ADMINISTRATIV II

CIOBANU 18-19 platf ID

AN II SEM I

1
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 1

FORMELE DE ACTIVITATE SPECIFICE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

1.1. Dublul rol al Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice.

1.2. Clasificarea formelor de activitate ale administraţiei publice.
1.3. Actele juridice.
1.4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale.
1.5. Contractul administrativ.

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 1 – în urma studiului, studenţii vor

putea:
- să delimiteze corect activităţile administrative faţă de cele politice;
- să identifice categoriile şi speciile de acte cu care operează autorităţile
administrative;
- să înţeleagă specificitatea actelor juridice emise/încheiate de autorităţile
administrative;

1.1. Rolul Executivului – guvernarea şi realizarea administraţiei publice

Baza normativă a dublului rol al Executivului:

 art. 102 alin. (1) din Constituţia României, revizuită: “Guvernul, potrivit programului său de
guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi
exercită conducerea generală a administraţiei publice.”
 art. 1 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului
României şi a ministerelor: “ (1) Guvernul este autoritatea publică a puterii executive,
care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură
realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a
administraţiei publice (…).
Preşedintele României emite:
 acte care ţin de „administraţia publică” (de exemplu, decretele prin care numeşte în funcţii
publice);
 acte cu caracter eminamente politic (cazul mesajelor adresate Parlamentului, cu privire la
principalele probleme politice ale naţiunii, în baza art. 88 din Constituţie).

„Guvernarea”:
 evocă activitatea cu caracter politic exercitată, ca regulă, de organele de la vârful
Executivului, în special Guvernul României („programul de guvernare” este supus votului
Parlamentului cu ocazia acordării votului de încredere).
 se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul naţiunii (de exemplu, implicarea în
negocieri internaţionale, în vederea aderării statului la diverse organizaţii, exprimarea unei
opţiuni în favoarea unei anumite politici economice, sociale etc.)

Administraţia publică:
 se referă la probleme cotidiene (prestarea de servicii publice, menţinerea ordinii
publice, administrarea patrimoniului statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale,
efectuarea de operaţiuni direct productive etc).

2
 Precizare: graniţa dintre dintre „guvernare” şi „administraţia publică” este greu de fixat,
din cauza imposibilităţii separării totale a laturii tehnice de latura politică.

1.2. Clasificarea formelor de activitate a administraţiei publice.

Clasificări propuse în perioada interbelică:

- Paul Negulescu: acte juridice (de autoritate sau de gestiune) şi acte materiale.

Clasificări propuse în perioada postbelică:

- Romulus Ionescu: actul administrativ, actul juridic unilateral ce nu realizează
puterea de stat, actul juridic contractual, operaţiunea administrativă,
operaţiunea de tehnică administrativă, operaţiunea direct productivă;
- Ilie Iovănaş: forme producătoare de efecte juridice proprii (actele de drept
administrativ, actele civile ale organelor administraţiei de stat, faptele juridice
materiale) şi forme care nu produc efecte juridice proprii (operaţiunile tehnico-
materiale, actele exclusiv politice);
- Tudor Drăganu: acte juridice şi fapte materiale juridice.

Clasificări propuse după 1990:

- Antonie Iorgovan: acte care se realizează în regim de putere publică (actele
unilaterale de drept administrativ, contractele administrative – ambele
formând categoria actului administrativ, în sens larg), acte care se realizează,
în principal, într-un regim de drept civil (actele unilaterale ce nu realizează
puterea publică, contractele de drept civil);
- Verginia Vedinaş: acte (acte specifice administraţiei, respectiv acte prin care
administraţia se comportă ca orice subiect de drept), fapte materiale şi
operaţiuni administrative.

1.3. Actele juridice ale administraţiei publice

Administraţia publică (ca activitate) se poate realiza:

 prin emiterea de acte juridice;
 prin efectuarea unor operaţiuni diverse, de natură intelectuală sau materială,
care au ca scop final satisfacerea interesului public.

Actele juridice:
 din punct de vedere al efectelor produse, sunt mai importante decât alte
forme de activitate a autorităţilor administrative
 sunt apte să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, în
cadrul raporturilor juridice la care iau parte autorităţile administrative.

Clasificări propuse în doctrină:

 Acte de drept administrativ, realizate de organele administraţiei în baza atribuţiilor de
autoritate cu care sunt învestite, şi acte de drept civil, realizate de aceleaşi organe în calitate de
persoane juridice – (Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura didactică şi
pedagogică, Bucureşti, 1959, p. 37);
 Acte administrative, acte juridice unilaterale ce nu realizează puterea de stat (de exemplu:
sesizări, oferte de contractare) şi acte contractuale (Romulus Ionescu, Drept administrativ,
Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p. 209);
 Acte administrative cu caracter unilateral, contractele administrative supuse unui regim
de putere publică şi contractele civile supuse dreptului comun (Rodica Narcisa Petrescu,
Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 293-294).
3
 Una dintre cele mai relevante clasificări este cea propusă de profesorul Antonie Iorgovan
(Tratat de drept administrativ, vol. II, ediţia 4, Editura All Beck, Bucureşti, 2005, p. 10 şi urm.):
:
- După criteriul modului de manifestare a voinţei emitentului:
 acte juridice unilaterale: actul administrativ (de drept administrativ) şi actul juridic ce nu
realizează puterea publică;
 acte juridice bilaterale sau multilaterale (actele contractuale ale administraţiei publice):
contractele de drept privat, contractele administrative.
- După regimul juridic aplicabil:
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept public: actele unilaterale
administrative (actele administrative stricto sensu), contractele administrative;
 acte ce se realizează, în principal, sub un regim de drept civil: actele unilaterale ce nu
realizează puterea publică, contractele de drept privat, încheiate de organele administrative
ca persoane juridice de drept privat.

Precizare: principalele acte juridice cu care operează administraţia sunt actele

administrative.

1.4. Operaţiunile administrative şi faptele materiale

Trăsături comune:
 Nu concretizează o manifestare de voinţă exprimată în scopul producerii unor efecte juridice;
 Chiar dacă unele fapte materiale produc anumite consecinţe juridice (de exemplu, condiţionează
continuarea unei proceduri, în cazul operaţiunilor administrative) sau chiar veritabile efecte
juridice (de exemplu, dreptul la despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin realizarea unor fapte
materiale), acestea operează ope legis, nefiind realizate cu scopul de a naşte, modifica ori stinge
raporturi juridice;
 Scopul realizării lor poate consta în mijlocirea emiterii/adoptării de acte administrative (mai ales
în cazul „operaţiunilor administrative” - de exemplu, avize, propuneri ş.a.), sau în executarea
legii la modul concret (de exemplu, activităţi concrete de prestare a unor servicii publice).
 Ca pondere, operaţiunile şi faptele materiale ale administraţiei publice se regăsesc în proporţie
mai mare decât actele juridice.

Clasificări:
 În funcţie de regimul juridic aplicabil: operaţiuni de putere (operaţiunile tehnico-
administrative şi cele prin care se realizează servicii publice), operaţiuni care nu se realizează într-
un regim de putere (operaţiunile productive);
 În funcţie de consecinţe: fapte/operaţiuni producătoare de efecte juridice,
fapte/operaţiuni care produc efecte de altă natură, care pot avea şi conotaţii juridice;
 În funcţie de scopul lor: fapte/operaţiuni prin care se realizează în mod direct misiunile
administraţiei publice (cele de prestare a serviciilor publice, cele legate de emiterea/punerea în
executare a unor acte administrative); fapte/operaţiuni prin care se mijloceşte realizarea
obiectivelor administraţiei publice (aşa-numitele operaţiuni de birou sau de administraţie internă –
operaţiunile tehnico-administrative şi acte cu caracter politic); fapte materiale de producţie.

1.5. Contractul administrativ

Noţiune (doctrina franceză):

 contractele încheiate de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public
şi care sunt supuse, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli decât cele care
guvernează raporturile dintre particulari.

Sintagma „contract administrativ - consacrată prin Legea contenciosului administrativ nr.

554/2004:
 art. 2 lit. c1: „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele
4
 încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate
publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice;
prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative;”

Diferite specii de contracte administrative sunt reglementate prin acte normative speciale:
 Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice;
 Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale;
 Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii;
 O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate
publică etc.

Test de autoevaluare (grile):

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Actele juridice ale administraţiei publice:

a. constau doar în acte administrative;
b. sunt reglementate în mod exclusiv de normele dreptului administrativ;
c. sunt cele de natură bi- sau multilaterală;
d. cuprind, pe lângă actele administrative, şi actele de natură contractuală încheiate de organele
administraţiei publice.

2. Sintagma „contract administrativ”:

a. este consacrată expres în legislaţia română;
b. apare în Constituţia României, în urma revizuirii din 2003;
c. nu se referă la o categorie a actelor juridice ale organelor administraţiei publice;
d. vizează actele administrative care provin de la organele administraţiei publice înzestrate cu
personalitate juridică de drept civil.

3. Activităţi de natură administrativă pot exercita:

a. doar organele administraţiei publice din cadrul puterii executive;
b. toate autorităţile publice, indiferent de rolul acestora;
c. toate autorităţile publice, cu excepţia celor două Camere ale Parlamentului şi a instanţelor de
judecată;
d. doar Preşedintele României, Guvernul şi organele administrative aflate în subordinea
Guvernului.

4. Organele administraţiei publice:

a. emit doar acte administrative;
b. pot încheia acte de drept civil;
c. pot emite doar acte de autoritate;
d. nu pot încheia contracte de drept privat, întrucât activitatea lor cade sub incidenţa exclusivă a
dreptului administrativ.

5. Actele juridice ale organelor administraţiei publice sunt :

a. unilaterale;
b. bi- sau multilaterale;
c. emise în regim de putere publică;
d. sub incidenţa, uneori, a normelor dreptului privat.

6. Categoria operaţiunilor şi faptelor materiale ale organelor administraţiei publice include:

a. faptele materiale ale organelor administraţiei publice care nu concretizează o voinţă
juridică;
b. contractele administrative;

5
 c. doar activităţile direct productive;
d. prestarea de servicii publice şi încheierea actelor de natură contractuală cu persoane de
drept privat.

7. Operaţiunile administrative, ca forme de îndeplinire a activităţii administraţiei publice :

a. sunt sub incidenţa exclusivă a regimului de putere publică;
b. nu intră sub incidenţa normelor juridice;
c. nu sunt efectuate în regim de putere publică;
d. se realizează şi în afara regimului de putere publică.

8. Operaţiunile şi faptele materiale ale organelor administraţiei publice:

a. pot produce efecte juridice în baza legii, fără a fi efectuate cu acest scop;
b. produc întotdeauna efecte juridice;
c. pot produce efecte juridice, dacă au fost efectuate în acest scop;
d. nu prezintă interes juridic, întrucât nu constituie elemente ale voinţei juridice.

9. Scopul efectuării operaţiunilor administrative poate consta în:

a. producerea de efecte juridice în regim de putere publică;
b. mijlocirea emiterii/adoptării actelor administrative;
c. modificarea sau completarea unor acte administrative normative;
d. aplicarea unor sancţiuni de natură administrativă.

10. Din categoria operaţiunilor administrative fac parte:

a. avizele, prospecţiunile, efectuarea de analize, controale, fişe de inventar;
b. studiile prealabile emiterii actelor administrative, procesele-verbale contravenţionale,
autorizaţiile, licenţele;
c. actele de natură contractuală încheiate de persoane de drept privat;
d. exclusiv avizele.

Răspunsuri: 1-d; 2-a; 3-b; 4-b; 5-d; 6-a; 7-d; 8-a; 9-b; 10-a.

6
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 2

ACTUL ADMINISTRATIV: NOŢIUNE.TRĂSĂTURI.CLASIFICARE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

2.1. Noţiunea de „act administrativ”

2.2. Trăsăturile actului administrativ
2.3. Clasificarea actelor administrative
2.4. Specificitatea actului administrativ-jurisdicţional

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 2 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- să înţeleagă ce reprezintă „actul administrativ” şi care este rolul acestuia,
în activitatea autorităţilor publice;
- să identifice şi să înţeleagă trăsăturile specifice actelor administrative;
- să identifice şi să delimiteze categoriile/speciile de acte administrative, în
funcţie de diverse criterii de clasificare.

2.1. Noţiunea de „act administrativ”

La nivel doctrinar:
 terminologia nu este consecventă
 sunt folosite sintagmele de „act administrativ”, „act de drept administrativ”, „act de
autoritate”, „act administrativ de autoritate”,
Definiţie:
- „formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice, care constă într-o
manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi
obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor
judecătoreşti.” (Antonie Iorgovan);

Legislaţia:
- foloseşte sintagma „act administrativ” (de exemplu, art. 52, art. 126 din Constituţia
României; art. 1 şi urm. din Legea nr. 554/2004 etc).
Definiţia „legală” - art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:
 alin. (1) lit. c): „actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate
publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând
sau stingând raporturi juridice;
 alin. (1) lit. c1):„sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii
de contracte administrative”;
 alin. (2): „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a
rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a
nu răspunde solicitantului în termenul legal.” [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004].

2.2. Trăsăturile actului juridic administrativ

a. Formă juridică principală de activitate a administrației publice

 Actul administrativ reprezintă forma principală de activitate a administraţiei publice din

punct de vedere calitativ, adică al importanţei efectelor pe care le produce;
7
 Din punct de vedere cantitativ, predominante sunt faptele materiale şi diversele operaţiuni
administrative ale structurilor administrative;
 Ponderea actelor juridice este mai mare în activitatea organelor de la vârful ierarhiei
administraţiei publice, în cazul celor de la „baza” administraţiei publice predominând faptele
materiale şi operaţiunile administrative;

b. Manifestare de voinţă expresă şi unilaterală

b.1. Manifestare de voinţă expresă:

 Actul administrativ reprezintă exteriorizarea voinţei interne a unui organ al administraţiei

publice de a genera efecte juridice, adică de a da naştere, a modifica sau stinge drepturi şi
obligaţii corelative, în regim de putere publică;
 Manifestarea de voinţă a organului administrativ trebuie să fie expresă, univocă şi
neîndoielnică;
 Manifestarea de voinţă nu poate fi exprimată jocandi causa;
 Refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri privitoare la un drept subiectiv, respectiv
nesoluţionarea cererii în termenul legal (tardivitate sau „tăcere” totală) de către autorităţile
publice reprezintă acte administrative asimilate.

b.1. Manifestare de voinţă unilaterală:

 emiterea actului administrativ reprezintă concretizarea unei singure voinţe juridice,

cea a emitentului, nefiind cerut „consimţământul” persoanelor vizate de acesta.

Ipoteze speciale:

 Emiterea actului cu participarea mai multor persoane fizice:

 este cazul actelor adoptate de organe colegiale (în componenţa cărora intră mai
multe persoane; de exemplu: Guvernul, consiliile locale sau judeţene etc);
 actele organului colegial se adoptă prin votul membrilor săi;
 „acordul de voinţă” al membrilor organului colegial reprezintă doar modalitatea
procedurală de exprimare a voinţei juridice a respectivului organ;
 caracterul unilateral al actului nu decurge din numărul de persoane care participă
la adoptare, întrucât acestea acţionează în vederea realizării competenţei
organului administrativ, privit ca subiect de drept distinct.

 Emiterea actului cu participarea mai multor autorităţi publice, respectiv a unui

organ administrativ şi a unui organism nestatal:
 se menţine caracterul unilateral, întrucât „acordul de voinţă” al autorităţilor în
discuţie reprezintă doar modalitatea procedurală de degajare a unei voinţe unice,
în vederea naşterii actului administrativ;
 actele emise „în comun” de mai multe autorităţi rămân unilaterale din
perspectiva destinatarului, al cărui consimţământ nu devine parte componentă a
manifestării de voinţă;
 de multe ori, „acordul” unei alte structuri statale reprezintă o „aprobare
prealabilă” în vederea emiterii actului administrativ, sau un „aviz conform”.

 Emiterea actului în urma unei cereri prealabile:

 dacă cererea prealabilă este adresată de emitent către superiorul său ierarhic,
avem de-a face cu o simplă „autorizare”;
 dacă cererea prealabilă este formulată de beneficiarul actului administrativ,
aceasta reprezintă o condiţie procedurală necesară pentru emiterea actului, nu o
manifestare de voinţă juridică care se alipeşte celei a emitentului;
 renunţarea beneficiarului la exerciţiul dreptului sau chiar la dreptul subiectiv
conferit de actul administrativ nu are ca efect încetarea producerii de efecte
8
 juridice de către actul în cauză;
 retractarea/revocarea actului administrativ operează prin manifestarea de voinţă
a organului emitent/a superiorului său ierarhic.

c. Actul administrativ este supus exclusiv unui regim de putere publică:

 acest regim deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte juridice ale
administraţiei publice (contracte de drept privat, contracte administrative, acte unilaterale de drept
privat);
 actele administrative concretizează voinţa organelor administrative ca subiecte în
raporturile juridice de drept public, ceea ce presupune exerciţiul autorităţii publice;
 actele administrative mai sunt denumite şi „acte de autoritate” („acte de putere
publică”) şi sunt obligatorii pentru toţi destinatarii săi, chiar pentru organul ierarhic superior (desigur,
până la momentul în care actul este modificat, revocat, anulat etc, conform legii);
 regimul de putere publică justifică obligativitatea actelor administrative şi
executarea lor din oficiu (ex officio), în sensul că nu mai este nevoie de o învestire suplimentară cu
formulă executorie.

d. Exercitarea de către instanţa de judecată (ca regulă, instanţa de contencios

administrativ) a unui control de legalitate.

Cadrul constituţional:
 art. 52 – („Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică”):
„(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului şi repararea pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.…”
 art.126 alin. 6 („Instanţele judecătoreşti”) :
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile
cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele
de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor
vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate
neconstituţionale.”

Cadrul legal de bază:

 Legea (organică) nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi
completările ulterioare.

Excepţii de la controlul judiciar:

 art. 126 alin. (6) din Constituţie: „controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia
celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament
cu caracter militar”.
 art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului
administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară” (de exemplu, O.G. nr. 2/2001
privind regimul juridic al contravenţiilor, Legea fondului funciar nr. 18/1991 ş.a.)

Precizare: prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011 (M.Of. nr. 316 din
09.05.2011) s-a reţinut că prin intermediul legii nu pot fi adăugate alte categorii de
acte administrative exceptate.

9
 d. Emitentul actelor administrative - oricare autoritate publică sau o persoană de drept
privat autorizată de puterea publică să presteze anumite servicii publice, în regim de putere
publică.

 art. 52 din Constituţie se referă la actele administrative emise de „autorităţi publice”, nu

doar la cele emise de „autorităţi/organe administrative”;
 actele administrative pot proveni şi de la autorităţi din afara Executivului (de exemplu,
cele două Camere ale Parlamentului, instanţele de judecată, Avocatul Poporului, Curtea
Constituţională, Consiliul Legislativ etc.) - acestea sunt acte emise în realizarea unei
activităţi administrative subsidiare, de natură internă, care ajută la realizarea competenţei
de bază a acestor autorităţi;
 conform art. 2 alin. 1 lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, sunt
asimilate „autorităţilor publice” şi persoanele juridice de drept privat care, potrivit
legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu
public, în regim de putere publică (denumite în perioada interbelică „stabilimente de
utilitate publică”; de exemplu, universităţile private, diverse asociaţii/fundaţii de utilitate
publică, cultele religioase recunoscute etc.).

e. Actul administrativ produce efecte juridice, în sensul că dă naştere, modifică sau

stinge drepturi şi obligaţii, specifice raporturilor de drept administrativ.

 actul administrativ reprezintă o specie a actului juridic - rezultă că acesta este emis/adoptat
în scopul producerii de efecte juridice: naşterea, modificarea sau stingerea de drepturi şi
obligaţii specifice raporturilor de drept administrativ;
 actul administrativ are menirea de a reglementa raporturi de drept administrativ (de
putere publică);
 efectele unor acte administrative se pot produce şi în sfera dreptului privat (cazul
„titlurilor de proprietate” emise de comisiile judeţene de fond funciar, al actelor de
stare civilă ş.a.);

2.3. Clasificarea actelor administrative

În funcţie de organul emitent:

 Acte care emană de la autorităţi administrative;
 Acte care emană de la alte autorităţi publice;
 Acte care emană de la persoane private autorizate să presteze servicii publice.

În funcţie de întinderea efectelor juridice:

 Acte administrative cu caracter normativ - cuprind reglementări generale şi impersonale,
aplicabile unui număr nedeterminat de persoane (opozabile erga omnes);
 Acte administrative cu caracter individual – produc efecte juridice faţă de unul sau mai
multe subiecte de drept determinate;
 Acte administrative cu caracter intern ale unei autorităţi/instituţii publice (care, la rândul
lor pot fi normative sau individuale).

Actele administrative individuale pot fi împărţite în:

 Acte prin care se stabilesc drepturi şi/sau obligaţii unui subiect de drept determinat;
 Acte de atribuire a unui statut personal (acte „condiţie”);
 Acte de aplicare a constrângerii administrative;
 Acte cu caracter jurisdicţional.

10
 Precizare: în perioada interbelică (a se vedea şi art. 107 al Constituţiei din 1923)
mai erau delimitate actele administrative de autoritate („acel act prin care se
ordonă sau se interzice ceva administraţilor, emis de autorităţile administrative în
calitate de deţinătoare ale suveranităţii naţionale, cum ar fi regulamentele,
ordonanţele, decretele de numiri sau destituiri de funcţionari, deciziunile” – Paul
Negulescu) de actele administrative de gestiune („toate acele acte juridice cu
caracter contractual sau făcute pentru valorificarea unor drepturi contractuale,
săvârşite de Stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea
patrimoniului său” – C.G. Rarincescu).

2.4. Specificitatea actul administrativ-jurisdicţional:

Principiul constituţional - art. 21 alin. 4 din Constituţie, „jurisdicţiile speciale administrative

sunt facultative şi gratuite” (dezvoltat, sub aspect procedural, în art. 6 din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004).

Definiţia din Legea nr. 554/2004:

- art. 2 alin. 1 lit. d) - „actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică,
cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială”.
- „jurisdicţie administrativă specială” = activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă
care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui
conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile
contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii
administrativ-jurisdicţionale” ( art. 2 alin. 1 lit.e ).

Doctrină: actele administrativ-jurisdicţionale sunt acte administrative tipice, întotdeauna

motivate, care, în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţă de adevăr legal şi după o
procedură bazată pe principiile independenţei şi contradictorialităţii, litigii apărute la nivelul
administraţiei active (D. A. Tofan)

Trăsăturile actului administrativ jurisdicţional (A. Iorgovan):

 este un act administrativ tipic - este emis numai de către autorităţi administrative;
 are un caracter de excepţie - intervine numai în situaţii riguros precizate de lege;
 este emis în soluţionarea unor litigii ce apar într-un domeniu de activitate al administraţiei de stat;
 autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie un
organ administrativ jurisdicţional;
 este emis după o procedură specială, administrativ-jurisdicţională, care cuprinde principiul
independenţei organului care emite actul faţă de părţile în litigiu şi principiul
contradictorialităţii;
 este exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative, fără a se înţelege că are
autoritatea lucrului judecat, ci doar o stabilitate mai mare decât actele administrative
obişnuite;
 este susceptibil de a fi atacat în contenciosul administrativ general, potrivit dispoziţiilor legale (a
se vedea art. 6 din Legea nr. 554/2004).

Exemplu: Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC) reprezintă un

„organism independent cu activitate administrativ-jurisdicţională” cu competenţa de
soluţionare a contestaţiilor în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică,
a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune (Legea nr. 101/2016).

11
Test de autoevaluare:
Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Actele administrative pot fi emise de:

a) organele administraţiei publice, cu excluderea altor autorităţi;
b) autorităţile publice care au personalitate juridică, cu excluderea altor autorităţi;
c) Guvernul României şi organele centrale sau locale ale administraţiei publice din
subordinea sa, cu excluderea altor autorităţi;
d) organele administraţiei publice centrale sau locale.

2. Actul administrativ reprezintă:

a) o formă principală de activitate a administraţiei publice, din punct de vedere cantitativ;
b) o specie a operaţiunilor administrative;
c) forma juridică principală de activitate a administraţiei publice, din punct de vedere
calitativ;
d) o formă a activităţii administraţiei publice, care nu concretizează o voinţă juridică.

3. Actul administrativ:
a) nu cuprinde o manifestare de voinţă expresă în sensul producerii de efecte juridice;
b) cuprinde o manifestare de voinţă expresă, în sensul producerii de efecte juridice;
c) produce efecte juridice în mod incidental, fără a fi acesta scopul emiterii lui;
d) poate fi emis jocandi causa.

4. Manifestarea de voinţă încorporată într-un act administrativ:

a) este bi/multilaterală atunci când emitentul este un organ colegial;
b) este bi/multilaterală atunci când este vorba de un act administrativ emis în comun
de două/mai multe autorităţi;
c) întotdeauna are caracter unilateral;
d) în majoritatea cazurilor are caracter unilateral.

5. Manifestarea de voinţă inclusă într-un act administrativ:

a) poate să nu fie expresă, ci implicită, în sensul naşterii unor drepturi şi obligaţii;
b) este întotdeauna expresă;
c) nu are caracter obligatoriu pentru destinatarii săi;
d) are caracterul unui punct de vedere oficial, fără a da naştere unor drepturi şi obligaţii.

6. Actul administrativ poate fi emis şi de:

a) persoane de drept privat, dacă au o anumită cifră de afaceri anuală;
b) funcţionarii publici de carieră, angajaţi în cadrul unor autorităţi publice;
c) persoane de drept privat autorizate de puterea publică să presteze servicii publice,
în regim de putere publică;
d) judecătorii de contencios administrativ, în cadrul activităţii lor specifice.

7. Caracterul unilateral al actului administrativ:

a) nu se regăseşte atunci când actul este emis la cererea unei persoane de drept privat
interesate;
b) nu se regăseşte atunci când actul este emis la sesizarea unui alt subiect de drept
decât emitentul;
c) nu se regăseşte atunci când actul administrativ este emis de organe colegiale;
d) se regăseşte întotdeauna.

8. Actul administrativ:
a) este emis în regim de putere publică;
b) poate fi emis în regim de putere publică, dar nu întotdeauna;
12
 c) nu este emis în regim de putere publică;
d) este guvernat de regulile aplicabile actului juridic unilateral din dreptul privat.

9. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalităţii lor:

a) doar de instanţele judecătoreşti;
b) doar de superiorul ierarhic al emitentului;
c) de organele ierarhic superioare sau de instanţele judecătoreşti;
d) doar de către Parlament, ca unică autoritate legiuitoare.

10. Actul administrativ are un caracter:

a) obligatoriu şi executoriu;
b) supletiv, dar executoriu;
c) consensual, dar executoriu;
d) obligatoriu, dar neexecutoriu.

Răspunsuri: 1-d; 2-c; 3-b; 4-c; 5-b; 6-c; 7-d; 8-a; 9-c; 10-a.

13
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 3

ACTUL ADMINISTRATIV: LEGALITATEA ŞI OPORTUNITATEA ACTELOR

ADMINISTRATIVE. CONDIŢII DE FORMĂ. PROCEDURA DE EMITERE. EFECTE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

3.1. Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative.

3.2. Condiţii de formă.
3.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative.
3.4. Efectele actelor administrative.

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 2 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- Să identifice şi să înţeleagă condiţiile care asigură validitatea actelor
administrative;
- Să înţeleagă raportul dintre „legalitate” şi „oportunitate;
- Să identifice etapele şi elementele procedurale care stau la baza emiterii
actelor administrative;
- Să recepteze, în mod corect, efectele juridice şi de altă natură generate de
actele administrative, inclusiv prin raportare la caracterul lor individual sau normativ

3.1. Legalitatea şi oportunitatea actelor administrative

3.1.1. „Legalitatea” - reprezintă elementul central al regimului juridic specific actelor
administrative.
Principiul general al legalităţii (V. Vedinaş) presupune:
 supremaţia legii - subiectele de drept trebuie să se supună dispoziţiilor legale, pornind de la
Constituţie şi continuând ce celelalte acte normative, în funcţie de ierarhia acestora;
 baza legală a activităţii tuturor subiectelor de drept.

Condiţiile generale de legalitate (A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A.Tofan) constau în:

 Emiterea actului în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de
Parlament şi cu toate actele normative de forţă juridică superioară;
 Emiterea actului de către autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale;
 respectarea formei şi procedurii prevăzute de lege.
31.2. „Oportunitatea” actului administrativ (şi a activităţii administrative, în general):
 se fundamentează pe puterea discreţionară de care dispune administraţia, în baza
căreia are posibilitatea, conform unei marje (drept) de apreciere ce îi este lăsată la
dispoziţie de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de urmat pe cea care
poate duce, în condiţii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan);
 derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluţii
posibile şi legale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului
public care trebuie ocrotit (V. Vedinaş).

Pe fond, „oportunitatea” presupune:

 realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse
materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare,
 alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcţie de
anumite criterii de referinţă cum ar fi: specificitatea condiţiilor de muncă dintr-o anumită
zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite unităţi administrativ-
14
 teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administrativ (V. Vedinaş).

Elemente în funcţie de care se poate apreciază caracterul oportun al unei decizii administrative
(A. Iorgovan; D. A. Tofan):
 momentul adoptării actului administrativ,
 locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice,
 conformitatea cu scopul legii (ratio legis),
 mijloacele, durata, calitatea vieţii
 interesul public
3.1.3. Raportul „legalitate”- „oportunitate”

Teorii formulate:
a. Teza „Şcolii de drept public de la Bucureşti”:
 oportunitatea reprezintă ea însăşi un element al legalităţii, neputând fi analizată distinct de
aceasta.
 se admite posibilitatea anulării de către instanţa de contencios administrativ a unui act
pentru considerente de oportunitate
b. Teza „Şcolii de drept public de la Cluj”:
 legalitatea şi oportunitatea reprezintă condiţii distincte de validitate a unui act administrativ.
 instanţa nu poate anula un act administrativ pentru „neoportunitate”.
 actul neoportun trebuie revocat pe cale administrativă

3.2. Condiţii de

formă Forma scrisă

= regula
Ca excepţie, anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală (de exemplu,
aplicarea avertismentului, ca sancţiune contravenţională); actele normative îmbracă întotdeauna forma
scrisă, inclusiv pentru a putea fi aduse la cunoştinţă publică.

Limba în care se redactează toate actele administrative este limba oficială a statului român -
limba română; totodată, potrivit art. 50 din Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală,
republicată, „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi
naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor hotărârile cu caracter normativ se aduc
la cunoştinţă publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective, iar cele cu
caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba maternă.”

Precizare: valoare oficială au numai actele redactate în limba română.

Motivarea actelor administrative reprezintă o cerinţă care trebuie respectată de emitent în

funcţie de tipul actului – individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin:
 „note de fundamentare” (pentru hotărârile şi ordonanţele Guvernului)
 „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative) – a se vedea dispoziţiile art.
30-32 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările
ulterioare,
H.G. nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a
proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru
aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru
elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a
proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea
15
 adoptării/aprobării.

Instrumentul de prezentare şi motivare al actului normativ trebuie să respecte cerinţele Legii nr.
24/2000, republicată (în special art. 30) - va prezenta motivul emiterii, consultările derulate, activităţile de
informare publică, măsurile de implemantare, evaluarea impactului (socio-economic, financiar, juridic ş.a.),
referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite, referiri (după caz) la avizul Consiliului
Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curţii de Conturi sau Consiliului
Economic şi Social.

Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în fapt cât şi
în drept nu este prevăzută expres, la nivel normativ, ca regulă general aplicabilă.
În practică, emitentul se rezumă, deseori, la motivarea „în drept”, cu precizarea eventualelor
operaţiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.).
Motivarea „în fapt” este, de exemplu, obligatorie în privinţa actelor administrativ-jurisdicţionale
şi a celor sancţionatorii.

Precizare: Cerinţa motivării atât „în drept” cât şi „în fapt” pentru toate actele administrative
individuale este susţinută de doctrină şi de jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
(de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunţată de Secţia de Contencios
Administrativ şi Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), indiferent dacă legea
prevede sau nu expres această obligaţie, fiind dat ca argument, printre altele, şi existenţa
dreptului la informaţie prevăzut de art. 31 din Constituţie (A. Iorgovan).

3.3. Procedura emiterii/adoptării actelor administrative

Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri
care cuprinde o serie de etape şi operaţiuni:
3.3.1. Forme procedurale anterioare emiterii actului;
3.3.2. Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
3.3.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului.

3.3.1. Formele procedurale anterioare emiterii actului

Sunt cele mai întâlnite în activitatea administraţiei şi poartă diverse denumiri (avize, studii,
rapoarte, referate, proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).

Exemple:

 Avizele:
 Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei alte autorităţi,
într-o problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.” (R.N.
Petrescu).
 Reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele
însele.
 Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative – nu există obligaţia pentru emitentul actului administrativ nici de
a le solicita, nici de a le respecta, dacă le-a solicitat (de exemplu: avizul care poate fi
solicitat Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, în baza art. 64 din O.U.G. nr.
54/2004 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică);
o avizele consultative – există obligaţia de a fi solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi
respectate (de exemplu: avizele emise de prefect, în condiţiile art. 9 din Legea nr.
340/2004, republicată);
o avizele conforme – există obligaţia pentru emitent de a le solicita şi de a se conforma
lor (de exemplu: avizele emise Inspectoratele Judeţene Şcolare, în baza art. 42 din
16
 Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011).
 Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat.
 Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată
cu actul administrativ, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
 Poate fi, în schimb, cerută instanţei de contencios administrativ, obligarea autorităţii
competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptăţit.

 Acordul prealabil:
 Reprezintă o specie a „acordului”, ca operaţiune administrativă ce reprezintă acceptul pe
care îl dă un organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui
act administrativ.
 Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat
– denumit în doctrină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan; V. Vedinaş;
D.A. Tofan, A.S.Ciobanu).
 Întăreşte legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale
acestuia.
 Nu produce prin el însuşi efecte juridice.
 Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar
odată cu actul administrativ pe care îl fundamentează.

Alte forme procedurale:

 conform art.6 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia
publică, cu modificările şi completările ulterioare, autorităţile administraţiei publice au
obligaţia să publice pe site-ul propriu un anunţ privind intenţia de a emite un act
administrativ cu caracter normativ, pe care îl vor afişa şi la sediul propriu, într-un spaţiu
accesibil publicului şi pe care îl vot transmite şi către mass-media.
 în art. 8 alin. (2)O.G.nr. 75/2003 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de
editare a monitoarelor oficiale ale unităţilor administrativ-teritoriale, cu modificările şi
completările ulterioare, se consacră obligaţia organelor administraţiei publice locale de a
publica proiectele de acte normative care cad sub incidenţa Legii nr. 52/2003 în aceste
monitoare oficiale.

3.3.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului (concomitente)

Regula – se regăsesc într-o proporţie mai mare şi mai variată, în cazul organelor colegiale
(vizează întrunirea/funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către acestea);
Pot fi regăsite şi emiterea unor acte de către organe unipersonale (de exemplu, decretele
Preşedintelui României).

Exemple:
 Cvorumul = numărul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu
judeţean, comisie de specialitate etc.)care trebuie să fie prezenţi, conform legii, pentru
funcţionarea (întrunirea) valabilă a respectivului organ;
 Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act, care poate fi: simplă
(jumătate plus unu din numărul celor prezenţi), absolută (jumătate plus unu din numărul total
al membrilor organului colegial), calificată (un număr mai mare de votanţi decât cel care
constituie majoritatea absolută – de regulă, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numărul
componenţilor organului colegial);
 Semnarea şi (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor
Guvernului, decretelor prezidenţiale, hotărârilor consiliului judeţean/local);
 Motivarea actului (a se vedea supra);
 Minuta întocmită cu ocazia desfăşurării şedinţelor autorităţilor administraţiei publice
locale, în care se vor consemna punctele de vedere exprimate, precum şi votul fiecărui
membru (cu excepţia votului secret) – a se vedea Legea nr.52/2003 privind transparenţa
decizională (Verginia Vedinaş)
17
 3.3.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului

Au importanţă sub aspectul momentului de la care actele administrative încep să producă efecte
juridice.
Exemple:
 Comunicarea actului = remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept
vizat de acesta;
 Publicarea actului = aducerea la cunoştinţă publică prin:
 publicarea în Monitorul Oficial al Românei (pentru actele administrative normative
adoptate la nivel central şi chiar a unor acte administrative individuale – decrete
Preşedintelui României sau hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepţia celor
în materie militară, deciziile primului-ministru, sau decretele prezidenţiale);
 publicarea în monitoarele oficiale judeţene, în alte publicaţii, după caz, afişarea la
sediul emitentului; (pentru actele administrative normative adoptate la nivel local)
 Aprobarea = manifestare de voinţă a unui organ superior emitentului, prin care se declară de
acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul în cauză nu ar putea produce
efecte juridice (D.A. Tofan; R.N. Petrescu);
În doctrină (D. A. Tofan) mai sunt analizate şi:
 aprobările substitutive (aprobarea de către un organ ierarhic superior a unui act prin
care un organ inferior a acţionat în domenii ce ţineau de competenţa primului),
 aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele de drept
interesate unor organe administrative, având ca efect emiterea/adoptarea unui act
administrativ – este cazul diverselor autorizaţii, licenţe, permise etc.).
 Confirmarea = operaţiune care poate primi trei accepţiuni (D.A. Tofan):
 actul prin care organul administrativ încunoştiinţează un subiect de drept interesat că
înţelege să menţină un act administrativ emis anterior;
 act administrativ distinct prin care organul administrativ urmăreşte să acopere un viciu
al unui act propriu emis anterior, sau să acopere un viciu al unui act inferior ca forţă
juridică;
 aprobare dată de organul administrativ superior, fără de care nu se poate pune în aplicare
un act anterior al unui organ inferior.
 Publicarea pe site-ul propriu şi afişarea minutei întocmite cu ocazia şedinţelor autorităţilor
administraţiei locale.

