându-se accentul pe ideea
activităţii în sensul că evocăm actele ce realizează administraţia publică, sau
acte de drept administrativ, subliniindu-se ideea regimului juridic
aplicabil”4.
În acest context, autorul defineşte actul administrativ ca fiind „acea
formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care
constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a
modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puteri publice, sub
controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti”.5
În ceea ce ne priveşte, considerăm că, în prezent, nu există suport
constituţional şi legal decât pentru denumirea de act administrativ.
Această denumire este consacrată de art. 52 din Constituţia
României, republicată, precum şi de alte acte normative, dintre care
enumerăm: Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (art. 1), Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, etc.
Faţă de opiniile exprimate în doctrina de specialitate, considerăm că
actul administrativ poate fi definit ca fiind o manifestare unilaterală de
voinţă care emană de la o autoritate publică, de regulă din sfera puterii
executive, cu scopul de a naştere, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii în
regim de putere publică şi care, la nevoie poate fi pusă în executare în mod
direct, prin forţa de constrângere a statului.
1
Ioan Santai, op. citată, vol II, p. 18
2
Rodica Narcisa Petrescu, op.citată, p. 287
3
Verginia Vedinaş, Drept administrativ şi instituţii politico – administrative. Manual
practic, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p. 84
4
5
Ibidem, p. 24
365
2. Trăsăturile actului administrativ
2.1. Situaţia în doctrină

Trăsăturile actelor administrative sunt definite ca fiind „acel
ansamblu de însuşiri care determină includerea respectivelor acte în
categoria actelor juridice şi în mod concomitent le diferenţiază de alte specii
de acte juridice aparţinătoare diverselor ramuri de drept”.1
Aşa cum s-a relevat în doctrina de specialitate, „nu există o
unanimitate de opinii cu privire la numărul, denumirea şi conţinutul
trăsăturilor actului administrativ (de drept administrativ)”2.
Motivaţia acestei diversităţi rezidă în faptul că autorii de drept
administrativ atribuie conotaţii diferite noţiunii de administraţie publică, în
dubla sa accepţiune, respectiv de activitate şi de sistem de organe (autorităţi
publice).
Cu toate acestea, existând un fond comun de idei, s-au conturat unele
trăsături constante, dintre care amintim următoarele: sunt acte juridice,
manifestări unilaterale de voinţă, se emit în realizarea puterii publice, pe
baza şi în vederea executării legii şi a altor acte normative.
Pentru edificare, vom cita în cele ce urmează câteva dintre cele mai
autorizate opinii exprimate în materie.
Astfel, profesorul Tudor Drăganu3 consideră că actul de drept
administrativ se particularizează printr-un număr de şase trăsături, şi anume:
a) emană de la organe ale statului;
b) unilateralitatea manifestării de voinţă;
c) obligativitatea emiterii pe baza şi în conformitate cu legea;
d) caracterul obligatoriu;
e) caracterul executoriu;
f) actualitatea.
Într-o altă opinie, profesorul Romulus Ionescu identifică cinci
trăsături ale actului administrativ, după cum urmează:
a) formă principală de activitate a administraţiei de stat;
b) este manifestare de voinţă juridică unilaterală;
c) este emis în realizarea puterii de stat;
d) emană numai de la un organ al administraţiei de stat;
e) are o formă specifică4.
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, 2002, p. 18
2
Antonie Iorgovan, op. cit., pp. 24-25
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pp. 51
– 57
4
Romulus Ionescu, op. citată, p. 221 – 235
366
Tot cu un număr de cinci trăsături operează şi profesorul Ilie
Iovănaş, pe care le formulează altfel5:
a) este act juridic;
b) este manifestare de voinţă unilaterală emisă în temeiul puterii de
stat;
c) este obligatoriu;
d) organizează executarea şi execută în concret legile şi celelalte
acte normative;
e) este executoriu.
Actele administrative au, în opinia prof. Al. Negoiţă2, patru trăsături,
în concret fiind vorba despre următoarele:
a) act juridic;
b) manifestare unilaterală de voinţă;
c) voinţa provine, în principal, de la organe ale administraţiei
publice;
d) voinţa unilaterală este supusă unui regim juridic specific.
Reprezentanta Şcolii de drept clujene, prof. Rodica Narcisa Petrescu3
considera că există şapte trăsături ale actului administrativ prin care acesta
se diferenţiază de celelalte categorii de acte juridice (lege, contract, hotărâre
judecătorească). Aceste trăsături sunt următoarele:
a) principalul act juridic al autorităţilor administraţiei publice;
b) manifestare de voinţă unilaterală;
c) se emit în temeiul şi pentru realizarea puterii de stat;
d) este obligatoriu;
e) este executoriu;
f) este emis pe baza legii şi pentru organizarea executării şi
executarea în concret a legilor şi a celorlalte acte normative;
g) are un regim juridic specific.
Profesorul Valentin I. Prisăcaru4 consideră că actul administrativ de
autoritate, se particularizează prin următoarele trăsături:
a) sunt adoptate sau emise de serviciile publice administrative
(organele administraţiei publice, instituţii publice şi regii
autonome);
b) cuprinde o dispoziţie, un ordin;
c) poate avea caracter normativ sau individual;
d) este emis pentru executarea unei legi existente;
e) produce efecte numai pentru viitor;
5
I. Iovănaş, op. citată, pp. 211 – 219
2
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, 1993, pp. 111 – 114
3
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 288–292
4
Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1993, pp. 198, 199
367
f) produce efecte de la data la care a fost publicat sau adus la
cunoştinţa celor interesaţi;
g) este asigurat sub aspectul executării de puterea publică.
Profesorul Antonie Iorgovan1 apreciază că anumite trăsături reliefate
de unii autori (cum ar fi caracterul obligatoriu şi caracterul executoriu) reies
din alte trăsături, de exemplu: actele administrative reprezintă manifestări
unilaterale de voinţă; sunt emise în temeiul puterii publice; sunt emise în
realizarea administraţiei publice.
În acest context, autorul consideră că actul administrativ are
următoarele trăsături:
a) este forma juridică principală a activităţii organelor
administraţiei publice;
b) este o voinţă juridică unilaterală;
c) este emis numai în realizarea puterii publice;
d) are un regim juridic specific, în centrul căruia se află Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004).
Faţă de diversitatea opiniilor exprimate în literatura de
specialitate, în ceea ce ne priveşte, considerăm că actul administrativ se
a) este un act juridic, manifestare unilaterală de voinţă;
b) este cea mai importantă formă juridică prin care se realizează
activitatea autorităţilor administraţiei publice;
c) autorul actului este, de regulă, o autoritate a administraţiei
publice;
d) este emis/adoptat în temeiul şi pentru realizarea puterii publice;
e) are caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu;
f) este guvernat de un regim juridic specific, de drept administrativ,
bazat pe Constituţie şi pe Legea contenciosului administrativ2.
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare

unilaterală de voinţă
Aşa cum s-a arătat în mod constant în literatura de specialitate,
această trăsătură are menirea de a determina includerea actului
administrativ în sfera actelor juridice, pe de-o parte, iar pe de altă parte, de
a diferenţia actul administrativ de operaţiunile tehnico-materiale
respectiv, de faptele material-juridice săvârşite de administraţia publică.
Actul administrativ constituie exteriorizarea voinţei interne a unei
autorităţi a administraţiei publice în scopul de a produce în mod direct
efectele juridice, adică de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
1
2
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 84-90; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată,
pp. 288-292
368
obligaţii. Voinţa manifestată de către o autoritate a administraţiei publice
trebuie să fie expresă, neîndoielnică în a schimba ceva din ordinea juridică
existentă până în momentul manifestării ei1. Pentru aceste considerente se
apreciază că, un act administrativ, de vreme ce cuprinde o manifestare de
voinţă juridică, nu poate avea semnificaţia unei rugăminţi, a unei păreri sau
a unui sentiment.2
Caracteristica principală a manifestării de voinţă din actele
administrative o constituie unilateralitatea acesteia. Prin această trăsătură
se înţelege acea calitatea a actului juridic de a fi adoptat sau emis fără
participarea ori consimţământul subiectelor de drept cărora li se adresează,
sau cu privire la care dă naştere, modifică sau stinge drepturi şi obligaţii.
Fiind specifică tuturor actelor de putere, în categoria cărora intră şi actele
administrative, împreună cu legile şi hotărârile judecătoreşti, unilateralitatea
manifestării de voinţă din actele administrative se particularizează prin
faptul că are loc în cadrul activităţii executive a statului, de organizare şi
executare în concret a legilor şi provine de regulă, de la o autoritate din sfera
puterii executive.
După cum este cunoscut, activitatea autorităţilor administraţiei
publice se desfăşoară din oficiu sau, la cererea persoanelor interesate.
În situaţia emiterii sau adoptării din oficiu a actelor administrative,
cu caracter normativ sau individual, unilateralitatea manifestării de voinţă
ne apare cât se poate de evident. Această teză doctrinară îşi găseşte astăzi şi
un suport legal, spre pildă, în art. 9 al Legii nr.52/2003 privind transparenţa
decizională în administraţia publică3, conform căruia:
„(1) Adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa
exclusivă a autorităţilor publice.
(2) Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de
persoanele menţionate la art. 8 au valoare de recomandare.”
Există însă situaţii în care, modul de adoptare sau emitere, precum şi
cel de executare al unor acte administrative pun sub semnul întrebării
caracterul unilateral al manifestării de voinţă şi anume:
a. actul administrativ se adoptă/emite cu efectuarea unei prestaţii
sau a unei plăţi de către subiectul pasiv al raportului de drept
administrativ;
b. actul administrativ se adoptă în comun de două sau mai multe
autorităţi publice sau cu participarea mai multor persoane;
c. actul administrativ se adoptă cu îndeplinirea unor formalităţi
procedurale.
1
Ibidem, p. 223
2
Antonie Iorgovan, op. citată, pp. 29, 30
3
369
a) Astfel, există unele situaţii în care adoptarea sau emiterea unui act
administrativ este precedată, însoţită sau succedată de efectuarea
unor prestaţii sau a unor plăţi, efectuate de celălalt subiect al
raportului juridic de drept administrativ, altul decât organul emitent.
De pildă, livretul militar se eliberează persoanelor care şi-au
satisfăcut stagiul militar1; autorizaţiile de construire sau demolare se
eliberează, potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcţie2, după caz, de primar sau preşedintele consiliului
judeţean, la cererea persoanei interesate şi cu plata anticipată a taxei legale.
Se poate pune întrebarea, în aceste cazuri, dacă ne aflăm în prezenţa
unei contraprestaţii oneroase a beneficiarilor unor acte administrative, astfel
încât acestea să dobândească un caracter bilateral? Răspunsul dat în
literatura de specialitate a fost categoric negativ, deoarece atât prestaţia,
precum şi plata taxelor sunt obligaţii ce rezultă direct din lege şi nu ca
urmare a unui acord de voinţă intervenit între cele două subiecte ale
raportului de drept administrativ.
b) În general, autorităţile administraţiei publice au o componenţă
colegială şi sunt investite cu atribuţii de realizare a puterii publice, care se
realizează prin adoptarea unor acte administrative. Acestea sunt rezultatul
unui proces decizional care cunoaşte mai multe etape respectiv, dezbaterea,
deliberare şi în final aprobarea (cu majoritatea prevăzută de lege)
persoanelor care compun organul colegial.
Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în aceste
situaţii, deoarece voinţa fiecărei persoane componentă a organului colegial
nu are relevanţă juridică decât numai în mecanismul decizional al autorităţii
publice în cauză.
De asemenea, actul administrativ are caracter unilateral şi în situaţia
în care a fost adoptat în comun de două sau mai multe autorităţi
administrative, fără a se putea considera că suntem în prezenţa unui
contract intervenit între autorităţile emitente. Se susţine acest lucru întrucât
contractul presupune nu numai existenţa unui acord de voinţă ci, şi subiecte
de drept diferite, capacităţi juridice distincte, drepturi şi obligaţii opozabile
între părţile contractante. Cu totul deosebit, în cazul actelor administrative
adoptate în comun, drepturile şi obligaţiile nu sunt opozabile între organele
emitente ale actului ci, faţă de subiecţii de drept cărora li se adresează şi faţă
de care actul apare tot ca o manifestare unilaterală de voinţă.
Un astfel de exemplu îl constituie Metodologia nr. 1 din 15
octombrie 1997 pentru aplicarea unitară a dispoziţiilor Legii nr.119/1996 cu
1
Vezi Legea nr. 446/2006 privind pregătirea populaţiei pentru apărare, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 990 din 12 decembrie 2006
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004,
cu modificările şi completările ulterioare
370
privire la actele de stare civilă, adoptată în comun de fostul Departament
pentru Administraţia Publică Locală şi Ministerul de Interne1.
Actul normativ citat stabileşte un cadru unitar de lucru în materia
actelor de stare civilă, ce trebuie aplicat de către toţi ofiţerii de stare civilă.
c) Caracterul unilateral al actului administrativ se menţine şi în cazul
adoptării sau emiterii sale cu parcurgerea unor formalităţi procedurale
prealabile, spre exemplu: cererea solicitantului, avizul, acordul
aprobarea etc.
Astfel, spre pildă, autorizaţia de construire se eliberează la cererea
persoanei fizice sau juridice îndreptăţite2; persoanele fizice de cetăţenie
română care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pot fi autorizate, la
cerere, să procure arme letale3 etc.
În cazul actelor administrative emise la cerere4, solicitanţii au
deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Aşa cum rezultă
din textele legale citate, cererea prealabilă are doar valoarea unei condiţii
prevăzute de lege în vederea eliberării actului administrativ, nefiind vorba
despre un consimţământ al părţilor în ceea ce priveşte emiterea actului. În
consecinţă, şi în astfel de situaţii manifestarea de voinţă are caracter
unilateral şi provine exclusiv de la autoritatea administrativă competentă.
De aici, rezultă implicit faptul că actul administrativ poate fi revocat numai
prin voinţa organului emitent.
De altfel, în literatura de specialitate s-a pus problema de a cunoaşte
semnificaţia juridică a renunţării beneficiarului la exerciţiul dreptului
sau, chiar la dreptul conferit de actul respectiv. Cu alte cuvinte, s-a pus
întrebarea: „Renunţarea beneficiarului are semnificaţia unei modalităţi de
încetare a efectelor juridice produse de actul administrativ?”. Răspunsul la
această întrebare dat de profesorul Antonie Iorgovan a fost următorul:
„Renunţarea beneficiarului actului nu reprezintă, în sine, o modalitate de
încetare a efectelor actului administrativ, deoarece în cazul actului
administrativ suntem în prezenţa unei manifestări unilaterale de voinţă a
organului administrativ, manifestarea de voinţă a celui interesat nu este
«încorporată» în structura actului”5. Se apreciază că, din momentul în care
dorinţa beneficiarului actului este adusă la cunoştinţa organului emitent,
acesta are obligaţia să o examineze şi să emită actul de revocare.
În opinia profesorului Ioan Santai, renunţarea la beneficiul unui act
administrativ individual (de exemplu, o autorizaţie) de către titularul
drepturilor conferite prin el nu are nici o relevanţă în ceea ce priveşte
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 318 bis din 19 noiembrie 1997
2
Art. 7 al Legii nr. 50/1991, republicată, cu modificările şi completările ulterioare
3
Art. 14 din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 583 din 30 iunie 2004
4
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 56-62
5
371
existenţa actului juridic. Încetarea efectelor trebuie să fie exclusiv rezultatul
manifestării de voinţă a organului de stat care l-a emis în mod unilateral.
Pentru a putea determina încetarea efectelor juridice ale actului
administrativ, renunţarea beneficiarului actului respectiv trebuie să fie
urmată de o revocare sau de o anulare dispuse de o autoritate competentă,
acestea fiind modalităţi de desfiinţare legală ale actului administrativ1.
În acelaşi sens, relevante sunt dispoziţiile art. 47 alin. (1) din
Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor conform
cărora: „Revocarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune
de către organul competent care a acordat acest drept, atunci când titularul
dreptului se află în una dintre următoarele situaţii: a) renunţă să mai deţină
armele înscrise în permisul de armă.”
În concluzie, învederăm faptul că formalităţile procedurale
anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării/emiterii actelor
administrative au menirea de a asigura valabilitatea actului administrativ, iar
efectele juridice ale acestuia sunt exclusiv consecinţa manifestării
unilaterale de voinţă a organului emitent.
2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică

prin care se realizează activitatea administraţiei publice
Actul administrativ este una din formele concrete de activitate, cu
semnificaţie juridică, prin intermediul cărora autorităţile administraţiei
publice îşi realizează competenţa conferită de lege.
Necesitatea şi oportunitatea acestei trăsături ne apare în mod
elocvent din aprecierile profesorului Antonie Iorgovan, conform căruia:
„Actul administrativ este, însă, forma cea mai importantă, aceasta datorită
unor aspecte de natură calitativă - forţa efectelor pe care le produce - şi unor
aspecte de natură cantitativă - ponderea pe care o ocupă.”2
De altfel, diferenţierile făcute în doctrina de specialitate cu privire la
ponderea unora sau altora dintre formele concrete în activitatea diferitelor
autorităţi din sistemul administraţiei publice, nu ni se mai par a fi astăzi de
actualitate, în contextul descentralizării, deconcentrării şi autonomiei locale.
Într-adevăr, din analiza formelor concrete prin care îşi realizează
activitatea autorităţile administraţiei publice constatăm că emit o gamă
variată de acte juridice, printre care: acte administrative, acte civile, acte de
dreptul muncii etc. ponderea deţinând-o cu certitudine actele administrative.
În legătură cu această trăsătură, autoarea Verginia Vedinaş consideră
că: „Prin această caracteristică, se scoate în evidenţă faptul că actul
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 133
2
Ibidem, p. 28
372
administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administraţia,
dar este forma juridică cea mai importantă.”1
În acelaşi timp şi în consonanţă de idei, rămâne opinia profesorului
Romulus Ionescu potrivit căreia: „acest caracter deosebeşte actul
administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de
organele administraţiei de sat, dar care nu fac parte din administraţia de stat,
şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în
realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile
direct productive.”2
2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a

administraţiei publice
Aşa cum am arătat deja, actul administrativ reprezintă cea mai
importantă formă concretă, cu semnificaţie juridică, prin care se realizează
administraţia publică.
De regulă, actul administrativ este emis/adoptat de către autorităţile
ce compun sistemul administraţiei publice.
Sintagma „de regulă” semnifică faptul că art. 48 al Constituţiei
României din 19913 a extins sfera autorităţilor care pot adopta/emite acte
administrative astfel cum era interpretată de art. 1 din Legea contenciosului
administrativ nr. 29/1990, la „autorităţile publice” şi nu doar „autorităţile
administrative”.
În acelaşi sens art. 52 din Constituţia României, republicată, intitulat
„Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” statuează:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin
lege organică.”
Comentând textul constituţional, autoarea Elena Simina Tănăsescu
susţine: „Referitor la actele vizate de alin. (1) şi (2) trebuie precizat că textul
nu se referă doar la actele administrative emise de către autorităţile
executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de
autorităţile publice, fără deosebire de natura lor juridică”4.
1
Verginia Vedinaş, op. citată, p. 85
2
3
Devenit art. 52 din Constituţia României, republicată
4
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, „Constituţia României
revizuită, comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, Bucureşti, 2004, pp. 106-107
373
Aşadar, legea fundamentală consacră dreptul unor structuri interne
ale puterii legislative sau al conducătorilor de instanţe judecătoreşti de a
emite acte administrative, în măsura în care exercită atribuţii ce ţin de
puterea executivă, actul administrativ nefiind apanajul exclusiv al
autorităţilor administrative, cărora, însă, le este specific.
În acelaşi spirit, autoarea Verginia Vedinaş apreciază că: „Prin
această trăsătură, identificăm actul administrativ, din punctul de vedere al
naturii organului de la care emană, fiind vorba despre actul administrativ
tipic, respectiv despre actul emis de administraţia publică, şi despre actul
administrativ emis prin delegaţie, adică de structuri cărora le-au fost
transferate anumite prerogative de realizare a administraţiei publice, prin
actul de autoritate dat în scopul realizării unor servicii publice.”1
Pe de altă parte, trebuie să subliniem că potrivit art.2 alin.1 lit. b din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prin autoritate publică se
înţelege: „orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care
acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes
public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de
utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public.
Faţă de acest context legislativ şi doctrinar, concluzionăm că autorul
unui act administrativ este, de regulă, o autoritate din cadrul administraţiei
publice precum şi orice autoritate publică, astfel cum este definită de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru

realizarea puterii publice
În doctrină, se apreciază că această trăsătură diferenţiază actul
administrativ de autoritate de celelalte acte juridice cu caracter unilateral ale
autorităţilor administraţiei publice2.
Aşa cum am relevat, actul administrativ emană, de regulă, de la
autorităţile administraţiei publice ca subiecte de drept special investite prin
lege cu prerogative de putere publică.
„Actele administrative nu sunt orice manifestări unilaterale de voinţă
ale organului administraţiei publice, ci ele concretizează numai voinţa
acestor organe ca subiecte în raporturile juridice ce presupun exerciţiul
autorităţii publice, voinţa de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii, în regim de putere publică.”3
1
2
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 33; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată,
p.290; Verginia Vedinaş, op. citată, p. 88
3
374
Scopul administraţiei îl reprezintă satisfacerea interesului public.
Pentru a-şi realiza această menire, administraţia publică este înzestrată de
legiuitor cu prerogative specifice, exorbitante, care îi conferă o poziţie de
superioritate faţă de cei administraţi, persoane fizice şi juridice.
Astfel, spre deosebire de raporturile dintre particulari care se
bazează pe egalitatea juridică a părţilor, raporturile stabilite între autorităţile
administraţiei publice şi particulari se caracterizează prin poziţia de
inegalitate a părţilor, administraţia ocupând o poziţie supraordonată în
raport cu cei administraţi, activitatea acesteia exercitându-se în regim de
putere publică.
Puterea publică semnifică ansamblul prerogativelor cu care este
înzestrată o autoritate publică, în scopul de a apăra interesul public uneori,
chiar în detrimentul intereselor individuale (ex. exproprierea pentru cauză
de utilitate publică; asigurarea ordinii şi liniştii locuitorilor; competenţa de a
interzice sau suspenda spectacolele, reprezentaţiile sau alte manisfetări
publice care contravin ordinii de drept ori atentează la bunele moravuri, la
ordinea şi liniştea publică etc.).
Din această trăsătură derivă caracterele obligatoriu şi executoriu din
oficiu ale actelor administrative.
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din

oficiu
A. Caracterul obligatoriu
Această trăsătură este abordată în doctrină fie în mod distinct (a se
vedea Rodica Narcisa Petrescu, M. Preda, etc.), fie ca o consecinţă a
faptului că actul administrativ se emite în regim de putere publică (a se
vedea Antonie Iorgovan, Verginia Vedinaş, etc.).
Obligativitatea actelor administrative este analizată sub trei aspecte
şi anume: obligativitatea faţă de organul emitent, faţă de subiectele de drept
care cad sub incidenţa actului şi faţă de organele ierarhic superioare.
a. Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent,
făcându-se distincţie între actele normative şi cele individuale.
Actele cu caracter normativ sunt obligatorii atâta timp cât rămân în
vigoare (până în momentul revocării, anulării sau abrogării)1.
Actele individuale trebuie să respecte, în toate cazurile, dispoziţiile
actelor cu caracter normativ adoptate în materie, de respectiva autoritate a
administraţiei publice. În situaţia în care actul se adresează chiar organului
emitent, dispoziţiile sale trebuie respectate atât în această calitate, cât şi ca
subiect obligat să îl execute.
Ori de câte ori însă, organul emitent doreşte să adopte un nou
act administrativ cu caracter normativ într-o anumită materie, el nu va mai
1
375
fi obligat să-şi respecte propria reglementare normativă, mai mult chiar,
adoptarea unui nou act normativ are drept consecinţă abrogarea, tacită sau
expresă, după caz, a vechiului act normativ1.
Dacă actul administrativ este declarat ilegal, organul emitent nu are
obligaţia de a-l executa, având în vedere principiul legalităţii care
guvernează regimul juridic al actului administrativ.
b. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care
cad sub incidenţa lor, indiferent dacă sunt sau nu subordonate
în mod obişnuit organului emitent.
Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii atât actele cu
caracter normativ, cât şi cele cu caracter individual emise sau adoptate de
organul ierarhic superior.
Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele
nesubordonate în mod obişnuit autorităţii emitente atunci când aceasta are
un rol coordonator într-o ramură sau domeniu de activitate. Spre exemplu,
ordinele emise de ministrul finanţelor publice prin intermediul cărora se
reglementează execuţia bugetului de stat sunt obligatorii atât pentru
autorităţile administrative subordonate (direcţiile generale ale finanţelor
publice, administraţiile financiare etc.), precum şi pentru agenţii economici,
persoane fizice sau juridice, subiecte de drept nesubordonate, dar care au
obligaţii faţă de bugetul de venituri şi cheltuieli al statului.
c. Actele administrative sunt obligatorii şi pentru organele
administrative ierarhic superioare organului emitent. Însă
această problemă trebuie analizată nuanţat, în funcţie de anumite
situaţii concrete şi de caracterul normativ sau individual al
actului.
Astfel, în activitatea de îndrumare şi control pe care o exercită
organul superior asupra activităţii desfăşurate de autoritatea ierarhic
inferioară, primul trebuie să respecte actele administrative ale
subordonatului. Cu alte cuvinte, în activitatea de verificare organul ierarhic
superior va ţine cont de reglementările emise în materie de organul controlat
(obligaţia de conformare). Dimpotrivă însă, dacă constată că un anumit act
este ilegal, organul ierarhic superior în temeiul raporturilor de subordonare,
poate dispune anularea sau revocarea actului în cauză.
Pe de altă parte, ori de câte ori organul ierarhic superior adoptă un
act cu caracter normativ nu este obligat să respecte actele normative
adoptate în aceeaşi materie de o autoritate ierarhic inferioară, mai mult chiar
le poate modifica, revoca sau abroga.
În cazul actelor administrative cu caracter individual, se remarcă
faptul că, de regulă, ele nu sunt obligatorii pentru organul ierarhic superior
care le poate anula sau revoca. Există însă cazuri în care emiterea sau
1
Legea nr. 24/2000 impune ca abrogarea să se facă în mod expres (art. 61 alin. 3)
376
adoptarea actului este de competenţa exclusivă a organului inferior, situaţie
în care organul ierarhic superior nu va putea anula actul sau să adopte/emită
un nou act individual.
Chiar dacă sunt obligatorii, actele administrative au forţă juridică
diferită, determinată de mai mulţi factori şi anume: poziţia organului emitent
în cadrul sistemului ierarhic administrativ, competenţa organului emitent,
procedura de elaborare a actului, caracterul normativ sau individual al
actului şi caracterul novator al actului administrativ.
B. Caracterul executoriu din oficiu
Din punct de vedere al modului de realizare, literatura de specialitate
distinge două categorii de acte juridice1 şi anume:
a) acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se realizează de
bună voie, cel îndreptăţit se adresează unei autorităţi statale
pentru a obţine un titlu executor, susceptibil de realizare prin
forţa de constrângere a statului;
b) acte care pot fi puse în executare prin apelarea la forţa de
constrângere a statului, atunci când cel obligat refuză executarea,
întrucât constituie ele însele titluri executorii.
Actele administrative se încadrează în cea de-a doua categorie având
caracter executoriu din oficiu, ceea ce înseamnă că pot fi puse în executare
în mod direct, chiar cu sprijinul forţei de constrângere a statului. Motivaţia
care determină caracterul executoriu al actelor administrative o regăsim în
următoarele argumente:
a) actele administrative se adoptă sau se emit în realizarea puterii
publice;
b) actele administrative beneficiază de prezumţia de legalitate.
Aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, caracterul executoriu
al actelor administrative nu se identifică cu cel obligatoriu2. Astfel, toate
actele juridice sunt obligatorii, iar în caz de nevoie executarea se realizează
prin forţa de constrângere a statului. Caracterul executoriu al unor acte
juridice semnifică faptul că executarea, inclusiv prin intermediul forţei
coercitive a statului, se realizează în mod direct, din oficiu.
Caracterul executoriu al actelor administrative se manifestă chiar din
momentul adoptării lor legale.
Aşa, spre pildă, potrivit art. 19 alin.1 lit. a din Legea nr. 273/2006
privind finanţele publice locale, bugetele locale se aprobă de către consiliile
locale care au şi competenţa de a stabili anumite impozite şi taxe locale,
conform art. 27 lit.b din lege3. Prin aceeaşi hotărâre, consiliile locale
stabilesc şi termenele până la care contribuabilii, persoane fizice şi juridice,
1
2
Ioan Santai, op. citată, pag. 55
3
377
au obligaţia de a achita impozitele şi taxele ce le revin. În cazul în care
această obligaţie nu se execută de bună voie, pe baza hotărârii adoptate de
consiliul local (act administrativ de autoritate), organele fiscale (serviciile
de specialitate) pot aplica executarea silită prevăzută de Ordonanţa
Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală1.
Pe de altă parte, menţionăm că există şi unele acte administrative
care nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi, pe cale de
consecinţă, nu pot fi puse direct în aplicare.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 31 alin. (1) din O.G.
nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, împotriva procesului-
verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii (act
administrativ) se poate face plângere, în termen de 15 zile de la data
înmânării sau comunicării acestuia. Plângerea suspendă executarea, astfel
cum prevăd dispoziţiile art. 32 alin. (3) din actul normativ citat2.
Alte excepţii de la principiul caracterului executoriu din oficiu se
întâlnesc în situaţiile în care actele administrative dau naştere unor raporturi
juridice de drept civil, dreptul muncii, etc., a căror existenţă juridică este
hotărâtă, după caz, de părţi (pe cale amiabilă) sau, de instanţele judecătoreşti
(în cazul unor litigii).
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic

specific reglementat de Constituţie şi de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004
În opinia profesorului Antonie Iorgovan: „Această trăsătură a actului
administrativ ne ajută să deosebim actul administrativ, care este emis în
special de organele administraţiei publice, de actele de autoritate specifice
altor categorii de organe.”3
Literatura de specialitate defineşte regimul juridic al actelor
administrative ca fiind un ansamblu de reguli de fond şi formă pe care se
fundamentează naşterea, modificarea şi desfiinţarea acestor acte.4
Cu certitudine, regimul juridic al actelor administrative este guvernat
de art. 21 şi art. 52 din Constituţia României, republicată şi de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum se arată în mod
constant în doctrina de specialitate. Atât legea fundamentală precum şi legea
organică sus-menţionată instituie principiul conform căruia actele
1
Republicată în temeiul art.III din O.G. nr.20/2005 pentru modificarea şi completarea O.G.
nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 101 din 31 ian.2005, cu modificările şi completările ulterioare
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 410 din 25 iulie 2001, aprobată
cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002 publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare
3
4
378
administrative se supun controlului de legalitate exercitat de instanţele
specializate de contencios administrativ.
Totuşi, această trăsătură nu trebuie privită în mod absolut, din
următoarele considerente:
a) nu toate actele administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice se supun controlului judecătoresc exercitat
prin instanţele de contencios administrativ, acte care constituie
excepţiile prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr.
554/2004;
b) sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele de
contencios administrativ şi actele administrative emise/adoptate
de structuri interne ale Parlamentului, precum şi de conducătorii
diferitelor instanţe judecătoreşti1.
3. Clasificarea actelor administrative

În doctrina de specialitate, actele administrative sunt clasificate în
funcţie de mai multe criterii, cel mai frecvent fiind utilizate următoarele:
întinderea efectelor juridice, conduita prescrisă, situaţia juridică generată,
autoritatea publică de la care emană (autorul acului), procedura de
elaborare, etc.2
3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care

le produc
După criteriul întinderii efectelor juridice pe care le produc, actele
administrative se grupează în două categorii, respectiv: acte administrative
cu caracter normativ şi acte administrative cu caracter individual.
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ

Actele administrative cu caracter normativ se particularizează prin
faptul că ele cuprind reguli generale, abstracte, impersonale şi de
aplicabilitate repetată.
În spiritul doctrinei, legiuitorul defineşte actul normativ ca
fiind:”actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate
generală.”3
Având în vedere faptul că actele normative conţin reglementări de
principiu, obligatorii şi impersonale, se aplică tuturor situaţiilor particulare
1
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 118-122; Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp.
37-39, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 292-296, Verginia Vedinaş, op. citată, pp.
90-91
3
A se vedea art.3, lit. a din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa în administraţia publică,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 70 din 3 febr.2003
379
care fac obiectul normei respective, iar eficienţa acestora nu încetează
printr-unul sau mai multe acte individuale de executare. Produc efecte
juridice erga omnes, faţă de toţi subiecţii de drept ce cad sub incidenţa
normei în cauză.
Actele normative trebuie redactate într-un stil concis, sobru, clar şi
precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea strictă a regulilor
gramaticale şi de ortografie.
Normele de tehnică legislativă conform cărora trebuie redactate,
aprobate, publicate, etc. actele normative sunt stabilite prin Legea
nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative şi respectiv, în H.G. nr. 50/2005.
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual

Actele administrative cu caracter individual sunt manifestări de
voinţă care produc efecte juridice cu privire la subiecte de drept
predeterminate (persoane fizice, persoane juridice, O.N.G.-uri, etc.).
Aceste acte se particularizează prin faptul că îşi epuizează conţinutul
printr-o singură executare, nefiind de aplicabilitate repetată.
La rândul lor, actele administrative individuale se împart în mai
multe categorii, după cum urmează1:
a) Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii determinate
pentru subiectul de drept căruia i se adresează.
Spre exemplu, în conformitate cu dispoziţiile art. 54 alin. (3) din
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici2: „Numirea în
funcţiile publice pentru care se organizează concurs în condiţiile art. 51 alin.
(2) lit. c) se face prin act administrativ emis de conducătorul autorităţilor şi
instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi locală.”
Potrivit alineatelor (4) şi (5) ale aceluiaşi articol, prin actul
administrativ de numire se stabilesc atât drepturile salariale precum şi
obligaţiile, sarcinile specifice funcţiei publice pe care urmează să o ocupe
persoana beneficiară a actului administrativ.
Cu alte cuvinte, prin actul administrativ individual de numire în
funcţie se stabilesc faţă de un subiect de drept determinat (câştigătorul
concursului) atât drepturi, precum şi obligaţii concrete, specifice funcţiei
publice respective.
b) Acte prin care se conferă un statut personal sau acte atributive
de statut personal
În această categorie sunt incluse actele administrative individuale cu
caracter recognitiv faţă de o activitate anterioară desfăşurată de beneficiarul
1
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 251 din 22 martie 2004, cu
380
actului şi căruia îi conferă un complex de drepturi şi obligaţii, în condiţiile
legii. Astfel de acte sunt considerate a fi: diplomele de studii (şcolare,
universitare), deciziile de pensionare, permisul pentru port armă, permisul
de conducere etc.
c) Acte administrative prin care se aplică constrângerea
administrativă
Exemplul tipic citat în doctrina de specialitate îl reprezintă procesul-
verbal prin care se constată săvârşirea unei fapte contravenţionale şi de
aplicare a sancţiunii contravenţionale. Materia este reglementată de
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor,
care constituie „legea-cadru”.
În aceeaşi categorie se includ şi actele administrative individuale
prin care se instituie măsuri asiguratorii în sarcina unor debitori ai bugetelor
locale, conform Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de
procedură fiscală. Astfel, potrivit art. 126 alin. (4) din Ordonanţă, „Măsurile
asiguratorii se dispun prin decizie emisă de organul fiscal competent”, care
trebuie motivată şi semnată de conducătorul organului fiscal respectiv.
d) Acte administrativ-jurisdicţionale
Aceste acte juridice „sunt acte administrative pentru că sunt emise
(pronunţate) de un organ de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul unui organ
al administraţiei publice şi sunt de jurisdicţie pentru că, prin ele, se
soluţionează după o anumită procedură, prevăzută de lege, un conflict
juridic ivit între un serviciu public şi un particular (persoană fizică sau
juridică).”1
În legătură cu această categorie de acte administrative cu caracter
individual, apreciem ca fiind necesară şi oportună elucidarea chestiunii dacă
actele administrativ-jurisdicţionale mai sunt sau nu de actualitate, în
contextul modificărilor aduse prin revizuirea Constituţiei. Astfel, art. 21
alin. (4) din Constituţia României, republicată, statuează „Jurisdicţiile
speciale administrative sunt facultative şi gratuite.”
În opinia noastră, legea fundamentală nu elimină, ci dimpotrivă,
consfinţeşte activitatea administrativ-jurisdicţională, în condiţiile legii
speciale. Comentând textul în cauză, autoarea Elena Simina Tănăsescu
relevă că: „Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea
justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la
asemenea proceduri.”2.
Actele administrativ-jurisdicţionale se particularizează prin
următoarele caracteristici:
1
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994, p. 134
2
M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. citată, p. 34; în acelaşi
sens, a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 295
381
• sunt emise/adoptate de către autorităţi ale administraţiei publice
sau, de structuri administrative create în cadrul sau pe lângă
acestea;
• obiectul acestor acte îl constituie soluţionarea unor litigii, pe
baza sesizării persoanei interesate;
• emiterea/adoptarea actelor administrativ-jurisdicţionale se face
după o procedură bazată pe principiul contradictorialităţii;
• emitentul actului este independent în luarea soluţiei, care trebuie
motivată în toate cazurile;
• se bucură de o stabilitate mai mare decât celelalte acte
administrative, constituind o excepţie de la principiul
revocabilităţii. Această particularitate nu echivalează însă cu
puterea de lucru judecat de care se bucură hotărârile
judecătoreşti;
• împotriva actelor administrativ-jurisdicţionale pot fi formulate
numai căile de atac prevăzute de legea specială.
3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă

În raport cu acest criteriu, actele administrative se clasifică în trei
categorii, respectiv: onerative, prohibitive şi permisive, care la rândul lor pot
avea, după caz, caracter normativ sau individual.
a) Actele onerative sunt acele acte administrative care obligă
subiecţii de drept cărora li se adresează la o anumită conduită sau prestaţie.
Un astfel de exemplu, îl regăsim în dispoziţiile pct. 69.7 din
Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003,
aprobate prin H.G. nr. 1050/2004, conform cărora: „Orice persoană
impozabilă, care, ulterior înregistrării ca plătitor de taxă pe valoarea
adăugată, nu mai realizează decât operaţiuni fără drept de deducere datorită
obiectului de activitate, are obligaţia să solicite scoaterea din evidenţa de
plătitor de taxă pe valoarea adăugată, în termen de ...”.1
Aşadar, prin actul administrativ menţionat se stabileşte conduita de
urmat pentru contribuabilii care nu mai desfăşoară activităţi supuse taxei pe
valoarea adăugată.
b) Actele prohibitive se caracterizează prin faptul că interzic anumite
acţiuni.
În general, prin astfel de acte administrative se stabilesc norme de
interdicţie, cu caracter contravenţional sau se consacră constrângerea
administrativă în cele mai diverse forme.
1
H.G. nr. 1050/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.G: nr.
92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 651 din 20 iulie 2004
382
Spre pildă, conform art. 38 alin. (5) din H.G. nr. 955/2004: „Se
interzice amplasarea reclamelor pe: a) clădirile ce adăpostesc sedii ale
autorităţilor publice;”.1
c) Acte permisive care se particularizează prin faptul că lasă
subiecţilor de drept facultatea (libertatea) de a-şi alege conduita de urmat.
Această categorie de acte se particularizează prin faptul că nici nu
obligă şi nici nu interzic o anumită acţiune, ci lasă subiecţilor de drept
libertatea de a-şi alege conduita pe care o vor urma. De regulă, în cazul
actelor administrative individuale cu caracter permisiv, dreptul de a
desfăşura anumite acţiuni se exercită de către titular pe baza unor verificări
prealabile care au în vedere legalitatea acţiunii.
Aşa de exemplu, conform punctului 53.1 din Normele metodologice
aprobate prin H.G. nr. 1050/2004: „Când pentru lămurirea unor împrejurări
de fapt, organul fiscal consideră necesară consultarea unor experţi, poate
numi unul sau mai mulţi experţi, stabilind obiectivele asupra cărora aceştia
trebuie să se pronunţe”.
În mod generic, aceste acte se împart în autorizaţii şi acte atributive
de statut personal2.
Autorizaţiile se împart la rândul lor în două categorii, respectiv
autorizaţii impuse de lege şi „autorizaţii libere”.
Pentru prima categorie legiuitorul stabileşte obligaţia administraţiei
de a le elibera, dacă sunt întrunite condiţiile cerute de lege în vederea
eliberării lor.
Astfel, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 republicată, cu
completările şi modificările ulterioare „Autorizaţia de construire se emite în
cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, pe baza documentaţiei
depuse la autorităţile prevăzute la art. 4 (primari, respectiv preşedinţii
consiliilor judeţene – s.n.) ...”3.
Este evident că, în aceste cazuri, autorităţile administraţiei publice au
o dublă obligaţie, respectiv de a verifica dacă solicitantul a depus
documentaţia completă şi în caz afirmativ, de a elibera autorizaţia de
construire. În cazul în care documentaţia tehnică este incompletă va notifica
acest lucru solicitantului, cu indicaţia de a depune documentele necesare.
1
H.G. nr. 955/2004 pentru aprobarea reglementărilor cadru de aplicare a O.G. nr. 71/2002
privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrarea domeniului public şi
privat de interes local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 660 din 22
iulie 2004
2
3
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri pentru
realizarea locuinţelor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.3/1997,
modificată şi completată prin Legea nr. 453/2001 publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 431 din 1 august 2001 şi prin Legea nr. 401/2003 publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 749 din 27 octombrie 2003
383
Pe de altă parte, în cazul aşa-ziselor „autorizaţii libere” legea lasă
administraţiei libertatea de a aprecia dacă eliberează sau nu autorizaţia
solicitată.
Un exemplu concret, îl constituie autorizaţia pentru exercitarea
activităţii de transport persoane sau bunuri în regim de taxi, materie
reglementată prin Legea nr. 38/2003 privind transportul în regim de taxi şi
în regim de închiriere.1
Conform art. 14 alin. (3) din Lege: „Numărul maxim de autorizaţii
taxi permanente şi sezoniere pentru perioada acordată, se va stabili prin
hotărâre a consiliului local, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, cu consultarea asociaţiilor”.
Din textul legal menţionat, rezultă că legiuitorul lasă administraţiei
publice locale facultatea de a stabili un anumit număr de autorizaţii în
funcţie de necesităţile specifice ale unităţii administrativ-teritoriale.
3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată

După criteriul situaţiei juridice generate distingem două categorii de
acte administrative respectiv, acte constitutive şi acte declarative
(recognitive) de drepturi şi obligaţii.
Actele constitutive se particularizează prin faptul că instituie situaţii
juridice cu caracter de noutate, dau naştere, modifică sau sting raporturi
juridice. Astfel de acte constitutive de drepturi şi obligaţii sunt diferitele
tipuri de autorizaţii ( ex. dee construire, pentru exercitarea unor profesii sau
meserii), actele de sancţionare etc.
Actele declarative sau recognitive caracterizate prin aceea că, prin
ele se constată o situaţie preexistentă emiterii actului juridic. Astfel de acte
declarative sunt, spre exemplu, actele administrativ jurisdicţionale, actele de
constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ, etc.
Importanţa acestei distincţii rezidă în aceea că actele declarative,
particularizate prin faptul că stabilesc drepturi şi obligaţii preexistente
emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptării lor, adică din
momentul în care faptul juridic constatat s-a produs. Dimpotrivă însă, actele
constitutive cărora le este caracteristic faptul că produc ele însele efecte
juridice, din momentul emiterii lor sau de la o dată ulterioară, menţionată în
conţinutul lor, dar numai pentru viitor.
3.4. Clasificarea actelor după autorul lor

În funcţie de autorul de la care emană, actele administrative pot fi
clasificate avându-se în vedere natura organului emitent, competenţa
acestuia, precum şi numărul de manifestări de voinţă care concură la
adoptarea actului.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 45 din 28 ianuarie 2003
384
3.4.1. După natura autorităţii publice sau demnitarului
public de la care emană, actele administrative pot fi emise/adoptate, după
caz:
3.4.1.1. De autorităţi din sfera puterii executive, cum sunt:
Preşedintele României (decrete); Guvern (hotărâri şi ordonanţe); primul-
ministru (decizii); miniştrii (ordine); consiliile locale şi judeţene (hotărâri);
preşedinţii consiliilor judeţene (dispoziţii); primari (dispoziţii); prefecţi
(ordine); etc.
3.4.1.2. De structuri interne ale Parlamentului şi de către
preşedinţii judecătoriilor, tribunalelor şi curţilor de apel, în măsura în care
exercită atribuţii specifice administraţiei publice.
Actele administrative emise/adoptate de autorităţile centrale ale
administraţiei publice produc efecte pe întreg teritoriul ţării, în vreme ce
actele administraţiei locale generează efecte numai în unitatea administrativ-
teritorială în care acestea au fost alese sau numite, după caz.
3.4.2. După competenţa organelor de la care emană, actele
administrative pot fi acte de administraţie generală (care emană de la
organele cu competenţă generală) şi acte de administraţie specială (care
emană de la organele cu competenţă specială), acestea din urmă trebuind să
fie conforme cu cele dintâi.
3.4.3. După numărul manifestărilor de voinţă care concură la
formarea lor, actele administrative pot fi acte simple (când sunt rezultatul
unei singure manifestări de voinţă, provenind de la o singură autoritate
publică şi acte complexe (când cuprind două sau mai multe manifestări de
voinţă, provenind de la mai multe autorităţi publice).
Actele simple pot fi revocate numai de către autoritatea emitentă şi
de cea ierarhic superioară, în timp ce actele complexe pot fi revocate doar
prin acţiunea comună a organelor care au contribuit la constituirea actelor
respective, precum şi de autoritatea publică superioară ierarhic.
În funcţie de subiectele cărora le sunt adresate, actele administrative
se împart în acte interne care produc efecte în interiorul organului şi acte
externe care produc efecte în afara organului emitent.
3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de

elaborare
În funcţie de acest criteriu, actele administrative se clasifică ţinându-
se cont de gradul de complexitate al procedurii administrative, iniţiativa în
elaborare, modul de aducere la cunoştinţă şi forma exterioară, etc. 1.
3.5.1. După gradul de complexitate, actele administrative pot fi
elaborate după o procedură simplă sau după o procedură complexă. Actele
elaborate după o procedură simplă nu presupun îndeplinirea unor formalităţi
1
A se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 121-122
385
procedurale deosebite, spre deosebire de actele elaborate după o procedură
complexă, care trebuie să îndeplinească cerinţele unor formalităţi deosebite,
pentru a putea produce în mod valabil efecte juridice.
Aceste formalităţi le pot constitui: avizarea actului administrativ,
dezbaterea publică a proiectului, aprobarea, confirmarea etc.
3.5.2. După modul de iniţiere, actele administrative se împart în acte
emise din oficiu (acestea fiind, de regulă, revocabile) şi acte emise la cerere
(acestea fiind, în general, irevocabile).
3.5.3. După modul de aducere la cunoştinţă, deosebim acte
administrative care se aduc la cunoştinţă prin comunicare (cele individuale)
şi acte publicate (cele normative).
3.5.4. După forma lor exterioară, distingem acte administrative
emise în formă scrisă şi acte emise fără îndeplinirea acestei condiţii (sau
acte orale). În cazul încălcării cerinţei formei scrise cerute de lege intervine
nulitatea actului respectiv.
Actele administrative sunt susceptibile de fi clasificate şi în funcţie
de alte criterii.
După conţinutul efectelor pe care le generează, actele individuale
pot fi:
a) creatoare de drepturi (ex: diplome de absolvire a studiilor);
b) creatoare de obligaţii (ex: actele de sancţionare
contravenţională);
c) creatoare de drepturi şi obligaţii (ex: diverse categorii de
autorizaţii).
În funcţie de conţinutul lor material, actele administrative pot fi:
a) acte patrimoniale oneroase (ex: actul de concesionare a unui
teren pe durata existenţei construcţiei contra unei taxe numite
„redevenţă”);
b) acte patrimoniale gratuite (ex: repartizarea de mijloace materiale
nerambursabile instituţiilor administrative; atribuirea, la cerere, a
unui teren în folosinţă gratuită tinerilor cu vârsta cuprinsă între
18 şi 35 de ani pentru construirea unei locuinţe proprietate
personală1);
c) acte nepatrimoniale (ex: dispoziţia de schimbare a numelui pe
cale administrativă).
După modul lor de executare, actele administrative se clasifică după
cum urmează:
a) acte cu executare instantanee (actul de sancţionare
contravenţională);
1
Art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr.15/2003 privind sprijinul acordat tinerilor pentru
construirea unei locuinţe proprietate personală, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 34 din 22 ianuarie 2003
386
b) acte cu executare succesivă (autorizaţia de construcţie).
În literatura franceză de specialitate,1 actele administrative sunt
clasificate în:
1. acte normative şi acte individuale;
2. acte creatoare (de situaţii juridice noi), acte modificatoare
(de situaţii existente) şi acte abrogative;
3. acte creatoare de drepturi şi facilităţi pentru particulari,
acte care impun obligaţii, acte care conferă un statut
personal (drepturi şi obligaţii);
4. acte exprese şi acte tacite.
În concluzie, trebuie reţinut faptul că diversitatea şi complexitatea
activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice determină şi
multitudinea categoriilor de acte administrative, clasificate după diferite
criterii, cu nu8anţări de la un autor la altul.
4. Regimul juridic al actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative este reprezentat de „un
ansamblu de reguli de fond şi de formă, care conturează personalitatea
actelor administrative în circuitul juridic, în sensul că evocă criteriile de
valabilitate ale acestora”.2
Deşi, în prezent nu există unanimitate de opinii în privinţa definirii
regimului juridic, autorii de drept administrativ au stabilit, de-a lungul
timpului, elementele sale constante. Majoritatea doctrinelor consideră că
atunci când se vorbeşte despre regimul juridic al actelor administrative,
trebuie avute în vedere reguli ce guvernează formarea, modificarea şi
desfiinţarea acestora.
Din analiza acestor reguli, se constată că actele administrative se
supun unui regim juridic distinct, specific lor, şi anume regimului de drept
administrativ, care este guvernat de Constituţie şi de Legea contenciosului
administrativ nr.554/2004. Acest regim se manifestă cu privire la legalitatea
actelor administrative, forţa juridică şi forţa probantă a acestora, intrarea lor
în vigoare, punerea în executare şi încetarea efectelor juridice.3
4.1. Legalitatea actelor administrative

Legalitatea reprezintă elementul central al regimului juridic aplicabil
actelor administrative, al întregii activităţi desfăşurate de administraţia
publică.
1
Jean Rivero, Droit administratif, 12eme édition, Dalloz, 1987, pp. 115, 116
2
3
387
Suportul constituţional al acestui principiu îl regăsim în articolele 1
alin.5, 16 alin.1, 21, 52, 123 şi art.126 ale legii fundamentale, republicată.
Astfel, potrivit art.1 alin.5 din Constituţia României, republicată: „În
România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este
obligatorie”, text care abrogă vechiul art.51.
Din analiza textului menţionat putem desprinde două concluzii, şi
anume:
a) legea fundamentală consacră principiul ierarhiei actelor juridice,
situând în vârful piramidei Constituţia. Principiul supremaţiei Constituţiei
semnifică faptul că toate celelalte acte juridice (legi, ordonanţe şi hotărâri
ale Guvernului etc.) trebuie să respecte normele constituţionale, altfel spus
să se subordoneze acestora.
b) respectarea Constituţiei, a legii în sensul larg al termenului, este
obligatorie pentru toţi subiecţii de drept public sau de drept privat. Cu alte
cuvinte, legalitatea reprezintă preeminenţa legii în reglementarea relaţiilor
sociale, principiu consfinţit de art.16 alin.2 din Constituţia României,
republicată, conform căruia: „Nimeni nu este mai presus de lege.”
În ceea ce priveşte administraţia publică, menţionăm că legalitatea se
manifestă în alegerea, organizarea, funcţionarea şi activitatea autorităţilor
administraţiei publice, principiul legalităţii fiind consacrat în mod expres în
art.2 alin.1 al Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu
Pentru actele administrative, legalitatea reprezintă elementul
fundamental al regimului juridic care le guvernează, literatura de
specialitate conturând în timp două mari teze.
După un curent de gândire (Şcoala de drept public de la Cluj),
legalitatea este considerată o condiţie de valabilitate a actelor
administrative, distinctă de oportunitate.
După alţi autori (Şcoala de drept public de la Bucureşti), legalitatea
este considerată a fi corolarul condiţiilor de valabilitate al actelor
administrative, iar oportunitatea o cerinţă (o dimensiune) a legalităţii.1
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, reprezentant de seamă al Şcolii
de la Cluj, „prin oportunitate înţelegem realizarea sarcinilor şi atribuţiilor
legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi
spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai
potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii”.2
Legalitatea actelor administrative poate fi definită ca fiind
„conformitatea acestora cu legea fundamentală, cu legile elaborate de
1
2
Ilie Iovănaş, op. citată, p. 24
388
Parlament, cu Ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte normative
care au o forţă juridică superioară”.1
În acest context de idei, relevante sunt dispoziţiile art. 4 din Legea
nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, conform cărora:
„(1) Actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de
categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte.
(2) Categoriile de acte normative şi normele de competenţă privind
adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţie şi prin celelalte legi.
(3) Actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a
hotărârilor de Guvern se emit în limitele şi potrivit normelor care le
ordonă”.2
Pe acest temei legiuitorul nostru instituie obligaţia autorităţilor
administraţiei publice de a menţiona în preambulul actelor administrative
temeiul legal pe care se fundamentează actul respectiv3.
În ceea ce priveşte actele administraţiei publice locale, art. 77 alin.
(2) al Legii nr. 24/2000, republicată, stipulează: „Reglementările cuprinse în
hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, precum şi cele
cuprinse în ordinele prefecţilor sau în dispoziţiile primarilor nu pot
contraveni Constituţiei şi reglementărilor din actele normative de nivel
superior.”4
Fiind adoptate sau emise pe baza şi în vederea executării legii, actele
administrative se bucură de prezumţia de legalitate, cu alte cuvinte se
consideră că sunt conforme cu legea sub toate aspectele, atât de fond, cât şi
de formă.
Condiţiile de legalitate pentru actele administrative sunt foarte
numeroase şi variate, de multe ori ele fiind prevăzute expres pentru actul
administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte.
Profesorul Antonie Iorgovan distinge între condiţiile generale de
legalitate şi condiţiile specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate.5
Autorul consideră ca făcând parte din sfera condiţiilor generale de
legalitate următoarele cerinţe:
a) actul administrativ să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul
Constituţiei;
1
2
Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august
2004
3
A se vedea art. 40 din Legea nr. 24/2000, republicată
4
5
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 49, 50
389
b) actul administrativ să fie emis în litera şi spiritul legilor şi
ordonanţelor;
c) actul administrativ să fie emis pe baza tuturor actelor organelor
administraţiei publice care sunt superioare organului
administrativ emitent;
d) actul administrativ să fie emis de organul administrativ numai în
limitele competenţei sale;
e) actul administrativ să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute
de lege.
În sfera condiţiilor specifice de legalitate, pe considerente de
oportunitate, autorul citat le include pe următoarele:
a) momentul în care este adoptat actul administrativ;
b) locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice actul
administrativ;
c) mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează decizia
administrativă, precum şi a duratei pe care o reclamă aplicarea
ei;
d) conformitatea actului administrativ cu condiţiile generale de
viaţă şi de cultură;
e) conformitatea actului administrativ cu scopul legii.
Într-o altă opinie, căreia ne raliem, prof. Ilie Iovănaş consideră că
actele administrative trebuie să îndeplinească următoarele condiţii de
valabilitate:
a) actul să fie emis de organul competent în limitele
competenţei sale;
b) conformitatea actului cu conţinutul legii şi al actelor cu
forţă juridică superioară;
c) actul să fie emis în forma şi cu procedura prevăzute de
lege;
d) oportunitatea actului, care la rândul său este influenţată
de mai mulţi factori precum: momentul adoptării actului,
locul şi condiţiile concrete în care se aplică actul,
mijloacele materiale şi spirituale pe care le angajează
aplicarea actului şi durata de timp pe care o reclamă
aplicarea lui, conformitatea actului cu condiţiile generale
de viaţă şi de cultură şi conformiatea actului cu scopul
legii.1
Neîndeplinirea uneia din condiţiile de legalitate enumerate mai sus,
va atrage aplicarea sancţiunilor specifice dreptului administrativ. Trebuie
menţionat însă, că pe lângă tragerea la răspundere a organului administraţiei
1
I. Iovănaş, op. citată, pag, 35
390
publice sau, după caz, a funcţionarilor publici, vor interveni sancţiuni cu
privire la actul administrativ, adică se va pune problema nulităţii acestuia.
Autorii de drept administrativ apreciază în unanimitate că nu toate
condiţiile de legalitate au aceeaşi valoare şi prin urmare, nu toate determină
acelaşi gen de sancţiune. În funcţie de importanţa acestora, neîndeplinirea
unei (unor) condiţii va atrage, după caz, sancţiunea inexistenţei sau nulităţii
(absolute sau relative) actului administrativ.
4.2. Forţa juridică a actelor administrative

Ca orice acte juridice, actele administrative dau naştere, modifică
sau sting raporturi juridice, aşadar produc efecte juridice, cu o anumită forţă
juridică.
În literatura de drept administrativ, pentru fundamentarea forţei
juridice a actelor administrative ca acte de autoritate, implicit a obligaţiei
executării lor, se face apel la prezumţia de legalitate1, o prezumţie relativă
(„juris tantum”), dar suficient de puternică, pe care se bazează teoria
regimului juridic administrativ. Conform acesteia, se consideră că atâta timp
cât actul administrativ este în vigoare, se prezumă că a fost emis cu
respectarea tuturor condiţiilor de fond şi de formă prevăzute de lege, de
aceea ideea respectării lui apare desprinsă din ideea respectării legii.2
Prezumţia de legalitate este asociată cu alte două prezumţii şi
anume: de autenticitate şi de veridicitate.
Prezumţia de autenticitate, conform căreia se consideră că actul
administrativ a fost emis/adoptat de către autoritatea administraţiei publice
pe care înscrisul constatator al actului o indică prin forma sa exterioară
(antet, ştampilă, semnătură). În acest sens, art. 42 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
prevede că pentru atestarea autenticităţii „Actul normativ adoptat se
semnează de reprezentantul legal al emitentului, se datează şi se
numerotează”.
Prezumţia de veridicitate este acea prezumţie potrivit căreia actul
administrativ exprimă adevărul.
Pe cele trei prezumţii se fundamentează forţa juridică a actului
administrativ, subiectele cărora li se adresează fiind obligate, după caz, să-l
execute sau să-l respecte.
În literatura de specialitate, se face distincţie între obligaţia de
executare (în general, o obligaţie pozitivă, „de a face”), care priveşte numai
subiectele titulare de drepturi şi obligaţii, ca efect al emiterii actului, şi
obligaţia de respectare sau opozabilitatea (în principiu, o obligaţie negativă,
1
Romulus Ionescu, op. citată, pp. 252, 253
2
391
de „a nu face”), care priveşte alte subiecte de drept decât cele obligate la
executare.
Referitor la forţa juridică a actului administrativ, se susţine că este
identică cu a altor acte unilaterale emise de organele statului în realizarea
puterii de stat, dar este inferioară forţei juridice a legii.1
Forţa juridică a actelor unilaterale de putere, din categoria cărora fac
parte şi actele administrative, este într-adevăr, superioară forţei juridice a
celorlalte acte juridice (exceptând legea şi restul actelor juridice specifice
organelor „puterii legislative”), indiferent de la cine emană (organe de stat,
organizaţii neguvernamentale).
Aşadar, forţa juridică a actelor de putere este superioară actelor de
drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii etc. Totodată, este firesc să
existe o diferenţiere sub aspectul forţei juridice între diverse acte
administrative, dată fiind structura organizării administraţiei publice.
În principiu, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul
pe care îl ocupă organul emitent în sistemul organizării administraţiei
publice, precum şi de natura organului respectiv2. Spre exemplu, de la
nivelul Guvernului emană ordonanţe (care pot fi simple sau de urgenţă,
acestea din urmă putând fi adoptate de Guvern „numai în situaţii
extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a
motiva urgenţa în cuprinsul acestora”3) şi hotărâri ale plenului, precum şi
decizii ale primului-ministru, însă nu toate au aceeaşi forţă juridică.
Ordonanţele au forţa juridică cea mai mare, urmând hotărârile Guvernului şi
apoi deciziile primului-ministru. Acelaşi lucru este valabil şi în privinţa
actelor administrative ce emană de la alte organe ale administraţiei publice,
inclusiv ale administraţiei publice locale (spre exemplu, hotărârile adoptate
de consiliul judeţean au forţă juridică superioară dispoziţiilor emise de
preşedintele consiliului judeţean).
4.3. Forţa probantă a actelor administrative

