1.

Introducere
2. Evoluția istorică a principiului legalității în administrația publică
2.1. Originea principiului legalității în administrația publică
2.2. Evoluția principiului legalității în administrația publică în Republica Moldova
2.3.
3. Asigurarea legalității în administrația publică.
3.1. Necesitatea asigurării legalității în administrație
3.2. Sisteme și instrumente de asigurare a legalității în administrație în unele țări europene
4. Implimentarea contenciosului administrativ în Republica Moldova
5. Concluzii
6. Bibliografie

în volum de 5-10 pag. 

 1. INTRODUCERE

Un stat de drept este un stat guvernat de lege. Statul stabilește cu precizie limitele
competenţelor sale sub forma legii, aşa cum se face în privinţa libertăţilor cetăţenilor, și nu
trebuie să acţioneze mai mult decât ţine de competenţa sa legală.
Astfel cum este prevăzut expres la alin. (3) art. 1 din Constituția Republicii Moldova ”
Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi
libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic
reprezintă valori supreme şi sînt garantate.”.
Orice Lege adoptată are drept prioritate faptul ajustării sale în corespundere cu careva
standarde sau obiective astfel în cât să fie asigurat în mod continuu un proces administrativ
decizional adecvat și echilibrat, ce ar corespunde regulilor conviețuirii sociale a întregii
comunități civile.
Astfel, statul guvernat de Lege se bazează în primul rând pe principiul legalităţii activităţii
administraţiei, care are drept scop garantarea libertății cetățenilor în raport cu intervenția
statului, legalitatea ca principiu în sine ducând la supunerea obligatorie a administrației față
de lege.
Semnificaţia de bază a principiului legalității al dreptului administrativ stă, în fapt, în
subordonarea administraţiei Constituţiei şi legii, subordonare ce reprezintă garanţia cetăţenilor
împotriva arbitrariului, incoerenţei şi ineficacităţii acţiunii autorităţilor publice, în acest sens,
legalitatea presupune într-o oarecare măsură limitarea acțiunilor administrației astfel în cît,
obligă ca actul juridic administrativ să nu contravină regulilor de drept și legilor în vigoare
care sunt superioare actului respectiv. Totodată, pentru a emite un act juridic, administrația
urmează a fi abilitată cu un astfel de drept, de regulă printr-o normă potrivit căreia
administrației îi sunt delegate competențele de a emite actul respectiv, astfel autoritatea
administrativă nu poate acţiona decât dacă este competentă să o facă. În acelașii context este e
remarcat faptul că administraţia este obligată să acţioneze pentru executarea legii şi chiar
pentru restabilirea legalităţi, atunci cînd şi acolo unde ea este încălcată, să acționeze într-un
sens efectiv.
În aceiași ordine de idei subliniem faptul că principiul legalităţii presupune
supremaţia Constituţiei şi legilor, iar toate organele publice şi funcţionarii care activează în
ele fiind obligaţi să respecte legile, dar şi să asigure respectarea lor de către cetăţeni în
detrimentul întregului proces de administrare, indiferent de durata politicienilor care conduc
statul, or actele administrative nu produc efect retroactiv, cu excepţia cazurilor prevăzute
expres de lege sau dacă sunt în favoarea persoanei private.
Organele executive în procesul aplicării normelor administrative sunt obligate să
respecte cu stricteţe Constituţia şi Legile Republicii Moldova, iar întreaga activitate a
administraţiei publice, inclusiv aplicarea principiilor sale, urmează să se efectueze într-un
cadru legal şi să decurgă din celelalte acte normative pe care ea le execută.
După cum este menționat în doctrină principiul legalității formează cadrul activităţii
autorităţilor statelor în limita legilor, asigură stabilitatea juridică, drepturile şi libertăţile
omului şi înseamnă subordonarea tuturor activităţilor autorităţilor publice voinţei supreme a
naţiunii, consemnată în principiile şi normele pactului fundamental statuat în Constituţie.
În literatura juridică se menţionează că principiul legalităţii administraţiei publice
presupune că „toate acţiunile care compun administraţia ca activitate şi toate formele de
organizare a sistemului prin care sînt înfăptuite aceste acţiuni trebuie să se întemeieze pe lege.
Din acest punct de vedere, sistemul administraţiei publice este expresia legii şi instrumentul
acesteia” 1. Respectiv, principiul legalităţii reprezintă pilonul pe care se sprijină şi se edifică
întregul sistem administrativ al unui stat de drept.
1
Negoiţă Al. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Bucureşti: Atlas Lex, 1993. p. 27.
Pagină 2 din 21
 Prin esenţă, principiul legalităţii, ca principiu esenţial al administraţiei publice,
semnifică supunerea acesteia ierarhiei normelor juridice. Altfel spus, acţiunea administraţiei
publice nu este liberă, ci este subordonată unui set de reguli ce decurg din lege, care stabilesc
procedurile de urmat, fixează condiţiile de fond ale acţiunii administrative şi, în special,
definesc drepturile celor administraţi2.
Deci, autorităţile publice sînt obligate, în cadrul activităţii pe care o desfăşoară, să
respecte conţinutul legii, în sensul de a emite sau adopta acte administrative în vederea
organizării şi executării legii, actele administrative normative ale organelor administraţiei
publice centrale şi locale trebuie să fie conforme legii, iar actele administrative individuale
trebuie să fie emise în conformitate şi cu actele administrative normative, respectîndu-se
ierarhia acestor acte. Totodată, prevederile dreptului intern necesită să fie suficient de
accesibile, precise şi previzibile, trebuind să fie interpretate şi aplicate în conformitate cu
standardele Convenţiei Europene a Drepturilor Omului.
Astfel, conceptul de legalitate a activităţii administraţiei se aplică în dreptul
comunitar numai într-o formă special adaptată circumstanţelor, iar cea mai importantă sursă a
legalităţii este legea scrisă a Uniunii Europene.