Precizare: Prin O.U.G. nr. 27/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 486/2003, s-a
reglementat „procedura aprobării tacite” = procedura prin care, în anumite domenii (a se
vedea art. 2), o autorizaţie este considerată acordată dacă autoritatea administraţiei publice nu
răspunde solicitantului în termenul prevăzut de lege pentru emiterea respectivei autorizaţii ( D.
A. Tofan; A.S. Ciobanu).

3.4. Efectele actelor administrative

3.4.1. Forţa juridică a actelor administrative

La baza efectelor juridice ale actele administrative stă prezumţia de legalitate – în sensul că
orice act de autoritate (de putere publică) este emis în conformitate cu prevederile Constituţiei şi ale
celorlalte acte juridice cu forţă juridică superioară.
La rândul ei, prezumţia de legalitate se fundamentează pe alte două prezumţii:
 prezumţia de autenticitate – în sensul că actul a fost emis de organul arătat în
cuprinsul acestuia prin formele specifice – antet, ştampilă, semnături etc.;
 prezumţia de veridicitate – în sensul că actul administrativ este presupus a

18
 corespunde, pe fond, realităţii (este „temeinic”) şi voinţei reale pe care a vrut să
o
„exteriorizeze” emitentul.
Forţa juridică a unui act administrativ se stabileşte în funcţie de:
 locul organului emitent în structura administraţiei publice (poziţionarea organului în ierarhia
sistemului administrativ);
 natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului şi competenţei sale (poate fi un
organ cu competenţă generală sau de specialitate);
 natura actului – individual sau normativ (în funcţie de care diferă şi sfera de întindere a
efectelor).

Actul administrativ dă naştere:

 obligaţiei de respectare – care vizează orice subiect de drept,
 obligaţiei de executare – care priveşte subiectele de drept ce au obligaţia punerii sale
în executare.

Precizare: Actul administrativ constituie el însuşi titlu executoriu, fiind guvernat de

principiul executio ex officio (denumit şi „principiul execuţiunii prealabile”): se poate trece la
punerea sa în executare fără a mai fi necesară o învestire suplimentară cu „formulă executorie”
şi fără a fi nevoie de o încuviinţare din partea instanţei judecătoreşti (V. Vedinaş).

3.4.2. Momentul din care se produc efectele juridice ale unui act administrativ.

a. Pentru organul emitent - începe să producă efecte juridice din chiar momentul
emiterii/adoptării, în sensul că acesta are obligaţia de a-l aduce la cunoştinţă publică sau, după caz, de
a-l comunica celor interesaţi, respectiv obligaţia de a nu îl modifica sau abroga decât prin parcurgerea
procedurii prevăzute de lege (V. Vedinaş).
b. Pentru celelalte subiecte de drept:
 actele cu caracter individual - produc efecte juridice din momentul comunicării lor, cu
excepţia unor acte (de exemplu, hotărârile Guvernului şi a decretelor Preşedintelui României)
care trebuie publicate în Monitorul Oficial al României, sub sancţiunea inexistenţei;
 actele cu caracter normativ - produc efecte juridice din momentul aducerii lor la cunoştinţă
publică (prin publicare), în modalităţile prevăzute de lege.

Ca regulă actele administrative produc efecte juridice pentru viitor (ex nunc), din momentul
în care au fost aduse la cunoştinţa destinatarului individual sau, după caz, a publicului, în formele
prevăzute de lege.

Excepţii de la regula sus-menţionată (în doctrină):

 actele administrative care produc efecte retroactive: actele declarative sau recognitive (de
exemplu, certificate de stare civilă - naştere, deces etc.), din categoria cărora se apreciază că
fac parte şi actele de revocare (pentru motive de nelegalitate) a altor acte administrative, actele
administrative interpretative, actele administrative jurisdicţionale (D. A. Tofan).
 actele administrative care produc efecte de la o dată ulterioară aducerii lor la cunoştinţă, fie
datorită stabilirii în cuprinsul lor a unei date ulterioare exprese, fie prin chiar efectul legii – de
exemplu, conform art. 4 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiior, actele
normative în materie contravenţională intră în vigoare în termen de 30 de zile de la publicarea
lor, iar în cazuri urgente, la minimum 10 zile.

Precizare: toate aceste excepţii vizează EXCLUSIV acte cu caracter individual, nu acte cu
caracter normativ.

19
 Actele administrative normative emise de autorităţile centrale:
 intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în
cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară (art. 11 alin. 3 din Legea nr. 24/200,
republicată).

Actele emise de autorităţile administraţiei autonome locale:

 Hotărârile cu caracter normativ devin obligatorii şi produc efecte de la data aducerii lor
la cunoştinţă publică, iar cele individuale, de la data comunicării (regulă valabilă şi pentru
hotărârile consiliului judeţean) - art. 49 din Legea nr. 215/2001;
 Dispoziţiile primarului devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică
(cele normative) sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate (cele individuale),
după caz - art. 68 din Legea nr. 215/2001.

3.4.3. Întinderea efectelor juridice produse de actele administrative

Actele administrative cu caracter normativ – sunt „izvoare de drept”; sunt apte, în principiu,
de a produce toate categoriile de efecte juridice, în principal pentru dreptul administrativ, dar şi pentru
alte ramuri de drept (A. Iorgovan);
Actele administrative cu caracter individual - dau naştere, de principiu, la raporturi de drept
administrativ, dar pot genera efecte şi de alt tip (de exemplu, de dreptul familiei, în cazul actelor de
stare civilă) (D. A. Tofan).

3.4.4. Încetarea efectelor juridice produse de actul administrativ.

Actul administrativ produce efecte juridice până la momentul ieşirii din vigoare prin:
 Anulare de către:
 instanţa de judecată (de contencios administrativ, ca regulă);
 superiorul ierarhic (de exemplu, Guvernul poate anula ordinele prefectului, potrivit
art. 27 din Legea nr. 340/2004),
 autoritatea care gestionează o anumită procedură (de exemplu, potrivit art. 78 alin. (8)
din Legea nr. 98/2016, autoritatea contractantă poate anula procedura de licitaţie restrânsă, în
anumite condiţii);
 autorităţi administrativ-jurisdicţionale (de exemplu, CNSC – în materia achiziţiilor
publice);
 Revocare – de către organul ierarhic superior emitentului;
 Retractare (ca specie de „revocare”) – de către organul emitent;
 Abrogare:
 are ca obiect numai acte cu caracter normativ;
 poate fi dispusă de organul emitent, organul ierarhic superior sau, după caz, chiar de
Parlament.
 produce efecte numai pentru viitor
Alte modalităţi de încetare a efectelor juridice (doctrină):
 intervenţia unor fapte materiale (de exemplu, decesul unei persoane, executarea unei
obligaţii materiale),
 prescripţia dreptului de executare,
 executarea actului administrativ
 caducitatea
(V. Vedinaş; D. A. Tofan)

Test de autoevaluare:

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Legalitatea unui act administrativ înseamnă:

a. conformitatea sa cu dispoziţiile legii stricto-sensu, nu şi cu alte acte normative;
b. conformitatea sa exclusivă cu dispoziţiile actelor administrative emise de organele
ierarhic superioare;
20
c. conformitatea sa cu dispoziţiile constituţionale, legale şi ale celorlalte acte juridice
cu forţă juridică superioară;
d. validarea actului în cauză de către Parlament, prin lege.

2. Inoportunitatea emiterii unui act administrativ:

a. constituie un motiv de anulare a actului, nu şi de revocare a acestuia de către emitent;
b. duce la suspendarea de drept a actului administrativ, din momentul formulării
reclamaţiei administrative de către persoana vătămată de dispoziţiile acestuia;
c. nu poate avea drept consecinţă invalidarea actului administrativ, întrucât
oportunitatea nu reprezintă o cerinţă imperativă, ci o recomandare;
d. afectează validitatea actului administrativ.

3. Intrarea în vigoare a unui act administrativ normativ:

a. este condiţionată de publicarea acestuia în Monitorul Oficial al României;
b. este precedată, în mod obligatoriu, de afişarea acestuia la sediul emitentului;
c. operează doar după validarea actului în cauză de către Parlament;
d. este condiţionată de aducerea acestuia la cunoştinţă publică.

4. Actele administrative încep să producă efecte juridice:

a. de la momentul publicării;
b. pentru emitent din momentul emiterii, iar pentru celelalte subiecte de drept din
momentul aducerii actului la cunoştinţă, în funcţie de natura actului;
c. de la momentul comunicării acestuia către subiectele de drept interesate;
d. din momentul emiterii.

5. Actele administrative cu caracter individual:

a. trebuie întotdeauna comunicate subiectelor de drept vizate;
b. trebuie întotdeauna publicate;
c. sunt aduse la cunoştinţă publică;
d. ca regulă, sunt supuse regulii comunicării subiectelor de drept vizate.

6. Avizul conform:
a. reprezintă o specie a actului administrativ individual;
b. produce întotdeauna efecte juridice;
c. face parte din categoria operaţiunilor administrative;
d. poate forma obiectul unei acţiuni în faţa instanţei de contencios administrativ,
înainte de emiterea actelor pe care le fundamentează.

7. În lipsa cvorumului cerut de lege, organul administrativ colegial:

a. poate adopta acte juridice, sub condiţia întrunirii unei majorităţi la vot de cel puţin
2/3 din numărul celor prezenţi;
b. nu îşi poate desfăşura activitatea, în cadrul şedinţei în cauză;
c. poate adopta numai acte administrative individuale, nu şi acte administrative
normative;
d. se dizolvă.

8. Majoritatea calificată cerută pentru votarea (adoptarea) unui act de către un organ colegial:
a. este întotdeauna de 2/3 din numărul celor prezenţi;
b. este mai mare decât majoritatea absolută;
c. este de jumătate plus unu din numărul celor prezenţi;
d. este de jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial.

9. Prezumţia de legalitate a actului administrativ:

a. este o prezumţie jures et de jure;
b. este o prezumţie juris tantum;
c. nu operează în cazul actelor administrative individuale;

21
d. operează numai în cazul anumitor acte administrative expres prevăzute de lege.

10. Ieşirea din vigoare a unui act administrativ poate fi rezultatul:

a. nepublicării sau necomunicării acestuia;
b. suspendării acestuia;
c. neexecutării materiale a acestuia;
d. retractării de către emitent.
Răspunsuri: 1-c; 2-d; 3-d; 4-b; 5-d; 6-c; 7-b; 8-b; 9-b; 10-d.

22
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 4

ACTUL ADMINISTRATIV: SUSPENDAREA. REVOCAREA

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

4.1. Suspendarea executării actelor administrative

4.2. Revocarea actelor administrative

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 4 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- să înţeleagă semnificaţia şi rolul suspendării şi al revocării actelor
administrative;
- să identifice cauzele care pot duce, după caz, la suspendarea sau revocarea
actelor administrative;
- să delimiteze ipotezele în care care suspendarea operează de drept sau este
dispusă pe cale judiciară ori administrativă;
- să înţeleagă condiţiile impuse de lege pentru admiterea unei cereri de
suspendare judiciară a actului administrativ;
- să înţeleagă procedura de soluţionare a acţiunilor judecătoreşti având ca
obiect suspendarea actelor administrative;
- să identifice categoriile de acte care nu pot fi revocate
- să înţeleagă modul în care dreptul pozitiv reglementează regimul revocării

4.1. Suspendarea actelor administrative

4.1.1. Noţiune: întreruperea vremelnică a producerii de efecte juridice de către un act administrativ
(a se vedea A.S. Ciobanu; A. Iorgovan; V. Vedinaş; Dana Apostol Tofan).

4.1.2. Trăsături:
 are caracter de excepţie şi se dispune numai în cazuri bine întemeiate;
 reprezintă o situaţie provizorie;
 constituie o garanţie a legalităţii şi a respectării drepturilor subiective şi intereselor
legitime ale persoanelor;
 duce la întreruperea temporară a producerii de efecte juridice;
 poate să intervină numai după intrarea în vigoare a actului;
 poate fi dispusă de către organul competent (instanţa de contencios administrativ sau,
după caz, organul administrativ) sau intervine direct în baza legii (de drept).

4.1.3. Subiectele de drept care pot dispune suspendarea executării unor acte
administrative:
 organul emitent sau cel ierarhic superior;
 instanţa de judecată;
 legiuitorul (în temeiul art. 66 din Legea nr. 24/2000, pentru actele administrative cu
caracter normativ)

4.1.4. Tipuri de suspendare:

23
  de drept:
- art. 123 alin. (5) din Constituţie/art. 3 din Legea nr. 554/2004 - acţiunile introduse în
baza atribuţiilor de „tutelă administrativă” de către prefect sau de către Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici;
- art. 14 alin. 5 din Legea contenciosului administrativ - „în ipoteza în care se emite un
nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat de către instanţă, acesta este
suspendat de drept”
 dispusă de organul competent – e.g., instanţa de judecată (a se vedea art. 14-15 din
Legea contenciosului administrativ) sau o autoritate administrativă (emitentul actului sau
superiorul ierarhic).

4.1.5. Regimul suspendării în baza art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

 Se dispune la cererea persoanei vătămate, după formularea plângerii administrative

prealabile;
 Nu poate fi solicitată pentru actele administrative prevăzute la art. 5 alin. (3) din lege;
 Trebuie probate de către reclamant:
- existenţa unui caz bine justificat („împrejurările legate de starea de fapt şi de drept,
care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului
administrativ;” – art.2 alin.1 lit.t) din lege);
- necesitatea prevenirii unei pagube iminente (definită în art. 2 alin. 1 lit. ş), ca
„prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a
funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”);
 În cazul actelor administrative normative care vatămă un interes public major, de natură a
perturba grav funcţionarea unui serviciu public administrativ, cererea de suspendare a
actului administrativ normativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public;
 Judecarea cererii se face de urgenţă şi cu precădere, cu citarea părţilor;
 Efectele suspendării durează până la pronunţarea instanţei de fond asupra viitoarei acţiuni
în anularea actului administrativ, dar încetează de drept dacă această acţiune nu este
introdusă în termen de 60 de zile de la acordarea suspendării (este vorba despre soluţia dată
de prima instanţă, nu de hotărârea din recurs);
 În ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu acelaşi conţinut ca şi cel suspendat
de către instanţă, acesta este suspendat de drept, fără a mai fi obligatorie înregistrarea unei
alte plângeri prealabile;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept şi poate fi atacată cu recurs în
termen de 5 zile de la comunicare;
 Declararea recursului nu suspendă executarea hotărârii de primă-instanţă prin care s-a
dispus suspendarea (prin derogare de la art. 20 alin. 2 din lege).
4.1.6. Regimul suspendării în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004:
 Se poate cere odată cu cererea de anulare a actului administrativ sau în mod distinct, după
înregistrarea cererii de anulare, dar până la pronunţarea instanţei de fond;
 Trebuie dovedite aceleaşi cerinţe: existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii
pagubii iminente;
 Procedura de judecată este similară cererii în baza art. 14;
 Hotărârea de admitere a suspendării este executorie de drept, iar recursul declarat împotriva ei
nu suspendă executarea;
 În ipoteza admiterii acţiunii în anulare, măsura suspendării, dispusă anterior în condiţiile
art. 14, se prelungeşte de drept până la soluţionarea definitivă a cauzei, chiar dacă
reclamantul nu a mai solicitat suspendarea executării actului administrativ în temeiul art.15.

4.2. Revocarea actelor administrative

4.2.1. Noţiune = operaţiunea juridică prin care organul emitent sau organul superior ierarhic
desfiinţează (retrage) actul administrativ, din oficiu sau la cererea subiectelor de drept interesate.
4.2.2. Categorii:
 revocarea propriu-zisă - dispusă de organul superior ierarhic emitentului;
 retractarea - dispusă chiar de organul emitent;

24
 Precizare: Legea nr. 554/2004 foloseşte termenul de „revocare” (art. 1 alin. 1 lit. j), indiferent
dacă plângerea prealabilă prin care se solicită desfiinţarea/modificarea actului administrativ
este adresată emitentului sau organului superior ierarhic.

4.2.3. Trăsături (a se vedea A. Iorgovan):

 revocarea poate reprezenta un caz particular al nulităţii (dacă este dispusă pe motive de de
nelegalitate, situaţie în care ar urma să opereze retroactiv, ca şi nulitatea);
 are valoarea unui principiu, în sensul că regula o reprezintă revocabilitatea actelor
administrative, doar pe cale de excepţie unele dintre ele fiind irevocabile;
 intervine atunci când există certitudinea unui viciu de legalitate care „loveşte” actul sau a unei
evidente lipse de oportunitate a acestuia;
 produce efecte ex tunc, în ipoteza unor cauze de revocare anterioare sau concomitente emiterii
actului (cauze de ilegalitate), respectiv ex nunc, în ipoteza unor cauze ulterioare emiterii actului
(cauze de oportunitate sau de eficienţă a actului administrativ).

Precizare: „Regula” revocabilităţii actelor administrative este absolută în cazul actelor cu

caracter normativ. În schimb, în cazul actelor administrative cu caracter individual nu se
mai poate vorbi despre o „regulă”, cât timp aceste acte se integrează în circuitul civil (se
încheie alte acte juridice în baza lor) sau sunt executate material.

2.3. Acte administrative individuale exceptate de la regula revocabilităţii actelor

administrative (conform opiniilor exprimate la nivel doctrinar):
 actele administrative cu caracter jurisdicţional;
 actele administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte de drept privat (actele
„instrument” – necesare derulării contractelor în cauză);
 actele administrative emise în vederea încheierii unor contracte de drept privat (actele
administrative „condiţie”, de autorizare);
 actele administrative executate material;
 actele administrative declarate irevocabile printr-o dispoziţie legală;
 actele administrative care au dat naştere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul
stabilităţii (certificate de naştere, diplome de absolvire, permise, cărţi de identitate etc.);
 actele administrative sancţionatorii.

Actele individuale care nu pot fi revocate pot fi desfiinţate de către instanţa de judecată, prin
anulare, ipoteză la care se referă şi art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ: „Autoritatea
publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea
acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice”.

Conform normei citate, actele administrative individuale „intrate în circuitul civil” nu mai
pot fi retrase de către administraţie.

În egală măsură, chiar dacă de lege lata nu există o astfel de dispoziţie, se consideră că exceptarea
de la revocabilitate a unui act administrativ individual nu poate fi invocată dacă acesta a fost emis ca
urmare a unor manevre frauduloase, dolosive, ale beneficiarilor acestui act sau dacă actul era inexistent,
neavând nici un moment o aparenţă de legalitate (e.g., A.S. Ciobanu, R. N. Petrescu, D.
A. Tofan, T. Drăganu). În sens contrar, a se vedea Decizia nr. 624/2016 a Curţii Constituţionale.

25
Test de autoevaluare:
Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Suspendarea actului administrativ reprezintă:

a. o sancţiune juridică;
b. o măsură vremelnică;
c. un rezultat al angajării răspunderii contravenţionale;
d. o instituţie de drept comun.

2. Suspendarea actului administrativ operează:

a. numai prin decizia, în acest sens, a emitentului sau a superiorului ierarhic;
b. doar ope legis şi numai pentru anumite categorii de acte administrative;
c. numai în cazul actelor individuale;
d. prin decizia autorităţii competente sau direct în baza legii.

3. Revocarea actelor administrative:

a. reprezintă un principiu de la care nu există excepţii;
b. reprezintă excepţia, regula fiind irevocabilitatea;
c. poate fi dispusă, la cerere, de instanţa de contencios administrativ;
d. poate reprezenta un caz particular al nulităţii.

4. Pot fi revocate:
a. doar actele administrative ilegale;
b. doar actele administrative neoportune;
c. de principiu, atât actele administrative normative cât şi cele individuale;
d. doar actele administrative emise la cerere.

5. Actele administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii:

a. sunt enumerate limitativ în Legea contenciosului administrativ nr.554/2004;
b. cunosc o consacrare constituţională, în art. 126 alin.6 din legea fundamentală;
c. au întotdeauna, caracter normativ;
d. pot fi desfiinţate prin alte proceduri.

6. Instanţa de judecată:
a. nu poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul
revocabilităţii;
b. poate desfiinţa acte administrative ce constituie excepţii de la principiul revocabilităţii;
c. nu poate desfiinţa actele de mai sus, dar poate pronunţa o hotărâre prin care să acopere
eventualele vicii de legalitate ale acestora;
d. poate desfiinţa actele de mai sus, cu condiţia să fie vorba despre acte administrative
normative.

7. Potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004:

a. suspendarea executării unui act administrativ se poate solicita şi înainte de
înregistrarea plângerii prealabile;
b. pentru ca instanţa să dispună suspendarea, este suficient să se dovedească nelegalitatea
actului;
c. pentru admiterea suspendării trebuie dovedită şi iminenţa unei pagube;
d. autoritatea emitentă poate solicita instanţei suspendarea executării propriului act.

8. Revocarea unui act administrativ cu caracter normativ:

a. se poate face numai de către instanţa de judecată;
b. nu se mai poate face după intrarea acestuia în circuitul civil;
c. se poate face oricând de către emitent;
d. se poate dispune de către emitent sau organul superior ierarhic, în termen de 1 an de la
emiterea actului.
26
9. În cazul revocării unui act administrativ cu caracter normativ:
a. actele individuale emise în baza acestuia se desfiinţează de drept;
b. efectele revocării se produc, în principiu, pentru viitor;
c. efectele revocării se produc, întotdeauna, ex tunc;
d. trebuie revocate şi actele subsecvente.

10. Suspendarea executării actelor administrative individuale pe cale judiciară:

a. nu înlătură, nici măcar provizoriu, caracterul executoriu al acestora;
b. se poate solicita şi în etapa judecării recursului aferent acţiunii în anulare;
c. duce la anularea acestora;
d. este condiţionată şi de existenţa unor dubii serioase cu privire la legalitatea actului.

Răspunsuri: 1-b; 2-d; 3-d; 4-c; 5-d; 6-b; 7-c; 8-c; 9-b; 10-d.

27
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 5

ACTUL ADMINISTRATIV: TEORIA NULITĂŢII.

INEXISTENŢA

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

5.1. Anularea actelor administrative

5.2. Inexistenţa actelor administrative

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 5 – în urma studiului, studenţii vor

putea:
- să înţeleagă semnificaţia şi „sfera” nulităţilor în dreptul administrativ;
- să identifice cauzele care atrag nulitatea actelor administrative;
- să delimiteze anularea de revocare;
- să identifice tipuri de nulitate în materia actelor administrative;
- să înţeleagă specificitatea „inexistenţei” în raport cu „nulitatea”;
- să fie la curent cu dispoziţiile legale relevante.

5.1. Anularea actelor administrative

5.1.1. Semnificaţie:
 operaţiunea juridică prin care se dispune desfiinţarea unui act, încetarea definitivă a
producerii de efecte juridice de către acesta);
 sancţiunea juridică ce intervine în ipoteza în care actul administrativ prezintă vicii de
legalitate.
(a se vedea A.S. Ciobanu, A. Iorgovan,V. Vedinaş, D.Tofan).

Precizare: Regimul nulităţii în materia actelor administrative este unul destul de nuanţat,
întrucât nu sunt aplicabile regulile clasice ale nulităţii actelor civile.

Astfel, nu este eficient criteriul de distincţie propus de Codul civil (art. 1247-1248) pentru a
distinge între nulitatea absolută şi nulitatea relativă (natura interesului ocrotit de norma încălcată),
pentru că, întotdeauna, un act administrativ va presupune şi o dimensiune care ţine de interesul şi/sau
ordinea publică, neputându-se susţine că există acte administrative la emiterea/adoptarea cărora au fost
incidente numai dispoziţii legale care protejează interese particulare.

Cu foarte puţine excepţii, regimul nulităţii unui act administrativ este identic indiferent de
cauzele care atrag această sancţiune: procedura de contestare, inclusiv sub aspectul termenelor şi a
instanţei competente este aceeaşi.
Ca un caz special, putem aminti dispoziţiile art. 16-17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic
al contravenţiilor, care conturează o delimitare între viciile esenţiale de legalitate care se pot întâlni la
un proces-verbal contravenţional – şi care atrag „nulitatea”, care se poate invoca chiar din oficiu de
către instanţă, respectiv viciile „mărunte” (anumite carenţe în completarea şi redactarea procesului-
verbal) care nu afectează, în principiu, executarea actului şi nici nu prejudiciază contravenientul.
Ca regulă, că textele legale nu prevăd expres sancţiunea nulităţii pentru nerespectarea cerinţelor
de formă sau de fond la emiterea actelor administrative, dar acest lucru nu poate duce la concluzia că
o astfel de sancţiune nu ar opera (este vorba despre o nulitate „virtuală”).
Astfel, s-a susţinut în doctrină că „în dreptul privat nu există nulitate fără text, pe când în dreptul
administrativ, în cele mai multe împrejurări, nulitatea există fără text” (J. Vermeulen, Evoluţia
dreptului administrativ român, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, Bucureşti, 1943, p. 107).
28
 5.1.2. Calificarea „nulităţilor” în dreptul administrativ:

Teoria nulităţii actelor administrative, consacrată în perioada interbelică (Paul Negulescu, op.cit., 1925,
p. 424-466) recunoştea următoarele categorii de acte „viciate”, în funcţie de interesele generale, locale sau
individuale ce trebuiau ocrotite:
 acte inexistente – nu au nevoie de nici o constatare formală în acest sens;
 acte nule de drept – au o aparenţă de legalitate, dar sunt lovite de un viciu esenţial, care nu poate
fi acoperit şi poate fi constatat oricând;
 acte anulabile – actul prezintă unele vicii de formă, care pot fi invocate într-un interval de
timp determinat şi doar de acele subiecte de drept care au interes direct sau personal.
(A.S. Ciobanu; A. Iorgovan; V. Vedinaş; D. A. Tofan).

Această clasificare nu mai este de deplin actuală, întrucât:

 diferenţa dintre acte nule de drept şi acte anulabile nu prezintă, în principiu, interes din punct
de vedere al regimului aplicabil (acesta fiind acelaşi, în condiţiile actualei regementări de
contencios administrativ);
 nu se poate considera că viciile de formă sunt, întotdeauna, mai puţin grave decât cele de
fond;
 problema „acoperirii” (remedierii) viciilor este cel puţin discutabilă şi, oricum,
interpretabilă, întrucât nu există o reglementare expresă în acest sens; se poate susţine că,
până când este solicitată instanţa (sau o jurisdicţie specială administrativă) să se pronunţe
asupra nulităţii, autoritatea administrativă poate să încerce îndreptarea carenţelor iniţiale şi
intrarea în legalitate, dacă nu există o interdicţie legală în acest sens şi dacă nu vatămă, astfel,
alte drepturi sau interese legitime (a se vedea şi Ilie Iovănaş).

Din punct de vedere formal (fără a beneficia de un regim juridic special, pe modelul Codului
civil), putem regăsi sintagma „nulitate absolută” utilizată cu privire la unele acte administrative, în acte
normative precum:
 Legea nr. 161/2003 – Titlul IV („Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în
exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice”): art. 73 alin.2;
 Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice:
art. 23.

Precizare: în cazul contractelor administrative (acte administrative „asimilate”), situaţia este

diferită, întrucât Legea nr. 101/2016 dezvoltă situaţiile în care intervine nulitatea absolută şi
regimul procedural aplicabil acţiunilor cu acest obiect.

5.1.3. Criterii de clasificare a nulităţilor în dreptul administrativ:

a. Din punct de vedere al întinderii efectelor:

 nulitate totală - vizează întregul act administrativ (este specifică actelor individuale);
 nulitate parţială - vizează doar anumite dispoziţii ale actului(se regăseşte, de regulă, în cazul
actelor administrative normative).
b. După criteriul cauzelor care le generează:
 nulitate absolută - intervine pentru încălcarea unor condiţii esenţiale de validitate a actului,
de regulă condiţii de fond;
 nulitate relativă - intervine pentru încălcarea unor condiţii mai puţin importante, de regulă
condiţii de formă, procedurale.
(a se vedea R. N. Petrescu)

29
 Precizare: Împărţirea nulităţilor în „absolute” şi „relative”, în dreptul administrativ, este
contestată în doctrină, întrucât nu se poate identifica un regim juridic diferenţiat al
acestora, precum în dreptul civil (a se vedea O.Podaru). De asemenea, în jurisprudenţă se
mai susţine că toate nulităţile ar fi „absolute” în cazul actelor administrative, întrucât
întotdeauna este prezent şi „interesul public”.

Reţinem că „orice teorie a nulităţii actelor administrative trebuie să pornească de la realitatea

că viciile care afectează legalitatea acestora nu au toate valoare egală”, existând situaţii în care
condiţiile de formă (stabilite de norme de drept administrativ procedural) sunt mai importante decât
condiţiile de fond (stabilite de dreptul administrativ material) – a se vedea dispoziţiile art. 16-17 din
O.G. nr. 2/2001 privind regimul contravenţiilor, în care sunt enumerate cauzele de nulitate ale
procesului-verbal contravenţional (a se vedea A. Iorgovan)

5.1.4. Organele care pot dispune anularea actului administrativ:

 organul emitent/ organul ierarhic superior – în baza dreptului de control ierarhic;

 instanţa de judecată – în baza dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ;
 autorităţile administrativ-jurisdicţionale– în baza competenţei prevăzute expres prin legea de
organizare (de exemplu CNSC – Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în baza Legii nr.
101/2016).

5.1.5. Efectele juridice ale anulării actelor administrative:

Soluţii indicate în doctrină:

 În dreptul administrativ se admite, în principiu, posibilitatea confirmării ambelor categorii de
nulităţi, în lipsa unei interdicţii exprese a legii;
 Ca regulă, nulitatea are efecte retroactive (ex tunc); pe cale de excepţie, se admite de o parte
a doctrinei că anularea pentru motive de oportunitate produce efecte pentru viitor – ex nunc
(Romulus Ionescu);
 De principiu, ca efect al aplicării regulii „restitutio in integrum” nu se pot înlătura „retroactiv”
decât efectele juridice, nu şi faptele materiale deja realizate (de exemplu, anularea unei
autorizaţii de demolare a unei construcţii nu poate duce la reconstrucţia acesteia, pentru că ar
fi, oricum, un alt imobil, nu cel iniţial);
 Ca regulă, are ca efect anularea tuturor actelor juridice ulterioare condiţionate, sub aspectul
legalităţii, de existenţa actului administrativ anulat (A. Iorgovan).

Precizare: Prin art. 23 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ s-a statuat că
hotărârile judecătoreşti definitive prin care se anulează acte administrative cu caracter
normativ sunt general obligatorii, produc efecte numai pentru viitor.

5.2. Inexistenţa actelor administrative:

5.2.1. Noţiune:

 sancţiune specifică actului administrativ, care intervine atunci când viciile de legalitate care
afectează actul sunt atât de grave încât conştientizarea lor este facilă pentru toate subiectele de
drept (A.S. Ciobanu; A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan);

30
  orice subiect de drept, chiar şi unul cu inteligenţă medie, va realiza ilegalitatea flagrantă a actului,
iar actul în cauză nu se poate bucura de prezumţia de legalitate, fiind lovit de vicii atât de vizibile
încât nimeni nu le poate atribui valoarea de acte juridice (T. Drăganu).

Inexistenţa, ca sancţiune, cunoaşte şi o consacrare constituţională:

 art. 100 alin. (1) – „În exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţadecretului.”
 art. 108 alin. (4) – „Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-
ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se
publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a
ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate.”

Precizare: Nepublicarea unui act administrativ nu poate fi considerată decât una dintre
cauzele de inexistenţă, nu singura.
În realitate, nepublicarea nici nu reprezintă un „viciu de legalitate”, pentru că reprezintă o
formalitate necesară intrării actului administrativ în vigoare şi se realizează după emiterea
acestuia.

Viciile flagrante, potrivit exemplelor formulare la nivel doctrinar, pot consta în:
 emiterea actului cu depăşirea competenţei materiale sau teritoriale;
 lipsa semnături sau a contrasemnăturii (atunci când legea o cere);
 invocarea unui temei de drept inexistent;
 aplicarea unei norme abrogate;

5.2.2. Regimul juridic al „inexistenţei” actelor administrative:

 reprezintă o sancţiune juridică consacrată şi constituţional, considerată mai gravă decât
nulitatea;
 actele administrative inexistente nu se bucură de prezumţia de legalitate;
 inexistenţa poate fi constatată de orice subiect de drept interesat, fără a se urma o anumită
procedură „sacramentală”;
 actul este lipsit de forţă executorie;
 nu există obligaţia de respectare şi de executare a actului;
 organele administrative au obligaţia de a se abţine de la punerea în executare a actului şi de a
constata inexistenţa acestuia, în caz contrar fiind posibile chiar sancţiuni de natură penală
pentru funcţionarii vinovaţi;
 subiectele destinatare ale actului au dreptul de a se apăra în faţa oricărei autorităţi publice, prin
invocarea inexistenţei;
 actul inexistent poate fi retras formal oricând de către administraţie.
(A.S. Ciobanu, A. Iorgovan, V. Vedinaş, O. Podaru)

Distincţia majoră dintre inexistenţă şi nulitate constă în faptul că actul lovit de nulitate absolută
continuă să producă efecte juridice, în baza prezumţiei de legalitate, până în momentul în care se
constată, cu efect retroactiv, nulitatea actului de către organele competente, pe când în cazul
inexistenţei,
din start, actul nu beneficiază de această prezumţie şi nu poate fi pus în executare.

31
Test de autoevaluare (grile):
Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Are competenţa de a anula acte administrative:

a. beneficiarul actului;
b. terţul vătămat prin acele acte;
c. instanţa de judecată;
d. numai emitentul acestora.

2.În caz de ilegalitate, actele administrative cu caracter individual:

a. trebuie, întotdeauna, anulate „în tot”;
b. pot fi anulate, după caz, total sau parţial;
c. nu pot fi anulate, dar trebuie revocate la cererea persoanei vătămate;
d. trebuie supuse operaţiunii de „confirmare”.

3. Anularea prin hotărâre judecătorească definitivă a unui act administrativ cu caracter normativ:
a. nu este posibilă;
b. se poate cere într-un termen de decădere de 1 an de la publicarea actului;
c. operează inter partes litigantes;
d. produce efecte erga omnes.

4. „Nulitatea absolută” în cazul actelor administrative:

a. nu urmează regimul juridic prevăzut în Codul civil;
b. este reglementată în Legea contenciosului administrativ;
c. cunoaşte o consacrare formală în Codul de procedură administrativă al României;
d. este un concept care nu apare în legislaţia actuală.

5. Anularea actului administrativ de bază:

a. duce întotdeauna la nulitatea automată a actelor juridice subsecvente;
b. de principiu, atrage şi nulitatea actelor administrative subsecvente;
c. nu poate avea efecte asupra actelor juridice subsecvente;
d. nu poate fi dispusă atunci când au fost emise/încheiate acte juridice subsecvente.

6. Anularea şi revocarea produc efecte juridice:

a. identice, ex nunc;
b. identice, ex tunc;
c. diferite sau identice, în funcţie de cauza care determină desfiinţarea actului în cauză;
d. întotdeauna diferite.

7. Inexistenţa unui act administrativ:

a. reprezintă o măsură vremelnică, dispusă de organul emitent sau de organul superior ierarhic, până
la pronunţarea instanţei de judecată asupra cererii de anulare a actului;
b. din momentul constatării, duce la suspendarea aplicării respectivului act;
c. înlătură posibilitatea punerii în executare a actului administrativ;
d. poate fi constatată doar de instanţa de contencios administrativ.