Prin forţa probantă a unui act administrativ se înţelege puterea
acestuia de a se constitui ca o dovadă în legătură cu cele cuprinse în
conţinutul său.
Spre deosebire de actele civile, care se încheie valabil prin simplul
acord de voinţă al părţilor (cu excepţia vânzării – cumpărării de terenuri cu
sau fără construcţii)4, pentru actele administrative se cere, de regulă, forma
1
2
3
Art. 115 alin. (4) din Constituţia revizuită
4
Vezi art. 2, Titlul X - Circulaţia juridică a terenurilor, din Legea nr. 247/2005 privind
reforma în domeniul proprietăţii şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 653 din 22 iulie 2005
392
scrisă. Această condiţie formală este necesară, printre altele, şi pentru a se
constitui, când este cazul, în mijloc de probă.
În faţa instanţelor judecătoreşti, actele administrative au forţa
probantă a înscrisurilor autentice. Această forţă probantă este dată şi de
prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate.
În consecinţă, efectele actului administrativ nu pot fi înlăturate decât
ca urmare a revocării, anulării sau abrogării actului administrativ de către
autorităţile competente.
4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative

Momentul intrării în vigoare al actelor administrative prezintă o
importanţă deosebită din punct de vedere teoretic şi practic, acest moment
generând o serie de consecinţe juridice, precum existenţa sau inexistenţa
obligaţiei de executare, executarea din oficiu a actelor, etc.
În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, în
doctrină era consacrat principiul conform căruia actele administrative cu
caracter normativ intră în vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă
publică (printr-o diversitate de modalităţi: publicare în monitorul oficial, în
mijloacele mass-media, afişare, etc.), iar cele cu caracter individual de la
data comunicării1.
Acest principiu doctrinar nu mai este actual, ca o consecinţă firească
a principiului instituit de art. 78 din Constituţia României, republicată,
potrivit căruia: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în
textul ei”.
Faţă de dispoziţiile cu caracter novator ale Constituţiei, legiuitorul
ordinar a adoptat modificările de rigoare.
Astfel, art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative2, republicată, intitulat
„Intrarea în vigoare a actelor normative” statuează: „(1) Legile şi
ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de abilitare intră în
vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută în textul lor. Termenul de 3 zile
se calculează pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul
Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a celei de-a treia zi de la
publicare.
(2) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiţia depunerii
lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu
este prevăzută o dată ulterioară.
1
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
393
(3) Actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor
şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al
României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
Atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se producă la data
publicării, în cuprinsul acestor acte normative trebuie să se prevadă că ele
intră în vigoare la o dată ulterioară stabilită în text.”
Faţă de cele de mai sus, se desprind următoarele reguli privind
intrarea în vigoare a actelor administrative:
a) Ordonanţele de urgenţă ale Guvernului intră în vigoare la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau la o
dată ulterioară prevăzută în textul lor, cu condiţia de a fi depuse
în prealabil la una dintre cele două camere ale Parlamentului,
competentă a fi sesizată potrivit legii fundamentale;;
b) Ordonanţele simple, adoptate în baza unei legi speciale de
abilitare, intră în vigoare la 3 zile după publicarea în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, sau la o dată ulterioară prevăzută
în textul acestora;
c) Hotărârile Guvernului, actele normative ale autorităţilor
administrative autonome şi cele ale organelor administraţiei
publice centrale de specialitate intră în vigoare de la data
publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sau de la
o dată ulterioară prevăzută expres în textul acestora.
d) Conform art. 33 alin. (1) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului1: „Ordinul prefectului care
conţine dispoziţii normative, devine executoriu numai după ce a
fost adus la cunoştinţă publică. Ordinul prefectului, cu caracter
individual, devine executoriu de la data comunicării către
persoanele interesate”
Ne permitem doar să constatăm că, deşi este o lege intrată în vigoare
după republicarea Constituţiei României cu modificările şi completările
aduse prin Legea de revizuire nr. 429/2003, legiuitorul nostru nu a realizat
corelarea cu dispoziţiile novatoare aduse de legea fundamentală în această
materie.
Pe de altă parte, în legătură cu intrarea în vigoarea a actelor
administrative ale administraţiei locale, art. 81 din Legea nr. 24/2000,
republicată, stipulează: „În vederea intrării lor în vigoare, actele normative
adoptate de autorităţile administraţiei publice locale se aduc la cunoştinţă
publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi
prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj.”
1
394
În consecinţă, din coroborarea celor două texte legale rezultă
a) Hotărârile consiliilor locale şi consiliilor judeţene, cu caracter
normativ, devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii
lor la cunoştinţă publică, iar cele individuale de la comunicare
(art. 50 şi art. 109).
Menţionăm că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu
caracter normativ se poate face în termen de 5 zile de la data comunicării
oficiale către prefect, potrivit art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare.
b) Dispoziţiilor emise de primari şi de preşedinţii consiliilor
judeţene li se aplică regulile privind intrarea în vigoare a
hotărârilor adoptate de consiliile locale şi judeţene, astfel cum
rezultă din art. 71 şi art. 109 din Legea nr. 215/2001 - legea
În sfârşit, relevăm că prin art. 53 din Legea nr. 24/2000, republicată
se instituie în sarcina autorilor actelor normative obligaţia de a insera în
dispoziţiile finale data intrării în vigoare a fiecărui act. Textul menţionat are
următorul conţinut: „(1) Dispoziţiile finale cuprind măsurile necesare pentru
punerea în aplicare a actului normativ, data intrării în vigoare a acestuia
conform art. 11 (şi art. 78, în opinia noastră), implicaţiile asupra altor acte
normative, ca: abrogări, modificări, completări, precum şi dispoziţia de
republicare, dacă este cazul.”
Aşadar, putem concluziona că, în principiu, actele administrative
produc efecte juridice pentru viitor, fiind acte active, şi nu acte retroactive.
De la principiul neretroactivităţii actelor administrative există şi
unele excepţii, situaţii în care actul retroactivează, excepţii datorate după
caz, caracterului lor (exemple: actele administrative declarative, actele
administrative jurisdicţionale, ori actele adoptate în baza unei hotărâri
judecătoreşti), sau unor dispoziţii exprese ale legii.
Cea mai importantă categorie a actelor administrative care fac
obiectul acestor excepţii o constituie actele declarative sau recognitive.
Aceste acte recunosc sau constată existenţa unor drepturi şi obligaţii care au
luat naştere datorită unor fapte juridice produse anterior emiterii sau
adoptării actului administrativ (spre exemplu: din categoria actelor de stare
civilă, cele de naştere şi de deces, actele de aprobare sau de confirmarea
altor acte, actele emise în temeiul unor hotărâri judecătoreşti etc.).
395
4.5. Modul de executare al actelor administrative
Actele juridice unilaterale ale autorităţilor publice, emise în
realizarea puterii publice, se caracterizează, sub aspectul regimului juridic
aplicabil, prin regula executării din oficiu („executio ex officio”).1
În situaţia în care obligaţia ce rezultă din act, ca efect juridic al
aplicării acestuia, nu este executată de bunăvoie, cel îndreptăţit a pretinde
această obligaţie poate solicita intervenţia forţei de constrângere a statului
direct în baza actului de putere respectiv (în cazul nostru a actului
administrativ), fără a mai fi necesară învestirea actului cu titlu executoriu.
Actul administrativ, ca orice alt act de putere, este prin el însuşi un titlu
executoriu, putându-se trece la executarea silită direct în baza lui, fără a mai
fi nevoie de emiterea unui alt titlu executoriu de către un organ de stat (de
regulă, o instanţă judecătorească), cum se cere în cazul actelor juridice
civile.
Astfel, conform art. 137 din Codul de procedură fiscală:
„(1) Executarea silită a creanţelor fiscale se efectuează numai în
temeiul unui titlu executoriu emis potrivit prevederilor prezentului cod de
organul fiscal competent în a cărui rază teritorială îşi are domiciliul fiscal
debitorul sau al unui înscris care, potrivit legii constituie titlu executoriu.
(2) Titlul de creanţă devine titlu executoriu la data la care creanţa
fiscală este scadentă prin expirarea termenului de plată prevăzut de lege sau
stabilit de organul competent ori în alt mod prevăzut de lege”2.
În temeiul acestui titlu executoriu, care este reprezentat de actul
administrativ fiscal ce constituie el însuşi titlul de creanţă, se va putea
efectua executarea silită a creanţelor fiscale.
Executarea silită începe prin comunicarea somaţiei. Dacă în termen
de 15 zile de la comunicarea somaţiei nu se stinge debitul se continuă
măsurile de executare silită. Somaţia va fi însoţită de 1 exemplar al titlului
executoriu, conform art.141 din Codul de procedură fiscală.
În aceeaşi ordine de idei, conform art. 37 din O.G. nr. 2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor: „Procesul-verbal neatacat în termenul
prevăzut la art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care
s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă
formalitate”.
Principiul executării din oficiu a actelor administrative, ca orice
principiu, admite existenţa anumitor excepţii, în cazurile prevăzute expres
de lege. În principal, aceste excepţii vizează actele administrative care nu
generează raporturi de drept administrativ, ci raporturi de drept civil, de
1
2
Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 din 24 decembrie 2003 privind Codul de procedură
fiscală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 941 din 29 decembrie
2003
396
dreptul muncii, raporturi „proteguite prin acţiune în faţa instanţelor
judecătoreşti”.1
4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor

administrative
Actele administrative produc efecte juridice până în momentul
scoaterii lor din vigoare care, de regulă, se realizează de către autoritatea
emitentă, de către autoritatea ierarhic superioară sau de către o instanţă
judecătorească. Altfel spus, actele administrative normative sau individuale
produc efecte juridice atâta vreme cât nu intervine o cauză de încetare a
acestora, de exemplu: anularea, revocarea, suspendarea, abrogarea,
prescripţia, executarea, etc.
În consecinţă, renunţarea la beneficiul dreptului conferit de actul
administrativ nu este de natură să conducă la încetarea efectelor juridice ale
acestuia. De vreme ce actul administrativ este o manifestare unilaterală de
voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului actului să nu aibă nici o relevanţă
cu privire la încetarea efectelor acestuia. Aşadar, dacă o persoană renunţă la
beneficiul actului administrativ (autorizaţie, carnet de conducere, etc.),
pentru ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice, este necesar să
fie revocat de către emitent sau de către organul ierarhic superior, aşa cum
am mai arătat în cuprinsul lucrării.
Încetarea efectelor juridice semnifică pierderea caracterului
obligatoriu al actelor administrative, desfiinţându-se raporturile juridice pe
care acestea le-au generat, adică sunt desfiinţate drepturile şi obligaţiile
administrative generate de actul respectiv.
Încetarea efectelor juridice produse de un act administrativ poate
avea loc prin două modalităţi, şi anume:
• producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi conferă
acest efect;
• intervenţia unui alt act juridic care conţine dispoziţii contrare
celui dintâi şi vizează suprimarea efectelor juridice ale actului
anterior.
a) Încetarea efectelor juridice ca urmare a producerii unui fapt
material – juridic
Menţionăm că faptele material - juridice produc doar în mod
excepţional încetarea efectelor juridice ale actelor administrative, numai
atunci când legea le atribuie aceste efecte.
În cazul actelor cu caracter normativ, încetarea efectelor juridice prin
această modalitate este foarte rar întâlnită, întrucât aceste acte sunt de
aplicabilitate repetată şi nu-şi pierd eficienţa prin acte de executare. Un
astfel de exemplu îl constituie categoria actelor normative temporare.
1
397
Acestea se particularizează prin faptul că produc efecte juridice numai până
la data în care încetează evenimentul care le-a determinat apariţia ori, după
caz, până la expirarea termenului de aplicare prevăzut în conţinutul lor.
În legătură cu această categorie de acte, relevăm că legislaţia
acreditează teza doctrinară, art. 53 alin.(2) din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată, stipulând: „La actul normativ cu caracter temporar se prevede şi
perioada de aplicare sau data încetării aplicării sale”.
Dimpotrivă, în cazul actelor administrative cu caracter individual
(care nu sunt de aplicabilitate repetată), încetarea efectelor juridice se
produce, în mod obişnuit, prin executare sau, prin producerea anumitor fapte
materiale juridice (decesul, plata, prescripţia, împlinirea termenului de
valabilitate). Aşa spre exemplu, conform art. 110, art. 112 şi art. 113 din
O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, stingerea creanţelor
fiscale poate avea loc prin plată, compensare sau restituire.
De asemenea, încetarea existenţei subiectului de drept, respectiv
decesul persoanei fizice contraveniente are drept consecinţă încetarea
executării sancţiunii contravenţionale. În cazul persoanei juridice titulare a
raportului de drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea pot conduce la
încetarea unor efecte juridice. Toate aceste ipoteze de încetare a efectelor
produse de actele administrative îşi găsesc explicaţia în caracterul strict
personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce face imposibilă
realizarea actelor prin încetarea existenţei subiectului de drept.
Un alt fapt material-juridic ce conduce la încetarea efectelor produse
de actul administrativ îl constituie ajungerea la termen sau expirarea
termenului de valabilitate (pentru paşaport, permis de conducere, carte de
identitate, etc.).
Tot astfel, prescripţia stinge, atunci când este reglementată de acte
normative, efectele produse de actele administrative individuale. Spre
exemplu, conform art. 14 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 privind regimul
juridic al contravenţiilor, „Executarea sancţiunii amenzii contravenţionale se
prescrie în termen de 2 ani de la data aplicării”.
În final relevăm că executarea unui act administrativ este
modalitatea care determină, cel mai frecvent încetarea efectelor produse de
actele administrative.
b) Încetarea efectelor juridice ca urmare a intervenţiei unui act
juridic
Apariţia unui nou act juridic care poate proveni de la organul
emitent, de la organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă
judecătorească de natură să înlăture în tot sau în parte, definitiv sau
temporar efectele actului administrativ, constituie o modalitate specifică de
încetare.
398
Astfel, scoaterea din vigoarea a unui act administrativ poate avea loc
prin mai multe modalităţi, după cum urmează:
a) prin anulare, care poate fi dispusă de o instanţă judecătorească,
de organul ierarhic superior sau de parchete, în cazurile expres
prevăzute de lege;
b) prin revocare (retractare) care se dispune de organul ierarhic
superior în baza raporturilor de subordonare sau de către
emitentul actului;
c) prin suspendare, ce se poate dispune de către instanţa
judecătorească, organul ierarhic superior sau de emitentul
actului;
d) prin abrogare, care se poate dispune de către Parlament, organul
ierarhic superior sau de organul emitent; abrogarea poate fi
expresă sau tacită.1
5. Condiţiile de valabilitate
În opinia prof. Ioan Santai, pentru a fi valabile şi a produce efecte
juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească o serie de condiţii
generale, comune oricărei decizii administrative, precum şi o serie de
condiţii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite
condiţiile de valabilitate ale actului administrativ2.
Acest enunţ doctrinar îşi găseşte suportul legal în Legea nr.24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
republicată şi în Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea
Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre
adoptare.3
5.1. Condiţiile generale

Condiţiile generale ale actelor administrative sunt cele identificate ca
fiind aplicabile tuturor deciziilor, în sens larg, şi anume: fundamentarea
ştiinţifică, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei şi legalitatea.
Fundamentarea ştiinţifică a deciziei presupune aplicarea unor
principii ştiinţifice ce stau la baza pregătirii şi adoptării ei. În consecinţă,
proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate pe
studii social-economice, politice şi juridice, pe metode moderne de analiză
şi luarea deciziei, precum şi pe procedee de tehnică legislativă adecvate
1
Vezi Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 108-109
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 32-34
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 243 din 17 martie 2006
399
concretizate, după caz, în expuneri de motive, note de fundamentare sau
referate de aprobare1.
Unitatea deciziei administrative trebuie privită într-un dublu sens, şi
anume:
a) decizia administrativă trebuie să fie în concordanţă cu
prevederile actelor normative de nivel superior şi în corelaţie cu
reglementările comunitare, inclusiv cu tratatele internaţionale la
care România este parte, aşa zisa concordanţă externă a deciziei
(actului administrativ)2;
b) dispoziţiile deciziei administrative trebuie să fie concordante
între ele, astfel încât să nu se contrazică unele pe altele, ceea ce
semnifică concordanţa internă a actului.
Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea şi
executarea actului în timp util şi la condiţiile date, precum şi abrogarea lui
atunci când, datorită evoluţiei relaţiilor sociale, actul juridic a încetat practic
să mai fie aplicabil.
Referitor la simplitatea formei, avem în vedere faptul că, sub aspect
extern, adoptarea deciziei trebuie să se facă fără formalităţi procedurale
deosebite, care să îngreuneze în mod inutil procesul decizional, iar sub
aspect intern, decizia trebuie să aibă un caracter dispozitiv, să fie redactată
„într-un stil concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu
respectarea strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, aşa cum prevăd
dispoziţiile art. 34 şi art.35 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică
legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată.
Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai în baza
unui drept legal de decizie şi numai de către persoanele sau organele
investite cu putere legală de decizie, în temeiul şi pentru executarea legilor
sau, după caz, a hotărârilor şi a ordonanţelor de Guvern.3
În acest sens, conform art. 78 din Legea nr. 24/2000 „Actele
normative ale autorităţilor administraţiei publice locale se adoptă ori se emit
pentru reglementarea unor activităţi de interes local, în limitele stabilite prin
Constituţie şi prin lege şi numai în domeniile în care acestea au atribuţii
legale.”
5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative

Prof. Tudor Drăganu consideră că valabilitatea actelor administrative
reprezintă „obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor
legale în vigoare”. Autorul enumeră următoarele condiţii de valabilitate4:
1
Art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată
2
Art. 12 din Legea nr. 24/2000, republicată
3
Art. 73 alin. (1) din Legea nr. 24/2000
4
400
actul administrativ să fie emis/adoptat de organul competent în limitele
competenţei sale; actul administrativ să fie emis/adoptat în forma şi cu
respectarea procedurii prevăzute de lege; actul să fie conform cu conţinutul
legii; actul să fie conform cu scopul legii.
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul competent

şi în limitele competenţei sale legale
Competenţa autorităţilor administraţiei publice nu este definită în
mod unitar în doctrina de specialitate.
Astfel, prof. Ioan Santai defineşte competenţa ca fiind „ansamblul
activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept
în vederea realizării atribuţiilor sale”1.
Într-o altă opinie, competenţa reprezintă „ansamblul drepturilor şi
obligaţiilor care revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui
funcţionar public, acordate de lege, şi limitele exercitării lor.”2.
Fiecare autoritate (categorie de autorităţi) a administraţiei publice
are o anumită competenţă, determinată de cumulul atribuţiilor ce-i revin
potrivit legii şi de scopul pentru care a fost înfiinţată. Ea trebuie să fie în
concordanţă cu principiile constituţionale, concret determinată şi exercitată
potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită.
În doctrină s-a relevat că reglementarea competenţei se realizează pe
două căi, şi anume:
a) în mod sumar, când legea indică doar organul competent şi actele
pe care acesta le poate emite sau adopta, după caz3;
b) în mod detaliat, când stabilirea competenţei se face prin
coroborarea reglementării organice cu cele speciale, care au
caracter complementar sau derogator4.
Precizăm că, exercitarea competenţei legale constituie o obligaţie a
fiecărei autorităţi a administraţiei publice şi nu o facultate.
În consecinţă, regulile de competenţă se impun administraţiei într-o
manieră strictă, fiind necesară aplicarea lor cu rigurozitate. Pentru ca actele
administrative să fie legale şi, în consecinţă, să producă în mod valabil
efecte juridice, ele trebuie să fie adoptate doar de autorităţile competente şi
în limite prevăzute de lege.
1
2
3
De exemplu, art. 108 din Constituţie, în alin. (1) prevede: „Guvernul adoptă hotărâri şi
ordonanţe”, fără să facă vreo precizare despre domeniul sau procedura de adoptare.
4
De exemplu, competenţa autorităţilor administraţiei publice locale rezultă, în principal,
din Legea organică a administraţiei publice locale nr. 215/2001, dar şi din alte reglementări
speciale ca: Legea nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Legea nr. 114/1996 a
locuinţei, Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, etc.
401
Competenţa autorităţilor administraţiei publice se particularizează
prin anumite trăsături şi anume1:
a. Competenţa are caracter legal, în sensul că fiecare autoritate a
administraţiei publice este înzestrată cu o anumită competenţă, strict
determinată de lege.
În consecinţă, autorităţile administrative şi titularii funcţiilor publice
trebuie să-şi exercite în mod nemijlocit competenţa conferită prin lege. Cu
toate acestea, în mod excepţional şi doar atunci când legea prevede expres
acest lucru, o parte din atribuţii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor
persoane (funcţionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (înlocuirii)
sau a delegării de competenţă.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei publice de o altă
persoană (demnitar sau funcţionar public) când titularul competenţei se află
în imposibilitate obiectivă de a-şi îndeplini atribuţiile2. Suplinirea se
caracterizează prin faptul că se transmite totalitatea atribuţiilor de la
persoana titulară a competenţei la cea care o înlocuieşte temporar.
Suplinirea poate fi de drept, când operează în temeiul unor dispoziţii legale
exprese, în mod direct, sau, se poate realiza prin act administrativ. Spre
exemplu, conform art. 107 alin. (3) din Constituţie: „Dacă primul-ministru
se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106 (pierderea drepturilor
electorale, demisia, incompatibilitate, etc.) cu excepţia revocării, sau este în
imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va
desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a
îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern”.
Delegarea de competenţă reprezintă încredinţarea unor atribuţii care,
potrivit legii, revin unui demnitar sau funcţionar public, către un alt
demnitar sau funcţionar public subordonat ierarhic, legea permiţând acest
lucru. În cazul delegării operează transmiterea către o singură persoană a
unei părţi din atribuţii şi nu a tuturor atribuţiilor precum în ipoteza înlocuirii
(suplinirii)3.
Spre exemplu, conform art. 70 alin. (1) din Legea administraţiei
publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare,
primarul poate delega atribuţiile de stare civilă şi de autoritate tutelară
secretarului unităţii administrativ-teritoriale sau altor funcţionari publici din
aparatul de specialitate cu competenţe în domeniu.
b. Competenţa are caracter obligatoriu, ceea ce înseamnă că atribuţiile
conferite prin lege autorităţilor administraţiei publice trebuiesc
1
2
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente ale ştiinţele administraţiei, Editura Didactică
şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 123
3
Mircea Anghene, Înlocuirea temporară, precum şi delegarea de atribuţii în dreptul
administrativ român, în „Revista Română de Drept”, nr. 10/1997, p. 24
402
realizate întocmai, exercitarea lor neavând un caracter facultativ
pentru autoritatea publică1.
Dacă un organ al administraţiei publice emite un act administrativ
fără a avea competenţă în materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputând fi
acoperită prin confirmare. Organul competent poate să adopte un act cu un
conţinut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii
sale2.
c. Competenţa are, de regulă, un caracter permanent, cu alte cuvinte
trebuie exercit în mod continuu, fără întreruperi, autoritatea
administraţiei publice competentă putând să emită/adopte un act
administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de fapt prevăzute de
lege3.
În doctrina de specialitate4, se consideră că competenţa îmbracă mai
multe forme, după cum urmează:
1) Competenţa materială care desemnează sfera şi natura raporturilor
sociale pe care le poate reglementa sau în care poate acţiona o
autoritate a administraţiei publice, demnitar sau funcţionar public.
Competenţa materială poate fi generală sau specială.
2) Competenţa teritorială care determină limitele geografice ale
exercitării atribuţiilor (competenţei materiale) de către o autoritate a
La rândul său, competenţa teritorială este de două feluri:
• naţională, autorităţile publice abilitate cu o astfel de
competenţă exercitându-şi atribuţiile pe întreg teritoriul
ţării;
• locală (judeţeană, municipală, orăşenească sau
comunală).
3) Competenţa personală este determinată de calitatea subiectului de
drept administrativ, în condiţiile şi cazurile reglementate în mod
expres de lege.
4) Competenţa temporală care desemnează limitele în timp înăuntrul
cărora se exercită atribuţiile conferite de lege unei autorităţi
administrative, demnitar sau funcţionar public.
Pentru a stabili legalitatea unui act administrativ sub aspectul acestei
condiţii de valabilitate, trebuie să avem în vedere toate formele competenţei.
În situaţia în care actul administrativ a fost emis/adoptat de către
autoritatea administraţiei publice competentă şi în limitele competenţei
1
Corneliu Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti
2001, p.210
2
3
4
403
conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal şi va produce în
mod valabil efecte juridice.
Dimpotrivă, dacă actul a fost emis/adoptat cu încălcarea competenţei
legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate.
5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura

prevăzute de lege
În general, manifestarea de voinţă din actele juridice nu trebuie
exprimată într-o anumită formă pentru a produce efecte juridice. Această
regulă este întâlnită în materia dreptului civil, guvernat de principiul
consensualismului. Există şi în această materie excepţii, spre pildă, cea
prevăzută de art. 1295 alin. (2) din Codul civil, precum şi de art. 2 din Legea
nr. 247/20051, Titlul X „Circulaţia juridică a terenurilor”, conform cărora
contractele de vânzare-cumpărare care privesc bunurile imobile (terenuri cu
sau fără construcţii) trebuie să îmbrace forma scrisă şi a actului autentic, sub
sancţiunea nulităţii absolute.
În dreptul administrativ, dimpotrivă, s-a consacrat teza conform
căreia actele administrative trebuie să îmbrace o formă specifică atât sub
aspect exterior, precum şi sub aspect interior, în ceea ce priveşte
mecanismul de adoptare a acestora.
Actele administrative, în majoritatea cazurilor, îmbracă forma scrisă,
apreciată ca fiind o garanţie a respectării legalităţii2.
Această teză din doctrină îşi găseşte astăzi şi un suport legal, fiind
impusă în mod expres de tot mai multe acte normative.
Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici3 prevede: „Actul administrativ de numire (în funcţie
publică, s.n.) are formă scrisă şi trebuie să conţină temeiul legal al numirii,
numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la care
urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de
desfăşurare a activităţii”.
În motivarea formei scrise a actelor administrative se pot invoca mai
multe argumente, cum sunt:
a) obligativitatea autorităţilor administraţiei publice de a aduce la
cunoştinţă publică sau de a comunica actele administrative4;
b) necesitatea cunoaşterii exacte a conţinutului actelor
administrative adoptate (emise) de autorităţile administraţiei
1
Privind reforma în domeniile proprietăţii şi justiţiei, precum şu unele măsuri adiacente,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 653 din 22 iulie 2005
2
3
4
De exemplu: art. 108 alin. (4) din Constituţie; art. 50 din Legea nr. 215/2001
404
publice locale, pentru a fi transmise instituţiei prefectului, în
vederea exercitării controlului de legalitate;
c) pentru a crea posibilitatea părţilor dintr-un raport administrativ
să-şi cunoască cu exactitate drepturile şi obligaţiile;
d) pentru a se constitui mijloc de probă în caz de litigiu, etc.
Menţionăm că actele administrative normative trebuie să îmbrace în
toate cazurile forma scrisă, legislaţia impunând obligaţia aducerii lor la
cunoştinţă publică.
Actele administrative individuale pot îmbrăca dar, foarte rar şi forma
orală sau nescrisă, în condiţiile prevăzute de lege. Astfel, potrivit
Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 care reglementează regimul juridic al
contravenţiilor, avertismentul, ca sancţiune administrativ-contravenţională,
poate fi aplicat şi în formă nescrisă (art. 38 alin. 1).
Procedura de elaborare a actelor administrative reprezintă ansamblul
formalităţilor ce se cer a fi îndeplinite pentru ca actul să producă legal efecte
juridice1. Instituirea formalităţilor procedurale necesare adoptării/emiterii
actelor administrative are drept scop garantarea efectuării acestora cu toate
precauţiunile prevăzute de lege, astfel încât să corespundă, prin conţinut,
formă şi scop, atât intereselor generale, precum şi celor individuale. Se
urmăreşte astfel, împiedicarea administraţiei publice de a adopta unele
decizii nefondate, pe de o parte şi instituirea unor modalităţi de control cu
privire la legalitatea actelor, pe de altă parte.
Formalităţile procedurale administrative au fost clasificate, în
literatura de specialitate, după mai multe criterii.
Astfel, după importanţa lor, ele se clasifică în forme esenţiale şi
forme neesenţiale2. Formele procedurale esenţiale asigură legalitatea şi
oportunitatea actului administrativ, nerespectarea lor având drept consecinţă
nulitatea actelor respective. Formele procedurale neesenţiale stimulează
operativitatea activităţii administraţiei, nerespectarea lor neafectând
valabilitatea actelor administrative.
După criteriul complexităţii lor, formalităţile procedurale au fost
clasificate în forme simple (forma scrisă şi forma orală) şi forme complexe.
În raport de momentul adoptării/emiterii actului administrativ,
formalităţile procedurale se împart în trei categorii: anterioare, concomitente
şi ulterioare.
Precizăm că, spre deosebire de materia dreptului civil şi a dreptului
penal, în dreptul administrativ nu există încă un Cod de procedură
administrativă care să stabilească în mod unitar regulile ce ar trebui urmate
de către autorităţile administraţiei publice.
1
2
405
În acest context, procedura administrativă este reglementată de o
multitudine de acte normative specifice unor domenii de activitate.
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii

Aşa cum se susţine în literatura de specialitate, conformitatea actului
administrativ cu conţinutul legii presupune conformarea acestuia cu cele trei
elemente care formează structura logico-juridică a normei legale, respectiv,
cu ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea acesteia sau, în celelalte acte normative
cu forţă juridică superioară pe care urmează să le aplice1.
a. Astfel, aplicând legea şi celelalte acte normative, autoritatea
administraţiei publicecare urmează să emită/adopte un act
administrativ va trebui să examineze dacă sunt îndeplinite
condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei legale.
În caz afirmativ, autoritatea administrativă are obligaţia de a emite
actul administrativ iar, în absenţa acestor condiţii, are obligaţia de a nu
emite actul administrativ. Dacă, autoritatea administraţiei publice alege o
altă variantă la adoptarea/emiterea actului administrativ rezultă că nu îşi
îndeplineşte această obligaţie şi, pe cale de consecinţă, actul va fi ilegal prin
conţinutul său pe temeiul că nu a respectat ipoteza legală.
b. Emitentul actului administrativ poate să stabilească corect
condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar să
interpreteze greşit dispoziţia acesteia ori, să aplice o altă
dispoziţie decât cea care trebuia aplicată raportului social
respectiv2.
Actul administrativ adoptat/emis în astfel de condiţii va fi, de
asemenea, ilegal pentru nerespectarea dispoziţiei prevăzută de norma legală.
c. În sfârşit, un act administrativ poate fi nevalabil şi pentru că
autorul actului administrativ a stabilit o altă sancţiune sau o
sancţiune eronată, faţă de sancţiunea stabilită prin norma legală.
În concluzie, pentru a fi legal actul administrativ în întregul său şi
fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea)
trebuie să fie conforme cu norma legală.
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii

Prin scopul legii se înţelege rezultatul pe care legiuitorul urmăreşte
să-l realizeze prin reglementarea respectivă. El poate reieşi în mod direct
(explicit) sau indirect (implicit) din conţinutul legii. În primul caz,
legiuitorul inserează în mod clar, explicit, de regulă, într-unul din primele
articole scopul urmărit. Un exemplu, în art. 1 din Legea-cadru privind
descentralizarea nr. 339/2004 se stipulează: „Prezenta lege reglementează
1
Ibidem, p. 143, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 315-316
2
406
principiile fundamentale şi regulile generale, precum şi cadrul instituţional
pentru desfăşurarea procesului de descentralizare administrativă şi
financiară în România”1.
Pentru cea de-a doua ipoteză, scopul legii rezultă indirect din
întregul context al legii.
Actul administrativ, prin scopul său, trebuie să fie concordant cu
scopul legii, pentru a produce în mod valabil efecte juridice.
Per-a-contrario, în situaţia în care scopul actului administrativ
(normativ sau individual) contravine scopului legii, consecinţa este nulitatea
actului administrativ.
Unii autori consideră scopul legii ca fiind un element ce ţine de
legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce ţin de
oportunitate2. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul
urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc
legalitatea actului, ci şi al unor elemente care au în vedere oportunitatea sa.
6. Procedura de elaborare a actelor administrative
6.1. Noţiunea de procedură administrativă

Actul administrativ este rezultatul unui proces raţional, care începe
cu sesizarea necesităţii adoptării lui, continuă cu colectarea, în acest scop, a
informaţiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea proiectului în mai
multe variante şi alegerea variantei optime, dezbaterea proiectului,
deliberarea şi, în final, adoptarea actului. Procedura adoptării actelor
administrative cuprinde un complex de activităţi desfăşurate de funcţionarii
autorităţilor publice care adoptă actul împreună cu cei ai altor autorităţi
publice care colaborează cu acestea.
În opinia prof. Ioan Santai, procedura administrativă poate fi definită
în două sensuri. Astfel, într-un prim sens, procedura administrativă
reprezintă ansamblul formalităţilor îndeplinite de organele administraţiei
publice de a-şi realiza competenţa conferită de lege.
Pe de altă parte, procedura administrativă cuprinde totalitatea
normelor juridice care reglementează forma în care se înfăptuieşte
activitatea executivă3. În această accepţiune, precizăm că procedura
administrativă nu este în prezent codificată. Cu alte cuvinte, nu există un act
normativ care să stabilească în mod unitar şi sistematizat regulile procedurii
1
2
3
407
administrative, aceasta fiind reglementată de o multitudine de acte
normative.
Faţă de această stare de drept şi de fapt, autorul citat relevă pe deplin
justificat, că procedura administrativă se deosebeşte de procedura judiciară
civilă sub mai multe aspecte, printre care cităm:
• în activitatea executivă nu există un Cod de procedură
administrativă, spre deosebire de procedura instanţelor
judecătoreşti care este codificată;
• procedura administrativă are un caracter mai complex faţă de
procedura judiciară, fiind constituită dintr-un ansamblu de
proceduri foarte diversificate;
• procedura administrativă se declanşează, în general, din oficiu,
spre deosebire de procedura judiciară care se declanşează numai
la sesizarea instanţei de judecată de către părţile aflate în litigiu,
procuror sau de alte organe prevăzute de lege;
• cea mai mare parte a actelor administrative sunt revocabile, spre
deosebire de hotărârile judecătoreşti care nu au acest caracter,
prin pronunţarea lor instanţele dezinvestindu-se de soluţionarea
litigiului.
Din legislaţie şi doctrină putem identifica principiile care guvernează
procedura administrativă, după cum urmează:
• principiul legalităţii şi oportunităţii;
• principiul obligativităţii de a exercita cu bună-credinţă
competenţa legală;
• principiul motivării actelor şi măsurilor administrative;
• principiul exercitării ierarhice a recursului administrativ;
• principiul transparenţei în activitatea administraţiei publice;
• principiul obligativităţii aducerii la cunoştinţă a actelor adoptate
şi măsurilor dispuse;
• principiul exercitării controlului activităţii executive şi al
celerităţii rezolvării problemelor cetăţenilor;
• principiul colaborării şi cooperării dintre diferitele autorităţi;
• principiul răspunderii administrative;
• principiul subsidiarităţii.1
Având în vedere importanţa lor pentru validitatea actului
administrativ, în cele ce urmează vom analiza formalităţile procedurale
anterioare, concomitente şi ulterioare adoptării/emiterii actului
administrativ.
1
Tezele privind Codul de procedură administrativă al României, Centrul Regional de
Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală Sibiu, 2001, p. 8.
408
6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului
administrativ
Pentru a-şi realiza competenţa conferită de lege şi a sluji interesul
public şi privat, autorităţile administraţiei publice desfăşoară o complexă
activitate de pregătire a adoptării/emiterii actelor administrative, realizând în
acest scop o serie de operaţiuni de documentare, informare şi prelucrare a
datelor şi informaţiilor, menite a fundamenta respectivele acte.
Cu alte cuvinte, adoptarea/emiterea actelor administrative se bazează
pe întocmirea unor „formalităţi” sau „acte pregătitoare”1 şi efectuarea unor
operaţiuni tehnico-administrative, în absenţa cărora nu ar fi posibilă
adoptarea/emiterea în mod valabil a actului administrativ. Menţionăm însă,
că aceste acte pregătitoare nu produc prin ele însele efecte juridice.
În doctrină se consideră că fac parte din categoria formalităţilor
procedurale prealabile: sesizarea, propunerea, proiectul de act administrativ,
avizele, acordul, precum şi alte forme procedurale.
a. Sesizarea reprezintă acea formă procedurală prealabilă prin
intermediul căreia o autoritate a administraţiei publice ia
cunoştinţă despre o situaţie ce impune adoptarea/emiterea unui
act administrativ.
Sesizarea poate proveni de la o altă autoritate publică sau de la orice
altă persoană fizică sau juridică (dreptul de petiţionare fiind garantat de
lege, autorităţile publice având obligaţia de a rezolva petiţiile cetăţenilor şi
ale organizaţiilor legal constituite)2.
Pentru declanşarea procedurii de elaborare a actelor administrative
nu este suficientă orice sesizare ci, este necesar ca aceasta să fie adresată
unor subiecte prevăzute de lege care au dreptul de iniţiativă. Acest drept
conferă titularului său facultatea de a declanşa procedura de elaborare şi
apoi de adoptare a unui act administrativ. Datorită conţinutului specific al
dreptului de iniţiativă nu se poate afirma că există acte administrative emise
din iniţiativa unor organizaţii sau a unor persoane fizice, ci numai acte
emise la sesizarea acestora3. În concluzie, relevăm că sesizarea poate să
provină de la orice subiect, dar dreptul de iniţiativă aparţine numai
subiectelor determinate de lege.
Sesizarea şi iniţiativa nu sunt forme procedurale în sine, ci ele
conţin, de regulă, propuneri, acorduri prealabile sau sunt însoţite de avize4.
b. Propunerea reprezintă un act pregătitor prin care un organ
administrativ sesizează un alt organ în vederea adoptării/emiterii
1
2
Art. 51 din Constituţia României, art. 3 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
3
4
409
unui act administrativ în sensul recomandării făcute de autorul
propunerii1.
Astfel, consiliul local aprobă, la propunerea primarului, în condiţiile
legii, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului propriu de
specialitate al primarului2.
Uneori, valabilitatea actelor administrative este condiţionată de
existenţa prealabilă a unei propuneri astfel încât autoritatea administrativă
competentă să emită/adopte actul administrativ acţionează la propunerea
alteia.
Elocvente în acest sens ni se par dispoziţiile art. 19 alin. 2 din Legea
finanţele publice locale nr. 273/2006, conform cărora: Pe parcursul
exerciţiului bugetar autorităţile deliberative pot aproba rectificarea bugetelor
prevăzute la alin. 1 lit. a şi b), în termen de 30 de zile de la data intrării în
vigoare a legii de rectificare a bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor
propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite ...”.3
Din analiza textului legal sus-menţionat rezultă indiscutabil faptul că
autorităţile deliberative ale administraţiei publice locale (consiliile locale şi
consiliile judeţene) au competenţa de a aproba, prin hotărâre, rectificarea
bugetelor locale dar, numai la propunerea ordonatorilor principali de credite
(respectiv a primarilor, primarului general al capitalei şi a preşedinţilor
consiliilor judeţene).
Propunerile se particularizează prin următoarele caracteristici:
a) provin de la o altă autoritate decât cea care are competenţa de a
adopta actul;
b) sesizarea cu propunere revine autorului propunerii, spre
deosebire de avize sau acorduri care se eliberează la solicitarea
organului emitent;
c) în unele cazuri prevăzute de lege, condiţionează valabilitatea
actului administrativ emis.
c. Proiectul actului administrativ constituie o soluţie privind
modul de reglementare a unei situaţii concrete, într-o formă
apropiată sau identică cu cea pe care o va îmbrăca viitorul act
administrativ.
Proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare,
suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă
legislativă. Soluţiile pe care le conţine trebuie să fie temeinic fundamentate,
avându-se în vedere interesul general, politica legislativă a statului şi
corelarea cu legislaţia naţională şi cu cea comunitară.
1
2
Art. 38 alin. 3, lit.b din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, cu
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 61/8 din 189 iulnie 2006
410
Proiectele de acte normative se supun spre dezbatere şi adoptare
însoţite de o expunere de motive, o notă de fundamentare sau un referat de
aprobare1.
Proiectele se fundamentează şi se întocmesc de către departamentele
de specialitate din cadrul autorităţii publice îndreptăţite să iniţieze actul
administrativ (normativ sau individual), la solicitarea acesteia2. În redactarea
proiectelor trebuie să se aibă în vedere normele de tehnică legislativă
prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă
pentru elaborarea actelor normative.
Proiectul nu produce efecte juridice, fiind un act pregătitor, o
formalitate procedurală prealabilă adoptării actului administrativ.
d. Avizul reprezintă opinia pe care un organ al administraţiei
publice o solicită altui organ administrativ într-una sau mai multe
probleme cu scopul de a se informa şi a decide în deplină
cunoştinţă de cauză3.
Altfel spus, avizul este o opinie de specialitate pe care emitentul
actului administrativ o solicită unui alt organ administrativ, pentru a lua o
decizie legală şi oportună.
În doctrină, avizele au fost clasificate după mai multe criterii.
Astfel, după subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi
interne (dacă provin chiar de organul emitent al actului juridic sau de la o
structură internă a acestuia), sau externe (când emană de la un alt organ
decât cel competent să emită actul).
Un alt criteriu îl constituie treapta ierarhică pe care se situează
organul emitent al avizului. Acesta poate proveni4 de la organe inferioare,
egale sau superioare5 ierarhic autorităţii competente să emită actul
administrativ.
În sfârşit, după modul de conformare al organului solicitant faţă de
opinia exprimată, avizele pot fi6: facultative, consultative sau conforme.
Acest criteriu are în vedere o dublă obligaţie pentru emitentul actului
administrativ, şi anume aceea de a „solicita” şi, respectiv, de „a respecta”
opinia exprimată în aviz.
1
Vezi art.6 din Legea nr. 24/2000
2
De exemplu, potrivit art. 46 alin. (5) din Legea nr. 215/2001 modificat prin Legea nr. 141
din 30 aprilie 2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 396 din 4 mai
2004, proiectele de hotărâre pot fi propuse de consilieri, de primar sau de cetăţeni,
redactarea proiectelor făcându-se de cei care le propun, cu sprijinul secretarului şi al
serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al autorităţii administraţiei publice locale.
3
4
Ibidem, p. 127
5
În sens contrar faţă de organul superior, a se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II,
2002, p.56 şi Mircea Preda, op. citată, p. 185
6
411
Avizele facultative se caracterizează prin faptul că autoritatea
competentă să adopte sau să emită actul administrativ este liberă să le
solicite sau să nu le solicite unei alte autorităţi, iar în cazul în care le-a cerut,
nu are obligaţia de a le respecta. Adoptarea sau emiterea actului fără
solicitarea sau cu ignorarea acestui aviz, nu are nici o consecinţă juridică
asupra valabilităţii lui. De regulă, această categorie de avize nu este
prevăzută de lege.
Avizele consultative se particularizează prin faptul că organul care
emite/adoptă actul administrativ este obligat să le solicite altui organ, dar nu
este obligat să se conformeze acestora. Nesolicitarea avizului consultativ
conduce însă la nulitatea actului administrativ, pe temeiul că în astfel de
situaţii s-ar încălca o cerinţă imperativă a legii şi nu pentru nerespectarea
avizului.
În sprijinul doctrinei, invocăm un text legal concludent. Astfel,
conform art. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 63/2002 privind atribuirea sau
schimbarea de denumiri modificat prin Legea nr. 48/2003, pentru aprobarea
Ordonanţei Guvernului nr. 63/2002:
„(1) Solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri, în
cazurile prevăzute la art.3 alin. (1) este obligatorie. Avizul are caracter
consultativ şi se emite cu votul majorităţii membrilor comisiei, în termen de
cel mult 60 de zile de la data solicitării.
(2) În cazul în care avizul comisiei nu este emis în termenul prevăzut
la alin. (1), consiliul local ori judeţean, după caz, poate adopta hotărârea de
atribuire sau schimbare de denumiri şi în lipsa acestuia.
(3) Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene adoptate
fără solicitarea avizului comisiei de atribuire de denumiri sunt nule de drept.
Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ, la
sesizarea prefectului sau a oricărei persoane interesate.” 1
Din examinarea textului legal se poate observa cu claritate faptul că,
emitentul actului are doar obligaţia legală de a solicita avizul consultativ şi
nu însî şi obligaţia de a-l respecta.
Această categorie de avize reprezintă regula în dreptul administrativ,
fiind prevăzute de lege.
Avizele conforme se caracterizează prin faptul că autoritatea
competentă să adopte sau să emită actul administrativ este obligată atât să le
solicite precum şi să se conformeze acestor avize. În consecinţă, actul
administrativ emis/adoptat fără solicitarea sau cu nerespectarea avizului
conform este nelegal. Avizele conforme sunt prevăzute în mod expres de
lege, fiind calificate ca atare.
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 646 din 30 august 2002,
respectiv Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 69 din 3 februarie 2003
412
Menţionăm că indiferent de categoria lor, avizele nu produc prin ele
însele efecte juridice.
e. Acordul prealabil reprezintă manifestarea de voinţă a unei
autorităţi determinate de lege, prin care aceasta îşi dă
consimţământul la emiterea unui act administrativ, de către o altă
autoritate a administraţiei publice1.
Facem precizarea că, emiterea acordului nu obligă autoritatea
administraţiei publice să elaboreze actul administrativ condiţionat de acord,
dar, lipsa acordului prealabil impus de lege determină nevalabilitatea actului
administrativ.
Pe de altă parte, subliniem faptul că acordul prealabil nu acoperă
viciile actului administrativ la care se referă, iar dacă se cere anularea
acestuia, în litigiu calitatea de pârât o are autoritatea emitentă a actului şi nu
aceea care şi-a dat acordul2.
Realizând o analiză comparativă între acordul prealabil şi avizul
conform, trebuie observat că deşi au unele elemente comune (ambele sunt
emise anterior şi la solicitarea autorităţii administrative competente să
adopte/emită actul administrativ), acestea nu pot fi totuşi confundate. Astfel,
în timp ce avizul conform nu produce efecte juridice, în cazul acordului
prealabil, efectul juridic apare ca fiind rezultatul manifestării de voinţă a
două sau mai multe autorităţi3. Pentru acest considerent, actele
administrative adoptate sau emise cu acordul prealabil al unui alt organ,
precum şi cele pentru care legea impune aprobarea, confirmarea sau
ratificarea, sunt considerate acte administrative complexe. Acest tip de acte
se caracterizează prin faptul că iau naştere ca urmare a reunirii unui număr
de două sau mai multe manifestări de voinţă, care provin de la autorităţi
administrative diferite dar, care converg spre producerea aceluiaşi efect
juridic, formând o unitate juridică.
f. În doctrină sunt citate şi alte formalităţi procedurale care pot fi
întâlnite în etapa pregătitoare emiterii actului administrativ,
unele fiind specifice actelor normative, altele celor individuale,
sau comune celor două categorii, dintre care amintim: supunerea
spre aprobare a proiectului, anchetele, cercetările, rapoartele,
referatele, dările de seamă, procesele - verbale, dezbaterea
publică, îndeplinirea unei proceduri jurisdicţionale etc4.
1
2
3
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 103
4
Pentru detalii, a se vedea Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 85-86
413
6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului
administrativ
În etapa adoptării sau emiterii actului administrativ, formalităţile
procedurale cel mai frecvent citate în literatura de specialitate sunt:
cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului administrativ,
motivarea şi redactarea.
a. Cvorumul reprezintă numărul minim de membri necesar a fi
prezenţi la şedinţă, raportat la numărul total al membrilor unei
autorităţi administrative colegiale, pentru ca dezbaterea şi
deliberarea unui proiect de act administrativ în cadrul autorităţii
respective să se desfăşoare în mod valabil.
Cvorumul necesar pentru ca o autoritate colegială să lucreze în mod
valabil poate să fie prevăzut sau nu de lege. Astfel, în cazul Guvernului şi al
consiliilor locale, legea prevede în mod expres cvorumul necesar şi anume,
majoritatea membrilor care compun autoritatea respectivă1.
Îndeplinirea cvorumului este obligatorie, întrucât normele ce îl
reglementează sunt stabilite prin lege şi-n consecinţă, autoritatea
administrativă trebuie să le respecte şi să li se conformeze. Aceste dispoziţii
constituie o condiţie de valabilitate a întrunirii şi funcţionării legale a
oricărei autorităţi administrative cu componenţă colegială şi, implicit,
determină valabilitatea actului administrativ.
b. Majoritatea necesară adoptării unui act administrativ este acea
formalitate procedurală care are în vedere numărul minim de
voturi ce trebuie exprimate în favoarea actului administrativ,
pentru ca actul respectiv să fie adoptat în mod valabil.
Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ
poate fi: simplă, absolută sau calificată.
Majoritatea simplă semnifică faptul că adoptarea actului
administrativ se realizează cu votul favorabil al majorităţii membrilor
organului colegial prezenţi la şedinţă2.
Majoritatea absolută presupune adoptarea actului administrativ cu
votul favorabil al majorităţii membrilor care formează organul colegial3.
1
Art. 41 alin. (1) din Legea nr. 215/2001: „Şedinţele consiliului local sunt legal constituite
dacă este prezentă majoritatea consilierilor în funcţie.”
2
Art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 stabileşte: „…consiliul local adoptă hotărâri, cu
votul majorităţii membrilor prezenţi…”.
3
Conform art. 46 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 prevede: Se
adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului
local: a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi;
c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d) hotărârile privind participarea
la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră
etc.”
414
Majoritatea calificată reprezintă adoptarea actului administrativ cu
votul favorabil a două treimi sau trei pătrimi din numărul membrilor ce
compun organul colegial1.
Cvorumul nu trebuie să fie confundat cu majoritatea necesară pentru
adoptarea unui act administrativ; primul are în vedere numărul necesar de
membri prezenţi la şedinţă pentru ca o autoritate administrativă colegială să
lucreze în mod valabil, pe când, cea de-a doua stabileşte numărul minim de
voturi favorabile pentru ca actul administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Cu alte cuvinte, cvorumul condiţionează funcţionarea legală a unui
organ colegial, pe când majoritatea necesară are în vedere procesul votării
c. Motivarea este formalitatea procedurală prin intermediul căreia
se expun considerentele de fapt şi de drept, care justifică şi-n
acelaşi timp determină adoptarea unui act administrativ.
Fiind o condiţie formală, de procedură, motivarea este un element
obiectiv şi extern actului administrativ2.
Legislaţia şi practica administrativă au consacrat obligaţia motivării
actelor administrative normative, sub forma notei de fundamentare, a
expunerii de motive sau referatelor de aprobare3.
Motivarea actelor administrative individuale este prevăzută în
reglementări speciale. Actele administrative individuale cu caracter
jurisdicţional sunt acte motivate4 în virtutea procedurii specifice după care
se elaborează şi a principiilor care stau la baza procedurii de elaborare a
acestora.
Conţinutul motivării trebuie să se refere la împrejurările
determinante în emiterea actului.
În cazul unui act administrativ cu caracter normativ, motivarea va
releva, printre altele5:
a) cerinţele care justifică intervenţia normativă;
b) principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse;
c) efectele de ordin social, economic, politic, cultural urmărite în
funcţie de obiectul reglementării;
d) implicaţiile pe care le are asupra reglementărilor în vigoare;
e) fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute,
etc.
1
Art. 46 alin. (2)1 din Legea nr. 215/2001 stipulează: „Hotărârile privind patrimoniul se
adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”
2
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 97-98
3
Art. 29 din Legea nr. 24/2000 republicată şi art. 6 alin. (1) din Anexa la Hotărârea
Guvernului nr.555/2001, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 334 din
21 iunie 2001
4
5
415
În cazul actelor administrative individuale, motivarea se va referi la
starea de fapt şi de drept ce a determinat emiterea actului, cu indicarea
probelor pe baza cărora se stabilesc măsurile concrete.
Spre pildă, conform art. 43 alin. (1) din Codul de procedură fiscală 1,
„Actul administrativ fiscal se emite numai în formă scrisă”, iar alin. (2)
prevede că: „Actul administrativ fiscal cuprinde următoarele elemente: a)
denumirea organului fiscal emitent; b) data la care a fost emis şi data la care
îşi produce efecte; c) obiectul actului administrativ fiscal; d) motivele de
fapt; e) temeiul de drept ...”.
Documentele de motivare trebuie să fie redactate într-un stil
explicativ, clar, folosindu-se terminologia proiectului de act normativ pe
care îl reprezintă. În doctrină se relevă că atunci când un act, pentru care
obligaţia motivării rezultă din lege, nu este totuşi motivat de organul
administrativ emitent, actul este apreciat ca fiind ilegal din punct de vedere
al procedurii de elaborare şi va trebui considerat nul. Pe de altă parte, atunci
când actul este motivat, dar considerentele sale sunt în contradicţie cu
dispoziţiile legale în vigoare, actul administrativ va fi emis valabil sub
aspect formal, în schimb va trebui considerat ilegal din punct de vedere al
conţinutului sau scopului său2.
d. Redactarea actelor administrative constituie operaţiunea de
întocmire a unui înscris (document) care să reflecte într-un mod
cât mai fidel manifestarea de voinţă exprimată de autoritatea
administraţiei publice care adoptă/emite actul respectiv.
Legea nr. 24/2000, republicată şi Hotărârea Guvernului nr.50/2005 –
republicată, stabilesc regulile generale de tehnică legislativă ce trebuiesc
avute în vedere de către autorităţile abilitate de lege să iniţieze şi să adopte
acte administrative cu caracter normativ. Aceste reguli se referă la:
a) părţile constitutive ale unui act administrativ (titlul, preambulul,
formula introductivă, partea dispozitivă şi formula de atestare a
autenticităţii actului3);
b) structura şi forma actului, elementul structural de bază fiind
articolul;
c) procedeele tehnice privind abrogarea, modificarea şi completarea
actelor administrative;
d) redactarea şi stilul actului normativ.
Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, republicată: „Actele
normative trebuie redactate într-un limbaj şi stil juridic specific normativ,
concis, sobru, clar şi precis, care să excludă orice echivoc, cu respectarea
1
Aprobat prin O.G. nr. 92/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
941 din 29 decembrie 2003, cu modificările şi completările ulterioare
2
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, p. 135
3
416
strictă a regulilor gramaticale şi de ortografie”, reguli aplicabile şi în cazul
actelor administrative cu caracter individual.
Actele cu caracter normativ se redactează în formă scrisă, în toate
cazurile, iar actele administrative cu caracter individual pot îmbrăca şi
forma nescrisă, dar numai în cazurile expres prevăzute de lege.
6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului

administrativ
Această categorie cuprinde formalităţile procedurale ce se realizează
după momentul constituirii actului juridic, efectuarea lor având menirea de a
consfinţi valabilitatea actului administrativ şi a efectelor sale. În doctrină,
sunt consacrate următoarele formalităţi procedurale ulterioare adoptării
actului administrativ: aprobarea, confirmarea, semnarea, contrasemnarea,
comunicarea, publicarea şi ratificarea.
a. Aprobarea este ierarhic înţeleasă ca fiind manifestarea de voinţă
a unui organ superior al administraţiei publice determinat de
lege, prin care se încuviinţează un act deja emis de un organ
ierarhic inferior, act care, fără această manifestare de voinţă
ulterioară lui, nu ar produce efecte juridice conform legii1.
În opinia prof. Tudor Drăganu şi a reprezentanţilor Şcolii de drept
administrativ de la Cluj aprobările îmbracă trei forme, respectiv: aprobările
propriu-zise, aprobările substitutive şi aprobările improprii2.
Aprobările „propriu-zise” presupun acordul organelor superioare
pentru actele organelor ierarhic inferioare emise în exercitarea unor atribuţii
date de lege în competenţa acestora din urmă. În acest caz, rolul hotărâtor îl
are actul aprobat, aprobarea reprezentând o cerinţă de valabilitate şi nu de
existenţă, actul administrativ fiind deja constituit din momentul adoptării
sale legale.
Aprobările „substitutive” reprezintă aprobările date de organul
ierarhic superior unor acte prin care un organ administrativ inferior
acţionează într-un domeniu sau ramură de activitate şi de raporturi sociale
de competenţa celui supraordonat. În cazul acestui tip de aprobări,
elementul esenţial îl constituie tocmai aprobarea, aceasta reprezentând un
element de existenţă a actului administrativ complex3.
Aprobările „improprii” sunt folosite pentru aprobarea cererilor sau
propunerilor adresate unor organe ale administraţiei publice. Astfel de
aprobări stau la baza eliberării de permise, certificate, înscrisuri etc.
1
2
Idem, Actele administrative şi faptele asimilate lor…, p. 97
3
În opinia profesorului Ilie Iovănaş, actul neaprobat este considerat doar un proiect de act
juridic de care organul superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite
un act în limitele competenţei sale legale, op. citată, p. 243
417
Aprobările „improprii” sunt, de fapt, acte administrative simple, deoarece au
o existenţă juridică proprie şi nu desăvârşesc un alt act juridic.
În opinia profesorului Antonie Iorgovan, reprezentantul Şcolii de
drept administrativ de la Bucureşti, aprobarea, confirmarea, comunicarea,
publicarea şi ratificarea sunt considerate a fi „condiţii procedurale
posterioare” adoptării/emiterii actelor administrative.
Autorul citat atribuie aprobării două semnificaţii, după cum
urmează:
a) act condiţie, în concret „manifestare de voinţă a organului
superior, prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis
de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă
posterioară lui nu ar produce, conform legii, efecte juridice.”1
b) act administrativ propriu-zis, situaţie în care organul ierarhic
superior aprobă o propunere a organului ierarhic inferior.
Spre pildă, conform art. 11 din Legea cetăţeniei nr. 21/19912
acordarea cetăţeniei române se face de către Guvernul României, prin
hotărâre, la propunerea ministrului justiţiei.
b. Confirmarea
Această formă procedurală ulterioară adoptării/emiterii actului
administrativ este abordată de doctrină în mai multe sensuri: confirmare
„improprie”, confirmare propriu-zisă şi confirmare aprobativă3.
Confirmarea „improprie” reprezintă un act prin care un organ al
administraţiei publice încunoştinţează subiectul de drept interesat că
înţelege să-şi menţină un act administrativ anterior. Această manifestare de
voinţă nu produce nici un efect juridic faţă de actul confirmat, iar acesta nu
dobândeşte caracterul de act complex. Un astfel de exemplu îl constituie
răspunsul emis de un consiliu local privind legalitatea hotărârii sale la
solicitarea prefectului formulată conform art. 26 din Legea nr. 340/2004
privind prefectul şi instituţia prefectului.
Confirmarea propriu-zisă urmăreşte să acopere un viciu al unui act
administrativ emis anterior de acelaşi organ sau, să acopere un viciu de care
este lovit un act al organului inferior. În această accepţiune, confirmarea
reprezintă un act administrativ distinct de actul confirmat, contribuind la
valabilitatea acestuia din urmă.
Confirmarea aprobativă reprezintă, de fapt, o validare dată de un
organ administrativ ierarhic superior în scopul punerii în executare a unui
act emis anterior de un organ inferior. Această formă de confirmare nu
produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Astfel, senatul
1
2
3
418
instituţiei de învăţământ superior confirmă hotărârile consiliilor facultăţilor
cu privire la rezultatele concursurilor pentru ocuparea posturilor de asistent.
c. Semnarea şi contrasemnarea actelor administrative sunt
reglementate atât de Constituţie precum şi o serie de acte
normative.
Astfel, potrivit legii fundamentale, hotărârile şi ordonanţele adoptate
de Guvern se semnează de primul-ministru şi se contrasemnează de miniştrii
care au obligaţia punerii lor în executare1. Tot astfel, hotărârile consiliului
local se semnează de preşedintele de şedinţă şi se contrasemnează, pentru
legalitate, de către secretarul unităţii administrativ-teritoriale2.
Ne raliem opiniilor exprimate în doctrina de specialitate cu privire la
semnificaţia diferită a semnării/contrasemnării actelor administrative
adoptate/emise de autorităţile administraţiei publice cu componenţă
colegială şi respectiv unilaterală, după cum urmează:
a) În cazul actelor administrative adoptate de organele
colegiale, semnarea şi contrasemnarea reprezintă condiţii
neesenţiale de valabilitate ale actului administrativ.
Motivaţia rezidă în faptul că, în astfel de situaţii, actul
administrativ a fost aprobat cu majoritatea prevăzută de lege,
care constituie condiţie esenţială de valabilitate a actului.
b) Dimpotrivă însă, în situaţia actelor emise de autorităţi
publice unipersonale, semnarea şi contrasemnarea lor
constituie condiţii esenţiale pentru valabilitatea actului
administrativ, absenţa lor având drept consecinţă
nulitatea actului.
d. Ratificarea este o formalitate procedurală mai rar întâlnită în
procedura administrativă.
Noţiunea de ratificare este utilizată în două sensuri şi anume:
ratificarea propriu-zisă şi ratificarea improprie3.
Ratificarea propriu-zisă este operaţiunea de control asupra unui act
administrativ anterior adoptat de o altă autoritate publică, act care îşi
produce în mod propriu şi deplin efectele juridice, urmărindu-se prin
ratificare descărcarea de răspundere a organului emitent al actului ratificat.
Sunt vizate, aşadar, numai raporturile dintre organele în cauză, fără să fie
afectate şi efectele actului juridic faţă de terţi.
Ratificarea improprie presupune manifestarea de voinţă a unui organ
superior prin care acesta urmăreşte să dea valabilitate actului emis de un
organ inferior, cu depăşirea competenţei legale a acestuia din urmă, dar în
cadrul competenţei organului superior.
1
Art. 108 alin. (4) din Constituţia României, republicată
2
Art. 48 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice locale
3
Tudor Drăganu, op. citată, p. 107; Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 104-105
419
Constituţia României, în art. 91 alin (1), face referire expresă la
dreptul Parlamentului de a ratifica tratatele internaţionale. Oricum, nu poate
fi confundată ratificarea Parlamentului cu aprobarea Parlamentului.
e. Aducerea la cunoştinţă a actelor administrative este operaţiunea
prin care emitentul actului încunoştinţează subiectele pasive ale
raportului administrativ cu privire la existenţa şi conţinutul
actului.
Această operaţiune se poate realiza pe două căi: prin comunicare şi
prin publicare.
Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă
competentă aduce la cunoştinţa persoanei interesate un act administrativ,
predându-l direct acesteia sau unui membru din familie, prin afişare la
domiciliul persoanei fizice sau la sediului persoanei juridice în cauză, etc.
Comunicarea este utilizată, de regulă, în cazul actelor administrative
individuale, care obligă la o anumită prestaţie, al actelor administrativ-
jurisdicţionale şi al celor cu caracter sancţionator-contravenţional.
Comunicarea operează cu privire la subiectul destinatar al actului
individual, dar şi în cazul unor persoane îndreptăţite la valorificarea
anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuţii1.
Uneori, comunicarea se întâlneşte şi în cazul actelor normative, cum
este cazul unor anexe ale acestora care se comunică direct celor interesaţi
sau, al hotărârilor de guvern cu caracter militar2.
Publicarea este operaţiunea materială prin care un act administrativ
este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un
loc public sau prin alte mijloace de difuzare3.
Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru
actele administrative normative, prevăzută de Constituţia României şi de
alte acte normative. Astfel, hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub sancţiunea
inexistenţei4. Sunt exceptate de la obligaţia publicării în Monitorul Oficial,
dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter
normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine
publică şi siguranţă naţională5.
Publicarea actelor individuale are loc în situaţia în care este
imposibil să se comunice aceste acte către toate persoanele interesate, ca de
exemplu, listele candidaţilor reuşiţi la un concurs, listele electorale.
1
Potrivit art. 25 alin. (1)-(2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, comunicarea procesului
– verbal, în copie, se va face de organul care a aplicat sancţiunea către contravenient, partea
vătămată şi proprietarului bunurilor confiscate
2
Art. 108 alin. (4), teza a III-a din Constituţia României, republicată
3
Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, pp. 135-136
4
Art. 108 alin. (4) din Constituţia republicată
5
Art. 35 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005
420
Cerinţa publicării actelor normative este impusă printre altele şi de
principiul de drept potrivit căruia nici o persoană nu poate invoca în
apărarea sa necunoaşterea legii. Prin publicare se oferă subiecţilor de drept
posibilitatea de a cunoaşte existenţa şi conţinutul normelor juridice.
6.5. Procedura aprobării tacite