Profesorul Tudor Drăganu menţionează că, prin principiul legalităţii se subînţelege

regula fundamentală a dreptului nostru, în virtutea căreia toate organele statului,
organizaţiile obşteşti, funcţionarii, cetăţenii şi ceilalţi locuitori ai ţării sunt obligaţi să
respecte strict legile şi celelalte acte normative ale organelor puterii şi administraţiei de stat,
ce reglementează raporturile sociale la care participă. În acelaşi timp principiul legalităţii
desemnează şi supunerea autoadministrării locale tuturor normelor juridice internaţionale
ori a tratatelor la care ţara este parte. În materie de sancţionare administrativă, principiul
legalităţii se manifestă prin faptul că atît sancţiunile, cît şi faptele pentru care ele se aplică,
precum şi organele sau persoanele împuternicite să aplice aceste sancţiuni sunt stabilite prin
lege, sancţiunea se aplică numai în limita stabilită la data săvîrşirii faptei cu luare în
consideraţie a tuturor circumstanţelor în care s-a comis fapta.

în toate statele europene pe care le-am analizat, restricţia legală se aplică oriunde libertatea
sau proprietatea sunt încălcate.

În toate statele europene, dominaţia legii a fost în plus dezvoltată pentru a deveni un set de
constrângeri legale mai largi asupra administraţiei.

Diferenţele existente devin evidente numai dacă cercetăm care decizii de stat pot fi făcute
numai prin sau pe baza unei legi scrise.
Practic în majoritatea statelor europene destul de extins și totodată supus interpretării
specifice este principiul legalității, totodată sistemul practic al activității ministeriale în
exclusivitate dă prioritate și maximă transparență în procesul decizional, fapt în care
propriul nostru sistem dispune de un asemenea principiu al legalității, însă spre regret nu
este aplicat în practică pe deplin potrivit efectului său juridic.
Principiul legalităţii reprezintă un principiu fundamental al activităţii statale, ce
reflectă voinţa poporului în necesitatea apărării intereselor sale. Desfăşurarea normală a
vieţii sociale nu este posibilă fără respectarea strictă a acestui principiu, întrucât în caz
contrar s-ar ajunge la arbitrariu şi la dezordine socială.

Astfel, o definiție a principiului legalității139, apreciat a fi unul dintre principiile generale ale
administrației publice, ne este oferită, în prezent, de Codul administrativ, potrivit căruia, mai
precis a prevederilor art. 6, unul dintre principiile generale aplicabile administrației publice
este
2
Neagu N. Drept administrativ III. Controlul administrativ. Notede curs. Constanţa, 2007-2008.http://www.scribd.com/doc/40764539/
Drept-Administrativ-III-Controlul-Administrativ.
Pagină 3 din 21
principiul legalității care constă în acea că „