8. Diferenţa dintre „nulitate” şi „inexistenţă” constă în faptul că:

a. actele inexistente rămân executorii, până la constatarea inexistenţei lor, în timp ce actele nule pot
fi suspendate;
b. prezumţia de legalitate operează numai în cazul actelor nule;
c. actele inexistente nu pot fi contestate;
d. actele inexistente se bucură de o prezumţie limitată de legalitate.

9. Nulitatea unui act administrativ:

32
a. nu poate fi constatată pe cale administrativă;
b. trebuie să fie expresă, pentru a putea fi dispusă de către instanţă;
c. nu poate fi confirmată;
d. nu produce, întotdeauna, efecte retroactive.
10. Nu pot fi anulate:
a. actele administrative care au intrat în circuitul civil;
b. actele administrative exceptate de la controlul de legalitate („finele de neprimire”);
c. actele administrative irevocabile;
d. actele administrative normative.

Răspunsuri: 1-c, 2-b, 3-d, 4-a, 5-b, 6-c, 7-c, 8-b, 9-d, 10-b.

33
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 6

CONTRACTUL ADMINISTRATIV: NOȚIUNE.TRĂSĂTURI GENERALE .

CLASIFICARE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

6.1. Noțiunea de „contract administrativ” şi criterii de identificare.

6.2. Reglementarea contractului administrativ în România.
6.3. Trăsăturile contractelor administrative
6.4. Clasificări

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 6 – în urma studiului, studenţii vor

putea:
- să înţeleagă originile contractelor administrative;
- să înţeleagă trăsăturile tradiţionale ale acestora şi modul în care legislaţia
actuală, internă şi europeană, le influenţează;
- să diferenţieze regulile de drept care diferenţiază contractele administrative
faţă de contractele civile;
- să identifice diverse categorii şi specii de contracte administrative.

6.1. Noțiunea de „contract administrativ” şi criterii de identificare

Contractul administrativ = contractul încheiat de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui

serviciu public şi care este supus unor reguli speciale, altele decât cele care guvernează raporturile dintre
particulari (definiţie „tradiţională”).
 face parte din categoria actelor juridice contractuale ale administraţiei publice;
 este încheiat, în principal, sub un regim de drept administrativ, completat cu unele reguli
specifice dreptului privat;
 originile sale se regăsesc în dreptul francez, în jurisprudenţa creată de Consiliului de Stat (pentru
a se degreva, Consiliul de Stat a fost nevoit să facă o distincţie între contractele civile ale administraţiei,
guvernate de regulile dreptului privat, şi contractele care se află sub imperiul unor norme şi principii de
drept public).
Îm baza jurisprudenţei Consiliului de Stat au fost identificate câteva criterii de identificare a
contractelor administrative, dezvoltate şi în doctrina franceză (în special de Gaston Jéze):
 este încheiat de administraţie pentru a asigura funcţionarea unui serviciu public, ceea ce implică
un regim de putere publică;
 presupune angajamentul cocontractantului de a participa activ şi personal la funcţionarea
serviciului public;
 este guvernat de reguli speciale privind forma (existenţa unui caiet de sarcini, de exemplu),
puterile administraţiei, facilităţile conferite cocontractanţilor particulari (inclusiv aplicaţia „teoriei
impreviziunii”);
 competenţa instanţelor administrative, acceptată ca atare de părţi (inclusiv prin inserarea unei
clauze exprese).
(a se vedea şi A.S. Ciobanu, Regimul contractelor de concesiune, Universul Juridic, 2015).
În România, opiniile specialiştilor interbelici au fost, în multe situaţii, rezervate faţă de
acceptarea acestei categorii de contracte:
 Paul Negulescu: aprecia că „cel puţin pentru ţara noastră, ideia contractului administrativ
34
 nu prezintă nici un interes, căci la noi aceste contracte sunt cârmuite de legea civilă”.
 Constantin Rarincescu: aprecia că teoria contractelor administrative nu prezenta aceeaşi
valoare în dreptul român, faţă de cel francez, pentru că, în aplicarea dispoziţiilor art. 107 din
Constituţia de la 1923 şi a Legii contenciosului administrativ din 1925, chiar şi contractele
care ar putea fi calificate în acest mod, plecând de la criteriile sus-citate, sunt „acte de
gestiune” şi sunt supuse competenţei instanţei de drept comun, nefiind „acte de autoritate”,
ci „patrimoniale”.
 Anibal Teodorescu: aprecia că, indiferent dacă prin actul contractual administraţia urmăreşte
un interes privat al său ori un interes public, actele în discuţie „vor fi asemenea ca formă
actelor pe cari un particular le-ar putea încheia”, fiind tot acte de gestiune încheiate de Stat în
calitate de persoană juridică, nu de „autoritate”.
(a se vedea Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I – Principii generale, ed. a
IV-a, Institutul de Arte Grafice E. Marvan, 1934; Constantin G. Rarincescu, Contenciosul
administrativ român, Ediţiunea a doua, Ed. „Universala” Alcalay &Co; Anibal Teodorescu,
Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Institutul de Arte Grafice „Eminescu”,
Bucureşti, 1929)

În sensul acceptării „contractului administrativ”:

 Jean Vermeulen: în studiul „Contractul de concesiune de serviciu public” (Scrisul
Românesc, Craiova, 1930) după ce inventariază şi analizează opiniile relevante din epocă,
precum şi jurisprudenţa română şi franceză, el defineşte această operaţiune juridică drept un
„contract administrativ”;
 Erast Diti Tarangul: dedică un capitol distinct, în Tratatul său din anul 1944, „contractelor
de drept public”, considerând că ele, spre deosebire de alte contracte (civile) ale
administraţiei, „sunt încheiate în vederea funcţionării unui interes general sau pentru buna
şi regulata funcţionare a serviciilor publice, din care cauză sunt supuse regimului
administrativ”, menţionând, totodată, că sunt supuse, din punct de vedere material, şi unor
reguli ale dreptului privat (a se vedea Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ,
Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944).
 Jurisprudenţa Curţii de Casaţie: s-a orientat în sensul admiterii existenţei contractelor
administrative; dificultăţile cauzate de inexistenţa unor dispoziţii legale în materie; erau
depăşite prin apelarea la analogii cu diverse dispoziţii din dreptul privat, fără a se ignora
interesele publice aflate în joc, condiţiile speciale de încheiere şi derulare a contractelor,
necesităţile serviciilor publice deservite etc.

6.2. Reglementări privind „contractul administrativ” :

În legislaţia română de după 1989, noţiunea de „contract administrativ” a fost introdusă prin Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004, deşi doctrina de drept public o promovase constant.
Anterior Legii nr. 554/2004, diverse legi referitoare la concesiuni (Legea nr. 15/1990, Legea nr.
219/1998), regimul domeniului public (Legea nr. 213/1998), achiziţii publice (O.U.G. nr. 60/2001),
parteneriatul public-privat (O.G. nr. 16/2002), au promovat o viziune preponderent „privatistă” asupra
acestor contract, inclusiv din perspectiva instanţelor competente să tranşeze litigiile (cu rare excepţii, de
genul achiziţiilor publice, astfel de contracte erau considerate comerciale, iar litigiile erau de competenţa
instanţelor de drept privat sau a instanţelor de arbitraj, române sau internaţionale).

Conform art. 2 alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004:
 „sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de
autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,

35
 executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice”.
 „prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative.”
Regimul atribuirii şi derulării contractelor administrative intră sub incidenţa legilor speciale:
 contractele de achiziţie publică – Legea nr. 98/2016 şi Legea nr. 99/2016;
 contractele de concesiune de lucrări publice şi servicii – Legea nr. 100/2016;
 contractele de concesiune de bunuri proprietate publică - O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul
ş.a.
 contractele de parteneriat public-privat (PPP) – OUG nr. 39/2018;
 contractele de delegare a gestiunii serviciilor comunitare de utilităţi publice – Legea nr.
51/2006 etc.
 închirierea bunurilor proprietate publică – Legea nr. 213/1998 (completată cu dispoziţiile
Codului civil în materie de locaţiune).
Soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative este împărţită, ca urmare a
modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, între instanţa de contencios administrativ şi instanţa
civilă.
Potrivit Legii nr. 554/2004 (art. 8 alin. 2):
 instanţa de contencios administrativ - va soluţiona litigiile care apar în faza premergătoare
încheierii contractelor administrative, precum şi litigiile privind încheierea şi anularea
acestora;
 instanţa civilă – va soluţiona litigiile privind executarea contractelor administrative.

Potrivit Legii nr. 101/2016 (art. 53 alin.1-2, art. 57):

 instanţa de contencios administrativ - va soluţiona litigiile privind acordarea
despăgubirilor pentru prejudicii cauzate în procedura de atribuire, precum şi pe cele
privind anularea sau nulitatea contractelor care cad sub incidenţa ei (actualmente –
achiziţiile publice, concesiunile de lucrări/servicii, contractele de parteneriat public-
privat).
 instanţa civilă - va soluţiona litigiile privind executarea contractelor menţionate;
 pe calea arbitrajului – se vor putea soluţiona litigii în legătură cu interpretarea, încheierea,
executarea, modificarea şi încetarea contractelor.

6.3. Trăsăturile contractului administrativ

La nivel doctrinar, putem reţine următoarele trăsături „tradiţionale”, prezentate în Tratatul

profesorului Antonie Iorgovan:

(i.) Reprezintă un acord de voinţă între o autoritate administrativă (sau alt subiect de drept
autorizat de o astfel de autoritate) şi un particular;
(ii.) Forma scrisă;
(iii.) Are ca obiectiv, după caz, îndeplinirea misiunii de interes public ce revenea autorităţii
contractante: prestarea de servicii publice, realizarea unor lucrări, punerea în valoare a
unui bun proprietate publică ş.a.;
(iv.) Presupune realizarea unor lucrări sau prestarea de servicii publice de către particularul-
cocontractant, în schimbul unei remuneraţii;
(v.) Părţile trebuie să accepte clauzele reglementare stabilite prin lege sau, în baza legii, prin
hotărâre a Guvernului;
(vi.) Autoritatea administrativă nu poate ceda drepturile/interesele/obligaţiile sale decât către o
altă autoritate administrativă, iar particularul le poate ceda oricărei alte persoane, dar
numai cu acordul administraţiei;
(vii.) Dacă interesul public o cere sau în cazul neîndeplinirii culpabile a obligaţiilor de către
36
 particular, autoritatea poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fără a mai recurge
la justiţie.
(viii.) Prin clauze prevăzute expres sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite, părţile au
înţeles să se supună regimului de drept public, inclusiv în materia litigiilor;
(ix.) Aplicabilitatea teoriei impreviziunii;
(x.) Dacă legea nu dispune altfel, litigiile sunt soluţionate de către instanţele de contencios
administrativ
(a se vedea şi A.S. Ciobanu, Drept administrativ ..., 2015)

6.4. Clasificări

(i.) După natura părţilor implicate:

 contracte încheiate între două autorităţi (organe) publice propriu-zise;

contracte încheiate între o persoană de drept privat asimilată autorităţii publice
şi o altă persoană de drept privat;
 contracte încheiate între o autoritate publică şi o persoană de drept privat.
(ii.) După natura persoanei cocontractantului particular:
 contracte încheiate cu persoane juridice;
 c ce.
o
(iii.) n
După obiectul contractului:
t
r  contracte privind delegarea gestiunii unor servicii publice sau de altă
a natură (concesiunea de servicii;
c  gestiunea delegată a serviciilor de utilităţi publice comunale);
t contracte de achiziţie publică (de bunuri, lucrări sau servicii);
e
 contracte pentru punerea în valoare a bunurilor proprietate publică
î
n (concesiunea sau închirierea bunurilor proprietate publică);
c  contracte privind realizarea unor proiecte de interes public, în regim
h de parteneriat public-privat.
(iv.) e
După modul de repartiţie a riscurilor şi specificul raporturilor financiare dintre
părţi: i
a
t  contracte în care riscurile sunt asumate, total sau cel puţin majoritar,
e de cocontractant (cele de concesiune a bunurilor, serviciilor şi
c lucrărilor publice);
u  contracte în care riscurile sunt asumate de autoritatea contractantă,
p
similar vânzării-cumpărării (achiziţiile publice de bunuri, servicii sau
e
r lucrări publice);
s  contracte în care riscurile sunt împărţite (contractele de parteneriat
o public- privat).
(v.) a
După natura drepturilor conferite partenerului privat:
n
e  contracte constitutive de drepturi reale administrative (concesiunile);
f  contracte constitutive de drepturi personale (închirierea bunurilor
i proprietate publică).
z
(vi.) După actul normativ în care sunt menţionate expres sub titulatura de
i
„contracte administrative”:
37
  c istrativ (cele individualizate la art. 2 alin.1 lit. c);
o  contracte menţionate în legi speciale (de exemplu, cele din O.U.G. nr.
34/2006).n (vii.) După modul de soluţionare a litigiilor privind executarea lor:
t
 contracte care intră în competenţa exclusivă a instanţelor judecătoreşti
r
- de contencios administrativ/civile (concesiunile domeniale);
a
c  contracte care pot fi deduse şi arbitrajului (achiziţiile publice;
t concesiunile de lucrări publice/servicii).
e

m
e
n
ţ
i
o
n
a
t
e

î
n

L
e
g
e
a

c
o
n
t
e
n
c
i
o
s
u
l
u
i

a
d
m
i
n
38
 Test de autoevaluare (grile):
Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Noţiunea de „contract administrativ”:

a. este utilizată în Constituţie;
b. este utilizată în Codul civil;
c. este utilizată în Legea contenciosului administrativ;
d. nu are consacrare legislativă.

2. Printre contractele administrative se numără şi:

a. contractul prin care o instituţie publică cumpără un imobil;
b. contractele încheiate între două asociaţii cu statut de utilitate publică;
c. contractul de închiriere a unui bun proprietate publică a statului;
d. contractul de concesionare a unui bun proprietate privată a statului.

3. Reprezintă un criteriu decisiv de identificare a „contractului administrativ”:

a. faptul că are ca obiect bunuri aflate în patrimoniul statului;
b. faptul că legea prevede că, în caz de litigii, competenţa aparţine instanţei de
contencios administrativ;
c. faptul că una dintre părţi este o instituţie publică;
d. faptul că respectivul contract nu este reglementat în Codul civil.

4. În urma modificărior aduse prin Legea nr. 212/2018:

a. s-a eliminat sintagma „contract administrativ” din Legea contenciosului administrativ;
b. s-a prevăzut că toate litigiile având ca obiect contracte administrative, indiferent de
obiectul acţiunii, sunt de competenţa instanţei civile;
c. s-a prevăzut expres că regimul juridic aplicabil contractelor administrative este cel
prevăzut de Codul civil;
d. s-a prevăzut că instanţa civilă are competenţa de a judeca o parte din litigiile privind
contracte administrative.

5. În cadrul unui contract administrativ:

a. ambele părţi sunt autorităţi/instituţii publice;
b. doar una dintre părţi poate fi o autoritate/instituţie publică;
c. ambele părţi trebuie să fie persoane de drept privat;
d. una dintre părţi poate fi o persoană de drept privat.

6. Clauzele care compun un contract administrativ:

a. sunt, parţial, impuse prin „caietul de sarcini”;
b. sunt integral negociate de părţi;
c. se stabilesc la momentul semnării contractului;
d. sunt cele indicate în oferta persoanei de drept privat.

7. Autoritatea publică, parte într-un contract administrativ:

a. poate modifica unilateral orice clauze din acesta;
b. nu poate modifica unilateral clauze din contract;
c. poate modifica unilateral doar clauzele convenţionale;
d. poate modifica unilateral doar clauzele reglementare.

8. În cazul contractelor administrative:

a. nu este aplicabilă teoria impreviziunii;

39
 te posibilă, în anumite cazuri, denunţarea unilaterală;
c. rezoluţiunea se poate dispune numai la cererea autorităţii contractante;
d. rezoluţiunea se poate dispune numai la cererea contractantului privat.

9. Dacă executarea unui contract administrativ este afectată în mod semnificativ printr-o
decizie unilaterală a autorităţii contractante:
a. suntem în prezenţa unei încălcări a contractului;
b. devine aplicabilă teoria impreviziunii;
c. contractantul privat are, întotdeauna, dreptul de a cere rezoluţiunea contractului;
d. suntem în prezenţa „faptei prinţului”.

10. Regimul juridic aplicabil unui contract administrativ:

a. este exclusiv de drept public;
b. intră sub regimul exclusiv al Codului civil;
c. presupune, în principiu, prioritatea interesului public;
d. se bazează pe regula egalităţii între părţi.

Răspunsuri: 1-c, 2-c, 3-b, 4-d, 5-d, 6-a, 7-d, 8-b, 9-d, 10-c.

b. e
s
40
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 7

DOMENIUL PUBLIC: NOŢIUNE. EVOLUŢIE.CLASIFICARE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

7.1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.

7.2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat.
7.3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public.
7.4. Raportul domeniu public-proprietate publică.
7.5. Definiţie şi trăsături.
7.6. Clasificarea domeniului public

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 7 – în urma studiului, studenţii vor

putea:
- să înţeleagă originile „domeniului public” şi criteriile de stabilire a sferei
acestuia;
- să aprofundeze caracteristicile bunurilor din domeniul public;
- să delimiteze „domeniul public” de „domeniul privat”;
- să înţeleagă raportul dintre „proprietatea publică” şi „domeniul privat”;
- să cunoască legislaţia relevantă în materie.

7.1. Apariţia şi evoluţia domeniului public.

Evoluţia domeniului public cunoaşte mai multe perioade istorice (Al.S. Ciobanu,
Inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului public în dreptul român şi în dreptul francez,
Universul Juridic, 2012.; A. Iorgovan; V. Vedinaş):
 perioada dreptului roman;
 perioada medievală – vechiul drept francez;
 perioada Revoluţiei franceze din 1789;
 perioada Codului civil francez şi a Codurilor civile influenţate de acesta;
 concepţia doctrinei de la sfârşitul secolului XIX;
 perioada interbelică;
 doctrina actuală.

În dreptul roman:
 se remarcă distincţia dintre res in patrimonio (bunuri aflate în patrimoniu) şi res extra
patrimonium (bunuri aflate în afara patrimoniului), în funcţie de posibilitatea ca aceste bunuri să se
regăsească sau nu în patrimoniul unei persoane.
 Res extra patrimonium:
- sunt considerate ca fiind precursoarele domeniului public, ca ansamblu de bunuri
nesusceptibile de proprietate privată;
- includeau: res communes (ţărmurile mării), res publicae (porturi, fluvii etc), res universitatis

41
 (teatre, pieţe, parcuri etc.), res divini juris (bunurile „sacre” şi cele religioase: bunuri
consacrate divinităţii, templele, mormintele etc.);
- nu puteau fi înstrăinate şi nici nu opera prescripţia în privinţa lor, dar o parte puteau fi
concesionate în schimbul unei taxe speciale - „vectigalium publicum”.

În vechiul drept francez:

 domeniul public făcea parte din patrimoniul suveranului, nefiind delimitat de domeniul privat
al acestuia;
 regele putea dispune liber de aceste bunuri, fapt care a generat numeroase abuzuri din partea
acestuia, calificate în doctrina franceză drept adevărate „delapidări”;
 în contrapondere, a apărut ulterior principiul inalienabilităţii domeniului public – consacrat prin
Ordonanţa (Edictul) de la Moulins din februarie 1566, emis de Carol al IX-lea;
 tot din secolul al XVI-lea se enunţă şi regula imprescriptibilităţii (o primă referire apare în cadrul unui
Edict Regal din 1539, dar consacrarea definitivă este realizată de-abia în 1667, în cadrul
Regulamentului general al domeniului Coroanei semnat de regele Louis al XIV-lea);
 regele devine doar „administratorlegal” al acestui domeniu public.

În urma Revoluţiei franceze din 1789:

 „naţiunea” devine proprietara fostului „domeniu public”;
 s-a elaborat Legea din noiembrie 1790 („Codul domenial”) care trece proprietatea domeniului
public de la rege la naţiune, o dată cu toate proprietăţile producătoare de venituri;
 bunurile din acest domeniu devin alienabile, în baza unei simple autorizări prealabile dată de corpul
legislativ;
 ia naştere „domeniul naţional”.

În perioada Codului civil francez şi a codurilor (inclusiv Codul civil român din 1864) adoptate
sub influenţa sa:
 s-a evitat formularea unei definiţii sau a unei enumerări exhaustive a bunurilor componente ale
domeniului public;
 Codul civil francez nu a stabilit cu precizie dacă bunurile domeniului public aparţin „naţiunii”
sau „statului”, folosind ambele concepte;
 nu se făcea distincţia între domeniul public şi cel privat, prin sintagma de „domeniu public”
fiind desemnat de fapt „domeniul administrativ” (ansamblul bunurilor, indiferent de forma
dreptului de proprietate şi de regimul juridic aplicabil, aparţinând puterii publice).

Perioada teoriilor de la sfârşitul secolului al XIX-lea (profesorul Victor Proudhon) şi ale

începutul secolului al XX-lea:
 bunurile care aparţin „persoanelor administrative” sunt de două categorii: bunuri care
constituie o sursă de venituri (case, terenuri etc.), ce trebuie privite ca şi orice altă proprietate
particulară, respectiv bunuri care servesc publicului în mod direct sau prin intermediul unui
serviciu public organizat de puterea publică, care trebuie protejate;
 noţiunea de „domeniu public” poate prezenta 3 semnificaţii: domeniul suveranităţii, domeniul
public şi domeniul privat;
 relativitatea principiului inalienabilităţii, aplicabil cât timp bunurile în cauză servesc efectiv
unui serviciu public;

Doctrina interbelică:
- se remarcă 4 teze importante, susţinute atât de autori francezi, cât şi de autori români:
 teoria folosinţei generale şi a inexistenţei unui drept de proprietate - din domeniul public fac
parte bunurile afectate folosinţei tuturor, asupra cărora administraţia nu are un drept de proprietate;
 teoria dreptului de proprietate – domeniul public este alcătuit din bunuri afectate
uzului tuturor, bunuri inalienabile şi imprescriptibile, aflate în proprietatea administraţiei,

42
 care se deosebeau de bunurile din domeniul privat al administraţiei, neafectate uzului tuturor,
alienabile şi prescriptibile;
 teoria serviciului public – aparţineau domeniului public toate bunurile mobile şi imobile
afectate unui serviciu public, care datorită acestei afectaţiuni speciale sunt inalienabile şi
imprescriptibile;
 teoria interesului general – domeniul public este format din bunuri afectate unui interes
general, asupra cărora există un „drept de proprietate administrativă”, fiind supuse unui regim
juridic special, exorbitant, în raport cu bunurile ce compun domeniul privat.

În dreptul domenial francez contemporan:

 este acceptată teza existenţei dreptului de proprietate al administraţiei asupra domeniului
public;
 atât domeniul public cât şi domeniul privat al persoanelor de drept public sunt reglementate
atât printr-un „Cod general privind proprietatea persoanelor publice” – CGPPP (adoptat în
2006, printr-o ordonanţă, şi modificat ulterior), cât şi prin legi speciale dedicate diverselor
dependinţe;
 în domeniul public intră bunurile proprietate publică care sunt afectate uzului public sau unui
serviciu public, pentru a doua variantă fiind necesară şi existenţa unei „amenajări
indispensabile”, după cum impune art. L.2111-1 din Codul general privind proprietatea
persoanelor publice;
 se admite existenţa domeniului public şi în patrimoniul stabilimentelor (instituţiilor) publice;
 este reliefată distincţia domeniu public – domeniu privat, dar şi caracterul relativ al acestei
distincţii, în condiţiile în care bunuri proprietate publică sunt folosite în scopuri patrimoniale,
iar bunuri din domeniul privat sunt exploatate, uneori, în interes public sau, în orice caz,
pentru a se obţine „bani publici”.

7. 2. Delimitarea domeniului public de domeniul privat

 Domeniul public = ansamblul de bunuri supuse unui regim juridic administrativ, dominat de
principiul inalienabilităţii, precum şi unui regim de protecţie penală specială, necunoscut
domeniului privat, ce atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ;
 Domeniul privat = ansamblul bunurilor colectivităţii administrative, supuse regimului
dreptului privat şi, în caz de litigii, competenţei instanţelor de drept comun
 „Domeniu administrativ” (sintagmă folosită în perioada interbelică) = totalitatea bunurilor
mobile sau imobile posedate de puterea publică (stat, unităţi administrativ-teritoriale,
stabilimente publice), deci ansamblul bunurilor care compun domeniul public şi domeniul
privat

(A.S. Ciobanu, A. Iorgovan, V. Vedinaş, D. A. Tofan,).

Precizare: despre un „domeniu” se poate vorbi numai în contextul discuţiilor

despre patrimoniul persoanelor de drept public, mai precis statul, judeţul, oraşul
sau comuna.

Celelalte subiecte de drept public (autorităţi publice, instituţii publice, regii autonome etc.) nu
deţin un „domeniu”, dar au un patrimoniu propriu, în măsura în care sunt înfiinţate ca persoane juridice.

Actualmente, bunurile statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, în funcţie de interesul pe

care îl prezintă şi destinaţia lor, pot fi plasate în două mari „compartimente”:
 domeniul public – cuprinzând bunurile proprietate publică a statului/unităţilor
administrativ-teritoriale:
 domeniul privat – cuprinzând bunurile proprietate privată a acestora.

43
 Sfera domeniului public este prezentată de noul Cod civil şi de Legea nr. 213/1998 privind
bunurile proprietate publică (denumită iniţial „Lege privind proprietatea publică şi regimul juridic al
acesteia”):
 Legea nr. 213/1998 (art. 3): „Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art.
135 alin. (4) din Constituţie, din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din
prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau
de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ- teritoriale prin
modurile prevăzute de lege.”
 Legea nr. 215/2001 (art. 120 alin. 1): „Aparţin domeniului public de interes local sau
judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi
nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public naţional.”
 Filosofia Codului civil: din coroborarea art. 858-860 rezultă că se menţine soluţia
anterioară cu privire la delimitarea sferei domeniului public (ansamblul bunurilor
proprietate publică), titularii săi (statul, respectiv unităţile administrativ-teritoriale) şi
criteriile de domenialitate publică (uzul sau interesul public).

Rezultă că:
 titularii unui domeniu public sunt numai statul şi unităţile administrativ-teritoriale
(vom regăsi, după cum detaliază şi Anexa Legii nr. 213/1998, un domeniu public al
statului, un domeniu public al judeţelor, respectiv al oraşelor şi comunelor);
 criteriile de domenialitate publică sunt uzul direct al publicului sau destinaţia lor de
interes public („naturală” ori stabilită prin lege sau prin decizie administrativă).

Domeniul privat este supus în mare parte, ca regim juridic, dreptului privat şi contenciosului judiciar
de drept privat, fiind format din totalitatea bunurilor mobile şi imobile aflate în proprietatea privată a statului
şi unităţilor administrativ-teritoriale. Asupra acestor bunuri, autoritatea publică exercită aceleaşi drepturi ca şi
particularii, sub imperiul art. 44 alin. 2 din Constituţia României revizuită: „Proprietatea privată este garantată
şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular.”
Astfel:
 Legea nr. 213/1998 prevede (art. 4): „Domeniul privat al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac
parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-
teritoriale au drept de proprietate privată.”
 Codul civil prevede (art. 859) că bunurile care nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii
publice pot face parte fie din domeniul public, fie din domeniul privat, cu menţiunea
necesară (art. 860) că bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional,
judeţean sau local.
 Legea nr. 215/2001(art. 121): „(1) Domeniul privat al unităţilor administrativ- teritoriale
este alcătuit din bunuri mobile şi imobile, altele decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1),
intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege. (2) Bunurile ce fac
parte din domeniul privat sunt supuse dispoziţiilor de drept comun, dacă prin lege nu se
prevede altfel.”

7.3. Bazele constituţionale şi legale ale instituţiei domeniului public în România

Noţiunea de „domeniu public” reapare după 1989 în legi anterioare Constituţiei din 1991 –
Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale. Ea nu a fost
consacrată expres în Constituţia din 1991, dar a fost dedusă implicit din opoziţia dintre regimul juridic

44
 consacrat proprietăţii private, în comparaţie cu cel al proprietăţii publice.
Prima lege organică generală în materia proprietăţii publice apare în 1998 – Legea nr. 213/1998 privind
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia. De asemenea, există reglementări speciale în privinţa
„dependinţelor” domeniului public (diferitele categorii de bunuri care intră în componenţa sa) – de exemplu Legea
minelor nr. 85/2003, Legea nr. 123/2012 a energiei electrice şi a gazelor naturale - precum şi în privinţa
modalităţilor de apropriere şi de integrare în circuitul economic al acestora – de exemplu Legea nr. 33/1994
privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul regimul contractelor de
concesiune de bunuri proprietate publică, Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de
servicii etc).
Legea nr. 213/1998 a fost abrogată în mare parte prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii
nr. 287/2009 privind Codul civil.
Actualmente, cele mai importante dispoziţii privind regimul juridic al domeniului public sunt integrate în
Codul civil, în Titlul VI – „Proprietatea publică” din Cartea a III-a – „Despre bunuri”.

În Constituţie regăsim două categorii de norme incidente în materia proprietăţii:

 dispoziţii care reglementează expres instituţia proprietăţii (art. 44, 136), cu elementele ei
fundamentale;
 dispoziţii care reglementează implicit instituţia proprietăţii (art. 135, art. 56 ş.a.). (a
se vedea V. Vedinaş)

Existenţa proprietăţii publice şi regimul juridic specific al acesteia sunt consacrate expres
în art. 136 din Constituţie.
Astfel:
 aceasta este garantată şi ocrotită de lege;
 poate aparţine numai statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (comună, oraş, judeţ);
 se stabilesc categoriile de bunuri care intră exclusiv în sfera proprietăţii publice, fără a se face o
enumerare exhaustivă: „Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial
energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei
economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul
exclusiv al proprietăţii publice.”
 Bunurile proprietate publică sunt inalienabile;
 Pot fi date în administrare, concesionate, închiriate sau date în folosinţă gratuită.

Regimul juridic al bunurilor proprietate publică, deci al domeniului public, este detaliat în cadrul
art. 858-875 din Codul civil, texte la care se adaugă dispoziţiile rămase în vigoare din Legea nr.
213/1998.

7.4. Raportul „domeniu public”-„proprietate publică”

Conform opiniei promovate de profesorul Antonie Iorgovan (denumită teoria domeniului public lato-
sensu), sfera domeniului public nu se limitează doar la bunurile proprietate publică.
Astfel, domeniul public, într-un sens larg, ar cuprinde:
 bunurile proprietate publică a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
 o serie de bunuri proprietate privată, aparţinând particularilor, care prezintă o
semnificaţie şi o importanţă deosebită pentru colectivitate (de exemplu – bunuri din patrimoniul
cultural naţional aflate în colecţii particulare). Nu trebuie confundate aceste bunuri cu cele
proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, care formează
„domeniul privat”.

Această teză este combătută, în principal, de către autorii de drept civil, care nu admit apartenenţa la
domeniul public a unor bunuri private, indiferent de importanţa socială a acestora.

45
 Structură „hibridă” menţionată pleacă de la teoria „scării domenialităţii”, de sorginte franceză
(A. Iorgovan; D. A. Tofan; V. Vedinaş), conform căreia:
 în sfera „domenialităţii” includem mai multe categorii („trepte”) de bunuri, publice şi private;
 aceste bunuri sunt supuse regimului de putere publică, însă diferenţiat: bunurile publice sunt
supuse unui regim exclusiv de putere, pe când bunurile private sunt guvernate de un regim mixt,
de drept public şi de drept privat;
 bunurile componente fac obiectul, după caz, al dreptului de proprietate publică sau al dreptului de
proprietate privată (peste care se suprapune un „drept de protecţie şi pază” al puterii publice;
 bunurile componente ale domeniului public sunt fie în proprietatea exclusivă a statului şi a unităţilor
administrativ-teritorale (bunurile publice), fie în proprietatea privată a particularilor.

Conform reglementării actuale din Codul civil, domeniul public se identifică exclusiv cu bunurile
proprietate publică: „Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei
unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de
uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege” (art.
858), iar „Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, judeţean sau, după caz,
local.” (art. 860 alin.1).
Rezultă, fără dubiu, că teza „civilistă” a unui domeniu public stricto-sensu cea agreată şi validată
de către legiuitor.

7.5. Definiţia şi trăsăturile domeniului public

Întrucât legislaţia (atât Legea nr. 213/1998, cât şi Noul Cod Civil) nu au furnizat definiţii „de
fond” ale domeniului public, ci s-au mărginit să prezinte, destul de abstract, sfera acestuia, este utilă
analiza opiniilor exprimate în literatura de specialitate.

Domeniul public „lato-sensu” (în viziunea propusă de o serie de autori de drept public, în special
profesorul Antonie Iorgovan) = ansamblul bunurilor publice sau private care prin natura lor sau dispoziţia
expresă a legii trebuie păstrate şi transmise generaţiilor viitoare, reprezentând valori destinate a fi folosite în interes
public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, supuse unui regim administrativ, respectiv unui regim mixt,
în care regimul de putere este dominant, aflate în proprietatea sau, după caz, în paza persoanelor juridice de drept
public (A. Iorgovan; V. Vedinaş).

Domeniul public „stricto-sensu” = ansamblul bunurilor care formează obiectul dreptului de proprietate
publică. ( D. A. Tofan, Liviu Pop, Dreptul de proprietate şi dezmembrămintele sale, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2001, p. 70).

Precizare: „Domeniul public” şi „domeniul privat” reprezintă „universalităţi de fapt”, deci cuprind un
ansamblu de bunuri privite în materialitatea lor, nu se referă la un ansamblu de „drepturi”.

Trăsăturile domeniului public lato-sensu:

 Cuprinde acele bunuri mobile sau imobile, publice sau private, care prin natura lor sau
destinaţia expresă a legii intră în categoria bunurilor care trebuie protejate şi transmise
generaţiilor viitoare;
 Bunurile domeniului public au o utilitate publică, având rolul de a satisface interesul
public, în mod direct sau prin intermediul unui serviciu public;
 Este guvernat de un regim de putere publică care poate fi:
- regim exclusiv public, pentru bunurile proprietate publică;

46
 - regim de limitare a exercitării dreptului de proprietate privată, pentru bunurile proprietate privată
incluse în domeniulpublic.
 Bunurile componente se află în proprietatea publică sau, după caz, cel puţin în „paza”
unei persoane de drept public;
(A.Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan, op. cit., 2015, p. 278)

7.6. Clasificarea domeniului public

În funcţie de titular:
Potrivit art. 860 alin. 2 Cod civil, „delimitarea dintre domeniul public naţionaş, judeţean şi local
se face în condiţiile legii”.
Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 213/1998, „Domeniul public este alcătuit din
bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie (art. 136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată
– subl. ns.), din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile
administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege”.
Conform aceluiaşi articol:
 Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din
Constituţie (art. 136 alin. 3 din Constituţia revizuită şi republicată – subl. ns.), din cele
prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public
naţional, declarate ca atare prin lege.
 Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi
din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a
consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public
naţional.
 Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile
prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local,
declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege
bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean.

Anexa Legii nr. 213/1998 detaliază bunurile care intră în domeniul public al statului sau
unităţilor administrativ-teritoriale, fără a impune o enumerare limitativă.

În funcţie de modul de încorporare:

 Domeniul public natural – cuprinde bunurile care fac parte din domeniul public datorită naturii
lor, fără a avea nevoie, în mod imperativ, de amenajări speciale;
 Domeniul public artificial – cuprinde bunurile care presupun amenajări, intervenţii speciale
realizate prin fapta omului, în vederea utilizării lor în interes public.

În funcţie de modul de utilizare:

 Domeniul public utilizat în mod direct de public (căile de transport);
 Domeniul public utilizat indirect de colectivitate, prin intermediul unui serviciu public
(bunurile din dotarea diverselor serviciilor publice, de care acestea se folosesc pentru a-şi desfăşura
activitatea).

În funcţie de natura bunurilor componente:

 Domeniul public terestru (bogăţiile de interes naţional ale subsolului, terenurile de interes
public, rezervaţiile şi monumentele naturii etc.);
 Domeniul public maritim (marea teritorială, apele maritime interioare, ţărmurile, faleza şi plaja

47
mării etc.);
 Domeniul public fluvial (apele de suprafaţă, apele subterane etc.);
 Domeniul public aerian (spaţiul aerian);
 Domeniul public cultural (obiecte de artă, lucrări arhitectonice, vestigii arheologice, alte bunuri
din patrimoniul cultural naţional etc.);
 Domeniul public militar (cazărmi, ziduri de apărare, armamentul şi muniţia, fortificaţiile de
apărare etc.).
(a se vedea şi A.S. Ciobanu, A. Iorgovan)

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:
1. „Domeniul public” îşi găseşte originile istorice în:
a. res in patrimonio;
b. res extra - patrimonium;
c. Codul civil francez;
d. Codul domenial francez din 1790.