Relativ recent, cu caracter de noutate pentru practica administrativă
românească şi în scopul de a asigura celeritatea în activitatea administraţiei
publice, legiuitorul nostru a instituit procedura aprobării tacite1.
Conform art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, procedura aprobării
tacite constituie „modalitatea alternativă de emitere sau reînnoire a
autorizaţiilor de către autorităţile administraţiei publice” şi urmăreşte
următoarele obiective:
a) înlăturarea barierelor administrative din mediul de afaceri;
b) responsabilizarea autorităţilor administraţiei publice în vederea
respectării termenelor stabilite de lege pentru emiterea
autorizaţiilor;
c) impulsionarea dezvoltării economice prin oferirea unor condiţii
cât mai favorabile întreprinzătorilor, implicând costuri de
autorizarea cât mai reduse;
d) combaterea corupţiei prin diminuarea arbitrariului în decizia
administraţiei;
e) promovarea calităţii serviciilor publice prin simplificarea
procedurilor administrative.
Sfera de aplicabilitatea a dispoziţiilor ordonanţei este foarte largă,
aproape exhaustivă.
Astfel, pe de o parte, se au în vedere procedurile de emitere şi de
reînnoire a autorizaţiilor, precum şi procedurile de reautorizare ca urmare a
expirării termenului de suspendare a autorizaţiilor sau, după caz, a
îndeplinirii măsurilor stabilite de organele de control competente.
Pe de altă parte, procedura aprobării tacite se aplică tuturor
autorizaţiilor emise de autorităţile administraţiei publice, cu excepţia celor
emise în domeniul activităţilor nucleare, a celor care privesc regimul
armelor de foc, muniţiilor şi explozibililor, regimul drogurilor şi al
autorizaţiilor din domeniul siguranţei naţionale2.
1
A se vedea O.U.G. nr. 27 din 18 aprilie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată prin Legea nr. 486 din 18 martie 2003
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 827 din 22 martie 2003
2
A se vedea art. 1 alin. (2) şi art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată, cu modificări
şi completări, prin Legea nr.486/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-
a, nr. 827 din 22 noiembrie 2003
421
Potrivit art. 2 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă nr. 27/2003,
Guvernul poate stabili prin hotărâre, la propunerea motivată a unei autorităţi
administrative şi alte excepţii de la aplicarea procedurii aprobării tacite.
Pentru a se asigura informarea persoanelor fizice şi juridice
interesate, actul normativ citat instituie în sarcina autorităţilor administraţiei
publice competente să emită diverse tipuri de autorizaţii, obligaţia de a afişa
la sediu sau pe pagina proprie de Internet, următoarele documente:
a) formularul cererii care trebuie completată de către solicitant,
precum şi modul de completare a acesteia;
b) lista documentelor necesare pentru eliberarea diferitelor tipuri de
autorizaţii şi modul în care acestea trebuie prezentate autorităţii
administraţiei publice;
c) toate informaţiile privind modul de întocmire a documentelor şi,
dacă este cazul, indicarea autorităţilor administraţiei publice care
au competenţa de a emite acte administrative ce fac parte din
documentaţia ce trebuie depusă1, precum: adresa, numărul de
telefon, fax, programul cu publicul.
Articolul 3 al Ordonanţei are menirea de a elucida sub aspect
conceptual terminologia utilizată, având următoarea redactare:
„(1) În sensul prezentei ordonanţe de urgenţă, termenii şi expresiile
de mai jos au următorul înţeles:
a) autorizaţie - actul administrativ emis de autorităţile administraţiei
publice competente prin care se permite solicitantului desfăşurarea unei
anumite activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii;
noţiunea de autorizaţie include şi avizele, licenţele, permisele, aprobările
sau alte asemenea operaţiuni administrative prealabile sau ulterioare
autorizării;
b) procedura aprobării tacite - procedura prin care autorizaţia este
considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu răspunde
solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei
autorizaţii.
(2) Răspunsul negativ al autorităţii administraţiei publice competente
în termenul prevăzut de lege pentru emiterea autorizaţiei nu echivalează cu
aprobarea tacită.”
Faţă de textul legal sus-menţionat, considerăm necesare şi oportune
câteva observaţii.
În primul rând, apreciem că definirea noţiunii de autorizaţie nu este
riguros ştiinţifică, fiind de natură să producă incertitudine şi confuzie cu
privire la noţiunile de act administrativ şi cea de formalitate procedurală
(operaţiune administrativă) anterioară sau ulterioară adoptării actului
administrativ (avizul, aprobarea, etc.), astfel cum sunt definite în doctrină.
1
Ibidem, art. 4 alin. (1)
422
Mai fericită ni se părea formularea care utiliza un alt verb, spre pildă: „a
asimila” sau „a extinde”, etc. în locul verbului „a include”1.
În al doilea rând, apreciem că, deşi se doreşte a fi edificatoare şi
atotcuprinzătoare definiţia autorizaţiei nu se referă în mod explicit la
executarea şi desfiinţarea construcţiilor, materie reglementată prin Legea
nr.50/1991 privind autorizarea executării construcţiilor şi unele măsuri
pentru realizarea locuinţelor, republicată2.
În al treilea rând, reiterăm faptul că procedura aprobării tacite
operează numai în cazul în care, autoritatea administraţiei publice
competentă să emită o anumită autorizaţie nu răspunde în termenul legal
solicitantului, fiind sancţionată astfel neglijenţa, lipsa de operativitate sau
reaua-credinţă manifestată prin „tăcerea administraţiei”. Răspunsul negativ
al autorităţii administrative nu echivalează cu aprobarea tacită, dacă
îndeplineşte în mod cumulativ două condiţii, respectiv:
• să fie remis solicitantului în termenul prevăzut de lege;
• să fie motivat.
Conţinutul procedurii privind aprobarea tacită rezultă din dispoziţiile
art. 6 şi art. 7 alin. (1) ale Ordonanţei de urgenţă nr. 27/2003, din analiza
cărora se desprind următoarele reguli:
a) autorizaţiile se eliberează de către autoritatea administraţiei
publice competente, la cererea persoanei interesate;
b) cererea trebuie însoţită de documentaţia completă, prevăzută de
legea specială. Cu titlu exemplificativ, relevăm că:
• pentru eliberarea autorizaţiei de construire documentaţia
necesară este prevăzută de art. 7 din Legea nr. 50/ 1991,
republicată cu modificările şi completările ulterioare;
• pentru autorizarea persoanelor fizice şi a asociaţilor familiale
care desfăşoară activităţi economice în mod independent, la
cerere se anexează documentele prevăzute de art. 5 alin. (2)
din H.G. nr. 1766/20043, etc.
c) autorizaţiile se emit în termen de 30 de zile de la depunerea
cererii, dacă legea specială nu prevede un alt termen;
d) în cazul în care constată o neregularitate a documentaţiei depuse,
autoritatea administraţiei publice are obligaţia de a notifica acest
fapt solicitantului autorizaţiei, după caz:
1
În acest sens a se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 308-309
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 octombrie 2004
3
pentru aprobarea Normelor de aplicare a Legii 300/2004 privind autorizarea persoanelor
fizice şi a asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod independent
423
• cu cel puţin 10 zile înainte de expirarea termenului prevăzut
de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este
mai mare de 15 zile;
• cu cel puţin 5 zile înainte de expirarea termenului prevăzut
de lege pentru emiterea autorizaţiei, dacă acest termen este
mai mic de 15 zile.
Notificarea va trebui să indice solicitantului modalitatea de
remediere a neregularităţii constatate.
În astfel de situaţii, termenul de emitere sau, după caz, de reînnoire a
autorizaţiei se prelungeşte în mod corespunzător cu 10 zile, respectiv 5 zile,
conform art. 6 alin. (5) din Ordonanţă.
e) autorizaţia se consideră acordată sau, după caz, reînnoită, dacă
autoritatea administraţiei publice nu răspunde solicitantului în
termenul prevăzut de lege pentru emiterea sau reînnoirea
respectivei autorizaţii, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 6 alin.
(1) din Ordonanţă.
În astfel de situaţii, solicitantul autorizaţiei poate desfăşura
activitatea, presta serviciul sau exercita profesia de drept în temeiul legii
chiar şi în absenţa actului administrativ de autoritate (autorizaţia).
Pentru obţinerea actului administrativ de autoritate, în speţă
autorizaţia, beneficiarul procedurii de aprobare tacită poate opta, potrivit
dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă, la una din următoarele
variante:
a) se adresează autorităţii administraţiei publice competente
solicitând eliberarea autorizaţiei;
b) se adresează direct instanţei de contencios administrativ
competente.
a)În prima variantă, persoana îndreptîţită se va notifica autorităţii
administrative existenţa cazului de aprobare tacită solicitându-i-se
„eliberarea documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei
activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii”1. Formularea
legiuitorului ni se pare a fi cel puţin discutabilă, în fapt şi în drept fiind
vorba despre actul administrativ, respectiv autorizaţia, care să ateste
exercitarea unui drept subiectiv dobândit pe calea procedurii de aprobare
tacită, fapt ce trebuia să rezulte neechivoc din text.
Dacă autoritatea administraţiei publice în cauză nu răspunde sau
refuză să elibereze autorizaţia, solicitantul se poate adresa instanţei de
1
Art. 8 alin. (1) din O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.
486/2003
424
b)În situaţia în care beneficiarul aprobării tacite optează pentru cea
de-a doua variantă şi se adresează direct instanţei de contencios
administrativ, procedura administrativă menţionată nu este obligatorie.
Relevăm că procedura de soluţionare a litigiilor de către instanţele
de contencios administrativ în astfel de situaţii, prezintă atât asemănări
precum şi deosebiri faţă de „dreptul comun”, instituit prin Legea
nr.554/2004 – legea contenciosului administrativ1.
Din categoria asemănărilor enumerăm următoarele:
1) Reclamantul introduce cererea de chemare în judecată a autorităţii
administraţiei publice având ca obiect constatarea aprobării tacite şi de
obligare a acesteia la emiterea autorizaţiei, la instanţa de contencios
administrativ competentă, conform art. 9 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă.
2) Reclamantul va anexa la cererea de chemare în judecată, copia
cererii de autorizare purtând numărul şi data înregistrării la autoritatea
administraţiei publice pârâte, însoţită de întreaga documentaţie depusă de
acesta.
3) Autoritatea administrativă pârâtă, prin întâmpinare, poate invoca
în apărarea sa, după caz:
• existenţa unui răspuns adresat solicitantului autorizaţiei în
termenul prevăzut de lege;
• notificarea formulată în temeiul art. 6 alin. (4), prin care s-a
solicitat reclamantului remedierea neregularităţii constatată la
documentaţia depusă în vederea emiterii autorizaţiei.
4) Instanţa va soluţiona cererea în termen de cel mult 30 de zile de la
înregistrare, cu citarea părţilor.
5) Participarea procurorului este obligatorie.
6) Cererea de chemarea în judecată este scutită de taxa de timbru.
Analizând întreg probatoriul administrat în cauză, instanţa de
contencios administrativ va pronunţa una dintre soluţiile prevăzute de art. 11
din Ordonanţa de urgenţă, după cum urmează:
a) dacă instanţa constată existenţa răspunsului autorităţii
administraţiei publice sau, după caz, a notificării transmise conform art. 6
alin. (4), remise în termenul prevăzut de lege, va respinge cererea
reclamantului, conform art. 11 alin. (1) din Ordonanţă.
b) în cazul în care instanţa constată îndeplinirea condiţiilor
prevăzute de Ordonanţă pentru aprobarea tacită „pronunţă o hotărâre prin
care obligă autoritatea administraţiei publice să elibereze documentul oficial
prin care se permite solicitantului să desfăşoare o anumită activitate, să
presteze un serviciu sau să exercite o profesie”2.
1
Ibidem, art.9, 10 şi 11
2
A se vedea art. 11 alin. 2 din O.U.G. nr. 27/2003
425
Potrivit art. 11 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă: „Hotărârile se
redactează în termen de 10 zile de la pronunţare şi sunt irevocabile”.
Aşadar, spre deosebire de procedura stabilită de Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 potrivit căreia hotărârea
pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în cazul procedurii
aprobării tacite instituită de O.U.G. nr. 27/2003 hotărârea pronunţată în
primul grad de jurisdicţie este irevocabilă.
În opinia noastră dispoziţiile art.11 alin.3 din Ordonanţă comportă
unele discuţii cu privire la constituţionalitatea şi legalitatea lor.
Astfel, art.21 din Constituţia României, republicată, garantează
accesul liber la justiţie al persoanei. În acest context, atât doctrina cât şi
legislaţia au consacrat în mod constant că înfăptuirea justiţiei se desfăşoară
cu respectarea obligatorie a unor principii, cum ar fi: publicitatea, oralitatea
şi contradictorialitatea dezbaterilor, motivarea hotărârilor, posibilitatea de
exercitare a căilor de atac etc. Or, excluzând orice cale de atac împotriva
unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în primă instanţă, dispoziţiile art.11
alin3 dinO.U.G. nr. 27/2003 ne apar ca fiind neconstituţionale.
Pe de altă parte, în practică s-ar putea ridica şi chestiunea
nelegalităţii dispoziţiilor în discuţie, avându-se în vedere cel puţin două
argumente şi anume:
a) forţa juridică a celor două acte normative care conţin dispoziţii
contrare, respectiv a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, lege
organică potrivit art.73 alin.3 lit.k din Constituţie, faţă de Ordonanţa de
urgenţă nr. 27/2003;
b) caracterul novator al actului normativ.
Sub acest aspect, se poate pune în mod firesc întrebarea dacă Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 nu a abrogat în mod implicit
prevederile O.U.G. nr. 27/2003?
În ceea ce ne priveşte, apreciem că dispoziţiile art.11 alin.3 din
O.U.G. nr. 27/2003 care exclud posibilitatea executării unei căi de atac
împotriva hotărârii judecătoreşti pronunţate în primă instanţă sunt
deopotrivă neconstituţionale şi nelegale.
Rămâne ca doctrina, jurisprudenţa ori legiuitorul să confirme sau să
infirme acest punct de vedere.
Dacă, în urma admiterii acţiunii, autoritatea administraţiei publice nu
emite autorizaţia sau nu o emite în termenul stabilit prin hotărârea
judecătorească, la cererea reclamantului, instanţa poate obliga conducătorul
autorităţii administrative în cauză la plata unei amenzi judiciare
reprezentând 20% din salariul minim net pe economie pentru fiecare zi de
întârziere, precum şi la plata unei despăgubiri pentru daunele cauzate prin
întârziere.
Cererea se judecă de urgenţă şi este scutită de taxa de timbru.
426
Hotărârea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la
pronunţare1.
Deşi actul normativ nu specifică instanţa competentă, apreciem că
soluţionarea cererii de chemare în judecată este de competenţa instanţei de
Conform art. 13 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă: „Dacă se solicită
aplicarea amenzii judiciare prevăzută de art. 12 alin. (1), conducătorul
autorităţii administraţiei publice poate chema în garanţie persoanele
vinovate de neexecutarea hotărârii.
Pentru recuperarea despăgubirilor acordate potrivit art. 12 alin. (1)
din ordonanţa de urgenţă şi suportate de autoritatea administraţiei publice,
conducătorul acesteia poate introduce acţiune, potrivit dreptului comun,
împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii”.
În sfârşit, alături de alţi autori2 vom realiza o succintă analiză asupra
art. 16 din Ordonanţa de urgenţă care, conţine norme de excepţie,
derogatorii de la doctrina consacrată în dreptul administrativ, de natură a
crea incertitudini şi o practică administrativă neunitară.
Astfel art. 16 alin. (1) stipulează: „În cazul în care, după obţinerea
documentului oficial prin care se permite desfăşurarea unei activităţi,
prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, autoritatea
administraţiei publice constată neîndeplinirea unor condiţii importante
prevăzute pentru eliberarea autorizaţiei, nu va putea anula documentul, ci va
notifica titularului, în cel mult 3 luni de la data expirării termenului legal
pentru emiterea autorizaţiei, neregularităţile constatate, modul de remediere
a tuturor deficienţelor identificate, precum şi termenul în care titularul
trebuie să respecte această obligaţie. Acest termen nu poate fi mai mic de 30
de zile.”
În opinia noastră, textul citat comportă o serie de observaţii şi
comentarii.
Astfel, în primul rând, din interpretarea logico-gramaticală a textului
(„... după obţinerea documentului oficial prin care se permite ...”), rezultă cu
certitudine că dispoziţiile menţionate au în vedere o dată ulterioară celei la
care solicitantul a beneficiat de procedura aprobării tacite.
Or, aşa fiind, ni se pare firesc să se aibă în vedere la stabilirea
termenului de notificare, după caz:
• data emiterii „documentului oficial” de către autoritatea
administrativă, în fapt actul administrativ de autoritate, denumit
în concret „autorizaţie”;
• termenul stabilit prin hotărâre judecătorească.
1
Ibidem art. 12
2
A se vedea Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 312-313
427
În al doilea rând, relevăm că formularea „neîndeplinirea unor
condiţii importante”, ne conduce la concluzia că actul administrativ de
autoritate, în speţă autorizaţia, s-a emis cu încălcarea condiţiilor de legalitate
consacrate în doctrina de specialitate. În astfel de situaţii, regula este
anularea sau, după caz, revocarea actului administrativ, articolul 16 al
ordonanţei de urgenţă instituind sub acest aspect o normă de excepţie, cel
puţin discutabilă.
În al treilea rând, se iscă întrebarea dacă, este vorba despre anularea
sau revocarea actului administrativ? Potrivit doctrinei de specialitate,
opinăm în sensul că, în speţă se impune utilizarea noţiunii de revocare şi nu
a celei de anulare1.
În sfârşit, defectuoasă ni se pare şi formularea de „a anula
documentul”, în fapt şi în drept fiind vorba despre anularea (în opinia
noastră, revocarea) actului administrativ şi nu a înscrisului constatator al
Pe de altă parte, apreciem ca fiind discutabile şi prevederile alin.(2)
al aceluiaşi articol, în următoarea redactare: „Autoritatea administraţiei
publice va anula documentul oficial prin care se permite desfăşurarea unei
activităţi, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii, acordat
potrivit procedurii reglementate de prezenta ordonanţă de urgenţă, în cazul
în care constată neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere
interesului public, siguranţei naţionale, ordinii sau sănătăţii publice şi care
nu pot fi remediate sau în cazul în care deficienţele identificate nu au fost
remediate în termenul stabilit potrivit alin.(1)”.
Faţă de textul legal citat, formulăm câteva observaţii critice.
În primul rând, relevăm că instituţia anulării actului administrativ îşi
găseşte suportul constituţional în art. 52 din Constituţia României,
republicată, conform căruia este recunoscut persoanei vătămate într-un drept
al său ori într-un interes legitim, de o autoritatea publică, printr-un act
administrativ, posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului, anularea
actului şi repararea pagubei, în condiţiile şi limitele stabilite prin lege
organică.
Pe de altă parte, potrivit doctrinei de specialitate, anularea actelor
administrative poate fi dispusă, după caz, de organul ierarhic superior (în
baza raportului de subordonare), de instanţa judecătorească şi de autorităţile
Ministerului Public (pentru actele ilegale ale organelor de cercetare şi
urmărire penală şi ale organelor de administrare a locurilor de deţinere şi
executare a pedepselor).
În acest context, considerăm că textul art. 16 alin. (2) din ordonanţa
de urgenţă presupune unele clarificări sub aspect doctrinar cu privire la
constituţionalitatea sa, organul competent să dispună anularea actului
1
A se vedea Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112-121
428
administrativ şi instituţia revocării respectiv, instituţia anulării actului
administrativ.
În al doilea rând, învederăm că textul supus analizei stabileşte două
situaţii în care autoritatea administraţiei publice poate dispune anularea
propriului act administrativ, respectiv:
• neîndeplinirea unor condiţii care aduc o gravă atingere
interesului public şi care nu pot fi remediate;
• faptul de a fi remediate în termenul stabilit de autoritatea
administraţiei publice deficienţele identificate şi notificate
beneficiarului procedurii de aprobare tacită.
7. Executarea actelor administrative
7.1. Obiectul execuţiei administrative

Potrivit specificului său, administraţia publică desfăşoară o intensă
activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor şi
altor acte normative subordonate legii. În îndeplinirea atribuţiilor sale,
autorităţile administrative execută atât propriile decizii, cât şi actele altor
autorităţi publice, organizaţii neguvernamentale, persoane fizice şi persoane
juridice.
Deciziile proprii pe care administraţia le execută pot fi acte juridice
(administrative, civile, de dreptul muncii), sau pot fi operaţiuni tehnico-
materiale, lipsite de caracter juridic (avize, comunicări, evidenţe etc.).
7.2. Subiectul execuţiei administrative

În general, sarcina executării actului administrativ revine subiectului
pasiv al raportului de drept administrativ, titular al obligaţiei stabilită prin
actul respectiv (ex. contribuabilii, contravenienţii, etc.).
Există însă unele cazuri în care sarcina punerii în executare a actului
revine organului administrativ, cu toate că el apare titular al unor drepturi.
De exemplu, în caz de neplată la termen a impozitelor şi taxelor datorate
bugetului de stat sau bugetelor locale, organele financiare sunt obligate să
declanşeze procedura executării silite1.
1
Art. 126 alin. (1) din Codul de procedură fiscală stipulează: „În cazul în care debitorul nu-
şi plăteşte de bună voie obligaţiile fiscale datorate, organele fiscale competente, pentru
stingerea acestora, vor proceda la acţiuni de executare silită, potrivit prezentului cod.”
429
7.3. Formele execuţiei administrative
În opinia profesorului Ioan Santai1, executarea sarcinilor de către
administraţia publică se poate face în afara răspunderii juridice sau în cadrul
acesteia.
În situaţia în care organele administrative execută sarcini în afara
răspunderii juridice, măsura executării nu intervine ca urmare a atitudinii
culpabile a subiectului pasiv al raportului de drept administrativ (de
exemplu, în cazul întocmirii listelor de alegători2, a întocmirii actelor de
identitate etc.)
Pe de altă parte, există situaţii în care, executarea unui act
administrativ intervine în cadrul răspunderii juridice a subiectului de drept
(de exemplu, executarea amenzii contravenţionale3, executarea măsurii
confiscării administrative4 etc.).
7.4. Metode de executare a actelor administrative

Doctrina relevă că metodele de executare utilizate de administraţia
publică sunt metoda convingerii şi metoda constrângerii5.
Convingerea reprezintă atitudinea psihică de însuşire sau aprobare a
unei idei şi de recunoaştere a ei ca fiind adevărată. Convingerea juridică se
exteriorizează printr-o conduită a subiectului de drept conformă cu
prevederile legale6.
Cu toate că legea nu reglementează expres ce procedură trebuie să
urmeze organele administraţiei pentru a-şi asigura executarea din
convingere a propriilor acte juridice, în doctrină au fost enunţate unele
reguli7 şi anume:
a) activitatea de explicare trebuie desfăşurată la nivel individual sau
colectiv, raportat la subiecţii cărora le este destinat actul;
b) activitatea de explicare are menirea de a convinge opinia publică
cu privire la necesitatea şi oportunitatea hotărârii viitoare;
c) explicarea se poate face prin contact direct cu cei interesaţi, prin
intermediul mijloacelor mass-media etc.
Metoda convingerii în executarea unor acte şi măsuri administrative
poate fi utilizată în afara răspunderii juridice (de exemplu, rechiziţionarea
1
2
Art. 8 din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
3
Art. 39 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
4
5
6
7
J. Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Editura Politică, Bucureşti, 1967, pp.
276, 297-300, 304
430
unor bunuri), sau în cadrul acesteia (de exemplu, plata pe loc a amenzii
contravenţionale făcută direct agentului constatator1).
Constrângerea presupune obligarea unui subiect de drept pentru a
urma o conduită pe care nu o împărtăşeşte. Constrângerea juridică se
manifestă prin obligarea unui subiect de drept să execute un act
administrativ, la nevoie folosindu-se forţa de constrângere a statului.
Administraţia publică dispune de o forţă de constrângere proprie, utilizată
atât pentru executarea actelor sale, cât şi a actelor adoptate de alte autorităţi
publice sau organisme neguvernamentale.
În literatura de specialitate, s-au consacrat mai multe reguli de bază
în utilizarea metodei constrângerii, după cum urmează2:
a) constrângerea trebuie întrebuinţată doar atunci când metodele de
convingere folosite nu au determinat rezultatele scontate;
b) înainte de a se recurge la constrângere, trebuie să se facă
avertizarea sau somarea prealabilă a subiectului în cauză şi
numai ulterior se va trece la utilizarea constrângerii;
c) constrângerea se utilizează numai cu respectarea normelor şi în
cazurile prevăzute de lege, cu procedura şi metodele legale.
Metoda constrângerii poate apărea atât în afara răspunderii (de
exemplu, rechiziţionarea forţată a unor bunuri), cât şi în cadrul răspunderii
administrative (de exemplu, executarea silită a amenzii contravenţionale).
7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative

Aceste formalităţi pot fi analizate în afara răspunderii administrative
(când executarea are loc din convingere sau prin constrângerea subiectului)
sau în cadrul răspunderii administrative (când, la fel, executarea se face pe
baza convingerii sau prin constrângerea subiectului).
În cazul executării benevole, în afara răspunderii, se întâlnesc forme
procedurale mult simplificate, uneori lipsind orice formă procedurală în
realizarea obligaţiei juridice (de exemplu, în cazul impozitului privind
imobilele, înştiinţarea de plată, urmată de efectuarea plăţii).
Tot în afara răspunderii administrative, dar în procesul executării
prin constrângere, întâlnim forme procedurale cum sunt, de exemplu,
somaţia în caz de neplată a impozitelor.3.
În situaţia executării din convingere în cadrul răspunderii
administrative, legea prevede, de regulă, formalităţi simplificate4.
1
2
3
Potrivit art. 134 alin (1) din Codul de procedură fiscală, „Executarea silită începe prin
comunicarea somaţiei.”
4
Art. 27 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede: „Plata amenzii se face la
Casa de Economii şi Consemnaţiuni sau la trezoreria finanţelor publice, iar o copie de pe
chitanţă se predă de către contravenient agentului constatator sau se trimite prin poştă
431
În cazul execuţiei prin constrângere în cadrul răspunderii,
formalităţile sunt mai numeroase şi mai complexe, ca de exemplu în cazul
executării silite a amenzii contravenţionale1.
8. Căile administrative de atac
8.1. Definirea căilor administrative de atac

Raţiunea de a fi a administraţiei publice constă în satisfacerea
deopotrivă a interesului public şi a celui privat.
Sarcinile administraţiei publice sunt aduse la îndeplinire prin
formele sale concrete de activitate, respectiv prin actele administrative,
operaţiunile tehnico-materiale şi faptele material-juridice, care se realizează
din oficiu sau, la cererea subiecţilor interesaţi. În practică, există situaţii în
care actele şi acţiunile organelor administrative dau naştere la nemulţumiri,
lezând drepturi subiective şi interese legitime. În aceste cazuri, persoanele
nemulţumite au dreptul să formuleze reclamaţii prin intermediul cărora se
urmăreşte eliminarea carenţelor din activitatea administraţiei, pe de o parte,
şi satisfacerea intereselor legitime ori a drepturilor lezate ale celor
administraţi (particularilor), pe de altă parte.
Dreptul de petiţionare al cetăţenilor este garantat de Constituţie2, de
Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţilor de
soluţionare a petiţiilor3 şi de alte acte normative. De asemenea, potrivit Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi art. 52 din Constituţia
României, republicată, orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, în scopul
recunoaşterii dreptului pretins sau interesului legitim şi anulării actului
administrativ, eventual, reparării pagubei cauzate.
Conform art. 2 din O.G. nr. 27/2002: „În sensul prezentei ordonanţe,
prin petiţie se înţelege cererea, reclamaţia, sesizarea sau propunerea
organului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face parte, în
termenul prevăzut la alin (1).”
1
Art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 stipulează: „În vederea executării
amenzii, organele prevăzute la alin.(1) vor comunica din oficiu organelor de specialitate ale
direcţiilor generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, şi
unităţilor subordonate acestora, în a căror rază teritorială domiciliază sau îşi are sediul
contravenientul, procesul-verbal de constatare şi sancţionare sau, după caz, dispozitivul
hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea.”
2
Art. 51 din Constituţie României, republicată
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 84 din 1 februarie 2002 şi
aprobată prin Legea nr. 233/23.04.2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I-a, nr. 296 din 30 aprilie 2002
432
formulată în scris ori prin poşta electronică, pe care un cetăţean sau o
organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor şi instituţiilor
publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor
şi ale celorlalte organe centrale, companiilor şi societăţilor naţionale,
societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor
autonome denumite în continuare autorităţi şi instituţii publice”1.
În doctrină, aceste modalităţi de sesizare a autorităţilor şi instituţiilor
publice au fost definite astfel:
a) Cererea constituie solicitarea prin care un particular se adresează
unei autorităţi administrative în scopul luării unei măsuri
destinate să-i asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui
interes personal.
b) Propunerea reprezintă sugestia adresată unei autorităţi
administrative, în scopul determinării autorităţii respective în
luarea unor măsuri menite a satisface interese generale.
c) Reclamaţia poate fi definită ca fiind solicitarea prin care se
urmăreşte determinarea unei autorităţi a administraţiei publice să
revină asupra unor măsuri deja luate şi despre care petentul
pretinde că i-au lezat un drept subiectiv sau un interes legitim.
d) Sesizarea reprezintă formalitatea procedurală care urmăreşte
apărarea unui drept sau interes general lezat, prin determinarea
autorităţii administrative competente în luarea unor măsuri care
să restabilească legalitatea încălcată.
Împotriva actelor sau a oricăror măsuri ale administraţiei publice
considerate a fi abuzive, persoanele interesate pot exercita calea
administrativă de atac, prin intermediul reclamaţiei sau al sesizării, atât la
organul emitent, cât şi la organele ierarhic superioare acestuia.
În doctrină, calea de atac este definită ca fiind mijlocul procedural
care creează subiecţilor de drept posibilitatea de a corecta încălcarea
drepturilor subiective şi a intereselor legitime, în urma unor vătămări
cauzate de către autorităţile administraţiei publice2. În mod generic, calea
administrativă de atac poartă denumirea de recurs. În dreptul administrativ
însă, termenul nu are aceeaşi semnificaţie ca în dreptul procesual civil sau
penal.
Având în vedere dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia
României, republicată, conform căruia „Jurisdicţiile speciale administrative
sunt facultative şi gratuite”, s-ar putea pune întrebarea dacă recursul
administrativ mai este de actualitate sau nu? În opinia noastră, noul text
constituţional consfinţeşte existenţa recursului administrativ care se exercită
gratuit.
1
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, modificată prin Legea nr. 233/2002
2
433
„Sintagma «jurisdicţii speciale administrative» are în vedere acele
activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ
administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativ-
jurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau
ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea
unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ,
recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza
unor reguli ale procedurii administrative necontencioase”.1
Căile administrative de atac sunt reglementate de o multitudine de
acte normative care, în raport de autoritatea administrativă a cărei activitate
se contestă, precum şi de subiectele de drept ce le promovează, poartă
diferite denumiri, precum: reclamaţie şi sesizare2 (denumiri generice),
plângere3 (în materie contravenţională), întâmpinare4 (în materie electorală),
cerere de revizuire5 (în materie fiscală), contestaţie6 (în materia invenţiilor,
achiziţiilor publice, concesiunii), etc.
8.2. Clasificarea căilor administrative de atac

În literatura de specialitate7, s-au întrebuinţat două criterii pentru
clasificarea căilor administrative de atac.
Astfel, după autoritatea administrativă căreia i se adresează calea de
atac, distingem recursul ierarhic şi recursul neierarhic. Când recursul este
adresat autorităţii publice ierarhic superioare celei de la care emană actul
sau măsura atacată, recursul este ierarhic. Recursul este neierarhic denumit
şi recurs graţios în situaţiile în care este introdus la autoritatea
administrativă de la care emană actul sau măsura atacată.
După actul juridic prin care este soluţionată calea de atac, distingem
recursul jurisdicţional şi recursul nejurisdicţional. Recursul jurisdicţional
reprezintă calea de atac împotriva unui act administrativ jurisdicţional sau
nejurisdicţional, dar pentru soluţionarea căruia legea prevede o procedură
jurisdicţională, finalizată prin adoptarea unui act de jurisdicţie. Recursul
nejurisdicţional (necontencios) este calea de atac exercitată împotriva unei
1
Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.
citată, pp. 34-35
2
Art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002
3
4
Art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei
publice locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie
2004
5
Art. 29 din Ordonanţa Guvernului nr. 70/1994 privind impozitul pe profit
6
Vezi art. 89 din O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice, cu modificările şi
completările ulterioare, art. 272 din Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu
7
434
măsuri administrative care se finalizează prin adoptarea unui act
administrativ.
8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative

Subiecţii de drept care pot exercita căile administrative de atac pot
fi, după caz, persoane fizice sau juridice, autorităţi publice, precum şi
organisme şi organizaţii neguvernamentale legal constituite.
Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 reglementează numai căile de
atac exercitate de către persoanele fizice în faţa autorităţilor publice,
inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome şi a societăţilor
comerciale cu capital de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
Constituţia României, republicată, garantează în art. 51 dreptul la
petiţie tuturor cetăţenilor, precum şi organizaţiilor legal constituite, în cazul
celor din urmă, petiţiile putând fi formulate exclusiv în numele colectivelor
Nu pot fi subiecţi ai căilor administrative de atac autorităţile
administraţiei publice ierarhic superioare faţă de emitentul actului sau a
unei măsuri administrative. Explicaţia rezidă în raporturile de subordonare
ierarhică, în temeiul cărora autoritatea administrativă ierarhic superioară are
dreptul de control asupra activităţii desfăşurate de organul inferior ierarhic,
ale cărei acte nelegale le poate revoca sau anula.
Reclamantul nu trebuie să dispună de o capacitate sau de o calitate
deosebită pentru exercitarea căii administrative de atac; el trebuie doar să
facă dovada vătămării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu
ori al unui terţ1, sau a încălcării unor drepturi ori interese generale.
Obiectul căii de atac administrative este foarte diversificat, putând fi
atacat orice act administrativ (cu caracter normativ sau individual), sau orice
măsură administrativă.
Cauza recursului constă în încălcarea unui drept subiectiv sau interes
legitim propriu ori ai altor subiecţi, sau în vătămarea unor drepturi şi
interese generale.
Calea de atac poate fi exercitată atât la autoritatea administrativă
care a adoptat actul sau măsura administrativă, cât şi la organele ierarhic
superioare acesteia, cu excepţia cazurilor în care prin norma legală se indică
în mod expres organul competent. Neexistând limitări legale ale exercitării
ei, calea de atac poate fi promovată simultan sau succesiv la două sau mai
multe organe, sau reintrodusă succesiv la acelaşi organ.
1
De exemplu, potrivit art. 16 alin. (3)-(4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea
autorităţilor administraţiei publice locale, orice alegător poate face întâmpinare împotriva
omisiunilor, înscrierilor greşite şi a altor erori din listele de alegători, chiar dacă privesc alte
persoane.
435
Căile administrative de atac se caracterizează prin următoarele
elemente:
a) pot fi exercitate împotriva oricărei măsuri administrative (act
administrativ, operaţiune tehnico-materială sau fapt material
juridic);
b) recursul poate viza activitatea oricărei autorităţi administrative;
c) pot viza legalitatea şi/sau oportunitatea măsurii respective;
d) recursul poate fi exercitat simultan sau succesiv la mai multe
autorităţi administrative sau, poate fi sesizată succesiv aceeaşi
autoritate;
e) recursul nu suspendă executarea măsurii atacate, cu excepţia
cazurilor expres prevăzute de lege (de exemplu, plângerea
suspendă executarea sancţiunii contravenţionale1);
f) actul de soluţionare a recursului este, de regulă, revocabil, în
afara cazului în care legea îl declară în mod expres definitiv sau
irevocabil.
8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ

Recursul administrativ poate viza orice măsură administrativă, cu
excepţia contractelor care pot fi atacate numai în faţa instanţelor
judecătoreşti. În temeiul art. 51 din Constituţie şi al Ordonanţei Guvernului
nr. 27/2002, recursul administrativ (graţios sau ierarhic) poate fi introdus
atât de către cetăţeni, precum şi de către organizaţiile legal constituite, prin
intermediul reprezentanţilor legali. În mod corelativ, autorităţilor
administrative le revine obligaţia să primească, să examineze şi să clarifice
toate problemele de interes general sau personal ce le-au fost puse în atenţie.
Considerăm că solicitările se pot face oral, cu prilejul audienţelor,
sau în scris, prin petiţii.
Înscrisurile urmează regimul specific al corespondenţei adresate unei
autorităţi administrative în ceea ce priveşte înregistrarea, evidenţa şi
păstrarea documentelor2. Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice
sunt direct răspunzători de buna organizare şi desfăşurare a activităţii de
primire, evidenţiere şi rezolvare a petiţiilor ce le sunt adresate, de legalitatea
soluţiilor şi comunicarea în termenul legal a acestora. În acest scop, prin art.
6 din O.G nr. 27/2002 a fost instituită obligaţia de a se organiza în fiecare
autoritate sau instituţie publică un compartiment distinct pentru relaţii cu
publicul. Acest compartiment specializat are sarcina de a primi, înregistra şi
expedia răspunsurile către petiţionari, în termenele prevăzute de lege.
1
Art. 32 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 - privind regimul juridic al
contravenţiilor
2
436
În situaţia în care petiţia adresată nu este de competenţa organului
căruia i-a fost adresată, este totuşi obligatorie primirea, înregistrarea şi
transmiterea acesteia din oficiu1, în maximum 5 zile organului competent,
fapt ce trebuie adus la cunoştinţă petiţionarului.
În cadrul solicitărilor verbale, organul administrativ este obligat să le
consemneze în formă scrisă, deoarece în aceeaşi formă trebuie să răspundă
petentului.
Termenul general de soluţionare a recursului administrativ este de 30
2
de zile . Pentru situaţiile deosebite, care impun o cercetare mai îndelungată,
conducătorii autorităţilor şi instituţiilor administrative care au primit petiţiile
spre rezolvare, pot prelungi acest termen cu cel mult 15 zile3. În mod cu
totul excepţional, pentru cazurile ce nu se pot soluţiona în acest termen, se
poate aproba prelungirea acestuia.
Cercetarea petiţiilor se face de către compartimentul şi funcţionarii
de specialitate, iar problemele de importanţă deosebită vor fi examinate şi
soluţionate sub conducerea şi îndrumarea directă a conducerii autorităţii
respective. În toate cazurile, este obligatorie ascultarea persoanei la care se
referă petiţia. Dacă sesizările şi reclamaţiile sunt îndreptate împotriva
conducerii, se cercetează şi se rezolvă de către organele ierarhic superioare
acestora.
În ceea ce priveşte efectele declanşării recursului, subliniem că nici
recursul graţios şi nici cel ierarhic nu suspendă executarea actului
administrativ, având în vedere caracterul executoriu al acestuia.
Alături de recursul administrativ general consacrat prin Ordonanţa
Guvernului nr. 27/2002, există şi recursuri administrative cu caracter
special. Astfel, potrivit art. 16 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 67/20044,
întâmpinările cetăţenilor împotriva omisiunilor, înscrierilor greşite sau
oricăror erori din listele electorale permanente se fac în scris şi se depun la
primar, acesta fiind obligat să se pronunţe, în scris, în cel mult 3 zile de la
înregistrarea întâmpinării.
9. Efectele actelor administrative

Actele administrative sunt adoptate sau emise în scopul de a produce
efecte juridice, cu alte cuvinte pentru a naşte, modifica sau stinge anumite
1
Art. 61 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002, aprobată prin Legea nr. 233/2002
2
Art. 8 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002; art. 7 din Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare
3
4
Legea nr. 67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 271 din 29 martie 2004, cu modificările şi
437
raporturi juridice. Aceste raporturi juridice se cunosc, de regulă, din
momentul adoptării actului administrativ.
În primul rând, actele administrative generează în principal, efecte
juridice de drept administrativ, raporturi juridice care iau naştere în cadrul şi
pentru realizarea activităţii executive a statului, având la bază subordonarea
(inegalitatea) subiecţilor de drept.
În afara raporturilor de drept administrativ, actele administrative pot
da naştere şi unor raporturi juridice de altă natură: de dreptul muncii, de
drept civil, de dreptul familiei etc.
Pe lângă efectele juridice, actele administrative au, de asemenea, şi
consecinţe în plan economic, social şi cultural etc.
Doctrina analizează efectele juridice ale actelor administrative sub
trei aspecte şi anume:
a) momentul producerii efectelor juridice;
b) întinderea efectelor juridice;
c) încetarea efectelor juridice.
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte

juridice
În literatura de specialitate se considera că momentul de la care
actele administrative produc efecte juridice este cel al publicării actelor
normative şi, respectiv, al comunicării actelor individuale1. Cu alte cuvinte,
este vorba despre intrarea în vigoare a unui act administrativ, care are două
consecinţe principale: producerea de efecte juridice şi punerea în executare a
Astfel, de la data publicării actelor administrative normative şi
respectiv de la data comunicării actelor administrative individuale, subiecţii
de drept au posibilitatea de a cunoaşte conţinutul acestora şi pe cale de
consecinţă le revine obligaţia de a le respecta.
Pe de altă parte, pentru autoritatea emitentă actul administrativ naşte
cel puţin două obligaţii chiar din momentul adoptării/emiterii lui, respectiv:
a) obligaţia de a-l face cunoscut prin publicare sau comunicare,
după caz;
b) obligaţia de a nu suspenda, revoca sau abroga actul
administrativ decât în condiţiile prevăzute de lege2.
Aceste reguli doctrinare îşi regăseau suportul constituţional în art.15
alin. (2), art. 78 şi art. 114 alin. (4) ale legii fundamentale care, în forma
iniţială, aveau următoarea redactare:
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 66; Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 130;
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 318 ş.a.
2
Ilie Iovănaş, op. citată, pp. 249
438
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia
legii penale mai favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră
în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei.”
Art. 114 alin. (4): „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta
ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor
spre aprobare la Parlament ...”.
Aşadar, cu valoarea de principiu, Constituţia instituia regula
neretroactivităţii legii. Legea intra în vigoare, de regulă, la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a şi, prin excepţie, la o dată
ulterioară specificată în mod expres în cuprinsul său.
Aceste reguli erau aplicabile tuturor actelor normative, inclusiv celor
administrative. În cazul ordonanţelor de urgenţă, legea fundamentală
instituia o condiţie suplimentară, respectiv depunerea lor spre aprobare la
Parlament.
Revizuirea Constituţiei României aduce modificări de substanţă în
ceea ce priveşte intrarea în vigoare a legii şi, în mod implicit, unor acte
administrative.
Sediul materiei îl regăsim în art. 15 alin. (2), art. 78 şi art. 115 alin.
(5) din Constituţia României, republicată, care au următoarea redactare:
Art. 15 alin. (2): „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia
legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.
Art. 78: „Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră
în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în
textul ei.”
Art. 115 alin. (5): „Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după
depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă
să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României (...)”.
Comparând cele două variante ale textelor constituţionale
desprindem următoarele reguli novatoarea reglementate prin Constituţia
republicată:
a) de la principiul neretroactivităţii legii, în cadrul excepţiilor, pe
lângă legea penală a fost inclusă şi legea contravenţională mai
favorabilă;
b) legea intră în vigoare la 3 zile de la publicarea în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a (termenul se calculează în zile
calendaristice şi nu în zile libere, s.n.) sau, la o dată ulterioară
specificată în conţinutul său (prevedere identică cu cea din
vechea reglementare);
c) ordonanţele de urgenţă intră în vigoare după publicarea în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, cu condiţia prealabilă
439
de a fi depuse spre dezbatere Camerei competente a fi sesizată,
dezbaterea urmând procedura legislativă de urgenţă.
Având în vedere modificările constituţionale în ceea ce priveşte
intrarea în vigoare a legii, în doctrina de specialitate s-au exprimat diverse
opinii cu privire la intrarea în vigoare a actelor administrative1.
Clarificările necesare au fost aduse de legiuitor prin modificările şi
completările Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative2, care constituie dreptul comun în materie.
Ceea ce trebuie reţinut este faptul că, nu se mai poate reţine o singură regulă
cu privire la data intrării în vigoare a diferitelor acte normative.
Analizând dispoziţiile art. 10, art. 110 şi art. 81 din Legea
nr.24/2000 republicată, desprindem următoarele reguli privind intrarea în
vigoare a actelor administrative cu caracter normativ:
a) Ordonanţele emise de Guvern în baza unei legi speciale de
abilitare, intră în vigoare la 3 zile de la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a sau, la o dată ulterioară
prevăzută în textul acestora.
Termenul de 3 zile se calculează pe zile calendaristice, începând cu
data publicării în Monitorul Oficial al României şi expiră la ora 24.00 a
celei de a treia zi de la publicare (art. 11 alin. 1);
b) Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare la data publicării în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, sub condiţia depunerii
lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în
cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art.11 alin. (2);
c) Hotărârile normative emise de Guvern, actele normative emise
de autorităţile administrative centrale autonome, precum şi
ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de organele
administraţiei publice centrale intră în vigoare la data publicării
în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, dacă în cuprinsul
lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 coroborat
cu art. 10 alin. 1);
Potrivit legii, atunci când nu se impune ca intrarea în vigoare să se
producă la data publicării, emitentul actului trebuie să stipuleze în textul
actului data intrării în vigoare, obligatoriu ulterioară celei în care s-a
publicat.
d) În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative cu
caracter normativ adoptate/emise de autorităţile administraţiei
publice locale, Legea nr. 24/2000 se rezumă doar la modalitatea
aducerii lor la cunoştinţă publică.
1
Corneliu Liviu Popescu, în Revista „Dreptul”, nr. 4/2004, pp. 23-40
2
Republicată în temeiul art. 2 din Legea nr. 189/2004, în Monitorul Oficial al României,
Partea I-a, nr. 777 din 25 august 2004
440
Conform art. 81 din Legea nr. 24/2000: „În vederea intrării în
vigoare, actele normative adoptate de autorităţile administraţie publice
locale se aduc la cunoştinţă publică, în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin
afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare
tiraj.”
În consecinţă, distingem următoarele reguli:
a) hotărârile normative ale consiliilor locale şi judeţene intră în
vigoare de la data aducerii lor la cunoştinţă publică, astfel cum prevăd
dispoziţiile art. 50 din Legea nr. 215/2001 – legea administraţiei publice
locale, cu modificările şi completările ulterioare.
Se impune precizarea conform căreia, publicitatea acestor hotărâri
poate fi făcută în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către
prefect, conform art. 50 alin. (2) din Legea nr. 215/2001.
b) dispoziţiile normative emise de primari şi, respectiv, de
preşedinţii consiliilor judeţene devin executorii la data aducerii lor la
cunoştinţă publică (art. 71 alin. 1 şi art. 117 alin. 1 din Legea nr. 215/2001),
menţinându-se regula instituită prin art.50 alin. (2) din legea organică a
administraţiei publice locale;
c) ordinele cu caracter normativ emise de prefecţi devin executorii la
data aducerii la cunoştinţă publică (art. 33 alin. 1 din Legea nr. 340/2004
privind prefectul şi instituţia prefectului).
În concluzie, relevăm că nu există o singură regulă cu privire la data
intrării în vigoare a actelor administrative cu caracter normativ.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual,
apreciem că se menţine regula consacrată conform căreia acestea produc
efecte de la data comunicării lor prin orice modalitate consacrată.
Aşadar, în principiu, actele administrative produc efecte pentru
viitor, sunt acte juridice active, nu acte retroactive.
De la această regulă există şi unele excepţii, respectiv: actele
administrative care produc efecte retroactive, fie datorită caracterului lor
(ex: actele administrative declarative, actele administrative cu caracter
jurisdicţional, actele administrative date în aplicarea unor hotărâri
judecătoreşti), fie datorită unor dispoziţii exprese ale legii. Cea mai
importantă categorie de astfel de acte o constituie cea a actelor
administrative declarative sau recognitive. Aceste acte constată (recunosc)
existenţa unor drepturi şi obligaţii ce au luat naştere ca urmare a unor fapte
juridice anterioare emiterii lor şi produc efecte juridice de la data la care au
avut loc respectivele fapte juridice (de exemplu: actele de stare civilă-
naştere şi deces, somaţiile de plată, actele administrative de aprobare,
anulare, confirmare etc.).
Pe de altă parte, există actele administrative care ultraactivează,
producând efecte şi după data ieşirii lor din vigoare. Astfel, în cazul în care
441
un nou act de reglementare contravenţională prevede o sancţiune mai gravă,
contravenţia săvârşită anterior acestuia va fi sancţionată în baza actului
normativ în vigoare la data săvârşirii ei1.
9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Întinderea efectelor juridice ale actelor administrative poate fi
analizată sub trei aspecte şi anume: întinderea în spaţiu, întinderea asupra
persoanelor şi întinderea în timp a efectelor juridice ale actelor
administrative.
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice
În spaţiu, actele administrative produc efecte juridice determinate de
competenţa teritorială a organului emitent.
Astfel, actele administrative emise/adoptate de autorităţile
administraţiei publice centrale (Preşedintele României, Guvern, miniştri,
conducătorii celorlalte organe centrale, etc.) produc efecte juridice pe întreg
teritoriul ţării.
Actele administrative adoptate/emise de autorităţile administraţiei
publice locale (consilii locale, primari, consilii judeţene, preşedinţii
consiliilor judeţene), prefecţi şi conducătorii serviciilor deconcentrate ale
ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale
produc efecte în limitele unităţilor administrativ-teritoriale în care au fost
alese sau numite, după caz.
Alături de alţi autori, considerăm că mai există şi alte criterii pentru
determinarea competenţei teritoriale şi a efectelor în spaţiu ale actelor
administrative, cum sunt: domiciliul sau reşedinţa persoanei fizice (pentru
emiterea sau vizarea actelor de identitate etc.), locul săvârşirii faptei (în
materie contravenţională2), locul situării bunului imobil (în materia
impozitului pe imobile), etc.
De asemenea, relevăm că în anumite situaţii, efectele juridice ale
actelor administrative adoptate de o autoritate administrativă se impun şi
altor organe ale administraţiei publice3.
9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor
Actele administrative produc efecte juridice asupra subiecţilor de
drept cărora li se adresează respectiv, autorităţi publice şi particulari
1
Art. 12 alin (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
2
3
Potrivit art. 39 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, în vederea executării
sancţiuni amenzii contravenţionale, organele competente vor comunica din oficiu organului
financiar al localităţii unde domiciliază sau îşi are sediul contravenientul, procesul-verbal
de constatarea a contravenţiei. Executarea se va face de către organul financiar (altul decât
cel de sancţionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, în
condiţiile prevăzute de lege.
442
(persoane fizice sau juridice), fără a conta, în mod deosebit, calitatea acestor
subiecţi. În toate situaţiile, cel puţin unul dintre subiecţii raportului de drept
administrativ trebuie să fie subiect calificat şi anume organul emitent al
actului juridic.
Uneori, efectele juridice ale actelor administrative se produc având
în vedere calitatea specială a subiectului pasiv al raportului juridic.
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice
Actele administrative produc efecte juridice din momentul intrării
lor în vigoare, până la data scoaterii lor din vigoare.
În ceea ce priveşte actele administrative cu caracter normativ,
precizăm că, de regulă, nu cuprind dispoziţii referitoare la ieşirea lor din
vigoare (cu excepţia actelor temporare) întrucât, în momentul
adoptării/emiterii lor nu se cunoaşte data la care încetează starea de fapt sau
de drept care a determinat adoptarea actului respectiv.
Actele administrative cu caracter temporar produc efecte juridice
numai pentru perioada prevăzută în conţinutul lor sau, până la realizarea
unui fapt material-juridic (de exemplu, încetarea evenimentului care le-a
justificat apariţia).
Actele administrative cu caracter individual, caracterizându-se prin
faptul că nu sunt de aplicabilitate repetată, se consumă odată cu producerea
faptului respectiv.
9.3. Încetarea efectelor juridice