2. Domeniul public stricto-sensu este compus din:

a. bunuri proprietate publică;
b. bunuri proprietate privată;
c. bunuri care aparţin numai statului;
d. bunuri proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ - teritoriale.

3. Domeniul privat:
a. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale;
b. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea privată a statului;
c. reprezintă o componentă a domeniului public statal;
d. reprezintă ansamblul bunurilor aflate în proprietatea privată a statului sau a unităţilor
administrativ-teritoriale.

4. Domeniul administrativ este format din:

a. bunurile proprietate publică a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale;
b. bunurile proprietate privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale;
c. bunurile proprietate publică şi privată, aparţinând statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale;
d. bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice.

5. Bunurile proprietate publică:

a. nu pot fi vândute, dar pot fi donate;
b. nu pot fi înstrăinate;
c. pot fi uzucapate;
d. nu pot fi donate, dar pot fi vândute prin licitaţie publică.

6. Domeniul public:
a. reprezintă o componentă a patrimoniului instituţiilor publice;
b. are ca titular numai statul;

48
 c. are ca titulari statul şi unităţile administrativ-teritoriale;
d. are ca titulari judeţul, comuna, oraşul şi regiile autonome.

7. Domeniul public lato-sensu:

a. este format din bunurile imobile proprietate publică şi privată;
b. este format din totalitatea bunurilor din patrimoniul statului şi al unităţilor
administrativ-teritoriale;
c. este format din bunurile publice şi din unele bunuri private aparţinând particularilor,
care datorită importanţei şi semnificaţiei lor speciale trebuie conservate şi transmise generaţiilor
viitoare;
d. este format din totalitatea bunurilor publice ale statului şi unităţilor administrativ-
teritoriale.

8. Noţiunea de “domeniu public” este consacrată expres :

a. de Constituţie;
b. de Constituţie şi legi;
c. la nivel legislativ, dar nu la nivel constituţional;
d. doar de doctrină.

9. Asupra bunurilor publice:

a. se exercită un drept de pază şi protecţie al puterii publice;
b. se exercită un drept de proprietate privată al puterii publice;
c. există un drept de proprietate publică al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
d. există un drept de administrare al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

10. Conform Legii nr. 213/1998, titularii domeniului public:

a. sunt şi titulari ai domeniului privat;
b. nu sunt titulari ai unui domeniu privat;
c. pot fi şi persoane de drept privat;
d. sunt numai unităţile administrativ-teritoriale.

Răspunsuri: 1-b; 2-a; 3-d; 4-c; 5-b; 6-c; 7-c; 8-c; 9-c; 10-a.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 8

DOMENIUL PUBLIC: DOBÂNDIREA ŞI STINGEREA DREPTULUI DE

PROPRIETATE PUBLICĂ. ATESTAREA DOMENIULUI PUBLIC. PRINCIPII
FUNDAMENTAL
E

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

8.1. Dobândirea şi stingerea dreptului de proprietate publică

8.2. Atestarea domeniului public
8.3. Regimul juridic al domeniului public: Principii fundamentale

49
 Obiectivele unităţii de învăţare nr. 8 – în urma studiului, studenţii vor
putea:
- să înţeleagă modul în care se dobândeşte şi se stinge dreptul de proprietate
publică;
- să înţeleagă procedura de inventariere a bunurilor din domeniul public şi
consecinţele juridice ale acestei operaţiuni;
- să înţeleagă principiile care stau la baza regimului juridic al domeniului public;

8.1. Dobândirea şi stingerea dreptului de proprietate publică

Premisă: dobândirea unui bun în regim de proprietate publică echivalează automat cu

includerea sa în domeniul public

Norme relevante:
 art. 554 alin. (1) din Codul civil - bunurile statului şi ale unităţilor administrativ-teritoriale
care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz sau de interes public formează
obiectul proprietăţii publice, sub condiţia dobândirii în mod legal.
 art. 858 din NCC - dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unei unităţi
administrativ-teritoriale şi are ca obiect bunurile care, prin natura lor sau prin declaraţia
legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile
prevăzute de lege.
 art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, care arată că fac parte din domeniul public sau privat
al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada
6 martie 1945–22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui
titlu valabil, cu respectarea Constituţiei, a tratatelor internaţionale la care România era parte
şi a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat
Dobândirea dreptului de proprietate publică (art. 863 Cod civil) se poate face prin:
 achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii (a se vedea Legile nr. 98-99 din 2016);
 expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii (Legea nr. 33/1994;
Legea nr. 255/2010);
 donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin
voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public;
 convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dobânditorului,
devine de uz ori de interes public;
 transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau
din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în
condiţiile legii (procedura este reglementată în Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate
publică);

50
  alte moduri stabilite de lege.

Stingerea dreptului de proprietate publică (art. 864 Cod civil), operează prin:
 pieirea bunului;
 declasarea bunului (trecerea sa în domeniul privat).

8.2. Atestarea domeniului public

Semnificaţie = procedura administrativă de inventariere a bunurilor care aparţin domeniului

public, pentru fiecare titular în parte, şi de aprobare/atestare, prin act administrativ (hotărâre a
Guvernului) a componenţei acestuia.

Pentru domeniul public al statului:

 inventarul bunurilor se întocmeşte de ministere, de celelalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice centrale care au în
administrare asemenea bunuri,
 este centralizat de Ministerul Finanţelor Publice
 este aprobat prin hotărâre a Guvernului (H.G. nr. 1705 din 29 noiembrie 2006 pentru
aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului).

Pentru domeniul public local/judeţean:

 inventarul bunurilor se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse
de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau
de primari;
 inventarele se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al
Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale, prin hotărâre;
 inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul
General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului,
 Guvernul adoptă o hotărâre prin care atestă componenţa domeniului public
local/judeţean.

8.3. Regimul juridic al domeniului public: Principii fundamentale

Enumerarea principiilor:
 inalienabilitatea;
 imprescriptibilitatea;
 insesizabilitatea;
 imposibilitatea grevării cu sarcini sau servituţi.

Precizare: în dreptul francez se mai abordează şi principiul protecţiei speciale a integrităţii

şi destinaţiei domeniului public.

8.3.1. Inalienabilitatea:

51
 Reglementare:
 art. 136 alin. (4) din Constituţie: „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile..”
 art. 861 din Codul civil: „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile (…)”;
 anterior - art. 11 din Legea nr. 213/1998 (abrogat de Codul civil): „Bunurile din domeniul
public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum urmează: a) nu pot fi
înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile
legii”.

Semnificaţie: imposibilitatea înstrăinării în orice formă (oneroasă sau gratuită) a bunurilor

proprietate publică, fără a exclude integrarea acestora în circuitul juridic, prin instrumentele prevăzute
de Constituţie, Codul civil, Legea organică nr. 213/1998: concesionarea, darea în administrare, închirierea,
darea în folosinţă gratuită.

Precizare: Principiul inalienabilităţii bunurilor publice are un caracter relativ , în sensul

în care este aplicabil numai cât timp acestea fac efectiv parte din domeniul public, nefiind
dezafectate.

Conform teoriei domeniului public lato-sensu se poate vorbi despre inalienabilitatea absolută
a bunurilor publice din domeniul public şi despre alienabilitatea relativă (condiţionată) a
bunurilor proprietate privată din domeniul public.
(a se vedea A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan)
8.3.2. Imprescriptibilitatea:

 derivă din principiul inalienabilităţii;

 nu este prevăzut expres în Constituţie, dar apare în legislaţia subsecventă;
 a fost consacrat tot în vechiul drept francez, prin Edictul regelui Louis al XIV-lea din 1667
privind Regulamentul general al domeniului Coroanei;
 este analizată sub două aspecte:
- bunurile publice nu pot fi dobândite de terţi prin prescripţie achizitivă (uzucapiune)
sau, după caz, prin posesie de bună credinţă;
- dreptul de proprietate publică nu se pierde prin neuz, ca urmare a prescripţiei
extinctive;
 este reglementată în art. 861 alin. (1)-(2) din Codul civil: „bunurile proprietate publică sunt
(...) imprescriptibile (...)” (alin. 1); „proprietatea asupra acestor bunuri (bunurile proprietate
publică
- subl.ns. A.S.C.) nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după
caz, prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile” (alin. 2);
(Al.S. Ciobanu; D. A. Tofan; V. Vedinaş)

8.3.3. Insesizabilitatea:

 presupune imposibilitatea urmăririi sau executării silite a bunurilor proprietate publică;

 este reglementată în art. 861 alin. 1 din Codul civil;
(A.S. Ciobanu; D. A. Tofan; V. Vedinaş; A.
Iorgovan)

52
 8.3.4. Interdicţia grevării cu sarcini/servituţi:

Semnificaţie: bunurile prorpietate publică nu pot forma obiectul unor servituţi sau drepturi reale
accesorii (gaj, ipotecă, privilegii), pentru că dreptul de proprietate publică nu este susceptibil de
dezmembrăminte.

Trăsături:
 derivă din acelaşi principiu al inalienabilităţii,.
 această regulă a fost, iniţial, consacrată de art. 11 alin. 1 lit. b) din Legea nr. 213/1998
(„...asupra lor nu se pot constitui garanţii reale”), respectiv de art. 13 care prevedea: „Servituţile
asupra bunurilor din domeniul public sunt valabile numai în măsura în care aceste servituţi sunt
compatibile cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate.” – este cazul, de
regulă, al servituţilor naturale reglementate de Codul civil.
 articolele 11 şi 13, menţionate, au fost abrogate de Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a
Codului civil;
 Codul civil conţine un articol distinct (art. 862) intitulat „Limitele exercitării dreptului
de proprietate publică”, conform căruia dreptul de proprietate publică este susceptibil de
orice „limite” reglementate pentru dreptul de proprietate privată, în măsura compatibilităţii
lor cu uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile afectate;

Precizare: Limitele juridice ale dreptului de proprietate privată sunt reglementate de

Capitolul III al Titlului II („Proprietatea privată”), din Cartea a III-a („Despre bunuri”), ele
fiind împărţite în: limite legale (art. 602-625), limite convenţionale (art. 626-629) şi limite
judiciare (art. 630).

Din formularea art. 862 din NCC rezultă că nu este permisă constituirea de servituţi
(definitite la art. 755 Cod civil) asupra domeniului public, fiind admise numai limitele sus-
citate ale exercitării dreptului de proprietate.

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Principiul inalienabilităţii bunurilor publice:

a. cunoaşte o consacrare constituţională;
b. cunoaşte o consacrare doar la nivel legal, nu şi constituţional;
c. cunoaşte o consacrare strict doctrinară;
d. nu cunoaşte o consacrare la nivelul dreptului pozitiv.

2. Bunurile prevăzute de art. 136 alin. 3 din Constituţie:

a. pot fi transferate în domeniul privat, în vederea dezafectării lor;
b. nu pot fi transferate în domeniul privat;
c. pot fi transferate în domeniul privat, cu titlu temporar;
d. nu pot fi concesionate sau închiriate.

3. Trecerea în domeniul privat a unei părţi din plaja Mării Negre:

53
a. nu se poate face din punct de vedere legal;
b. se poate face prin hotărâre a consiliului local al localităţii în raza căreia se află plaja
în cauză;
c. se poate face prin hotărâre a Guvernului României;
d. se poate face prin hotărâre a consiliului judeţean în raza căruia se află plaja.

4. Atestarea domeniului public se face prin:

a. lege organică;
b. lege ordinară;
c. act administrativ;
d. ordonanţă a Guvernului.

5. Imprescriptibilitatea bunurilor din domeniul public:

a. se aplică, prin analogie, şi la bunurile din domeniul privat al statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale;
b. operează numai în plan achizitiv;
c. operează şi în plan extinctiv;
d. operează numai pentru bunurile exclusiv proprietate publică.

6. Bunurile din domeniul public:

a. pot fi afectate doar de servituţile compatibile cu destinaţia lor;
b. nu pot fi grevate cu sarcini;
c. pot fi ipotecate doar cu acordul proprietarului;
d. nu sunt afectate de limitele caracteristice dreptului de proprietate privată.

7. Principiul insesizabilităţii presupune că:

a. bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi dobândite de terţi pe
calea presripţiei achizitive;
b. bunurile statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi urmărite silit;
c. bunurile de uz sau interes public ale statului sau ale unităţilor administrativ-teritoriale nu
pot fi urmărite silit;
d. bunurile din domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale pot fi
urmărite silit numai cu acordul proprietarului.

8. Hotărârea de atestare a domeniului public:

a. poate fi contestată pe calea contenciosului adminstrativ;
b. valorează „titlu de proprietate”;
c. are forţă de lege, deci nu poate fi contestată pe cale judiciară;
d. impune o prezumţie absolută de apartenenţă a bunurilor respective la domeniul public.

9. Întrucât bunurile proprietate publică sunt inalienabile, rezultă că:

a. bunurile aflate în patrimoniul statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale nu pot fi
înstrăinate;
b. nu pot fi constituite drepturi reale cu privire la acestea;
c. bunurile din domeniul public nu pot fi vândute;

54
 d. ele pot fi înstrăinate doar cu titlu oneros.

10. Stingerea dreptului de proprietate publică intervine:

a. prin vânzarea bunului respectiv;
b. prin trecerea bunului în domeniul privat;
c. prin concesionarea bunului respectiv;
d. prin trecerea timpului.

Răspunsuri: 1-a, 2-b, 3-a, 4-c, 5-c, 6-b, 7-c, 8-a, 9-c, 10-b.
UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR.
9

DOMENIUL PUBLIC: MODALITĂŢI DE UTILIZARE ŞI DE PUNERE ÎN VALOARE

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

9.1. Prezentare generală

9.2. Dreptul de administrare
9.3. Închirierea bunurilor proprietate publică
9.4. Dreptul de folosinţă gratuită

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 9 – în urma studiului, studenţii vor

putea:
- să identifice dispoziţiile legale relevante;
- să înţeleagă regimul juridic aplicabil dreptului de administrare, dreptului de
folosinţă gratuită şi contractului de închiriere de bunuri proprietate publică;
- să înţeleagă diferenţele dintre formele de punere în valoare a domeniului public;
- să facă o corelaţie între dispoziţiile din legile speciale şi cele din dreptul privat,
în această materie.

9.1. Prezentare generală

Baza constituţională:
 art. 136 alin. (4) - „Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. În condiţiile legii organice, ele
pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori
închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică.”

Dispoziţii legale:

55
  Până la 1 octombrie 2011, erau incidente dispoziţiile art. 11 alin.1 din Legea nr. 213/1998 –
„Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile şi imprescriptibile, după cum
urmează:...a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau
închiriate, în condiţiile legii;
 După 1 octombrie 2011, reglementarea generală a drepturilor reale corespunzătoare
proprietăţii publice se regăseşte în art. 866-875 ale Codului civil, fiind vorba despre:
- dreptul de administrare;
- dreptul de concesiune;
- dreptul de folosinţă cu titlu gratuit.
 Închirierea bunurilor din domeniul public este, în continuare, prevăzută de Legea nr.
213/1998 (art. 14), dreptul de folosinţă conferit chiriaşului fiind un drept de creanţă, nu unul
real.
 Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, conţine mai multe norme
relevante:
Art. 123:
„(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului
public sau privat, de interes local sau judeţean, după caz, sa fie date în administrarea
regiilor autonome şi instituţiilor publice, sa fie concesionate ori sa fie închiriate.
Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac
parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean, în condiţiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publica, organizată în
condiţiile legii(...)”.
Art. 124:
„Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe termen limitat,
bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după caz,
persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de
utilitate publică ori serviciilor publice.”

Textele de mai sus reglementează patru tipuri de acte care au ca scop punerea în valoare a
bunurilor domeniului public:
 Darea în administrare
 Concesionarea
 Darea în folosinţă gratuită
 Închirierea

Aceste acte juridice au ca efect transmiterea/constituirea dreptului de folosinţă asupra bunurilor

proprietate publică în favoarea anumitor subiecte de drept, nu transmiterea dreptului de proprietate sau
a prerogativei de a dispune (prin înstrăinare, grevare, distrugere etc.) de bunurile în cauză.
Este adevărat că, în ceea ce priveşte prerogativa dispoziţiei, Codul civil se referă la o astfel de
posibilitate care ar fi conferită titularului dreptului de administrare (fără a explica la ce se referă), pe
care unii autori o interpretează ca o exercitare limitată a dispoziţiei „materiale”.

9.2. Dreptul de administrare

9.2.1. Precizări generale

Conform art. 136 alin. (4) din Constituţie, dreptul de administrare se poate atribui:
 numai în favoarea anumitor subiecte de drept - regiile autonome şi instituţiile publice;
 numai cu titlu gratuit.

56
 Această operaţiune juridică este calificată drept convenţie (contract administrativ), de către o
parte a doctrinei (V.Vedinaş), pe când alţi autori, inclusiv de drept civil, o califică drept act
administrativ unilateral (Valeriu Stoica, Drept civil – Drepturile reale principale I, Editura Humanitas,
Bucureşti, 2004).
De lege lata, dat fiind că procedura de acordare a acestui drept este una pur administrativă şi
presupune numai emiterea unui act administrativ, rezultă că nu se încheie un contract administrativ,
chiar dacă, în mod firesc, este nevoie şi de un acord al beneficiarului dreptului de administrare.

Prima reglementare detaliată a dreptului de administrare putea fi regăsită în Legea nr.

213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia (art. 12). De la 1 octombrie
2011, a rămas în vigoare un singur alineat din art. 12, în speţă alin. (5) care prevede cine poate
reprezenta statul sau unităţile administrativ-teritoriale în litigiile privind dreptul de administrare:
Ministerul Finanţelor Publice (pentru bunurile statului), respectiv consiliului judeţean sau local (pentru
bunurile de interes judeţean/local).

Noul Cod Civil (art. 867-870) preia, în cea mai mare parte, dispoziţiile anterioare, menţinând
şi soluţia criticabilă privind posibilitatea titularului de a „dispune” de bunul public, normă care poate
fi interpretată într-un mod excesiv, care ar echivala cu încălcarea principiului inalienabilităţii.

9.2.2. Caracteristicile dreptului de administrare

 Au calitatea de titulari ai dreptului de administrare: regiile autonome, autorităţile administraţiei

publice centrale şi locale, alte instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local;
 Actul juridic prin care se dă în administrare un bun proprietate publică poate fi:
- Hotărârea Guvernului României – pentru bunurile din domeniul public naţional;
- Hotărârea Consiliului Judeţean, sau, după caz, a Consiliului General al mun. Bucureşti sau a
consiliului local al oraşelor şi comunelor – pentru bunurile din domeniul public al judeţelor,
oraşelor sau comunelor.
 Dreptul de administrare conferă titularului său dreptul de a folosi şi dispune de bunurile
în cauză, în condiţiile legii şi ale actului prin care i-a fost dat bunul în administrare;
 Dreptul de administrare putea fi revocat dacă interesul public o
impune; (A.S. Ciobanu; V. Vedinaş)

Doctrina de drept administrativ aduce critici textului legal ce conferă titularului dreptului
de administrare „dreptul de a dispune” de bunul proprietate publică, din moment ce prerogativa
dispoziţiei asupra unui bun din domeniul public nu poate fi transferată nimănui, prin raportare la
principiul inalienabilităţii (V. Vedinaş).

9.2.3. Beneficiarii dreptului de

administrare Regiile autonome:

Doctrina interbelică a realizat o distincţie între:

 regia directă (regia administrativă) = procedeul prin care administraţia publică organiza un
serviciu public şi îl exploata în mod direct, luând asupra sa „riscurile şi beneficiile întreprinderii”;
şi
 regia publică comercială = modalitatea de exploatare a unui serviciu public printr-o
„întreprindere” care dobândea personalitate şi autonomie în conducere.

57
 Prin Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unităţilor economice de stat ca regii
autonome şi societăţi comerciale, s-a stabilit că „ Unităţile economice de stat, indiferent de organul
în subordinea căruia îşi desfăşoara activitatea, se organizează şi funcţionează, în conformitate cu
dispoziţiile prezentei legi, sub formă de regii autonome sau societăţi comerciale.”
Potrivit legii, regiile autonome erau persoane juridice înfiintate prin hotărâre a Guvernului
(pentru cele de interes naţional), sau prin hotărâre a organelor judeţene şi municipale ale administraţiei
de stat, şi funcţionau pe bază de gestiune economică şi autonomie financiară; ele se organizau şi
funcţionau „în ramurile strategice ale economiei naţionale - industria de armament, energetică,
exploatarea minelor şi a gazelor naturale, poştă şi transporturi feroviare -, precum şi unele domenii
aparţinând altor ramuri stabilite de Guvern.” (a se vedea art. 1, 2 şi 3 din lege).
Prin O.U.G. nr. 30/1997 s-a decis reorganizarea ca societăţi comerciale a regiilor autonome
organizate în baza Legii nr. 15/1990, indiferent de autoritatea în coordonarea căreia îşi desfăşurau
activitatea, urmând ca societăţile comerciale pe acţiuni rezultate în urma reorganizării regiilor
autonome având ca obiect activităţi de interes public naţional să fie denumite companii naţionale sau
societăţi naţionale, după caz, şi să fie supuse procesului de privatizare (art. 2).
Au fost exceptate de la reorganizare o serie de regii autonome implicate în prestarea unor
activităţi publice şi/sau comerciale de interes deosebit: Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Regia
Autonomă "Loteria Naţională", Regia Autonomă "Imprimeria Naţională", Regia Autonomă
"Monetăria Statului" şi Regia Autonomă "Multiproduct" (art. 12 din O.U.G. nr. 30/1997), la care s-au
adăugat, prin Legea nr. 207/1997 de aprobare a O.U.G.nr.30/1997, şi Regia Naţională a Pădurilor,
Regia Autonomă "Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat", Regia Autonomă "Administraţia
Naţională a Drumurilor din România", Regia Autonomă "Rasirom", Regia Autonomă "Arsenalul
Armatei", Regia Autonomă "Rami - Dacia", Regia Autonomă "Romtehnica", precum şi alte regii care
constituiau monopol natural de interes strategic, sau anumite servicii publice de interes naţional.

Precizare: Regii autonome există şi la nivelul administraţiei locale.

Instituţiile publice:

 Potrivit art. 868 din NCC, bunurile proprietate publică pot fi date în administrarea „(…)
autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor instituţii publice de interes
naţional, judeţean ori local”, formulare mai detaliată care îşi găseşte echivalent în conceptul
sintetic de „instituţie publică” cu care operează art. 136 din Constituţie;
 În doctrină s-a precizat că noţiunea de „instituţie publică” vizează, prin eliminare, orice organ de
stat sau al administraţiei locale autonome care nu este nici regie autonomă şi nici societate
comercială.
 În această interpretare, s-a făcut şi precizarea că art. 136 din Constituţie are în vedere un sens
restrâns al noţiunii de „instituţie publică”, în sensul că:
- nu ar putea intra în discuţie decât instituţiile publice finanţate exclusiv din bani publici şi care
se află sub controlul Curţii de Conturi;
- nu se referă la „marile instituţii ale Republicii” – Parlamentul, Preşedintele României, Curtea
Constituţională, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea de Conturi, Consiliul Superior al
Magistraturii, Avocatul Poporului, Ministerul Public – şi nici la consiliul local/judeţean;
- interpretată în sens restrictiv, această noţiune vizează: ministerele şi alte organe centrale de
specialitate din subordinea Guvernului, autorităţile centrale autonome, autorităţile
subordonate ministerelor sau autorităţilor centrale autonome, instituţiile subordonate
consiliului judeţean/local.

58
 (a se vedea A.Iorgovan)

În concluzie, din reglementarea NCC rezultă că orice „organ public” poate primi, în
principiu, în administrare un bun din domeniul public, nefiind indicate restricţii exprese.

Precizare: Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1/2014 s-a reţinut că dreptul de
administrare are la bază un raport de subordonare între autoritatea care îl constituie şi
titularul său, astfel încât ar fi exclusă, având în vedere principiul autonomiei locale,
posibilitatea ca bunuri din domeniul public al statului să fie date în administrare unor
instituţii publice locale (şi viceversa).

9.2.4. Stingerea şi apărarea dreptului de administrare

Art. 869 Cod civil prezintă cauzele care duc la stingerea dreptului de administrare:
 revocare, din motive de interes public;
 încetarea dreptului de proprietate publică.

Apărarea dreptului de administrare, potrivit art. 870 din NCC, revine titularului său,
nefiind nevoie de introducerea în cauză a proprietarului decât atunci când se pune în discuţie nu acest
drept real, ci chiar dreptul de proprietate.

9.3. Închirierea bunurilor proprietate publică

Codul civil menţionează în art. 861 alin. (3) posibilitatea de închiriere, în condiţiile legii, a
bunurilor proprietate publică, fără a trata distinct această operaţiune juridică sau dreptul personal de
folosinţă conferit.
Cele câteva reglementări exprese, în acest sens, sunt menţinute în Legea nr. 213/1998.
Conform art. 14 din Legea nr. 213/1998 – „Închirierea bunurilor proprietate publică a statului
sau a unităţilor administrativ-teritoriale se aprobă, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean, a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, iar contractul de
închiriere va cuprinde clauze de natură să asigure exploatarea bunului închiriat, potrivit specificului
acestuia.
(2) Contractul de închiriere se poate încheia, după caz, cu orice persoană fizică sau juridică,
română sau străină, de către titularul dreptului de proprietate sau de administrare.”
Dispoziţii relevante găsim şi în art. 123 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale:
„(1) Consiliile locale şi consiliile judeţene hotărăsc ca bunurile ce aparţin domeniului public sau
privat, de interes local sau judeţean, după caz, să fie date în administrarea regiilor autonome şi
instituţiilor publice, să fie concesionate ori să fie închiriate. Acestea hotărăsc cu privire la cumpărarea
unor bunuri ori la vânzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat, de interes local sau judeţean,
în condiţiile legii.
(2) Vânzarea, concesionarea şi închirierea se fac prin licitaţie publică, organizată în condiţiile
legii.”

Elemente specifice ale contractului de închiriere de bunuri publice (art. 14, 15, 16 din Legea
nr. 213/1998):
 în funcţie de apartenenţa bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale, închirierea se va aproba prin Hotărâre a Guvernului sau Hotărâre

59
 a Consiliului judeţean sau local (în cazul mun. Bucureşti, prin Hotărâre a Consiliului
General);
 beneficiarul contractului de închiriere poate fi orice persoană fizică sau juridică, română
sau străină;
 dreptul de a închiria bunuri din domeniul public revine titularului dreptului de proprietate sau
titularului dreptului de administrare;
 închirierea se poate face numai prin procedura licitaţiei publice;
 sumele încasate cu titlu de chirie intră, după caz, în bugetul statului sau al unităţii
administrativ-teritoriale; dacă închirierea este făcută de titularul unui drept de administrare,
acesta are dreptul de a reţine o cotă de 20-50% din chirie, în condiţiile fixate de proprietar
(statul român sau unităţile administrativ-teritoriale);
 litigiile privind bunurile publice închiriate sunt supuse aceloraşi reguli indicate pentru darea
în administrare.
(a se vedea A.S. Ciobanu, V.Vedinaş)

În completarea dispoziţiilor speciale din Legea nr.213/1998 vor fi aplicabile, în măsura

compatibilităţii lor, normele privind locaţiunea/închirierea din Codul civil (art. 1777-1850).

9.4. Dreptul de folosinţă gratuită

9.4.1. Reglementare, beneficiari, obiect

A cunoscut o consacrare constituţională în urma revizuirii legii fundamentale, în anul 2003,

deşi la acea dată era deja reglementată în legile organice (Legea nr. 213/1998, Legea nr. 215/2001).
Conform art. 136 alin. (4) din Constituţia revizuită, bunurile proprietate publică „pot fi date în
folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică” ( cu privire la semnificaţia sintagmei de „utilitate
publică, a se vedea şi O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, cu modificările şi completările
ulterioare).
În prezent, reglementarea acestui drept se regăseşte în art. 874-875 Cod civil, care reia
dispoziţiile constituţionale şi prezintă câteva caracteristici ale sale (a se vedea explicaţiile de mai-jos).
„Instituţiile de utilitate publică” = persoane juridice de drept privat fără scop patrimonial şi
care, direct în baza legii sau în aplicarea dispoziţiilor din O.G. nr. 26/2000, au dobândit statut de
utilitate publică. (a se vedea A. Iorgovan)
Cu privire la bunurile aparţinând unităţilor administrativ-teritorale, art. 124 din Legea nr.
215/2001, republicată prevede: „Consiliile locale şi consiliile judeţene pot da în folosinţă gratuită, pe
termen limitat, bunuri mobile şi imobile proprietate publică sau privată locală ori judeţeană, după
caz, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate
publică ori serviciilor publice.”
Din acest text, ar rezulta că pot fi date în folosinţă gratuită şi bunuri din domeniul privat, nu doar
cele din domeniul public, deşi Codul civil nu prevede o asemenea posibilitate.
Este de remarcat că nici Constituţia, nici Noul Cod Civil sau Legea nr. 215/2001 nu fac
distincţie între bunurile imobile şi bunurile mobile, rezultând că ambele categorii pot face obiectul
dreptului de folosinţă gratuită.
(Al.S. Ciobanu; V. Vedinaş; A. Iorgovan.)

60
 Precizare: Nu intră în această categorie „instituţiile publice”, pentru că pentru ele a fost
reglementat, în mod distinct, un alt drept real – cel de administrare.

9.4.2. Trăsături (art. 874-875 Cod civil):

 este calificat de Codul civil (art. 874-875) ca un drept real corespunzător

proprietăţii publice;
 nu este un dezmembrământ al dreptului de proprietate publică, pentru că acesta nu
este susceptibil de dezmembrare, fiind inalienabil);
 se acordă pentru o perioadă limitată de timp, deci nu este admisibilă o perioadă
nedeterminată.
 titularul dreptului nu beneficiază de fructele civile ale bunului decât dacă o asemenea
posibilitate îi este recunoscută prin actul de constituire.

9.4.3. Constituire şi stingere

Potrivit art. 874 din. 3 din NCC, dispoziţiile privind constituirea şi încetarea dreptului de
administrare se aplică în mod corespunzător, de unde rezultă următoarele:
 Constituirea dreptului de folosinţă gratuită se face prin mijloace de drept
administrativ, respectiv prin adoptarea, după caz:
- a unei hotărâri a Guvernului (pentru bunurile publice proprietate a statului)
- a unei hotărâri a consiliului judeţean/local (pentru bunurile publice de
interes judeţean/local).
 Stingerea dreptului de folosinţă gratuită operează odată cu încetarea dreptului de
proprietate publică sau prin revocare, pentru motive de interes public.
 Apărarea în justiţie a dreptului de folosinţă gratuită revine beneficiarului său.

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Nu reprezintă un drept real, în materia proprietăţii publice:

a. dreptul de folosinţă gratuită;
b. dreptul de folosinţă conferit locatarului unui bun proprietate publică;
c. dreptul de concesiune;
d. dreptul de administrare.
2. Poate fi titularul dreptului de administrare a unui bun proprietate publică:
a. o universitate particulară;
b. o companie de stat;
c. un spital public;
d. statul român.

3. Dreptul de administrare se stinge:

a. prin renunţarea titularului său;
b. prin rezilierea contractului administrativ încheiat anterior, în acest sens;

61
c. prin act administrativ emis de Guvern sau de consiliul judeţean/local, după caz;
d. prin acordul părţilor.

4. Actul prin care se constitue dreptul de folosinţă gratuită:

a. conferă titularului aceleaşi prerogative ca şi dreptul de administrare;
b. conferă un drept personal;
c. poate permite şi perceperea unor chirii de către titular;
d. reprezintă un contract administrativ încheiat între proprietarul bunului şi beneficiar.

5. Perioada pentru care se constituie dreptul de folosinţă gratuită:

a. este de maxim 5 ani;
b. este nelimitată;
c. este limitată;
d. se stabileşte de comun acord între proprietar şi titularul dreptului.

6. Apărarea dreptului de proprietate publică în instanţă revine:

a. proprietarului;
b. titularului dreptului de administrare;
c. titularului dreptului de folosinţă gratuită;
d. concesionarului.

7. În sfera „instituţiilor de utilitate publică” care pot beneficia de dreptul de folosinţă gratuită
intră:
a. ministerele;
b. cultele religioase;
c. consiliile locale;
d. regiile autonome.

8. Dreptul de administrare poate fi revocat:

a. numai la cererea titularului;
b. conform deciziei arbitrare a proprietarului bunului proprietate publică;
c. din raţiuni de interes public;
d. în baza deciziei unilaterale a titularului.

9. Contractul de închiriere a bunurilor proprietate publică:

a. se poate încheia de către proprietar numai cu instituţiile publice şi regiile autonome;
b. se încheie, întotdeauna, pe perioadă nelimitată;
c. se poate încheia numai cu persoane juridice;
d. se completează, ca regim juridic, cu dispoziţiile din dreptul privat.

10. Contractul de închiriere:

a. se poate atribui prin negociere directă;
b. este un contract consensual;
c. poate avea ca obiect numai bunuri imobile;
d. se atribuie prin licitaţie publică.
Răspunsuri: 1-b, 2-c, 3-c, 4-c, 5-c, 6-a, 7-b, 8-c, 9-d, 10-d.

62
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 10

CONTRACTUL DE CONCESIUNE. SERVICIUL PUBLIC (NOŢIUNI

GENERALE)

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

10.1. Concesiunea - noţiune, obiect, categorii

10.2.. Concesionarea bunurilor proprietate publică
10.3. Serviciul public

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 10 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- să înţeleagă natura juridică a contractului de concesiune în dreptul
administrativ român şi importanţa sa practică:
- să înţeleagă trăsăturile specifice care definesc concesiunea domeniului public;
- să identifice actelor normative incidente în materie;
- să înţeleagă procedura specifică de încheiere a contractului de concesiune şi
regimul clauzelor specifice;
- să identifice efectele juridice ale contractului de concesiune şi elementele care îl
diferenţiază de contractele de drept privat.
- să înţeleagă semnificaţia şi rolul „serviciului public”;
- să identifice trăsăturile „serviciului public”.

10.1. Concesiunea – noţiune, obiect, categorii

10.1.1. Origini

Concesiunea reprezintă una dintre cele mai importante şi uzitate modalităţi contractuale de
punere în valoare a bunurilor proprietate publică, acest fapt datorându-se beneficiilor substanţiale pe
care le procură atât autorităţii publice concedente, cât şi beneficiarului concesiunii.
După cum arată doctrina de drept public, ideea concesionării unui bun „public” a fost prezentă
şi în Antichitate, în dreptul roman, însă, fundamentele reale ale concesiunii din prezent le regăsim în
Evul Mediu ( a se vedea Antonie Iorgovan) , în epoca regalităţii (perioada vechiului drept francez).
În această perioadă, proprietatea începe să îşi piardă treptat, de facto, caracterul său exclusiv,
independent şi simplu şi devine în schimb dependentă, complicată şi grevată cu servituţi, în condiţiile
în care s-a generalizat obiceiul monarhilor (proprietari ai unui imens Domeniu al Coroanei) de a
transmite dreptul de folosinţă cu privire la vaste moşii, fără a se prevedea un termen limită de exercitare
a acestuia, în favoarea unor vasali a căror loialitate o doreau „cucerită”.
Prin aceste „delapidări” funciare, proprietarul originar – monarhul - păstra nuda proprietate
asupra terenurilor concesionate, în timp ce beneficiarul (concesionarul) exercita în mod deplin posesia
şi folosinţa asupra acestor fiefuri, denumite şi „censive”.
De aici s-a născut şi teoria coexistenţei a două drepturi perpetue asupra aceluiaşi obiect – fieful

63
concesionat, adică dreptul proprietarului (suveranului) care deţinea aşa-numitul „domeniu eminent” şi
dreptul concesionarului (vasalul „gratulat”), deţinător al „domeniului util” (a se vedea Antonie
Iorgovan).
În timp, tocmai datorită acestei folosinţe perpetue exercitate asupra terenurilor concesionate de
la monarh, dreptul concesionarului a început să se consolideze, acesta fiind perceput public drept
adevăratul proprietar, obligat în mod „nedrept” să achite taxe împovărătoare (redevenţa) unui suveran
„parazit”( a se vedea A.S. Ciobanu, V. Vedinaş).
De la această percepţie înşelătoare au pornit şi modificările semnificative aduse în planul
regimului domenial de Revoluţia Franceză şi de Codul domenial din 1790, care au realizat un melanj
între concesionarea bunurilor publice şi a celor private, în condiţiile în care fostul „domeniu public”
(Domeniul Coroanei) devine un „domeniu al Naţiunii”, alienabil, de principiu, în baza unei aprobări
date de forul legiuitor.
În ceea ce priveşte soluţiile date în dreptul românesc asupra regimului juridic al concesiunii,
acestea au fost exprimate la nivel doctrinar prin formularea sintetică a caracteristicilor sale : contract
cu caracter temporar, revocabilitatea concesiunii, posibilitatea „răscumpărării”, adică a denunţării
unilaterale de către concedent (a se vedea A.Iorgovan).De asemenea, în mod tradiţional, concesiunea
a fost percepută ca o modalitate privativă de exploatare a unui serviciu public, deci, implicit, a bunurilor
proprietate publică afectate acestui serviciu, fiind, aşadar, un contract administrativ.
Un exemplu elocvent al modului în care doctrina interbelică a perceput concesiunea îl constituie
chiar definiţia clasică formulată de profesorul Paul Negulescu, în celebrul său tratat: „formă de
exploatare a unui serviciu public, în care un particular, persoană fizică sau morală, ia asupra sa riscurile
exploatării şi conducerea activităţii serviciului, în schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile
prestate…” (P. Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale., vol. 1, ediţia a IV-a, Institutul
de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 154).