Actele administrative produc efecte juridice până în momentul
scoaterii lor din vigoare care, de regulă, se realizează de organul emitent, de
organul ierarhic superior, ori de instanţele judecătoreşti1. Cu alte cuvinte,
actele administrative normative şi individuale produc efecte juridice atâta
vreme cât nu intervine o cauză de încetare a acestora (anularea, revocarea,
abrogarea, prescripţia, etc.)2
Majoritatea doctrinarilor apreciază că renunţarea beneficiarului la
dreptul conferit printr-un act administrativ nu este de natură să ducă la
încetarea efectelor juridice ale acestuia3. Întrucât actul administrativ este o
manifestare unilaterală de voinţă, este firesc ca voinţa beneficiarului de act
să nu aibă nici o relevanţă asupra încetării efectelor acestuia. În consecinţă,
în cazul în care o persoană renunţă la beneficiul actului administrativ, pentru
ca acesta să înceteze să mai producă efecte juridice este necesar să fie
revocat de organul emitent sau de organul său ierarhic superior.
1
2
Ioan Santai, op. citată, vol.II, p 133
3
În sens contrar Romulus Ionescu, op. citată, p. 274
443
Edificatoare în acest sens sunt, spre exemplu, dispoziţiile art. 13 alin.
(1) din Legea nr. 300/2004 privind autorizarea persoanelor fizice şi a
asociaţiilor familiale care desfăşoară activităţi economice în mod
independent1, conform cărora „Anularea autorizaţiei se realizează în baza
cererii de renunţare sau când una dintre condiţiile de autorizare prevăzute de
art. 5 nu mai este îndeplinită”, cererea de renunţare la autorizaţie urmând a
fi adresată autorităţii administraţiei publice emitente, astfel cum prevăd
dispoziţiile alin. (2) ale aceluiaşi articol.
Cu alte cuvinte, legiuitorul stabileşte neechivoc faptul că
beneficiarul unui drept conferit prin act administrativ poate doar solicita
emitentului, să dispună încetarea efectelor juridice produse de actul în
cauză.
În opinia prof. Tudor Drăganu, încetarea efectelor juridice reprezintă
pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiinţarea
raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor şi a obligaţiilor 2.
Doctrina de specialitate relevă că încetarea efectelor juridice ale unui act
administrativ poate avea loc prin două modalităţi şi anume:
a) producerea unui fapt material - juridic căruia legea îi atribuie
acest efect;
b) intervenţia unui alt act juridic contrar primului şi care vizează
suprimarea efectelor juridice ale actului anterior.
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt
material – juridic
Cu privire la această modalitate de stingere a efectelor juridice ale
actelor administrative, trebuie făcută distincţie între actele administrative cu
caracter normativ şi cele cu caracter individual.
Actele administrative normative, fiind de aplicabilitate repetată, nu
îşi pierd eficienţa prin fapte de executare. În consecinţă, doctrina de drept
administrativ a statornicit regula conform căreia efectele juridice ale actelor
administrative cu caracter normativ nu pot fi stinse ca urmare a intervenţiei
unui fapt material-juridic3. Fac excepţie de la această regulă actele
administrative temporare care-şi pierd eficienţa la data indicată în conţinutul
lor sau, la încetarea evenimentului care le-a determinat.
În cazul actelor administrative individuale, care nu sunt de
aplicabilitate repetată, remarcăm faptul că efectele lor juridice se epuizează
printr-o singură aplicare sau printr-o aplicare repetată, limitată însă la un
anume număr de cazuri. În consecinţă, raporturile juridice create de aceste
acte se sting, adeseori, în urma intervenţiei unor fapte materiale de
1
2
3
Ibidem, p. 176
444
producerea cărora legea leagă acest efect, cum sunt: încetarea existenţei
subiectului de drept, prescripţia, împlinirea termenului, executarea actului
administrativ prin intermediul unor fapte etc.
Aşa de exemplu, conform art.84 alin.2 lit.a din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, cu modificările şi completările
ulterioare, raportul de serviciu al funcţionarului public născut ca urmare a
unui act administrativ individual de numire în funcţie, încetează de drept la
data decesului acestuia. În cazul persoanei juridice titulare a raportului de
drept administrativ, reorganizarea şi dizolvarea acesteia pot duce la
încetarea unor efecte juridice. Ipotezele enunţate îşi găsesc explicaţia în
caracterul strict personal al drepturilor şi obligaţiilor administrative, ceea ce
face imposibilă realizarea lor odată cu încetarea existenţei subiectului pasiv
al raportului de drept administrativ.
Prescripţia stinge, atunci când este reglementată prin acte normative,
efectele unor acte administrative individuale. Astfel, aplicarea sancţiunii
amenzii contravenţionale se prescrie în termen de şase luni de la săvârşirea
faptei1.
Un alt fapt material–juridic care conduce la încetarea efectelor
produse de actul administrativ individual îl constituie expirarea termenului
de valabilitate (de exemplu, paşaportul pentru cetăţeanul român se emite pe
o perioadă de cinci ani).
Executarea actului administrativ prin intermediul unor fapte, stinge
efectele juridice ale acestuia. Spre exemplu, plata amenzii contravenţionale
stinge efectele actului sancţionator, procesul-verbal de constatarea
contravenţiei şi aplicarea sancţiunii contravenţionale.
9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic
Cazurile de încetare a efectelor juridice prin intervenţia unui act
presupun apariţia unui nou act juridic care, poate proveni de la organul
emitent, organul ierarhic superior acestuia sau de la o instanţă
judecătorească, ultimul act înlăturând în totalitate sau în parte, definitiv sau
temporar, efectele actului administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt:
suspendarea, revocarea, abrogarea şi anularea.
9.3.2.1. Suspendarea actelor administrative
Suspendarea este definită în literatura de specialitate ca fiind
operaţiunea juridică ce determină încetarea temporară (vremelnică) a
efectelor actelor administrative2.
În doctrină s-a afirmat că suspendarea actelor administrative
constituie o modalitate de a garanta legalitatea acestora, ce intervine în
1
Art. 13 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor
2
445
cazuri de excepţie, în cazuri limită1. Este vorba, aşadar, de întreruperea
vremelnică a efectelor juridice generate de un act administrativ, ceea ce
presupune ca actul administrativ să fie în vigoarela data suspendării.
În legătură cu instituţia suspendării, edificatoare ni se par dispoziţiile
art. 64 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, în următoarea redactare:
„(1) În cazuri speciale aplicarea unui act normativ poate fi
suspendată printr-un alt act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior.
În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce
suspendarea, precum şi durata ei determinată.
(2) La expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia
afectată de suspendare reintră de drept în vigoare.
(3) Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului
normativ ori a dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ
sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.”
Deşi textul menţionat are în vedere actele normative, considerăm că
aceste dispoziţii sunt aplicabile şi în cazul actelor administrative cu caracter
individual.
Cauzele care determină suspendarea constau în existenţa unor dubii
cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act administrativ, putând fi
anterioare, concomitente sau ulterioare adoptării actului.
Suspendarea unui act administrativ poate fi determinată de unul
dintre următoarele motive2:
a) contestarea legalităţii de către un particular (persoană fizică
sau persoană juridică) sau de o autoritate publică;
b) schimbarea condiţiilor de fapt după emiterea actului, de
natură să pună sub semnul întrebării legalitatea pe
considerente de oportunitate a actului respectiv;
c) necesitatea corelării actului administrativ cu actele
autorităţilor ierarhic superioare, emise ulterior actului în
cauză;
d) aplicarea unei sancţiuni persoanei fizice care a săvârşit o
abatere administrativă;
e) clarificarea unor îndoieli ale organului emitent cu privire la
legalitatea actului etc.
În astfel de cazuri, se poate dispune suspendarea actului
administrativ, care se poate realiza pe două căi: prin emiterea unui alt act
juridic sau poate opera de drept, în temeiul legii.
A. Suspendare prin act juridic poate fi dispusă,
după caz, de următoarele autorităţi publice:
1
2
Corneliu Manda, op. citată, pp. 229 – 230
446
1) Autoritatea emitentă a actului administrativ care, având dreptul
de a emite sau revoca actul, cu atât mai mult îl va putea şi
suspenda;
În spiritul celor menţionate, sunt edificatoare dispoziţiile art. 46 din
Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor1, conform cărora
„(1) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor letale se dispune de
către organul competent care a acordat acest drept, în următoarele situaţii:
a) titularul dreptului se află în situaţia prevăzută la art. 15 alin. (1)
lit. d);
b) titularul dreptului nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.15
alin. (1) lit. e);
c) a săvârşit una sau mai multe contravenţii, pentru care legea
prevede sancţiunea contravenţională complementară a suspendării dreptului
de port şi folosire a armelor.
(2) Suspendarea dreptului de port şi folosire a armelor se dispune
pentru întreaga perioadă în care persoana se află în oricare dintre situaţiile
prevăzute la alin. (1).”
2) Autoritatea administrativă ierarhic superioară emitentului actului
administrativ. În temeiul dreptului său de a exercita controlul
ierarhic şi, în consecinţă, de a anula actele ilegale ale unei
autorităţi subordonate, se prezumă şi dreptul de a suspenda astfel
de acte;
3) Instanţele judecătoreşti. Spre pildă, potrivit art. 4 din Legea
contenciosului administrativ nr.554/2004, în cazuri bine
justificate şi pentru prevenirea unor pagube iminente, instanţa
poate să dispună suspendarea executării actului administrativ
până la pronunţarea instanţei de fond;
4) organele Ministerului Public pot suspenda numai actele
organelor administrative ce desfăşoară urmărirea şi cercetarea
penală, actele organelor de deţinere şi de executare a pedepselor,
propriile acte administrative şi cele ale organelor de procuratură
subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale
organelor administraţiei de stat2.
B. Suspendarea de drept presupune existenţa
unor prevederi exprese ale legii, în baza cărora actul
administrativ va fi suspendat.
O suspendare de drept intervine în cazul atacării de către prefect în
faţa instanţei de contencios administrativ a unui act al consiliului judeţean,
1
2
Gheorghe Boboş, Ion Deleanu, Organele statului socialist român, Editura Didactică şi
Pedagogică, Bucureşti, 1974, p. 311
447
consiliului local sau al primarului, considerat ilegal1. Un alt exemplu îl
regăsim în materia contravenţiilor, unde plângerea contravenientului
formulată împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi
aplicare a sancţiunii contravenţionale are ca efect suspendarea executării
actului în cauză2.
Procedura de suspendare este similară procedurii de adoptare a
actelor administrative în cauză sau, după caz, specifică instanţelor
judecătoreşti.
Suspendarea actelor administrative încetează în următoarele situaţii:
a) în momentul în care actul suspendat este revocat de autorităţile
competente ca urmare a constatării caracterului său ilegal sau
inoportun, prin intermediul unui act administrativ de revocare3;
b) ca urmare a repunerii în vigoare a actului administrativ
suspendat, fiind necesară şi în această situaţie intervenţia unui
act administrativ;
c) de drept4, în cazul actelor administrative suspendate pentru
inoportunitate, când împrejurările de fapt, care au determinat ca
executarea actului să fie inoportună, au dispărut;
d) prin soluţionarea acţiunii pe fond, când suspendarea actului
administrativ fusese hotărâtă de instanţa judecătorească, pe baza
art. 14 din Legea nr. 554/2004 legea contenciosului administrativ
9.3.2.2. Revocarea actelor administrative

Revocare reprezintă operaţiunea juridică prin care organul
administrativ emitent sau organul său superior ierarhic scot din vigoare un
act administrativ5. Când revocarea este dispusă de autoritatea emitentă a
actului administrativ, suntem în prezenţa retractării sau a retragerii actului.
Revocarea actelor administrative s-a impus ca un principiu al
regimului juridic aplicabil acestei categorii de acte juridice6 determinat de
specificul activităţii autorităţilor administrative, de organizare şi executare a
legii, prin intermediul actelor administrative cu caracter unilateral.
Principiul revocabilităţii actelor administrative consacrat în mod
constant de doctrină, îşi găseşte astăzi atât un suport constituţional, în art. 21
şi 52 din legea fundamentală, precum şi un suport legal, reieşit din art. 7
1
Art. 123 alin . (5) din Constituţie; art. 24 lit. f din Legea nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului
2
Art. 32 alin (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001
3
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 294 – 295
4
Ibidem, p. 296
5
6
Antonie Iorgovan propune ca principiul revocabilităţii actelor administrative să fie
consacrat expres în viitorul Cod de procedură administrativă (op. citată, vol. II, 2002, pp.
81-82)
448
alin. (1) al legii organice a contenciosului administrativ nr. 554/2004, din
art. 26 alin. (2) al Legii privind prefectul şi instituţia prefectului nr.
340/2004, etc.
Astfel, art. 26 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 prevede: „Cu cel
puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii prevăzute la alin. (1), prefectul va
solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea
actul socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării
acestuia”.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în literatura de specialitate 1,
cauzele care determină revocarea, pot fi analizate sub două aspecte, astfel:
a) din punct de vedere al caracterului (conţinutului) cauzei
distingem:
• revocarea pentru cauză de nelegalitate a actului
administrativ;
• revocarea pentru cauză de inoportunitate a actului;
b) din punct de vedere al momentului în care intervin faţă de
adoptarea/emiterea actului, indiferent de faptul că vizează
nelegalitatea sau inoportunitatea acestuia, se disting:
• cauze anterioare, care determină ca efectele juridice ale
revocării să fie ex tunc, pentru trecut, ca şi când actul nici nu
ar fi existat;
• cauze concomitente, care produc efecte juridice de aceeaşi
natură (ex tunc);
• cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice
în viitor (ex nunc), având drept consecinţă încetarea efectelor
juridice produse de actul în cauză din momentul revocării.
În doctrină este unanimă opinia conform căreia revocabilitatea
actului administrativ constituie un principiu specific regimului juridic care
guvernează acest tip de act juridic.
În anumite situaţii, revocarea actului administrativ ne apare ca o
sancţiune îndreptată împotriva beneficiarului acestuia. Un astfel de exemplu
îl constituie revocarea dreptului de port şi folosire a unei arme letale ca
urmare a faptului că titularul prezintă pericol pentru ordinea publică,
siguranţa naţională, viaţa şi integritatea corporală a persoanelor2.
Alteori însă, revocarea poate să nu aibă acest caracter sancţionator.
Spre pildă, în ipoteza aceluiaşi drept de port şi folosire arme,
autorizaţia se revocă atunci când titularul nu mai are calitatea de
magistrat, demnitar etc.3.
1
Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 112 – 113
2
Vezi art. 47, coroborat cu art. 15 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 295/2004 privind regimul
armelor şi muniţiilor
3
A se vedea art. 47 coroborat cu art. 14 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 295/2004;
449
Având în vedere efectele produse, s-a apreciat că revocarea
constituie un caz particular al nulităţii1.
Menţionăm că între revocare (caz particular de nulitate) şi
suspendare există mai multe deosebiri, dintre care cităm următoarele:
• revocarea constituie un principiu ce guvernează regimul
juridic al actelor administrative, spre deosebire de
suspendarea care intervine doar în situaţii de excepţie;
• revocarea se dispune în situaţiile în care se constată cu
certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului
administrativ, în timp ce suspendarea este dispusă atunci
când există incertitudini (dubii) cu privire la legalitatea sau
neoportunitatea actului în cauză;
• revocarea are drept consecinţă încetarea definitivă a efectelor
produse de actul administrativ, în timp ce suspendarea
determină întreruperea temporară (vremelnică) a efectelor
produse de actul în cauză.
Dreptul de revocare are ca consecinţă, cu unele excepţii, şi dreptul
de reformare sau de modificare a actelor2.
Acest drept aparţine organului emitent al actului administrativ, care,
având dreptul de a-şi desfiinţa propriul act, poate şi să modifice (reformeze)
dispoziţiile aceluiaşi act.
În ceea ce priveşte revocarea actelor administrative de către
autoritatea ierarhic superioară emitentului actului, problema este privită
nuanţat. Astfel, se apreciază că actele administrative normative pot fi
modificate de către autoritatea supraordonată prin emitere unor noi acte
normative care, fiind înzestrate cu forţă juridică superioară, le pot modifica
pe cele ale autorităţilor subordonate. Pe de altă parte, actele administrative
individuale care sunt de competenţa exclusivă a autorităţii inferioare nu pot
fi modificate de către autoritatea supraordonată, chiar dacă aceasta le-a
revocat pe motiv de nelegalitate, deoarece o asemenea modificare ar
echivala cu o substituire în atribuţiile autorităţii inferioare. În acelaşi sens,
se consideră că modificarea de către organul superior a unui act
administrativ individual inoportun, pe care l-a revocat şi care este de
competenţa exclusivă a autorităţii administrative inferioare, ar contraveni
dreptului de apreciere de care se bucură organul emitent. Desigur, organele
supraordonate vor putea stabili, în baza raporturilor ierarhice, îndrumări
obligatorii pentru organul subordonat, în sensul modificării actului
considerat ilegal sau inoportun3.
1
2
3
450
Apreciem că revocarea trebuie să urmeze aceleaşi reguli de
procedură ca şi adoptarea sau emiterea actului în cauză, principiu ce este
valabil şi pentru reformare.
9.3.2.2.1. Excepţiile de la principiul revocabilităţii1
Dacă în cazul actelor administrative normative principiul
revocabilităţii are caracter absolut, toate actele administrative de acest gen
fiind revocabile, în cazul actelor administrative individuale, acest principiu
încetează a avea caracter absolut, existând unele excepţii prevăzute de lege
ori, ca efect al naturii drepturilor şi obligaţiilor generate de actele
administrative respective. Principale excepţii de la principiul revocabilităţii
citate de doctrină sunt următoarele2:
a. Actele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile întrucât
dispun de stabilitatea lucrului judecat, necesară pentru a
împiedica perpetuarea unor stări conflictuale.
Stabilitatea acestor acte este garantată, pe de o parte, de obiectul lor
(soluţionarea anumitor conflicte juridice) precum şi de procedura specială
după care se adoptă, riguros reglementată de lege şi, pe de altă parte, de o
complexitate sporită. Deşi actele administrativ-jurisdicţionale sunt
irevocabile, precizăm că în toate situaţiile normele juridice care
reglementează această materie prevăd şi căile de atac (fie o cale
administrativă de atac, fie una judecătorească, ori ambele) stabilind, în
acelaşi timp, şi procedura după care pot fi anulate. În acest context,
apreciem că trebuie interpretate dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia
României, republicată, care stipulează că „Jurisdicţiile administrative sunt
facultative şi gratuite”.
În opinia noastră, rolul jurisdicţiilor administrative este acela de a
descongestiona activitatea instanţelor judecătoreşti, astfel încât se justifică
intervenţia lor numai dacă litigiul poate incontestabil să fie soluţionat pe
această cale, cu celeritate şi cheltuieli minime pentru particulari. În acest
sens, gratuitatea constituie un mijloc de încurajare a particularilor pentru a
recurge la asemenea proceduri. Acest principiu constituţional este posibil a
fi interpretat în mod neunitar de doctrină şi jurisprudenţă, cu consecinţa de a
genera o practică neunitară în administraţie şi justiţie. În acest context,
considerăm, că, de lege ferenda, se impune o reglementare expresă în
această materie, pentru a se delimita situaţiile în care se poate apela la
1
Romulus Ionescu analizează două categorii de excepţii (op. citată, pp. 277-280); Ilie
Iovănaş are în vedere cinci categorii de excepţii (op. citată, pp. 254-256); Antonie Iorgovan
analizează opt categorii (op. citată, vol. II, 2002, pp. 83-91)
2
Tudor Drăganu, op. citată, pp. 203-238; Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 327-330;
Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 140-144, Verginia Vedinaş, op. citată, pp. 113 – 116 etc.
451
jurisdicţiile administrative, precum şi condiţiile, termenele şi modul de
soluţionare a respectivelor conflicte juridice.
b. Actele administrative în baza cărora se nasc raporturi juridice
de altă natură (de drept civil, dreptul muncii, dreptul familiei
etc.) sunt irevocabile, pentru motivul că generează raporturi
juridice neadministrative, a căror legalitate sau oportunitate
nu mai intră în competenţa de verificare a emitentului
respectivului act administrativ.
Aceste raporturi juridice pot înceta pe două căi: prin voinţa părţilor
sau pe baza unei hotărâri judecătoreşti.
Spre exemplu, potrivit art. 68 alin. (5) lit. e) din Legea nr.215/2001,
legea administraţiei publice locale, primarul are competenţa să numească şi
să elibereze din funcţie, în condiţiile legii, personalul din aparatul de
specialitate. Numirea şi respectiv eliberarea din funcţie se fac prin act
administrativ individual emis în conformitate cu dispoziţiile Legii nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în cazul funcţionarilor
publici şi potrivit dispoziţiilor Codului muncii1, în cazul personalului
contractual.
Actul administrativ individual de numire dă naştere raporturilor
juridice dintre funcţionarii publici şi autoritatea publică (în cazul nostru
fiind vorba despre primar), denumite raporturi de serviciu conform art. 1 din
Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Pe de altă parte, în cazul personalului contractual actul administrativ
individual de numire constituie temeiul încheierii contractului individual de
muncă conform art. 10 din Codul muncii, dintre angajator (primarul, în
exemplul nostru) şi salariat, între cele două părţi luând naştere raporturi de
muncă. Din momentul semnării contractului individual de muncă,
executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea acestuia se supun
prevederilor Codului muncii, actul administrativ individual de numire fiind
irevocabil.
De altfel, în doctrina de drept privat este consacrată teza conform
căreia actele administrative cu caracter individual care stau la baza unor
raporturi civile (în sensul larg al termenului), pot fi revocate până în
momentul în care intră în circuitul civil, ulterior devenind irevocabile2.
c. Actele individuale care au generat drepturi subiective
garantate de legi speciale sunt irevocabile, stabilirea acestora
rezultând în mod expres sau implicit din normele de drept,
astfel încât autoritatea emitentă să nu mai poată reveni asupra
actului.
1
Aprobat prin Legea nr. 53/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.
72 din 5 februarie 2003
2
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, pp. 86 – 87
452
În această categorie, literatura de specialitate menţionează:
• actele administrative care conferă drepturi patrimoniale
importante;
• actele atributive de statut personal beneficiarului (actele de stare
civilă, diplomele de absolvire a unei instituţii de învăţământ,
actele de identitate etc.)
Se consideră că revocarea acestor acte ar fi inutilă din moment ce
persoana interesată poate cere oricând emiterea unui act atributiv de statut
personal cu acelaşi conţinut, făcând dovada că a prestat activitatea
respectivă şi că îndeplineşte condiţiile cerute de lege1.
d. Actele administrative care au fost realizate material devin
irevocabile din momentul executării lor, revocarea lor
neputând restabili situaţia anterioară.
Motivaţia acestei excepţii rezidă în raţiuni care au în vedere efectele
materiale, patrimoniale produse şi de ineficacitatea pe care ar avea-o
revocarea actului, în condiţiile în care acesta a fost realizat material. Din
categoria acestor acte fac parte, în special, autorizaţiile care dau naştere la
drepturi subiective ce nu sunt protejate special (spre exemplu, autorizaţiile
de construire şi de demolare a unor imobile). Prin urmare, în această
categorie se încadrează numai actele administrative ce se realizează material
printr-una sau mai multe operaţiuni determinate.
Ne raliem opiniei exprimate în doctrină, potrivit căreia
irevocabilitatea unui act administrativ nu mai poate fi invocată, chiar dacă
acestea se încadrează într-una din excepţiile de la principiul revocabilităţii
actelor administrative, în ipoteza în care actul administrativ pe care îşi
întemeiază un drept subiectiv a fost emis prin manopere frauduloase sau
dolosive2.
9.3.2.3. Abrogarea actelor administrative

În mod frecvent, încetarea definitivă a efectelor produse de actele
administrative se realizează prin abrogare.
În procesul de elaborare a oricărui act administrativ, cu precădere a
celor cu caracter normativ, punerea de acord a noilor reglementări cu cele în
vigoare, altfel spus, integrarea proiectului în ansamblul legislaţiei reprezintă
o regulă de necontestat. Prin elaborarea şi adoptarea unor noi norme
administrative, se urmăreşte fie acoperirea unui „vid legislativ” în materia
respectivă, fie înlocuirea unor norme în vigoare, care însă, nu mai corespund
stării de drept sau stării de fapt aflate într-o permanentă dinamică.
Potrivit opiniei prof. Ioan Vida „Abrogarea este operaţiunea de
asanare a sistemului legislativ de «ramurile uscate» ale acestuia. Prin
1
2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 244, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 144-145
453
abrogare sunt scoase din sistemul legislativ acele reglementări juridice care
încetează să se mai aplice, datorită faptului că ele nu mai sunt necesare sau
că în locul lor apar noi norme juridice, cu un conţinut diferit faţă de cele
anterioare”1.
Rolul instituţiei abrogării este acela de a contribui la armonizarea
legislaţiei, context în care se apreciază că abrogarea are următoarele funcţii:
a) înlătură textele de conflict între noul act şi vechea reglementare;
b) înlătură eventualele paralelisme din legislaţie;
c) înlătură discrepanţele şi necorelările;
d) ajută la degrevarea fondului legislativ de anumite acte devenite
desuete, prin lipsa de cerinţe de aplicare, ca urmare a
schimbărilor petrecute în societate2.
Abrogarea poate fi expresă, când noul act prevede, de regulă, în
articolul final, abrogarea vechii reglementări sau tacită, denumită şi
implicită, situaţie care rezultă din contextul noii reglementări.
Pe de altă parte, în ceea ce priveşte întinderea sa, abrogarea poate fi
totală, situaţie în care are drept consecinţă încetarea efectelor juridice ale
întregului act administrativ la care se referă, sau parţială când vizează doar
anumite dispoziţii ale vechiului act administrativ.
Abrogarea unui act administrativ se poate dispune de autoritatea
emitentă, de o autoritate ierarhic superioară sau de Parlament, prin lege, în
cazul ordonanţelor.
În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 62 din Legea nr.24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
conform cărora:
„(1) Prevederile cuprinse într-un act normativ, contrare unei noi
reglementări de acelaşi nivel sau de nivel superior, trebuie abrogate.
Abrogarea poate fi totală sau parţială.
(2) În cazul unor abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima
abrogare se va referi la întregul act normativ, nu numai la textele rămase în
vigoare.
(3) Abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter
definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act administrativ anterior să
se repună în vigoare actul normativ iniţial. Fac excepţie prevederile din
ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost
respinse prin lege de către Parlament”.
9.3.2.4. Anularea şi inexistenţa actelor administrative.
1
I. Vida, Manual de legistică formală. Introducere în tehnica şi procedura legislativă,
2
I. Mrejeru, Tehnica legislativă, Editura Academică, Bucureşti, 1979, p. 137
454
9.3.2.4.1.Anularea actelor administrative
A. Situaţia în doctrină.
Nulitatea unui act juridic, implicit şi a actelor administrative, este
considerată a fi o sancţiune care intervine în situaţiile în care actul este
afectat de unele vicii sub aspectul legalităţii.
Aşa cum am arătat, regimul juridic al actelor administrative este
guvernat de principiul legalităţii. În practică însă, pot exista situaţii în care
administraţia publică, prin actele şi acţiunile sale încalcă acest principiu,
consecinţa firească fiind sancţionarea activităţii sale ilegale, precum şi a
funcţionarului public vinovat.
În acest sens, prof. Paul Negulescu remarca: „Aceste acte (acte de
autoritate şi acte de gestiune - s.n.) trebuie să fie făcute legal, trebuie să fie
făcute cu respectarea normelor juridice. Dar se poate întâmpla ca agenţii
administrativi, în activitatea lor, să comită acte neregulate, care nu respectă
în totalitate cerinţele legii, uneori violând legea pe o chestiune de principii,
alteori pe o chestiune de formă (...). Am arătat că, într-un stat de legalitate,
trebuie să existe domnia legilor şi ca o consecinţă, actele făcute cu
nerespectarea legilor, trebuie înlăturate. Prin urmare sancţiunea nerespectării
cerinţelor legii în înfăptuirea unui act juridic nu ar putea fi decât nulitatea
actului”1.
În timp, teoria nulităţii actelor administrative a relevat o serie de
asemănări cu nulitatea din dreptul civil, precum şi o serie de deosebiri
fundamentale.
Sub aspectul diferenţierilor, elocventă este teza profesorului Jean
Vermeulen conform căreia „în raportul privat nu există nulitate fără text, pe
când în dreptul administrativ, în cele mai multe împrejurări nulitatea există
fără text.”2
Teoria nulităţii actelor administrative a constituit o preocupare
constantă a doctrinei de specialitate.
Astfel, în perioada interbelică, prof. Paul Negulescu, având ca
puncte de reper teoria nulităţii consacrată în dreptul privat şi legile
administrative, consacră următoarele categorii de nulităţi:
a) acte inexistente, care nu au nevoie de nici o constatare;
b) acte nule de drept, care au o aparenţă legală dar, sunt lovite de un
viciu profund ce poate fi constatat oricând, neputând fi acoperit
de trecerea timpului;
1
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, Editura Marvan,
2
Jean Vermeulen, Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte
Grafice „Vremea”, 1947, p. 107
455
c) acte anulabile, care sunt afectate doar de unele vicii de formă ce
pot fi invocate doar într-un interval de timp determinat şi numai
de acele subiecte de drept care au interes direct şi personal1.
Autorul apreciază că ori de câte ori analizăm problema nulităţii
actului administrativ, trebuie să avem în vedere condiţiile de fond şi de
formă prevăzute de lege pentru actul respectiv, fiind necesar să cercetăm
următoarele aspecte: ce influenţă are nerespectarea uneia sau alteia dintre
condiţii asupra valabilităţii actului, cine poate să invoce viciul şi în ce
termen. În acelaşi timp, autorul consideră că teoria nulităţii în dreptul
administrativ trebuie să aibă în vedere mai multe categorii de interese,
respectiv:
• interesele generale, adică interesele colectivităţii la nivel
naţional, reprezentate prin Stat;
• interesele regionale, locale sau speciale reprezentate prin
judeţ, comună sau stabilimente publice;
• interesul individual, adică interesul particularilor, al
administraţilor.
„Legea trebuie să ţină seama de aceste interese şi să le concilieze.
Uneori ea declară inexistenţa actului, alteori numai nulitatea actului, alteori
numai anulabilitatea, alteori toată sancţiunea nu e decât o pedeapsă pentru
funcţionarul care a făcut actul”.2
În doctrina română postbelică, primul autor care dezvoltă teoria
anulabilităţii este Mircea Anghene. Autorul consideră că, în funcţie de
gravitatea nerespectării condiţiilor de valabilitate ale unui act administrativ,
viciile acestuia îl pot face nul sau anulabil.
Sunt considerate nule actele care nu întrunesc condiţiile esenţiale
pentru a lua fiinţă, astfel încât nu produc nici un efect juridic, nu dau naştere
la nici un fel de drepturi şi obligaţii.
Actele anulabile sunt acelea care conţin încălcări de mică
însemnătate ale condiţiilor de valabilitate, astfel încât aceste acte nu-şi pierd
caracterul obligatoriu şi executoriu. Totuşi, datorită acestor vicii, actele
respective pot fi contestate sau anulate pe cale administrativă sau
judecătorească. În concepţia autorului citat, o caracteristică esenţială a
actelor anulabile o reprezintă posibilitatea remedierii viciului prin
confirmare3.
În opinia prof. Tudor Drăganu, o caracteristică comună a actelor
lovite de nulitate absolută sau relativă constă în faptul că ele se bucură de
prezumţia de legalitate până în momentul când aceste nulităţi sunt constatate
sau declarate de organul competent. Atâta vreme cât aceste acte nu au fost
1
2
Ibidem, p. 426
3
Mircea Anghene, Controlul judecătoresc de legalitate al actelor administrative, p. 10
456
anulate, ele trebuie considerate obligatorii pentru subiectele vizate de ele,
doar inexistenţa actului neavând nevoie de a fi constatată pentru a-l lipsi de
efecte juridice1.
Prof. Romulus Ionescu operează cu noţiunea de anulabilitate în
cazurile în care actul administrativ încalcă o condiţie de legalitate de mică
importanţă, cum sunt condiţiile privitoare la forma exterioară sau la
procedura de adoptare. Autorul citat înţelege anulabilitatea ca fiind însăşi
nulitatea relativă. El mai adaugă că, în linii generale, există aceleaşi
deosebiri juridice între cele două feluri de nulităţi ce sancţionează
ilegalitatea actelor administrative şi anume: nulitate sau nulitatea absolută şi
anulabilitate sau nulitate relativă, ca pentru toate categoriile actelor juridice2.
Prof. Ioan Santai consideră că, sub aspectul cauzelor care le
determină şi al regimului juridic, nulităţile se divid în nulităţi absolute şi
nulităţi relative. Astfel, încălcarea normelor imperative (prin care se apără
interesul general) atrage nulitatea absolută, iar încălcarea unor norme
dispozitive (ce ocrotesc interesele personale) determină nulitatea relativă. În
categoria normelor imperative intră prevederile care se referă la elementele
esenţiale şi la condiţiile de valabilitate ale actului administrativ, iar normele
dispozitive cuprind reguli referitoare la formalităţile procedurale
neesenţiale, cum ar fi, de exemplu, semnarea înscrisului constatator al unui
act administrativ adoptat, în mod valabil, de un organ colegial3.
Prof. Antonie Iorgovan relevă că teoria nulităţii actelor
administrative a fost şi continuă sa fie amplu cercetată în literatura juridică,
tezele specialiştilor în drept administrativ intersectându-se cu cele ale
specialiştilor în drept civil. În principal, doctrina urmăreşte clarificarea
următoarelor problematici4:
a. admiterea sau respingerea teoriei nulităţii absolute şi relative;
b. admiterea sau respingerea teoriei anulabilităţii;
c. admiterea sau respingerea teoriei inexistenţei;
d. raportul dintre nulitate şi revocabilitate.
Cu privire la prima problemă, opinia dominantă, cu nuanţări de la un
autor la altul, de la dreptul administrativ la dreptul civil, este îndreptată spre
un răspuns pozitiv. Majoritatea autorilor de drept administrativ au admis că
şi în materia actelor administrative operează atât nulitatea absolută, cât şi
nulitatea relativă, în funcţie de interesul ocrotit de norma încălcată prin actul
administrativ şi de gravitatea viciilor de ilegalitate5.
1
2
3
4
5
457
Făcând o sinteză a teoriilor exprimate în literatura de specialitate
autorul6 consideră că orice teorie privind nulitatea actelor administrative
trebuie să plece de la faptul că viciile care pot afecta legalitatea unui act nu
au aceeaşi valoare juridică. Astfel, este evident că pentru a produce în mod
legal efecte juridice, actele administrative trebuie să îndeplinească o serie de
condiţii de fond şi de formă, încălcarea unora sau a celorlalte fiind de natură
să atragă nulitatea absolută sau, după caz, nulitatea relativă.
Nulitatea absolută intervine în situaţia în care este încălcată o
condiţie de legalitate de mare importanţă, stabilită în mod concret de
normele juridice referitoare la actul administrativ respectiv.
Pe de altă parte, nulitatea relativă intervine atunci când actul
administrativ este lovit de vicii de o mai mică importanţă.
Trebuie menţionat însă faptul că departajarea viciilor ce pot afecta
actele administrative, după criteriul importanţei lor pentru valabilitatea
actului administrativ, este un demers dificil. Deşi doctrina a consacrat
condiţiile de fond şi de formă ale actelor administrative, prezumându-se că
primele ar avea o importanţă mai mare pentru valabilitatea acestora, există
situaţii în care, potrivit unei dispoziţii exprese a legii, nerespectarea unor
condiţii de formă ori de procedură considerate a fi „de mică importanţă”,
determină nulitatea absolută a actului afectat. Această afirmaţie doctrinară
este susţinută în mod expres de unele dispoziţii legale.
Astfel, în art. 16 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, se stipulează că procesul-verbal de constatare a
contravenţiei „va cuprinde în mod obligatoriu” un anumit număr de
menţiuni, inclusiv codul numeric personal în cazul persoanei fizice,
elemente care nu erau prevăzute de vechea reglementare. În art. 17 al
ordonanţei, sunt precizate menţiunile a căror absenţă atrag nulitatea actului:
„Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului
constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei
juridice, a denumirii şi sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu”.
În opinia noastră, analiza textelor legale la care am făcut referire ne
conduce la următoarele concluzii:
a) actele administrative afectate de unele vicii de ilegalitate se
sancţionează, după caz, cu nulitatea absolută sau nulitatea relativă;
b) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 16 atrage nulitatea
relativă a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul);
c) nerespectarea condiţiilor prevăzute în art. 17 atrage nulitatea
absolută a procesului-verbal, la solicitarea părţii interesate (contravenientul),
ori la iniţiativa instanţei judecătoreşti, din oficiu.
6
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-75
458
Teza existenţei celor două forme de nulitatea (absolută şi relativă) în
dreptul administrativ este consfinţită şi de alte acte normative.
Spre exemplu, art. 47 din Legea organică a administraţiei publice
locale nr. 215/2001 are următoarea redactare:
„(1) Nu poate lua parte la deliberarea şi la adoptarea hotărârilor
consilierul care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul
al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterii
consiliului local.
(2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor
alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de
contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană
interesată.”
Atâta vreme cât legea consacră o „nulitate de drept”, cu alte cuvinte
o „nulitate absolută”, care poate fi invocată de orice persoană interesată, per
a contrario rezultă că există şi o altă formă a nulităţii, respectiv nulitatea
relativă.
B. Noţiune. Clasificare.
Instituţia anulării actelor administrative are vechi tradiţii în doctrina
de specialitate, fiind în acelaşi timp consacrată de Constituţie şi de alte acte
normative.
Astfel, suportul constituţional al materiei îl regăsim în art. 21, art.52
alin. (1) şi art. 126 alin. (6) din Constituţia republicată, în Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi în alte acte normative,
etc.
Anularea actului administrativ, la fel ca a oricărui act juridic, se
defineşte ca fiind „operaţiunea juridică ce constă într-o manifestarea de
voinţă în scopul de a determina, în mod direct, desfiinţarea actului şi, deci,
încetarea definitivă a efectelor juridice produse de acesta”1.
Într-o altă opinie2, „anularea actelor de drept administrativ reprezintă
sancţiunea aplicată acestora pentru considerente de ilegalitate şi poate fi
dispusă de către organele administraţiei de stat ierarhic superioare, de
organele judecătoreşti, iar în unele cazuri speciale de organele procuraturii”.
Autorii de drept civil definesc nulitatea ca fiind „acea sancţiune de
drept civil, care lipseşte actul juridic de efectele contrarii normelor juridice
edictate pentru încheierea sa valabilă.3”
Aşadar, se poate concluziona că nulitatea este o sancţiune aplicabilă
actelor administrative afectate de vicii de legalitatea, prin care se urmăreşte
desfiinţarea actului şi încetarea efectelor sale.
1
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 69-70
2
3
Gheorghe Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului
civil, Casa de Editură „Şansa” S.R.L., Bucureşti, 1995, p. 178
459
Nulitatea poate viza atât actele administrative cu caracter normativ
precum şi pe cele cu caracter individual.
Spre deosebire de revocare, care poate fi determinată deopotrivă de
motive care vizează nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ,
anularea se dispune exclusiv pentru cauze de nelegalitate sau netemeinicie
ale unui act administrativ. Astfel, cauzele nulităţii pot viza nelegalitatea
actului administrativ, în sensul încălcării condiţiilor de fond, formă şi
procedură prevăzute de lege pentru valabilitatea sa, precum şi netemeinicia
actului, cu alte cuvinte aplicarea eronată a legii la situaţia de fapt
reglementată prin actul administrativ.
Efectele anulării actului administrativ se produc atât pentru trecut
(ex tunc), cât şi pentru viitor (ex nunc).
După cum am menţionat, o problemă deosebit de importantă legată
de instituţia anulării actelor administrative a constituit-o regimul acesteia,
mai concret, se impune a şti dacă în dreptul administrativ sunt valabile
principiile dreptului civil în materia nulităţii absolute şi respectiv a nulităţii
relative.
Nulitatea absolută se particularizează prin faptul că sancţionează
nerespectarea unor norme legale de importanţă deosebită sau, care ocrotesc
interesul general.
Nulitatea relativă este aceea sancţiune aplicabilă actelor
administrative afectate de vicii de o importanţă mai mică sau, care ocrotesc
un interes particular1.
Sub aspectul celor două categorii de nulităţi care pot sancţiona actul
administrativ ilegal, regăsim atât asemănări precum şi deosebiri faţă de
regimul juridic aplicabil actului civil în cazul nulităţii absolute şi a celei
relative.
Aşa de exemplu, sub aspectul cauzelor care le generează, observăm
că se menţine distincţia din dreptul civil conform căreia nulitatea absolută
intervine pentru încălcarea condiţiilor de fond, esenţiale pentru valabilitatea
actului, spre deosebire de nulitatea relativă care intervine ori de câte ori sunt
încălcate condiţii de mai mică importanţă, neesenţiale pentru valabilitatea
actului.
În dreptul administrativ, pot apărea însă situaţii în care încălcarea
unor condiţii de formă, care în mod firesc ar trebui să determine nulitatea
relativă, determină totuşi nulitatea absolută.
Pe de altă parte, aşa cum s-a relevat în literatura de specialitate, din
punct de vedere al efectelor juridice, nulitatea actului administrativ diferă de
cea a actului civil, astfel2:
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 72-73, Verginia Vedinaş, op.
citată, pp. 117-119
2
I. Iovănaş, op. cit., p. 63
460
a) în dreptul administrativ, indiferent de importanţa condiţiilor de
valabilitate care au fost încălcate, organul competent va putea să dispună
anularea actului;
b) dacă în dreptul civil numai cauzele de nulitatea relativă pot fi
înlăturate prin confirmare, în dreptul administrativ pot fi confirmate, după
caz, ambele categorii de nulităţi sau numai nulităţile relative, potrivit legii.
În cazul în care cenzurarea legalităţii unui act administrativ se face
de către o instanţă judecătorească, inclusiv de cele de contencios
administrativ în temeiul Legii nr. 554/2004 putem distinge două situaţii,
după cum urmează:
a) nulitatea relativă va putea fi invocată numai de partea vătămată;
b) nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată
sau din oficiu, de instanţa judecătorească competentă (spre
exemplu, ipoteza reglementată de art. 47 din Legea
administraţiei publice locale nr. 215/2001).
Menţionăm că atât Legea nr. 554/2004 - legea contenciosului
administrativ, precum şi alte legi speciale prevăd termenele în care poate fi
introdusă acţiunea în anulare.
În afara criteriului deja menţionat, care distinge nulităţile în absolute
şi relative, nulităţile actelor administrative au fost clasificate şi după alte
criterii şi anume1:
a. După modul lor de consacrare, nulităţile pot fi exprese
(prevăzute de lege), sau virtuale (neprevăzute de lege, dar care
decurg din normele juridice).
b. După întinderea efectului lor distructiv, nulităţile sunt totale,
atunci când desfiinţează actul în integralitatea sa, sau parţiale,
dacă îl desfiinţează numai în parte.
c. După modul lor de constatare, distingem nulităţi de drept şi
nulităţi constatate de autorităţi publice (administrative sau
judiciare).
d. După obiectul lor (elementul la care se referă), nulităţile pot fi de
fond (vizează conţinutul actului juridic), sau de formă (derivă din
încălcarea condiţiilor procedurale ale actelor de drept).
C. Autorităţile competente să constate nulitatea actelor
administrative
Indiferent de forma ei, nulitatea actelor administrative trebuie
constatată de organele competente care pot fi, după caz:
a) organul administrativ ierarhic superior, în temeiul
raporturilor de subordonare administrativă.
Astfel, conform art. 33 alin. (4) din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului „Ministerul Administraţiei Publice şi
Internelor poate propune Guvernului, anularea ordinelor emise de prefect,
dacă le consideră nelegale sau netemeinice”.
1
461
b) instanţele judecătoreşti, în temeiul dispoziţiilor
exprese ale art.21 şi art. 52, coroborate cu dispoziţiile art. 123
alin. (5) din Constituţia României, republicată, precum şi cu
dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi a
altor legi speciale (Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea
nr.119/1996 privind actele de stare civilă etc.);
Procedura de anulare a actelor administrative este complexă şi diferă
în funcţie de autoritatea competentă să dispună anularea.
Astfel, în constatarea nulităţii, organul administrativ ierarhic
superior este obligat să respecte doar acele reguli procedurale specifice
propriei activităţi.
Procedura pe care trebuie să o respecte organele judecătoreşti este
diferită, după cum este vorba de instanţele de contencios administrativ sau
de instanţele de drept comun.
Ministerul Public îşi exercită competenţa de anulare a actelor
administrative în baza normelor dreptului procesual penal.
D. Efectele nulităţii
De regulă, anularea are efect retroactiv, astfel încât actele de anulare
sting efectele actelor anulate, considerându-se că acestea din urmă nici nu ar
fi existat1. În cazul în care actul administrativ a fost anulat pe temeiul
ilegalităţii, efectele anulării se produc nu doar pentru viitor (ex nunc), ci şi
pentru trecut (ex tunc), chiar din momentul emiterii/adoptării sale. Cu alte
cuvinte, actul de anulare desfiinţează efectele juridice ale actului anulat.
Evident însă că pot fi şterse doar efectele juridice, nu şi faptele
materiale, care prin însăşi existenţa lor pot da naştere unor efecte juridice
deosebite2.
Dacă însă actul administrativ este anulat pe motiv de inoportunitate,
efectele juridice produse înainte de anulare rămân valabile, anularea actului
producând efecte juridice numai pentru viitor (ex nunc).
9.3.2.4.2. Inexistenţa actelor administrative

A. Definiţie
Teoria actelor inexistente este elaborată de multă vreme şi pusă în
evidenţă încă din perioada interbelică de autorii de drept administrativ
francezi şi români3, iar practica judecătorească din aceste ţări a consacrat
categoria actelor inexistente. În prezent, această sancţiune are şi un suport
constituţional pe care îl regăsim în dispoziţiile art. 100 alin. (1) şi art. 108
alin. (4) din legea fundamentală.
Astfel, conform art. 100 alin. (1) din Constituţia României,
republicată: „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite
decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea
atrage inexistenţa decretului”, iar art. 108 alin. (4) statuează: „Hotărârile şi
ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se
contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se
1
2
Romulus Ionescu, op. citată, p. 282, Rodica Narcisa Petrescu, op. cit., p. 324
3
462
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa
hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică
numai instituţiilor interesate.”
Actul administrativ inexistent se caracterizează prin lipsa unuia,
unora sau tuturor elementelor sale esenţiale, fără de care actul nu poate fi
conceput1.
Actele inexistente sunt lovite de vicii atât grave şi de vizibile, încât o
persoană cu inteligenţă mijlocie, cum se exprimă prof. Tudor Drăganu, nu le
poate recunoaşte, nici măcar o singură clipă, caracterul obligatoriu2.
Aşa cum am mai arătat, în baza prezumţiei de legalitate ce
caracterizează actele administrative, ele sunt executorii de drept, producând
efecte până în momentul desfiinţării lor. În cazul actelor administrative
inexistente nu mai operează prezumţia de legalitate, încălcarea legii fiind
atât de evidentă încât orice persoană o poate sesiza. Neoperând această
prezumţie, pe cale de consecinţă, rezultă că actul respectiv este lipsit de
caracterul obligatoriu şi executoriu.
Importanţa sancţiunii inexistenţei trebuie privită şi din perspectiva
excepţiilor de la controlul judecătoresc exercitat asupra actelor
administrative în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Astfel, dacă instanţele judecătoreşti nu se pot pronunţa asupra legalităţii
acestor acte, ele pot contesta existenţa lor. De altfel, excepţia de ilegalitate
se poate ridica în faţa oricărei instanţe, nu numai a instanţelor de contencios
administrativ.
B. Efectele inexistenţei
În opinia prof. Ioan Santai, efectele inexistenţei actelor
administrative sunt următoarele3:
1. Actul nu beneficiază de prezumţia de legalitate şi nu operează
caracterul executoriu al acestuia. În consecinţă, existenţa actului
poate fi contestată, iar executarea lui poate fi refuzată;
2. Invocarea inexistenţei unui act administrativ poate fi făcută de orice
subiect de drept interesat şi oricând, neoperând prescripţia;
3. Viciul inexistenţei unui act administrativ poate fi constatat de orice
instanţă judecătorească4, independent de competenţa materială şi
teritorială ale acesteia;
4. Căile administrative de atac împotriva unui act inexistent se pot
exercita oricând;
5. Dacă viciul inexistenţei afectează acte administrative din categoria
celor definitive sau irevocabile, problema stabilităţii lor nu se mai
pune deoarece irevocabilitatea vizează numai actele legal emise5, nu
şi pe cele inexistente;
6. Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe
acte administrative inexistente se desfiinţează după procedura
specifică acelor ramuri de drept;
1
2
Ibidem, p. 64
3
4
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor, p. 60
5
Idem, Nulităţile actelor administrative individuale, p. 86
463
7. Actul inexistent nu produce efecte juridice în mod valabil nici pentru
trecut, nici pentru viitor;
8. Un organ administrativ nu are obligaţia să emită un act individual în
temeiul unui act normativ inexistent şi nici să execute un act
individual inexistent.
9. Inexistenţa formalităţilor procedurale legal necesare adoptării actului
administrativ conduce la nevalabilitatea acestuia din urmă.
Având în vedere aceste elemente specifice regimului juridic al
inexistenţei, doctrina franceză relevă că actul administrativ inexistent poate
fi revocat oricând, spre deosebire de actul lovit de nulitate care poate fi
revocat numai înăuntrul termenului de recurs.1
1
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18-éme édition, Précis Dalloz, 2000, pag. 114
464
Capitolul XII
CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE
1. Consideraţii generale
Constituţia României, republicată, consacră în art. 1 alin. (4)
organizarea statului „potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor
– legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei
constituţionale”. Cu alte cuvinte, legea fundamentală consfinţeşte în mod
expres separaţia celor trei puteri statale şi în acelaşi timp faptul că acestea
trebuie să se găsească într-un permanent echilibru, inducându-se astfel ideea
de interacţiune şi control reciproc dintre acestea.
Analizând mecanismele şi instituţiile controlului exercitat asupra
activităţii administraţiei publice, prof. Ioan Alexandru apreciază că: „De-a
lungul evoluţiei societăţii, problematica controlului a fost abordată
diferenţiat, în funcţie de nivelul dezvoltării generale, în special de nivelul
atins în capacitatea de auto-conducere a societăţii”1. Autorul citat relevă că
sorgintea termenului de control o regăsim în franţuzescul „contre-rolle”,
care semnifică documentul de verificare a unui rol fiscal. Ulterior,
semnificaţia a fost extinsă, având sensul de activitate de verificare a unor
rezultate din orice domeniu al vieţii economico-sociale.
Controlul exercitat asupra activităţii administraţiei publice este
reglementat atât de legea fundamentală, precum şi de o serie de acte
normative.
Astfel, art. 111 din Constituţie instituie controlul parlamentar asupra
Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice, care sunt
obligate să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de Camera
Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul
preşedinţilor acestora.
În acelaşi sens, art. 112 şi art. 113 stabilesc modalităţi concrete de
control parlamentar asupra Guvernului, prin sistemul „întrebărilor şi al
interpelărilor”, respectiv prin iniţierea şi aprobarea noţiunii de cenzură.
Pe de altă parte, art. 21 şi art. 52 din Constituţie aşează activitatea
administraţiei publice sub controlul de legalitate exercitat de instanţele
judecătoreşti.
În sfârşit, art. 102 alin. (1) din Constituţie statuează că: „Guvernul,
potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice”, reieşind, în mod implicit din text, competenţa
Guvernului de a exercita controlul administrativ asupra autorităţilor din
1
Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii, realităţi, perspective, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2001, p.508
465
sistemul administraţiei publice. În legătură cu această formă de control,
prof. Antonie Iorgovan făcea următoarea remarcă: „Guvernul exercită
conducerea generală a administraţiei publice, dar nu toate autorităţile
administrative au aceeaşi poziţie faţă de Guvern; sunt cel puţin trei situaţii:
a) organe subordonate (direct sau indirect);
b) organe de stat centrale autonome;
c) organe locale ale autonomiei unităţilor administrativ-teritoriale”1.
Organele din prima categorie sunt controlate de Guvern în baza
raporturilor de subordonare, iar cele din categoria a doua sunt controlate de
Guvern în temeiul dispoziţiilor art. 102 alin. (1) din Constituţie. Asupra
organelor locale ale administraţiei prin care se exercită autonomia locală în
unităţile administrativ - teritoriale, Guvernul exercită un control de tutelă
administrativă, drept ce rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 102 alin.
(1) şi art. 123 din Constituţie.
Aşadar, putem concluziona că legea fundamentală consacră trei
forme de control ce pot fi exercitate asupra activităţii desfăşurate de
autorităţile administraţiei publice, în concret fiind vorba despre controlul
parlamentar, controlul judecătoresc şi controlul administrativ.
În opinia prof. Ioan Alexandru funcţionarea în condiţii cât mai bune
a administraţiei publice este garantată, printre altele, şi de exercitarea unui
control permanent, căruia îi atribuie cel puţin două funcţii, după cum
urmează:
• funcţia de prevenire şi îndrumare;
• funcţia de identificare şi eliminare a cauzelor care ar putea
periclita funcţionarea sistemului administrativ2.
În principiu, orice formă de control care se exercită asupra
autorităţilor din sistemul administraţiei publice vizează modul în care
acestea îşi îndeplinesc competenţa legală, în concret, legalitatea şi/sau
oportunitatea actelor adoptate şi măsurilor întreprinse.
2. Noţiune
Într-o opinie, se apreciază că, în sens larg, „noţiunea de control
evocă o activitate de verificare a conformităţii unei activităţi concrete,
(pentru dreptul administrativ se are în vedere activitatea administraţiei
publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate în normele de drept”3.
Plecând de la premisa conform căreia, orice activitate organizată
implică şi controlul modului în care se realizează, prof. Ioan Santai
apreciază că verificarea trebuie să vizeze un dublu aspect, respectiv
legalitatea „conformitatea sau neconformitatea dintre activitatea efectiv
realizată cu normele juridice”, precum şi oportunitatea.
1
Antonie Iorgovan, op. cit., vol. II, 2002, p. 445
2
Ioan Alexandru, op. cit., p. 509
3
Verginia Vedinaş, op. cit., p 130
466
3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra
administraţiei publice
Doctrina de specialitate, utilizează în mod constant pentru
clasificarea formelor de control ce se exercită asupra activităţii
administraţiei publice4, următoarele criterii:
a) Natura autorităţii publice care exercită activitatea de control,
după care distingem trei forme, respectiv: controlul parlamentar, controlul
judecătoresc şi controlul administrativ.
b) Locul pe care îl ocupă autoritatea care exercită controlul faţă de
cea controlată, după care distingem:
• controlul intern, exercitat de autorităţi, structuri
organizatorice demnitari sau funcţionari publici din administraţia publică
asupra propriilor structuri sau funcţionari;
• controlul extern, exercitat de autorităţi publice din afara
sistemului administrativ.
c) Din punct de vedere al procedurilor aplicabile distingem:
• controlul contencios (jurisdicţional), care se realizează în
cadrul unui litigiu după o procedură jurisdicţională;
• controlul necontencios (nejurisdicţional), înfăptuit în absenţa
oricărui litigiu, după o procedură nejurisdicţională.
d) După specificul şi obiectul controlului distingem patru forme,
respectiv:
• controlul de legalitate, care vizează modul de respectare a
legislaţiei;
• controlul de oportunitate, care are în vedere actualitatea
măsurilor administrative;
• controlul de eficienţă, care vizează maximizarea rezultatelor
unei activităţi în relaţie cu resursele utilizate;
• controlul de eficacitate, care urmăreşte modul de îndeplinire
a obiectivelor programate pentru fiecare activitate raportat la standardele
proiectate.
e) După obiectivul urmărit prin activitatea de control, distingem
două forme, şi anume:
• un control general, care priveşte întreaga activitate a
administraţiei publice (actele administrative, faptele material-
juridice, operaţiunile administrative şi actele politice);
• un control specializat (de specialitate), care vizează numai
anumite aspecte (segmente) din activitatea complexă a
4
Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 450-451, Verginia Vedinaş, op. citată, p.
131-134, Ioan Santai, op. cit., vol. II, p. 179, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 349
467
Capitolul XIII
CONTROLUL ADMINISTRATIV
1. Noţiune, trăsături, funcţii

După cum am văzut deja, controlul administrativ reprezintă o formă
distinctă de control ce se exercită asupra activităţii administraţiei publice,
este „controlul înfăptuit de administraţia publică, în conformitate cu legea,
asupra propriei activităţi”1.
În opinia prof. Ioan Santai: „Controlul administrativ se poate defini
ca acea formă a verificării de stat înfăptuită de autorităţile publice executive
în conformitate cu prevederile legale, atât asupra activităţii specifice
propriului sistem de organe cât şi în afara acestuia, în vederea stabilirii
existenţei sau inexistenţei conformităţii dintre acţiunea înfăptuită şi normele
care o reglementează, precum şi, după caz, restabilirea, la nevoie, a
legalităţii încălcate cu toate consecinţele decurgând din aceasta pentru
acţiunea verificată de autorii controlaţi”2.
Aşa cum în mod constant s-a arătat în doctrină, administraţia publică
constituie cel mai complex şi diversificat sistem de autorităţi statale, care
asigură o gamă largă şi variată de servicii publice. Pentru realizarea
acestora, sunt antrenate importante resurse umane, materiale, financiare etc.
Această realitate are implicaţii directe asupra formelor controlului
administrativ care trebuie să vizeze întreaga activitate administrativă.
Faţă de cele expuse, apreciem că putem defini controlul
administrativ ca fiind activitatea de verificare (supraveghere) exercitată de
autorităţi administrative, compartimente funcţionale (structuri
organizatorice), demnitari sau funcţionari publici, asupra unor autorităţi,
structuri organizatorice sau funcţii publice din cadrul aceluiaşi sistem.
Scopul controlului administrativ este acela de a identifica
eventualele disfuncţii, cauzele care le-au generat şi eventual, persoanele
vinovate şi de a dispune sau, după caz, de a recomanda măsurile necesare
pentru eliminarea carenţelor semnalate şi sancţionarea vinovaţilor.
Dreptul de control administrativ poate fi conferit prin lege (în sens
larg) sau, este consecinţa firească a unui raport de subordonare.
Precizăm faptul că, de regulă, autorităţile administraţiei publice îşi
desfăşoară activitatea pe baza unui Regulament de organizare şi funcţionare
a statului de funcţiuni şi a organigramei, documente aprobate, potrivit legii
1
2
468
prin act administrativ, de conducătorul autorităţii, organul colegial sau
organul ierarhic superior.
Prin intermediul lor se stabileşte organizarea, funcţionarea,
încadrarea cu personal, precum şi raporturile de subordonare, colaborare,
etc. din cadrul autorităţii (instituţiei) publice şi în mod implicit, dreptul de a
exercita controlul administrativ intern.
Obiectul controlului administrativ îl poate constitui legalitate,
oportunitatea, eficienţa şi eficacitatea activităţii desfăşurate de autoritatea
administrativă supusă controlului.
În toate cazurile, controlul administrativ presupune prezenţa unui
număr de doi subiecţi, respectiv subiectul activ (reprezentat de organul de
control) şi subiectul pasiv (organul, structura organizatorică, demnitarul sau
funcţionarul public controlat).
Sub aspectul modalităţii de organizare, controlul administrativ poate
fi exercitat cu caracter permanent, la anumite intervale de timp sau inopinat,
din oficiu sau la sesizare.
Din punct de vedere al momentului în care intervine, controlul
administrativ poate fi anterior, concomitent sau ulterior activităţii supuse
controlului.
În doctrină, s-a apreciat că necesitatea controlului administrativ
rezidă şi din funcţiile sale, şi anume:
a) funcţia de observare (constatare) prin
intermediul căreia se monitorizează activitatea supusă
controlului, exhaustiv sau pe un anumit segment, potrivit
formei de control;
b) funcţia preventivă, care vizează evitarea
apariţiei unor carenţe în activitatea controlată. Această
funcţie se realizează prin dialogul permanent care trebuie să
existe între cei doi subiecţi ai controlului administrativ;
c) funcţia corectivă, care are în vedere
eliminarea cauzelor care au generat disfuncţii sau erori în
activitatea controlată;
d) funcţie sancţionatorie, în temeiul căreia
poate fi antrenată răspunderea juridică a subiectului pasiv al
controlului, sub diferite forme, evident în funcţie de
gravitatea abaterilor1.
Controlul administrativ îmbracă, de regulă, două forme principale şi
anume: controlul administrativ intern şi controlul administrativ extern.
1
469
2. Controlul administrativ intern
Controlul intern se particularizează prin faptul că se exercită de către
conducătorul autorităţii administrative, funcţionari publici cu funcţii de
conducere (directori, şefi servicii, şefi birouri, etc.), ori de structuri
organizatorice (compartimente funcţionale) din cadrul autorităţii respective.
Conducătorul autorităţii administrative şi funcţionarii publici de
conducere exercită controlul în virtutea raporturilor de subordonare, fiind
vorba despre un control exhaustiv, general, ce vizează întreaga activitate a
subiectelor controlate. Structurile organizatorice din cadrul unei autorităţi a
administraţiei publice exercită un control specializat, care vizează un anumit
segment al activităţii.
De regulă, această formă de control are un caracter permanent şi se
exercită din oficiu ori la sesizare.
În doctrina de specialitate, s-a relevat atât avantajele precum şi
dezavantajele controlului administrativ intern1. Avantajul rezidă în faptul că
subiectul activ are posibilitatea de a cunoaşte pe deplin activitatea controlată
şi, pe cale de consecinţă, ar putea dispune cele mai bune măsuri pentru
îmbunătăţirea activităţii şi eliminarea eventualelor nereguli. Pe de altă parte,
s-a apreciat că independenţa subiectului activ al controlului este relativă,
dezavantaj care ar putea conduce la o verificare superficială, tolerantă.
Controlul administrativ intern are două forme, controlul intern
general şi controlul intern specializat.
2.1. Controlul intern general