10.1.2. Reglementare

Modul de atribuire a contractelor de lucrări publice şi de servicii, pe cale de achiziţie publică sau
pe calea concesiunii, reprezintă o problemă de interes major la nivelul Uniunii Europene, motiv
pentru care a fost şi este reglementată de o serie de acte normative (directive) care trebuie transpuse şi
implementate corespunzător de toate statele membre.
Astfel, în cursul anului 2014 s-a realizat o modificare substanţială a legislaţiei europene în
materia achiziţiilor publice şi a concesiunilor, fiind adoptate trei noi directive: Directiva 2014/23/UE
a Parlamentului European şi a Consiliului privind atribuirea contractelor de concesiune, Directiva
2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului privind achiziţiile publice şi de abrogare a
Directivei 2004/18/CE, respectiv Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European şi a Consiliului
privind achiziţiile efectuate de entităţile care îşi desfăşoară activitatea în sectoarele apei, energiei,
transporturilor şi serviciilor poştale şi de abrogare a Directivei 2004/17/CE.
Anterior, atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice a fost reglementată prin
Directiva 2004/18/CE, iar atribuirea concesiunilor de servicii a intrat sub incidenţa principiilor
prevăzute în TFUE sau a celor derivate din acesta: libera circulaţie a mărfurilor, libertatea de stabilire,
libertatea de a presta servicii, egalitatea de tratament, nediscriminarea, recunoaşterea reciprocă,
proporţionalitatea, transparenţa.
Prin noile directive au fost introduse o serie de noutăţi în materia atribuirii şi derulării
contractelor menţionate, însă, în primul rând, este de remarcat adoptarea unui act normativ distinct
pentru contractele de concesiune (cu menţiunea că sunt avute în vedere numai concesiunile de lucrări
publice şi servicii, nu şi cele de bunuri).

În prezent, obiectul unui contract de concesiune poate fi reprezentat de bunuri din domeniul public
al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, de lucrări şi servicii publice.

64
 Rămâne discutabilă posibilitatea încheierii în prezent a unor contracte de concesiune cu privire la bunuri
din domeniul privat, mai precis eventuala procedură aplicabilă în acest sens, în condiţiile în care, după abrogarea
fostei Legi a concesiunilor nr. 219/1998, O.U.G. nr. 54/2006 reglementează numai regimul general al
concesionării de bunuriproprietate publică.
Pe de altă parte, art. 123 alin. 1 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată,
menţionează că pot fi concesionate atât bunurile din domeniul public, cât şi bunurile din domeniul privat.
Contractul de concesiune a bunurilor din domeniul public este reglementat de O.U.G. nr. 4/2006
privind regimul regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, aprobată cu
modificări prin Legea nr. 337/2006. De asemenea, a fost adoptată H.G. nr. 168/2007 pentru
aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006
privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (Monitorul Oficial nr.
146 din 28 februarie 2007).
Concesionarea de servicii şi lucrări publice a fost reglementată anterior de O.U.G. nr. 34/2006,
iar în prezent cade sub incidenţa Legii nr. 100/2016, ale cărei Norme de aplicare au fost aprobate
prin H.G. nr. 867/2016.
Potrivit Legii nr. 100/2016:
 contractul de concesiune de lucrări publice este un contract cu titlu oneros, asimilat
potrivit legii actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi
contractante încredinţează executarea de lucrări unuia sau mai multor operatori
economici, în care contraprestaţia pentru lucrări este reprezentată fie exclusiv de
dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor care fac obiectul contractului, fie de acest
drept însoţit de o plată (art. 5 alin. 1 lit. g)
 contractul de concesiune de servicii este un contract cu titlu oneros, asimilat potrivit
legii actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe entităţi
contractante încredinţează prestarea şi gestionarea de servicii, altele decât executarea
de lucrări prevăzută la lit. g), unuia sau mai multor operatori economici, în care
contraprestaţia pentru servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata
serviciile care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoţit de o plată (art. 5 alin.
1 lit. h).

10.2. Concesionarea bunurilor proprietate publică

10.2.1. Reglementare şi noţiune.

Sediul materiei, dincolo de dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţie, care se referă la
posibilitatea de concesionare a bunurilor proprietate publică, este reprezentat de O.U.G. nr. 54/2006 şi,
sub câteva aspecte generale, de art. 871-873 din NCC.
Astfel, deşi la momentul adoptării sale exista deja „legea specială”, mai concret O.U.G. nr.
54/2006, legiuitorul român a simţit nevoia de a veni şi cu o mini-reglementare a „dreptului de
concesiune” în noul Cod Civil.

Conform art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 54/2006, contractul de concesionare a bunurilor
proprietate publică reprezintă contractul încheiat în formă scrisă prin care o autoritate publică,
denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care
acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate
publică în schimbul unei redevenţe.

Durata contractului de concesiune nu va putea depăşi 49 de ani, începând de la data semnării

65
sale, dar va putea fi prelungită pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din durata sa iniţială,
prin simplul acord de voinţă al părţilor (art. 7 din O.U.G. nr. 54/2006).

10.2.2. Procedura concesionării bunurilor proprietate publică.

(i.) Iniţiativa concesionării:

 aparţine concedentului sau potenţialului concesionar („persoana interesată”);

 are la bază un studiu de oportunitate efectuat, în prealabil, de către concedent;
 în termen de 30 de zile de la însuşirea propunerii de concesionare formulate de persoana
interesată, concedentul este obligat să procedeze la întocmirea studiului de oportunitate;
 în baza studiului de oportunitate se elaborează caietul de sarcini al concesiunii;
 concesionarea bunurilor proprietate publică se aprobă pe baza caietului de sarcini al
concesiunii, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, a Consiliului General al municipiului
Bucureşti, a consiliului orăşenesc sau comunal, după caz;

(ii.) Procedurile de concesionare:

Conform art. 14-15 din O.U.G.nr. 54/2006, atribuirea contractului de concesiune se va face prin:
 Ca regulă prin licitaţie - procedura la care persoana fizică sau juridică interesată are dreptul de
a depune ofertă;
 Ca excepţie, prin:
- negociere directă - procedura prin care concedentul negociază clauzele contractuale,
inclusiv redevenţa, cu unul sau mai mulţi participanţi la procedura de atribuire a
contractului de concesiune;
- atribuire directă, în condiţiile art. 59 din ordonanţă.

(iii.) Procedura licitaţiei publice:

- reprezintă regula în materia concesionării;

Etape procedurale:
 concedentul are obligaţia să publice în Monitorul Oficial al României, Partea a VI-a, într-un
cotidian de circulaţie naţională şi într-unul de circulaţie locală anunţul de licitaţie, care va fi trimis spre
publicare cu cel puţin 20 de zile calendaristice înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 persoana interesată are dreptul de a solicita şi obţine documentaţia de atribuire, respectiv
dreptul de a transmite o solicitare de participare la procedura de atribuire a contractului de concesiune;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire, iar
concedentul are obligaţia de a răspunde, în mod clar, complet şi fără ambiguităţi, la orice clarificare
solicitată, într-o perioadă care nu trebuie să depăşească 4 zile lucrătoare de la primirea unei astfel de
solicitări;
 procedura de licitaţie se poate desfăşura numai dacă în urma publicării anunţului de licitaţie au
fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;
 în cazul în care în urma publicării anunţului de licitaţie nu au fost depuse cel puţin 3 oferte
valabile, concedentul este obligat să anuleze procedura şi să organizeze o nouă licitaţie;
 ofertantul are obligaţia de a elabora oferta în conformitate cu prevederile documentaţiei de
atribuire;
 oferta are caracter obligatoriu, din punct de vedere al conţinutului, pe toată perioada de
valabilitate stabilită de concedent;
 conţinutul ofertelor trebuie să rămână confidenţial până la data stabilită pentru deschiderea

66
acestora, concedentul urmând a lua cunoştinţă de conţinutul respectivelor oferte numai după această
dată;
 concedentul are obligaţia de a stabili oferta câştigătoare pe baza criteriului/criteriilor de
atribuire precizate în documentaţia de atribuire;
 criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redevenţei,
dar concedentul poate ţine seama şi de alte criterii precum: capacitatea economico-financiară a
ofertanţilor; protecţia mediului înconjurător; condiţii specifice impuse de natura bunului concesionat;
 concedentul are dreptul de a solicita clarificări sau completări ale documentelor prezentate de
ofertanţi pentru demonstrarea conformităţii ofertei cu cerinţele solicitate, fără ca prin acestea să
determine apariţia unui avantaj evident în favoarea unui ofertant;
 contractul de concesiune se va încheia cu ofertantul a cărui ofertă a fost stabilită ca fiind
câştigătoare;
 concendentul are obligaţia de a informa ofertanţii despre deciziile referitoare la atribuirea
contractului de concesiune, în scris, cu confirmare de primire, nu mai târziu de 3 zile lucrătoare de la
emiterea acestora;
 concedentul poate să încheie contractul de concesiune numai după împlinirea unui termen de
20 de zile calendaristice de la data realizării informării.

(iv.) Procedura concesionarii prin negociere directă:

 procedura de negociere directă poate fi parcursă numai în situaţia în care, după repetarea
procedurii de licitaţie, nu au fost depuse cel puţin 3 oferte valabile;
 procedura de publicare a anunţului de negociere directă este similară procedurii de licitaţie
publică;
 anunţul negocierii directe se trimite spre publicare cu cel puţin 10 zile calendaristice înainte de
data limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul are obligaţia de a pune documentaţia de atribuire la dispoziţia persoanei interesate,
într-o perioadă care nu trebuie să depăşească două zile lucrătoare de la primirea unei solicitări din
partea acesteia;
 persoana interesată are dreptul de a solicita clarificări privind documentaţia de atribuire;
 concedentul are obligaţia de a transmite răspunsul la orice solicitare de clarificare cu cel puţin
două zile lucrătoare înainte de data limită pentru depunerea ofertelor;
 concedentul derulează negocieri cu fiecare ofertant care a depus o ofertă valabilă.

(v.) Atribuirea directă:

 bunurile proprietate publică pot fi concesionate prin atribuire directă companiilor naţionale,
societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale aflate în subordinea, sub autoritatea sau în
coordonarea entităţilor care pot avea calitatea de concedent, care au fost înfiinţate prin reorganizarea
regiilor autonome şi care au ca obiect principal de activitate gestionarea, întreţinerea, repararea şi dezvoltarea
respectivelor bunuri, dar numai până la finalizarea privatizării acestora;
 în acest caz nu este necesară întocmirea studiului de oportunitate, iar concesionarea prevăzută se
aprobă prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti, după caz;
 în măsura în care se constată că exploatarea bunului ce face obiectul concesiunii implică în mod necesar şi
executarea unor lucrări şi/sau prestarea unor servicii, concesionarul bunului are obligaţia de a încheia contracte
pe care, în funcţie de scopul urmărit şi de activităţile desfăşurate, să le califice conform prevederilor Legii nr.
100/2016.

10.2.3. Regimul juridic al contractului de concesiune a bunurilor proprietate publică.

67
 (i.) Forma şi redactarea contractului:

 Forma scrisă este impusă ad validitatem;

 Ca regulă - Contractul de concesiune va fi încheiat în limba română, în două exemplare,
câte unul pentru fiecare parte.
 Ca excepţie - În cazul în care concesionarul este de o altă naţionalitate sau cetăţenie
decât cea română şi dacă părţile consideră necesar, contractul de concesiune se va putea
încheia în patru exemplare, două în limba română şi două într-o altă limbă aleasă de ele;
fiecare parte va avea câte un exemplar în limba română şi un exemplar în limba străină
în care a fost redactat contractul. În caz de litigiu, exemplarele în limba română ale
contractului prevalează.

(ii.) Structura contractului (art. 44 din H.G. nr. 168/2007):

 partea reglementară – cuprinde clauzele cuprinse în caietul de sarcini;

 partea convenţională – cuprinde clauzele contractuale stabilite prin acordul părţilor.

(iii.) Legea aplicabilă:

Contractul de concesiune va fi încheiat întotdeauna în conformitate cu legea română.

(iv.) Principiile care stau la baza concesionării bunurilor proprietate publică:

 transparenţa - punerea la dispoziţia tuturor celor interesaţi a informaţiilor referitoare la

aplicarea procedurii pentru atribuirea contractului de concesiune;
 tratamentul egal-aplicarea, într-o manieră nediscriminatorie, de către autoritatea publică, a
criteriilor de atribuire a contractului de concesiune;
 proporţionalitatea - presupune că orice măsură stabilită de autoritatea publică trebuie să fie
necesară şi corespunzătoare naturii contractului;
 nediscriminarea - aplicarea de către autoritatea publică a aceloraşi reguli, indiferent de
naţionalitatea participanţilor la procedura de atribuire a contractului de concesiune, cu respectarea
condiţiilor prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte;
 libera concurenţă - asigurarea de către autoritatea publică a condiţiilor pentru ca orice participant la
procedura de atribuire să aibă dreptul de a deveni concesionar în condiţiile legii, ale convenţiilor şi acordurilor
internaţionale la care România este parte.

(v.) Încheierea contractului:

 încheierea contractului de concesiune se face în termen de 20 de zile calendaristice de la data

împlinirii termenului prevăzut de lege pentru informarea participanţilor, sub sancţiunea plăţii de daune-
interese de către partea în culpă;
 refuzul ofertantului declarat câştigător de a încheia contractul de concesiune poate atrage
după sine plata daunelor-interese. Procedura de atribuire se anulează, urmând a fi reluată.
(vi.) Părţile contractului de concesiune de bunuri proprietate publică:

Concedentul:
 în numele statului: ministerele sau alte organe de specialitate ale administraţiei publice
centrale, pentru bunurile proprietate publică a statului;
 în numele judetului, mun. Bucureşti, oraşului sau comunei: consiliile judetene, Consiliul General
al Mun. Bucureşti, consiliile locale sau instituţiile publice de interes local, pentru bunurile proprietate publică

68
a judeţului, oraşului sau comunei.
Concesionarul:
 orice persoană fizică sau juridică, română sau

străină. (vii.) Obiectul contractului:

 obiectul (derivat) al contractului îl reprezintă bunurile care sunt proprietate publică a

statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale, potrivit Constituţiei şi reglementărilor legale privind
proprietatea publică;
 redevenţa obţinută prin concesionare se face venit la bugetul de stat sau la bugetele locale,
după caz;
 modul de calcul şi de plată a redevenţei se stabileşte de către ministerele de resort sau de alte
organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ori de către autorităţile administraţiei publice
locale.

(viii.) Durata concesiunii:

 este de maximum 49 de ani de la data semnării contractului;

 se stabileşte în concret de către concedent, pe baza studiului de oportunitate;
 contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă egală cu cel mult jumătate din
durata sa iniţială, prin simplul acord de voinţă al părtilor.

(ix.) Clauze specifice:

 contractul va cuprinde clauzele prevăzute în caietul de sarcini şi clauzele convenite de

părţile contractante, în completarea celor din caietul de sarcini, fără ca ultimele să poată contraveni
obiectivelor concesiunii;
 contractul de concesiune va menţiona obligatoriu interdicţia pentru concesionar de a
subconcesiona, cu excepţia cazurilor prevăzute expres de ordonanţă;
 contractul va cuprinde şi clauze contractuale referitoare la împărţirea responsabilităţilor
de mediu între părţi;
 trebuie precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar în derularea
concesiunii, respectiv: bunurile de retur (revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini concedentului
la încetarea contractului de concesiune; sunt bunuri de retur bunurile care au făcut obiectul concesiunii),
respectiv bunurile proprii (la încetarea contractului de concesiune rămân în proprietatea concesionarului;
sunt bunuri proprii bunurile care au aparţinut concesionarului şi au fost utilizate de către acesta pe durata
concesiunii).

(x.) Subconcesionarea:

Ca regulă – subconcesionarea nu este permisă.

Ca excepţie:
 companiile naţionale, societăţile naţionale sau societăţile comerciale care pot beneficia de
atribuirea directă a contractului de concesiune pot subconcesiona bunurile proprietate publică;
 studiul de oportunitate al subconcesionării se aprobă de către persoanele care, potrivit art. 5
din ordonanţă, au calitatea de concedent în contractul de concesiune;
 subconcesionarea se aprobă, pe baza studiului de oportunitate, prin hotărâre a Guvernului, a consiliilor
locale, judeţene sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz;

69
  subconcesionarea poate fi aprobată şi prin hotărârea de aprobare a concesiunii;
 regimul juridic al subconcesionării este cel instituit de prezenta ordonanţă de urgenţă pentru
concesionare, iar redevenţa obţinută prin subconcesionare se face venit la bugetul companiilor naţionale,
societăţilor naţionale sau societăţilor comerciale care au subconcesionat bunurile aparţinând proprietăţii
publice;
 sumele reprezentând redevenţa sunt utilizate numai pentru întreţinerea, repararea, reabilitarea,
modernizarea şi/sau dezvoltarea bunurilor proprietate publică care au făcut obiectul concesionării şi nu pot
fi recuperate prin amortizare conform prevederilor legale în vigoare.

(xi.) Modificarea contractului de concesiune:

 modificarea părţii convenţionale se poate face, potrivit dreptului comun, prin acordul de
voinţă al părţilor;
 modificarea părţii reglementare se poate face prin manifestarea de voinţă unilaterală a
concedentului, cu notificarea prealabilă a concesionarului, pentru motive excepţionale legate de
interesul naţional sau local, după caz;
 dacă modificarea unilaterală a contractului îi aduce un prejudiciu, concesionarul are dreptul să
primească, fără întârziere, o justă despăgubire, stabilită de părţi sau, în caz de dezacord, de instanţa de
judecată;
 dezacordul părţilor nu poate, în nici un caz, să permită concesionarului să se sustragă
obligaţiilor sale contractuale.

(xii.) Echilibrul financiar al contraprestaţiilor:

 relaţiile contractuale dintre concedent şi concesionar se bazează pe principiul echilibrului financiar

al concesiunii, respectiv pe realizarea unei posibile egalităţi între avantajele care îi sunt acordate
concesionarului şi sarcinile care îi sunt impuse;
 concesionarul nu va fi obligat să suporte creşterea sarcinilor legate de execuţia obligaţiilor sale,
în cazul în care această creştere rezultă în urma unei măsuri dispuse de o autoritate publică, unui caz de
forţă majoră sau a unui caz fortuit.

În doctrină s-a arătat că obligaţia concesionarului de a realiza, în mod direct, obiectul

concesiunii, este o obligaţie continuă, ceea ce duce la imposibilitatea renunţării la concesiune de către
concesionar, fără acordul concedentului, oricât de împovărătoare ar fi devenit obligaţiile asumate (A.
Iorgovan, op.cit., 2005, p.241).
Această concluzie, care poate părea mult prea severă pentru concesionar, dar este în acord cu
necesitatea protejării interesului public (salvgardarea, de regulă, a unui serviciu public), rezultă şi din
cuprinsul art.57 din ordonanţă, referitoare la modalităţile de încetare a concesiunii, text în care nu este
prevăzută şi posibilitatea denunţării unilaterale de către concesionar, pe motivul eventualei
„destabilizări” a echilibrului financiar al contraprestaţiilor.

(xiii.) Încetarea contractului de concesiune:

Regula:
 la expirarea duratei stabilite în contractul de concesiune.

Pe cale de excepţie, poate înceta înainte de termen:

 în cazul în care interesul naţional sau local o impune, prin denunţarea unilaterală de către
concedent, cu plata unei despăgubiri juste şi prealabile în sarcina acestuia, în caz de dezacord fiind

70
competentă instanţa de judecată;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin reziliere de către
concedent, cu plata unei despăgubiri în sarcina concesionarului;
 în cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concedent, prin reziliere de către
concesionar, cu plata unei despăgubiri în sarcina concedentului;
 la dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul
imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare, fără plata unei
despăgubiri.
La încetarea contractului de concesiune concesionarul este obligat să restituie, în deplină
proprietate, liber de orice sarcină, bunul concesionat.

(xiv.) Măsuri asigurătorii:

 concesionarul are obligaţia ca în termen de cel mult 90 de zile de la data semnării contractului
de concesiune să depună, cu titlu de garanţie, o sumă fixă reprezentând o cotă-parte din suma obligaţiei
de plată către concedent, stabilită de acesta şi datorată pentru primul an de exploatare;
 din această sumă sunt reţinute, dacă este cazul, penalităţile şi alte sume datorate concedentului
de către concesionar, în baza contractului de concesiune;
 concesionarul poate constitui drept garanţie şi titluri de credit, asupra cărora se va institui
garanţie reală mobiliară, cu acordul concedentului.

(xv.) Dreptul de control:

 concedentul are dreptul să verifice, în perioada derulării contractului de concesiune, modul în care
se respectă condiţiile şi clauzele acestuia de către concesionar;
 persoana care consideră că un contract a fost calificat drept contract de concesiune de bunuri
proprietate publică, cu nerespectarea Legii nr. 100/2016, poate solicita punctul de vedere al ANAP;
 ministerele de resort şi Ministerul Finanţelor Publice, prin structurile cu atribuţii specifice de control,
realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes naţional, iar Direcţia generală de
administrare a marilor contribuabili, direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene şi a municipiului
Bucureşti realizează verificarea concesiunilor de bunuri proprietate publică de interes local, urmărind în special
respectarea dispoziţiilor referitoare la: aplicarea hotărârii de concesionare, publicitate, documentaţia de
atribuire, aplicarea procedurii de atribuire a contractului de concesiune, dosarul concesiunii, îndeplinirea
obligaţiilor contractuale de către concedent şi concesionar.

(xvi.) Publicitatea contractului de concesiune:

 contractele de concesiune a terenurilor de orice natură vor fi înregistrate de către concesionar

în registrele de publicitate imobiliară sau în cartea funciară;
 concedentul are obligaţia întocmirii unui dosar al fiecărei concesiuni atribuite, cu caracter de
document public.

(xvii.) Soluţionarea litigiilor:

Potrivit art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006:

 Soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea
contractului de concesiune, precum şi a celor privind acordarea de despăgubiri se realizează potrivit
prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare;
 Acţiunea în justiţie se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui

71
jurisdicţie se află sediul autorităţii contractante. Împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la
secţia de contencios administrativ a curţii de apel.

Aceste reglementări trebuie raportate şi la dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului

administrativ, cu modificările aduse prin Legea nr. 212/2018, conform căreia:
 Sunt asimilate actelor administrative şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca
obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică (art.2 alin.1 lit.c);
 Instanţa de contencios administrativ are competenţa de a soluţiona litigiile privind încheierea
şi anularea contractelor administrative (art. 8 alin. 2);
 Instanţa civilă are competenţa de a soluţiona litigiile privind executarea contractelor
administrative;
 Plângerea prealabilă administrativă este, dacă nu se derogă prin lege specială (precum Legea
nr. 100/2016) obligatorie;
 Legea contenciosului administrativ impune regula conform căreia principiul libertăţii
contractuale este subordonat principiului priorităţii interesului public (art.8 alin.3).
 Atunci când obiectul acţiunii în contencios administrativ îl formează un contract administrativ,
în funcţie de starea de fapt, instanţa poate (în baza art.18 alin.4):
a) dispune anularea acestuia, în tot sau în parte;
b) obliga autoritatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
c) impune uneia dintre părti îndeplinirea unei anumite obligaţii;
d) suplini consimţământul unei părţi, când interesul public o cere;
e) obliga partea în culpă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi morale.

Precizare: Apreciem că procedura arbitrajului nu este admisibilă, întrucât în cazul

concesiunilor de bunuri proprietate publică competenţa de soluţionare a litigiilor aparţine
exclusiv instanţei judecătoreşti.
Din acest motiv, clauza din modelul de contract prezentat în Anexa 6 a H.G. nr.
168/2007, conform căreia „Pentru soluţionarea eventualelor litigii, părţile pot stipula în
contractul de concesiune clauze compromisorii”, este nelegală.

10.3. Serviciul public (noţiuni generale)

10.3.1. Concepţia clasică asupra noţiunii de „serviciu public”.

Definiţii propuse în doctrina interbelică:

Paul Negulescu – „creaţiune a Statului, judeţului sau comunei, pusă la dispoziţiunea publicului
în scop de a satisface, în mod regulat şi continuu, nevoi cu caracter general, cărora iniţiativa privată
nu ar putea să le dea decât o satisfacţie incomplectă şi intermitentă” (P. Negulescu, op.cit., 1925,
p.217-218);
Marin Văraru: - „orice activitate, creiată, pentru satisfacerea unor interese colective care se
realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoe cu concursul forţei publice” (Marin
Văraru, op.cit., 1928, p.94);
Anibal Teodorescu – „serviciul înfiinţat şi organizat de către stat sau subîmpărţirile sale
administrative, pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive” (Anibal Teodorescu, Tratat de drept
administrativ, vol.I, op.cit., p.256);

72
 Erast Diti Tarangul – „orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de
interes general, care este atât de importantă, încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu”
(Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ, Cernăuţi, 1944, p.15)

Caracteristici ale „serviciului public”, în viziunea clasică:

 conform teoriei clasice, serviciul public trasează „frontierele” dreptului administrativ, precum
şi ale competenţei instanţelor de contencios administrativ;
 deşi există dificultăţi la nivel doctrinar cu privire la criteriile care pot duce la identificarea
domeniilor de interes public, se apreciază că există trei servicii publice esenţiale în orice stat:
justiţia; siguranţa, ordinea şi liniştea internă; apărarea naţională;
 numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de civilizaţie şi invers
proporţional cu iniţiativa particulară;
 statul poate organiza servicii publice cu titlu de monopol (poştă, poliţie, căi ferate etc.) şi
servicii fără titlu de monopol (învăţământ, teatre etc.);
 serviciile publice pot fi recunoscute şi înfiinţate numai prin
lege. (A.Iorgovan).

10.3.2. Dispoziţii constituţionale relevante.

 dispoziţii care consacră principii generale, care stau la baza funcţionării oricărei
autorităţi/instituţii publice: egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi
discriminări (art.16 alin.1); nimeni nu este mai presus de lege (art.16 alin. 2); egalitatea în
drepturi, fără discriminare (art.4 alin.2); obligaţia autorităţilor publice de a respecta şi a ocroti
viaţa intimă, familială şi privată (art.26 alin.1) ş.a.;
 reglementarea principiilor de organizare şi funcţionare a administraţiei publice şi a
serviciilor publice: „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se
întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor
publice” (art.120 alin.1);
 consacrarea autorităţilor publice implicate în prestarea sau conducerea de servicii
publice: „Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea
activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes
judeţean.” (art.122 alin.1); „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce
serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei
publice centrale din unităţile administrativ - teritoriale” (art.122 alin. 1);
 consacrarea serviciilor publice implicate în satisfacerea şi exercitarea drepturilor,
libertăţilor fundamentale şi îndatoririlor fundamentale, conform Titlului II din
Constituţie: sistemul (serviciul) de învăţământ (art.32); serviciul public de asistenţă socială
(art.34); serviciile publice de radio şi televiziune (art.31); sistemul sanitar (art.34); serviciile
de asigurarea a liberei circulaţii (art.25) etc.
(V.Vedinaş; A.Iorgovan; D. Tofan).

De asemenea, există numeroase acte normative speciale care reglementează organizarea şi

funcţionarea serviciilor publice, în cele mai diverse domenii (de exemplu: Legea educaţiei naţionale
nr. 1/2011; Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr.51/2006; Legea serviciului public de
alimentare cu energie termică nr. 325/2006; Legea serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare nr.
241/2006; Legea serviciului de iluminat public nr. 230/2006; Legea serviciului de salubrizare a

73
localităţilor nr. 101/2006 etc.).

10.3.3. Definiţia şi trăsăturile serviciului public, în doctrina

actuală (i.) Doctrina franceză:

În general, autorii francezi se opresc la următoarea definiţie a serviciului public: „activitate de

interes general, efectuată fie de către o persoană publică, fie de către o persoană privată aflată sub
controlul unei persoane publice, şi care este supusă unui regim juridic particular” (Jacqueline
Morand Deviller, Cours de droit administratif, 8e edition, Montchrestien, 2003, p.467).

Trăsături ale serviciului public (doctrina franceză):

 serviciul public reprezintă noţiunea „cea mai complexă, schimbătoare, controversată şi
esenţială a dreptului administrativ”;
 alături de „poliţie”, serviciul public reprezintă o formă de activitate a administraţiei publice,
caracterizată prin sarcina de „prestare” în favoarea uzagerilor;
 satisfacerea interesului public reprezintă criteriul de bază care justifică înfiinţarea unui serviciu
public, o asemenea decizie a unei autorităţi publice fiind chiar supusă controlului de legalitate
exercitat de judecătorul administrativ;
 gestionarea (prestarea) serviciului public se poate partaja între o autoritate publică şi o
persoană de drept privat, rămânând, însă, întotdeauna, un drept de control exercitat de
reprezentanţii puterii publice;
 regimul juridic în care se prestează serviciul public este unul exorbitant, de drept public,
indiferent de natura prestatorului, tocmai pentru a se asigura atingerea obiectivului final:
satisfacerea interesului general.
(a se vedea Jacqueline Morand Deviller)
(ii.) Doctrina română:

Definiţii propuse:
 „Serviciul public este forma acţiunii administrative prin care o persoană publică îşi asumă
satisfacerea unei nevoi de interes general” (A.Iorgovan);
 în sens organic, serviciul public reprezintă „ansamblul de agenţi şi mijloace, pe care o
persoană publică sau un agent privat autorizat de o persoană publică le afectează realizării
unei nevoi de interes public”;
 în sens funcţional, reprezintă „activitatea de interes general, realizată de administraţie, care
are ca misiune satisfacerea unui interes general” (V.Vedinaş).

Trăsăturile serviciului public (doctrina română):

 scopul serviciului public este satisfacerea interesului public;
 realizarea serviciului public se poate face de agenţi publici („stabilimentele publice”) sau de
agenţi privaţi autorizaţi de puterea publică şi aflaţi sub controlul permanent al acesteia
(„stabilimentele de utilitate publică”);
 prestarea serviciului public trebuie să fie continuă (principiul continuităţii), pentru a nu se
aduce grave tulburări în viaţa colectivităţii;

74
 egalitatea uzagerilor în faţa serviciului public, fără privilegii şi fără discriminări (denumit şi
principiul echităţii);
 adaptabilitatea serviciului public, în raport de evoluţia societăţii şi de nevoile reale ale acesteia;
 serviciul public poate fi prestat într-un regim exclusiv de drept administrativ, atunci când este
în sarcina unui subiect de drept public, respectiv într-un regim juridic mixt (drept administrativ,
predominant, completat cu normele dreptului privat), dacă este gestionat de către o persoană
de drept privat, autorizată de o autoritate publică;
 litigiile având ca obiect contractele administrative privind prestarea serviciilor public sunt de
competenţa instanţei de contencios administrativ.
(A.Iorgovan; V.Vedinaş; D.Tofan).

Precizare: În urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, contractele administrative
(inclusiv cele având ca obiect prestarea de servicii publice) sunt, după caz, în competenţa
instanţei de contencios administrativ (pentru litigiile privind încheierea/anularea) sau a
instanţei civile (pentru litigiile privind executarea lor). Nu au fost modificate, însă, în mod
expres, toatele actele normative speciale care prevedeau competenţa instanţei de contencios
administrativ în anumite materii.

10.3.4. Clasificarea serviciilor publice.

După forma de realizare:

 servicii publice realizate în regim de monopol de stat;
 servicii publice care pot fi realizate şi de agenţi privaţi autorizaţi.

După gradul de interes pentru colectivitate:

 servicii publice de interes naţional;
 servicii publice de interes judeţean/local.

După natura serviciului public prestat:

 servicii publice administrative;
 servicii publice industriale şi comerciale;
 servicii publice sociale;
 servicii publice culturale;
 servicii publice religioase;
 servicii publice de
agrement. (A.Iorgovan; V.Vedinaş;
D.Tofan).

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

75
1. Contractul de concesiune poate avea ca obiect:
a. numai bunuri proprietate publică a statului;
b. numai bunuri proprietate publică sau privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale;
c. bunuri publice, activităţi sau servicii;
d. numai bunuri proprietate privată a statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

2. Pot avea calitatea de concedent, în numele judeţului, oraşului sau comunei:

a. primarul;
b. consiliul judeţean sau, după caz, consiliul local;
c. prefectul;
d. Guvernul.

3. Poate avea calitatea de concesionar:

a. orice persoană juridică de drept public;
b. orice instituţie publică sau persoană juridică;
c. orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină;
d. numai persoanele fizice sau juridice de cetăţenie sau naţionalitate română.

4. Atribuirea unui contract de concesiune se face:

a. de regulă, prin atribuire directă;
b. numai prin licitaţie publică, fără excepţie;
c. numai prin negociere directă;
d. ca regulă, prin licitaţie publică.

5. Procedura concesionării prin licitaţie publică se parcurge:

a. după eşuarea procedurii de negociere directă;
b. în cazuri prevăzute în mod limitativ de lege;
c. cu caracter de regulă, de la care există şi excepţii;
d. după finalizarea proceduriidialogului competitiv.

6. Contractul de concesiune:
a. nu poate fi modificat unilateral;
b. poate fi modificat unilateral;
c. poate fi modificat numai prin acordul de voinţă al părţilor contractante;
d. poate fi modificat unilateral de către oricare din părţile contractante.

7. Dreptul de a rezilia contractul de concesiune aparţine:

a. numai concedentului;
b. numai concesionarului;
c. oricărei părţi contractante, dacă cealaltă parte este în culpă;
d. numai părţii care nu îşi poate îndeplini obligaţiile contractuale, din motive de forţă majoră.

8. Contractul de concesiune:
a. trebuie să îmbrace forma scrisă;
b. este un contract pur consensual;
c. poate fi încheiat în formă orală;
d. trebuie încheiat în formă autentică.

76
 9. Desemnarea ofertei câştigătoare, în cazul concesiunii de bunuri publice, se face:
a. pe criteriul celui mai mare nivel al redevenţei, în mod exclusiv;
b. în funcţie de nivelul redevenţei şi de alte criterii stabilite de concedent;
c. în funcţie de durata concesionării;
d. în funcţie de calitatea concesionarului şi de durata contractului de concesionare.

10. Anularea contractului de concesiune poate fi cerută:

a. în faţa instanţelor de drept privat;
b. în contencios administrativ;
c. numai pe cale administrativă;
d. numai prin contestaţia adresată concedentului.

Răspunsuri: 1-c; 2-b; 3-c; 4-d; 5-c; 6-b; 7-c; 8-a; 9-b; 10-b.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 11

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ: NOŢIUNI GENERALE.

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-DISCIPLINARĂ. RĂSPUNDEREA
ADMINISTRATIV-PATRIMONIALĂ

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

77
11.1. Noţiuni generale
11.2. Răspunderea administrativ-disciplinară
11.3. Răspunderea administrativ-patrimonială

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 11 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- să înţelegă noţiunile de bază în materia răspunderii şi stabilirea corelaţiilor
dintre ele;
- să înţeleagă trăsăturile constrângerii administrative şi relaţia constrângere –
răspundere în dreptul administrativ;
- să identifice elementele specifice pentru fiecare categorie a răspunderii de
drept administrativ;
- să identifice legislaţia incidentă;
- să înţeleagă trăsăturile răspunderii administrativ-disciplinare şi ipotezele în
care se angajează;
- să înţeleagă noţiunea de răspundere administrativ-patrimonială şi delimitarea
ei de alte forme de răspundere;
- să identifice reguli specifice care guvernează regimul juridic al răspunderii
administrativ-patrimoniale;
- să identifice normele cu incidenţă în materie.

11.1. Noţiuni generale

(i.) Noţiunile de „răspundere” şi „responsabilitate” sunt legate de modul în care destinatarii acestei
norme înţeleg sau nu să se conformeze regulilor de conduită stabilite de puterea publică, motiv pentru
care:
 cât timp un subiect de drept are o conduită conformă sistemului de valori al societăţii,
el este responsabil;
 când subiectul de drept deviază de la sistemul de valori instituit de societate, acesta
devine răspunzător.
(a se vedea Verginia Vedinaş)

Aşadar, răspunderea intervine atunci când încetează responsabilitatea, adică „pe tărâmul
răului înfăptuit.”