În doctrină se apreciază că această formă de control derivă din
raporturile de subordonare ierarhică, are un caracter permanent şi constituie
atributul conducătorului autorităţii (instituţiei) publice şi a funcţionarului
public care exercită o funcţie de conducere faţă de personalul subordonat.
„Prin caracterul său continuu, prin atribuţiile conferite şi prin eficienţa lui, el
este considerat mai mult decât un simplu control, reprezentând în realitate o
adevărată supraveghere administrativă izvorâtă din raporturile de
subordonare”2.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 119/19993
privind controlul intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi
completările ulterioare: „Conducătorul instituţiei publice trebuie să asigure
elaborarea, aprobarea, aplicarea şi perfecţionarea structurilor organizatorice,
reglementărilor metodologice, procedurilor şi criteriilor de evaluare, pentru
a satisface cerinţele generale şi specifice de control intern”.
1
Ibidem, pp. 245-246
2
3
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 430 din 31 august 1999, cu
470
Acelaşi act normativ defineşte în art. 2 lit. d) controlul intern ca
fiind: „ansamblul formelor de control exercitate la nivelul entităţii publice,
inclusiv auditul intern, stabilite de conducere în concordanţă cu obiectivele
acesteia şi cu reglementările legale, în vederea asigurării administrării
fondurilor în mod economic, eficient şi eficace; acesta include, de
asemenea, structurile organizatorice, metodele şi procedurile”.
Obiectivele generale ale controlului intern sunt următoarele1:
• realizarea, la un nivel corespunzător de calitate, a atribuţiilor
instituţiilor publice, stabilite în concordanţă cu propria lor
misiune, în condiţii de regularitate, eficacitate, economicitate
şi eficienţă;
• protejarea fondurilor publice împotriva pierderilor datorate
erorii, risipei, abuzului sau fraudei;
• respectarea legii, a reglementărilor şi deciziilor conducerii;
• dezvoltarea şi întreţinerea unor sisteme de colectare, stocare,
prelucrare, actualizare şi difuzare a datelor şi informaţiilor
financiare şi de conducere, precum şi a unor sisteme şi
proceduri de informare publică adecvată prin rapoarte
periodice.
Din analiza dispoziţiilor legale menţionate şi din doctrină2 se pot
desprinde următoarele particularităţi ale controlului intern general:
a) Subiecţii (activ şi pasiv) fac parte din aceeaşi autoritate a
Subiectul activ, cel care realizează verificarea (supravegherea) poate
fi reprezentat de conducătorul autorităţii ori funcţionarul ierarhic superior.
Subiectul pasiv al controlului poate fi reprezentat de o structură
organizatorică din cadrul autorităţii respective ori de unu sau mai mulţi
b) Obiectul controlului intern general îl poate constitui,
după caz:
• legalitatea şi/sau oportunitatea întregii activităţi (acte
administrative, fapte material-juridice, operaţiuni
tehnico-materiale);
• eficienţa şi/sau eficacitate activităţii;
• relaţiile cu publicul.
c) Scopul urmărit de controlul intern este complex
şi poate fi, după caz:
• restabilirea legalităţii;
• asigurarea oportunităţii;
1
A se vedea art. 3 din O.G. nr. 119/1999
2
471
• optimizarea circuitului documentelor şi a relaţiilor cu
publicul;
• eficientizarea activităţii şi creşterea eficacităţii, etc.
d) Procedura
În absenţa unui Cod de procedură administrativă, controlul
administrativ intern se desfăşoară conform Regulamentului propriu de
organizare şi funcţionare şi a unui act administrativ emis de conducătorul
fiecărei autorităţi administrative.
Doctrina şi practica administrativă au consacrat următoarele reguli:
• sub aspectul momentului, controlul administrativ intern
general se poate declanşa anterior, concomitent sau ulterior
activităţii supuse controlului, din oficiu sau la cerere;
• are caracter permanent, de continuitate;
• este un control exhaustiv, cu alte cuvinte activitatea de
control vizează atât înscrisurile (documentele) precum şi
comportamentul funcţionarilor în relaţiile cu publicul,
colaborarea cu colegii, etc. Pot fi administrate orice mijloace
de probă, inclusiv audierea unor persoane;
• se finalizează printr-un document (proces-verbal, notă de
constatare, etc.), în care se înserează constatările reieşite din
control, neajunsurile, erorile şi măsurile necesare pentru
îmbunătăţirea activităţii.
e) Măsurile ce pot fi dispuse vizează activitatea controlată,
organizarea compartimentului şi funcţionarul public, după cum
urmează:
• în legătură cu activitatea controlată, se poate dispune
restabilirea legalităţii încălcate, respectiv:
− anularea, modificare ori suspendarea unui act
administrativ;
− eliberarea unor înscrisuri;
− soluţionarea în temeiul legal a petiţiilor;
− creşterea eficacităţii şi a eficienţei în utilizarea
resurselor umane, materiale, financiare, etc.
• în ceea ce priveşte structura organizatorică controlată
(departament, direcţie, serviciu, birou, etc.) se poate
dispune sau, după caz, propune reorganizarea acesteia,
prin redistribuirea atribuţiilor;
• în ceea ce priveşte funcţionarul public sau salariatul
controlat, se poate dispune sau propune, dacă este cazul,
aplicarea uneia dintre sancţiunile prevăzute de Legea nr.
472
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sau de
Codul muncii.
2.2. Controlul intern specializat

Această formă a controlului intern se particularizează prin faptul că
vizează numai anumite segmente (sectoare) din activitatea unei autorităţi
administrative şi se exercită în baza unor reglementări speciale sau a
reglementărilor de ordine interioară.
Controlul se exercită de structuri organizatorice (compartimente
funcţionale) sau persoane specializate în activitatea respectivă.
De regulă, exercitarea controlului intern specializat se concretizează
prin emiterea unei vize de conformitate, sub aspectul legalităţii,
oportunităţii, eficacităţii etc. actelor administrative sau operaţiunilor
administrative. Refuzul acordării vizei trebuie motivat.
În doctrină cel mai frecvent citat este controlul financiar preventiv1.
Materia este reglementată de Ordonanţa Guvernului nr. 119/1999
privind controlului intern şi controlul financiar preventiv, cu modificările şi
Potrivit art. 2 lit. d) din ordonanţa menţionată, prin control financiar
preventiv înţelegem: „activitatea prin care se verifică legalitatea şi
regularitatea operaţiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a
patrimoniului public, înainte de aprobarea acestora”.
Obligaţia de a organiza activitatea de control financiar preventiv
revine conducătorului autorităţii administraţiei publice, prin act
administrative, astfel cum rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 13 alin.
(1), (5) şi (6) din ordonanţă.
Controlul financiar preventiv propriu se exercită, prin viză, de
persoane din cadrul compartimentelor de specialitate, desemnate în acest
sens de conducătorul autorităţii publice2. Viza de control financiar preventiv
propriu se exercită prin semnătura persoanelor îndreptăţite şi prin aplicarea
de către acestea a sigiliului personal.
Este de menţionat faptul că O.G. nr. 119/1999 care reglementează
organizarea unei forme specifice de control administrativ intern specializat,
face trimitere şi la o altă formă a acestei categorii de control. Astfel, art. 14
alin. (6) din ordonanţă stabileşte: „În cazurile în care dispoziţiile legale
prevăd avizarea operaţiunilor de către compartimentul de specialitate
juridică, proiectul de operaţiune va fi prezentat pentru control financiar
preventiv propriu cu viza şefului compartimentului juridic”. Aşadar, viza de
control financiar preventiv este precedată de viza compartimentului juridic
sub aspectul legalităţii actului sau operaţiunii administrative.
1
Ioan Santai, op. citată, vol. II, p. 188;
2
a se vedea art. 13 alin. (5) din O.G. nr. 119/1999;
473
Conţinutul controlului financiar preventiv constă în verificarea
sistematică a proiectelor de operaţiuni care fac obiectul acestuia, din punct
de vedere al legalităţii şi regularităţii, precum şi cel al încadrării în limitele
creditelor bugetare stabilite potrivit legii.
3. Controlul administrativ extern

Controlul administrativ extern se exercită de către autorităţi
administrative, demnitari sau funcţionari publici din afara autorităţii care
face obiectul controlului. Aşa cum s-a arătat constant în doctrină, controlul
administrativ extern poate îmbrăca forma controlului ierarhic, tutelei
administrative şi a controlului administrativ extern specializat1.
3.1. Controlul ierarhic

Acest control se exercită de autorităţile administraţiei publice
ierarhic superioare asupra celor situate pe un nivel ierarhic inferior, în baza
raporturilor de subordonare. Poate fi prevăzut în mod expres de lege sau nu,
în cea de-a doua situaţie fiind consecinţa raportului de subordonare.
Spre exemplu, art. 33 alin. 4 din Legea nr. 340/2004 privind
prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare,
prevede: Ministerul Administraţiei şi Internelor poate propune Guvernului
anularea ordinelor emise de prefect, dacă le consideră nelegale sau
netemeinice”.
Textul citat, ni se pare relevant sub mai multe aspecte şi anume:
• consacră controlul ierarhic al Guvernului asupra prefectului,
reprezentantul său numit în judeţe şi în municipiul Bucureşti;
• delimitează sfera controlului ierarhic care vizează atât
legalitatea precum şi netemeinicia actului administrativ;
• consfinţeşte competenţa organului ierarhic superior de a
anula actele administrative ilegale sau netemeinice ale
organului ierarhic inferior.
Având în vedere doctrina de specialitate şi dispoziţiile legale putem
identifica următoarele particularităţi ale controlului administrativ extern:
a) Subiectele controlului sunt: organul ierarhic superior
în calitate de subiect activ şi organul ierarhic inferior (subiectul
pasiv) a cărui activitate face obiectul controlului.
b) Obiectul controlului îl constituie legalitatea,
temeinicia precum şi oportunitatea actelor şi măsurilor
administrative. De asemenea, apreciem că eficacitatea
1
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, pp. 445-447, Rodica Narcisa
Petrescu, op. citată, pp. 351-362, Ioan Santai, op. citată, vol. II, pp. 189-194
474
activităţii desfăşurate de subiectul pasiv al controlului,
constituie un obiectiv al organului ierarhic superior. Tot astfel,
eficacitatea, înţeleasă ca nivel de realizare a obiectivelor
planificate, constituie cu certitudine un obiectiv însemnat al
controlului ierarhic.
c) Scopul rezidă în respectarea legalităţii şi
eficientizarea activităţii organului controlat.
d) Procedura acestei forme de control nu este
reglementată în mod unitar, reieşind din raportul de
subordonare. Dintre regulile consacrate amintim următoarele:
• se poate exercita din oficiu sau la sesizare;
• sub aspectul momentului în care se exercită, controlul
administrativ extern poate interveni anterior, concomitent sau
ulterior activităţii supuse controlului;
• poate viza întreaga activitate a subiectului pasiv, sau
numai anumite segmente ale acesteia;
• se finalizează printr-un document, denumit proces-verbal
de control, notă de constatare etc. care trebuie prezentat spre
semnare şi însuşire conducătorului autorităţii administrative
controlate, etc.
e) Măsurile care pot fi dispuse ca urmare a controlului
sunt următoarele:
• anularea, modificarea, abrogarea, suspendare, totală ori
parţială a actelor administrative ilegale sau inoportune;
• sancţionarea conducătorului autorităţii administrative
controlate;
• reorganizarea activităţii autorităţii administrative
controlate.
3.2. Tutela administrativă

Menţionăm faptul că în prezent legislaţia nu utilizează explicit
această formă a controlului administrativ, ea regăsindu-se însă frecvent în
doctrina de specialitate.
Astfel, în opinia prof. Antonie Iorgovan: „Tutela administrativă
evocă în dreptul public controlul exercitat de organele centrale de stat, de
regulă, Guvern şi Ministerul de Interne, respectiv de reprezentanţii locali ai
centrului asupra autorităţilor administraţiei locale autonome”1.
Într-o altă opinie, prof. Rodica Narcisa Petrescu consideră că:
„Tutela administrativă reprezintă controlul exercitat de către anumite organe
1
475
ale administraţiei publice centrale asupra autorităţilor administrative
descentralizate, în cazurile prevăzute de lege”1.
Doctrina de specialitate relevă că raţiunea „tutelei administrative”
este aceea de a asigura realizarea omogenă a administraţiei publice, în
condiţiile şi cu respectarea principiilor descentralizării şi autonomiei locale.
În acest context, se susţine că organul administrativ abilitat de lege cu
exercitarea „tutelei administrative” are prerogative mai restrânse decât în
cazul controlului administrativ ierarhic2. Este vorba despre faptul că,
organul de tutelă administrativă nu poate anula un act considerat a fi ilegal
emis/adoptat de organul aflat sub tutelă. Această competenţă revine exclusiv
judecătorului, la sesizarea organului înzestrat cu tutela administrativă.
Deşi nu este consacrată explicit, tutela administrativă are suport
constituţional în dispoziţiile art. 123 alin. (5), conform cărora: „Prefectul
poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al
consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care
consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept”.
Instituţia „tutelei administrative” este reglementată într-o formă mai
explicită de art. 26 alin. (1) din Legea privind prefectul şi instituţia
prefectului nr. 340/2004, care are următoarea redactare: „În exercitarea
atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii acelor administrative ale
autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, prefectul poate ataca,
în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, dacă le consideră
nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de
drept”.
„În exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean,
ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile
înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului
socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia.”
În sfârşit, art.3 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
este intitulat „Tutela administrativă”, alineatul 1 având următorul conţinut:
„Prefectul poate ataca, în termenul prevăzut de art.11 din prezenta lege, în
faţa instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile
administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale.”
Dacă prefectul este autoritatea publică emblematică pentru tutela
administrativă românească, Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată3, şi ulterior, Legea contenciosului
1
Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, p. 352;
2
V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Bucureşti, 1993, pp.
520-521;
3
476
administrativ nr. 554/20041 atribuie acest rol şi Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici.
Astfel, conform art. 20 alin. (3) din lege: „Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici are legitimare procesuală activă şi poate sesiza
instanţa de contencios administrativ competentă cu privire la:
a) actele prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă
legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici,
constatate ca urmare a activităţii proprii de control;
b) refuzul autorităţilor şi instituţiilor publice de a aplica
prevederile legale în domeniul funcţiei publice şi al
funcţionarilor publice.
(4) Actul atacat potrivit alin. (3) este suspendat de drept”.
În opinia noastră, aceste dispoziţii sunt cel puţin discutabile sub
aspectul constituţionalităţii. Rămâne ca doctrina şi jurisprudenţa Curţii
Constituţionale să elucideze această chestiune.
3.3. Controlul administrativ extern specializat

După cum rezultă chiar din denumire, această formă de control
vizează doar anumite segmente ale complexei activităţi desfăşurate de
autorităţile administraţiei publice, spre exemplu: finanţe publice, protecţia
muncii, stare civilă, prevenirea şi stingerea incendiilor, protecţia mediului,
etc.
În doctrina de specialitate, utilizându-se drept criteriu organul care
efectuează activitatea de control s-au distins două categorii, respectiv:
controlul exercitat de diferite inspecţii şi inspectorate de stat (denumite şi
„poliţii”) şi controlul exercitat de organe special constituite pentru control2.
În opinia noastră, controlul extern specializat se exercită de către
unele autorităţi ale administraţiei publice, organe de specialitate ale
administraţiei publice, demnitari sau funcţionari publici cu atribuţii de
control.
Obiectivele controlului extern specializat sunt următoarele:
• verificarea unui anumit segment din activitatea autorităţii
administrative supuse controlului, potrivit specializării
(competenţei) organului de control;
• verificarea legalităţii activităţii controlate (acte juridice, fapte
material juridice şi operaţiuni tehnico-materiale);
• verificarea oportunităţii actelor şi măsurilor administrative, în
cazurile expres prevăzute de lege.
1
A se vedea art.3 alin.2 din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea Antonie Iorgovan, op. citată, vol. II, 2002, p. 145, Ioan Santai, op. citată, vol.
II, pp. 191-194, Rodica Narcisa Petrescu, op. citată, pp. 352-353
477
Procedura după care se desfăşoară controlul, mijloacele specifice de
care dispun controlorii şi sancţiunile pe care le pot aplica în cazurile în care
constată unele încălcări ale legislaţiei sunt reglementate prin lege specială.
De regulă, subiectul activ al controlului (organul de control) are dreptul de a
da îndrumări obligatorii, de a aplica sau de a propune aplicarea unor
sancţiuni administrative, inclusiv sancţiuni contravenţionale sau, chiar de a
dispune suspendarea unor acte ori măsuri administrative ilegale.
Activitatea de control este consemnată într-un proces-verbal sau notă
de constatare, care se prezintă spre semnare şi însuşire conducătorului
autorităţii administrative a cărei activitate a fost verificată.
În cazul în care prin actul de control se aplică sancţiuni
administrative, acesta trebuie să menţioneze şi calea de atac, precum şi
autoritatea competentă să o soluţioneze.
Redăm mai jos, câteva exemple care ni se par a fi relevante pentru
controlul extern specializat.
1. În materia actelor de stare civilă, controlul extern specializat se
exercită de către Ministerul Administraţiei şi Internelor, prefecţi, preşedinţii
consiliilor judeţene şi primarului general al municipiului Bucureşti asupra
activităţii de stare civilă desfăşurată de primari, în calitate de ofiţeri de stare
civilă şi de aparatul propriu (compartimentele de specialitate) din cadrul
consiliilor locale.
În acest sens, art. 72 din Legea nr. 119/1996, cu modificările şi
completările ulterioare prevede:
„(1) Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează,
în condiţiile legii, autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene în
domeniul stării civile.
(2) Prefecţii, preşedinţii consiliilor judeţene şi primarul general al
municipiului Bucureşti organizează îndrumarea şi controlul activităţii de
stare civilă desfăşurate de autorităţile administraţiei publice locale şi iau
măsuri privind conservarea şi securitatea documentelor de stare civilă”1.
Pe de altă parte, conform art. 8 din Metodologia pentru aplicare unită
a dispoziţiilor Legii nr. 119/1996 cu privire la actele de stare civilă, emisă în
comun de fostul Departament pentru Administraţie Publică Locală şi
Ministerul de Interne2: „Preşedintele consiliului judeţean şi primarul general
al municipiului Bucureşti, prin serviciile de stare civilă, au următoarele
atribuţii: a) îndrumă şi controlează, cel puţin o dată pe an, activitatea de
stare civilă, pe teritoriul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, pe
baza graficului întocmit împreună cu inspectoratul judeţean de poliţie.
Controlul se efectuează asupra tuturor înregistrărilor, începând de la ultima
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 282 din 11 noiembrie 1996 cu
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 518 bis din 19 noiembrie 1997
478
verificare şi cuprinde, în mod obligatoriu, gestiunea certificatelor de stare
civilă, înşiruirea menţiunilor şi efectuarea comunicărilor. Constatările
rezultate în urma controlului şi măsurile necesare pentru îndreptarea unor
erori se consemnează într-un proces-verbal, într-un registru special de
procese-verbale de control pe linie de stare civilă (anexa nr. 7).”
2. Controlul financiar preventiv ca formă a controlului specializat
îmbracă două forme; astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 alin. (3) lit. a) şi
b) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern şi controlul financiar
preventiv, şi anume:
a) controlul financiar preventiv propriu, care se organizează
la toate entităţile publice şi asupra tuturor operaţiunilor cu
impact financiar asupra fondurilor publice şi a patrimoniului
public;
b) controlul financiar preventiv delegat, care se organizează
la ordonatorii principali de credite ai bugetului de stat,
bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi ai bugetului
oricărui fond special, la Fondul naţional şi la agenţiile de
implementare a fondurilor comunitare, precum şi alte entităţi
cu risc ridicat prin controlori delegaţi ai Ministerului
Finanţelor Publice, care constituie obiectul analizei noastre.
Potrivit art. 16 alin. (2) din ordonanţă, ministrul finanţelor publice
este abilitat de lege să numească pentru fiecare instituţie publică în care se
exercită funcţia de ordonator principal de credite al bugetelor menţionate
unul sau mai mulţi controlori delegaţi.
Controlorii delegaţi sunt funcţionari publici ai Ministrului Finanţelor
Publice, dar îşi desfăşoară activitatea la sediul instituţiilor publice la care au
fost numiţi. Operaţiunile care, potrivit legii, fac obiectul controlului
financiar preventiv delegat se supun aprobării ordonatorului de credite
numai însoţite de viza de control financiar preventiv delegat1.
Atribuţiile controlului financiar preventiv delegat stabilite în art.21
alin. (1) şi (2) din ordonanţă vizează numai legalitatea proiectelor de
operaţiuni financiare ce urmează a fi supuse aprobării ordonatorului
principal de credite, nu şi oportunitatea acestora.
3. În sfera protecţiei muncii, controlul extern specializat se exercită
de Inspecţia Muncii.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 1 şi art. 2 din Legea nr. 108/19992
privind înfiinţarea şi organizarea Inspecţiei Muncii, rezultă că Inspecţia
Muncii este organ de specialitate al administraţiei publice centrale în
subordinea Ministrului Muncii şi Solidarităţii Sociale. În judeţe şi în
1
vezi art. 19 şi art.17 alin. (1) din O.G. nr.119/1999
2
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 740 din 10 octombrie 2002
479
municipiul Bucureşti, Inspecţia Muncii are în subordonare inspectorate
teritoriale de muncă.
Unul dintre principalele obiective ale activităţii Inspecţiei Muncii îl
constituie „controlul aplicării prevederilor legale referitoare la relaţiile de
muncă, la securitatea şi sănătatea în muncă, la protecţia salariaţilor care
lucrează în condiţii deosebite şi a prevederilor legale referitoare la
asigurările sociale.”
Pentru realizarea acestui obiectiv, inspectorii de muncă au
următoarele drepturi:
• să aibă acces liber, permanent şi fără înştiinţare prealabilă, în
sediul persoanei juridice şi orice alt loc de muncă organizat
de aceasta;
• să solicite conducerii persoanei juridice documentele şi
informaţiile necesare pentru realizarea controlului;
• să impună ca abaterile constatate în domeniu să fie remediate
pe loc sau într-un timp limitat;
• să dispună întreruperea şi suspendarea imediată a proceselor
de muncă atunci când constată o stare de pericol iminent de
accident sau îmbolnăvire profesională. (art. 19)
480
CAPITOLUL XIV
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
1. Noţiune şi istoric
1.1. Consideraţii preliminare

Principiul separaţiei puterilor în stat potrivit căruia sunt organizate
cele trei puteri statale –legislativă, executivă şi judecătorească – presupune
deopotrivă atât o colaborare precum şi un control reciproc al acestora.
În acest sens, profesorul C.G. Rarincescu releva „colaborarea se
realizează prin controlul reciproc al puterilor şi care poate duce la disolvarea
Parlamentului, sau la darea unui vot de blam guvernului, sau la anularea de
către justiţie a actelor administrative ilegale sau la declararea de
neconstituţionalitate a legilor, etc. Acest control reciproc al puterilor într-o
ţară organizată în mod efectiv şi real pe baza sistemului reprezentativ,
constituie una din măsurile cele mai potrivite pentru a preveni crizele
politice, loviturile de stat şi revoluţiunile”1.
Contenciosul administrativ reprezintă în fapt o concretizare a
principiului separaţiei puterilor în stat, o modalitate de exercitare a
controlului judecătoresc asupra activităţii desfăşurate de autorităţile unei
alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.
Rămâne şi astăzi actuală afirmaţia prof. C.G. Rarincescu conform
căreia: „Instituţia contenciosului administrativ, ca şi cele mai multe din
instituţiile juridice ale societăţii actuale, se sprijină pe două principii
fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării drepturilor
legalmente dobândite şi pe principiul obligativităţii Statului de a asigura
executarea hotărârilor judecătoreşti”.2
După cum este cunoscut, specificul activităţii administraţiei publice
constă în organizarea executării şi executarea în concret a legilor şi a
celorlalte acte normative. Uneori, este posibil ca prin activitatea sa, cu
precădere prin actele administrative pe care le emite în cele mai diverse
sectoare ale vieţii economico-sociale, administraţia să lezeze drepturi
subiective sau interese legitime ale particularilor, persoane fizice sau
juridice.
1
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universala Alcalay,
2
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 8
481
„Pentru a feri administraţia să comită ilegalităţi s-au stabilit diferite
mijloace preventive, care au drept scop să asigure, pe de o parte, aplicarea
exactă a legilor şi regulamentelor, iar de pe altă parte, să apere drepturile şi
interesele administraţilor”.1
În perioada interbelică, doctrina de specialitate definea contenciosul
administrativ „ca fiind constituit din totalitatea litigiilor născute între
particulari şi Administraţiile publice şi în care sunt puse în cauză reguli,
principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului public”.2
Instituţia contenciosului administrativ are vechi tradiţii în ţara
noastră, însă o bună perioadă de timp (perioada comunistă) legiuitorul a
desfiinţat-o, considerându-se ca fiind inadecvată pentru societatea socialistă.
După Revoluţia din decembrie 1989, legiuitorul nostru a repus
instituţia contenciosului administrativ în drepturile sale fireşti, prin
adoptarea Legii nr. 29/1990, legea contenciosului administrativ3 care, a
marcat „un important pas înainte în construcţia acestei importante instituţii a
statului de drept”.4
Ulterior, contenciosul administrativ şi-a găsit şi suportul
constituţional în art. 48 al Legii fundamentale, conform căruia:
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică,
printr-un act administrativ sau prin soluţionarea în termen legal a unei
cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea
actului şi repararea pagubei.
lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.”
În acelaşi timp, prin raportare la dispoziţiile art. 150 Constituţia
României din 1991 a modificat, în mod implicit, o serie de prevederi ale
Legii contenciosului administrativ nr.29/1990.
Cu certitudine, Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 s-a
constituit într-un element determinant în edificarea şi consolidarea statului
de drept postrevoluţionar.
Evoluţia legislaţiei, dar, mai ales, revizuirea Constituţiei României
au impus o nouă lege a contenciosului administrativ.
Sediul materiei îl regăsim în art.52 din Constituţia României,
republicată, în următoarea redactare:
1
E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1944,
p. 547
2
C.G. Rarincescu, op. citată, p. 33
3
4
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Editura
Lumina Lex, Bucureşti, 1992, p.82
482
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
soluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
repararea pagubei.
lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori
judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură
răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau
gravă neglijenţă.”
În temeiul dispoziţiilor constituţionale, a fost adoptată noua Lege a
contenciosului administrativ nr. 554/20041, care a abrogat vechea
reglementare.
1.2. Noţiunea de contencios administrativ

Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională în
dreptul nostru administrativ.
Etimologic cuvântul „contencios” provine din cuvântul francez
„contentieux” care, la rândul său se trage din latinescul „contentiosus”
(certăreţ), adjectivul substantivului „contentio” cu semnificaţie de conflict,
dispută ori confruntare.2
Într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof. C.G.
Rarincescu aprecia că din punct de vedere al litigiilor care formează obiectul
judecăţii, funcţia judecătorească a statului are două componente, respectiv:
a) Contenciosul de drept comun „care este alcătuit
din totalitatea litigiilor de competenţa organelor judecătoreşti propriu zise de
natură civilo-comercială şi penală”;
b) Contenciosul administrativ „compus din
totalitatea litigiilor de natură administrativă, de competenţa, după cum vom
vedea, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale
administrative, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse state.”3
În demersul său ştiinţific, autorul citat a identificat două accepţiuni
ale noţiunii de contencios administrativ, şi anume: un sens formal-organic,
având în vedere natura organelor care îl exercită şi un sens material-
funcţional, care viza activitatea desfăşurată de aceste organe.
1
2
V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, pag.6
3
C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universala Alcalay&Co.,
Bucureşti, 1937, pag. 31
483
Din punct de vedere formal-organic, autorul defineşte contenciosul
administrativ „ca fiind constituit din totalitatea litigiilor de competenţa
tribunalelor sau a justiţiei administrative.”1
Această semnificaţie a noţiunii a fost socotită de autor ca fiind
nesatisfăcătoare pe temeiul că nu toate statele aveau organizată jurisdicţie
administrativă. Pentru acest considerent, autorul aprecia că este necesar să
se recurgă la un criteriu de departajare obiectiv, de natură a identifica din
gama diversificată a litigiilor, pe cele care constituie o categorie distinctă,
particularizată, în caracterele lor comune şi specifice care urmau să fie date
în competenţa de soluţionare a tribunalelor administrative.
În acest context, autorul a considerat utilă definirea contenciosului
administrativ în sens material, având în vedere persoanele între care are loc
litigiul, precum şi regulile juridice aplicabile în soluţionarea acestuia.
Pe acest fond de idei Contenciosul administrativ a fost definit ca
fiind „totalitatea litigiilor născute între particulari şi Administraţiunile
publice, cu ocaziunea organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care
sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţii juridice aparţinând dreptului
public.” S-a apreciat, pe drept cuvânt, că această definire este edificatoare,
de natură a face distincţia între contenciosul administrativ, pe de o parte şi
contenciosul judiciar de drept comun, pe de altă parte.
Aşa cum am arătat, după 1989 instituţia contenciosului administrativ
a fost repusă în drepturile sale fireşti atât de legiuitor precum şi de doctrină.
Astfel, una dintre primele legi ale perioadei postrevoluţionare a
reglementat instituţia contenciosului administrativ2, în temeiul art.17 din
lege fiind înfiinţate instanţe specializate de contencios administrativ.
Pe de altă parte, doctrina a manifestat o permanentă preocupare
pentru definirea instituţiei Contenciosului administrativ.
Potrivit opiniei prof. Al. Negoiţă noţiunea de contencios
administrativ poate fi abordată în dublu sens.
În sens larg, contenciosul administrativ reprezintă „Totalitatea
litigiilor juridice dintre administraţia publică şi cei administraţi.”3 Cu alte
cuvinte, în această accepţiune contenciosul administrativ priveşte toate
litigiile dintre administraţia publică, pe de o parte, şi cei administraţi, pe de
altă parte, indiferent de natura juridică a litigiului care poate fi de drept
comun sau de drept public.
În sens restrâns, autorul consideră că „Termenul de contencios
administrativ se referă numai la acele litigii juridice în care organele
1
C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 32
2
Legea nr. 29/90 cu privire la contenciosul administrative, publicată în Monitorul Oficial al
României, partea I-a nr. 122 din 8 noiembrie 1990
3
Al. Negoiţă, Contenciosul administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Lumina
Lex, Bucureşti, 1992, pag. 78
484
administraţiei publice folosesc regimul juridic administrativ în baza
competenţei pe care le-o conferă legea.”1
La rândul său, această abordare are atât un sens material precum şi
un sens formal-organic.
Sensul material al noţiunii de contencios administrativ are în vedere
natura litigiilor juridice care fac obiectul acestuia şi regulile juridice
aplicabile în soluţionarea litigiilor, respectiv regimul de drept administrativ
(public) sau cel de drept comun.
Sensul formal-organic al noţiunii de contencios administrativ are în
vedere natura organelor de jurisdicţie competente să soluţioneze litigiile
juridice.
Având în vedere activitatea desfăşurată de instanţele de contencios
administrativ, aceea de a soluţiona, cu putere de adevăr legal un conflict
juridic, părţile în litigiu, organele care înfăptuiesc justiţie şi obiectul cauzei,
prof. V.I. Prisăcaru defineşte contenciosul administrativ astfel: „Activitatea
de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de către instanţele de contencios
administrativ, competente, potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel
puţin una din părţi este un serviciu public administrativ, iar conflictul juridic
s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de autoritate
ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de
lege.”2
Fără a realiza o prezentare exhaustivă a definiţiilor formulate în
doctrină, alături de alţi autori3 considerăm că în definirea noţiunii de
contencios administrativ trebuie să avem în vedere deopotrivă dispoziţiile
legii fundamentale şi pe cele ale legii organice a contenciosului
administrativ.
Suportul constituţional al contenciosului administrativ îl constituie
art.52, art.123, alin.5 şi art.126, alin.6 din Constituţia României, republicată.
Astfel, conform art.52, alin.1 din Constituţie: „Persoana vătămată
într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-
un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal al unei cereri,
este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului şi repararea pagubei”, alineatul 2 stipulând faptul
că prin lege organică se stabilesc condiţiile şi limitele exercitării acestui
drept.
Din nefericire, legiuitorul constituant nu a stabilit în acest text şi
competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea acestor
litigii, aşa cum ar fi fost firesc4.
1
Al. Negoiţă, op. citată, pag. 79
2
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag.7
3
A se vedea R.N. Petrescu, op. citată, pag.365, V. Vedinaş, op. citată, pag. 158-159 etc.
4
A se vedea R.N. Petrescu, op citată, pag. 365
485
Această lacună este suplinită în parte de art.123 alin.5 din
Constituţie care stabileşte că: „Prefectul poate ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al
primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este
suspendat de drept.”
Pe de altă parte, art.126, alin.6 al Legii fundamentale statuează:
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe
calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care
privesc Parlamentul, precum şi a celor de comandament cu caracter
militar...”
În aplicarea dispoziţiilor art.52, alin.2 din Constituţia României,
republicată, a fost adoptată Legea nr. 544/2004 legea organică a
contenciosului administrativ care, spre deosebire de vechea reglementare
defineşte noţiunea de contencios administrativ.
Astfel, legiuitorul înţelege prin contencios administrativ „activitatea
de soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente,
potrivit legii, a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o autoritate
publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a
unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în
termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la
un drept sau la un interes legitim.”1
1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ

Instituit pentru prima dată în ţara noastră prin legea pentru
înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul
administrativ a avut o evoluţie istorică deosebită, determinată de
schimbările care au avut loc în evoluţia societăţii româneşti.
În cele ce urmează vom evidenţia pe scurt evoluţia istorică a
contenciosului administrativ pe anumite perioade de timp, astfel cum este
reliefată de doctrină.2
1. Într-o primă etapă (1864-1866), s-a adoptat şi la noi în ţară
sistemul francez al tribunalelor administrative, fiind înfiinţat Consiliul de
Stat, organ consultativ al Guvernului care, avea printre alte atribuţii, şi unele
atribuţii de contencios administrativ. La acea vreme Consiliul de Stat nu era
un adevărat tribunal, ci o instituţie intermediară între administraţia
consultativă şi tribunalele administrative.3
Atribuţiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se
exercitau împotriva hotărârilor miniştrilor date cu exces de putere sau cu
1
A se vedea art.2, lit. e din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea C.G. Rarincescu, op. citată, pag. 73-102; Antonie Iorgovan, op citată, pag. ;
R.N. Petrescu, op. citată, pag.369-375
3
A se vedea E.D. Tarangul, op. citată, pag. 558
486
încălcarea legilor şi regulamentelor, a hotărârilor sau actelor de executare
ale prefecţilor sau ale altor agenţi administrativi, date cu încălcarea legilor şi
în contra hotărârilor comisiilor de lucrări publice, precum şi în toate cazurile
de natură contencioasă ce i se vor atribui printr-o anumită lege.
2. A doua perioadă (1866-1905) se particularizează prin
desfiinţarea Consiliului de Stat şi atribuirea contenciosului administrativ
instanţelor judecătoreşti ordinare. Constituţia din 1866 nu cuprindea
reglementări exprese despre contenciosul administrativ, dar stipula în
art.131 desfiinţarea Consiliului de Stat, atribuţiunile acestuia urmând a fi
repartizate printr-o lege ordinară. În aplicarea acestei prevederi
constituţionale a fost adoptată Legea din 12 iulie 1866 care a atribuit
competenţa contencioasă a Consiliului de Stat, tribunalelor de drept comun.
Potrivit legii, numai în litigiile referitoare la acte de gestiune, tribunalele
aveau capacitatea deplină de a judeca, iar în procesele privitoare la acte
administrative de autoritate, aveau o competenţă redusă, limitată la
aprecierea pe cale indirectă a legalităţii actului şi la judecarea cererii de
despăgubiri civile împotriva administraţiei publice, fără a se prevedea şi
anularea actului. Pe măsura amplificării şi diversificării activităţilor
administrative, coroborată cu conştientizarea celor administraţi de drepturile
pe care le aveau şi de obligaţiile corelative ale autorităţilor administrative de
a le repara, au apărut tot mai dese solicitări în sensul înfiinţării
contenciosului administrativ, care să asigure o protecţie mai eficientă a celor
administraţi faţă de eventualele abuzuri ale adm in istraţiei.
3. A treia perioadă (1905-1923) a început odată cu adoptarea Legii
pentru reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la 1 iulie 1905.
Legea din 1905 a avut menirea de a elimina carenţele sistemului de
contencios existent, particularizându-se prin două trăsături esenţiale, şi
anume:
a) se recunoaşte particularilor dreptul de a ataca în justiţie actele
administrative ilegale;
b) competenţa de soluţionare a acestor litigii este dată instanţei de
drept comun, exclusiv Secţiei a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie;
c) s-a creat un contencios de anulare, instanţa putând anula actul
ilegal al administraţiei.
În acelaşi timp trebuie precizat însă şi faptul că „Curtea de Casaţie
era competentă să judece numai recursurile îndreptate în contra unor
anumite acte administrative specificate de lege.”
Prin Legea din 25 martie 1910, Secţiei a III-a a Curţii de Casaţie nu i
se mai recunosc atribuţiile de contencios administrativ, aceste cauze fiind
date din nou în soluţionarea instanţelor de drept comun, fără a li se mai
atribui dreptul de anulare a actelor administrative ilegale. Această
competenţă nu va dura decât doi ani pentru că prin Legea din 17 februarie
487
1912, Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi de Justiţie, cauzele de
contencios administrativ au fost atribuite din nou Secţiunii a III-a.
Spre deosebire de Legea din 1905, Legea din 17 februarie 1912 nu
mai conferea instanţei de contencios competenţa de anulare a actului
administrativ. Instanţa putea doar să declare actul administrativ ca fiind
ilegal şi să invite autoritatea să satisfacă cererea reclamantului, să
desfiinţeze sau să modifice actul în cauză.
4. A patra perioadă (1923-1948) în evoluţia contenciosului
administrativ este marcată de adoptarea Constituţiei din 1923 şi apoi de
legea pentru Contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925.
Constituţia din 1923 a reglementat în articolul 99, dreptul celor
vătămaţi printr-un decret sau dispoziţie semnată sau contrasemnată de un
ministru, de a pretinde despăgubiri.
O importanţă deosebită însă pentru contenciosul administrativ au
avut-o dispoziţiile art.107, care avea următoarea redactare:
„(1) Autorităţi speciale de orice fel, cu atribuţii de contencios
administrativ nu se pot înfiinţa.
(2) Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti,
potrivit legii speciale.”
Aşadar, contenciosul administrativ a fost consacrat ca fiind instituţie
constituţională, fără însă a se crea instanţe specializate.
Importante au fost şi dispoziţiile alin.3 al art.107 conform cărora
puterea judecătorească putea judeca atât litigiile privind actele de autoritate
precum şi cele de gestiune pe care le putea anula în cazul în care erau
ilegale.
În aplicarea prevederilor constituţionale, a fost adoptată Legea
pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, cu care putem
considera că a început o nouă perioadă în evoluţia contenciosului
administrativ până în iulie 1948. Potrivit art.1 din lege, oricine se consideră
vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ făcut cu încălcarea
legilor şi a regulamentelor, sau prin reaua-credinţă a autorităţilor
administrative de a rezolva cererea referitoare la un drept, putea cere
recunoaşterea dreptului la instanţele judecătoreşti competente, respectiv
curţilor de apel în a căror circumscripţie îşi avea domiciliu reclamantul.
Contenciosul administrativ reglementat prin Legea din 1925 era un
contencios subiectiv, cu alte cuvinte reclamantul trebuia să invoce lezarea
unui drept subiectiv. Totodată, era un contencios de plină jurisdicţie, ceea ce
înseamnă că cel ce se considera lezat în drepturile sale putea cere anularea
actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale de excepţie şi putea pretinde
despăgubiri.
Au rămas şi astăzi de referinţă, aprecierile prof. C.G. Rarincescu cu
privire la Sistemul de contencios al Legii din 23 dec. 1925, conform cărora:
488
„Legea din 1925 întocmai ca şi Legile din 1905 şi din 1912 are
această caracteristică fundamentală, că se prezintă ca o instituţiune
adăogată, peste contenciosul existent de competenţa tribunalelor de drept
comun, pe care nici nu-l desfiinţează şi nici nu-l modifică. La acestea se mai
adaugă şi faptul că sistemul nostru de organizaţiune juridică cunoaşte şi
existenţa unor jurisdicţiuni speciale administrative, cu o competenţă redusă
şi limitată la anumite categorii de litigii.”
În concluzie, autorul releva că sistemul contenciosului administrativ
român îmbrăca trei forme şi anume:
1) Contenciosul administrativ exercitat de tribunalele ordinare
potrivit procedurii de drept comun;
2) Contenciosul exercitat de puterea judecătorească potrivit Legii din
23 decembrie 1925;
3) Contenciosul exercitat de jurisdicţiile speciale administrative.1
După adoptarea Constituţiei din 1938, în sistemul de organizare a
contenciosului administrativ român mai trebuie menţionate Curţile
administrative organizate ca instanţe jurisdicţionale cu competenţă specială,
care cenzurau legalitatea actelor emise numai de organele administraţiei
locale. De asemenea, Constituţia din 1938 pe linia celei din 1923 a menţinut
contenciosul administrativ în competenţa instanţelor judecătoreşti, păstrând
şi anumite jurisdicţii administrative. Prin Legea pentru organizarea curţilor
administrative din 15 martie 1939 a fost abrogată Legea din 3 ianuarie 1930
şi s-a înfiinţat Curtea Superioară Administrativă şi 10 curţi administrative –
instanţe jurisdicţionale administrative pentru administraţia locală.
5. A cincea etapă (1948-1967) este marcată de emiterea Decretului
nr. 128 din 8 iulie 1948 care a abrogat Legea contenciosului administrativ
din 1925 şi pe cea din 1939. Potrivit Decretului menţionat şi articolului 120
din Codul de procedură civilă, instanţele judecătoreşti aveau competenţa de
a verifica pe cale de acţiune legalitatea actelor administrative individuale
numai atunci când prevederi legale exprese le autorizau să o exercite.2
Plângerea, ca mijloc de atac al unui act ilegal în faţa instanţelor judecătoreşti
de către persoanele interesate, era prevăzută într-un număr restrâns de acte
normative. În afară de această cale de atacare de către partea interesată a
actelor administrative ilegale, mai era folosită o cale indirectă şi anume
aceea a invocării excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ într-un
conflict juridic de competenţa instanţelor judecătoreşti, sau a altor organe de
jurisdicţie. Excepţia de ilegalitate a constituit o temă larg dezbătută în
literatura noastră de specialitate, prof. Ion G. Vântu cercetând pentru prima
dată după 1948, problema dreptului instanţelor judecătoreşti de a verifica,
1
C.G. Rarincescu, op citată, pp. 101-102
2
T. Drăganu, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc
potrivit Legii nr. 1/1967, pag.8
489
pe calea excepţiei de ilegalitate, legalitatea actelor administrative. Astfel, s-a
considerat că „excepţia de ilegalitate este instituţia juridică pe care partea
interesată o invocă, în propria cauză, în faţa organelor jurisdicţionale, fie
prin acţiune, fie prin întâmpinare pentru a se constata ineficienţa unui act
administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispoziţii normative
superioare.”1
Această perioadă se caracterizează prin dreptul discreţionar al
organelor administraţiei de stat de a adopta sau emite acte administrative
după bunul plac, iar cele câteva categorii de acte a căror legalitate putea fi
controlată de instanţele judecătoreşti erau menite să salveze aparenţele cu
privire la legalitatea activităţii desfăşurată de aceste organe de stat.
Odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 1/1967, putem considera că
s-a înregistrat o nouă etapă în evoluţia contenciosului administrativ în ţara
noastră, perioadă ce durează până la 8 decembrie 1990, data intrării în
vigoare a Legii nr. 29/1990.
Perioada analizată se caracterizează deci prin înfăptuirea
contenciosului administrativ pe baza Legii nr. 1/1967. Potrivit acesteia, cel
vătămat într-un drept al său printr-un act administrativ ilegal, putea cere
tribunalului competent, anularea actului sau obligarea organului
administrativ chemat în judecată să ia măsuri corespunzătoare pentru
înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De
asemenea, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere privitoare la un drept,
cât şi nerezolvarea unei astfel de cereri la termenul prevăzut de lege se
considerau acte administrative ilegale.
Contenciosul administrativ instituit prin această lege era un
contencios de plină jurisdicţie, articolul 19 prevăzând în acest sens că
tribunalul, judecând cererea putea, după caz, să anuleze în tot sau în parte
actul administrativ, ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau un alt
înscris. În cazul admiterii cererii, tribunalul putea hotărî şi asupra
despăgubirilor. Partea negativă a acestei legi consta în aceea că, de regulă,
cererile celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale erau
respinse pentru că judecătorii care soluţionau aceste conflicte erau aleşi de
către consiliile populare (organe ale puterii de stat), ale căror comitete
executive (organe ale administraţiei de stat) adoptau acte administrative.
Drept urmare, cei vătămaţi în drepturile lor, prin acte administrative ilegale,
renunţau, de regulă, la introducerea unor cereri la instanţele judecătoreşti în
temeiul acestei legi, acţiunile de acest gen fiind întâlnite foarte rar în
jurisprudenţa acelei perioade.
6. După revoluţia din decembrie 1989, evoluţia contenciosului
administrativ a fost marcată de adoptarea Legii nr. 29/1990 – legea
1
I.G. Vântu, Rolul instanţelor judecătoreşti în asigurarea legalităţii populare în
administraţia de stat, în Analele Universităţii din Iaşi, 1956, pag. 317 şi urm.
490
contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare la data de 8 decembrie
1990.
Conform art.1 din lege, orice persoană fizică sau juridică, dacă se
considera vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act
administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de
a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se putea adresa
instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Legea instituia un control judecătoresc pe calea acţiunii directe şi a
excepţiei de nelegalitate asupra tuturor actelor administrative emise/adoptate
de administraţie, excepţiile fiind prevăzute în mod expres.
Pe de altă parte, prin art.17 al Legii au fost instituite instanţe
specializate abilitate să judece litigiile de contencios administrativ, respectiv
secţii de contencios administrativ în cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi
Curţii Supreme de Justiţie.
Odată cu intrarea în vigoare a dispoziţiilor Constituţiei României ca
urmare a referendumului din 8 decembrie 1991, instituţia contenciosului
administrativ a dobândit şi un suport constituţional.
În acelaşi timp, Legea fundamentală a adus o serie de modificări
implicite legii organice a contenciosului administrativ, printre altele,
supunând controlului judecătoresc exercitat prin instanţele de contencios
administrativ actele administrative emise/adoptate de toate autorităţile
publice, nu doar de cele administrative.
Majoritatea doctrinarilor au apreciat că specifice contenciosului
administrativ reglementat prin Legea nr. 29/1990 i-au fost următoarele
trăsături:1
a) S-a instituit un contencios administrativ de plină jurisdicţie.
Specific acestui tip de contencios îi este faptul că reclamantul putea
să solicite anularea actului (totală sau parţială), recunoaşterea dreptului
pretins şi obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau orice
alt înscris.
b) Obiectul litigiilor de contencios administrativ.
Legea nr. 29/1990 şi Constituţia României din 1991 au instituit un
control judecătoresc direct exercitat asupra activităţii executive a
autorităţilor publice, pe calea acţiunii judiciare, deopotrivă asupra actului
administrativ propriu-zis şi asupra actului administrativ asimilat (refuzul
nejustificat).
c) Calitatea părţilor.
Calitatea de reclamant o putea avea orice persoană fizică sau juridică
care se considera vătămată într-un drept subiectiv recunoscut de lege printr-
un act administrativ.
1
A se vedea: A, Iorgovan, op. citată, pag…242; V. Vedinaş, op. citată, pag. 160-171
491
Calitatea de pârât, în spiritul art.48 din Constituţia României din
1991 o putea avea orice autoritate publică emitentă a unui act administrativ
prin care s-a lezat un drept subiectiv recunoscut de lege.
d) Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile.
Conform art.5 din Legea nr. 29/1990, înainte de a se adresa cu
acţiune instanţei de contencios administrativ, reclamantul avea obligaţia să
se adreseze autorităţii publice care i-a lezat dreptul sau celei ierarhic
superioare, solicitându-i să revină asupra actului considerat nelegal.
S-a instituit astfel obligativitatea recursului administrativ, care putea
fi graţios (atunci când se adresa autorităţii care a emis actul), sau ierarhic (în
situaţia în care era adresat organului ierarhic superior celui emitent al actului
administrativ).
e) Prin excepţie faţă de majoritatea litigiilor, contenciosul
administrativ se particularizează prin dublul grad de jurisdicţie, respectiv
fondul şi recursul, date în competenţa de judecată a secţiilor de contencios
administrativ din cadrul tribunalelor, curţilor de apel şi Cuţii Supreme de
Justiţie.
Cu alte cuvinte, în litigiile de contencios administrativ nu se putea
promova apelul.
f) Acţiunea în contencios administrativ putea fi formulată şi
personal împotriva funcţionarului public care a elaborat actul sau care se
făcea vinovat de refuzul nejustificat al soluţionării unei cereri, dar numai în
cauzele în care se solicitau şi despăgubiri.
g) Instanţele de contencios administrativ puteau amenda cu 500 de
lei pe zi de întârziere nejustificată, pe conducătorul autorităţii publice care
nu trimitea documentele solicitate, în termenul stabilit de instanţă.
7) O nouă etapă este marcată de adoptarea Legii nr. 554 din 2
decembrie 2004 – legea contenciosului administrativ, care a intrat în vigoare
la 30 de zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I-
a.
1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ

Pentru a determina sensurile contenciosului administrativ, prof. C.G.
Rarincescu considera că este necesar să se pornească de la elementele
componente ale actului jurisdicţional (hotărârea judecătorească).
În opinia autorului: „actul jurisdicţional este un act complex care
cuprinde două părţi: o constatare prin care judecătorul tranşează o
chestiune juridică şi o deciziune prin care el ordonă măsurile necesare
decurgând din constatarea făcută.”1
1
492
Utilizând cele două elemente componente ale actului jurisdicţional
drept criterii pentru a identifica diferitele forme ale contenciosului , autorul
distinge astfel:
a) din punct de vedere al constatării, contenciosul poate
fi obiectiv sau subiectiv;
b) din punct de vedere al deciziunii, el poate fi
contencios de anulare sau de plină jurisdicţie.1
Aprofundând analiza, autorul relevă că distincţia între contenciosul
obiectiv şi cel subiectiv este determinată de natura conflictului juridic dedus
judecăţii şi rezolvat prin actul jurisdicţional.
În cazul contenciosului obiectiv litigiul este provocat de o chestiune
de drept obiectiv, prin acţiune solicitându-se instanţei competente:
a) să se constate cu forţă de adevăr legal, care este starea de
legalitate, aşa cum rezultă din legi şi regulamente;
b) să se constate că această stare de legalitate este vătămată de un act
sau de o deciziune a Administraţiei.
În astfel de situaţii: „... judecătorul prin actul său constată această
violaţiune a dreptului obiectiv săvârşită printr-un act al Administraţiunii,
fără ca să se preocupe propriu-zis de situaţiunea juridică a reclamantului.”2
Dimpotrivă, ne găsim în prezenţa contenciosului subiectiv: „atunci
când acţiunea intentată pune în cauză existenţa şi întinderea unor drepturi
subiective al căror titular este reclamantul.”
În concluzie, autorul consideră că pentru a deosebi contenciosul
obiectiv de cel subiectiv „trebuie să cercetăm cu atenţiune, ceea ce
formează obiectul însuşi al cererii reclamantului şi al constatării
judecătorului. Este o chestiune de drept obiectiv, când se pretinde că actul
administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului ? Avem un contencios
obiectiv. Este o chestiune de drepturi subiective, când actul administraţiunei
vatămă asemenea drepturi şi judecătorul constată existenţa şi întinderea lor
în persoana reclamantului ? Avem un contencios subiectiv.”3
Contenciosul în anulare este definit de autor ca fiind acel
contencios în cadrul căruia „judecătorul prin deciziunea sa nu face altceva
decât să pronunţe anularea actului administrativ ilegal atunci când
bineînţeles îl consideră ca atare”4, care, de regulă, este şi un contencios
obiectiv.
Specific acestui tip de contencios îi este faptul că dacă actul
administrativ ilegal a produs şi daune, acestea nu pot fi cerute şi recunoscute
în instanţa de anulare, ci numai pe calea dreptului comun.
1
Ibidem
2
3
Ibidem
4
Ibidem
493
Contenciosul de plină jurisdicţie se particularizează prin faptul că
„puterile judecătorului sunt mai largi şi în deciziunea lui nu se limitează
numai la a pronunţa anularea unui act ilegal, ci poate ordona şi alte măsuri,
cum ar fi: recunoaşterea de drepturi subiective, restituiri, reîntregiri,
despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni
administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai depline.”1
Diversele forme ale contenciosului administrativ au constituit obiect
de analiză al doctrinei de drept administrativ postrevoluţionare.2
Un prim criteriu de clasificare a formelor contenciosului
administrativ îl constituie calea procesuală conferită de lege reclamantului,
după care distingem calea acţiunii directe şi calea acţiunii indirecte, prin
invocarea excepţiei de nelegalitate.
Astfel, conform art.1 din Legea nr. 554/2004 – legea contenciosului
administrativ „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său
ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri”, se
poate adresa instanţei de contencios administrativ pe calea unei acţiuni
directe.
Prin acţiune reclamantul poate solicita instanţei de contencios
administrativ competente, după caz, anularea totală sau parţială a actului,
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea
pagubei.
Pe de altă parte, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată
oricând în cadrul unui proces, prin acţiune indirectă, invocându-se excepţia
de nelegalitate a actului administrativ. În astfel de situaţii, dacă instanţa va
constata că de actul administrativ respectiv depinde soluţionarea litigiului pe
fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa competentă de contencios
administrativ, suspendând cauza pe rol, astfel cum prevăd dispoziţiile art.4
din Legea nr. 554/2004.
Având criteriu de departajare hotărârea prin care se soluţionează
litigiul, distingem contenciosul de anulare şi contenciosul de plină
jurisdicţie.
Contenciosul în anulare se particularizează prin faptul că instanţa de
contencios administrativ poate dispune prin hotărâre numai anularea actului
administrativ nelegal. Instanţa de contencios administrativ nu este
competentă însă să se pronunţe asupra despăgubirilor, problema reparării
daunelor fiind de competenţa instanţei de drept comun.
1
2
A se vedea, I. Santai, Drept administrative şi ştiinţa administraţiei, Ed. RISOPRINT,
Cluj-Napoca, 1999, pag. 286-287; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 365-366; E. Popa,
Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999
494
Contenciosul de plină jurisdicţie se caracterizează printr-o
competenţă amplificată a instanţei de contencios administrativ care poate
anula actul administrativ atacat (în totalitate sau numai în parte), poate
obliga autoritatea publică să emită un act administrativ sau orice înscris şi
de asemenea se poate pronunţa cu privire la despăgubiri.1
După natura încălcării produse distingem două forme şi anume:
contenciosul obiectiv care are în vedere apărarea dreptului obiectiv, a
legalităţii în general şi contenciosul subiectiv – care asigură protejarea
drepturilor subiective şi a intereselor legitime de eventualele acţiuni abuzive
ale autorităţilor publice.
În sfârşit, după sfera de cuprindere şi temeiul legal al acţiunii în
justiţie, distingem două forme, astfel:
a) contencios administrativ de drept comun, bazat pe Legea nr.
554/2004 – legea contenciosului administrativ;
b) un contencios special, bazat pe reglementări derogatorii de la
Legea contenciosului administrativ, spre pildă: în domeniul contravenţiilor,
în materie electorală etc.2
Un astfel de exemplu îl regăsim în Legea nr. 10/2001 privind
regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie
1945 – 22 decembrie 1989.3
Conform art.21 alin.4 din Lege, în cazul imobilelor deţinute de
unităţile administrativ-teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent
către persoana îndreptăţită se face prin dispoziţia motivată (act
administrativ) a primarilor.
Dispoziţia motivată de respingere a notificării sau a cererii de
restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptăţită
la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul
emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevăd
dispoziţiile art.26 alin.4 din Legea nr. 10/2001.
1
A se vedea, R.N. Petrescu, op. citată, pag. 366-367
2
I. Santai, op. citată, pag. 286-287
3
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 798 din 2 septembrie 2005
495
2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului
administrativ
2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului

administrativ
Suportul constituţional al instituţiei contenciosului administrativ a
fost relevat în mod constant în doctrina de specialitate, după intrarea în
vigoare a Constituţiei României la 8 decembrie 1991.4
După revizuirea Constituţiei prin Legea nr. 429/2003 statutul
constituţional al contenciosului administrativ a fost consolidat printr-o serie
de dispoziţii cu caracter novator.
Bazele constituţionale ale contenciosului administrativ le regăsim în
mod implicit sau în mod expres în art. 21, art.52, art.73 alin.3 lit. k, art.123
alin.5 şi art.126 alin.6 din Constituţia României, republicată.
Astfel, art.21 intitulat „Accesul liber la justiţie” consacră principiul
conform căruia „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea
drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime.”
Potrivit art.52 „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri, este întreptăţit să obţină
repararea pagubei.” Aşadar, textul citat constituie temeiul constituţional al
răspunderii autorităţilor publice în cazul în care acestea lezează drepturile
subiective şi interesele legitime ale cetăţenilor.
Pe de altă parte, legiuitorul constituant a stabilit în art.73 alin.3 lit. k
faptul că instituţia contenciosului administrativ se reglementează prin lege
organică, reliefând şi în acest fel importanţa acestuia.
Articolul 123 alin.5 conferă prefectului competenţa de a ataca în faţa
instanţei de contencios administrativ competente, actele administrative ale
consiliului judeţean, consiliului local şi primarilor, în cazul în care le
consideră ilegale.
În sfârşit, dar deosebit de importante pentru analiza noastră sunt
dispoziţiile art.126 intitulat „Instanţele judecătoreşti”, conform cărora:
„(6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor
publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia
celor care privesc raporturilor cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau,
după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”
4
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. ; V. Vedinaş, op. citată, pag. 140; R.N. Petrescu,
op. citată, pag. 375
496
Textul citat consacră controlul judecătoresc exercitat prin
contenciosul administrativ cu privire la legalitatea actelor administrative, pe
de o parte, stabilind în acelaşi timp şi actele exceptate controlului, pe de altă
parte.
2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