(ii.) „Poliţia administrativă” - nu se confundă cu organul competent să asigure ordinea şi liniştea

publică, ci evocă acea prerogativă a puterii publice prin care aceasta reuşeşte să menţină ordinea publică,
să garanteze securitatea persoanelor şi a bunurilor.

(iii.) „Executarea silită administrativă” = intervenţia în forţă, manu militari, a puterii publice, în
vederea înfrângerii rezistenţei unui subiect de drept care nu se conformează de bună-voie anumitor
obligaţii, în speţă:
 se împotriveşte şi nu execută de bună-voie obligaţiile ce îi revin în cadrul unor raporturi de
drept administrativ, indiferent dacă s-a comis o faptă antisocială sau nu;
 nu execută de bună-voie decizii obligatorii luate de diferite autorităţi publice, de regulă cu atribuţii

78
jurisdicţionale.

(iv.) „Constrângerea administrativă”

a) Raportul „răspundere” – „constrângere administrativă”

Cauze:
 Răspunderea este atrasă de săvârşirea unei fapte ilicite, pe când constrângerea intervine şi în
absenţa acesteia;
 Există unele forme de constrângere care intervin tocmai pentru a se preveni comiterea unei fapte
ilicite (de exemplu, măsurile de poliţie administrativă privind instituirea carantinei, internarea
bolnavilor psihic etc.).

Scop:
Răspunderea intervine în ipoteza săvârşirii unei fapte ilicite şi urmăreşte:
 La nivel social – restabilirea ordinii de drept, a ordinii normative;
 La nivelul individului-autor – exprimarea dezacordului societăţii faţă de comportamentul
ilicit, printr-o reacţie negativă a autorităţilor sociale;
 Prevenirea comiterii pe viitor a unor noi fapte antisociale.
Scopul constrângerii:
 Menţinerea neafectată a ordinii de drept – în ipoteza absenţei unei fapte ilicite;
 Restabilirea ordinii de drept – dacă a fost comisă o faptă ilicită;
 Realizarea unui rol preventiv.
 De asemenea, se mai admite şi o funcţie de autoreglare a sistemului (subsistemului) social.

Mod de acţiune:
 Răspunderea se obiectivează prin acţiuni de constrângere;
 Constrângerea nu presupune întotdeauna existenţa unei forme de
răspundere. (A. Iorgovan, V. Vedinaş, D.A. Tofan)

b) Definiţie

Constrângerea administrativă = „totalitatea măsurilor dispuse de organele administraţiei publice,

în temeiul legii şi cu folosirea puterii publice, în scopul de a realiza prevenirea săvârşirii de fapte
antisociale, sancţionarea comiterii unor asemenea fapte, apărarea drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor, executarea obligaţiilor acestora sau punerea în executare a unor obligaţii dispuse de
autorităţi publice din sfera celor trei clasice puteri sau din afara acestei sfere.” (V.Vedinaş).

Precizare: orice măsură cu caracter sancţionatoriu dispusă de un organ al administraţiei

publice este, implicit, şi o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu orice
sancţiune de drept administrativ, adică orice măsură de poliţie administrativă, este şi o formă
de concretizare a răspunderii specifice dreptului administrativ (A.Iorgovan).

c) Trăsăturile „constrângerii administrative”:

 Reprezintă un ansamblu de măsuri luate de administraţia publică, care se pot concretiza în
acte juridice, operaţiuni administrative sau fapte materiale;
 Caracterul legal al măsurilor de mai-sus;
 Se bazează pe puterea publică;

79
 Scopul măsurilor de constrângere administrativă poate consta în:
- prevenirea săvârşirii unor fapte ilicite;
- sancţionarea autorului unei fapte ilicite;
- apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
- asigurarea executării unor obligaţii;
- punerea în executare a unor decizii emise de diferite autorităţi.

d) Clasificarea măsurilor de constrângere administrativă:

În funcţie de scopul lor:

 Măsuri fără caracter sancţionator - intervin pentru a preveni comiterea unor fapte ilicite (de
exemplu: tratamentul medical obligatoriu, instituirea carantinei etc.);
 Măsuri cu caracter sancţionator – intervin în ipoteza comiterii unor fapte antisociale (de
exemplu: amenzi, anulări de acte etc.);
 Măsuri de executare silită – intervin atunci când cele din primele două categorii nu sunt
îndeplinite de bună voie (de exemplu: reţinerea şi conducerea la sediul poliţiei a unei persoane care
a comis o contravenţie).

În funcţie de obiectul măsurii:

 Cu privire la bunuri (rechiziţii, confiscări etc.);
 Cu privire la persoane (internarea obligatorie, reţinerea în vederea prelevării de probe
biologice etc.);
 Cu privire la acte juridice sau operaţiuni administrative (anulări, suspendări);
 Cu privire la protecţia mediului înconjurător (obligarea proprietarilor la luarea unor măsuri de
protejare a terenurilor, pădurilor etc.);
 Cu caracter mixt.

În funcţie de organul care le dispune:

 Măsuri dispuse exclusiv de organe administrative;
 Măsuri dispuse de organe administrative împreună cu alte organe de stat, cu structuri
nestatale sau cu sprijinul cetăţenilor.

În funcţie de regimul juridic aplicabil:

 Măsuri aplicate într-un regim exclusiv de drept administrativ;
 Măsuri aplicate într-un regim juridic
mixt. (A. Iorgovan; V. Vedinaş, D.A. Tofan)
(v.) Subiectele răspunderii administrative. Categorii

a) Subiectele:

 Subiectul activ al faptei (= subiect pasiv în procesul tragerii la răspundere) – este autorul
faptei ilicite, persoană fizică sau juridică;
 Subiectul pasiv al faptei (= subiect activ în procesul tragerii la răspundere) - este autoritatea
publică faţă de care se răsfrâng consecinţele faptei şi în a cărei competenţă intră tragerea la
răspundere a făptuitorului.
(A. Iorgovan, V. Vedinaş, D.A. Tofan)

b) Formele răspunderii administrative:

 Răspunderea administrativ-disciplinară: intervine pentru ipoteza comiterii ilicitului

administrativ propriu-zis, acesta fiind denumit, de regulă, „abatere disciplinară” şi fiind incident,

80
în special, în materia funcţiei publice.
 Răspunderea administrativ- contravenţională: intervine atunci când se comit fapte ilicite calificate
de legislaţia în vigoare drept „contravenţii”;
 Răspunderea administrativ- patrimonială: intervine atunci când autorităţile publice produc
prejudicii materiale şi/sau morale prin activitatea lor nelegală, pe care vor fi obligate să le „repare”
prin plata unor despăgubiri.

11.2. Răspunderea administrativ-disciplinară

11.2.1. Noţiune

„Răspunderea administrativ-disciplinară” = situaţia juridică prin care se concretizează raportul

sancţionator, fără caracter contravenţional, stabilit între subiectul activ al faptei (autorul abaterii
disciplinare) şi subiectul activ al răspunderii (autoritatea care aplică sancţiunea), în cazul săvârşirii
cu vinovăţie de către primul a unei abateri disiciplinare.
(A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan)

Reprezintă acea formă a răspunderii administrative care

 intervine în ipoteza ilicitului administrativ denumit generic „abatere disciplinară”;
 nu este reglementată de o „lege-cadru”;
 este regăsită în materia funcţiei publice, dar şi atunci când se comit „abateri” de la
exercitarea atribuţiilor legale de către demnitarii publici din administraţia de stat sau de către
aleşii locali;
 se angajează şi în ipoteza nesocotirii altor obligaţii legale decât cele specifice funcţionarilor
publici, conţinute în raporturi administrative de subordonare sau de conformare;
 presupune sancţiuni diversificate atât ca denumire (amenzi, avertisment, retragerea
cuvântului, excludere temporară, suspendări, retrogradări din funcţie, destituire etc), cât şi ca
regim juridic, (A. Iorgovan)

Precizare: Prin eliminare, orice formă de răspundere declanşată în cadrul raporturilor de drept
administrativ şi care nu este reglementată de acte normative contravenţionale, va intra sub incidenţa
răspunderii administrativ-disciplinare clasice.

Precizare: Răspunderea administrativ-disciplinară nu trebuie confundată cu

răspunderea disciplinară din dreptul muncii, specifică salariatului şi reglementată

11.2.2. Trăsături

 reprezintă o situaţie juridică, adică un complex de drepturi şi obligaţii corelative;

 reprezintă conţinutul unui raport juridic sancţionator, fără caracter contravenţional;
 subiectul activ al răspunderii disciplinare este autoritatea publică în a cărei competenţă intră
sancţionarea faptei ilicite, iar subiectul pasiv îl constituie autorul abaterii disciplinare;
 subiectul pasiv al răspunderii poate fi, după caz, un organ administrativ, un funcţionar public,
o structură nestatală sau o persoană fizică care nu deţine o funcţie publică;
 angajarea răspunderii este condiţionată de existenţa vinovăţiei;
 sancţiunile specifice nu sunt privative de
libertate. (A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 364-365.)

81
Precizare: răspunderea administrativ-disciplinară se întemeiază pe principiul legalităţii, în
sensul că:
 nu va constitui abatere disciplinară decât acea faptă prevăzută ca atare în lege;
 nu se va putea angaja răspunderea decât în ipoteza vinovăţiei făptuitorului (în forma culpei
sau intenţiei, după caz);
 pot fi aplicate numai sancţiunile prevăzute de lege.

11.2.3. Fundamente constituţionale

 art. 73 lit. j) („Categorii de legi”) - include statutul funcţionarilor publici în categoria

reglementărilor de rang organic; în prezent este vorba de Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, cu modificările şi completările ulterioare;
 art. 95 („Suspendarea din funcţie”) - instituie posibilitatea sancţionării Preşedintelui României
pentru comiterea unor fapte grave de încălcare a Constituţiei, adică pentru „abateri de la disciplina
naţională”;
 art. 109 („Răspunderea membrilor Guvernului”) – instituie o formă de răspundere
„disciplinară” aplicabilă miniştrilor, prin suspendarea lor din funcţie de către Preşedintele
României, în cazul începerii urmăririi penale, respectiv al trimiterii în judecată, dispoziţii reluate şi
de Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, cu modificările şi completările
ulterioare.

11.3. Răspunderea administrativ-patrimonială

11.3.1. Noţiune şi consacrare

Răspunderea administrativ-patrimonială are în vedere posibilitatea persoanelor vătămate prin

activitatea autorităţilor publice, în special prin acte administrative ilegale, de a solicita şi obţine
repararea prejudiciului cauzat.
Iniţial, doctrina franceză din secolul al XIX-lea a consacrat principiul iresponsabilităţii puterii
publice, teză fundamentată în urma Revoluţiei franceze din 1789, care a marcat trecerea puterii de
la rege la naţiune; se admitea doar posibilitatea despăgubirii în caz de expropriere pentru cauză de
utilitate publică.

O schimbare de optică în privinţa răspunderii autorităţilor publice pentru daunele cauzate

particularilor s-a impus pe cale jurisprudenţială, prin Decizia „Blanco” (1873) a Tribunalului de
Conflicte (în speţa de fond s-a pus problema acordării unor daune materiale ca urmare a unui
accident suferit de o persoană, din cauza manevrelor greşite ale angajaţilor unei întreprinderi
publice).
Prin această decizie:
 s-a afirmat principiul competenţei instanţei administrative în soluţionarea cauzelor având ca obiect
angajarea răspunderii patrimoniale a statului.
 competenţa instanţei administrative a fost justificată pe teza autonomiei răspunderii administraţiei,
care exclude posibilitatea aplicării regulilor Codului civil referitoare la raporturile dintre particulari,
aceasta urmând a fi supusă unor reguli speciale, variabile în raport de nevoile serviciului public şi de
necesitatea concilierii drepturilor puterii publice cu drepturile particularilor.

Plecând de la aceste teze, ulterior s-a admis răspunderea statului nu doar pentru fapta culpabilă a
funcţionarului sau proasta funcţionare a serviciului public, ci şi pentru „riscul” serviciului public,

82
răspundere care se angajează într-un regim de putere publică (A. Iorgovan.; D. A. Tofan; V. Vedinaş).

În România au fost formulate mai multe opinii cu privire la angajarea răspunderii patrimoniale a
autorităţilor publice pentru daunele cauzate.
S-a renunţat treptat la principiul iresponsabilităţii statului, preluat din doctrina franceză, şi a fost
formulat, în perioada interbelică, principiul egalităţii cetăţenilor în faţa sarcinilor publice şi cel al
solidarităţii sociale, fapt care presupunea ca pagubele pricinuite cetăţenilor prin acte de autoritate, menite
să servească interesului public, să fie „preluate” de către întreaga colectivitate (Paul Negulescu
– Tratat de drept administrativ. Principii generale,vol. I, ediţia a IV-a, Institutul de Arte Grafice „E.
Marvan”, Bucureşti, 1934).

Reglementări „incipiente”:
 Consiliul de Stat, înfiinţat în 1864, avea competenţa de a soluţiona cererile particularilor care
vizau anularea anumitor acte de autoritate emise cu exces de putere şi acordarea de despăgubiri.
 După desfiinţarea Consiliului de Stat, în 1866, s-a prevăzut la nivel legislativ soluţionarea
„afacerilor de natură contencioasă” de către instanţele judecătoreşti de drept comun, potrivit
procedurii ordinare.
 Constituţia din 1866 a prevăzut atât despăgubirea particularilor, în caz de expropriere, cât şi
posibilitatea promovării unei acţiuni civile în ipoteza responsabilităţii ministeriale, ambele soluţii
fiind menţinute şi ulterior adoptării Constituţiei din 1923 şi a Legii contenciosului administrativ
din 1925.
 Sub imperiul Constituţiei din 1923 s-a proclamat dreptul particularilor de a fi despăgubiţi,
indiferent de natura sau emitentul actului administrativ vătămător, sub rezerva anumitor excepţii
(„fine de neprimire”).
 După 1925, s-a apreciat că acţiunea în despăgubiri reprezintă un accesoriu al acţiunii în anulare,
de competenţa instanţei de contencios administrativ, fiind însă admisă şi competenţa instanţei
civile, în ipoteza formulării unei acţiuni în despăgubiri distincte şi ulterioare celei principale.

Regimul juridic aplicabil răspunderii patrimoniale a administraţiei publice a format obiect de

controversă, fiind promovate două mari teorii:
 Teza naturii civile a răspunderii – calificată ca o răspundere civilă delictuală;
 Teza naturii administrative a răspunderii – pornind de la premisa că ea intervine în câmpul
relaţiilor de subordonare a organelor administraţiei de stat.
11.3.2. Dispoziţii constituţionale

În materia răspunderii administrativ-patrimoniale regăsim în Constituţia României o serie de

dispoziţii relevante: art. 21, art. 44, art. 52, art. 53 şi art. 126 alin. (6).
Art. 52:
„Persoana vătamată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-
un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să
obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei.
(2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea
statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat
funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.”
Art. 126 alin. (6):
„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului
administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi
a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt

83
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin
dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.”

11.3.4. Forme ale răspunderii administrativ-patrimoniale

a) Criteriul prevederii în lege:

 Forme consacrate expres de lege – a se vedea art. 52 din Constituţie, art. 1, art. 8, art. 9 şi art.
16, art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare;
 Forme deduse în mod implicit din principiile doctrinei, soluţiile jurisprudenţiale şi unele
soluţii legislative generale (de exemplu răspunderea pentru „limitele” serviciului public).

b) Criteriul laturii subiective:

 Răspundere obiectivă - independentă de existenţa unei forme de vinovăţie:

- Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzat prin erori
judiciare;
- Răspunderea patrimonială exclusivă a administraţiei publice pentru limitele serviciului
public.

 Răspundere subiectivă – intervine numai în ipoteza existenţei vinovăţiei:

- Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” (adică „persoana care
a contribuit la elaborarea, emiterea sau încheierea actului ori, după caz, se face vinovată de
refuzul de a rezolva cererea”) pentru prejudiciul cauzat prin acte administrative nelegale
(art. 16 din Legea nr. 554/2004);
- Răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice pentru prejudiciile
cauzate prin contracte administrative.
11.3.5. Trăsăturile speciilor de răspundere administrativ-patrimonială:

a) Răspunderea patrimonială exclusivă a statului pentru prejudiciile cauzate prin

erori judiciare:
 are o bază constituţională în art. 52 alin. (3) din Constituţie;
 erorile judiciare nu sunt limitate la o anumită categorie de litigii;

În dezvoltarea dispoziţiilor constituţionale, Legea nr. 303/2004 privind Statutul judecătorilor

şi procurorilor (art. 96, art. 991) prevede următoarele:

 Se defineşte „eroarea judiciară” (sub rezerva dispoziţiilor speciale din Codurile de procedură
sau din alte legi) - este incidentă atunci când:
a) s-a dispus în cadrul procesului efectuarea de acte procesuale cu încălcarea
evidentă a dispoziţiilor legale de drept material şi procesual, prin care au fost
încălcate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei,
producându-se o vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac
ordinară sau extraordinară;
b) s-a pronunţat o hotărâre judecătorească definitivă în mod evident contrară legii
sau situaţiei de fapt care rezultă din probele administrate în cauză, prin care au
fost afectate grav drepturile, libertăţile şi interesele legitime ale persoanei,
vătămare care nu a putut fi remediată printr-o cale de atac ordinară sau
extraordinară.

84
 „Rea-credinţă” = atunci când judecătorul sau procurorul încalcă cu ştiinţă normele de drept
material ori procesual, urmărind sau acceptând vătămarea unei persoane;
 „Gravă neglijenţă” = atunci când judecătorul sau procurorul nesocoteşte din culpă, în mod
grav, neîndoielnic şi nescuzabil, normele de drept material ori procesual;
 Persoana vătămată se poate îndrepta cu acţiune numai împotriva statului, reprezentat prin
Ministerul Finanţelor Publice;
 Competenţa soluţionării acţiunii civile revine tribunalului în a cărui circumscripţie
domiciliază reclamantul;
 În termen de două luni de la comunicarea hotărârii definitive, Ministerul Finanţelor Publice va
sesiza Inspecţia Judiciară pentru a verifica dacă eroarea judiciară a fost cauzată de judecător sau
procuror ca urmare a exercitării funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
 Răspunderea statului pentru erori judiciare nu înlătură răspunderea judecătorilor şi
procurorilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, chiar dacă nu mai
sunt în funcţie;
 Statul, prin Ministerul Finanţelor Publice, va exercita acţiunea în regres împotriva judecătorului
sau procurorului dacă, în urma raportului consultativ al Inspecţiei Judiciare şi al propriei evaluări,
apreciază că eroarea judiciară a fost cauzată ca urmare a exercitării de judecător sau procuror a
funcţiei cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă;
 Termenul de exercitare a acţiunii în regres este de 6 luni de la data comunicării raportului
Inspecţiei Judiciare;
 Competenţa de soluţionare a acţiunii în regres revine, în primă instanţă, secţiei civile a curţii
de apel în raza căreia domiciliază pârâtul.

b. Răspunderea patrimonială a administraţiei publice pentru limitele serviciului

public:
 este dedusă din principiile constituţionale prevăzute în art. 16 alin. (1)-(2), art. 22 etc;
 presupune:
- existenţa unor carenţe de organizare şi funcţionare a serviciului public, de natură să aducă
prejudicii particularilor;
- existenţa unor prejudicii materiale sau morale cauzate de carenţele (limitele) serviciului public;
- existenţa raportului de cauzalitate între „limitele” serviciului public şi prejudiciul cauzat;
 angajarea răspunderii este condiţionată de formularea unei acţiuni în pretenţii de către partea
prejudiciată.

c. Răspunderea solidară a autorităţilor publice şi a „funcţionarului” şi pentru

prejudiciile cauzate prin actele administrative tipice sau asimilate („tăcerea” sau
„tardivitatea” administraţiei):
 răspunderea patrimonială a autorităţilor publice pentru acte administrative ilegale este prevăzută
la art. 52 din Constituţie, respectiv art. 1, 8, 18 din Legea contenciosului administrativ;
 este condiţionată de existenţa unor acte administrative ilegale, tipice sau asimilate, şi de culpa
autorităţii publice (care se prezumă, dacă ilegalitatea este dovedită);
 acordarea despăgubirilor este condiţionată de admiterea acţiunii privind anularea unui act
administrativ sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act administrativ ori a unui alt

85
înscris;
 instanţele competente să se pronunţe asupra despăgubirilor sunt cele de contencios
administrativ;
 ca regulă, cererea de acordare a despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin acte
administrative ilegale se formulează în cadrul acţiunii având ca obiect anularea actului în cauză;
 atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp
şi despăgubiri, cererea de despăgubire poate fi formulată de la data la care s-a cunoscut sau trebuia
să se cunoască întinderea pagubei, dar în limitele unui termen de prescripţie de 1 an de zile, calculat
de la data la care s-a cunoscut sau trebuia să se cunoască întinderea pagubei;
 posibilitatea angajării răspunderii „solidare” a funcţionarului şi a autorităţii publice cunoaşte o
consacrare legală în art. 16 din Legea nr. 554/2004;
 acţiunea în despăgubiri poate fi formulată şi împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea
referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (art. 16 din Legea nr. 554/2004);
 funcţionarul are posibilitatea chemării în garanţie a superiorului ierarhic de la care a primit ordin
scris să elaboreze sau să nu elaboreze actul.

d. Răspunderea autorităţii publice pentru prejudiciile cauzate prin contracte

administrative:

 obiectul contractului poate fi reprezentat de punerea în valoare a bunurilor proprietate publică,

executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, precum şi alte „domenii”
stabilite prin legi speciale (art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004);
 litigiile privind încheierea/anularea contractelor administrative sunt de competenţa instanţei de
contencios administrativ;
 litigiile privind executarea contractelor administrative, inclusiv pentru daune-interese legate de
această executare, sunt de competenţa instanţei civile;
 angajarea răspunderii presupune existenţa unui contract administrativ nelegal, existenţa unui
prejudiciu, legătura de cauzalitate dintre caracterul nelegal al contractului şi producerea
prejudiciului;
 este necesară culpa contractuală a autorităţii contractante;
 trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 8 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ,
potrivit cărora, la soluţionarea litigiilor având ca obiect contracte administrative, instanţa trebuie să
aibă în vedere regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului
priorităţii interesului public;
 cererea de despăgubire trebuie adresată instanţei de contencios administrativ în termenul de
prescripţie de un an de zile sau în termenele prevăzute prin legi speciale (a se vedea, de exemplu,
art. 53 alin. 8 din Legea nr. 101/2016).

11.3.6. Categorii de acte care pot fundamenta acţiunea în răspundere administrativ-

patrimonială, în baza Legii nr. 554/2004:

 actele administrative unilaterale – tipice sau asimilate (refuzul nejustificat, respectiv

tăcerea/tardivitatea administraţiei);
 ordonanţele Guvernului sau dispoziţii din acestea, declarate neconstituţionale;
 contractele administrative.

11.3.7. Tipuri de acţiuni în angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale, conform Legii

nr. 554/2004:

86
 Articolul 16 din Legea nr. 554/2004 permite:
 acţiuni împotriva autorităţii publice;
 acţiuni îndreptate împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului vinovat (răspundere
patrimonială solidară).

11.3.8. Organele competente să soluţioneze acţiunea în răspundere administrativ-

patrimonială

 instanţa de contencios administrativ - potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004, cererile privind
despăgubiri, formulate în mod distinct de acţiunea în anularea actului administrativ, se adresează
instanţelor de contencios administrativ competente;
 instanţa civilă - prin Legea nr. 212/2018 s-a prevăzut că litigiile privind executarea contractelor
administrative sunt de competenţa instanţei civile;
 instanţele arbitrale – în baza dispoziţiilor din legile speciale privind contracte administrative
(de exemplu, art. 57 din Legea nr. 101/2016).

11.3.9. Natura prejudiciului a cărui reparaţie poate fi solicitată.

Potrivit art. 52 din Constituţie şi art. 1, art. 8, art. 18 din Legea nr. 554/2004, prejudiciul care
urmează a fi reparat poate fi material sau moral.
Astfel, potrivit art. 18 alin. (3) din lege - „În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra
despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest
lucru.”

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Răspunderea în dreptul administrativ:

a. intervine şi în absenţa comiterii unei fapte ilicite;
b. intervine în prezenţa ilicitului administrativ;
c. intervine ca urmare a comiterii unor infracţiuni;
d. intervine exclusiv în ipoteza comiterii unor abateri disciplinare de către funcţionarii din cadrul
organelor administrative.

2. Măsurile de constrângere administrativă:

a. au întotdeauna un caracter sancţionator;
b. nu au niciodată caracter sancţionator;
c. pot avea caracter sancţionator;
d. sunt măsuri de executare silită.

3. Răspunderea administrativ-disciplinară:
a. se regăseşte exclusiv în materia funcţiei publice;
b. este reglementată într-o lege cadru;
c. se angajează doar în cazul comiterii unor abateri disciplinare de către funcţionarii publici din cadrul

87
autorităţilor/organelor administrative;
d. nu cunoaşte o reglementare unitară.

4. Răspunderea administrativ-disciplinară a funcţionarilor publici:

a. este o răspundere subiectivă;
b. este o răspundere obiectivă;
c. intervine numai pentru abaterile disciplinare comise cu intenţie;
d. intervine numai pentru abaterile disciplinare comise din culpă.

5. Răspunderea administrativ-patrimonială a administraţiei publuce:

a. nu are o bază constituţională;
b. are o bază constituţională;
c. cunoaşte o consacrare exclusiv doctrinară;
d. este reglementată printr-o lege specială.

6. Instanţa de judecată:
a. poate dispune din oficiu repararea prejudiciului, în urma admiterii cererii de anulare a actului
administrativ;
b. poate dispune, la cerere, repararea prejudiciului cauzat de actul administrativ nelegal;
c. nu se poate pronunţa asupra cererii privind acordarea de despăgubiri, decât dacă aceasta se
formulează împreună cu acţiunea în anulare;
d. este obligată să dispună repararea prejudiciului material sau moral cauzat de actul
administrativ dedus judecăţii, indiferent de formularea unui capăt de cerere în acest sens.

7. Pot solicita despăgubiri:

a. numai persoanele vătămate prin acte administrative unilaterale;
b. numai persoanele vătămate prin contractele administrative încheiate de administraţie;
c. persoanele care au suferit prejudicii cauzate de actele administrative tipice sau asimilate ale
autorităţilor publice sau de carenţele unor servicii publice;
d. numai persoanele ale căror cereri nu au fost soluţionate de către organe administrative.

8. Prejudiciul care poate fi reparat prin angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale:

a. este numai de natură materială;
b. trebuie să fie obligatoriu de natură morală;
c. nu poate fi de natură morală;
d. poate fi de natură materială şi/sau de natură morală

9. Poate avea calitatea de pârât într-o acţiune bazată pe răspunderea administrativ-patrimonială:

a. doar o autoritate administrativă;
b. orice autoritate publică, în principiu;
c. doar statul român şi unităţile administrativ-teritoriale;
d. numai funcţionarul care se face vinovat de emiterea sau de refuzul emiterii actului administrativ

10. Repararea prejudiciului cauzat prin emiterea unui act administrativ:

a. este condiţionată de constatarea nelegalităţii actului în cauză;
b. nu este condiţionată de constatarea nelegalităţii actului în cauză;
c. se dispune numai dacă prejudiciul era cunoscut la data formulării acţiunii în anulare;
d. se poate solicita pe calea unei acţiuni distincte care este imprescriptibilă.

88
Răspunsuri: 1-b, 2-c, 3-d, 4-a, 5-b, 6-b, 7-c, 8-d, 9-b, 10-a.

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 12

RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIV-
CONTRAVENŢIONALĂ

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

12.1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-contravenţionale.

12.2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei.
12.3. Sancţiunile contravenţionale.
12.4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională.
12.5. Procedura contravenţională.
12.6. Căi de atac.

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 12 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- Să identifice natura juridică a contravenţiei şi să înţeleagă trăsăturilor sale;
- Să înţeleagă condiţiile în care se poate angaja răspunderea contravenţională,
precum şi cazurile de „impunitate”;
- Să înţeleagă etapele procedurii contravenţionale şi regimul căilor de atac în
această materie;
- Să identifice situaţiile şi condiţiile care atrag (sau pot atrage) nulitatea
proceselor-verbale contravenţionale.

12.1. Baze constituţionale şi legale ale răspunderii administrativ-

contravenţionale Texte constituţionale care se referă în mod expres la instituţia

contravenţiei:

 Art. 15 alin. (2) – „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau
contravenţionale mai favorabile.”
 Art. 44 alin. (9) – „Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii
pot fi confiscate numai în condiţiile legii.”

Prezintă o relevanţă implicită: art. 16, art. 21, art. 23 alin. 13, art. 53 etc.

89
 Precizare: Constituţia României tratează distinct instituţia infracţiunii de cea a
contravenţiei, ceea ce duce la concluzia „rangului” constituţional al instituţiei contravenţiei
şi la consecinţa imposibilităţii desfiinţării sale prin lege sau alt act normativ subsecvent,
precum şi la interdicţia „absorbirii” sale în sfera ilicitului penal.

Reglementări-cadru relevante (sunt avute în vedere numai acte normative de bază, nu şi cele
din domenii speciale, cum ar fi O.U.G. nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, Legea nr.
61/1991 pentru sancţionarea faptelor de încălcare a unor norme de convieţuire socială, a ordinii şi
liniştii publice, republicată):

 O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu modificările şi completările

ulterioare;
 O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării unei activităţi în folosul
comunităţii, cu modificările şi completările ulterioare;
 O.U.G. nr. 108/2003 pentru desfiinţarea închisorii contravenţionale, aprobată prin Legea
nr. 28/2004;
 Legea nr. 270/2017 a prevenirii;
 Legea nr. 203/2018 privind măsuri de eficientizare a achitării amenzilor contravenţionale;

12.2. Elementele constitutive, definiţia şi trăsăturile contravenţiei

12.2.1. Elementele constitutive

a) Obiectul contravenţiei = valorile sociale apărate de normele dreptului pozitiv, cu excepţia celor
apărate de dreptul penal.

Precizare: Prin faptele care constituie contravenţii se pot încălca nu doar norme de drept
administrativ, ci şi norme de drept comercial, de dreptul muncii, drept financiar etc.

b) Latura obiectivă = acţiunea, inacţiunea sau faptele comisiv-omisive ale făptuitorului, prin
care se încalcă norme de drept imperative, punându-se în pericol valori sociale care nu sunt
apărate de dreptul penal.

c) Latura subiectivă = atitudinea psihică a făptuitorului faţă de fapta săvârşită şi de urmările

acesteia (culpă sau de intenţie, după caz).

d) Subiectele răspunderii contravenţionale

Regula: calitatea de contravenient o poate avea orice persoană fizică sau juridică, română sau
străină.

Precizare: Pentru angajarea răspunderii, este necesară existenţa discernământului, a stării de

responsabilitate, a libertăţii de decizie şi de acţiune şi, uneori, o anumită calitate a făptuitorului.

90
 Derogări:
 minorii până la 14 ani nu răspund contravenţional;
 minorii între 14-16 ani răspund contravenţional, însă limitele amenzii aplicabile se reduc la
jumătate; de asemenea, nu pot fi obligaţi la prestarea muncii în folosul comunităţii;
 minorii între 16-18 ani răspund contravenţional şi pot fi obligaţi inclusiv la prestarea de
activităţi în folosul comunităţii; atât limitele amenzii aplicabile, cât şi cele ale activităţii în
folosul comunităţii sunt reduse la jumătate (art. 18 alin. 1 din O.G. nr. 55/2002);
12.2.2. Definiţia şi trăsăturile contravenţiei

Definiţia legală – „Constituie contravenţie fapta săvârşită cu vinovăţie, stabilită şi sancţionată

prin lege, ordonanţă, prin hotărâre a Guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al
comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a
Consiliului General al Municipiului Bucureşti”, cu menţiunea că „Legea contravenţională apără
valorile sociale, care nu sunt ocrotite prin legea penală” (art. 1 din O.G. nr. 2/2001).

Precizare: În trecut, contravenţia reprezenta o specie a infracţiunii, faptă de natură penală

aparţinând sferei trihotomice a ilicitului penal, alături de crime şi delicte. Dezincriminarea
contravenţiilor şi trecerea lor în sfera dreptului administrativ a operat prin Decretul nr. 158/1954,
iar în 1968 a fost adoptată prima lege-cadru în materie contravenţională – Legea nr. 32/1968 (în
vigoare până în anul 2001).

Trăsături:

a) Reprezintă o faptă săvârşită cu „vinovăţie” (intenţie directă/indirectă, culpă cu/fără

previziune):

O.G. nr. 2/2001 nu defineşte noţiunea de „vinovăţie” în materie contravenţională, astfel încât,
după cum se arată în doctrină, pot fi avute în vedere principiile în materie stabilite de noul Cod penal,
în art.16, cu menţiunea că în niciun caz nu se poate confunda răspunderea penală cu cea
contravenţională.
Aşadar, regăsim ca forme ale vinovăţiei:
 intenţia directă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale şi urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat;
 intenţia indirectă = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu urmăreşte producerea ori
comiterea acelui rezultat, dar acceptă această posibilitate;
 intenţia depăşită = acţiunea sau inacţiunea intenţionată produce un rezultat mai grav, care
se datorează culpei făptuitorului;
 culpa cu previziune (uşurinţa) = făptuitorul prevede rezultatul faptei sale, nu-l acceptă şi
socoteşte fără temei că nu se va produce;
 culpa fără previziune (neglijenţa) = făptuitorul nu prevede rezultatul faptei sale, deşi trebuia şi putea
să îl prevadă.

De la caz la caz, din redactarea normei care stabileşte o anumită contravenţie va rezulta şi forma de
vinovăţie necesară.

b) Fapta şi sancţiunile aplicabile trebuie să fie expres prevăzute în actele normative

91
enumerate în art. 1 din O.G. nr. 2/2001:

Organele competente să adopte acte normative în materie contravenţională:

 Parlamentul – prin legi, în orice domeniu;
 Guvernul – prin hotărâri şi ordonanţe, în orice domeniu;
 Consiliile judeţene/locale – prin hotărâri, în toate domeniile de activitate pentru care acestora le sunt
stabilite atribuţii prin lege, în măsura în care în domeniile respective nu sunt stabilite contravenţii prin
legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului;
 Consiliile locale ale sectoarelor mun. Bucureşti – prin hotărâri, în următoarele domenii: salubritate;
activitatea din pieţe, curăţenia şi igienizarea acestora; întreţinerea parcurilor şi spaţiilor verzi, a
spaţiilor şi locurilor de joacă pentru copii; amenajarea şi curăţenia spaţiilor din jurul blocurilor de
locuinţe, precum şi a terenurilor virane; întreţinerea bazelor şi obiectivelor sportive aflate în
administrarea lor; întreţinerea străzilor şi trotuarelor, a şcolilor şi altor instituţii de educaţie şi cultură,
întreţinerea clădirilor, împrejmuirilor şi a altor construcţii; depozitarea şi colectarea gunoaielor şi a
resturilor menajere.

Consiliul General al Municipiului Bucureşti poate stabili şi alte domenii de activitate din competenţa
consiliilor locale ale sectoarelor, în care acestea pot stabili şi sancţiona contravenţii.
(a se vedea art. 2 din O.G. nr. 2/2001)

Precizare: Intrarea în vigoare a actelor normative în materie contravenţională are loc

în termen de 30 de zile de la publicare, iar în situaţii de urgenţă termenul se poate reduce
până la 10 zile (art. 4 din O.G. nr. 2/2001).

Principiul legalităţii în materie contravenţională presupune:

 legalitatea contravenţionalizării - reprezintă contravenţii numai faptele calificate ca atare prin legi,
ordonanţe, hotărâri ale Guvernului şi alte acte normative prevăzute de lege;
 legalitatea sancţionării contravenţionale - (1.) posibilitatea aplicării numai a acelor sancţiuni
stabilite de organele competente în materie contravenţională; (2.) redactarea şi emiterea actelor
normative contravenţionale cu respectarea dispoziţiilor impuse de legiuitor.

Dispoziţii obligatorii ale actelor normative care reglementează contravenţii (art. 3 din O.G.
nr. 2/2001):
 descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice pentru fiecare
dintre acestea;
 în cazul sancţiunii cu amenda se vor stabili limita minimă şi maximă a acesteia sau, după caz,
cote procentuale din anumite valori;
În cuprinsul acestor acte normative se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor
pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor.

12.3. Sancţiunile contravenţionale

12.3.1. Criterii de clasificare

a) Actul normativ care le reglementează:

osancţiuni prevăzute în legea-cadru (O.G. nr. 2/2001);
osancţiuni prevăzute în legi speciale (a se vedea, de exemplu, unele sancţiuni complementare
prevăzute de O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice).

92
 b) Natura sancţiunilor:
o sancţiuni principale;
o sancţiuni complementare.

12.3.2. Sancţiunile contravenţionale principale

Sunt prevăzute de art. 5 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001:

 avertismentul;
 amenda contravenţională;
 prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (reglementată în detaliu prin O.G. nr. 55/2002).

În unele acte normative speciale care reglementează contravenţii, sunt reţinute ca sancţiuni principale
aplicabile numai avertismentul şi amenda (e.g., O.U.G.nr.195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice –
art.95).
a) Avertismentul:
 constă în atenţionarea verbală sau scrisă a contravenientului asupra pericolului social al
faptei săvârşite, însoţită de recomandarea de a respecta dispoziţiile legale;
 se poate aplica oricărui contravenient, persoană fizică sau juridică;
 se aplică în cazul în care fapta este de o gravitate redusă;
 se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu
prevede expres această sancţiune.

b) Amenda contravenţională:
 limita minimă = 25 lei;
 limita maximă nu poate depăşi:
- 100.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin lege şi ordonanţă;
- 50.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale Guvernului;
- 5.000 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor judeţene ori ale
Consiliului General al municipiului Bucureşti;
- 2.500 lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor,
oraşelor, municipiilor şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti.

c) Prestarea unei activităţi în folosul

comunităţii: Principii generale (O.G. nr.

2/2001):
 sancţiunea muncii în folosul comunităţii poate fi stabilită numai prin lege şi pe o durată ce nu
poate depăşi 300 de ore;
 se prevede în actul normativ „incriminator” numai alternativ cu amenda;
 poate fi aplicată numai de către instanţa de judecată (judecătoria);
 poate fi dispusă de instanţă şi în ipoteza în care contravenientul nu a achitat amenda
contravenţională în termen de 30 de zile de rămânerea definitivă a sancţiunii şi nu există
posibilitatea executării silite (inclusiv în situaţia în care sancţiunea prestării unei activităţi în folosul
comunităţii nu era prevăzută pentru contravenţia iniţială);
 minorul care nu a împlinit vârsta de 16 ani nu poate fi sancţionat cu prestarea unei activităţi
în folosul comunităţii.

Reglementarea-cadru (O.G. nr. 55/2002 privind regimul juridic al sancţiunii prestării

unei activităţi în folosul comunităţii):

93
  sancţiunea poate fi prevăzută numai în legi sau în ordonanţe ale Guvernului;
 se stabileşte întotdeauna alternativ cu amenda şi poate fi aplicată numai de instanţa de judecată;
 se aplică numai contravenienţilor persoane fizice;
 se execută după programul de muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe
o durată totală cuprinsă între 50 de ore şi 300 de ore, respectiv maximum 3 ore pe zi, sau 6-8 ore
pe zi în zilele nelucrătoare.
 pentru minorul între 16-18 ani, limitele intervalului orar se diminuează la jumătate (se poate
aplica o sancţiune între 25-150 de ore);
 activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curaţeniei şi igienizarea
localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi bătrâni, al orfelinatelor,
creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte social-culturale;

12.3.3. Sancţiuni contravenţionale

complementare: Trăsături:
 scopul lor = înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii altor fapte interzise
de lege ( a se vedea art. 96 al O.U.G. nr.195/2002, republicată, privind circulaţia pe drumurile
publice).
 se aplică în funcţie de natura şi de gravitatea faptei;
 pot fi aplicate mai multe sancţiuni complementare, de natură diferită.

Sancţiunile complementare [art. 5 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001]:

 confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;
 suspendarea sau anularea, după caz, a avizului, acordului sau a autorizaţiei de exercitare a
unei activităţi;
 închiderea unităţii;
 blocarea contului bancar;
 suspendarea activităţii agentului economic;
 retragerea licenţei sau a avizului pentru anumite operaţiuni ori pentru activităţi de comerţ exterior,
temporar sau definitiv;
 desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială.

Prin legi speciale (pentru diverse domenii de activitate) pot fi stabilite şi alte sancţiuni principale
sau complementare.
De exemplu:
 conform O.U.G. nr.195/2002: aplicarea punctelor de penalizare, suspendarea exercitării
dreptului de a conduce, pe timp limitat, confiscarea bunurilor destinate săvârşirii contravenţiilor
prevăzute în această ordonanţă de urgenţă ori folosite în acest scop, imobilizarea vehiculului,
radierea din oficiu a înmatriculării sau înregistrării vehiculului.

12.4. Cauzele care înlătură răspunderea administrativ-contravenţională

Sunt enumerate în art. 11 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 2/2001:
„(1) Caracterul contravenţional al faptei este înlăturat în cazul legitimei apărări, stării de
necesitate, constrângerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilităţii, beţiei involuntare
complete, erorii de fapt, precum şi infirmităţii, dacă are legatură cu fapta săvârşită.
(2) Minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional.”

94
 Trăsături:
 Conţinutul acestor cauze de înlăturare a răspunderii contravenţionale este, prin analogie, cel
consacrat de noul Cod penal, cu titlul de „cauze justificative” sau, după caz, „cauze de
neimputabilitate” (a se vedea art. 19-31).
 Cauzele care înlătură caracterul contravenţional al faptei se constată numai de instanţa de
judecată, nu şi de agentul constatator.

12.5. Procedura contravenţională din O.G. nr. 2/2001

12.5.1. Constatarea contravenţiei

 Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în
actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, persoane denumite în mod
generic
„agenţi constatatori”;

 Pot fi agenţi constatatori: primarii, agenţii şi ofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special
abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor
administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de
primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi
speciale.

 Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, constatate în acelaşi timp de acelaşi
agent constatator, se încheie un singur proces-verbal.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei constituie titlu de creanţă şi înştiinţare de

plată (art. 25 alin. 3 din OG nr. 2/2001) şi va cuprinde obligatoriu:
 data şi locul unde este încheiat;
 numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator;
 numele, prenumele, domiciliul şi codul numeric personal al contravenientului; pentru
persoanele juridice: denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul
fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă;
 pentru contravenienţii cetăţeni străini, persoane fără cetăţenie sau cetăţeni români cu domiciliul
în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse şi: seria şi numărul paşaportului ori ale altui
document de trecere a frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent;
 descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită,
precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea
eventualelor pagube pricinuite;
 indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia;
 indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui
accident de circulaţie;
 posibilitatea achitării în termen de 15 zile a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul
normativ;
 termenul de exercitare a căii de atac şi instanţa la care se depune plângerea;
 eventuale obiecţiuni ale contravenientului cu privire la conţinutul actului de constatare.

Lipsa anumitor menţiuni atrage nulitatea absolută (care se constată şi „din oficiu” – art.

95
17 din OG nr. 2/2001):
 numele şi prenumele agentului constatator,
 numele şi prenumele contravenientului,
 codul numeric personal pentru persoanele care au atribuit un asemenea cod,
 în cazul persoanei juridice, lipsa denumirii şi a sediului acesteia,
 fapta săvârşită
 data comiterii
 semnătura agentului constatator.

Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în

care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face
menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor.

12.5.2. Aplicarea sancţiunilor

contravenţionale. a) Procedura „standard”

(O.G. nr. 2/2001):

 Agentul constatator, prin procesul-verbal de constatare a contravenţiei, aplică şi

sancţiunea, dacă nu se prevede altfel în actul normativ (de exemplu, nu poate aplica sancţiunea
prestării unei activităţi în folosul comunităţii).
Dacă, potrivit actului normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei, agentul constatator nu are
dreptul să aplice şi sancţiunea, procesul-verbal de constatare se trimite de îndată organului sau
persoanei competente să aplice sancţiunea (e.g., sancţiunea prestării activităţii în folosul
comunităţii se aplică de către judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită fapta - art. 7
din O.G. nr. 55/2002).

 Sancţiunea se aplică în limitele prevăzute de actul normativ şi trebuie să fie proporţională cu

gradul de pericol social al faptei săvârşite, ţinându-se seama de:
 împrejurările în care a fost săvârşită fapta;
 modul şi mijloacele de săvârşire a acesteia;
 scopul urmărit;
 urmarea produsă;
 circumstanţele personale ale contravenientului;
 celelalte date înscrise în procesul-verbal.

Alte reguli:
 Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională
principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare.
 Avertismentul şi amenda contravenţională se pot aplica oricărui contravenient, persoană
fizică sau juridică.
 Dacă printr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai
sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ
( în acest sens a se vedea Decizia nr. 228/2007 a Curţii Constituţionale, prin care s-a
constatat că această dispoziţie, cuprinsă în art.12 alin.1 din O.G.nr. 2/2001, este
neconstituţională în măsura în care prin sintagma „nu se mai sancţionează” se înţelege doar
aplicarea sancţiunii contravenţionale, nu şi executarea acesteia.)
 Dacă sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. În cazul

96
 în care noul act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi
sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia;
 Hotărârea judecătorească prin care se aplică sancţiunea activităţii în folosul comunităţii este
definitivă (art. 9 din O.G. nr. 55/2002, raportat la art. 8 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea
în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă).
 Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data
săvârşirii faptei; în cazul contravenţiilor continue, termenul curge de la data constatării faptei.
 Când fapta a fost urmărită ca infracţiune şi ulterior s-a stabilit că ea constituie contravenţie,
prescripţia aplicării sancţiunii nu curge pe tot timpul în care cauza s-a aflat în faţa
organelor de cercetare sau de urmărire penală ori în faţa instanţei de judecată, dacă
sesizarea s-a făcut înăuntrul termenului prevăzut la alin. (1) sau (2). Prescripţia operează totuşi
dacă sancţiunea nu a fost aplicată în termen de un an de la data săvârşirii, respectiv
constatării faptei, dacă prin lege nu se dispune altfel. (art. 13 din O.G. nr. 2/2001, cu
modificările şi completările ulterioare).
 În cazul în care prin săvârşirea contravenţiei s-a cauzat o pagubă şi există tarife de evaluare a
acesteia, persoana împuternicită să aplice sancţiunea stabileşte şi despăgubirea, cu acordul
expres al persoanei vătămate, făcând menţiunea corespunzătoare în procesul-verbal.

Comunicarea procesului-verbal se face în termen de 2 luni de la aplicarea

sancţiunii (dacă nu se înmânează direct):
 prin poştă, cu aviz de primire,
 prin afişare la domiciliul sau la sediul contravenientului (cu condiţia ca operaţiunea de
afişare să se consemnează într-un proces-verbal, semnat de cel puţin un martor).

b) Procedura derogatorie din Legea prevenirii nr. 270/2017:

Scopul Legii nr. 270/2017 este „de a reglementa o serie de instrumente care să asigure
prevenirea săvârşirii de contravenţii” (art. 1), motiv pentru care se derogă de la procedura standard
prevăzută în OG nr. 2/2001 pentru constatarea şi sancţionarea contravenţiilor.

Sfera de aplicare a legii este limitată:

 legea are în vedere numai anumite categorii de contravenţii, reglementate prin diverse acte
normative;
 contravenţiile pentru care se aplică procedura „prevenirii” sunt indicate prin hotărâre a
Guvernului (în prezent - HG nr. 33/2018).

Procedura cuprinde următoarele etape:

 În cazul constatării săvârşirii uneia dintre contravenţiile stabilite prin H.G. nr. 33/2018,
agentul constatator încheie un proces-verbal de constatare a contravenţiei prin care se aplică
sancţiunea avertismentului şi la care anexează un plan de remediere (în Anexa 2 a H.G. nr.
33/2018 este prevăzut un model al acestui plan), fără a se aplica sancţiuni complementare;
 Agentul constatator nu întocmeşte un plan de remediere, ci va aplica doar sancţiunea
avertismentului, în următoarele situaţii:
 în cazul în care, în cursul derulării controlului, contravenientul îşi
îndeplineşte obligaţia legală;
 în cazul în care contravenţia săvârşită nu este continuă.
 Responsabilitatea îndeplinirii măsurilor de remediere revine persoanei care, potrivit legii,
poartă răspunderea contravenţională pentru faptele constatate;
 Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii, din cele prevăzute de H.G. nr. 33/2018,

97
 constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal de
constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, cu respectarea prevederilor prevederilor
menţionate mai-sus, la care se anexează, după caz, un plan de remediere.
 În termen de maximum 10 zile lucrătoare de la data expirării termenului de remediere,
autoritatea/instituţia publică cu atribuţii de control are obligaţia să reia controlul şi să
completeze partea a II-a a planului de remediere anexat la procesul-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii şi, dacă este cazul, registrul unic de control, cu
menţiuni privind modalitatea de respectare a măsurilor de remediere dispuse.
 Dacă se constată neîndeplinirea de către contravenient a obligaţiilor legale conform măsurilor
de remediere stabilite, în termenul acordat, agentul constatator încheie un alt proces-verbal
de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii, prin care se constată săvârşirea de
contravenţii şi se aplică sancţiunea/sancţiunile contravenţionale, altele decât avertisment, cu
respectarea legislaţiei care stabileşte şi sancţionează contravenţiile.
 În cazul în care, în termen de 3 ani de la data încheierii procesului-verbal de constatare a
contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii avertismentului, contravenientul săvârşeşte din nou
aceeaşi contravenţie, sunt direct aplicabile prevederile legale în vigoare privind constatarea
şi sancţionarea contravenţiilor.

12.5.3. Executarea sancţiunilor contravenţionale.

 Procesul-verbal prin care se aplică sancţiunea va reprezenta „titlu executoriu”:

 dacă nu se atacă în termen (15 zile de la înmânare/comunicare);
 după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti prin care se respinge plângerea împotriva
sa.

 Avertismentul: se aplică în scris sau verbal.

 Amenda:
 Dacă agentul constatator aplică şi sancţiunea, iar contravenientul este prezent la încheierea
procesului-verbal, copia de pe acesta se înmânează contravenientului, făcându-se menţiune în
acest sens în procesul-verbal; dacă nu este de faţă sau refuză primirea, agentul constatator îi va
comunica procesul-verbal în termen de 2 luni de la data încheierii.
 Punerea în executare se face: (i.) de către agentul constator (în caz de neatacare); (ii.) de către
instanţa judecătorească (în restul cazurilor).
 Contravenientul poate achita, pe loc sau în termen de cel mult 15 zile de la data înmânării sau
comunicării procesului-verbal, jumătate din minimul amenzii prevăzute în actul normativ
(sistemul „ablaţiunii”), agentul constatator făcând menţiune despre această posibilitate în
procesul-verbal;
 Pentru contravenţiile unde sunt prevăzute alternativ sancţiunile amenzii şi a activităţii în folosul
comunităţii, în cazul în care s-a aplicat amenda, iar contravenientul nu a achitat-o în termen de 30 de
zile de la data rămânerii definitive a sancţiunii şi nu există posibilitatea executării silite, va fi sesizată
instanţa în circumscripţia căreia s-a săvârşit contravenţia, în vederea înlocuirii amenzii cu munca în
folosul comunităţii, pe o durată maximă de 50 de ore, respectiv de maxim 25 de ore pentru minorii de
peste 16 ani;

 Activitatea în folosul comunităţii:

 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se pune în executare de către prima
instanţă de judecată, prin emiterea unui mandat de executare;

98
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută în raza unităţii
administrativ-teritoriale în care contravenientul îşi are domiciliul sau reşedinţa;
 Activitatea în folosul comunităţii se prestează în domeniul serviciilor publice, pentru
întreţinerea locurilor de agrement, a parcurilor şi a drumurilor, păstrarea curăţeniei şi
igienizarea localităţilor, desfăşurarea de activităţi în folosul căminelor pentru copii şi
bătrâni, al orfelinatelor, creşelor, grădiniţelor, şcolilor, spitalelor şi al altor aşezăminte
social-culturale;
 Contravenientul se prezintă de îndată, dar nu mai târziu de 3 zile de la primirea mandatului de
executare, la primarul unităţii administrativ-teritoriale în a cărei rază îşi are domiciliul sau
reşedinţa, pentru luarea în evidenţă şi executarea sancţiunii;
 În executarea mandatului, primarul stabileşte de îndată conţinutul activităţii ce urmează să fie
prestată de contravenient, condiţiile în care acesta execută sancţiunea, precum şi programul de
lucru;
 Începerea executării sancţiunii constând în prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se
face în cel mult 5 zile de la primirea mandatului de executare;
 Sancţiunea prestării unei activităţi în folosul comunităţii se execută după programul de
muncă ori, după caz, programul şcolar al contravenientului, pe o durată cuprinsă între 50
de ore şi 300 de ore; în cazul minorilor, activitatea se prestează pe o durată cuprinsă între
25 de ore şi 150 de ore;
 Programul activităţii este de maximum 3 ore/zi, iar în zilele nelucrătoare de 6-8 ore/zi;
 Primarul are obligaţia să asigure evidenţa sancţiunilor aplicate contravenienţilor şi a executării
sancţiunilor, în condiţiile ordonanţei;
 În cazul în care contravenientul, cu rea-voinţă, nu se prezintă la primar pentru luarea în
evidenţă şi executarea sancţiunii, se sustrage de la executarea sancţiunii după începerea
activităţii sau nu îşi îndeplineşte îndatoririle ce îi revin la locul de muncă, judecătoria, la
sesizarea primarului, a unităţii de poliţie sau a conducerii unităţii la care contravenientul avea
obligaţia să se prezinte şi să presteze activitatea în folosul comunităţii, poate înlocui această
sancţiune cu sancţiunea amenzii (aceasta este şi explicaţia faptului pentru care sancţiunea
activităţii în folosul comunităţii este reglementată întotdeauna alternativ cu cea a amenzii).

Precizare: Executarea sancţiunilor contravenţionale se prescrie dacă procesul-verbal

de constatare a contravenţiei nu a fost comunicat contravenientului în termen de 2 luni
de la data aplicării sancţiunii. Prescripţia executării sancţiunii poate fi constatată chiar
de către instanţa care soluţionează plângerea contravenţională (art. 14 din OG nr.
2/2001).

13.6. Căi de atac

13.6.1. Formularea plângerii:

 Împotriva procesului-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a sancţiunii se poate face

plângere în termen de 15 zile de la data înmânării/comunicării acestuia;
 Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 953/2006 s-a stabilit neconstituţionalitatea
dispoziţiilor art.32 alin.1 din O.G.nr.2/2001, care prevedeau obligativitatea depunerii
plângerii, însoţită de copia de pe procesul-verbal de constatare a contravenţiei, la organul din
care face parte agentul constatator, întrucât prin această procedură se putea ajunge la blocarea
accesului liber la justiţie; în urma acestei decizii, art. 32 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 a fost

99
 modificat în sensul în care plângerea se depune la judecătoria în a cărei circumscripţie a
fost săvârşită contravenţia.
 Plângerea suspendă executarea sancţiunilor contravenţionale.

13.6.2. Procedura de soluţionare a plângerii:

 Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor se

soluţionează cu precădere;
 Judecătoria va fixa termen de judecată, care nu va depăşi 30 de zile;
 Se va dispune citarea contravenientului sau, după caz, a persoanei care a făcut plângerea, a
organului care a aplicat sancţiunea, a martorilor indicaţi în procesul-verbal sau în plângere,
precum şi a oricăror alte persoane în măsură să contribuie la rezolvarea temeinică a cauzei;
 Instanţa competentă să soluţioneze plângerea, după ce verifică dacă aceasta a fost introdusă
în termen, ascultă pe cel care a făcut-o şi pe celelalte persoane citate, dacă aceştia s-au
prezentat, administrează orice alte probe prevăzute de lege, necesare în vederea verificării
legalităţii şi temeiniciei procesului-verbal, şi hotărăşte asupra sancţiunii, despăgubirii
stabilite, precum şi asupra măsurii confiscării;
 Dacă prin legile speciale nu se stabileşte o altă soluţie, hotărârea judecătorească prin care s-
a soluţionat plângerea poate fi atacată numai cu apel, la secţia contencios administrativ
a tribunalului;
 Motivarea apelului nu este obligatorie; motivele de apel pot fi susţinute şi oral în faţa
instanţei;
 Apelul suspendă executarea sentinţei judecătoriei;
 Pentru soluţionarea plângerii, a apelului formulat împotriva hotărârii judecătoreşti prin care
s-a soluţionat plângerea, precum şi pentru orice alte cereri incidente se vor plăti taxele
judiciare de timbru stabilite de O.U.G. nr. 80/2013 (conform art. 19 al acestui act normativ,
plângerea împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, precum şi
calea de atac împotriva hotărârii pronunţate se taxează cu 20 lei).

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Contravenţia reprezintă:
a. o specie a infracţiunii, reglementată de legi speciale fără caracter penal;
b. o faptă ilicită de natură civilă;
c. o formă a ilicitului administrativ;
d. sancţiunea corespunzătoare aplicabilă contravenientului.

2. Pericolul social al contravenţiei:

a. este inferior celui al infracţiunilor;
b. este identic cu cel al infracţiunilor;
c. nu are relevanţă sub aspectul incriminării contravenţionale;
d. este superior celui al infracţiunilor.

3. Nu pot fi reglementate contravenţii prin:

a. legi şi ordonanţe ale Guvernului;
b. hotărâri ale Guvernului;
c. hotărâri ale consiliului judeţean;

100
d. dispoziţii ale primarului.

4. Sancţiunile principale:
a. nu pot fi aplicate cumulativ;
b. pot fi aplicate cumulativ, dacă una dintre sancţiuni este avertismentul;
c. nu pot fi cumulate cu sancţiuni complementare;
d. pot fi cumulate numai pe cale de excepţie.

5. Sancţiunile complementare:
a. pot fi cumulate cu mai multe sancţiuni principale, pentru aceeaşi contravenţie;
b. nu pot fi cumulate cu sancţiuni principale;
c. pot fi cumulate cu o sancţiune principală, pentru aceeaşi contravenţie;
d. pot fi cumulate între ele, dar nu cu sancţiuni principale.

6. Procesul-verbal contravenţional:
a. nu poate fi contestat;
b. poate fi contestat numai pe cale administrativă, la organul emitent sau la organul ierarhic
superior;
c. poate fi contestat la instanţa de contencios administrativ;
d. poate fi contestat prin plângerea înregistrată la judecătorie.

7. Plângerile împotriva proceselor-verbale contravenţionale sunt soluţionate:

a. de instanţa de contencios administrativ competentă;
b. de judecătoria în raza căreia s-a comis contravenţia;
c. de secţia civilă a tribunalului în raza căreia s-a comis contravenţia;
d. de organul din care face parte agentul constatator.

8. Sancţiunea prestării muncii în folosul comunităţii:

a. nu poate fi stabilită alternativ cu sancţiunea amenzii;
b. poate fi stabilită numai prin lege organică;
c. poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea amenzii;
d. poate fi stabilită numai alternativ cu sancţiunea avertismentului.

9. Legea contravenţională:
a. nu se poate aplica retroactiv;
b. poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai aspră decât cea prevăzută la
momentul săvârşirii faptei;
c. poate fi aplicată retroactiv, dacă sancţiunea prevăzută este mai blândă decât cea prevăzută la
momentul săvârşirii faptei;
d. se aplică întotdeauna retroactiv.

10. Procesul-verbal de constare şi aplicare a sancţiunii contravenţionale:

a. reprezintă un act administrativ;
b. reprezintă un act de procedură penală;
c. este un act juridic civil, cu efecte în planul dreptului administrativ;
d. reprezintă un act de procedură penală.

Răspunsuri: 1-c; 2-a; 3-d; 4-a; 5-c; 6-d; 7-b; 8-c; 9-c; 10-a.

101
 UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 13

- CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV:
- NOŢIUNE ŞI TRĂSĂTURI. CONDIŢIILE ACŢIUNII DIRECTE. FINELE DE
NEPRIMIRE -

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:

13.1. Noţiune.
13.2. Fundamente constituţionale.
13.3. Trăsăturile contenciosului administrativ, în baza art. 52 din Constituţie şi a Legii nr.
554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
13.4. Condiţiile acţiunii directe, în baza Legii nr. 554/2004.
13.5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios administrativ.

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 13 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- să individualizeze contenciosului administrativ, ca formă de control asupra
activităţii administraţiei publice;
- să înţeleagă procedura contenciosului administrativ;
- să identifice condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ;
- să identifice actele exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanţa
de contencios administrativ.

102
 13.1. Noţiune şi trăsături

Noţiunea de „contencios administrativ” cunoaşte, în esenţă, două mari accepţiuni (în viziunea
„tradiţională” din perioada interbelică):

 Stricto-sensu = totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi persoanele vătămate în

drepturile sau interesele lor legitime prin acte administrative nelegale, tipice sau asimilate,
litigii care sunt de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi sunt soluţionate în baza
unor reglementări şi proecduri specifice, guvernate de legea-cadru în materie (actualmente este
vorba despre Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004).
 Lato–sensu = totalitatea litigiilor dintre autorităţile publice şi cei vătămaţi prin acte
administrative nelegale ale acestora, indiferent de instanţa competentă sau de procedura de
soluţionare.
(a se vedea A. Iorgovan; D. A. Tofan; V. Vedinaş.)

Doctrina franceză actuală defineşte contenciosul administrativ ca „ansamblul de reguli aplicabile

soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă” (Charles Debbasch, Jean
Claude Ricci – Contentieux administratif, 7-e edition, Dalloz, Paris, 1999, p. 1).

Sisteme juridice de soluţionare a litigiilor dintre administraţie (autorităţi publice) şi

administraţi:
 sistemul administratorului judecător – organele din cadrul administraţiei sunt învestite cu
soluţionarea litigiilor rezultate din propria activitate (a operat în Franţa, până la Revoluţia din
1789);
 sistemul instanţelor speciale şi specializate de contencios administrativ, separate de
instanţele judiciare obişnuite - existent actualmente în Franţa, în forma tribunalelor
administrative şi a curţilor de apel administrative, în fruntea cărora se află, ca „instanţă”
supremă, Consiliul de Stat;
 sistemul anglo-saxon – litigiile de acest gen sunt soluţionate de instanţele de drept comun.
 sistemul „hibrid” – prin secţii specializate în contencios administrativ, înfiinţate în cadrul
instanţelor judecătoreşti - este cazul României.

Legea nr. 554/2004 prevede soluţionarea litigiilor de contencios administrativ, în funcţie de

competenţa lor materială, de către tribunalele administrativ-fiscale (de secţiile de contencios
administrativ şi fiscal din cadrul tribunalelor obişnuite, până la înfiinţarea acestora), respectiv de secţiile
specializate de contencios administrativ din cadrul curţilor de apel şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
(instanţa supremă).

Precizare: Până în prezent, nu au fost înfiinţate „tribunale administrativ-fiscale”.

Pe cale de excepţie, intră în competenţa instanţei civile:

 litigii având ca obiect anularea anumitor acte administrative (procesele-verbale
contravenţionale emise conform procedurii din O.G. nr. 2/2001, titlurile de proprietate emise
în baza Legii fondului funciar nr. 18/1991, actele de stare civilă ş.a.) conform legilor speciale;
 litigiile privind executarea contractelor administrative (conform art. 8 alin. 2 teza finală din
Legea nr. 554/2004), dacă nu se derogă prin lege specială.

În doctrină se face distincţia între:

103
  contenciosul subiectiv - când reclamantul solicită instanţei de judecată să soluţioneze
o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim personal;
 contenciosul obiectiv – când reclamantul urmăreşte să apere „dreptul obiectiv” sau un
interes public, în sensul de a se verifica dacă a fost adusă vreo atingere unor drepturi care reprezintă
conţinutul unei situaţii juridice cu caracter general şi impersonal şi dacă s-a adus atingere unei stări
de legalitate generală.
(A. Iorgovan, V. Vedinaş)
13.2. Fundamente constituţionale

13.2.1. Norme de bază:

 art. 52 - „Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică” reprezintă principalul text

constituţional cu incidenţă în materia contenciosului administrativ; alături de dreptul la petiţionare
intră în categoria „drepturilor garanţii”;
 art. 21 – „Liberul acces la justiţie” - reglementează cadrul general al valorilor care pot fi ocrotite
pe calea justiţiei, precizând caracterul gratuit şi facultativ al jurisdicţiilor administrative speciale;
 art. 53 – reglementează principiile care pot duce la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau
libertăţi, inclusiv dreptul fundamental prevăzut de art. 52;
 art. 123 alin. (5) – „Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act
al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care cons ideră actul ilegal.
Actul atacat este suspendat de drept.” - consacră o formă a contenciosului obiectiv, declanşat de
exercitarea prerogativelor de tutelă administrativă de către prefect;
 art. 126 alin. (6) – „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice,
pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile
cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de
contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin
ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.” – este sediul
„finelor de neprimire” absolute în materia contenciosului administrativ;
 art. 126 alin. (5) – „Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică pot fi
înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor
persoane din afara magistraturii.” – legitimează, din punct de vedere constituţional, posibilitatea
constituirii de instanţe specializate de contencios administrativ (tribunalele administrativ-fiscale);
 art. 73 alin. (3) lit. k) – reţine contenciosul administrativ în sfera reglementărilor de natură
organică;
 art. 115 alin. (6) – „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale,
nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle
prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri
în proprietate publică.” - este incident în situaţia reglementării prin ordonanţă de urgenţă a unor
instituţii/proceduri ce ţin de contenciosul administrativ şi de exercitarea dreptului fundamental
prevăzut de art. 52.
(V.Vedinaş, A. Iorgovan)

2.2.Fundamente implicite (indirecte):

 art. 1 alin. (3) – „România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului,
drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi
pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului
român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate.”;
 art. 4 – „Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni”;
 art. 15 alin. (2) - „Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale

104
 mai favorabile.”;
 art. 16 alin. (1)-(2) („Egalitatea în drepturi”): „1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor
publice, fără privilegii şi fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege.”
(V. Vedinaş; A. Iorgovan)

13.3. Trăsăturile contenciosului administrativ în România

 Obiectul acţiunii în contencios administrativ, conform Legii nr. 554/2004, îl poate reprezenta:
- actul administrativ unilateral tipic
- actul administrativ unilateral asimilat (tăcerea/tardivitatea administraţiei, refuzul nejustificat
de soluţionare a unei cereri)
- actul administrativ bilateral asimilat (contractul administrativ – litigiile privind atribuirea,
încheierea, nulitatea);
 Calitatea procesuală :
- Calitatea de pârât o au autorităţile/instituţiile publice clasice sau structurile private ce exercită,
potrivit legii, unele prerogative de putere publică („autorităţi publice asimilate”); după caz,
poate avea calitatea procesuală pasivă şi persoana fizică („funcţionarul”) implicată în emiterea
actului administrativ, precum şi beneficiarul actului (e.g., ipoteza de la art. 1 alin. 6 din Legea
nr. 554/2004);
- Calitatea de reclamant o au persoanele fizice sau juridice vătămate prin actele administrative
nelegale ale autorităţilor publice sau, după caz, diverse autorităţi publică (e.g., Avocatul
Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, prefectul, alte
subiecte de drept public care suferă o „vătămare”).
 Este reglementat un contencios de plină jurisdicţie – în sensul că puterile acordate judecătorului
sunt mai largi şi nu se limitează la simpla anulare a actului administrativ nelegal (se pot acorda şi
despăgubiri, se pot impune obligaţii de „a face” etc.);
 În contenciosul subiectiv, procedura administrativă prealabilă este obligatorie, ca regulă,
înainte de introducerea acţiunii în contencios administrativ – constă în cerinţa ca persoana vătămată
să se adreseze în primă fază emitentului actului administrativ ( „recurs graţios” ) şi/sau superiorului
ierarhic al acestuia ( „recurs ierarhic”), solicitând revocarea sau modificarea actului în cauză;
 Dublul grad de jurisdicţie – sunt reglementate două etape procesuale – fondul (prima-instanţă) şi
recursul, calea de atac a apelului fiind considerată de către ÎCCJ ca fiind incompatibilă cu specificul
acestor litigii;
 Posibilitatea atacării în instanţă a actelor administrativ-jurisdicţionale (art. 6 din lege stabileşte
o reglementare generală, de la care se poate deroga prin legi speciale precum Legea nr. 101/2016);
 Consacrarea unor garanţii procesuale pentru judecarea cererilor în contencios administrativ şi
pentru punerea în executare a deciziilor pronunţate (aplicarea de amenzi judiciare, celeritatea
procedurii de judecată, consacrarea unei proceduri speciale de executare a hotărârilor definitive
prin care s-au stabilit obligaţii de „a face” etc.);
 Posibilitatea formulării cererii de despăgubire pentru prejudiciile cauzate şi împotriva
„funcţionarului” (persoanei fizice) care a elaborat, a emis sau a încheiat actul ori, după caz, care se
face vinovat de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim
ş.a.

13.4. Condiţiile acţiunii directe (contencios subiectiv) în baza Legii nr. 554/2004

 Obiectul acţiunii trebuie să îl reprezinte un act administrativ tipic sau asimilat;

 Actul trebuie să provină de la o autoritate publică;
 Actul să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim;

105
 Parcurgerea procedurii administrative prealabile;
 Respectarea termenelor de introducere a acţiunii în contencios administrativ.

13.4.1. Actul atacat trebuie să fie un act administrativ

Premisa: în conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, „orice persoană care se
consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-
un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei
de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau
a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”.

Articolul 2 alin. (1) lit. c) din lege furnizează şi o definiţie a actului administrativ „tipic” –
„actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere
publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere,
modifică sau stinge raporturi juridice.
Actele administrative „tipice” pot fi atacate indiferent de caracterul lor normativ sau
individual.

Legea prevede şi alte manifestări de voinţă ale autorităţilor publice care sunt „asimilate” unor
acte administrative, de natură contractuală sau unilaterală:
 art. 2 alin. (1) lit. c1) - Sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi
contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a
bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea
serviciilor publice,achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii
de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios
administrativ”.
 art. 2 alin. (2) – „Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz,
faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal”.
 art. 8 alin. (1) teza a 2-a din lege, „(…) se poate adresa instanţei de contencios
administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept ori interes legitim al său
(…) prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru
exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.”
.

Precizare: în urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, litigiile privind
contractele administrative sunt „scindate”, din perspectiva competenţei de soluţionare:
 instanţa de contencios administrativ judecă litigiile având ca obiect procedura
de atribuire, încheierea sau anularea;
 instanţa civilă judecă litigiile privind „executarea contractelor administrative”
(art. 8 alin. 2 din Legea nr. 554/2004, forma modificată).

Situaţii speciale:
Nu poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ distincte anularea
operaţiunilor administrative deja efectuate ( avize, rapoarte, propuneri etc), aceastea putând fi analizate
numai în cadrul acţiunii vizând anularea actului administrativ pe care îl fundamentează; în schimb, poate fi
analizat, sub aspectul legalităţii şi temeiniciei, refuzul autorităţii publice de efectuare a unei asemenea
operaţiuni, instanţa având posibilitatea să oblige autoritatea la realizarea sa.

106
 Astfel, conform art. 18 alin. (2) din lege - „Instanţa este competentă să se pronunţe, în afara situaţiilor
prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza
emiterii actului supus judecăţii.”.
Prin legi speciale se poate deroga de la această regulă: e.g., potrivit art. 2-3 din Legea nr.
101/2016, pot fi contestate nu doar actele administrative, ci şi operaţiunile administrative realizate în
procedura de atribuire a contractelor de achiziţii publice/concesiuni de lucrări/servicii.

13.4.2. Actul trebuie să emane de la o „autoritate publică”

Această cerinţă rezultă chiar din cuprinsul art. 52 din Constituţie, intitulat „Dreptul persoanei
vătămate de o autoritate publică”. Nu este obligatoriu ca actul administrativ să provină de la o
autoritate administrativă, după cum cerea, în formula iniţială, vechea Lege a contenciosului
administrativ nr. 29/1990, ci emitentul poate fi orice autoritate publică, inclusiv „persoanele juridice
de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze
servicii publice în regim de putere publică” (conform art. 2 alin. 1 lit. b din Legea nr. 554/2004).
Aceste persoane de drept privat emit aşa-numitele acte administrative „prin delegaţie”, adică în
baza „împuternicirii” primite din partea puterii publice (în perioada interbelică, erau denumite
„stabilimente de utilitate publică”).
Autorităţile administrative avute în vedere de lege pot fi autorităţi ale administraţiei de stat
(centrale sau locale), autorităţi autonome locale, precum şi instituţiile publice/regiile autonome din
subordinea acestora.