2.2.1 Unele aspecte cu caracter novator ale Legii nr. 554/2004
Relevăm de la început faptul că examinarea conţinutului Legii
contenciosului administrativ nr.554/2004 ne permite să constatăm o serie de
modificări esenţiale faţă de vechea reglementare.
Noua lege a contenciosului administrativ „tinde să revoluţioneze din
temelii sistemul nostru de contencios administrativ”, afirmaţie ce aparţine
eminentului profesor Tudor Drăganu, care a formulat şi unele observaţii şi
propuneri de îmbunătăţire a Proiectului legii, într-un studiu realizat şi
publicat înainte de adoptarea actualei reglementări.1
În cele ce urmează, vom releva câteva dispoziţii cu caracter de
noutate faţă de reglementarea anterioară şi nu numai, care, considerăm că
vor avea implicaţii deosebite în practica administrativă şi jurisprudenţă.
a) Astfel, art.1, teza I-a din Legea nr.554/2004 are menirea de a
pune în acord prevederile legii organice cu dispoziţiile art.52 alin.(1) din
Textul citat garantează persoanei nu doar drepturile subiective ci şi
interesele legitime care, ar putea fi lezate prin eventualele abuzuri ale
autorităţilor publice.
Această soluţie legislativă se prefigura chiar încă înainte de
revizuirea Constituţiei, o serie de acte normative stipulând în mod expres
protecţia intereselor legitime ale persoanei.
Discutabile ni se par dispoziţiile art.1 alin.(1) teza II-a din lege,
conform cărora „interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”, aspect
asupra căruia doctrina şi jurisprudenţa vor aduce, în timp, clarificările
necesare, opinia noastră fiind expusă în subcapitolul următor.
b) Articolul 2 din lege stabileşte semnificaţia unor „termeni şi
expresii” în înţelesul legii contenciosului administrativ, prevederi pe care nu
le regăseam în reglementarea anterioară.
În intenţia lăudabilă de a fi explicit şi exhaustiv, legiuitorul nostru
confirmă adagiul: „omnis definitia periculosa est”, unele definiţii fiind
criticabile prin faptul că fie nu reflectă realitatea, fie nu corespund sensului
general acceptat în literatura juridică şi în practica Curţii Europene a
Drepturilor Omului”.2 Mai mult chiar, definiţia referitoare la „persoana
1
Tudor Drăganu, Câteva reflecţii pe marginea recentului Proiect de lege a contenciosului
administrativ, Revista de Drept Public nr.3/2004, p.57
2
T.Drăganu, op. citată, p.60
497
vătămată” din art.2 alin. (1), lit.a vine în contradicţie cu dispoziţiile art.1 din
lege, consecinţele acestei inadvertenţe fiind de natură a crea confuzie şi o
practică neunitară.
Semnalăm, de asemenea, faptul că, potrivit art.2 lit.c din Legea
nr.554/2004 prin „acte administrative” legiuitorul înţelege şi „contractele
încheiate de autorităţile publice care au ca obiect:
• punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
• executarea lucrărilor de interes public;
• prestarea serviciilor publice;
• achiziţiile publice.”
c) Pentru prima dată în legislaţia postrevoluţionară este consacrată
în mod expres instituţia „tutelei administrative” în subtitlul art.3, instituţie
abordată în mod constant în doctrina de specialitate.
În ceea ce priveşte autorităţile abilitate de lege cu exercitarea
controlului de tutelă, ne rezumăm în a releva următoarele:
• conform dispoziţiilor art.3 alin.(1), prefectul poate ataca, în faţa
instanţei de contencios administrativ, actele emise de autorităţile
administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale,
dispoziţie pe care o regăsim constant în legislaţia
postrevoluţionară;
• Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa
instanţelor de contencios administrativ actele autorităţilor
publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind
funcţia publică, conform art. 3, alin.(2) din Lege.
d) Cu certitudine, legiuitorul a reglementat cu mai multă claritate
cercetarea legalităţii actelor administrative pe calea „excepţiei de
nelegalitate”, în cuprinsul articolului 4.
În acelaşi timp, s-au instituit norme procedurale menite să asigure
soluţionarea cu celeritate a unor astfel de cauze.
e) Sfera actelor administrative exceptate de la controlul judecătoresc
exercitat prin instanţele de contencios administrativ a fost mult restrânsă.
Astfel, conform art.5 alin. (1) din legea nr.554/2004: „Nu pot fi
atacate în contencios administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin
lege organică, o altă procedură juridică.
(3) Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de
război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea
şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice,
498
precum şi pentru înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale,
epidemiilor şi epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.
(4) În litigiile prevăzute la alin. (3) nu sunt aplicabile prevederile
art.14 şi 21.”
Textul citat a urmărit o dublă finalitate, pe de o parte, punerea în
acord a dispoziţiilor din legea organică cu prevederile art.126 alin. (6) din
Constituţia României, republicată, iar, pe de altă parte şi pe cale de
consecinţă, restrângerea sferei actelor administrative exceptate controlului
judecătoresc prin instanţele de contencios administrativ.
Argumentând conţinutul art.5 din Legea nr.554/2004, profesorul A.
Iorgovan relevă: „În sens strict, sfera actelor administrative exceptate
cuprinde cele două categorii de acte administrative prevăzute de art.126
alin. (6) din Constituţie, reluate, într-o redactare adecvată în alin.(1) lit.a şi b
al art.5 la care ne referim, pentru că alin.(2) al art.5 nu reglementează
propriu-zis o excepţie de la controlul instanţelor judecătoreşti, ci doar un
fine de neprimire pentru instanţele de contencios administrativ, în sensul art.
2, alin. (1), lit. f din Lege.”1
În ceea ce priveşte actele administrative enumerate în alin. (3) al
art.5 din Lege precizăm că ele nu sunt exceptate ci, dimpotrivă, pot fi
atacate în instanţele de contencios administrativ dar, numai în anumite
condiţii şi fără aplicarea dispoziţiilor procedurale prevăzute de art.14 şi art.
21 din Lege.
d) În ceea ce priveşte procedura de soluţionare a cererilor în
contenciosul administrativ, ne rezumăm la următoarele observaţii:
1) Art. 7 din Lege este de natură a clarifica chestiunea
procedurii prealabile, problema constituind subiect de dezbatere doctrinară
mai ales după revizuirea Constituţiei.
Într-adevăr, conform art.21 alin.(4) din Constituţia României,
republicată: „Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi
gratuite”. Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei de
drept administrativ a susţinut teza potrivit căreia procedura prealabilă
prevăzută de art.5 din vechea reglementare a contenciosului administrativ
Legea nr.29/1990, nu mai este obligatorie.
Problema este elucidată de art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004
conform căruia: „Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ
competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau
într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să
solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data
comunicării actului, revocare, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se
1
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Editura
Roata, Bucureşti, 2004, p.306
499
poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta
există.”
2) În ceea ce priveşte termenele înăuntrul cărora se poate introduce
plângerea prealabilă, noua reglementare stabileşte:
• un termen de 30 de zile de la data comunicării actului, care
reprezintă regula, conform art.7 alin.(1) din lege;
• „un termen de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive
temeinice”, astfel cum prevăd dispoziţiile art.7 alin. (7) din Lege,
care, în opinia noastră constituie excepţia.
3) Cererile de chemare în judecată prin care se solicită anularea
unui act administrativ individual, recunoaşterea dreptului pretins şi
repararea pagubei cauzate, se pot introduce potrivit art.11 alin. (1) din Lege,
în termen de 6 luni de la:
• data primirii răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz,
data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de
soluţionare a cererii;
• data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a
depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
• data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii
concilierii, în cazul contractelor administrative.
Alin. (2) al art. 11 prevede că „Pentru motive temeinice în cazul
actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdusă şi peste termenul
prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 1 an de la data emiterii actului.
În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul
curge de la data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal, fiind aplicabile
corespunzător dispoziţiilor art.11 alin. (2)”.
În sfârşit, conform art.11 alin.4 din Lege „Ordonanţele sau
dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi
actele administrative cu caracter normativ, care se consideră a fi nelegale
pot fi atacate oricând”.
4) Noua reglementare clarifică şi natura juridică a unor termene
procedurale, astfel:
• termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea plângerii
prealabile este termen de prescripţie, potrivit art.7 alin.(7) din
Lege;
• termenul de 6 luni prevăzut pentru introducerea acţiunii în
contencios administrativ este un termen de prescripţie, iar
termenul de un an este un termen de decădere, astfel cum
prevăd dispoziţiile art.11 alin.5 din Legea nr.554/2004.
500
Facem precizarea că, din nefericire, legiuitorul nu a stabilit natura
juridică a termenului de 30 de zile înăuntrul căruia trebuia introdusă
plângerea prealabilă, urmând ca doctrina şi jurisprudenţa să clarifice această
problemă.
e) Legea nr. 554/2004 a instituit termene mai scurte care să asigure
celeritatea în soluţionarea cauzelor şi în redactarea hotărârilor1.
f) Au fost majorate în mod substanţial amenzile judiciare care se
pot aplica autorităţilor publice, astfel:
• conform art. 13 alin. (4) din Lege: „Dacă autoritatea publică
nu trimite, în termenul stabilit de instanţa, lucrările cerute,
conducătorul acesteia va fi obligat, prin încheiere
interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă
juridică, 10% din salariul minim brut pe economie, pentru
fiecare zi de întârziere nejustificată”;
• conform art.24 alin. (1) şi (2) din Lege, dacă în urma
admiterii acţiunii, autoritatea publică nu pune în executare
măsurile dispuse prin hotărâre judecătorească în termenul
prevăzut de aceasta, sau în lipsa unui astfel de termen, în cel
mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, se
va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz,
persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut
pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la
despăgubiri pentru întârziere.
Fără a ne propune să analizăm exhaustiv dispoziţiile cu caracter
novator aduse de Legea nr.554/2004, am relevat doar câteva care,
considerăm că vor constitui obiectul unor viitoare abordări doctrinare şi în
acelaşi timp, vor crea serioase probleme în practica administrativă şi
jurisprudenţă.
2.2.2 Unele consideraţii critice şi propuneri
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi
explicaţii”, profesorul Antonie Iorgovan afirma: „trebuie să privim, însă, şi
această «fază» a contenciosului administrativ ca fiind un moment al
evoluţiei legislaţiei în materie şi nu culmea acestei evoluţii”.
Plecând de la această afirmaţie şi de la analiza dispoziţiilor Legii
nr.554/2004 şi a altor acte normative care reglementează materia
contenciosului administrativ, vom exprima în continuare câteva puncte de
vedere.
1. O primă chestiune pe care ne propunem să o abordăm are în
vedere dispoziţiile art.1 din lege, potrivit cărora calitatea de reclamant în
contenciosul administrativ o poate avea orice persoană care se consideră
1
Vezi art.14, alin.(5), art.17, alin. (3) din Legea nr. 554/2004
501
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care poate fi atât
privat, cât şi public.
În mod evident, discuţii comportă prevederea în temeiul căreia
acţiunea în contenciosul administrativ prin care se solicită anularea unui act
administrativ, individual sau normativ, poate fi promovată de orice persoană
sub pretextul vătămării unui interes public.
Această dispoziţie ni se pare a fi criticabilă sub mai multe aspecte.
Doctrina de drept public apreciază la unison că „Puterea publică
evocă prerogativele, adică drepturile speciale, exorbitante, pe care le are
organul administrativ, în sens de autoritate ce reprezintă şi apără interesul
general (public), care obligatoriu trebuie să se impună celui particular”.1
Cu alte cuvinte, doctrina a consacrat teza conform căreia numai
organele administraţiei publice exercită prerogativele de putere publică,
după caz, în numele statului sau al colectivităţilor locale, fiind abilitate să
stabilească şi să apere interesul public, uneori chiar în detrimentul
interesului privat.
În al doilea rând, dispoziţia în cauză este discutabilă sub aspect
constituţional. Relevantă în acest sens, este opinia profesorului Tudor
Drăganu potrivit căreia „o acţiune în justiţie tinzând la anularea unui act
administrativ normativ, bazată pe vătămarea unui interes public, ar fi
neconstituţională şi în lumina dispoziţiilor art.52 alin.(1) din Constituţie,
corelat cu art.21 alin. (1)”2.
Astfel, art.21 alin.(1) din Constituţia României, republicată, prevede
că „orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a
libertăţilor şi a intereselor sale legitime”, dispoziţii din care rezultă
indiscutabil că este vorba despre interesul privat şi nu despre interesul
public.
În al treilea rând, trebuie să observăm incoerenţa legiuitorului
organic, de natură a crea confuzie şi reale probleme practicii administrative
şi jurisprudenţei.
Concret, este vorba despre neconcordanţa dintre dispoziţiile art.1 şi
cele ale art.2 lit. a din Lege.
Pe de o parte, art.1 conferă calitatea de reclamant în contenciosul
administrativ oricărei persoane care consideră că i s-a lezat, printr-un act
administrativ, un drept subiectiv sau un interes legitim, care poate fi atât
privat precum şi public.
Pe de altă parte, definind anumiţi termeni utilizaţi de Legea
nr.554/2004, art. 2 lit. a înţelege prin „persoană vătămată – orice persoană
fizică sau juridică ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi
1
Antonie Iorgovan, op. citată, pag.
2
Tudor Drăganu, op. citată, p. 57-58
502
subiective sau interese legitime private (s.n.) vătămate prin acte
administrative ...”.
În acest context, ne întrebăm care va fi soluţia instanţei de
contencios administrativ într-o cauză în care reclamantul solicită anularea
unui act administrativ invocând lezarea interesului public, iar pârâtul, prin
întâmpinare solicită respingerea acţiunii în temeiul art.2 lit. a din Lege?
În sfârşit, remarcăm contradicţia existentă între dispoziţiile art.1 din
Legea nr.554/2004 şi cele ale altor acte normative în vigoare.
Spre exemplu, art.81 din O.U.G. nr.60/2001 privind achiziţiile
publice1 aprobată prin Legea nr. 212/2002 cu modificările şi completările
ulterioare stipulează: „orice persoană fizică sau juridică care are un interes
legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică şi care suferă,
riscă să sufere sau a suferit un prejudiciu, ca o consecinţă directă a unui act
nelegal sau a unei decizii nelegale, are dreptul de a utiliza căile de atac
prevăzute de prezenta ordonanţa de urgenţă”.
Deşi textul menţionat comportă o analiză sub mai multe aspecte, ne
rezumăm la a releva faptul că O.U.G. nr.60/2001 conferă calitatea de
reclamant numai persoanei căreia îi este sau i se poate leza un interes
legitim privat, pe care îl şi prefigurează.
Această soluţie ni se pare a fi deopotrivă mai raţională, precum şi în
concordanţă cu dispoziţiile constituţionale şi ale legislaţiei în vigoare.
2. Conferind oricărei persoane dreptul de a sesiza instanţa de
contencios administrativ în vederea anulării unui act administrativ al
autorităţilor publice, sub pretextul lezării unui interes public, Legea tinde să
instituie „o acţiune populară în materia contenciosului administrativ”2.
Această problemă a constituit obiectul unor ample dezbateri doctrinare din
perioada interbelică, fiind respinsă.
În acest context, relevantă este opinia profesorului C.G. Rarincescu
care sublinia că: „dreptul modern este refractar noţiunii de acţiune populară,
care să poată fi intentată de oricine”. 3 Opinia citată avea o dublă motivaţie şi
anume:
• astfel de „acţiune populară” ar crea indivizilor de rea-
credinţă posibilitatea de a şicana administraţia şi de a
periclita activitatea administraţiei publice;
• „acţiunea populară” ar supraîncărca activitatea instanţelor de
Menţionăm că soluţia aleasă de legiuitor a fost dezavuată de
profesorul Tudor Drăganu încă din faza Proiectului de Lege, printre altele şi
pe temeiul că această soluţie nu este cunoscută în nici o legislaţie vest-
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.241 din 11 mai 2001
2
3
C.G. Rarincescu, op. citată, p.35
503
europeană. Mai mult, în opinia citată se apreciază că: „o acţiune populară de
tipul celei preconizate de proiectul în discuţie (devenit Lege s.n.) este cu atât
mai riscantă într-un sistem de drept cum este cel al României, în care
litigiile de contencios administrativ sunt soluţionate de instanţe care aparţin
puterii judecătoreşti, dat fiind că acestea, prin însăşi raţiunea existenţei lor,
trebuie să-şi desfăşoare activitatea prin aplicarea unei proceduri care să le
ferească de riscul de a interveni în sfera de competenţă a puterii executive şi
a celei legiuitoare.”1
Pentru aceste considerente, opinăm că prevederile Legii nr.554/2004
privind contenciosul administrativ trebuie amendate sub acest aspect.
3. O a treia chestiune pe care o abordăm, pune în discuţie
constituţionalitatea dispoziţiilor art.3 alin. (2) din Lege, potrivit cărora:
„Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de
contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin
care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi
şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată”.
Cu alte cuvinte, legiuitorul organic conferă Agenţiei Naţionale a
Funcţionarilor Publici dreptul de a exercita tutela administrativă asupra
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, într-un anumit
domeniu, cel al funcţiei publice.
funcţionarilor publici, republicată,2 Agenţia Naţională a Funcţionarilor
Publici este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu
personalitate juridică, condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat,
numit de către primul-ministru.
În fapt şi drept dispoziţiile art.3 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 au
menirea de a consolida prevederile în materie consfinţite în art.20 din Legea
nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
Problema care rămâne este aceea de a şti dacă dispoziţiile art. 3 alin.
(2) din Lege, sunt sau nu constituţionale prin raportare la art.120, alin. (1)
din Constituţia României, republicată? În ceea ce ne priveşte, răspunsul este
negativ.
2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul

administrativ conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004
Analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr.544/2004,
ne permite să identificăm mai multe condiţii ce se cer a fi întrunite pentru a
se putea promova acţiunea în contenciosul administrativ, după cum
urmează:
1
2
504
1) Condiţia ca actul atacat să fie un act
administrativ în formă tipică, atipică sau asimilată;
2) Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de
o autoritate publică;
3) Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept
recunoscut de lege ori un interes legitim;
4) Condiţia referitoare la calitatea reclamantului;
5) Condiţia îndeplinirii procedurii administrative
prealabile sau/şi a recursului administrativ ierarhic;
6) Condiţia introducerii acţiunii în termenele
prevăzute de lege.
2.3.1 Condiţia atacării unui act administrativ în formă tipică,
atipică sau asimilată
Prin coroborarea dispoziţiilor art. 52 alin. 1 din Constituţia
României, republicată, cu cele ale art. 1 alin. 1 din Legea nr. 544/2004
rezultă că actul atacat trebuie să fie un act administrativ, cu alte cuvinte o
manifestare unilaterală de voinţă, care emană de la o autoritate publică în
scopul de a produce efecte juridice.
Per a contrario, actele juridice de o altă natură (drept civil, dreptul
muncii, drept comercial etc.) nu vor putea face obiectul controlului
judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ ci, potrivit altor legi
speciale.
Spre deosebire de vechea reglementare, legiuitorul defineşte
noţiunea de act administrativ clarificând astfel o serie de dispute doctrinare
purtate sub imperiul Legii nr. 29/1990.
Astfel, conform art. 2 alin. 1 lit. c din legea organică a
contenciosului administrativ, actul administrativ este „actul unilateral cu
caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea
executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau
stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul
prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect:
- punerea în valoare a bunurilor proprietate publică;
- executarea lucrărilor de interes public;
- prestarea serviciilor publice;
- achiziţiile publice.”
În acelaşi timp, conform art. 1 alin. 1 şi art. 8 alin. 1 din Lege, se
poate adresa instanţei de contencios – administrativ şi persoana a cărei
cerere nu a fost soluţionată în termenul legal, precum şi cea căreia i-a fost
lezat un drept recunoscut de lege sau un interes legitim, prin refuzul
nejustificat al autorităţii publice.
505
Cu alte cuvinte, legiuitorul asimilează faptul de a nu soluţiona în
termenul legal o cerere şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere cu actul
administrativ, datorită efectelor juridice pe care le produc cele două fapte
juridice.
Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri este definită ca fiind
„faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la
înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen.”1
Potrivit art. 2 alin. 1 lit. h din lege, refuzul nejustificat de a
soluţiona o cerere semnifică „exprimarea explicită cu exces de putere a
voinţei de a nu rezolva cererea”, prin exces de putere în înţelegând
„exercitarea dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei
publice, prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale
cetăţenilor, prevăzute de Constituţie sau de lege.”2
Aşadar, instanţele de contencios administrativ pot cenzura pe calea
acţiunii directe, legalitatea actului administrativ propriu – zis, legalitatea
actului administrativ asimilat, care poate îmbrăca forma contractului
administrativ, precum şi nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri sau
pe cea a refuzului nejustificat de a soluţiona o cerere, după caz, adică actul
administrativ atipic.
În acelaşi timp, reiterând în art. 6 alin. 1 din lege teza consacrată de
art. 21 alin. 4 din Constituţia României, republicată, conform căruia
„jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”, legea
permite şi atacarea actelor administrativ–jurisdicţionale.
Prin act administrativ–jurisdicţional legiuitorul înţelege „actul
juridic emis de o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în
soluţionarea unui conflict, după o procedură bazată pe contradictorialitate şi
cu asigurarea dreptului la apărare.”3
Sediul materiei îl constituie art. 6 alin. 2-4 din Legea nr. 554/2004,
în următoarea redactare:
„(2) Actele administrativ – jurisdicţionale pot fi atacate direct la
instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art. 10, în termen
de 15 zile de la comunicare, dacă partea nu exercită căile administrativ –
jurisdicţionale de atac.
(3) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială
înţelege să nu utilizeze calea administrativ–jurisdicţională de atac, va
notifica aceasta organului administrativ–jurisdicţional competent. Termenul
prevăzut la alin. 2 începe să curgă de la data notificării.
(4) Dacă partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială
înţelege să renunţe la calea administrativ–jurisdicţională în timpul
1
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. g din Legea nr. 554/2004
2
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
3
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 554/2004
506
soluţionării acestui litigiu, va notifica intenţia sa organului administrativ–
jurisdicţional sesizat, care va emite o decizie ce atestă renunţarea la
jurisdicţia administrativă specială. Termenul prevăzut la alin. (2) începe să
curgă de la data comunicării acestei decizii.”
Din interpretarea dispoziţiilor alin. (2) considerăm că se pot deduce
următoarele:
a) actele administrativ–jurisdicţionale pot fi atacate pe calea acţiunii
directe, la instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15
zile de la comunicare;
b) în astfel de ipoteze, fie nu există căi administrativ – jurisdicţionale
de atac, fie legea prevede astfel de căi, pe care însă, reclamantul nu înţelege
să le exercite.
Pe de altă parte, alineatele (3) şi (4) ale art. 6 reglementează
ipotezele în care există căi administrativ–jurisdicţionale de atac pe care
reclamantul înţelege să le exercite, putându-se distinge două situaţii, astfel:
a) reclamantul (partea vătămată) optează pentru a-şi exercita calea
administrativ–jurisdicţională de atac, dar renunţă la ea imediat după ce i s-a
comunicat actul administrativ jurisdicţional (alin. 3);
b) reclamantul renunţă la calea administrativ–jurisdicţională de atac
în timpul soluţionării litigiului de către organul administrativ învestit cu
competenţă administrativ–jurisdicţională (alin. 4).
În ipoteza reglementată de alin. 3 reclamantul are obligaţia de a
notifica organul administrativ – jurisdicţional competent, iar în ipoteza alin.
4 – organul administrativ-jurisdicţional va emite o decizie prin care atestă
renunţarea la jurisdicţia administrativă specială.
Evident că, după parcurgerea acestor etape, reclamantul are deschisă
calea acţiunii în contencios administrativ, în termenul prevăzut la alin. 21
În opinia noastră, textul art. 6 din Legea contenciosului administrativ
este neclar, de natură a crea o practică neunitară pentru situaţiile
reglementate la alin. 3 şi 4.
În sfârşit, menţionăm că dispoziţii cu caracter novator regăsim în art.
9 al legii intitulat „Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului”,
consacrând teza conform căreia „ordonanţele sunt şi rămân acte normative
de sorginte guvernamentală, fiind acte administrative, care prin voinţa
legiuitorului constituant produc efecte juridice la fel ca şi legile (delegarea
legislativă).”2
1
Pentru dezvoltare a se vedea A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ,
geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, pag. 310 – 311; Ana Rozalia Lazăr,
Consideraţii asupra proiectului legii contenciosului administrativ, în Revista de Drept
Public, nr. __, pag. 78 - 79
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 325
507
Astfel, conform art. 9 alin. (1) din lege „persoana vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe, introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită
de excepţia de neconstituţionalitate”.
În astfel de situaţii, dacă instanţa de contencios administrativ
apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege1 va sesiza
Curtea Constituţională prin încheiere motivată şi în acelaşi timp va dispune
suspendarea soluţionării cauzei pe fond.
După pronunţarea soluţiei de către Curtea Constituţională, conform
art. 9 alin. 3 din Legea nr. 554/2004 instanţa de contencios administrativ se
poate găsi într-una din următoarele ipoteze:
a) va repune cauza pe rol şi va fixa termen de judecată cu citarea
părţilor, dacă ordonanţa sau o dispoziţie din ordonanţă a fost declarată
neconstituţională;
b) va respinge acţiunea ca fiind inadmisibilă în fond, în situaţia în
care ordonanţa a fost declarată constituţională.
În fine, alin. 4 al art. 9 din lege, reglementează o altă ipoteză, cea de
introducere a acţiunii în contenciosul administrativ separat, după ce Curtea
Constituţională a cenzurat deja actul administrativ în cauză declarându-l ca
fiind neconstituţional. Textul menţionat are următoarea redactare:
„4) În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este
urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios
administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi
(2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei
Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.”
2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o

autoritate publică
În ceea ce priveşte autoritatea publică emitentă a unui act
administrativ care lezează un drept recunoscut de lege reclamantului ori un
interes legitim, remarcăm faptul că actuala reglementare a adus clarificările
necesare.
Astfel, art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004, defineşte
autoritatea publică ca fiind „orice organ de stat sau al unităţilor
administrativ–teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru
satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul
public.”
1
A se vedea art. 9 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 29 alin. 1 şi 4 din Legea
nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată în M.Of.
al Rom., P. I-a, nr. 502 din 3 iunie 2004
508
În mod evident, la stabilirea semnificaţiei noţiunii de „autoritate
publică” legiuitorul organic s-a bazat atât pe dispoziţiile legii fundamentale,
precum şi pe deciziile Curţii Constituţionale în materie.1
Aşadar, din analiza textului sus menţionat putem concluziona că
legiuitorul a avut în vedere atât autorităţile din sfera puterii executive,
precum şi structuri interne din cadrul Parlamentului sau ale puterii
judecătoreşti, în măsura în care desfăşoară activitate executivă şi
adoptă/emit acte administrative.
În acelaşi timp, legea contenciosului administrativ asimilează
autorităţilor publice persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au
public” în concordanţă cu dispoziţiile art. 136 alin. 4 din Constituţia
României, republicată. Este vorba despre persoane juridice de tip privat,
precum asociaţiile şi fundaţiile care au obţinut în temeiul Ordonanţei
Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii 2, prin hotărâre de
Guvern sau prin lege, după caz, statutul de utilitate publică.
2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut

de lege ori un interes legitim
Potrivit art. 1 alin. 1 din Lege, se poate adresa instanţei de
contencios administrativ orice persoană care se consideră vătămată într-un
drept al său ori într-un interes legitim, prin activitatea abuzivă a unei
autorităţi publice.
Legiuitorul a pus astfel în acord dispoziţiile legii organice a
contenciosului administrativ cu cele ale art. 21 alin. 1 şi art. 52 alin. 1 din
Problema ocrotirii „interesului” pe calea contenciosului
administrativ a format obiectul de analiză al doctrinei, a fost reglementată în
mod diferit de legislaţie în decursul timpului şi, tot astfel, interpretată în
jurisprudenţă.3
Astfel, prof. C. G. Rarincescu analizând diferenţele existente între un
drept şi un interes, definea dreptul subiectiv ca fiind „acea putere de a
pretinde cuiva un lucru oarecare, o acţiune sau o abstenţiune, putere
recunoscută şi garantată de ordinea juridică, prin posibilitatea de a exercita
la nevoie o acţiune în justiţie4.
1
A se vedea, Curtea Constituţională, Decizia nr. 148 din 16 aprilie 2003, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 12 mai 2003
2
Publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000, cu modificările şi
3
Pentru dezvoltare, a se vedea: C.G. Rarincescu, op. citată, pag.226-224, Jean Vermeulen,
Evoluţia dreptului administrativ român, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice „Vremea”,
pag. 102-105, A. Iorgovan, op. citată, V. Vedinaş, op. citată, pag. 183 - 187
4
509
În opinia autorului, pentru a exista un drept subiectiv care să-i
confere individului protecţie, inclusiv prin promovarea unei acţiuni în
justiţie sunt necesare în mod cumulativ, două condiţii, după cum urmează:
a) să existe în sarcina subiectului pasiv al raportului juridic obligaţia
de a satisface exigenţa emisă, obligaţie instituită şi impusă prin ordinea
juridică;
b) obligaţia în sarcina subiectului pasiv trebuie să „fie instituită de
ordinea juridică în vederea unor interese particulare, susceptibile de a fi
individualizate în persoana unui anume titular”1.
Din această perspectivă, prof. C.G. Rarincescu aprecia că, uneori
practica Curţii de Casaţie s-a dovedit a avea o viziune „foarte largă despre
cuprinsul cuvântului drept”.
În acest context, autorul releva că „totuşi nu se poate merge cu
interpretarea până acolo încât să se declare că prin cuvântul drept putem
chiar înţelege şi interesele directe şi personale. Dreptul poate să fie luat în
accepţiunea dată de Ihering, ca fiind interesul proteguit juridiceşte, dar nu
se poate spune că în sistemul român, chiar simplele interese directe şi
personale, dar neproteguite de lege, pot forma baza unei acţiuni de
contencios administrativ”2. În opinia noastră această interpretare este de
actualitate şi astăzi, după revizuirea Constituţiei.
Spre pildă, într-o opinie, se susţin pe deplin justificat următoarele
puncte de vedere cu privire la dispoziţiile art. 21 alin. 1 din Legea
fundamentală: „S-ar putea pune întrebarea: de ce în Constituţie se foloseşte
exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a posibilităţilor
de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul
„interese”? Pentru a răspunde la aceste întrebări, trebuie să arătăm că legea
fundamentală şi celelalte legi nu apără şi nu garantează orice interese, ci
numai pe acelea care se întemeiază pe drept, pe cutumă, în general pe
izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele
fiind contrare legalităţii şi statului de drept”3
Aşadar, se impune concluzia conform căreia Constituţia României,
republicată şi Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 ocrotesc
două categorii de valori, respectiv drepturile subiective şi interesele
legitime.
Apoi, trebuie observat faptul că potrivit Tezei a II-a art. 1 alin. 1 din
lege, interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
Prin interes legitim privat legiuitorul înţelege „posibilitatea de a
pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv
viitor şi previzibil, prefigurat”, iar interesul legitim public constă în
1
Ibidem, pag. 226
2
Ibidem, pag. 228
3
M. Constantinescu, A.Iorgovan, I.Muraru, E.S.Tănăsescu, op. citată, pag. 21
510
„posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării
unui drept fundamental care se exercită colectiv ori, după caz, în
considerarea apărării unui interes public”1. Ne apare astfel, în mod evident,
diferenţierea stabilită de legiuitor între interesul legitim privat, care priveşte
realizarea unui drept subiectiv viitor, previzibil şi prefigurat, pe de o parte,
şi interesul legitim public care vizează realizarea unui drept fundamental (cu
alte cuvinte constituţional) care se exercită în mod colectiv ori, după caz,
apărarea unui interes public, pe de altă parte.
Pe cale de consecinţă şi în contextul dispoziţiilor art. 2 alin. 1 lit. a
din lege referitoare la persoana vătămată, apreciem că:
a) lezarea unui interes legitim privat poate fi invocată de orice
persoană fizică sau juridică de drept privat ori grup de persoane fizice;
b) lezarea unui interes legitim public poate fi invocată de
organismele sociale astfel cum sunt definite în art. 2 alin. 1 lit. r din lege,
precum şi de autorităţile publice.
2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului

În ceea ce priveşte reclamantul în cauzele deduse judecăţii în
contenciosul administrativ, Legea nr. 554/2004 aduce o serie de modificări
esenţiale faţă de vechea reglementare, stabilind subiectele de sesiză atât în
contenciosul subiectiv, precum şi în contenciosul obiectiv.
Sediul materiei îl regăsim în art. 1 din lege, intitulat „Subiectele de
sezină”.
În lucrarea „Noua lege a contenciosului administrativ – geneză şi
explicaţii”, autorul subliniază: „Art. 1 se deosebeşte, nu numai prin
conţinutul reglementării în sine, dar şi prin filozofia pe care se
fundamentează reglementarea, atât de art. 1 al Legii nr. 29/1990, cât şi de
art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925”.2
Conform art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004: „Orice persoană care
se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către
o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.”
Aşadar, textul citat instituie regula conform căreia orice persoană,
cu alte cuvinte persoana fizică şi/sau persoana juridică pot avea calitatea
de reclamant în contenciosul administrativ, dacă se consideră lezate într-un
drept subiectiv personal sau interes legitim personal.
1
A se vedea art. 2 alin. 1 lit. o şi p din Legea nr. 554/2004
2
A. Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ – Geneză şi explicaţii, Ed. Roata,
Bucureşti, 2004, pag. 264
511
În al doilea rând, calitatea de reclamant în acţiunile de contencios
administrativ o poate avea o terţă persoană faţă de subiectele raportului de
drept administrativ, respectiv autoritatea emitentă şi beneficiarul efectelor
Această calitate este conferită terţului de dispoziţiile cuprinse în alin.
2 al art. 1, conform cărora:
„(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana
vătămată într-un drept al său într-un interes legitim printr-un act
administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
Raţiunea acestor dispoziţii cu caracter de noutate a fost aceea de a
pune „în relaţie şi pe terţa persoană cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul
actului administrativ”1. În acest fel, terţul poate intenta acţiune în
contenciosul administrativ, atât împotriva autorităţii de la care emană actul
administrativ, cât şi împotriva acestuia.
În al treilea rând poate avea calitatea de reclamant în contenciosul
administrativ, instituţia Avocatul Poporului, astfel cum prevăd dispoziţiile
alin. 3 al art. 1.
Avocatul Poporului poate avea calitatea de reclamant într-o dublă
ipoteză, astfel:
a) în acţiunile de contencios subiectiv, ipostază în care acordă sprijin
cetăţeanului, la sesizarea acestuia. În aceste situaţii, conform tezei a II-a din
alin. 3 al art. 1 „Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant,
urmând a fi citat în această calitate”.
b) În acţiunile de contencios obiectiv, ori de câte ori prin acţiune
urmăreşte apărarea ordinii de drept care vizează drepturile fundamentale ale
cetăţeanului.
În al patrulea rând, remarcăm că potrivit dispoziţiilor alin. 4 şi 5
ale art. 1, calitatea de reclamant în litigiile de contencios administrativ a fost
conferită Ministerului Public, realizându-se în acest fel punerea în valoare a
dispoziţiilor art. 131 al. 1 din Constituţia României, republicată, potrivit
cărora: „În activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele
generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi
libertăţile cetăţenilor”. În situaţiile în care, potrivit competenţei legale,
Ministerul Public constată încălcarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor
legitime ale persoanelor printr-un act administrativ individual, sesizează
instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de
la sediul persoanei juridice. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de
reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
Pe de altă parte, ori de câte ori Ministerul Public apreciază că un act
administrativ cu caracter normativ a fost emis / adoptat cu exces de putere,
1
512
va sesiza instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul
autorităţii publice emitente.
În al cincilea rând, subliniem că alin. 6 al art. 1 conţine, de
asemenea, dispoziţii cu caracter de noutate care atribuie autorităţii publice
emitente a unui act administrativ nelegal posibilitatea de a solicita instanţei
de contencios administrativ competente anularea acestuia.
Se tranşează astfel chestiunea imposibilităţii de a revoca un act
administrativ care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. Textul
menţionat are următoarea redactare: „(6) Autoritatea publică emitentă a unui
act administrativ nelegal poate să solicite instanţei constatarea nulităţii
acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în
circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa
se va pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza
actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor civile produse”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit indubitabil competenţa instanţei de
contencios administrativ, atât pentru acţiunea administrativă, precum şi
pentru acţiunea civilă pendinte de aceasta.
În al şaselea rând, conform alineatului 8 al art. 1, acţiunile în
contencios administrativ pot fi introduse de prefect, de Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici, precum şi de orice persoană juridică de drept public,
atunci când sunt lezate într-un drept sau, după caz, a fost lezat un interes
legitim public.
În sfârşit, învederăm că art.2 lit. a din Lege, înţelege prin „persoană
vătămată”: „orice persoană fizică sau juridică ori grup de persoane fizice,
titulare ale unor drepturi subiective sau interese legitime private vătămate
prin acte administrative; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei
vătămate şi organismele sociale care invocă vătămarea unui interes public
prin actul administrativ atacat.”
Faţă de cele expuse, concluzionăm următoarele:
a) calitatea de reclamant o poate avea orice persoană, cu alte cuvinte
atât persoana fizică precum şi persoana juridică;
b) deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că pentru a avea
calitatea de reclamant, persoana fizică trebuie să aibă capacitate de folosinţă,
capacitate de exerciţiu şi capacitate procesuală;
c) cu privire la persoanele juridice, care pot fi atât de drept public
precum şi de drept privat, apreciem că pentru a putea avea calitatea de
reclamant trebuie să îndeplinească condiţiile prevăzute de Decretul
nr.31/1954 şi/sau de Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la
asociaţii şi fundaţii.
2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative

prealabile
513
Aşa cum s-a mai arătat în literatura de specialitate, raţiunea instituirii
acestei proceduri „rezidă în faptul de a se încerca să se evite, pe cât posibil,
declanşarea unui litigiu care ar putea fi stins mai operativ şi cu cheltuieli
mai mici de către cei interesaţi1, pe de-o parte, cât şi aceea de a
descongestiona activitatea instanţelor judecătoreşti, pe de altă parte.
Caracterul obligatoriu al procedurii administrative prealabile a
constituit un subiect de dispută doctrinară sub imperiul Legii contenciosului
administrativ nr. 29/1990, fiind exprimate opinii pro şi contra. Prin Decizia
nr. 416/1995 secţia de contencios a Curţii Supreme de Justiţie a stabilit că:
„în cazul neîndeplinirii de către reclamant a procedurii reclamaţiei
administrative prealabile, cererea va fi respinsă ca inadmisibilă, deoarece
procedura prealabilă este o condiţie specială de exercitare a dreptului la
acţiune reglementată prin Legea nr. 29/1990”.2
Problema a revenit în actualitate după revizuirea Legii fundamentale.
Textul care a generat dezbaterile doctrinare îl regăsim în art.21 alin. 4 din
Constituţia României, republicată, care are următoarea redactare:
„Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite”.
Având în vedere textul constituţional citat, o parte a doctrinei a
susţinut teza conform căreia procedura prealabilă prevăzută de art. 5 din
vechea reglementare a contenciosului administrativ Legea nr. 29/ 1990, nu
mai este obligatorie.
În acelaşi timp, însă, într-o altă opinie s-a relevat faptul că sintagma
„jurisdicţii speciale administrative” din art. 21 alin. 4 al Legii fundamentale
are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în
faţa unui organ administrativ-jurisdicţional şi care se finalizează prin
emiterea /adoptarea unui act administrativ jurisdicţional. Or, aşa fiind, se
susţine în opinia la care facem referire: „Nu intră în această categorie
recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept
condiţii pentru introducerea unei acţiuni în justiţie, între care şi Legea
contenciosului administrativ.”
Problema a fost elucidată de actuala reglementare a contenciosului
administrativ, în art. 7 intitulat „Procedura prealabilă”.
Conform alin. 1 din articolul menţionat: „Înainte de a se adresa
instanţei de contencios administrativ competentă, persoana care se consideră
vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în
parte a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului
ierarhic superior, dacă acesta există.”
1
M. Preda, Drept administrativ, partea generală, Ediţie revăzută şi adăugită, Lumina Lex,
Buc, 2000, p. 258
2
A se vedea revista „Dreptul”, Tabla de materii pe anul 1996, pag. 36
514
Din interpretarea textului legal menţionat, putem desprinde
următoarele reguli privind procedura administrativă prealabilă:
d) poate îmbrăca două forme, şi anume:
- recursul graţios, situaţie în care plângerea se adresează
autorităţii emitente a actului administrativ;
- recursul administrativ ierarhic, situaţie în care plângerea
se adresează organului ierarhic superior celui care a emis
actul administrativ;
e) caracterul obligatoriu al acestei proceduri. Pe cale de
consecinţă, acţiunea în contenciosul administrativ este inadmisibilă, dacă
procedura administrativă prealabilă nu a fost efectuată;
f) reclamantul are libertatea de a-şi alege calea
administrativă de atac, respectiv recursul graţios sau recursul ierarhic.
Uneori însă, în cazul actelor administrative emise de Preşedintele României,
Guvern, autorităţile administraţiei publice locale recursul ierarhic nu este
posibil, neexistând raporturi de subordonare;
g) reclamantul poate apela la ambele căi de atac
administrative;
h) termenul înăuntrul căruia se poate exercita calea de atac
administrativă (procedura prealabilă) este de 30 de zile şi începe să curgă de
la data comunicării actului administrativ tipic (manifestare unilaterală de
voinţă)1;
i) spre deosebire de vechea reglementare din interpretarea
textului rezultă indubitabil că procedura prealabilă nu se aplică în cazul
actului administrativ asimilat (refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere)
sau, nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri - tăcerea administraţiei;
j) conform art. 7 alin. 7 din lege, „pentru motive temeinice”
plângerea prealabilă poate fi introdusă şi după termenul de 30 de zile
prevăzut la alin. 1, dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.
Totodată, legiuitorul stabileşte natura juridică a termenului de 6 luni, ca
fiind termen de prescripţie. Având în vedere faptul că legiuitorul nu
defineşte înţelesul sintagmei „motive temeinice”, dispoziţia este de natură a
crea confuzie şi o practică neunitară.
Consfinţind procedura administrativă prealabilă este evident că
legiuitorul a urmărit soluţionarea în procedură necontencioasă a conflictului
iscat între autoritatea publică şi persoana care se consideră lezată de aceasta,
prin activitatea sa abuzivă.
Pe de altă parte, remarcăm că potrivit prevederilor alin. 2 al art. 7 de
procedură administrativă prealabilă se poate uza şi în situaţia în care legea
specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar reclamantul
nu a optat pentru exercitarea acesteia.
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 188
515
În al treilea rând, subliniem că alin. 3 al art. 7 stabileşte „Este
îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un
drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu
caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a
luat la cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului
de 6 luni prevăzut la alin. 7”.
Este o prevedere cu caracter de noutate, consecinţă firească a
dispoziţiilor cuprinse în art. 1 alin. 2 din lege privind conferirea calităţii de
reclamant unui terţ.
În al patrulea rând, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca
obiect contractele administrative are semnificaţia concilierii în cazul
litigiilor comerciale, aplicându-se în mod corespunzător dispoziţiile
Capitolului XIV din Codul de procedură civilă.
În sfârşit, remarcăm că alineatul 5 al art. 7 conţine dispoziţii cu
caracter derogator faţă de regula obligativităţii procedurii administrative
prealabile. Astfel, procedura prealabilă nu este obligatorie în cazul acţiunilor
introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia
Naţională a Funcţionarilor Publici, a celor care privesc cererile celor
vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe şi în cauzele în care
controlul judecătoresc asupra actului administrativ se exercită prin
invocarea excepţiei de nelegalitate.
În legătură cu aceste dispoziţii, trebuie să constatăm, din nou,
inconsecvenţa legiuitorului nostru care, reglementează în mod
contradictoriu materia procedurii administrative prealabile în două legi
organice, respectiv Legea contenciosului administrativ şi Legea privind
prefectul şi instituţia prefectului.1
Astfel, art. 26 din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia
prefectului, cu modificările şi completările ulterioare prevede: „În
exercitarea atribuţiei cu privire la verificarea legalităţii actelor
administrative ale consiliului judeţean, ale preşedintelui consiliului judeţean,
ale consiliului local sau ale primarului, prefectul, cu cel puţin 10 zile
înaintea introducerii acţiunii în contenciosul administrativ, va solicita
autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară, reanalizarea actului
socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia”.
Cu alte cuvinte, o dispoziţie (art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004)
stabileşte caracterul facultativ al procedurii administrative prealabile în
cazul acţiunilor promovate de prefect, iar, o altă dispoziţie (art. 26 din Legea
1
Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 658 din 21 iulie 2004, modificată şi completată prin O.U.G. nr.
179/2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr.1142 din 16 decembrie
2005, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 181/2006, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 450 din 24 mai 2006
516
nr. 340/2004 cu modificările şi completările ulterioare) consacră caracterul
obligatoriu al acesteia.
Fără a mai pune în discuţie principiul modificării implicite pe care le
aduce noua reglementare, considerăm necesară punerea în acord a
dispoziţiilor în cauză.
În ceea ce ne priveşte, optăm pentru obligativitatea procedurii
prealabile în cazul acţiunilor promovate de prefect, soluţie care ar conduce
la degrevarea instanţelor de contencios administrativ.
Pe de altă parte, relevăm şi faptul că acţiunea prealabilă trebuie
introdusă de prefect în termen de „cel puţin 10 zile înaintea introducerii
acţiunii în contenciosul administrativ”, conform art. 26 din Legea
nr.340/2004 cu modificările şi completările ulterioare, faţă de termenul de
30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004.
2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal

De-a lungul vremii, în doctrina de specialitate, s-au purtat ample
discuţii cu privire la termenele stabilite de legile contenciosului
administrativ pentru introducerea acţiunii şi, mai ales, cu privire la natura
lor juridică.
Noua lege a contenciosului administrativ a dorit să elimine
posibilitatea unor interpretări contradictorii, neunitare în doctrină şi
jurisprudenţă, stabilind natura juridică a termenelor.
Sediul materiei îl regăsim în art. 11 intitulat „Termenul de
introducere a acţiunii”, conform căruia:
(1) Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ
individual sau recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate
se pot introduce în termen de 6 luni de la:
c) data primirii răspunsului la plângerea prealabilă
sau, după caz, data comunicării refuzului, considerat nejustificat, de
soluţionare a cererii;
d) data expirării termenului legal de soluţionare a
cererii, fără a depăşi termenul prevăzut la alin. (2);
e) data încheierii procesului – verbal de finalizare
a procedurii concilierii, în cazul contractelor administrative;
(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ unilateral,
cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai
târziu de un an de la data emiterii actului.”
Din interpretarea textelor citate putem desprinde următoarele reguli:
1) legiuitorul a instituit două termene în care se poate introduce
acţiunea în contenciosul administrativ, şi anume:
• un termen de 6 luni, care reprezintă regula;
517
•un termen de un an, care reprezintă excepţia, reclamantul
urmând să facă dovada „motivelor temeinice” care l-au
împiedicat să introducă acţiunea în termenul de 6 luni.
Evident, că revine instanţei de contencios administrativ
competenţa de a admite sau de a respinge acţiunea pentru
tardivitate, în funcţie de probatoriul administrat în cauză.
2) termenul de 6 luni (regula) are în vedere acţiunile îndreptate
împotriva actului administrativ tipic, actului administrativ atipic (refuzul
nejustificat şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri), precum şi a
actului administrativ asimilat (contractul administrativ)1
3) termenul de un an, care reprezintă excepţia, se aplică numai în
cazul acţiunilor îndreptate împotriva actului administrativ tipic,
manifestare unilaterală de voinţă;
4) momentul de la care începe să curgă termenul de 6 luni şi
respectiv termenul de un an.
Pe de altă parte, în alineatul 3 al art. 11 se stabilesc regulile
aplicabile acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul
Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la
data când s-a cunoscut existenţa actului nelegal „fiind aplicabile în mod
corespunzător prevederile alin. (2).”
Cu alte cuvinte, termenul de 6 luni începe să curgă de la data la care
s-a cunoscut existenţa actului, iar, pentru motive temeinice acţiunea poate fi
introdusă în termen de un an de zile de la data emiterii actului administrativ
considerat a fi nelegal.
Şi în astfel de situaţii temeinicia motivelor va fi apreciată de instanţa
de contencios administrativ, care poate admite sau, dimpotrivă poate
respinge acţiunea.
În ceea ce priveşte ordonanţele sau dispoziţii din ordonanţe care se
consideră a fi neconstituţionale, precum şi în cel al actelor administrative cu
caracter normativ care se consideră a fi nelegale, alineatul 4 al articolului la
care ne referim stabileşte că „pot fi atacate oricând”.
Cu alte cuvinte, Legea nr. 554/2004 introduce în premieră caracterul
imprescriptibil al acestui gen de acţiuni, dispoziţii care cu certitudine vor
constitui obiectul unor viitoare controverse. De altfel, iniţiatorul proiectului
actualei reglementări organice a contenciosului administrativ intuieşte acest
lucru spunând: „Este pentru prima dată în legislaţia română când se
consacră o asemenea soluţie, este, suntem siguri, o depăşire a paradigmei
clasice, şi discuţiile nu vor înceta să apară. Soluţia însă, este, înainte de
toate, determinată de filozofia Constituţiei cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate care este imprescriptibilă.”2
1
2
Idem, pag. 324
518
În sfârşit, pentru a preveni eventualele dispute doctrinare, legiuitorul
a stabilit în alineatul 5 al art. 11 natura juridică a termenelor în care poate fi
introdusă acţiunea în contenciosului administrativ, şi anume: termenul de 6
luni este un termen de prescripţie, iar termenul de un an este termen de
decădere.
2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin

contenciosul administrativ
Materia este reglementată de art. 126 alin. 6 şi art. 52 alin. 2 din
Legea fundamentală şi de art. 5 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, conform art. 126 alin. 6 teza I-a din Constituţia României,
republicată: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ este garantat, cu
excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de
comandament cu caracter militar.”
Pe de altă parte, art. 52 consacrând dreptul persoanei vătămate de o
autoritate publică prin activitatea abuzivă a acesteia, de a se adresa instanţei
judecătoreşti competente stabileşte în alin. 2: „Condiţiile şi limitele
exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”. În acest context
constituţional, art. 5 din legea organică a contenciosului administrativ
intitulat „Actele nesupuse controlului şi limitele controlului” instituie
excepţiile, sfera finelor de neprimire precum şi condiţiile în care pot fi
atacate pe calea contenciosului administrativ anumite acte administrative.
Articolul 5 al legii, care constituie obiectul analizei noastre, are
(1) Nu pot fi atacate în contenciosul administrativ:
a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc
raporturile acestora cu Parlamentul;
b) actele de comandament cu caracter militar.
(2) Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele
administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin
lege organică, o altă procedură judiciară”.
Se poate observa că alin. 1 lit. a şi b din legea contenciosului
administrativ a preluat, aproape identic, textul art. 126 alin. 6 din Constituţia
României, republicată, stabilind astfel sfera actelor administrative exceptate
de la controlul judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ.
În acelaşi timp, în alin. 2 se consacră regula conform căreia, prin
lege organică, se poate stabili ca anumite acte administrative să fie
cenzurate sub aspectul legalităţii de alte instanţe judecătoreşti decât cele de
contencios administrativ. Aşadar, acest text nu consacră alte excepţii, ci
stabileşte sfera finelor de neprimire pentru instanţele de contencios
administrativ.
519
Analizând reglementările legale menţionate şi accepţiunea atribuită
„finelor de neprimire” în doctrină, prof. A. Iorgovan aprecia: „faţă de noile
reglementări constituţionale va trebui să admitem că este vorba de sensul
larg al noţiunii, pentru că în sens strict sunt vizate două categorii de situaţii:
excepţiile absolute, cele două ipoteze reglementate de alin. 1 lit. a şi b, şi
excepţii relative, ipoteza „recursului paralel”, reglementată de alin. 2 al art.
5 la care ne referim. Convenim că pentru ca situaţiile prevăzute la alin. 1 să
folosim expresia „excepţii de la contenciosul administrativ”, iar pentru
recursul paralel expresia „fine de neprimire în instanţele de contencios
administrativ”.1
În legătură cu excepţia prevăzută în art. 5 alin. 1 lit. a din lege
subliniem că legiuitorul organic s-a ferit să aducă precizările necesare
lăsând în sarcina doctrinei şi jurisprudenţei elucidarea problemei.
Referitor la excepţia prevăzută în alin. 1 lit. b „actele de
comandament cu caracter militar”, credem că doctrina şi jurisprudenţa au
adus clarificările necesare.
Astfel, prof. C.G. Rarincescu aprecia că actele de comandament
militar se particularizează prin următoarele trăsături:
a) actul emană de la o autoritate publică cu specific de comandament
militar, prin comandament militar înţelegându-se o grupare de
trupe puse sub comanda unui şef determinat (ex. Şeful Statului,
ministrul, comandamentele militare superioare etc.);
b) conţinutul actului are natură militară, cu alte cuvinte este în
legătură directă cu serviciul şi îndatoririle militare;
c) aceste acte conţin ideea de comandă, de ordin etc. specifică
disciplinei militare.
Pe de altă parte, relevăm că deşi jurisprudenţa post revoluţionară nu
a fost consecventă, în ultimul timp a confirmat sensul atribuit de doctrina
interbelică acestei categorii de acte.
În acest sens, edificatoare ni se pare a fi Decizia nr. 1051/1997 a
Curţii Supreme de Justiţie, conform căreia „Prin acte de comandament
militar se înţeleg acele acte care sunt emise de autorităţile militare
competente, în scopul asigurării ordinii şi disciplinei în cadrul unităţilor
militare, a cadrelor militare din aceste unităţi.”
Alineatele 3 şi 4 ale art. 5 din lege reglementează sfera actelor
administrative şi condiţiile în care acestea pot fi atacate la instanţele de
Astfel, conform alin. 3 din art. 5 actele administrative emise pentru:
a) aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu ori a stării
de urgenţă;
b) apărare şi securitate naţională;
1
520
c) restabilirea ordinii publice;
d) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi
epizootiilor, pot fi atacate în instanţele de contencios
administrativ, dar, numai dacă au fost emise cu exces de putere;
e) prin „exces de putere” legiuitorul înţelege „exercitarea dreptului
de apreciere, aparţinând autorităţilor publice, prin încălcarea
drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute
de Constituţie sau de lege”.1
Subliniem în final, faptul că, faţă de vechea reglementare, Legea nr.
554/2004 a restrâns sfera actelor administrative exceptate controlului
judecătoresc exercitat prin contenciosul administrativ.
2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios

administrativ
2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze

litigiile de contencios administrativ
Din coroborarea dispoziţiilor art. 10 alin. 2 şi 3 din Legea

nr.554/2004 cu cele ale art. 2 pct. 1 lit. b şi d şi art. 3 pct. 1 şi 3 din Codul de
procedură civilă2, rezultă că legiuitorul a utilizat un dublu criteriu pentru a
stabili competenţa materială a instanţelor de contencios administrativ, şi
anume:
a) poziţia autorităţii emitente în ierarhia administrativă, distingând
trei nivele: local (comune, oraşe, municipii), judeţean şi central;
b) cuantumul litigiului care are ca obiect taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora.
Totodată, textele legale la care am făcut referire menţin în
contenciosul administrativ, dublul grad de jurisdicţie, respectiv fondul şi
recursul.
Astfel, în fond, litigiile care privesc:
a) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice
locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite,
contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, or până la 5
miliarde lei, se soluţionează de tribunalele administrativ –
fiscale;
b) actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice
centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii,
datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde
lei, se soluţionează de secţiile de contencios administrativ şi
1
A se vedea, art. 2 alin. 1 lit. m din Legea nr. 554/2004
2
Publicat în Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, cu actualizările operate până în iulie 2005
521
fiscal ale curţilor de apel, dacă prin legea specială nu se prevede
altfel.
Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele
administrativ – fiscale se judecă de secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curţilor de apel, iar recursul împotriva sentinţelor pronunţate de
secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel se judecă de
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, dacă legea specială nu prevede altfel.
Sub aspectul teritorial, legiuitorul a stabilit o dublă competenţă,
reclamantul putându-se adresa cu acţiune opţional, fie instanţei de la
domiciliul său, fie celei de la domiciliul pârâtului.
2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ

Acţiunile în contenciosul administrativ pot fi introduse la instanţa
competentă numai după îndeplinirea procedurii administrative prealabile, cu
excepţiile prevăzute de art. 7 alin. 5 din Legea nr. 554/2004 sau de legea
specială.
Calitatea de reclamant o pot avea oricare dintre subiectele de sezină
prevăzute de art. 1 din lege.
Acţiunea reclamantului (cererea de chemare în judecată) trebuie să
cuprindă elementele prevăzute în art. 82 din Codul de procedură civilă,
respectiv: instanţa, numele, prenumele şi domiciliul sau reşedinţa părţilor
(denumirea şi sediul persoanei juridice, reprezentantul legal al acesteia),
obiectul cererii şi semnătura.
Reclamantul va anexa la acţiune, după caz, copia actului
administrativ atacat ori răspunsul autorităţii publice prin care se comunică
refuzul rezolvării cererii sale. În situaţia în care reclamantul nu a primit nici
un răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii înregistrată la
autoritatea publică, precum şi orice înscris care să probeze îndeplinirea
procedurii prealabile, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 12 din Lege.
Totodată, cererile în justiţie prevăzute de Legea contenciosului
administrativ pot fi îndreptate şi împotriva persoanei fizice, funcţionar
public sau personal contractual, care a elaborat, a emis sau încheiat actul ori,
după caz, se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un
drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.
În cazul în care acţiunea se admite, persoana respectivă va putea fi
obligată la plata despăgubirilor, în solidar cu autoritatea publică respectivă.
La primirea cererii de chemare în judecată, instanţa va dispune
citarea părţilor pentru a se asigura respectarea principiului
contradictorialităţii şi a dreptului la apărare. De asemenea, instanţa va putea
solicita autorităţii publice al cărui act este atacat, să-i comunice, de urgenţă,
actul atacat însoţit de întreaga documentaţie pe care s-a fundamentat actul în
cauză, precum şi orice alte înscrisuri considerate a fi utile pentru
soluţionarea cauzei.
În acelaşi mod se va proceda şi în cazul refuzului nejustificat ori, a
tardivităţii în soluţionarea cererii.
522
Dacă autoritatea publică nu trimite în termenul stabilit de instanţă
toate documentele cerute, conducătorul acesteia va fi obligat prin încheiere
interlocutorie, să plătească statului, cu titlu de amendă judiciară, 10% din
salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere nejustificată,
conform art. 13 alin. 4 din Lege.
În legătură cu aceste dispoziţii, ne permitem să facem câteva
comentarii, astfel:
a) cuantumul amenzii judiciare a fost majorat în mod
considerabil faţă de vechea reglementare;
b) întrucât legiuitorul nu defineşte sintagma „întârziere
nejustificată” cu siguranţă practica instanţelor judecătoreşti
va fi neunitară;
c) acest tratament juridic vizează, în principal, funcţionarii
publici din administraţie, alte categorii de funcţionari publici,
în sensul larg al noţiunii, fiind exonerate de această
sancţionare.
Cererile adresate instanţelor se judecă de urgenţă, cu precădere în
şedinţă publică, în completul prevăzut de lege, astfel cum prevăd dispoziţiile
art. 17 alin. 1 din Lege.
Conform art. 17 alin. 2 pentru acţiunile formulate în contenciosul
administrativ se percep taxele de timbru prevăzute de Legea nr. 146/1997
privind taxele judiciare de timbru1, pentru cauzele neevaluabile în bani.
De la această regulă fac excepţie acţiunile care au ca obiect contracte
administrative, care se vor taxa la valoare.
2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa

instanţa în fond
Din analiza dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ rezultă
că pentru a i se recunoaşte lezarea dreptului său ori interesului legitim,
reclamantul poate solicita prin cererea de chemare în judecată adresată
instanţei competente, după caz:
a) anularea sau modificarea în totalitate sau parţială a unui act
administrativ;
b) obligarea autorităţii publice să emită un act administrativ sau
orice alt înscris;
c) obligarea autorităţii publice la plata unor despăgubiri pentru
daunele materiale şi morale cauzate prin actul nelegal,
refuzul nejustificat ori prin nesoluţionarea în termenul legal a
unei cereri.
Evident că cererea de chemare în judecată poate să conţină unul,
două sau toate cele trei „petite”.
În al doilea rând, menţionăm că potrivit art. 8 alin. 2 din lege,
acţiunea în contenciosul administrativ poate avea ca obiect şi „fazele
premergătoare încheierii unui contract administrativ, precum şi orice litigii
legate de aplicarea şi executarea contractului administrativ”.
1
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr. 173 din 29 iulie 1997, cu modificările şi
523
În al treilea rând, relevăm că odată cu cererea de chemare în
judecată, reclamantul poate solicita instanţei suspendarea executării actului
administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. 1 teza a II-a din lege, cererea de
suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o
acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.
În al patrulea rând, subliniem că potrivit art. 14 alin. 1 din lege, „în
cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente”,
reclamantul poate solicita instanţei competente să dispună suspendarea
executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond,
concomitent cu introducerea plângerii administrative prealabile.
În astfel de situaţii, instanţa va rezolva cererea de suspendare, de
urgenţă, cu citarea părţilor.
După citarea părţilor (inclusiv a reprezentantului Ministerului
Public) şi administrarea probatoriului, instanţa de contencios administrativ,
judecând cauza în fond, poate pronunţa soluţiile prevăzute de art. 18 din
lege.
Astfel, conform alin. 1 din articolul menţionat instanţa poate:
a) să anuleze în tot sau în parte actul administrativ ori să-l modifice
corespunzător;
b) să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ ori să
elibereze orice înscris (certificat, adeverinţă, aviz etc.).
În acelaşi timp, instanţa are competenţa de a cenzura şi legalitatea
actelor procedurale sau a operaţiunilor administrative pe care s-a
fundamentat emiterea actului administrativ atacat.1
De asemenea, conform alin. 3 al aceluiaşi articol, instanţa va putea
hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate,
dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
În sfârşit, în situaţiile în care obiectul acţiunii îl constituie un
contract administrativ, conform alin. 4 al art. 18, instanţa de contencios
administrativ poate:
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care
reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părţi îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi când interesul public o cere;
e) obligă la plata unei despăgubiri pentru daunele materiale.
În cazul pronunţării uneia dintre soluţiile prevăzute la alin. 1 şi la
alin. 4 lit. b) şi c), instanţa poate stabili penalităţi pentru fiecare zi de
întârziere.
Potrivit art. 17 alin. 3 din lege, hotărârile instanţei de contencios
administrativ „vor fi redactate şi motivate de urgenţă, în cel mult 10 zile de
la pronunţare”, subliniind astfel celeritatea soluţionării cauzei.
Ne rezumăm doar la a semnala faptul că legiuitorul nu a manifestat
însă aceeaşi exigenţă instituită în art. 13 alin. 4 din lege pentru conducătorul
autorităţii publice care nu trimite, în termenul stabilit documentele solicitate,
1
A se vedea art. 18 alin. 2 din Legea nr. 554/2004
524
neprevăzând nici o sancţiune pentru nerespectarea termenului de redactare şi
motivare a hotărârilor judecătoreşti.
2.5.4 Calea de atac

Hotărârile pronunţate în primă instanţă (fond), pot fi atacate cu
recurs în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare.1
Recursul suspendă executarea şi se judecă de urgenţă.
Potrivit art. 20 alin. 3 din lege, instanţa de recurs poate pronunţa una
dintre următoarele două soluţii:
a) casarea cu trimitere spre rejudecare la instanţa competentă, soluţie
care reprezintă regula. Astfel, când hotărârea primei instanţe a fost dată cu
încălcarea dispoziţiilor referitoare la competenţa materială stabilite prin
legea contenciosului administrativ, cauza se va trimite spre rejudecare, la
instanţa competentă.
În acelaşi mod se va proceda şi în situaţiile în care hotărârea primei
instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul pricinii, cu precizarea că de
această soluţie se poate uza o singură dată.
b) casarea cu reţinere spre rejudecare, soluţie care reprezintă
excepţia. Conform textului legal menţionat, ori de câte ori instanţa de recurs
constată că nu există motive de casare cu trimitere, va dispune casarea
sentinţei recurate şi va rejudeca litigiul în fond.
Pe de altă parte, menţionăm că în art. 21 legiuitorul a reglementat în
premieră „judecarea recursului în situaţii deosebite, instituind o procedură
mai mult ipotetică, aproape imposibil de realizat”2 asupra căreia doctrina şi
jurisprudenţa vor aduce clarificările necesare.
2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de

instanţele contencios administrativ
Procedura de executare a hotărârilor judecătoreşti pronunţate de

instanţele de contencios administrativ este reglementată în Capitolul III al
Legii, art. 22 – 26 şi în art. 2 alin. 1 lit. ş, conform căruia instanţa de
executare este „instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios
administrativ”.
Astfel, în art. 22 este elucidată problema titlului executor, textul
având următoarea redactare: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi
irevocabile, prin care s-au admis acţiunile formulate potrivit dispoziţiilor
prezentei legi, constituie titluri executorii”.
Cu alte cuvinte, nu ne găsim în prezenţa unor titluri executorii în
cazul hotărârilor definitive şi irevocabile prin care au fost respinse acţiunile
formulate şi nici în cazul hotărârilor judecătoreşti care nu au caracter
definitiv şi irevocabil (ex. hotărârile pronunţate în primă instanţă).
Dacă în urma admiterii acţiunii, autoritatea publică este obligată să
încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, ori să elibereze
1
A se vedea art. 20 alin. 1 din Legea nr. 554/2004
2
525
orice înscris (adeverinţă, certificat etc.), executarea hotărârii definitive şi
irevocabile trebuie să se facă în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în
lipsa unui astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii
irevocabile a hotărârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, instanţa va aplica
conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o
amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de
întârziere.
În astfel de situaţii, reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru
întârziere.
Mai mult, chiar, neexecutarea sau nerespectarea hotărârilor
judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa de contencios
administrativ şi după aplicarea amenzii menţionate constituie infracţiuni şi
se sancţionează cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă de la
25.000.000 lei (2.500 lei RON) la 100.000.000 (10.000 lei RON)1
Pe de altă parte, conform art. 23 din lege, hotărârile judecătoreşti
definitive şi irevocabile prin care s-au anulat acte administrative cu caracter
normativ, sunt obligatorii erga omnes şi produc efecte numai pentru viitor.
Aceste hotărâri se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, la
cererea instanţei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata
taxelor de publicitate.2
2.6. Excepţia de nelegalitate

Reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate constituie o altă
noutate pe care o aduce Legea nr. 554/2004, deşi instituţia este tradiţională
în doctrina dreptului administrativ.
Astfel, în perioada interbelică prof. Paul Negulescu arăta că
„înaintea instanţelor de drept comun, când se propune un act de autoritate,
partea contra căreia se invocă poate să opuie excepţiunea de ilegalitate,
conform art. 35 din Legea Curţii de Casaţie din 1912 şi a art. 385 alin. 9
C.pen., pe baza căreia instanţa are căderea să aprecieze legalitatea actului şi
să-l înlăture, dacă este ilegal”.3
Într-o altă opinie a aceleiaşi perioade, prof. C.G. Rarincescu aprecia
că „excepţia de ilegalitate constituie un mijloc de apărare, pe care
particularul poate să o invoce, fie în cazul când este urmărit de
Administraţiune şi dat în judecată penală pe baza vreunui regulament cu
caracter represiv, fie când se găseşte în proces cu Administraţiunea şi
aceasta se întemeiază pe un act administrativ a cărui aplicaţiune cere a se
face în cauză şi a cărei legalitate o contestă particularul.”4
Ulterior, într-o lucrare de referinţă din perioada interbelică, prof.
Tudor Drăganu, defineşte excepţia de nelegalitate ca fiind „un mijloc de
apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri
decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată
1
2
3
4
526
să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca
actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei.”1
Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 „legalitatea unui act
administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe
cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz,
instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului
pe fond, va sesiza, prin încheiere motivată, instanţa de contencios
administrativ competentă, suspendând cauza.”
În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona
cauza, fără a ţine seama de actul a cărei nelegalitate a fost constatată, astfel
cum prevăd dispoziţiile alin. 4 ale art. 4 din Legea nr. 554/2004.
Din analiza textelor menţionate putem identifica particularităţile
controlului judecătoresc al legalităţii actelor administrative prin invocarea
excepţiei de nelegalitate, după cum urmează:
a) excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi
invocată în orice fază procesuală;
b) excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în orice litigiu aflat pe
rolul instanţelor (cauze civile, comerciale, penale, dreptul
muncii etc.);
c) excepţia poate fi ridicată din oficiu, de instanţă sau de oricare
parte;
d) excepţia trebuie să vizeze nelegalitatea actului administrativ
unilateral de care depinde soluţionarea litigiului pe fond;
e) competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate a unui
act administrativ, revine instanţei de contencios administrativ,
la sesizarea, prin încheiere motivată, a instanţei pe rolul căreia
se află soluţionarea litigiului;
f) în cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului administrativ unilateral, instanţa în faţa
căreia a fost ridicată excepţia de nelegalitate, are obligaţia de a
soluţiona cauza fără a lua în considerare respectivul act
administrativ;
g) admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte juridice
numai faţă de părţile din proces şi în consecinţă, stabilirea
caracterului ilegal al actului administrativ se va reflecta numai
în considerentele şi în dispozitivul hotărârii judecătoreşti.2
Regimul juridic al soluţionării excepţiei de nelegalitate este
reglementat în alineatele 2 şi 3 ale art. 4 din lege, care au următoarea
redactare:
„(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după
procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor;
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă
recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare
şi se judecă în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.”
1
T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, pag.260
2
A se vedea, A. Iorgovan, op. citată, pag. 297 – 303; R.N. Petrescu, op. citată, pag. 433 –
434; I. Santai, op. citată, pag.90
527
Aşadar, şi în judecarea excepţiei de nelegalitate legiuitorul a
menţinut principiul dublului grad de jurisdicţie (fondul şi recursul), specific
contenciosului administrativ.
Deşi legea nu prevede în mod expres, apreciem că atât sub aspect
material, precum şi teritorial, competenţa de soluţionare a excepţiei de
nelegalitate revine instanţelor, abilitate de legea contenciosului
administrativ cu soluţionarea acţiunilor care au ca obiect anularea actului
administrativ.
În sfârşit, trebuie să observăm faptul că legiuitorul a prevăzut
soluţionarea „excepţiei de nelegalitate în procedură de urgenţă”, iar a
recursului în termen de 3 zile de la înregistrare, exprimându-ne mari rezerve
cu privire la respectarea acestuia.
Capitolul XV
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ
1. Preliminarii
În statele de drept, întreaga viaţă economico-socială este guvernată
de o diversitate de norme de conduită, obligatorii pentru toţi membrii
societăţii, menite să garanteze desfăşurarea în condiţii normale a activităţii
umane.
Aşa cum am arătat într-un capitol anterior, normele de drept adoptate
sau emise de autorităţile publice, sunt respectate, de regulă, din convingere
de către subiecţii de drept cărora li se adresează. Fiind adoptate de
autorităţile publice competente în exercitarea prerogativelor de putere
publică conferite de lege, normele de drept prevăd atât răspunderea, precum
şi sancţiunile aplicabile subiecţilor de drept care le încalcă.
528
Cu alte cuvinte, încălcarea normelor consacrate în societate va
antrena răspunderea socială a persoanei vinovate care, în funcţie de natura
normei încălcate poate fi, după caz: răspundere juridică, morală, politică etc.
Aşadar, răspunderea juridică este o componentă a răspunderii sociale şi se
particularizează prin faptul că intervine ori de câte ori o persoană încalcă o
normă de drept, printr-o faptă ilicită care poate consta într-o acţiune sau
inacţiune.1
Dată fiind importanţa sa pentru societate, răspunderea juridică
constituie în mod tradiţional o instituţie fundamentală a dreptului.
În funcţie de cele două mari componente ale dreptului perceput ca
totalitate a normelor juridice, respectiv dreptul privat şi dreptul public,
doctrina a consacrat două forme ale răspunderii juridice şi anume:
a) răspunderea juridică în dreptul privat;
b) răspunderea juridică în dreptul public.
Apoi, avându-se în vedere diversele ramuri de drept în care sunt
cuprinse normele care reglementează răspunderea juridică distingem:
răspunderea civilă, răspunderea penală, răspunderea administrativă etc.2
Răspunderea administrativă este o formă a răspunderii juridice care
este antrenată ori de câte ori sunt încălcate normele dreptului administrativ,
prin săvârşirea unei fapte ilicite, denumită generic abatere administrativă.
Răspunderea administrativă are în vedere repararea prejudiciilor
cauzate particularilor prin activitatea culpabilă a statului, autorităţilor
publice, demnitarilor şi funcţionarilor publici, pe de o parte, iar, pe de altă
parte, sancţionarea celor care încalcă normele dreptului administrativ.
În mod constant, doctrina a relevat că spre deosebire de răspunderea
civilă şi răspunderea penală care au o existenţă milenară, fiind consacrate în
anumite forme încă din antichitate, răspunderea administrativă este mult mai
tânără, fiind consfinţită pentru prima dată în Franţa, ca urmare a Marii
Revoluţii Franceze din anul 1789.3
În România, principiul responsabilităţii Statului faţă de cei
administraţi este reglementat pentru prima dată prin Legea pentru înfiinţarea
Consiliului de Stat din 11 februarie 1864. Astfel, potrivit art.51 din lege
particularii şi alte persoane juridice ale căror interese erau vătămate prin
hotărâri ale miniştrilor, prefecţilor sau a altor agenţi administrativi emise cu
exces de putere ori cu încălcarea legilor sau a regulamentelor, se puteau
adresa Consiliului de Stat. În alţi termeni, legea consacra în favoarea
particularilor posibilitatea de a promova recurs contencios împotriva unor
1
I. Santai, op citată, pag. 383
2
V.I. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Partea generală, Ed. A II-a revăzută şi
adăugită, Ed. All, Bucureşti, 1996, pag.415
3
V.I. Prisăcaru, op. citată, pag. 416; A. Iorgovan, op. citată, pag. 193 etc.
529
acte administrative emise cu încălcarea legii de către miniştri, prefecţi sau
alţi agenţi administrativi.
Constituţia din 1866 garanta creanţele asupra Statului şi-n acelaşi
timp instituia o responsabilitate specială a administraţiei pentru cazurile de
expropriere pentru utilitate publică, articolul 19 având următorul conţinut:
„Proprietatea de orice natură, precum şi toate creanţele asupra Statului, sunt
sacre şi neviolabile. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru cauză de
utilitate publică legalmente constatată şi după o dreaptă şi prealabilă
despăgubire.”
Într-un evident progres, Constituţia din 1923 instituie principii de
natură a garanta protecţia particularilor faţă de activitatea abuzivă, culpabilă
a statului, astfel:
a) se reiterează principiul conform căruia nici o persoană nu poate
fi expropriată decât pentru cauză de utilitate publică şi numai
după o prealabilă şi dreaptă despăgubire, stabilită de justiţie
(art.17);
b) menţine dreptul la acţiunea civilă „a părţii vătămate şi în ceea ce
priveşte crimele şi delictele comise de miniştri afară de exerciţiul
funcţiunii lor” (art.98 alin.1);
c) consacră competenţa justiţiei de a se pronunţa asupra daunelor
civile provocate de administraţie, precum şi responsabilitatea
Statului şi a funcţionarilor publici, articolul 99 având următoarea
redactare:
„(1) Orice parte vătămată de un decret sau o dispoziţiune semnată
sau contrasemnată de un ministru care violează un text expres al
Constituţiei sau al altei legi, poate cere Statului, în conformitate cu
dreptul comun, despăgubiri băneşti pentru prejudiciul cauzat.
(2) Fie în cursul judecăţii, fie după pronunţarea hotărârii, ministrul
poate fi chemat, după cererea Statului, în urma votului unui din
Corpurile legiuitoare, înaintea instanţelor ordinare, la răspundere civilă
pentru dauna pretinsă sau suferită de Stat.
(3) Actul ilegal al ministrului nu descarcă de răspundere solidară pe
funcţionarul care a contrasemnat, decât în cazul când acesta a atras
atenţia Ministrului, în scris.”
Cu alte cuvinte, legea fundamentală asimilează Statul, persoană
morală de drept public, cu orice persoană care, trebuie să repare prejudiciul
cauzat prin activitatea sa culpabilă, Statul putându-se îndrepta apoi cu
acţiune împotriva funcţionarului public vinovat. Este consfinţită astfel atât
răspunderea patrimonială a Statului, precum şi cea a funcţionarului public.
În acest sens, prof. Paul Negulescu releva că prin activitatea lor,
organele Statului, exercitând prerogativele de putere publică, pot produce
pagube variate particularilor şi în consecinţă:
530
„Legislaţiunile Statelor moderne admit că particularul care a suferit un
prejudiciu din cauza activităţii de putere publică a Statului are drept la
despăgubire menită să repare paguba încercată.”1
În acelaşi timp, autorul releva că legislaţia în materie diferă de la un stat la
altul: „Astfel, în unele ţări, responsabilitatea există numai faţă de Stat, în
altele numai faţă de funcţionarul care a făcut actul prejudiciabil; în fine, în
altele găsim şi responsabilitatea Statului şi pe aceia a funcţionarului.”2
Pe de altă parte, analizând doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică,
prof. Paul Negulescu constată că s-au consacrat mai multe forme de
responsabilitate pentru activitatea prejudiciabilă a Statului şi anume:
a) responsabilitatea subiectivă, bazată pe culpă;
b) responsabilitatea obiectivă, întemeiată pe ideea de risc;
c) responsabilitatea extralegală, fundamentată pe principiul
solidarităţii şi egalităţii sociale.
Considerând ca fiind nesatisfăcătoare primele două forme de
responsabilitate, prof. Paul Negulescu tratează răspunderea Statului
„aşezând-o pe principiul egalităţii tututor în faţa sarcinilor publice şi pe
acela al solidarităţii care există între membrii societăţii omeneşti.”
Esenţa acestui principiu constă în necesitatea de a nu se aduce daune
nici unui individ, chiar şi atunci când administraţia vizează soluţionarea
intereselor colective, generale. În caz contrar, înseamnă că autorităţile
administraţiei publice, prin activitatea lor ar putea să pună individul în stare
de inegalitate faţă de ceilalţi membri ai colectivităţii, situaţie care contravine
legilor şi a obligaţiilor publice.
„Principiul de solidaritate socială cere ca colectivitatea să ia asupra
sa, asupra tuturor, paguba suferită de unii dintr-ânşii din cauza unui act de
putere publică, făcut în interes general.”3
În concluzie, legislaţia, doctrina şi jurisprudenţa din perioada interbelică au
consacrat răspunderea administrativ-patrimonială a Statului şi a
Pe acelaşi fond de idei, literatura de specialitate postrevoluţionară a
relevat în mod constant că, răspunderea patrimonială a autorităţilor
administraţiei publice se fundamentează pe trei construcţii teoretice juridice
şi anume: teoria echităţii şi egalităţii în faţa sarcinilor publice, teoria riscului
şi teoria relei funcţionări a serviciilor publice.4
1
2
Ibidem
3
4
A. Iorgovan, op. citată, pag. 306-326; V. Vedinaş, op. citată, pag. 622-625
531
2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative
Constituţia României din 1991 a stabilit principiile răspunderii

administrative, precum şi formele acesteia. Aceste principii au fost
îmbunătăţite de Constituţia României, republicată, în care regăsim mai
multe dispoziţii cu o semnificaţie deosebită în materia răspunderii
administrative în articolele 1, 4, 21, 44, 52, 53, 72 al.3 lit.j şi k, 95, 96, 109,
123 şi 126.
Achiesând la o opinie exprimată în doctrină, 1, considerăm că
dispoziţiile legii fundamentale prin care este consacrată răspunderea
administrativă se pot grupa în mai multe categorii, după cum urmează:
a) Dispoziţii generale privind caracterele şi principiile care guvernează
statul român.
Conform art.1, alin.31 „România este stat de drept, democratic şi
social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor sunt
garantate”, alineatul 42 al aceluiaşi articol consacrând în mod expres faptul
că „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului
puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei
constituţionale.”
În spiritul teoriei egalităţii şi solidarităţii sociale, art.4 alin.1 1 din
Constituţia României, republicată, statuează: „Statul are ca fundament
unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.”
b) Dispoziţii cu privire la garantarea dreptului de proprietate sunt
prevăzute în art.44 şi 136.
Astfel, articolul 44 alin.1 garantează dreptul de proprietate privată,
precum şi creanţele asupra statului, ocrotind în mod egal proprietatea
privată, indiferent de proprietar. Constituţia instituie reglementări cu privire
la naţionalizare, expropriere şi la folosirea subsolului unei proprietăţi
imobiliare de către autorităţile publice, precum şi limitele exercitării
dreptului de proprietate privată.
c) Dispoziţii care reglementează organizarea şi funcţionarea
autorităţilor publice, pe care le regăsim în Titlul III intitulat
„Autorităţile publice.”
Astfel, art.95 şi 96 intitulate „Suspendarea din funcţie” şi respectiv
„Punerea sub acuzare” consfinţesc răspunderea Preşedintelui României, iar
art. 109 stabileşte principiile răspunderii politice Guvernului, precum şi pe
cele ale răspunderii juridice, alineatul 3 având următoarea redactare:
„Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt
reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.”
1
V. Vedinaş, op. citată, pag. 627-628
532
Pe de altă parte, art.73 alin.3 din actuala Constituţie stabileşte că
Statutul funcţionarilor publici (lit.j), contenciosul administrativ (lit.k),
organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul
general privind autonomia locală (lit.o) etc. se vor reglementa prin legi
organice.
Organizarea şi funcţionarea autorităţilor care formează sistemul
administraţiei publice, precum şi formele răspunderii politice şi juridice ale
fiecărei autorităţi administrative au fost tratate în capitolele ...
d) Dispoziţii constituţionale privind autoritatea judecătorească şi
instituţia contenciosului administrativ regăsim în Capitolul VI din
Titlul III, precum şi în articolele 21, 52, 53, 123 alin.4 şi 126 alin.6,
texte pe care le-am mai abordat în cuprinsul acestei lucrări.
Considerăm totuşi necesar, să subliniem o modificare de esenţă
adusă de Constituţia României, republicată, cu privire la răspunderea
patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare prin
art.52 alin.3, potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile
cauzate prin eorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile
legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu
rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate,1 acest text stabileşte
două principii cu caracter de noutate şi anume:
a) se instituie răspunderea patrimonială a statului pentru toate
posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor, spre
deosebire de vechiul text care limita răspunderea statului doar pentru
erorile judiciare săvârşite în procesele penale;
b) se instituie răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu
rea-credinţă sau cu gravă neglijenţă, ca o răspundere subsidiară celei
asumate de stat, în condiţiile legii.
În acest context, a fost adoptată Legea nr. 303/2004 privind Statutul
judecătorilor şi procurorilor, Titlul IV al legii reglementând răspunderea
judecătorilor şi procurorilor.2
Pe de altă parte, răspunderea administrativă în diversele forme are şi
un multiplu suport legal.
Aşa de exemplu, dispoziţii cu privire la materia analizată se
regăsesc în:
• Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi
completările ulterioare;
1
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, op. citată,
pag.107-108
2
533
•
Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată, cu modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu
modificările şi completările ulterioare;
• Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu
modificările şi completările ulterioare etc.
Actele normative menţionate consacră răspunderea juridică specifică
diverselor autorităţi ale administraţiilor publice, a demnitarilor şi
funcţionarilor publici, inclusiv răspunderea administrativă sub cele trei
forme, respectiv: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea
administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-patrimonială.
3. Noţiune
Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice
care este antrenată atunci când sunt încălcate normele dreptului
administrativ.1
La fel ca şi oricare altă formă a răspunderii juridice, răspunderea
administrativă este declanşată atunci când sunt încălcate normele de drept
administrativ, prin săvârşirea unei fapte ilicite, acţiune, inacţiune sau faptă
comisiv-omisivă, denumită generic abatere administrativă.
Doctrina a atribuit noţiunii de abatere administrativă două
accepţiuni2, după cum urmează:
a) în sens larg, prin abatere administrativă se înţelege orice încălcare a
normelor de drept administrativ;
b) în sens restrâns, prin abatere administrativă se înţelege numai acea
faptă administrativă ilicită care constituie contravenţie şi care are
drept consecinţă antrenarea răspunderii administrativ-
contravenţionale.
Având în vedere diversitatea, multitudinea şi complexitatea
normelor dreptului administrativ, este firesc faptul că şi sfera abaterilor
administrative şi pe cale de consecinţă a sancţiunilor administrative îmbracă
o paletă foarte largă şi diversificată.
Spre exemplu, răspunderea administrativ-disciplinară poate atrage o
gamă largă de sancţiuni, printre care cităm:
a) avertismentul, retragerea cuvântului, chemare la ordine, eliminarea
din sala de şedinţă, excluderea temporară de la lucrările consiliului şi
1
I. Santai, op. citată, pag. 385
2
Ibidem
534
ale comisiilor de specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă
pentru 1-2 şedinţe etc. prevăzute de art.57 din Legea nr. 393/2004
privind Statutul aleşilor locali;
b) mustrarea scrisă, diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o
perioadă de până la 3 luni, suspendarea dreptului de avansare în
gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţie publică
pe o perioadă de la 1 la 3 ani, destituirea din funcţia publică etc.
prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici;
c) suspendarea din funcţia publică de demnitar public etc.
Pe de altă parte, săvârşirea unei contravenţii are drept consecinţă
antrenarea răspunderii administrativ-contravenţionale şi aplicarea unor
sancţiuni specifice pe care le vom trata într-unul din subcapitolele lucrării de
faţă.
În sfârşit, lezarea unor drepturi subiective sau a unor interese
legitime ale particularilor printr-un act administrativ ilegal cauzator al unui
prejudiciu al unei autorităţi publice ori, prejudicierea particularilor cauzate
prin erori judiciare va antrena răspunderea administrativ-patrimonială a
statului, funcţionarului public sau magistratului.
4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative

Din cele ce preced a reieşit faptul că datorită diversităţii normelor
dreptului administrativ şi implicit , a valorilor pe care acestea le protejează,
răspunderea administrativă nu este unică.
Dimpotrivă, răspunderea administrativă îmbracă mai multe forme, în
funcţie de anumite criterii de clasificare consacrate în literatura de
specialitate.1
Aşa cum am mai precizat, răspunderea administrativă este antrenată
atunci când s-a săvârşit o faptă ilicită, în speţă fiind vorba despre un ilicit
administrativ.
Avându-se în vedere ilicitul administrativ, doctrina distinge trei
forme ale răspunderii administrative, după cum urmează: ilicitul
administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de
prejudicii materiale şi morale.2
Săvârşirea ilicitului administrativ propriu-zis, denumit şi abatere
administrativ disciplinară are drept consecinţă antrenarea răspunderii
administrativ-disciplinare; săvârşirea ilicitului contravenţional
1
A se vedea I. Santai, op. citată, pag. 384; A. Iorgovan, op. citată, pag. 223-224; V.
Vedinaş, op. citată, pag. 586-587
2
A. Iorgovan, op. citată, pag. 223; V. Vedinaş, op. citată, pag. 586-587
535
(contravenţie) va antrena răspunderea administrativ contravenţională, iar
săvârşirea unui ilicit cauzator de prejudicii materiale şi morale va antrena
răspunderea administrativ patrimonială.
Din punct de vedere al scopului urmărit prin declanşarea răspunderii
administrative distingem:
a) răspundere administrativă cu caracter sancţionator (represiv) în
cadrul căreia sunt incluse răspunderea administrativ-disciplinară şi
răspunderea administrativ-contravenţională;
b) răspundere administrativă cu caracter reparator, din cadrul căreia
face parte răspunderea administrativ-patrimonială.
Esenţial de reţinut este însă că dreptului administrativ îi este proprie
şi specifică o anumită formă a răspunderii juridice care, revine după caz:
autorităţilor publice, organismelor nestatale, demnitarilor şi funcţionarilor
publici, precum şi cetăţenilor, ca urmare a săvârşirii unui ilicit administrativ,
prin încălcarea obligaţiilor din raportul administrativ de subordonare,
denumită răspundere administrativă.
Teoria generală a dreptului a fundamentat distincţia dintre subiectul
activ şi subiectul pasiv al faptei ilicite şi implicit ai răspunderii.
Astfel, s-a acreditat teza potrivit căreia subiectul activ al faptei
ilicite, cu alte cuvinte făptuitorul, devine în procesul de tragere la
răspundere subiect pasiv, fiind obligat să suporte consecinţele prevăzute de
lege, în cazul nostru fiind vorba despre sancţiunile administrativ-
disciplinare, administrativ-contravenţionale, respectiv administrativ-
patrimoniale.
Corelativ, subiectul activ al răspunderii juridice administrative
asupra căruia se răsfrâng urmările faptei ilicite, este în acelaşi timp subiect
pasiv al acesteia.
5. Răspunderea administrativ-disciplinară
Aşa cum am mai arătat, răspunderea adnimistrativ disciplinară este o
formă de răspundere specifică a dreptului administrativ care este antrenată
ori de câte ori este săvârşită o abatere administrativă.
Această teză doctrinară este consacrată de art.65 alin.1 din Legea nr.
188/1999 – privind Statutul funcţionarilor publici, conform căruia
„Încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor
corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită
profesională şi civică prevăzute de lege constituie abatere disciplinară şi
atrage răspunderea disciplinară a acestora.”
536
În acelaşi timp, alineatul 2 al aceluiaşi articol stabileşte faptele ilicite
care constituie abateri disciplinare, iar în alin.3 sunt prevăzute sancţiunile
disciplinare aplicabile funcţionarilor publici.
Menţionăm că norme cu un conţinut similar regăsim şi în art.55, 57,
68 şi 69 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, dispoziţii
care au în vedere: preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene,
viceprimarii, consilierii locali şi judeţeni.
În legătură cu această formă a răspunderii juridice, considerăm că
este esenţial de reţinut următoarele particularităţi:
a) Este o răspundere administrativ-disciplinară, specifică dreptului
administrativ şi diferită de răspunderea disciplinară din dreptul
muncii.
Această particularitate îşi are izvorul în „raportul de serviciu” ori, în
„raportul de funcţie de autoritate publică”, stabilite, după caz, între
autoritatea administraţiei publice, pe de o parte şi funcţionarul, respectiv
demnitarul public, pe de altă parte. Cu alte cuvinte este vorba despre un
raport de drept administrativ şi nu despre un raport de muncă, al cărui izvor
îl constituie contractul individual de muncă încheiat între salariat şi
angajator.1
b) Actul administrativ cu caracter individual prin care se aplică
sancţiunea administrativ disciplinară, poate fi atacată de funcţionarul
public ori, după caz, alesul local nemulţumit la instanţa de
contencios administrativ.2
Considerăm că dispoziţiile legale menţionate care stabilesc
competenţa instanţelor de contencios administrativ în soluţionarea litigiilor
care au ca obiect contestarea unei sancţiuni aplicate funcţionarilor publici,
sunt de natură să confirme fără putere de tăgadă natura administrativ
disciplinară a răspunderii antrenată în speţă.
Întrucât această formă a răspunderii administrative a fost tratată în
unele capitole anterioare ale lucrării de faţă, ne rezumăm aici doar la
observaţiile formulate.
1
A se vedea art.1 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.4 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
2
Vezi art.68 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi art.70 din
Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali
537
6. Răspunderea administrativ-patrimonială
6.1. Preliminarii
Este cea de a treia formă a răspunderii administrative care, aşa cum
am arătat la începutul acestui capitol, are deopotrivă suport constituţional şi
legal.
Astfel, art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată, stabileşte
că „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionare în
termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei.
Pe de altă parte, cu caracter de noutate, alin.3 al aceluiaşi articol
instituie principiul potrivit căruia: „Statul răspunde patrimonial pentru
prejudiciile cauzate prin erorile judiciare.”
Din analiza textului constituţional se desprind două concluzii cu
valoare de principiu în materia analizată, şi anume:
a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori
judiciare, spre deosebire de Constituţia din 1991 csre rezuma
răspunderea patrimonială a Statului doar pentru erorile judiciare
săvârşite în procesele penale;
b) Se stabileşte răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor
publice, ori de câte ori, prin activitatea lor ilegală (culpabilă)
provoacă daune unor particulari.
Fundamentată pe principiul constituţional stabilit prin art.52 alin.1,
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 conferă instanţelor de
contencios administrativ competenţa de a cenzura legalitatea actelor
administrative şi de se pronunţa cu privire la daunele cauzate particularilor
prin actele administrative nelegale. Menţinând principiul introdus de vechea
reglementare, Legea nr. 29/1990, art. 18 alin.3 din Legea nr.554/2004
prevede: „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul
a solicitat acest lucru.”
Pe aceste temeiuri legale şi în considerarea tezelor consacrate de
doctrina interbelică, literatura de specialitate contemporană a statuat că
fundamentarea juridică a obligaţiei pe care o are Statul şi autorităţile publice
de a repara prejudiciul cauzat şi-n consecinţă de a răspunde patrimonial, se
regăseşte în conţinutul unor construcţii teoretice, şi anume: teoria relei
funcţionări a autorităţilor administative, teoria riscului şi teoria echităţii şi
egalităţii în faţa sarcinilor publice.
Teoria relei funcţionări a autorităţilor administraţiei publice se
fundamentează pe necesitatea funcţionării legale a acestora. În consecinţă,
538
orice abatere de la litera şi spiritul legii are drept consecinţă activitatea
culpabilă a administraţiei care, va fi obligată să răspundă pentru prejudiciile
cauzate.
Se consacră astfel o răspundere subiectivă a administraţiei publice,
bazată pe culpă.
Teoria riscului are în vedere stabilirea unei legături cauzale între
activitatea autorităţilor administrative, actele şi faptele acesteia pe de o parte
şi prejudiciul cauzat, pe de altă parte. Teoria se fundamentează pe ideea că
şi în ipoteza în care administraţia îţi desfăşoară activitatea cu respectarea
riguroasă a legii, există riscul de a provoca particularilor anumite pagube. În
acest context, teoria riscului propune înlocuirea răspunderii subiective
bazată pe culpă, cu o răspundere obiectivă a administraţiei.
Teoria echităţii şi egalităţii tuturor cetăţenilor în faţa serviciilor
publice şi pe acela al solidarităţii care există între membrii societăţii.
Principiul de solidaritate socială impune ca societatea să preia asupra sa,
asupra tuturor membrilor săi, paguba suferită de un cetăţean din cauza unui
act de putere publică, care a avut în vedere satisfacerea interesului general.
Cele trei teorii apar ca o consecinţă firească a raporturilor de drept
public stabilite între autorităţile administraţiei publice, care sunt înfiinţate
pentru a funcţiona în mod legal, şi particulari care, atunci când sunt
vătămaţi, prin autoritatea abuzivă a administraţiei, pot pretinde anularea
actelor nelegale şi repararea pagubelor.
6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-

patrimoniale
Răspunderea administrativ-patrimonială este reglementată de
legiuitorul nostru cosntituant în mai multe texte, printre care cităm art.1
alin.3, art.44, art.52, art.53, art.73 lit. j şi k, art.109 alin.3, art.123 alin.5 şi
art.126 alin.6.
Astfel, legea fundamentală garantează dreptul de proprietate şi
creanţele particularilor asupra Statului, art.44 alin.1 având următorul
conţinut: „Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra Statului, sunt
garantate. Conţinutul şi limitele acstor drepturi sunt stabilite de lege.”
În acelaşi timp, într-o nouă concepţie faţă de forma iniţială,
Constituţia României, republicată, instituie principiul răspunderii
patrimoniale a Statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin erori
judiciare. Noutatea rezidă în faptul că a fost stabilită răspunderea Statului
pentru toate posibilele erori judiciare şi nu doar pentru cele săvârşite în
procesele penale, art.52 alin.3 având următorul conţinut: „Statul răspunde
patrimonial pentru prejudiciile caizate prin erorile judiciare. Răspunderea
statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea
539
magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă
neglijenţă.”
În sfârşit, Constituţia recunoaşte persoanei vătămate într-un drept
subiectiv ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri,
posibilitatea ca instanţa judecătorească competentă să-i recunoască dreptul
pretins sau interesul legitim, anularea actului şi repararea cauzei.1
Aşadar, din coroborarea dispoziţiilor constituţionale menţionate
putem conchide că legea fundamentală consacră responsabilitatea
autorităţilor faţă de particular, după cum urmează:
a) răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare, indiferent de natura procesului;
b) dreptul particularilor la repararea pagubelor cauzate de autorităţile
publice, după caz, printr-un act administrativ respectiv, prin
nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege a unei cereri;
c) dreptul particularilor la recuperarea creanţelor asupra statului,
indiferent de provenienţa acestora.
În aplicarea prevederilor art.44 alin.1 teza a II-a şi art.52 alin.2 din
Constituţia României, republicată, au fost adoptate Legea nr. 303/2004
privind Statutul judecătorilor şi procurorilor şi Legea nr. 554/2004 – legea
contenciosului administrativ.
Condiţiile şi limitele răspunderii patrimoniale a Statului pentru
prejudiciile cauzate prin erori judiciare sunt reglementate de art.96 din
Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi procurorilor.
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele reguli:
a) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate de orice fel
de eroare judiciară;
b) Răspunderea patrimonială a statului este stabilită în condiţiile legii şi
nu înlătură răspunderea judecătorilor şi procurorilor care şi-au
exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
c) Răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare este antrenată în mod diferit, astfel:
1. În condiţiile stabilite de Codul de procedură penală, pentru repararea
prejudiciilor cauzate prin erori judiciare săvârşite în procesele penale;
2. Repararea prejudiciilor materiale cauzate prin erorile judiciare
săvârşite în alte procese decât cele penale, nu se va putea exercita numai
dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele două condiţii:
• existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive prin care s-
a stabilit răspunderea penală sau disciplinară, după caz, a judecătorului sau
procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul judecăţii procesului;
1
Art.52 alin.1 din Constituţia României, republicată
540
• fapta săvârşită de magistrat a determinat eroarea
judiciară.
d) Pentru repararea prejudiciului, persoana vătămată se poate îndrepta
cu acţiune numai împotriva statului, reprezentat prin Ministerul
Finanţelor Publice.
După ce prejudiciul a fost acoperit de stat în temeiul unei hotărâri
irevocabile, statul se poate îndrepta cu o acţiune în despăgubiri împotriva
judecătorului sau procurorului care, cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, a
săvârşit eroarea judiciară cauzatoare a prejudiciului.
e) În toate cazurile, termenul de prescripţie a dreptului la acţiune
împotriva statului pentru stabilirea răspunderii patrimoniale ca
urmare a prejudiciilor cauzate prin erori judiciare este de un an.
Pe de altă parte, răspunderea patrimonială a statului pentru
prejudiciile cauzate „printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri” a fost reglementată prin Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004.1
Potrivit art.1 alin.1 din lege: „Orice persoană care se consideră
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal
a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ
competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretin s sau a
interesului legitim şi recuperarea pagubei ce i-a fost cauzată.”
Competenţa de soluţionare a litigiilor de această natură a fost dată de
legiuitor în competenţa tribunalelor administrativ-fiscale, secţiilor de
contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Aceste instanţe se pot pronunţa atât cu privire la prejudiciile cauzate
din nelegalitatea actelor administrative, precum şi cele rezultate din
neconstituţionalitatea acestora, astfel cum rezultă din art.11 al Legii
contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Din coroborarea dispoziţiilor art.11 şi art.16 din Legea nr. 554/2004
rezultă că reclamantul îşi poate exercita dreptul la acţiune, după caz:
a) printr-o acţiune formulată împotriva autorităţii publice;
b) printr-o acţiune formulată exclusiv împotriva persoanei fizice
(funcţionar public sau personal contractual) care a elaborat actul, a
emis sau a încheiat actul, ori, după caz, care se face vinovată de
refuzul nejustificat;
c) printr-o acţiune îndreptată concomitent împotriva autorităţii
publice şi a persoanei fizice (funcţionar public sau personal
contractual).2
1
2
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, pag.324; V. Vedinaş, op. citată, pag. 628
541
Evident că, este la latitudinea reclamantului alegerea uneia sau a
alteia dintre variantele menţionate.
Este însă necesar să reliefăm că legiuitorul organic a instituit
principiul răspunderii solidare dintre autoritatea publică şi persoana fizică,
art.16 alin.1 Teza a II-a stabilind: „În cazul în care acţiunea se admite,
persoana respectivă va putea fi obligată la plata despăgubirilor, solidar cu
autoritatea publică respectivă.”
Persoana acţionată astfel în justiţie, îl poate chema în garanţie pe
superiorul său ierarhic, de la care a primit ordin scris să elaboreze sau să nu
elaboreze actul.
În sfârşit, subliniem faptul că legislaţia şi doctrina au stabilit şi
răspunderea administrativ-patrimonială a statului şi autorităţilor
administraţiei publice pentru limitele serviciului public, mai concret, pentru
funcţionarea necorespunzătoare a diferitelor servicii publice.
Aşa de exemplu, conform art.18 din O.G. nr. 32/2002 privind
organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de alimentare cu apă şi de
canalizare este garantat tuturor utilizatorilor”.1
Dreptul garantat prin lege utilizatorilor la un serviciu de calitate, are
drept consecinţă penalizarea operatorului de servicii publice pentru
nerespectarea angajamentelor asumate prin contract, la valori
corespunzătoare prejudiciilor cauzate, astfel cum prevăd dispoziţiile art.33
alin.2 lit.c din Ordonaţa de urgenţă .
În concluzie, Constituţia României, republicată şi legislaţia
consfinţesc următoarele principii ale răspunderii administrativ-patrimoniale
pentru daunele cauzate particularilor:
a) răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile
cauzate prin erorile judiciare;
b) răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru pagubele
cauzate prin acte administrative sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii în cauză şi a
persoanei (funcţionar public sau personal contractual) vinovate de
încălcarea legii;
c) răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţiei
publice şi a funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate
domeniului public ori ca urmare a proastei funcţionări a serviciilor
publice;
d) răspunderea patrimonială exclusivă a autorităţilor administraţiei
publice pentru limitele serviciului public.2
1
Publicată în Monitorul Oficial al României, Parte3a I-a, nr. 94 din 2 febr.2002, aprobată
cu completări şi modificări prin Legea nr. 634 din 7 dec.2002, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I-a, nr. 915 din 16 dec.2002
2
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 326
542
6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale
Literatura de specialitate a realizat clasificarea răspunderii
administrativ-patrimoniale în funcţie de două principale criterii:
a) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale consacrate de
Constituţia României, republicată şi de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004;
b) forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale reieşite din
doctrină, jurisprudenţă, precum şi din unele reglementări speciale
implicite.
Pe de altă parte, din punct de vedere al semnificaţiei laturii
subiective, doctrina a identificat:
a) forme de răspundere obiectivă, care includ:
• răspunderea administrativ-patrimonială a statului pentru
prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;
• răspunderea autorităţilor publice pentru limitele
serviciului public sau funcţionarea necorespunzătoare a serviciului public;
b) forme ale răspunderii subiective, bazate pe culpă, care se
manifestă ca:
• răspunderea administrativ-patrimonială a autorităţilor
publice pentru pagubele materiale şi/sau morale cauzate
prin cate administrative ori prin nesoluţionarea în
termenul legal a unor cereri;
• răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor
administraţiei publice şi a funcţionarului public pentru
pagubele cauzate prin acte administrative sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unor cereri.1
6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale

În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu constata că
jurisprudenţa franceză şi română admiteau responsabilitatea delictuală,
bazată pe culpă a statului, în anumite condiţii. În acest sens, autorul sublinia:
„Responsabilitatea delictuală, bazată pe culpă şi admisă de
jurisprudenţa franceză şi română faţă de Stat, lucrând ca putere publică, cere
ca acel care se plânge de o lesiune trebue să dovedească: a) că un prejudiţiu,
o daună, i-a fost provocată prin fapta unui agent public, lucrând în exerciţiul
funcţiunei sale; dauna poate să fie materială sau patrimonială, dar poate să
fie şi morală; b) că aceste fapte, acţiune sau inacţiune, constituie o culpă din
partea administraţiunei. Cu alte cuvinte trebue să existe o relaţiune de cauză
1
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag.631-632
543
la efect între faptul culpabil al unui organ sau agent public şi între
prejudiţiul suferit de reclamant.”1
În acelaşi timp, se aprecia că responsabilitatea patrimonială a statului
nu există în următoarele situaţii:
a) în cazul în care autorul prejudiciului şi-a exercitat în mod legal
competenţa;
b) dacă prejudiciul este consecinţa unui fapt al victimei;
c) în cazul fortuit sau de forţă majoră.
Aceste teze din perioada interbelică îşi găsesc şi astăzi actualitatea.
Astfel, doctrina contemporană consideră că răspunderea administrativ-
patrimonială a statului poate fi antrenată dacă se întrunesc în mod cumulatic
următoarele patru condiţii:
a) Actul administrativ atacat, să fie un act ilegal.
Facem precizarea că noţiunea de act administrativ trebuie percepută
astfel cum este definită în art. 2 lit.c din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, adică atât actul administrativ tipic, precum şi cel asimilat.
În al doilea rând, relevăm că răspunderea patrimonială a statului nu
poate fi antrenată numai dacă actul administrativ cauzator al unui prejudiciu
a fost declarat ilegal de autorităţile competente.
Această teză a fost consacrată indubitabil de doctrină, prof. Tudor
Drăganu exprimându-se în sensul că: „organul administrativ care, în
exercitarea unui drept legal emite un act administrativ, nu răspunde de
prejudiciile cauzate unui terţ prin acest act.”2
b) Actul atacat şi declarat nelegal să fie cauzator al unui prejudiciu.
În legătură cu această condiţie subliniem faptul că, potrivit art.18
alin.3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în cazul
admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî despăgubiri pentru daunele materiale
şi morale determinate de actul administrativ ilegal, dacă reclamantul solicită
acest lucru.
c) Raportul de cauzalitate dintre actul administrativ ilegal şi
prejudiciu.
Această condiţie este comună tuturor formelor pe care o îmbracă
răspunderea juridică, şi îşi găseşte motivaţia în teza conform căreia: pentru
ca răspunderea să se declanşeze şi un subiect să poată fi tras la răspundere
pentru săvârşirea cu vinovăţie a unei fapte antisociale, este necesar ca
rezultatul ilicit să fie consecinţa nemijlocită a acţiunii sale.”3
d) Culpa autorităţii publice,întrucât această formă a răspunderii este
o răspundere subiectivă.
1
Paul Negulescu, op. citată, pag. 269-270
2
Tudor Drăganu, Actele administrative şi faptele assimilate lor supuse controlului
judecătoresc potrivit Legii nr. 1/1967, Ed. Dacia, Cluj, 1970, pag.21
3
Nicolaie Popa, Teoria generală a dreptului, Ed. Actami, Bucureşti, 1994, pag.313
544
Pe lângă aceste patru condiţii, care aşa cum am arătat, sunt citate în
mod constant în doctrină, ne permitem să învederăm o condiţie specială,
stabilită în mod expres în art.96 alin.4 din Legea nr. 303/2004 privind
Statutul judecătorilor şi procurorilor, cu privire exclusiv la magistraţi.
Concret, este vorba despre existenţa unei hotărâri judecătoreşti
definitive prin care să se stabilească răspunderea penală sau disciplinară,
după caz, a judecătorului sau procurorului, pentru o faptă săvârşită în cursul
judecării procesului, faptă care a determinat eroarea judiciară în procesele
de o altă natură decât cea penală.1
Capitolul XVI
CONTRAVENŢIA
1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei
Dreptul comun în materia contravenţiilor îl constituie Ordonanţa

Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu
modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările şi
completările ulterioare.2
Scopul reglementării este stipulat de legiuitor în art. 1, teza I-a din
Ordonanţă, potrivit căruia: „Legea contravenţională apără valorile sociale,
care nu sunt ocrotite de legea penală”.
Definiţia contravenţiei o regăsim în art. 1 teza a II-a din O.G. nr.
2/2001 în următoarea redactare: „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu
vinovăţie, stabilită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a
Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei,
oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului
judeţean şi a Consiliului general al Municipiului Bucureşti”.
1
Vezi art.96 alin.4 şi alin.6 din Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor şi
procurorilor
2
Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a nr. 410/25.07.2001, aprobată prin
Legea nr. 180/2002 , cu modificările şi completările ulterioare
545
Pentru o abordare comparativă a noţiunii, relevăm că vechea
reglementare-cadru în materie, Legea nr. 32/1968 definea în art. 1
contravenţia ca fiind: „fapta săvârşită cu vinovăţie care prezintă pericol
social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată ca atare
prin legi, decrete sau alte acte normative ale organelor arătate în legea de
faţă”.
Din analiza celor două definiţii, se poate observa faptul că actuala
reglementare a eliminat precizarea potrivit căreia contravenţia are un grad
de pericol social mai redus decât infracţiunea.
Este adevărat că, în literatura de specialitate s-a apreciat că o
trimitere la pericolul social mai redus al faptei contravenţionale din
reglementarea anterioară, avea scopul de a situa contravenţia pe o treaptă
intermediară, între infracţiune şi abaterea disciplinară, fiind o reminiscenţă a
clasificării tripartite a infracţiunilor în crime, delicte şi contravenţii.1
În timp, s-a dovedit că pericolul social mai redus al faptei constituie
un criteriu insuficient pentru definirea şi delimitarea celor trei categorii de
fapte ilicite (infracţiuni, contravenţii şi abateri disciplinare), motiv pentru
care, probabil, legiuitorul a renunţat la acesta.
Cu alte cuvinte, în practică, s-a constatat că unele fapte ilicite
calificate de legiuitor ca fiind contravenţii, sunt sancţionate mai aspru decât
unele infracţiuni.2
Totuşi, având în vedere faptul că, în mod indubitabil, contravenţia
este o faptă antisocială prin natura sa, şi în consecinţă, prezintă un anumit
grad de pericol social, apreciem ca nefericită eliminarea din text a acestei
precizări, chiar dacă exclusiv gradul de pericol social, nu este de natură să
departajeze faptele antisociale în contravenţii şi infracţiuni.
Din definiţia contravenţiei desprindem următoarele trăsături:
a) este o faptă săvârşită cu vinovăţie;
b) fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege,
ordonanţă, hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a
consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al
sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti.
a) Faptă săvârşită cu vinovăţie

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001, la fel cu reglementarea – cadru din 1968, consacră ca
o primă trăsătură a contravenţiei aceea de a fi o faptă săvârşită cu vinovăţie,
1
V. Pătulea, Aplicabilitatea principiilor legii mai favorabile în domeniul contravenţiilor,
revista “Dreptul”, nr. 3/1999, pag. 139
2
V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
546
dispoziţie care conduce la concluzia că răspunderea contravenţională este o
răspundere bazată pe culpă.3
Cu alte cuvinte, pentru a interveni răspunderea contravenţională este
necesar ca subiectul activ al contravenţiei (contravenientul) să fie vinovat de
săvârşirea acesteia.
Întrucât Ordonanţa nr. 2/2001 nu defineşte vinovăţia, apreciem că
sunt aplicabile dispoziţiile art. 19 din Codul penal, conform cărora:
„Vinovăţia există când fapta care prezintă pericol social este săvârşită cu
intenţie sau din culpă.” Acelaşi text, distinge două forme ale intenţiei,
respectiv:
• intenţia directă – situaţia în care făptuitorul prevede rezultatul
faptei sale şi urmăreşte producerea lui prin săvârşirea acelei fapte;
• intenţia indirectă – atunci când făptuitorul prevede rezultatul
faptei sale şi deşi nu-l urmăreşte, acceptă posibilitatea producerii lui.
Tot astfel, culpa poate îmbrăca două forme, după cum urmează:
• făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, dar nu-l acceptă,
socotind, fără temei că el nu se va produce (culpa cu previziune);
• făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea
să-l prevadă (culpa fără previziune).
Faţă de aceste prevederi legale, concluzionăm că vinovăţia
reprezintă atitudinea făptuitorului (contravenientului) faţă de fapta comisă şi
rezultatul acesteia.
Contravenţia poate fi săvârşită deopotrivă printr-o acţiune, o
inacţiune sau o faptă cu caracter mixt (comisiv-omisivă).
b) Fapta trebuie să fie stabilită şi sancţionată ca atare prin lege,

ordonanţă ori hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a
consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului
municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti.
În legătură cu această trăsătură, opinăm că fapta care constituie
contravenţie trebuie descrisă în textul actului normativ în mod concret,
neechivoc, denumită ca atare (contravenţie), iar săvârşirea ei să atragă
aplicarea sancţiunilor contravenţionale prevăzute în art. 5 din O.G. nr.
2/2001.
Aşadar, se impune concluzia conform căreia o faptă constituie
contravenţie, numai dacă este catalogată astfel printr-un act normativ, în
oricât de uşoare sau grave condiţii ar fi săvârşite, având un pericol social
propriu, apreciat de emitentul actului prin sancţiunea ori sancţiunile
contravenţionale stabilite.
3
A se vedea: A. Iorgovan, op. citată, vol.II, pag. 385; V. Vedinaş, op. citată, pag. 598
547
De altfel, aceste exigenţe şi interpretări rezultă din dispoziţiile art. 3
alin. 1 ale O.G. nr. 2/2001 potrivit cărora: „Actele normative prin care se
stabilesc contravenţii vor cuprinde descrierea faptelor ce constituie
contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare dintre
acestea, în cazul sancţiunii cu amendă se vor stabili limita minimă şi
maximă a acesteia sau, după caz, cote procentuale din anumite valori...”
Pe de altă parte, această trăsătură a contravenţiei, denumită
legalitatea contravenţiei1 relevă categoriile de acte normative prin care se
poate reglementa materia contravenţiilor, precum şi autorii acestora.
Astfel, din punct de vedere al competenţei teritoriale, distingem două
categorii de autorităţi, respectiv: centrale şi locale (judeţene, municipale,
orăşeneşti şi comunale).
La nivel central, materia poate fi reglementată de Parlament şi
Guvern.
Parlamentul este prima autoritate publică competentă să
reglementeze materia contravenţiilor, astfel cum rezultă din art. 1 alin. 1 şi
art. 2 alin. 1 din Ordonanţă. În alţi termeni, primul act normativ prin care se
pot reglementa contravenţiile, este legea.
Guvernul este cea de-a doua autoritate publică de la nivel central,
competentă să reglementeze contravenţii, atât prin ordonanţe (simple ori de
urgenţă), precum şi prin hotărâri.
La nivel local (judeţean, municipal, orăşenesc şi comunal)
competenţa de reglementare în domeniul contravenţiilor a fost dată de
legiuitor autorităţilor administraţiei publice locale deliberative, prin
hotărâre. În concret, această abilitare o au consiliile judeţene, Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale sectoarelor
municipiului Bucureşti, consiliilor locale ale municipiilor, oraşelor şi
comunelor.
Sub aspectul competenţei materiale conferită de lege autorităţilor
publice, distingem două categorii de autorităţi, şi anume:
a) autorităţi publice cu competenţă materială generală.
Din această categorie fac parte Parlamentul şi Guvernul, care,
potrivit art. 2 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 „pot stabili şi sancţiona
contravenţii în toate domeniile de activitate”;
b) autorităţi publice cu competenţă materială limitată.
În această categorie sunt incluse autorităţile deliberative ale
administraţiei publice judeţene şi locale, care pot să stabilească şi să
sancţioneze: „contravenţii în toate domeniile de activitate pentru care
acestora le sunt stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile
respective nu sunt stabilite contravenţii prin legi, ordonanţe sau hotărâri
ale Guvernului”, astfel cum rezultă din art. 2 alin. 2 din Ordonanţă.
1
A se vedea, V. Vedinaş, op. citată, pag. 599
548
Conform alin. 5 din acelaşi articol, hotărârile autorităţilor
administraţiei publice locale şi judeţene adoptate cu încălcarea normelor de
competenţă menţionate, sunt lovite de nulitate absolută.
Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativă
competentă, la cererea oricărei persoane interesate.
Deşi ordonanţa nu prevede în mod expres, apreciem că în astfel de
situaţii sunt aplicabile dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr.
554/2004.
2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor

contravenţionale
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 a adus unele aspecte novatoare cu
privire la aplicarea în timp şi asupra persoanelor a reglementărilor în materie
contravenţională.
În ceea ce priveşte aplicarea în timp a normelor contravenţionale,
vom aborda două aspecte, respectiv momentul intrării în vigoare şi norma
aplicabilă faptei contravenţionale.
Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 4 din Ordonanţă, intrarea în
vigoare a actelor normative prin care se stabilesc şi se sancţionează
contravenţii, prin derogare de la regulile de drept comun, se produce, după
caz:
a) la 30 de zile de la data publicării, termen care reprezintă regula,
cu precizarea că în cazul hotărârilor consiliilor locale şi judeţene,
punerea în aplicare se va face şi cu respectarea condiţiilor
prevăzute în art. 50 al. 2 din Legea administraţiei publice locale
nr. 215/2001;
b) la cel puţin 10 zile de la data publicării, termen care constituie
excepţia şi operează numai „în cazuri urgente”
Întrucât legea – cadru prevede doar limita minimă a termenului, apreciem
că „în cazuri urgente”, termenul de intrare în vigoare se poate situa între
10 zile şi 30 de zile şi trebuie stipulat în mod expres în conţinutul actului
normativ respectiv.
Sub aspectul aplicării în timp a reglementărilor în materie
contravenţională, sediul materiei îl regăsim în art. 12 al Ordonanţei, care are
„ (1) Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată
contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte
de data intrării în vigoare a noului act normativ.
(2) Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară
se va aplica aceasta. În cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune
549
mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform
dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia”.
Din analiza textelor citate, constatăm că alineatul 1 instituie
principiul retroactivităţii legii mai favorabile în materie contravenţională.
Acest principiu are un suport constituţional statuat de art. 15 alin. 2 din
Constituţia României, republicată, conform căruia: „Legea dispune numai
pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile”.
În acelaşi timp, alineatul 2 consacră principiul ultraactivităţii, al
supravieţuirii reglementării vechi în cazul în care aceasta era mai favorabilă,
principiu care se găseşte în acord cu doctrina în materie.1
Referitor la aplicarea normelor contravenţionale cu privire la
persoane, ordonanţa extinde regula răspunderii contravenţionale, atât pentru
persoane fizice, precum şi pentru persoanele juridice.
Menţionăm că, vechea reglementare-cadru în materia
contravenţiilor, Legea nr. 32/1968 abrogată prin O.G. nr. 2/2001 consacra
regula potrivit căreia persoana fizică răspundea contravenţional, iar
persoana juridică numai în cazuri de excepţie. Contravenţiile aplicabile
persoanelor juridice se puteau stabili numai prin lege sau prin decret
prezindenţial.
Într-o viziune novatoare, actuala reglementare – cadru în materia
contravenţiilor consfinţeşte faptul că, subiecte ale răspunderii
contravenţionale pot fi deopotrivă atât persoanele fizice, precum şi
persoanele juridice.
3. Elementele constitutive ale contravenţiei

În literatura de specialitate, se apreciază la unison că elementele
constitutive ale contravenţiei sunt: obiectul, latura obiectivă, subiectul şi
latura subiectivă.2
Pentru a ne găsi în prezenţa unei contravenţii, este necesar ca cele
patru elemente să fie întrunite în mod cumulativ. Pe cale de consecinţă,
rezultă că absenţa unuia sau unora dintre elementele menţionate determină
inexistenţa contravenţiei şi, implicit, a răspunderii contravenţionale.
3.1. Obiectul contravenţiei

Obiectul juridic al contravenţiei este reprezentat de grupul de relaţii
sociale apărat prin actul normativ care o reglementează.
1
I. Santai, Revista “Dreptul” nr. 12/2001, pag. 13
2
A se vedea: I. Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, Ed. Risoprint
550
Practic, obiectul contravenţiei poate viza toate domeniile de
activitate, printre care cităm: salubritatea, activitatea în pieţe (curăţenia şi
igienizarea acestora), întreţinerea parcurilor şi zonelor verzi, a spaţiilor de
joacă pentru copii, amenajarea şi întreţinerea spaţiilor din jurul blocurilor de
locuinţe etc.1
3.2. Latura obiectivă