13.4.3. Actul trebuie să vatăme un drept subiectiv sau un interes legitim

Această condiţie este enunţată expres în art. 52 din Constituţie, respectiv în art. 1 din Legea nr.
554/2004.
În absenţa unei vătămări, adică a unui prejudiciu, acţiunea în contencios administrativ nu va fi
admisă, simpla nelegalitate a unui act administrativ nefiind suficientă pentru acţiunile caracteristice
„contenciosului subiectiv” reglementat de art. 52 din Constituţie.
Pentru ca un drept subiectiv să poată fi protejat pe calea contenciosului administrativ, este
necesar ca acesta să existe efectiv şi să fie recunoscut de dreptul pozitiv.
În ceea ce priveşte problema „interesului legitim”, doctrina şi jurisprudenţa au apreciat în mod
constant că trebuie avute în vedere interesele directe, personale, născute şi actuale. De asemenea, în
doctrina franceză se face precizarea că „reclamantul poate să ocrotească prin acţiunile în contencios
administrativ atât un interes material, cât şi unul moral.” ( Ch.Debbasch, op.cit., p.638).

Noua Lege a contenciosului administrativ nuanţează această soluţie, arătând că poate fi invocat
atât interesul legitim privat, cât şi interesul legitim public, ultimul fiind la baza acţiunilor care pot fi
calificate ca fiind de „contencios administrativ obiectiv”.
În conformitate cu art.1 alin. (1) teza finală din Legea nr.554/2004, cu modificările şi
completările ulterioare, „Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public”:
 interesul legitim privat = „posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în
considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;” (art. 2 alin. 1 lit.p);
 interesul legitim public = „interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia
constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor,
satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice” (art. 2 alin. 1 lit.
r).

Interesul public poate legitima formularea unor acţiuni în contencios administrativ de către o
serie de subiecte „speciale” de sesizare, cum ar fi Ministerul Public, Avocatul Poporului, prefectul,

107
Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, dar şi „organismele sociale” avute în vedere de art. 2 alin.
(1) lit. s) şi art. 1 alin. (2) lit.a) din lege („structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi
altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni
sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative”).

Precizare: În condiţiile în care art. 1 alin. 8 se referă la calitatea de reclamant a altor

„subiecte de drept public”, rezultă că şi alte organe publice decât cele expres indicate în
art. 1 din lege pot promova acţiuni în contencios administrativ, dacă suferă „vătămări”
prin diverse acte administrative (e.g., li se afectează competenţa, li se diminuează
patrimoniul etc.), putând invoca „interesul legitim public”.

13.4.4. Parcurgerea procedurii administrative prealabile

Plângerea prealabilă poate fi adresată organului emitent sau organului ierarhic superior, în
primul caz fiind vorba de un „recurs graţios”, iar în al doilea caz de un „recurs ierarhic”, cu aceeaşi
semnificaţie procedurală.
Definiţie (art. 2 alin. 1 lit. j) – „cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei
ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau
normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”.

Precizare: în unele cazuri, cum ar fi cel al autorităţilor administraţiei publice locale

autonome, nu se poate identifica un organ superior ierarhic (situaţia Preşedintelui
României, a Guvernului, primarului etc), astfel încât va fi posibil numai recursul
graţios.

La plângerea prealabilă trebuie formulat răspunsul oficial în termen de 30 de zile de la

înregistrare sau într-un alt termen stabilit prin lege specială (a se vedea, de exemplu, dispoziţiile Codului
de procedură fiscală).

Precizare: Procedurile administrative prealabile nu trebuie confundate cu

procedurile administrativ-jurisdicţionale.

Pentru actele administrative individuale:

 Regula: conform art.7 din Legea nr. 554/2004, „înainte de a se adresa instanţei de
contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătamată într-un drept
al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite
autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în
termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a
acestuia.”

108
  Excepţia: pentru motive temeinice, plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative
individuale, poate fi introdusă de către persoana vătămată (destinatarul actului, sau
după caz, terţii vătămaţi) şi peste acest termen, dar fără a se depăşi 6 luni de la data
emiterii (pentru destinatar) sau luării la cunoştinţă (cazul „terţului”).

Exceptări de la regimul obligatoriu al procedurii prealabile:

 situaţiile de la art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004: cazul acţiunilor introduse de prefect,
Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care
privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al
acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au
intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin.
(2) şi la art. 4;
 excepţii stabilite prin lege specială (e.g., actele prin care se aplică sancţiuni disciplinare
aleşilor locali, conform art. 70 din Legea nr. 393/2004).

Pentru actele administrative normative:

 plângerea prealabilă poate fi formulată oricând (art.7 alin.11 din lege). Din interpretarea
textelor legale rezultă că şi în cazul actelor administrative cu caracter normativ este obligatorie
parcurgerea procedurii prealabile, urmând ca după epuizarea acestei etape să devină incident
textul legal care prevede posibilitatea introducerii, fără limită de timp, a acţiunii în anulare.

În cazul litigiilor având ca obiect contracte administrative:

 plângerea prealabilă trebuie făcută în termen de 6 luni, care va începe să curgă:
- de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;
- de la data când reclamantul a cunoscut cauza anulării, dar nu mai târziu de un an de la
încheierea contractului.
 „plângerea” va putea avea forma unei sesizări (un echivalent al „plângerii prealabile” clasice)
pe adresa cocontractantului, prin care să îi fie semnalate problemele litigioase.

13.4.5. Respectarea termenului de introducere a acţiunii în contencios administrativ

Potrivit legii, acţiunea trebuie formulată după primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau,
după caz, după expirarea termenului de 30 de zile (sau, eventual, a termenului prevăzut de legea
specială).

Pentru actele administrative individuale (inclusiv actele unilaterale „asimilate”):

 Regula: conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „Cererile prin care se solicită
anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea
dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă ;
b) data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii;
b) data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării
termenului legal de soluţionare a cererii;
c) data expirării termenului prevăzut la art.2 alin.1 lit.h, calculat de la comunicarea actului
administrativ emis în soluţionarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
 Excepţia: conform art. 11 alin. (2) din lege, „pentru motive temeinice, în cazul actului
administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar

109
nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data
introducerii cererii (...)”

Precizare: Termenul de 6 luni de zile este calificat de lege ca fiind de prescripţie, iar
termenul maxim de 1 an ca fiind de decădere.

Pentru actele administrative normative şi acţiunile întemeiate pe art. 9 (împotriva

efectelor ordonanţelor) din Legea nr. 554/2004:
 acţiunea este imprescriptibilă (conform art. 11 alin. 4)

Pentru contractele administrative (litigiile care au rămas la instanţa de contencios

administrativ):
 este aplicabil termenul de 6 luni prevăzut la art. 11 alin. 1 din lege

Pentru acţiunea „ulterioară” în despăgubire (art. 19 din Legea nr. 554/2004):

 acţiunea se introduce în termen de 1 an;
 termenul curge curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea
pagubei.

13.5. Excepţii de la controlul de legalitate exercitat de instanţele de contencios

administrativ

Constituţia României, în art. 126 alin. (6) statuează:

„Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt
competente să soluţioneze cererile persoanelor vătamate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii
din ordonanţe declarate neconstituţionale.”
Actele exceptate au fost reluate şi în art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „nu pot fi atacate
în contenciosul administrativ: a) actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul; b) actele de comandament cu caracter militar.”

Rezultă două mari categorii de acte ale autorităţilor publice care nu pot forma obiectul
controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ (denumite „fine de neprimire”):
 actele administrative autorităţilor publice emise în relaţia acestora cu Parlamentul = „actele
emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege
organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul” (art.2 alin.1 lit.k);
 actele administrative de comandament cu caracter militar = „actul administrativ referitor la
problemele strict militare ale activitaţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare,
care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la
conducerea trupei, în timp de pace sau război, sau, după caz, la îndeplinirea serviciului militar”
(art.2 alin.1 lit.l).

„Finele de neprimire” de rang constituţional au fost apreciate ca insuficiente în doctrină, fapt

care a dus la nuanţarea şi dezvoltarea lor în Legea contenciosului administrativ, inclusiv sub titulatura
de „limite ale controlului”.

110
 De aici derivă şi calificarea doctrinară a „finelor de neprimire” ca fiind de rang
constituţional, respectiv de rang legal, după caz (a se vedea Antonie Iorgovan, Liliana Vişan,
Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea contenciosului administrativ - Legea nr.
554/2004 – cu modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Universul Juridic;
A.Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză, explicaţii şi jurisprudenţă, ediţia a II- a,
Editura Kullusys, Bucureşti, 2006; V.Vedinaş; D.A.Tofan).

În afară de alineatul care reiterează textele constituţionale, art. 5 stipulează că „Nu pot fi atacate
pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora
se prevede, prin lege organică, o alta procedură judiciară.”(alin. 2):
 este vorba despre teoria „recursului paralel” - actele administrative pentru care se
prevede o procedură judiciară specială de contestare nu vor urma procedura generală
prevăzută de Legea contenciosului administrativ;
 în această situaţie, discutăm despre un „fine de neprimire” relativ, adică numai din
perspectiva instanţei de contencios administrativ, întrucât actele în discuţie pot fi
atacate, dar în faţa instanţei de drept comun.

La art. 5 alin. (3) se prevedea, anterior, că o serie de acte administrative emise în situaţii
excepţionale nu puteau fi contestate decât pentru „exces de putere” - „actele administrative emise
pentru aplicarea regimului stării de război, al stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc
apărarea şi securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor”.

Precizare: Decizia Curţii Constituţionale nr. 302/2011 reţinuse, în considerente,

neconstituţionalitatea exceptării prin lege a altor acte decât cele indicate la art. 126 alin.
(6) din Constituţie, cu referinţă expresă la sintagma „cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională”.

În urma modificărilor aduse prin Legea nr. 212/2018, aceste acte pot fi contestate fără
„limitări”, însă pentru ele nu se poate solicita suspendarea executării în baza art. 14.

---

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Pot fi atacate în contencios administrativ:

a. toate actele administrative emise de autorităţile administrative;
b. toate actele administrative emise de autorităţile publice;
c. numai actele administrative emise de autorităţile administrative;
d. toate actele administrative emise de autorităţile publice, cu excepţia celor prevăzute de art.
126 din Constituţie.

2. Nu pot fi atacate în contencios administrativ:

a. actele de comandament cu caracter militar;
b. actele juridice emise de structurile din cadrul armatei;
c. actele emise de cei doi şefi ai executivului;

111
 d. hotărârile Guvernului.

3. Acţiunea în contencios administrativ reprezintă:

a. cererea de soluţionare de către emitent a cererii de revocare a actului administrativ nelegal;
b. cererea de soluţionare de către superiorul ierarhic al emitentului a cererii de revocare a actului
administrativ nelegal;
c. cererea de anulare a actului administrativ nelegal adresată instanţei de contencios
administrativ;
d. cererea de anulare a unui act administrativ sau a oricărui contract încheiat de administraţia
publică, indiferent de organul căruia se adresează.

4. Înainte de înregistrarea cererii de anulare a unui act administrativ este obligatorie:

a. formularea unui memoriu către Ministerul Administraţiei şi Internelor;
b. formularea unei plângeri prealabile către Guvernul României, în calitatea acestuia de
conducător general al administraţiei publice;
c. formularea unei plângeri prealabile către emitent sau superiorul ierarhic al acestuia;
d. formularea unei plângeri prealabile către Parlamentul României, în vederea exercitării de către
acesta a dreptului de control asupra organului administrativ în cauză.

5. Plângerea administrativă prealabilă prevăzută de art. 7 alin.1 din Legea nr. 554/2004:
a. este obligatorie, ca regulă;
b. nu este obligatoriu de efectuat;
c. trebuie efectuată doar dacă emitentul este un organ administrativ care are un superior ierarhic;
d. trebuie efectuată doar de către persoanele fizice vătămate prin acte administrative nelegale.

6. Sunt asimilate actelor administrative, conform art. 2 din Legea contenciosului administrativ:
a. toate contractele încheiate de autorităţile publice;
b. numai contractele încheiate de organele administrative;
c. contractele administrative încheiate de autorităţile publice;
d. toate contractele de drept privat încheiate de autorităţile publice.

7. Termenul de formulare a plângerii administrative prealabile este:

a. 6 luni de la data comunicării actului administrativ;
b. ca regulă, 30 de zile de la comunicarea actului administrativ nelegal;
c. ca regulă, 6 luni de la emiterea actului administrativ nelegal;
d. 30 de zile de la emiterea actului administrativ nelegal, fără excepţie.

8. Ca regulă, acţiunea împotriva unui act administrativ poate fi introdusă:

a. în termen de 6 luni de zile de la comunicarea actului administrativ;
b. în termen de 30 de zile de la înregistrarea plângerii administrative prealabile;
c. în termen de 1 an de la comunicarea răspunsului la plângerea administrativă prealabilă;
d. în termen de 6 luni de la comunicarea răspunsului la plângerea administrativă prealabilă sau
de la data când acest răspuns ar fi trebuit comunicat.

9. Nu pot fi atacate în faţa instanţelor judecătoreşti:

a. actele administrative emise de structurile din cadrul Parlamentului României;
b. actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă
procedura judiciară;
c. actele administrative emise la nivel central, de către cei doi şefi ai executivului;
d. actele de natură politică emise de autorităţile publice.

112
 10. Plângerea prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea contenciosului administrativ:
a. reprezintă o specie a jurisdicţiei administrative speciale;
b. are caracter facultativ;
c. reprezintă o procedură administrativă prin care se încearcă soluţionarea pe cale administrativă a unor
pretenţii ale persoanelor vătămate prin acte administrative;
d. reprezintă o formă de jurisdicţie specială, care nu este însă de natură administrativă.

Răspunsuri: 1-d; 2-a; 3-c; 4-c; 5-a; 6-c; 7-b; 8-d; 9-d; 10-c.

---

UNITATEA DE ÎNVĂŢARE NR. 14

- ASPECTE PROCEDURALE ÎN MATERIA CONTENCIOSULUI

ADMINISTRATIV. SOLUŢII POSIBILE. EXCEPŢIA DE NELEGALITATE.
EXECUTAREA HOTĂRÂRILOR DEFINITIVE ÎN MATERIA
CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV -

- timp estimat de studiu: 3 ore -

Cuprins:
14.1. Aplicarea „dreptului comun” în litigiile de contencios administrativ.
14.2. Trăsăturile procedurii contencioase.
14.3. Calitatea procesuală.
14.4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ.
14.5. Reguli de competenţă.

113
 14.6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.
14.7. Căi de atac.
14.8. Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ.
14.9. Excepţia de nelegalitate.

Obiectivele unităţii de învăţare nr. 14 – în urma studiului, studenţii vor putea:

- să cunoască normele aplicabile în materia contenciosului administrativ;
- să înţeleagă modul de stabilire a competenţei judecătoreşti;
- să identifice soluţiile pe care le pot pronunţa instanţele de contencios
administrativ;
- să înţeleagă specificul procedurii de punere în executare a hotărârilor de
contencios administrativ;
- să înţeleagă regimul excepţiei de nelegalitate.

14.1. Aplicarea „dreptului comun” în litigiile de contencios administrativ.

Regula: Procedura de soluţionare a acţiunilor în contencios administrativ este reglementată prin

Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În completarea normelor speciale instituite de Legea contenciosului administrativ, pot fi aplicate

norme ale dreptului comun, conform art. 28 alin. 1 din Legea nr.554/2004 : „Dispoziţiile prezentei legi
se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în
care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o
parte, şi persoanele vătamate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.”
De exemplu:
 nu sunt compatibile dispoziţiile C.proc.civ. privind „apelul” (în acest sens este şi practica
ÎCCJ); sunt compatibile dispoziţiile referitoare la citare, redactarea cererii de chemare în
judecată sau a întâmpinării etc.
 nu sunt compatibile dispoziţiile Codului civil referitoare la distincţia „nulitate absolută”
– „nulitate relativă”; sunt compatibile dispoziţiile referitoare la dreptul de proprietate
publică, îndeplinirea obligaţiilor contractuale, încetarea contractelor etc.
(a se vedea A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre).

Precizare: În lipsa unor soluţii anterioare de practică unitară (hotărâri pronunţate în

soluţionarea recursurilor în interesul legii sau hotărâri „preliminare” ale ÎCCJ)
compatibilitatea anumitor dispoziţii din dreptul comun, material sau procedural, va fi
stabilită de către instanţa în faţa căreia se invocă acestea.

14.2. Trăsăturile procedurii contencioase

Procedura administrativă contencioasă = ansamblul normelor procedurale consacrate de Legea

114
contenciosului administrativ şi Codul de procedură civilă, în conformitate cu care se formulează şi se
soluţionează acţiunile declanşate de cei vătămaţi în drepturile şi interesele lor legitime prin actele
administrative tipice sau asimilate ale unei autorităţi publice şi se pun în executare hotărârile pronunţate
(V.Vedinaş).

Trăsături:
 Normele de procedură în materia contenciosului administrativ sunt considerate tot norme de
drept administrativ, însă de natură „procedurală”, nu „materială”;
 Conform art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie, „contenciosul administrativ” poate fi
reglementat numai prin lege organică;
 Regăsim, de regulă, două etape succesive: etapa anterioară sesizării instanţei de contencios
administrativ (procedura administrativă prealabilă) şi etapa judiciară;
 În anumite situaţii, reglementate prin legi speciale (e.g., Legea nr. 101/2016), persoanele
vătămate se pot adresa, în primă fază, unei „jurisdicţii administrative speciale” (precum
Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor), urmând ca „decizia” acesteia să fie atacată
la instanţa de contencios administrativ;
 Judecata la instanţa de contencios administrativ presupune un dublu grad de jurisdicţie - primă
instanţă (fond) şi recurs (excepţii pot exista în litigiile care pot fi deduse, iniţial, unei „jurisdicţii
administrative” – e.g., în cazul contestaţiilor privind procedura de atribuire a contractelor de
achiziţii publice, concesiuni de lucrări publice şi servicii, ori parteneriat public-privat, dacă
CNSC a soluţionat „în primă instanţă” contestaţia, la instanţa de contencios administrativ,
Curtea de Apel, poate exista o singură cale de atac – plângerea);
 Cererile adresate instanţei se judecă în sedinţă publică, în completul stabilit de lege (un
judecător pentru prima instanţă, 3 judecători în recurs );
 La primirea cererii, instanţa dispune citarea părţilor, iar autoritatea publică emitentă va
comunica împreună cu întâmpinarea actul atacat împreună cu întreaga documentaţie care a stat
la baza emiterii lui, precum şi orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea cauzei; de
asemenea, instanţa poate solicita emitentului orice alte lucrări necesare pentru soluţionarea
cauzei;
 Taxele judiciare de timbru pentru acţiunile vizând acte administrative unilaterale au un caracter
foarte „accesibil” (art. 16 din O.U.G. nr. 80/2013):
- cererea pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins, precum şi pentru eliberarea
unui certificat, a unei adeverinţe sau a oricărui alt înscris trebuie timbrată cu o taxă judiciară
de 50 de lei;
- pentru cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită şi repararea pagubei suferite,
taxa de timbru este de 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 de lei;
- în etapa recursului, taxele judiciare de timbru se calculează în conformitate cu art. 24 din
ordonanţă: (i.) recursul împotriva hotărârilor judecătoreşti se taxează cu 100 lei dacă se
invocă unul sau mai multe dintre motivele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 1-7 din Codul
de procedură civilă; (ii.) în cazul în care se invocă încălcarea sau aplicarea greşită a
normelor de drept material, pentru cereri şi acţiuni evaluabile în bani, recursul se taxează
cu 50% din taxa datorată la suma contestată, dar nu mai puţin de 100 lei; în aceeaşi ipoteză,
pentru cererile neevaluabile în bani, cererea de recurs se taxează cu 100 lei.
 Cererile privind contracte administrative se timbrează conform O.U.G. nr. 80/2013 (e.g., art. 3
şi art. 24) sau, după caz, conform dispoziţiilor din legile speciale (e.g., art. 56 din Legea nr.
101/2016).

14.3. Calitatea procesuală

115
 14.3.1. Calitatea de reclamant (calitate procesuală activă), conform art.1 din lege, o poate
avea, ca regulă, „orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes
legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul
legal a unei cereri”.
 Persoana vătămată printr-un act administrativ ilegal care îi este adresat;
 Persoana vătămată prin refuzul autorităţii publice de emitere a unui act administrativ
sau de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau
protejarea dreptului sau interesului legitim;
 Terţul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ
individual adresat altui subiect de drept;
 Persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime prin ordonanţe sau
dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului;
 Persoanele vătămate prin încheierea contractelor administrative sau în procedura de
atribuire a acestora.

De asemenea, au calitatea procesuală activă şi unele subiecte speciale „de sesizare” (autorităţi
publice), precum:

 Avocatul Poporului – „ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice”,
ca urmare a unei sesizări formulate de persoanele fizice;
 Ministerul Public – „când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică,
apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează
existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de
putere”, sau când „prin emiterea unui act administrativ normativ, se vatămă un interes legitim public”;
 Autoritatea publică emitentă - poate cere instanţei anularea actului administrativ individual
nelegal „în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs
efecte juridice”.
 Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici – împotriva actelor administrative nelegale
din materia funcţiei publice;
 Prefectul – conform art.123 alin.5 din Constituţie, art.1 alin.8 şi art.3 alin. (1) din lege;
 Orice alt subiect de drept public – conform art. 1 alin. (8) din lege.

14.3.2. Calitatea de pârât (calitate procesuală pasivă) revine:

 Autorităţilor publice tipice sau celor „asimilate” - persoane de drept privat care au
obţinut statut de utilitate publică sau au fost autorizate să presteze anumite servicii publice,
în regim de putere publică (conform definiţiei de la art. 2 alin. 1 lit. b din lege);
 Persoanei fizice („funcţionarul”, în sens larg) „care a contribuit la elaborarea,
emiterea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, dacă se solicită plata unor
despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere.”

14.4. Tipuri de acţiuni în contencios administrativ

Criterii de clasificare:

14.4.1. Existenţa unei proceduri administrative prealabile:

 Acţiuni precedate obligatoriu de plângerea administrativă prealabilă prevăzută de Legea

116
nr.554/2004 (regula);
 Acţiuni precedate obligatoriu de o procedură administrativă prealabilă reglementată prin legi
speciale (de exemplu, cazul acţiunilor împotriva actelor administrativ-fiscale, conform Codului de
procedură fiscală);
 Acţiuni pentru care nu se impune o procedură prealabilă administrativă (de exemplu, în situaţia
acţiunilor promovate de prefect).

14.4.2. Obiectul cererii de chemare în judecată:

 Acţiuni privind anularea totală sau parţială a actului administrativ şi acordarea unor despăgubiri
materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ sau a altui înscris
şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte la efectuarea unei anumite operaţiuni administrative
şi acordarea unor despăgubiri materiale şi/sau morale;
 Acţiuni distincte având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin acte administrative tipice
sau asimilate (art. 19 din Legea nr. 554/2004);
 Acţiuni având ca obiect repararea prejudiciului cauzat prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe declarate neconstituţionale şi/ sau anularea actelor emise în baza ordonanţei (art. 9 din
lege);
 Acţiuni în suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea pe fond sau, după
caz, irevocabilă, a acţiunii în anulare;
 Acţiuni având ca obiect încheierea sau anualarea contractele administrative;
 Acţiuni privind obligarea autorităţii pârâte/persoanei la plata unei amenzi pentru fiecare zi de
întârziere în executarea unei decizii definitive de contencios administrativ, însoţită, eventual, de
cererea de despăgubiri pentru întârziere.

14.5. Reguli de competenţă

14.5.1. Competenţa teritorială

Regula (art. 10 alin. 3):

 Persoanele de drept privat – se adresează instanţei de la domiciliul/sediul lor;
 Autorităţile publice (inclusiv cele asimilate) – se adresează instanţei de la sediul
emitentului.

Dispoziţii speciale (art. 1):

 În cazul acţiunii introduse de Avocatul Poporului, aceasta va fi înregistrată la instanţa
de contencios administrativ de la domiciliul petentului care a formulat sesizarea.
 În cazul acţiunii introduse de Ministerul Public, competenţa teritorială revine :
- instanţei de la domiciliul/sediul persoanei vătămate, când acţiunea are ca
obiect acte administrative individuale;
- instanţei de la sediul emitentului actului administrativ normativ, când acţiunea
are ca obiect un act administrativ normativ ce lezează un interes legitim public.

14.5.2. Competenţa materială

(i.) În primă instanţă:

Tribunalul (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va soluţiona litigiile privind:

117
  actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene;
 taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, respectiv sume
reprezentând finanţare nerambursabilă din partea U.E., de până la 3.000.000 lei;
 acte administrative care au ca obiect sume de până la 3.000.000 lei, reprezentând finanţare
nerambursabilă din partea U.E.

Curtea de Apel (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va soluţiona litigiile privind:

 actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale;

 taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale şi accesorii ale acestora, respectiv sume
reprezentând finanţare nerambursabilă din partea U.E mai mari de 3.000.000 lei;
 acte administrative care au ca obiect mai mari de 3.000.000 lei, reprezentând finanţare
nerambursabilă din partea U.E.

(ii.) În recurs:
 Curtea de Apel (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va soluţiona recursurile
împotriva hotărârilor pronunţate de tribunale;
 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) va
soluţiona recursurile împotriva hotărârilor pronunţate de Curţile de Apel.

Prin legi speciale pot fi stabilite şi derogări de la normele generale de competenţă materială
sau teritorială stabilite în Legea nr. 554/2004 (de exemplu, conform art. 109 din Legea nr. 188/1999,
cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de
contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, indiferent dacă actul administrativ contestat a fost emis
de o autoritate centrală sau locală.)

14.6. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ.

Soluţii cu privire la acţiunea vizând actul administrativ unilateral (normativ/individual):

 va anula, în tot sau în parte, actul administrativ;
 se va pronunţa asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la
baza emiterii actului supus judecăţii;
 va obliga autoritatea publică sa emită un act administrativ ori să elibereze un certificat,
o adeverinţă sau orice alt înscris, ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă;
 va dispune suspendarea executării actului administrativ;
 va hotărî asupra despăgubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate.

Dacă acţiunea are ca obiect un contract administrativ, instanţa poate :

 să anuleze contractul, în tot sau în parte;
 să constate nulitatea absolută a contractului;
 să oblige autoritatea publică sa încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
 să oblige autoritatea contractantă la plata unor despăgubiri pentru daunele materiale şi
morale provocate în cadrul procedurii de atribuire.

14.7. Căi de atac

14.7.1. Recursul

118
 Sentinţele pronunţate în fond de instanţele de contencios administrativ pot fi atacate pe calea
recursului, în termen de 15 zile de la comunicare (art. 20 din Legea nr. 554/2004).

Trăsături:
 motivele de recurs sunt cele prevăzute la art. 488 C.proc.civ.;
 recursul este suspensiv de executare, în sensul că este suspendată executarea sentinţei
pronunţate de instanţa de fond, cu excepţia hotărârii de primă instanţă privind
suspendarea executării actului administrativ (conform art.14 şi art.15 din Legea
nr.554/2004).
 principiul celerităţii soluţionării căii de atac: (i.) recursul se judecă în procedură de
urgenţă; (ii.) a fost abrogată procedura de „filtrare” de la nivelul ÎCCJ.
 taxele judiciare se calculează în conformitate cu dispoziţiile OUG nr. 80/2013;

Soluţii posibile în recurs :

Regula:
 în cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa, va rejudeca litigiul in
fond.
Excepţii:
 când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata
s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la
dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanţă.
 în cazul în care judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată
la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, instanţa de recurs,
casând sentinţa, va rejudeca litigiul în fond.

14.7.2. Alte căi extraordinare de atac– revizuirea şi contestaţia în anulare

Revizuirea:
 sunt aplicabile dispoziţiile art. 509-513 C.proc.civ.;
 art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 a instituit un caz special de revizuire, care nu se
regăseşte în NCPC: „pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea
principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. 2, coroborat cu
art. 20 alin. 2 din Constituţia României, republicată”, chiar dacă nu evocă fondul (a se
vedea şi Decizia CCR nr. 1039/2012);
 cererea de revizuire se poate înregistra în termen de o lună de la comunicarea hotărârii
definitive (art. 21 alin. 3).

Contestaţia în anulare:
 sunt aplicabile dispoziţiile art. 503-508 C.proc.civ.

14.8. Executarea hotărârilor judecătoreşti în materie de contencios administrativ

Premisa: art. 22 din Legea nr. 554/2004: „Hotărârile judecătoreşti definitive pronunţate potrivit
prezentei legi sunt titluri executorii.”
Instanţa de executare = instanţa care a soluţionat litigiul în primă instanţă (art. 25).

(i.) Pentru hotărârile de anulare a actelor administrative:

119
 Precizare: Nu este nevoie de o procedură de punere în executare a soluţiilor de anulare a
actelor/contractelor administrative. Pentru soluţiile de acordare a unor daune de către
autoritatea publică se va apela la procedura administrativă şi de executare silită din O.G.
nr. 22/2002.

În mod special, hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-au anulat acte administrative cu
caracter normativ, se prevede că:
 sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor;
 se publică obligatoriu în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele
oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, la solicitarea instanţelor.

(ii.) Pentru hotărârile care stabilesc „obligaţii de a face”:

Executarea hotărârii definitive se va face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui
astfel de termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, în cazul în care
autoritatea publică pârâtă este obligată:
 să încheie, sa înlocuiască sau să modifice actul administrativ;
 să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris;
 să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Dacă termenul nu este respectat, la solicitarea creditorului adresată instanţei de executare

(făcută în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită), de va declanşa procedura
specială de executare silită:
 nu este nevoie de învestirea hotărârii cu formulă executorie;
 nu este nevoie de încuviinţarea executării silite sau de implicarea executorului
judecătoresc;
 se va aplica conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o
amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere,
 reclamantul-creditor are dreptul la penalităţi, potrivit art. 906 C.proc.civ.;

Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare

a penalităţilor, debitorul tot nu pune în aplicare hotărârea definitivă, creditorul poate formula o nouă
cerere la instanţa de executare, cu două posibile petite:
 stabilirea sumei finale ce se datorează statului ca amendă,
 stabilirea cuantumului total al penalităţilor;
 despăgubirile cuvenite creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiilor de către
autoritatea pârâtă, în condiţiile art. 892 C.proc.civ.

14.9. Excepţia de nelegalitate

14.9.1. Precizări generale

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificat prin
Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor: „Legalitatea unui
act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.”
Excepţia de nelegalitate reprezintă o modalitate indirectă de “paralizare” a efectelor produse de
un act administrativ individual, un mijloc de apărare, astfel încât, ca orice altă „excepţie”, prezintă

120
relevanţă doar „inter partes litigantes”.
În versiunea iniţială (din 2004) a legii, nu se optase pentru limitarea excepţiei la actele
individuale, fiind folosită formula generală „acte administrative unilaterale”. Această modificare a
operat ulterior, prin Legea nr. 262/2007.
Obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă doar actele administrative cu caracter individual
(fapt întărit şi de art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007), nu şi actele administrative cu caracter
normativ.
Pentru acestea din urmă, legea prevede posibilitatea nelimitată în timp de introducere a acţiunii
în anulare, motiv pentru care s-a apreciat că nu mai este oportună şi menţinerea procedurii excepţiei de
nelegalitate, întrucât ar fi dificil de stabilit gradul de opozabilitate a efectelor unei eventuale hotărâri
judecătoreşti de admitere (pentru comparaţie, amintim faptul că decizia irevocabilă de anulare a unui
act administrativ normativ se publică în Monitorul Oficial al României şi produce efecte erga omnes).

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a promovat o practică contrară soluţiei stabilite de lege, chiar
şi după modificarea din anul 2007.
Jurisprudenţa constantă (anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 76/2012) a Secţiei de contencios
administrativ şi fiscal a instanţei supreme a fost în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi
în privinţa actelor administrative normative, fiind invocate în acest sens procedurile similare de
contestare a legalităţii actelor administrative emise de autorităţile Uniunii Europene, respectiv tradiţia
dreptului român în materie.
De asemenea, instanţa supremă consideră inadmisibile excepţiile invocate cu privire la
actela administrative emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, argumentând că
aceasta nu se poate aplica retroactiv, deşi, pe de o parte, Curtea Constituţională a respins o sesizare de
neconstituţionalitate pe acest aspect, în cadrul controlului a priori, iar, pe de altă parte, dispoziţiile art.
4 alin. (1) şi ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 („Excepţia de nelegalitate poate fi invocată
şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în
forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în
vigoare la momentul emiterii actului administrativ”) exclud orice formă de retroactivitate.
Este de remarcat faptul că ultimele modificări aduse art. 4 prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea
în aplicare a Noului Cod de procedură civilă menţin soluţia iniţială, în ciuda menţionatei jurisprudenţe
a instanţei supreme.
Astfel, în forma sa actuală, art. 4 alin. 4 prevede: „Actele administrative cu caracter normativ
nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu
caracter normativ se exercită de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în
anulare, în condiţiile prevăzute de prezenta lege.”

14.9.2. Condiţii de admisibilitate, procedura de soluţionare, efecte:

 excepţia de nelegalitate a unui act administrativ poate fi invocată în cadrul oricărui proces şi
în orice fază a acestuia (primă-instanţă, apel, recurs), indiferent de natura litigiului (civil,
comercial, penal, contencios administrativ etc.);
 obiectul ei poate fi numai actul administrativ individual de care depinde soluţionarea litigiului
pe fond (nu poate avea ca obiect acte administrative normative, contracte administrative sau
operaţiuni administrative);
 poate fi invocată atât de părţi, cât şi de către instanţă, din oficiu;
 instanţa competentă să o soluţioneze este chiar instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia;
 instanţa va soluţiona excepţia fie prin încheiere interlocutorie (care va putea fi atacată numai
odată cu fondul), fie prin hotărârea dată asupra fondului cauzei;
 în procesul de analizare a legalităţii actului administrativ, cauzele de nelegalitate vor fi
raportate la dispoziţiile legale în vigoare la data emiterii actului administrativ;

121
  ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, instanţa va soluţiona cauza fără a ţine seama de
actul administrativ în discuţie, dar fără a putea să-l anuleze (acest lucru este posibil numai pe
calea unei acţiuni directe)

Test de autoevaluare (grile)

Indicaţi varianta corectă de răspuns:

1. Poate avea calitatea de reclamant într-un dosar de contencios administrativ:

a. persoana vătămată în drepturile sau interesele sale legitime printr-un act administrativ nelegal;
b. numai o autoritate publică;
c. numai persoanele fizice vătămate în drepturile sau interesele lor legitime printr-un act administrativ
nelegal;
d. numai persoanele juridice vătămate în drepturile sau interesele lor legitime printr-un act administrativ
nelegal.

2. Procedura de judecată a unei cauze de contencios administrativ:

a. cuprinde o singură etapă;
b. cuprinde un dublu grad de jurisdicţie;
c. este necontencioasă;
d. cuprinde un triplu grad de jurisdicţie.

3. Nu poate avea calitatea de reclamant:

a. Avocatul Poporului;
b. persoana vătămată în interesele sale legitime;
c. superiorul ierarhic al emitentului actului administrativ nelegal;
d. Ministerul Public.

4. Au calitate procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ:

a. persoanele juridice de drept privat;
b. subiectele de drept privat autorizate de puterea publică să presteze servicii publice, în regim
de putere publică;
c. numai organele administrative;
d. numai instituţiile publice.

5. Instanţa de contencios administrativ:

a. poate doar să anuleze total actul administrativ atacat;
b. poate anula total sau parţial actul administrativ atacat;
c. nu poate anula actul administrativ dedus judecăţii, dar poate acorda despăgubiri materiale sau
morale;
d. poate doar să acorde despăgubiri materiale sau morale.

6. Sentinţa pronunţată de instanţa de fond într-un litigiu de contencios administrativ:

a. nu poate fi atacată;
b. este supusă apelului, conform Codului de procedură civilă;
c. este supusă recursului;
d. este definitivă.

7. Actele administrative adoptate de consiliul judeţean pot fi atacate la:

a. judecătoria oraşului-reşedinţă de judeţ;

122
 b. Tribunal – secţia de contencios administrativ şi fiscal;
c. Curtea de Apel – secţia de contencios administrativ şi fiscal;
d. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

8. Competenţa teritorială de soluţionare a acţiunii formulate de cetăţeanul X împotriva unei

autorităţi centrale aparţine:
a. numai instanţei de la domiciliul lui X;
b. numai instanţei de la sediul autorităţii pârâte;
c. alternativ, instanţei de la sediul/domiciliul reclamantului sau instanţei de la sediul pârâtului;
d. Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

9. Anularea unui act administrativ normativ:

a. produce efecte inter partes litigantes;
b. produce efecte erga omnes;
c. nu este posibilă;
d. nu este admisibilă în cazul Hotărârilor de Guvern.

10. Hotărârile judecătoreşti irevocabile prin care s-au admis acţiuni în contencios administrativ:
a. nu constituie titlu executoriu;
b. constituie titlu executoriu numai dacă pârâtul este de acord;
c. constituie titlu executoriu;
d. în situaţii de excepţie, constituie titlu executoriu.

Răspunsuri: 1-a; 2-b; 3-c; 4-b; 5-b; 6-c; 7-b; 8-a; 9-b; 10-c.

123