Latura obiectivă a contravenţiei constă în acţiunea, inacţiunea sau
fapta comisiv-omisivă, prin care se realizează ilicitul administrativ.2
Evident, este necesar ca aceste fapte să fie prevăzute în mod expres în actul
normativ care stabileşte şi sancţionează anumite contravenţii.
În mod exemplificativ, redăm mai jos câteva exemple de:
a) acţiuni contravenţionale, cum sunt: săvârşirea în public de fapte,
acte sau gesturi obscene, proferarea de injurii, expresii jignitoare sau
vulgare, ameninţări cu acte de violenţă împotriva persoanelor sau bunurilor
acestora, de natură să tulbure ordinea şi liniştea publică sau să provoace
indignarea cetăţenilor ori să lezeze demnitatea şi onoarea acestora sau a
instituţiilor publice.3
b) fapte contravenţionale săvârşite prin inacţiuni, cum ar fi:
„neţinerea evidenţei de către magazinele autorizate a cumpărătorilor de
arme prevăzute la pct. 10 în registre speciale, vizate de organele de poliţie,
în care vor fi menţionate datele de stare civilă, domiciliul, seria şi numărul
actului de identitate ale cumpărătorului, numărul cazierului judiciar,
numărul certificatului de sănătate neuropsihic, cu denumirea policlinicii
teritoriale, precum şi caracteristicile armei vândute”.4
c) fapte comisiv-omisive, spre pildă: „lăsarea fără supraveghere a
unui bolnav mintal periculos, de către persoanele care au îndatorirea de a-l
îngriji sau de a-l păzi, precum şi neanunţarea organelor sanitare sau ale
poliţiei în caz de scăpare de sub pază sau supraveghere”.5
1
A se vedea art. 2, alin. 3 din O.G. nr. 2/2001
2
I. Santai, op. citată, pag. 392
3
A se vedea art. 2 alin 1 pct. 1 din Legea nr. 61/1991 pentru sancţionarea faptelor de
încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian.2000, în temeiul art. II din
Legea nr. 2/2000, Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 16 din 18 ian. 2000, cu
4
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 12 din Legea nr. 61/1991.
5
A se vedea art. 2, alin.1, pct. 37 din Legea nr. 61/1991.
551
Consecinţele unor fapte contravenţionale pot avea natură materială,
situaţii în care provoacă prejudicii materiale sau, dimpotrivă, de natură
imaterială.
Pentru a se antrena răspunderea contravenţională, este obligatorie
existenţa unui raport de cauzalitate între fapta săvârşită şi efectele acesteia.
3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale

Aşa cum am arătat în subcapitolul anterior, doctrina a consacrat teza
subiecţilor activi şi pasivi ai faptei ilicite şi, în mod corelativ, ai răspunderii
juridice.
Astfel, în cazul răspunderii contravenţionale, subiectul activ al faptei
contravenţionale (contravenientul), persoana fizică sau juridică, devine
subiectul pasiv al răspunderii contravenţionale.
În mod evident, subiectul activ al răspunderii contravenţionale este
autoritatea publică asupra căreia se răsfrâng consecinţele faptei
contravenţionale sau, căreia legiuitorul i-a conferit competenţa de a trage la
răspundere pe făptuitor şi de a-i aplica sancţiunea contravenţională.
Conform art. 6 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, subiecţi ai răspunderii
contravenţionale pot fi, deopotrivă, atât persoana fizică cât şi persoana
juridică.
În ceea ce priveşte persoana fizică subiect al răspunderii
contravenţionale, facem următoarele precizări:
a) poate avea cetăţenia română (cu domiciliul în ţară sau în
străinătate), cetăţenia străină sau apatrid, cu condiţia capacităţii depline de
exerciţiu;
b) minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional;
c) pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit vârsta
de 14 ani, minimul şi maximul amenzii stabilite în actul normativ pentru
fapta săvârşită, se reduc la jumătate;
d) minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat
cu prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;
e) militarilor în termen nu le sunt aplicabile sancţiunile
contravenţionale prevăzute de O.G. nr. 2/2001, astfel cum statuează art. 44
alin.1 din Ordonanţă. Procesul verbal de constatare se trimite comandantului
unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se aplica măsuri
disciplinare, în cazul în care se constată că acesta este întemeiat;
552
f) în cazul în care la săvârşirea unei contravenţii au participat mai
multe persoane, sancţiunea se va aplica separat, pentru fiecare persoană în
parte.
Pe de altă parte, în legătură cu persoana juridică subiect al
răspunderii contravenţionale, apreciem că sancţiunea se va aplica
reprezentantului legal al acesteia, în alte cuvinte conducătorului, concluzie
care rezultă din dispoziţiile art. 16 alin. 6 din Ordonanţă.
Evident că, în astfel de situaţii, conducătorul persoanei juridice se va
putea îndrepta împotriva persoanei vinovate, în condiţiile prevăzute de
Codul muncii sau de Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor
publici, după caz.
3.4. Latura subiectivă

Este reprezentată de atitudinea psihică a contravenientului faţă de
fapta comisă şi de consecinţele acesteia.
„Elementul determinant al laturii subiective este vinovăţia, care
constă în poziţia autorului faptei faţă de fapta săvârşită şi consecinţele
acesteia”1
Aşa cum am mai arătat, vinovăţia autorului faptei poate îmbrăca
forma intenţiei sau pe cea a culpei, contravenţia săvârşită cu intenţie
reliefând un grad de pericol social mai mare decât cea comisă din culpă.
Semnificaţia diferită a formelor vinovăţiei trebuie avută în vedere de
către agentul constatator al contravenţiei în aplicarea sancţiunii
contravenţionale, art. 5 alin. 5 al O.G. nr. 2/2001 stipulând în acest sens:
„Sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social
al faptei săvârşite”.
4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională

Conform art. 11 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001, caracterul
contravenţional al faptei este înlăturat atunci când este săvârşită în
următoarele condiţii:
a) în legitimă apărare;
b) în stare de necesitate;
c) prin constrângere fizică sau morală;
d) cazul fortuit;
e) iresponsabilitate;
f) beţia involuntară completă;
1
V. Vedinaş, op. citată, pag. 597
553
g) eroarea de fapt;
h) infirmitatea, dacă are legătură cu fapta săvârşită.
Cu alte cuvinte, legiuitorul a prevăzut eliminarea caracterului ilicit al
faptei contravenţionale, stabilind în mod expres, cauzele obiective şi
subiective care au drept consecinţă exonerarea de răspunderea
contravenţională.
Competenţa de a constata cauzele care înlătură caracterul
contravenţional al faptei a fost conferită de lege exclusiv instanţelor
judecătoreşti.
Pe de altă parte, răspunderea contravenţională este înlăturată, deşi
fapta comisă constituie contravenţie, ca urmare a prescripţiei, ordonanţa
reglementând două tipuri de prescripţie, şi anume: prescripţia aplicării
sancţiunii contravenţionale şi respectiv prescripţia executării sancţiunii
contravenţionale.
Astfel, conform art. 13 alin. 1 din Ordonanţă: „Aplicarea sancţiunii
amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii
faptei”.
Aşadar, legiuitorul a stabilit că termenul de prescripţie începe să
curgă din momentul săvârşirii faptei, în cazul contravenţiilor care se
consumă printr-un singur fapt.
În ceea ce priveşte contravenţiile continue, situaţii în care încălcarea
obligaţiei legale se derulează în timp, prin săvârşirea unor fapte succesive,
termenul de prescripţie începe să curgă de la data constatării faptei, conform
art. 13 alin. 2 din Ordonanţă. Considerăm că, în cazul contravenţiilor
continue, sancţiunea amenzii contravenţionale poate fi aplicată ori de câte
ori se constată săvârşirea repetată a faptei ilicite.
În ipoteza în care fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a
stabilit că ea constituie contravenţie, prescripţia aplicării sancţiunii nu curge
pe tot timpul în care cauza s-a aflat pe rolul organelor de cercetare sau de
urmărire penală ori a instanţei de judecată, dacă sesizarea s-a făcut înăuntrul
termenului de 6 luni de la săvârşirea faptei ori, după caz, a constatării faptei.
În astfel de situaţii, prescripţia operează totuşi, dacă sancţiunea nu a fost
aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii, respectiv constatării faptei,
dacă prin lege nu se dispune altfel.
Referitor la prescripţia executării sancţiunii contravenţionale, art. 14
alin. 1 din Ordonanţă stabileşte: „Executarea sancţiunii amenzii
contravenţionale se prescrie dacă procesul – verbal de constatare a
contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de o lună de
la data aplicării sancţiunii”.
554
În sfârşit, reglementarea-cadru în materia contravenţiilor mai
prevede în art. 13 alin. 4 că „Prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte
termene de prescripţie pentru aplicarea sancţiunilor contravenţionale”.
Un astfel de exemplu îl regăsim în art.31 din Legea nr. 50/1991
privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, potrivit căruia:
„Dreptul de a constata contravenţiile şi de a aplica amenzile prevăzute la
art.26 se prescrie în termen de 2 ani de la data săvârşirii faptei.”1
5. Sancţiunile contravenţionale
Analiza conţinutului Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 ne permite să
identificăm două criterii după care pot fi grupate sancţiunile
contravenţionale.2
Utilizând drept criteriu actul normativ care le consacră, distinge,
două categorii de sancţiuni contravenţionale, respectiv:
a) sancţiuni contravenţionale stabilite prin reglementarea-cadru;
b) sancţiuni contravenţionale stabilite prin legi speciale.
Pe de altă parte, din punct de vedere al importanţei lor,
reglementarea-cadru consfinţeşte:
a) sancţiuni contravenţionale principale: avertismentul, amenda
contravenţională şi prestarea unei activităţi în folosul comunităţii;
b) sancţiuni contravenţionale complementare:
1. confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din
contravenţii;
2. suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a
autorizaţiei de exercitare a unei activităţi;
3. închiderea unităţii;
4. blocarea contului bancar;
5. suspendarea activităţii agentului economic;
6. retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţiuni şi
pentru activităţii de comerţ exterior, temporar sau definitiv;
7. desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.
Totodată, reglementarea-cadru instituie unele reguli obligatorii
pentru agenţii constatatori ai contravenţiei, după cum urmează:
a) sancţiunea stabilită trebuie să fie proporţională cu gradul de
pericol social al faptei contravenţionale săvârşite;
b) sancţiunile complementare se aplică în funcţie de natura şi
gravitatea faptei;
1
Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 933 din 13 oct.2004, cu
2
A se vedea V. Vedinaş, op. citată, pag. 604 şi art. 5 alin. 1-4 din O.G. nr. 2/2001
555
c) pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o
sancţiune contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni
complementare;
d) avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui
contravenient, persoană fizică sau persoană juridică, spre deosebire de
sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii care se poate aplica
numai persoanelor fizice;
e) sancţiunea contravenţională de prestare a unei activităţi în folosul
comunităţii poate fi stabilită numai prin lege sau ordonanţe ale Guvernului,
în toate cazurile alternativ cu amenda şi se aplică numai de către instanţa de
judecată, condiţionat de existenţa consimţământului exprimat de
contravenient.
6. Sancţiunile contravenţionale principale
6.1. Avertismentul
Este prima, iar prin conţinutul şi efectele sale, cea mai uşoară
sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-cadru.1
Legea defineşte avertismentul ca fiind acea sancţiune
contravenţională principală care constă în atenţionarea verbală sau scrisă a
contravenientului asupra pericolului social al faptei săvârşite, însoţită de
recomandarea făcută de agentul constatator contravenientului, de a respecta
în viitor dispoziţiile legale.
În conformitate cu prevederile art. 7 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001,
avertismentul se poate aplica numai în cazurile în care fapta săvârşită de
contravenient prezintă o gravitate redusă, apreciere care cade în competenţa
agentului constatator.
Totodată, menţionăm faptul că art. 7 alin. 3 din Ordonanţă menţine
regula instituită de vechea reglementare, potrivit căreia, sancţiunea cu
avertisment se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi
sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.
Analizând doctrina şi legea-cadru, considerăm că avertismentul se
• este o sancţiune contravenţională principală;
• se poate aplica atât în formă scrisă precum şi oral;
• odată cu aplicarea sancţiunii, agentul constatator are obligaţia
de a recomanda contravenientului să respecte în viitor dispoziţiile legale;
• fapta contravenţională trebuie să prezinte o gravitate redusă,
aceasta fiind o condiţie determinantă pentru aplicarea sancţiunii cu
avertisment;
1
A se vedea art. 5 alin. 5-7, art. 6 şi art. 9 din O.G. nr. 2/2001.
556
• se poate aplica oricărui contravenient, evident în funcţie de
gravitatea faptei comise, chiar dacă legea specială nu prevede această
sancţiune.
6.2. Amenda contravenţională
6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale.

Amenda este acea sancţiune contravenţională principală care constă
în obligarea contravenientului la plata unei sume de bani, care se face venit
la bugetul de stat sau la bugetele locale, după caz.
Amenda este cea mai frecventă sancţiune contravenţională, art. 8
alin. 1 din Ordonanţă stipulând că are un caracter administrativ, statuând
astfel, fără echivoc, caracterul ei nepenal.
Cuantumul amenzilor este stabilit de legiuitor în mod diferenţiat,
avându-se în vedere forţa juridică a actului normativ prin care se
reglementează materia.
Astfel, legea-cadru stabileşte limitele minime şi maxime ale
amenzilor care se pot stabili prin lege, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului
sau hotărâri ale consiliilor locale, după cum urmează:
a) limita minimă a amenzii contravenţionale este de 25 lei RON;
b) limita maximă a amenzii contravenţionale nu poate depăşi:
 100.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin legi şi
ordonanţe;
 50.000 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
Guvernului
 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
consiliilor judeţene şi ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti;
 2.500 lei RON, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale
consiliilor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor
municipiului Bucureşti.1
Potrivit art. 8 alin. 3 din Ordonanţă, sumele provenite din amenzile
aplicate în conformitate cu legislaţia în vigoare se fac venit la bugetul de
stat, cu excepţia celor aplicate, potrivit legii, de către autorităţile
administraţiei publice locale şi amenzilor privind circulaţia pe drumurile
publice, care se fac venit la bugetele locale.
Amenzile care se cuvin bugetului de stat pot fi achitate la Casa de
Economii şi Consemnaţiuni-CEC S.A. sau la unităţile Trezoreriei Statului,
iar amenzile cuvenite bugetelor locale se achită la Casa de Economii şi
Consemnaţiuni-CEC S.A., sau la casieriile autorităţilor administraţiei
publice locale ori ale altor instituţii publice abilitate să administreze
1
A se vedea art. 8 alin. 2 din O.G. nr. 2/2001
557
veniturile bugetelor locale, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 28 alin. 2 din
Ordonanţă.
O copie de pe chitanţă trebuie predată de către contravenient
agentului constatator sau se trimite prin poştă organului din care acesta face
parte.
În acelaşi timp, legiuitorul a instituit şi o altă modalitate de plată a
amenzilor, art. 28 alin. 3 din O.G. nr. 2/2001 având următoarea redactare:
„(3) Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul
instrumentelor de plată electronică în cadrul Ghişeului virtual de plăţi. În
acest caz:
a) achitarea unei amenzi contravenţionale se dovedeşte prin
prezentarea extrasului de cont al plătitorului sau a dovezii de plată emise de
Ghişeul virtual de plăţi, acesta specificând data şi ora efectuării plăţii;
b) se elimină obligativitatea pentru plătitor de a preda o copie a
extrasului de cont sau de pe dovada emisă de Ghişeul virtual de plăţi către
agentul constatator sau organul din care acesta face parte.”
Evident că, la această metodă modernă de plată se va recurge pe
măsura implementării acestor servicii.1
În sfârşit, considerăm oportun a releva faptul că între amenda
contravenţională (administrativă) şi amenda penală există deosebiri
evidente, dintre care amintim următoarele:
a) amenda contravenţională are o natură administrativă (executivă) şi
se aplică pentru săvârşirea unor fapte ilicite prin care s-au încălcat normele
dreptului administrativ, spre deosebire de amenda penală care se aplică în
situaţiile în care fapta ilicită încalcă normele dreptului penal;
b) amenda contravenţională se aplică de către o multitudine de
agenţi constatatori (ex. primari, ofiţeri şi subofiţeri din cadrul M.A.I.,
persoane împuternicite de miniştri, prefecţi, primari etc.), spre deosebire de
amenda penală care se aplică exclusiv de instanţele judecătoreşti;
c) amenda contravenţională poate fi aplicată atât persoanelor fizice,
precum şi persoanelor juridice, deosebit de amenda penală care se aplică
exclusiv persoanelor fizice;
d) spre deosebire de amenda penală, amenda contravenţională nu are
drept consecinţe decăderi sau interdicţii pentru persoanele sancţionate şi nici
nu constituie antecedent care să influenţeze o eventuală sancţiune viitoare.2
6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii

Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii este cea mai
severă sancţiune contravenţională principală prevăzută de legea-cadru.
1
A se vedea art. I pct. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 8 din 19ian. 2006 publicată în
M.Of. al României, Partea I-a nr. 78 din 27 ian. 2006
2
A se vedea, I. Santai, op. citată, pag. 401 – 402, V. Vedinaş, op. citată, pag. 606
558
În acelaşi timp, art. 9 alin. 1 din O.G. nr. 2/2001 instituie principiul
conform căruia această sancţiune contravenţională poate fi stabilită numai
prin lege.
Materia este reglementată prin Ordonanţa Guvernului nr. 55/2002
privind regimul juridic al sancţiunilor prestării unei activităţi în folosul
comunităţii şi închisorii contravenţionale.1 Din analiza actului normativ
menţionat se pot desprinde următoarele reguli cu privire la sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii:
a) poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului,
prin care se stabilesc şi se sancţionează anumite fapte ce constituie
contravenţii;
b) întotdeauna se stabileşte alternativ cu amenda contravenţională;
c) poate fi aplicată numai de instanţa de judecată şi numai dacă
există consimţământul contravenientului;
d) se aplică exclusiv persoanelor fizice;
e) activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul
serviciilor publice, pentru întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi
drumurilor, păstrarea curăţeniei şi igienizarea localităţilor, desfăşurarea de
activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor,
creşelor, grădiniţelor, şcolilor şi spitalelor şi al altor aşezăminte social –
culturale;
f) sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută
astfel:
• după programul de muncă ori, după caz, după programul
şcolar al contravenientului;
• durata sancţiunii poate fi cuprinsă între 50 şi 300 de ore,
cu maximum 3 ore pe zi lucrătoare şi 6 – 8 ore în zilele nelucrătoare.2
6.3.1. Procedura de aplicare

Conform art. 6 din O.G. nr. 55/2002, în cazul contravenţiilor pentru
care legea prevede sancţiunea amenzii alternativ cu sancţiunea prestării unei
activităţi în folosul comunităţii, agentul constatator are la dispoziţie două
alternative, astfel:
a) dacă apreciază că sancţiunea amenzii este îndestulătoare, aplică
amenda contravenţională procedând în conformitate cu
dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al
contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea
nr. 180/2002, cu modificările şi completările ulterioare;
1
Publicată în M.Of. al României, Partea I-a, nr. 642 din 30 august 2002, publicată în M.
Of. al României, aprobată prin Legea nr.641/2002, publicată în M. Of. al României,
Partea I-a, nr. 747 din 26 oct. 2002, cu modificările şi completările ulterioare
2
A se vedea art. 1, 2, 3 şi 5 din O.G. nr. 55/2002
559
b) dimpotrivă, dacă în raport cu gravitatea faptei, se apreciază că
amenda este neîndestulătoare, agentul constatator încheie
procesul-verbal de constatare a contravenţiei pe care îl
înaintează, în cel mult 48 de ore instanţei competente.
Competenţa de soluţionare aparţine judecătoriei în a cărei
circumscripţie a fost săvârşită contravenţia.
Preşedintele judecătoriei fixează termen de urgenţă, cu citarea
contravenientului şi a agentului constatator.
Completul de judecată este format dintr-un singur judecător,
participarea procurorului fiind obligatorie.
Contravenientul poate fi asistat de apărător, asistenţa juridică fiind
obligatorie în cazul în care contravenientul este minor, situaţie în care
instanţa va dispune citarea părinţilor sau a reprezentantului legal al
minorului.1
6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în

folosul comunităţii
Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în
executare de către instanţa de judecată prin emiterea unui mandat de
executare.
Câte o copie după dispozitivul hotărârii, însoţită de mandatul de
executare, se comunică primarului unităţii administrativ-teritoriale şi unităţii
de poliţie în a cărei rază îşi are domiciliul contravenientul, precum şi
contravenientului.
Sfera serviciilor publice şi locurile în care contravenienţii vor presta
activităţi în folosul comunităţii, se stabilesc prin hotărâre adoptată de
consiliul local, iar punerea în aplicare a mandatului de executare este dată de
legiuitor în competenţa primarului.2
În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la
primar pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la
executarea sancţiunii după începerea activităţii sau nu îşi îndeplineşte
îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria poate înlocui această
sancţiune cu sancţiunea amenzii contravenţionale.
Sesizarea judecătoriei în astfel de situaţii, poate fi făcută de primar,
unitatea de poliţie sau de conducătorul unităţii la care contravenientul avea
obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul comunităţii.3
1
A se vedea art. 7 şi 8 din O.G. nr. 55/2002
2
A se vedea art. 16 şi 17 din O.G. nr. 55/2002
3
560
7. Sancţiunile contravenţionale complementare
Aşa cum s-a mai arătat în doctrină1, vechea reglementare-cadru în
materia contravenţiilor Legea nr. 32/1968 nu stabilea sancţiuni
contravenţionale complementare, acestea fiind prevăzute într-o serie de
reglementări speciale.
Într-o viziune novatoare şi cu certitudine pozitivă, Ordonanţa
Guvernului nr. 2/2001 stabileşte atât sancţiunile contravenţionale principale,
precum şi sancţiunile contravenţionale complementare, pe cele din urmă
doar enunţându-le.
În acest context, clarificările şi detalierile necesare sunt aduse
deopotrivă de legea specială şi de doctrină. Pentru exemplificare, vom trata
în cele ce urmează unele sancţiuni contravenţionale complementare,
respectiv:
a) confiscarea;
b) suspendarea avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a
unei activităţi;
c) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului la starea iniţială.
7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din

contravenţii
În regimul juridic al contravenţiilor instituit de Legea nr. 32/1968,
doctrina în materie aborda sancţiunea confiscării sub o triplă semnificaţie, şi
anume:
a) sancţiune contravenţională complementară;
b) sancţiune administrativ-disciplinară;
c) măsură de executare silită (măsură de siguranţă).2
Această dispută doctrinară a fost tranşată de legiuitor, în sensul că,
art. 3 lit. a din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 include confiscarea în
cadrul sancţiunilor contravenţionale complementare.
Obiectul confiscării îl constituie trei categorii de bunuri, respectiv:
a) bunuri destinate săvârşirii contravenţiilor;
b) bunuri folosite în săvârşirea contravenţiilor;
c) bunuri rezultate din contravenţii.
Dispoziţiile generice din legea-cadru a contravenţiilor, le regăsim
detaliate în diferite reglementări speciale.
Spre pildă, conform art. 12 din Legea nr. 31/2000 privind stabilirea
şi sancţionarea contravenţiilor silvice3:
1
A se vedea: R.N. Petrescu, op. citată, pag. 520
2
A se vedea A. Iorgovan, op. citată, pag. 275,; I. Santai, op. citată, pag. 403
3
Publicată în M. Of. al României, Partea I-a, nr.144 din 6 aprilie 2000
561
„(1) Bunurile supuse confiscării produse sau rezultate ca urmare a
săvârşirii faptei contravenţionale, dacă nu sunt restituite persoanei fizice sau
juridice prejudiciate.
(2) Bunurile supuse confiscării se reţin.”
Trebuie menţionat că sancţiunea confiscării are un suport
constituţional, art. 44 alin. 9 din Constituţia României, republicată, având
următorul conţinut: „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni
ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii”.
Faţă de dispoziţiile constituţionale menţionate se impune concluzia
potrivit căreia, confiscarea ca sancţiune contravenţională complementară nu
poate fi aplicată doar în temeiul O. G. Nr. 2/2001, fiind necesară o
reglementare specială.
7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului

sau autorizaţiei de exercitare a unei activităţi
După cum este cunoscut, în literatura de specialitate suspendarea
este definită ca fiind operaţiunea juridică prin care încetează, în mod
temporar efectele juridice ale unui act administrativ.
Scopul suspendării este acela de a clarifica dubiile ce s-au ivit cu
privire la legalitatea sau oportunitatea actului administrativ în cauză (de
regulă, autorizaţie pentru exercitarea unor activităţi comerciale etc.) şi poate
fi provocată de cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului
administrativ.
Ca sancţiune contravenţională complementară, suspendarea are în
vedere atât actul administrativ (ex. autorizaţie), precum şi formalităţile
procedurale pregătitoare (avizul şi acordul).
Având în vedere constantele doctrinei şi legislaţiei în materie,
formulăm următoarele puncte de vedere:
a) această sancţiune contravenţională complementară poate fi
dispusă de către emitentul actului, de organul ierarhic superior sau
de instanţa de judecată;
b) sancţiunea poate fi prevăzută sau nu de actul normativ care
reglementează o anumită contravenţie, în cea de-a doua ipoteză fiind
aplicabile regulile generale care guvernează instituţia suspendării
actului administrativ;
c) este specifică actelor administrative din categoria autorizaţiilor
pentru exercitarea unor activităţi liberale;
d) se dispune pe termen limitat, înăuntrul căruia contravenientul are
obligaţia de a elimina carenţele menţionate de agentul constatator al
contravenţiei.
În mod evident, anularea autorizaţiei (avizului sau acordului) de
exercitare a unei activităţi este o sancţiune mai severă. Ea poate fi dispusă
562
pe motive de nelegalitate sau inoportunitate, de aceleaşi autorităţi publice
competente să dispună suspendarea, pentru cauze ulterioare emiterii
autorizaţiei.
În opinia noastră, această sancţiune contravenţională complementară
se dispune în toate cazurile împreună cu amenda, ca sancţiune
contravenţională principală.
În legislaţie, un astfel de exemplu îl regăsim în art. 3 din Legea nr.
61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de
convieţuire socială, a ordinii şi liniştii publice, republicată, conform căruia:
„(2) În cazul săvârşirii contravenţiilor prevăzute la art. 2 pct. 7 şi pct.
22 se dispune şi măsura suspendării activităţii localului public, pe o
perioadă cuprinsă între 10 şi 30 de zile.”
Conform alin. 5 al aceluiaşi articol: „Suspendarea activităţii localului
public ori retragerea autorizaţiei de funcţionare a acestuia se dispune de
către organul care a eliberat autorizaţia, la propunerea organului constatator,
căruia i se comunică în scris măsura luată, în termen de 5 zile de la data
sesizării.
7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea

iniţială.
Această sancţiune complementară prevăzută în art.5, al.3, lit.g din
O.G. nr. 2/2001 este specifică în activitatea de executare, respectiv de
desfiinţare a construcţiilor, motiv pentru care o regăsim reglementată şi în
Legea nr. 50/1991 privind autorizatrea executării lucrărilor de construcţii, cu
Astfel, art.28 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 50/1991 prevede:
„(1) O dată cu aplicarea amenzii pentru contravenţiile prevăzute la
art.26 alin. (1) lit.a) şi b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum şi,
după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizaţiei
sau de desfiinţare a lucrărilor executate fără autorizaţie şi cu nerespectarea
prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare
a contravenţiei.
(3) Măsura desfiinţării construcţiilor se aplică şi în situaţia în care, la
expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de
constatare a contravenţiei, contravenientul nu a obţinut autorizaţia
necesară.”
Deşi formulările utilizate de legiuitor în art.5, alin.3, lit.g din O.G.
nr. 2/2001, respectiv în art.28 alin.1 din Legea nr. 50/1991 nu sunt identice,
este evident faptul că s-a avut în vedere aceeaşi sancţiune contravenţională
complementară, precedată în mod obligatoriu de sancţiunea amenzii.
Într-o speţă, s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor art.28, alin.1 şi 3 din Legea nr. 50/1991, pe temeiul că textul
menţionat „nu prevede nici o cale de atac împotriva măsurii complementare
563
de desfiinţare a lucrărilor executate, ceea ce contravine textului art.21, alin.1
din Constituţie.”
Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională a
constatat că potrivit art.35 alin.(2), teza întâi din aceeaşi lege: „împotriva
procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei se poate face
plângere în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării acestuia”
şi pe cale de consecinţă a respins excepţia de neconstituţionalitate.1
8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001

Sub aspect procedural Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind
regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările ulterioare,
stabileşte o serie de reguli privind: constatarea contravenţiei, aplicarea
sancţiunii contravenţionale, termenele de prescripţie, redactarea actului
administrativ de sancţionare, căile de atac la îndemâna contravenientului
etc., reguli aplicabile ori de câte ori legea specială nu dispune altfel.
8.1. Constatarea contravenţiei

Procedura după care trebuie constatată săvârşirea unei contravenţii
este reglementată în art. 15 – 20 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001, cu
Conform art. 15 alin. 1 din Ordonanţă: „Contravenţia se constată
printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul
normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod
generic agenţi constatatori.”
Textul citat stabileşte două reguli cu caracter general, după cum
urmează:
a) actul administrativ prin care se constată săvârşirea contravenţiei şi
se aplică sancţiunea contravenţională este denumit proces-verbal;
b) competenţa de a constata săvârşirea contravenţiei şi de aplicare a
sancţiunii contravenţionale se stabileşte în mod obligatoriu prin actul
normativ care reglementează în concret fapta contravenţională, generic
persoanele stabilite prin lege fiind denumite „agenţi constatatori”.
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei trebuie să cuprindă în
mod obligatoriu datele prevăzute în art. 16 al Ordonanţei, respectiv: „(1)
Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod
obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi
instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul
de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de munca
ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei,
orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor
împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea
1
Decizia Curţii Constituţionale nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I-a, nr. 313 din 6 aprilie 2006.
564
eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se
stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în
situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de
circulaţie; posibilitatea achitării in termen de 48 de ore a jumătate din
minimul amenzii prevăzute de actul normativ, daca acesta prevede o
asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care
se depune plângerea.”
În cazul contravenţiilor săvârşite de cetăţenii străini, persoanele fără
cetăţenie sau cetăţenii români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal
se vor mai înscrie: seria şi numărul paşaportului ori ale altui document de
trecere a frontierei de stat, data eliberării şi statul emitent.
Dacă procesul-verbal se întocmeşte pentru un contravenient minor,
va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale
reprezentanţilor legali ai acestuia.
O atenţie deosebită trebuie să o acorde agentul constatator al
contravenţiei dispoziţiilor art. 17 din Ordonanţă, potrivit cărora: „Lipsa
menţiunilor privind numele contravenientului sau, în cazul persoanei
juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei
comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea
procesului-verbal. Nulitatea se constată şi din oficiu.”
În acelaşi sens, art. 16 alin. 7 din Ordonanţă instituie obligaţia
agentului constatator ca în momentul încheierii procesului-verbal să aducă
la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni, pe care să le
consemneze distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni”, sub
sancţiunea nulităţii procesului-verbal.
Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la
cerere, actul de identitate ori alte documente prevăzute de lege. În caz de
refuz, pentru legitimarea contravenientului, agentul constatator poate apela
la sprijinul poliţiei sau jandarmeriei.1
Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină, de către agentul
constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de
faţă, refuză sau nu poate semna, agentul constatator va face menţiuni despre
acele împrejurări, care, trebuie confirmate de un martor, identificat prin
datele personale şi semnătură.2
Potrivit art. 19 alin. 2 din Ordonanţă, calitatea de martor nu o poate
avea un alt agent constatator, restricţie impusă de legiuitor în ideea de a se
asigura o cât mai mare obiectivitate în aprecierea faptei contravenţionale.
Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în
acelaşi timp, de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal,
astfel cum prevăd dispoziţiile art. 20, alin. 1 din Ordonanţă.
1
2
565
8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale
De regulă, aplicarea sancţiunii contravenţionale este dată în
competenţa agentului-constatator.
În acelaşi timp, art. 21 alin. 2 din Ordonanţă instituie şi excepţia,
stipulând: „Dacă, potrivit actului de stabilire şi sancţionare a contravenţiei,
agentul constatator nu are dreptul să aplice sancţiunea, procesul-verbal de
constatare se trimite de îndată organului sau persoanei competente să aplice
sancţiunea. În acest caz, sancţiunea se aplică prin rezoluţie scrisă pe
procesul-verbal”.
O astfel de excepţie o regăsim în materia contravenţiilor silvice, art.
10 din Legea nr. 31/2000 stabilind:
„(1) Aplicarea sancţiunii se face după cum urmează:
a) amenda şi valoarea pagubei se stabilesc prin rezoluţia şefului
ocolului silvic în a cărui rază teritorială s-a săvârşit contravenţia, la
propunerea organului constatator;
b) în cazul în care constatarea contravenţiei şi stabilirea pagubei s-au
făcut de către şeful ocolului silvic, sancţiunea amenzii se aplică de
conducătorul unităţii silvice ierarhic superioare”.
Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi
trebuie să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei. De
asemenea, la aplicarea sancţiunii contravenţionale, agentul constatator
trebuie să ţină cont de împrejurările în care a fost săvârşită fapta, de modul
şi mijloacele de săvârşire a acesteia, de scopul urmărit şi de consecinţele
faptei, de circumstanţele personale ale contravenientului, precum şi de
celelalte date înscrise în procesul-verbal.1
Dacă prin săvârşirea contravenţiei i-a cauzat o pagubă şi există tarife
de evaluare a acesteia, persoana abilitată să aplice sancţiunea stabileşte şi
despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea
corespunzătoare în procesul-verbal.2 În cazul în care nu există tarif de
evaluare a pagubei, persoana vătămată îşi va putea valorifica pretenţiile
potrivit dreptului comun.
Persoana împuternicită să aplice sancţiunea, este abilitată să dispună
şi confiscarea bunurilor prevăzute de lege conform art. 24 alin. 1 din
Ordonanţă.
Procesul-verbal se va înmâna sau, după caz, se va comunica, în
copie, contravenientului şi dacă este cazul, părţii vătămate şi proprietarului
bunurilor confiscate.
Comunicarea procesului-verbal se face de către organul din care face
parte agentul constatator, în termen de cel mult o lună de la data aplicării
sancţiunii.
1
2
566
În situaţiile în care contravenientul a fost sancţionat cu amendă,
precum şi dacă a fost obligat la despăgubiri, o dată cu procesul-verbal,
acestuia i se va comunica şi înştiinţarea de plată. În înştiinţarea de plată se
va face menţiune cu privire la obligativitatea achitării amenzii la instituţiile
abilitate de lege, în termen de 15 zile de la comunicare, în caz contrar
urmând să se procedeze la executarea silită.1
Comunicarea procesului-verbal şi a înştiinţării de plată să poată face
prin poştă (cu aviz de primire), sau prin afişare la domiciliul persoanei
fizice, respectiv la sediul persoanei juridice. În cea de-a doua ipoteză, se va
întocmi proces-verbal de afişare semnat de cel puţin un martor.
8.3. Căile de atac

Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare
a sancţiunii contravenţionale, se poate formula plângere în termen de 15 zile
de la data înmânării sau comunicării acestuia.
Plângerea însoţită de copia procesului-verbal de constatare a
contravenţiei se depune la organul din care face parte agentul constatator,
acesta fiind obligat să o primească, să înmâneze depunătorului dovadă de
primire şi să înainteze, de îndată, plângerea împreună cu dosarul cauzei
judecătoriei competente.
Plângerea suspendă executarea măsurilor dispuse prin procesul-
verbal.2
Conform art. 33 din Ordonanţă, judecătoria va fixa termen de
judecată, care nu va putea depăşi 30 de zile de la înregistrare, cu citarea:
a) contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut
plângere;
b) organului din care face parte agentul constatator;
c) martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere;
d) altei persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a
cauzei.
În cazurile în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident
de circulaţie, judecătoria va cita şi societatea de asigurări menţionată în
procesul-verbal de constatare a contravenţiei.
După administrarea probatoriului, instanţa judecătorească va hotărî
cu privire la sancţiune, despăgubiri şi asupra măsurii confiscării.
Hotărârea judecătorească pronunţată în fond, prin care s-a soluţionat
plângerea: „Poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare,
la secţia de contencios-administrativ a tribunalului. Motivarea recursului nu
este obligatorie. Motivele de recurs pot fi susţinute şi oral în faţa instanţei.
Recursul suspendă executarea hotărârii.”3
1
2
3
567
Din analiza textului sus-menţionat se desprind următoarele
concluzii:
a) în materia contravenţiilor, procedura contencioasă are două grade
de jurisdicţie: fondul şi recursul;
b) legiuitorul stabileşte în materia contravenţiilor o competenţă
materială atipică, în sensul că judecarea în fond a plângerii este dată în
competenţa instanţei de drept comun, în timp ce recursul este soluţionat de
instanţa specializată de contencios administrativ;
c) motivarea recursului nu este obligatorie;
d) recursul este suspensiv de executare.
Din coroborarea dispoziţiilor art. 35 şi 36 ale Ordonanţei rezultă că:
a) plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi
sancţionare a contravenţiilor se soluţionează cu precădere;
b) plângerile formulate împotriva procesului-verbal de constatare şi
sancţionare a contravenţiei, recursul formulat împotriva hotărârii
judecătoreşti pronunţate în fond, precum şi orice alte cereri
incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.
8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale

Potrivit art. 37 din Ordonanţă: „Procesul-verbal neatacat în termenul
prevăzut de art. 31, precum şi hotărârea judecătorească irevocabilă prin care
s-a soluţionat plângerea constituie titlu executoriu, fără vreo altă
formalitate”.
A. Avertismentul se adresează oral, în situaţiile în care
contravenientul este prezent la constatarea contravenţiei şi sancţiunea se
aplică de către agentul constatator.
În celelalte cazuri, avertismentul se socoteşte executat prin
comunicarea procesului-verbal de constatare a contravenţiei, cu rezoluţia
corespunzătoare.
Dacă sancţiunea a fost aplicată de instanţă prin înlocuirea amenzii
contravenţionale cu avertisment, comunicarea acesteia se face prin
încunoştinţare scrisă.1
B. Amenda contravenţională se pune în executare de către
următoarele autorităţi publice:
1) de către organul din care face parte agentul constatator, ori de câte
ori nu se exercită calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare a
contravenţiei, în termenul prevăzut de lege;
2) de către instanţa judecătorească, în celelalte cazuri.
1
568
Cu alte cuvinte, constituie titluri executorii, procesul-verbal de
constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale neatacat
în instanţă ori, după caz, dispozitivul hotărârii judecătoreşti irevocabile prin
care s-a soluţionat plângerea.
Executarea se face în condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale
privind executarea silită a creanţelor bugetare.
Împotriva actelor de executare se poate face contestaţie la executare,
în condiţiile Codului de procedură fiscală.1
C. Confiscarea se duce la îndeplinire de către organul care a
dispus-o, în condiţiile legii.
În caz de anulare sau de constatare a nulităţii procesului-verbal,
bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este
interzisă prin lege, se restituie de îndată celui îndreptăţit.
Dacă bunurile respective au fost valorificate, instanţa va dispune să
se achite celui îndreptăţit o despăgubire care se stabileşte în raport cu
valoarea de circulaţie a bunurilor, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 41 din
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001.
1
569
CUPRINS
Iordan NICOLA..............................................................................................1
DREPT ADMINISTRATIV...........................................................................1
CURS UNIVERSITAR..................................................................................1
PARTEA I ...................................................................................................2
DREPT ADMINISTRATIV. PARTEA GENERALĂ...................................2
Capitolul I...................................................................................................2
NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ ..........2
1. Noţiunea de administraţie publică......................................................2
2. Administraţia publică abordată ca sistem ..........................................9
3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului
administrativ ........................................................................................12
4. Conţinutul activităţii administraţiei publice ....................................15
5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public ........................16
6. Statul şi puterea publică ...................................................................18
6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului. ..........................................18
6.2. Caracteristicile puterii publice. .................................................20
6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat .........................................22
6.3.1. Originea şi conţinutul principiului separaţiei puterilor în stat
......................................................................................................22
Capitolul II ...............................................................................................26
CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE
ADMINISTRATIVĂ ...............................................................................26
1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor ................................26
2. Centralizarea administrativă ............................................................30
3. Deconcentrarea administrativă ........................................................31
4. Descentralizarea administrativă .......................................................33
5. Autonomia locală .............................................................................34
Capitolul III..............................................................................................36
DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE A
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE................................................................36
1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public ...........................36
2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ ..................37
3. Normele dreptului administrativ ......................................................41
4. Izvoarele dreptului administrativ .....................................................43
5. Raporturile de drept administrativ ...................................................46
5.l. Noţiune, trăsături .......................................................................46
5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ ...................47
5.3. Elementele raportului juridic administrativ ..............................49
5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ ........................51
Capitolul IV .............................................................................................56
570
SERVICIUL PUBLIC .............................................................................56
1. Noţiune ............................................................................................56
2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice ...............................59
2.1. Înfiinţarea serviciilor publice ....................................................59
2.2. Desfiinţarea serviciilor publice..................................................63
3. Sfera serviciilor publice ...................................................................63
Capitolul V ...............................................................................................69
DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI
UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV – TERITORIALE ..........................69
1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti ..............69
2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României .................71
2.1. Particularităţile proprietăţii publice ..........................................75
2.2. Particularităţile proprietăţii private ...........................................77
3. Domeniul public şi domeniul privat ................................................78
3.1. Domeniul public .......................................................................78
3.1.1 Noţiune, trăsături ...............................................................78
3.1.2. Clasificarea domeniului public ..........................................82
3.1.3. Regimul juridic aplicabil domeniului public .....................84
3.1.4. Sfera bunurilor ce aparţin domeniului public.....................92
3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-
teritoriale...........................................................................................96
4.4. Obiectul contractului de concesiune........................................108
4.5. Procedura de concesionare......................................................111
4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune............................113
A) Termenul în care trebuie încheiat contractul.................................113
4.9. Caracterele contractului de concesiune ..................................120
5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor aparţinând
domeniului public...............................................................................121
5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică...........................122
5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică.................................123
5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate publică
........................................................................................................123
PARTEA a II – a.........................................................................................124
ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE ...................................124
Capitolul I ..............................................................................................124
PREŞEDINTELE ROMÂNIEI .............................................................124
1. Consideraţii generale privind şeful de stat .....................................124
2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei României
............................................................................................................126
3. Condiţii de eligibilitate ..................................................................127
4. Atribuţiile Preşedintelui României ................................................129
4.1. Funcţia de Şef de Stat .............................................................130
571
4.2. Funcţia de şef al executivului .................................................131
4.3. Funcţia de mediere ..................................................................133
4.4 Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Parlamentul
........................................................................................................133
4.4.1. Adresarea de mesaje ........................................................133
4.4.2. Convocarea Parlamentului ...............................................134
4.4.3. Dizolvarea Parlamentului ................................................135
4.4.4. Promulgarea legilor .........................................................136
4.5. Atribuţiile Preşedintelui României în raport cu puterea
judecătorească ................................................................................136
4.6. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu Curtea
Constituţională ...............................................................................137
4.7. Atribuţiile Preşedintelui României în raporturile cu poporul . 138
5. Actele Preşedintelui României ......................................................139
6. Răspunderea Preşedintelui României.............................................141
Capitolul II .............................................................................................144
GUVERNUL ROMÂNIEI ....................................................................144
Consideraţii generale privind Guvernul .............................................144
Rolul Guvernului României potrivit Constituţiei şi Legii nr. 90/2001
privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a
ministerelor ........................................................................................146
Procedura de constituire şi învestitura Guvernului ............................147
Componenţa Guvernului, incompatibilităţi, încetarea funcţiei de
membru al Guvernului .......................................................................148
Structura Guvernului..........................................................................151
Aparatul de lucru al Guvernului ........................................................153
Funcţionarea Guvernului....................................................................154
Atribuţiile Guvernului........................................................................155
Actele Guvernului...............................................................................156
9.1. Hotărârile Guvernului .............................................................158
9.2. Ordonanţele Guvernului .........................................................159
9.3. Ordonanţele de urgenţă ...........................................................160
Răspunderea Guvernului...................................................................163
10. 1. Răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor .............164
10.2. Răspunderea juridică.............................................................165
Raporturile Parlamentului cu Guvernul..............................................167
Capitolul III............................................................................................170
MINISTERELE......................................................................................170
Definiţia, locul şi rolul ministerelor....................................................170
Organizarea şi funcţionarea ministerelor ...........................................171
Organele autonome ale administraţiei publice centrale......................174
572
3.1. Unităţi subordonate ministerelor şi celorlalte organe ale
administraţiei centrale de specialitate ............................................175
3.2. Serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte
organe centrale ale administraţiei ..................................................176
Capitolul IV............................................................................................177
ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ LOCALĂ.............................................177
1. Unităţile administrativ-teritoriale şi reprezentarea lor publică ......177
2. Principiile de bază ale organizării şi funcţionării administraţiei
publice locale......................................................................................178
2.1. Principiul autonomiei locale....................................................180
2.2. Principiul descentralizării........................................................181
2.3. Principiul deconcentrării serviciilor publice............................184
2.4. Principiul eligibilităţii..............................................................186
2.5. Principiul legalităţii.................................................................187
2.6. Principiul consultării cetăţenilor în probleme locale de interes
deosebit...........................................................................................188
Capitolul V..............................................................................................189
CONSILIUL LOCAL.............................................................................189
1. Componenţa şi alegerea consiliilor locale......................................189
2. Validarea alegerii consilierilor.......................................................198
3. Constituirea consiliilor locale.........................................................200
7. Actele consiliului local...........................................................................218
8. Drepturile şi obligaţiile consilierilor locali.....................................220
9. Protecţia legală a consilierilor locali ..............................................222
10. Răspunderea consilierilor.............................................................222
11. Secretarul unităţii administrativ-teritoriale...................................226
Capitolul VI ...........................................................................................229
PRIMARUL ...........................................................................................229
1. Alegerea şi statutul primarului .......................................................229
2. Atribuţiile primarului .....................................................................238
3. Actele primarului............................................................................241
4. Drepturile şi obligaţiile primarului ................................................242
5. Răspunderea primarului..................................................................243
6. Aparatul de specialitate al primarului.............................................246
7. Viceprimarul...................................................................................247
Capitolul VII...........................................................................................253
CONSILIUL JUDEŢEAN......................................................................253
1. Componenţa şi alegerea..................................................................253
2. Constituirea Consiliilor Judeţene....................................................256
3. Funcţionarea Consiliilor Judeţene..................................................259
4. Atribuţiile consiliului judeţean.......................................................262
5. Actele Consiliului Judeţean ...........................................................264
573
6. Preşedinţii şi vicepreşedinţii Consiliului Judeţean ........................265
Capitolul VIII..........................................................................................277
PREFECTUL .........................................................................................277
1. Consideraţii generale privind instituţia prefectului .......................277
Scurt istoric ....................................................................................277
2. Suportul constituţional şi legal al instituţiei prefectului.................280
3. Numirea, încetarea de drept a exercitării funcţiei, incompatibilităţi,
conflictul de interese...........................................................................283
4. Atribuţiile prefectului.....................................................................286
4.1. Atribuţiile conferite de Constituţie .........................................286
4.2. Atribuţiile conferite de lege ....................................................288
5. Drepturile şi îndatoririle prefecţilor ...............................................290
6. Actele prefectului............................................................................291
7. Subprefectul ...................................................................................293
8. Instituţia prefectului........................................................................294
9. Colegiul prefectural........................................................................298
Capitolul IX ...........................................................................................299
FUNCŢIA PUBLICĂ ............................................................................299
1. Scurt istoric privind reglementarea noţiunii de funcţie publică .....299
2. Reglementarea funcţiei publice în Constituţie şi legea organică ...301
3. Noţiunea de funcţie publică ...........................................................302
4. Clasificarea funcţiei publice ..........................................................305
Capitolul X .............................................................................................313
FUNCŢIONARII PUBLICI ..................................................................313
1. Noţiune ..........................................................................................313
2. Categorii de funcţionari publici .....................................................315
3. Regimul juridic al investirii funcţionarilor publici ........................322
3.1. Condiţiile de acces în funcţiile publice....................................322
3.2. Numirea funcţionarilor publici ...............................................324
3.3. Funcţionarul de fapt ................................................................326
3.4. Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu
........................................................................................................329
3.4.1. Modificarea raporturilor de serviciu ................................329
3.4.2. Suspendarea raportului de serviciu ..................................333
3.4.3. Încetarea raportului de serviciu .......................................336
3.5. Conflictul de interese şi alte interdicţii. Incompatibilităţi ......341
4. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici .............................345
4.1 Drepturile funcţionarilor publici ..............................................345
4.2. Obligaţiile funcţionarilor publici ............................................348
5. Răspunderea funcţionarilor publici ................................................349
5.1. Răspunderea disciplinară ........................................................351
5.2. Răspunderea contravenţională ................................................357
574
5.3. Răspunderea civilă ..................................................................359
5.4. Răspunderea penală ................................................................361
PARTEA II ............................................................................................363
Capitolul XI............................................................................................363
Actul administrativ – forma concretă principală de realizare a activităţii
executive ................................................................................................363
1. Terminologie. Consideraţii cu caracter istoric şi de drept comparat.
............................................................................................................363
2. Trăsăturile actului administrativ.....................................................366
2.1. Situaţia în doctrină ..................................................................366
2.1.1. Actul administrativ este un act juridic, manifestare
unilaterală de voinţă ...................................................................368
2.1.2. Actul administrativ este cea mai importantă formă juridică
prin care se realizează activitatea administraţiei publice ...........372
2.1.3. Autorul actului este reprezentat, de regulă, o autoritate a
administraţiei publice .................................................................373
2.1.4. Actul administrativ este emis/adoptat în temeiul şi pentru
realizarea puterii publice ............................................................374
2.1.5. Actul administrativ are caracter obligatoriu şi executoriu din
oficiu ..........................................................................................375
2.1.6. Actul administrativ este guvernat de un regim juridic
specific reglementat de Constituţie şi de Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 .........................................................378
3. Clasificarea actelor administrative.................................................379
3.1. Clasificare după criteriul întinderii efectelor juridice pe care le
produc ............................................................................................379
3.1.1. Actele administrative cu caracter normativ......................379
3.1.2. Actele administrative cu caracter individual ...................380
3.2. Clasificarea actelor administrative după conduita prescrisă ...382
3.3. Clasificarea după situaţia juridică generată ............................384
3.4. Clasificarea actelor după autorul lor .......................................384
3.5. Clasificarea actelor administrative după procedura de elaborare
........................................................................................................385
4. Regimul juridic al actelor administrative ......................................387
4.1. Legalitatea actelor administrative ...........................................387
4.2. Forţa juridică a actelor administrative ....................................391
4.3. Forţa probantă a actelor administrative ..................................392
4.4. Intrarea în vigoare a actelor administrative ............................393
4.5. Modul de executare al actelor administrative .........................396
4.6. Modul de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative
........................................................................................................397
5. Condiţiile de valabilitate ...............................................................399
575
5.1. Condiţiile generale ..................................................................399
5.2. Condiţiile speciale de valabilitate ale actelor administrative . 400
5.2.1. Adoptarea actelor administrative de către organul
competent şi în limitele competenţei sale legale........................401
5.2.2. Adoptarea actelor administrative în forma şi cu procedura
prevăzute de lege .......................................................................404
5.2.3. Conformitatea actului administrativ cu conţinutul legii . .406
5.2.4. Conformitatea actului administrativ cu scopul legii ........406
6. Procedura de elaborare a actelor administrative ............................407
6.1. Noţiunea de procedură administrativă.....................................407
6.2. Formalităţi procedurale prealabile adoptării actului administrativ
........................................................................................................409
6.3. Formalităţi procedurale concomitente adoptării actului
administrativ ..................................................................................414
6.4. Formalităţi procedurale ulterioare adoptării actului administrativ
........................................................................................................417
6.5. Procedura aprobării tacite .......................................................421
7. Executarea actelor administrative ..................................................429
7.1. Obiectul execuţiei administrative ...........................................429
7.2. Subiectul execuţiei administrative ..........................................429
7.3. Formele execuţiei administrative ............................................430
7.4. Metode de executare a actelor administrative ........................430
7.5. Forme procedurale ale execuţiei administrative .....................431
8. Căile administrative de atac ...........................................................432
8.1. Definirea căilor administrative de atac ...................................432
8.2. Clasificarea căilor administrative de atac ...............................434
8.3. Elementele şi caracteristicile căilor de atac administrative ....435
8.4. Procedura de soluţionare a recursului administrativ ...............436
9. Efectele actelor administrative ......................................................437
9.1. Momentul de la care actele administrative produc efecte juridice
........................................................................................................438
9.2. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative
........................................................................................................442
9.2.1. Întinderea în spaţiu a efectelor juridice ...........................442
9.2.2. Întinderea efectelor juridice asupra persoanelor...............442
9.2.3. Întinderea în timp a efectelor juridice ..............................443
9.3. Încetarea efectelor juridice .....................................................443
9.3.1. Încetarea efectelor juridice prin producerea unui fapt
material – juridic ........................................................................444
9.3.2. Încetarea efectelor juridice prin intervenţia unui act juridic
....................................................................................................445
1. Consideraţii generale .....................................................................465
576
2. Noţiune ..........................................................................................466
3. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraţiei
publice ................................................................................................467
Capitolul XIII .........................................................................................468
CONTROLUL ADMINISTRATIV ......................................................468
1. Noţiune, trăsături, funcţii ...............................................................468
2. Controlul administrativ intern.........................................................470
2.1. Controlul intern general...........................................................470
2.2. Controlul intern specializat .....................................................473
3. Controlul administrativ extern .......................................................474
3.1. Controlul ierarhic ....................................................................474
3.2. Tutela administrativă...............................................................475
3.3. Controlul administrativ extern specializat ..............................477
Capitolul XIV.........................................................................................481
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV.................................................481
1. Noţiune şi istoric.............................................................................481
1.1. Consideraţii preliminare..........................................................481
1.2. Noţiunea de contencios administrativ......................................483
1.3. Scurt istoric cu privire la contenciosul administrativ..............486
1.4. Principalele forme ale contenciosului administrativ................492
2. Fundamentele constituţionale şi legale ale contenciosului
administrativ.......................................................................................496
2.1. Caracterul constituţional al instituţiei contenciosului
administrativ...................................................................................496
2.2. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004....................497
2.3. Condiţiile de admisibilitate ale acţiunii directe în contenciosul
administrativ conform Constituţiei şi Legii nr. 544/2004..............504
2.3.2 Condiţia ca actul atacat să fie emis/adoptat de o autoritate
publică.........................................................................................508
2.3.3 Condiţia ca actul atacat să lezeze un drept recunoscut de lege
ori un interes legitim...................................................................509
2.3.4 Condiţia referitoare la calitatea reclamantului...................511
2.3.5. Condiţia îndeplinirii procedurii administrative prealabile 513
2.3.6 Condiţia introducerii acţiunii în termenul legal.................517
2.4 Actele administrative nesupuse controlului judecătoresc prin
contenciosul administrativ..............................................................519
2.5 Aspecte procedurale privind judecarea acţiunilor de contencios
administrativ...................................................................................521
2.5.1 Instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze litigiile de
contencios administrativ.............................................................521
2.5.2 Sesizarea instanţei de contencios administrativ.................522
577
2.5.3 Obiectul acţiunii şi soluţiile pe care le poate pronunţa
instanţa în fond...........................................................................523
2.5.4 Calea de atac......................................................................525
2.5.5 Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate de instanţele
contencios administrativ.............................................................525
2.6. Excepţia de nelegalitate...........................................................526
Capitolul XV...........................................................................................528
RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ ...............................................528
1. Preliminarii.....................................................................................528
2. Suportul constituţional şi legal al răspunderii administrative.........532
3. Noţiune...........................................................................................534
4. Formele şi subiecţii răspunderii administrative..............................535
5. Răspunderea administrativ-disciplinară..........................................536
6. Răspunderea administrativ-patrimonială........................................538
6.1. Preliminarii..............................................................................538
6.2. Bazele constituţinale şi legale ale răspunderii administrativ-
patrimoniale....................................................................................539
6.3. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale..................543
6.4. Condiţiile răspunderii administrativ-patrimoniale...................543
Capitolul XVI.........................................................................................545
CONTRAVENŢIA.................................................................................545
1. Reglementare. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei.......................545
2. Aplicarea în timp şi asupra persoanelor a normelor contravenţionale
............................................................................................................549
3. Elementele constitutive ale contravenţiei.......................................550
3.1. Obiectul contravenţiei..............................................................550
3.2. Latura obiectivă.......................................................................551
3.3. Subiectul răspunderii contravenţionale....................................552
3.4. Latura subiectivă......................................................................553
4. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională.......................553
5. Sancţiunile contravenţionale...........................................................555
6. Sancţiunile contravenţionale principale..........................................556
6.1. Avertismentul..........................................................................556
6.2. Amenda contravenţională........................................................557
6.1.1. Definiţie. Noţiuni generale...............................................557
6.3. Prestarea unei activităţi în folosul comunităţii........................558
6.3.1. Procedura de aplicare........................................................559
6.3.2. Executarea sancţiunii de prestare a unei activităţi în folosul
comunităţii..................................................................................560
7. Sancţiunile contravenţionale complementare.................................561
7.1. Confiscarea bunurilor deţinute, folosite sau rezultate din
contravenţii.....................................................................................561
578
7.2. Suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau
autorizaţiei de exercitare a unei activităţi.......................................562
7.3. Desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. 563
8. Procedura instituită prin Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001...........564
8.1. Constatarea contravenţiei.........................................................564
8.2. Aplicarea sancţiunilor contravenţionale..................................566
8.3. Căile de atac...........................................................................567
8.4. Executarea sancţiunilor contravenţionale..............................568
579

Drept Administrativ

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept Administrativ

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Iordan NICOLA

NOŢIUNI GENERALE DESPRE ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

1. Noţiunea de administraţie publică

2. Administraţia publică abordată ca sistem

În conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Legea nr. 90/20011

II. Administraţia de stat din teritoriu, formată din:

3. Relaţiile dintre elementele componente ale sistemului

4. Conţinutul activităţii administraţiei publice

5. Puterea publică, interesul public şi serviciul public

6. Statul şi puterea publică

6.1. Noţiunea de stat. Funcţiile statului.

6.2. Caracteristicile puterii publice.

6.3. Principiul separaţiei puterilor în stat

CENTRALIZARE, DECONCENTRARE ŞI DESCENTRALIZARE

1. Scurtă privire istorică şi definirea conceptelor

DREPTUL ADMINISTRATIV - CADRU JURIDIC DE REALIZARE

1. Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

2. Obiectul, definiţia şi trăsăturile dreptului administrativ

3. Normele dreptului administrativ

4. Izvoarele dreptului administrativ

5. Raporturile de drept administrativ

5.l. Noţiune, trăsături

5.2. Izvoarele raportului juridic de drept administrativ

5.4. Clasificarea raporturilor de drept administrativ

c)Raporturi de tutela administrativa

2. Organizarea şi funcţionarea serviciilor publice

2.1. Înfiinţarea serviciilor publice

3. Sfera serviciilor publice

Din enumerarea realizată, rezultă că doctrinarii utilizează în

DOMENIUL PUBLIC ŞI DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI

1. Aspecte privind evoluţia legislaţiei şi doctrinei româneşti

2. Sistemul proprietăţii consacrat de Constituţia României

2.1. Particularităţile proprietăţii publice

2.2. Particularităţile proprietăţii private

Suportul constitutional al proprietatii private l-a constituit art.41 din

3. Domeniul public şi domeniul privat

3.1. Domeniul public

3.1.1 Noţiune, trăsături

3.2. Domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-

4. Regimul juridic al concesionării

Aşa cum am mai arătat, bunurile proprietate publică şi cele

4.2. Părţile contractului de concesiune.

Analiza definiţiilor prezentate ne conduce la concluzia că, în

4.3. Natura juridică a contractului de concesiune

La începutul acestui capitol arătam că în perioada interbelică,

4.4. Obiectul contractului de concesiune

După cum am relevat în subcapitolele anterioare, obiectul

4.5. Procedura de concesionare

Doctrina dreptului public, a dreptului administrativ în special, a

4.6. Dispoziţii privind contractul de concesiune

Capitolul IV al Ordonanţei de Urgenţă nr. 54/2006 privind regimul

B) Specificitatea clauzelor contractuale

4.7.Drepturile si obligatiile concedentului

Potrivit reglementarilor in vigoare si principiilor doctrinare, in

In temeiul contractului de concesiune, concesionarul dobandeste

4.9. Caracterele contractului de concesiune

5. Administrarea, închirierea şi folosinţa gratuită a bunurilor

5.1. Administrarea bunurilor proprietate publică

5.2. Închirierea bunurilor proprietate publică

5.3. Transmiterea în folosinţă gratuită a bunurilor proprietate

1. Consideraţii generale privind şeful de stat

2. Natura juridică a regimului politic conform Constituţiei

4. Atribuţiile Preşedintelui României