2. Evoluția istorică a principiului legalității în

administrația publică

2.1 Originea principiului legalității în administrația publică

Din punct de vedere istoric, în studiile de specialitate se susţine că în ipostaza sa de

cerinţă de respectare şi executare strictă a normelor juridice, legalitatea a apărut concomitent
cu dreptul3, fiind o derivată a acestuia. În calitatea sa de fenomen evolutiv, legalitatea s-a
dezvoltat împreună cu dreptul şi societatea şi, în forma în care o cunoaştem astăzi, ea s-a
cristalizat în perioada formării democraţiei burgheze, etapă în care dreptul a devenit măsura
libertăţii indivizilor. Anume în această perioadă istorică legalitatea s-a format ca idee, ca
principiu fundamental şi ca regim de viaţă al societăţii democratice4.
Instituirea legalităţii ca principiu de bază al organizării şi funcţionării administraţiei
statului s-a realizat destul de târziu, odată cu transformările social-politice profunde ce au avut
loc pe continentul european la sfîrşitul secolului al XVIII-lea.
Revoluţia franceză din 1789 şi adoptarea Declaraţiei drepturilor omului şi cetăţeanului
au marcat tranziţia de la statul poliţienesc la un stat bazat pe reguli de drept, punîndu-se
pentru prima dată bazele creării unui sistem modern de drept administrativ, în cadrul căruia
administraţia de stat se supune regulilor dreptului5.
Printre doctrinari, este unanim recunoscută corelaţia intrinsecă dintre apariţia dreptului
administrativ şi principiul legalităţii, întrucît însăşi existenţa dreptului administrativ
presupune evidenţierea faptului că administraţia este supusă regulilor de drept6.
De la apariţia sa şi pînă în prezent, principiul legalităţii a suferit multiple modificări,
acesta avînd semnificaţii cu mult mai complexe decît simpla „supunere a administraţiei faţă
de drept”, astfel că, în cursul unei evoluţii istorice de importanţă considerabilă, punerea în
aplicare a principiului a dus din ce în ce mai mult la juridicizarea administraţiei7.
În forma sa iniţială, semnificaţia principiului era foarte limitată, el exprimînd clasica
constatare a supunerii administraţiei faţă de anumite reguli de drept ce emanau fie de la
administraţia însăşi, fie de la organul care o conducea. Era vorba în fond de o expresie a
birocraţiei ierarhizate, care presupunea în mod necesar supunerea agenţilor publici faţă de
regulile formulate de către superiori.
În statul absolutist poliţienesc, caracterizat prin exercitarea celor trei funcţii ale statului
de către una şi aceeaşi persoană, administratorii acţionau conform ordinelor conducătorului
absolut, iar dacă acestea lipseau – după cum credeau ei că era spre binele statului. Prin esenţă,
administraţia acţiona în mod arbitrar, în baza principiului suveranităţii şi pentru binele
3
Вопленко Н. Н. Понятие и основные черты законности. В: Вестник Волгоградского государственного университета.
Серия 5. Юриспруденция, 2006, № 8.
4
Railean P. Conţinutul şi valoarea legalităţii într-un stat de drept. În: Legea şi Viaţa, 2010, nr. 9.
5
Alexandru I. Drept administrativ comparat. Bucureşti: Lumina Lex, 2000.
6
Auby J. M. Droit public. Tome I. Theorie generale de L’Etat et Droit Constitutionnel. Droit Administrative, 3-eme edition. Colection
Collectivites Terntonales, Dinge par Jacques Moreau. Paris: Economica, 1995.
7
Manda C., Manda C. C. Dreptul colectivităţilor locale. Bucureşti: Lumina Lex, 2002.
Pagină 4 din 21
statului, particularul neavând nici o posibilitate legală de a se apăra contra arbitrarului
administrativ.
Spre deosebire de statul poliţienesc, în statul de drept, caracterizat prin existenţa unei
puteri de reglementare autonome, principiul legalităţii presupune necesitatea unui raport strict
de conformitate a actelor administrative cu legea, astfel încît legea ar trebui să fie nu doar
limita activităţii executive, ci şi condiţia ei, organele administrative mărginindu-se doar la
executarea ei. În concret, în centrul raporturilor sale de drept administrativ cu cetăţenii stă
principiul potrivit căruia diferitele organe ale statului nu pot acţiona decît în virtutea unei
abilitări speciale prevăzute în normele juridice de drept administrativ. Administraţia publică
nu poate, spre exemplu, să folosească forţa decât în situaţiile, în limitele şi în modalităţile
strict prevăzute de lege. Din acest punct de vedere, puterea se transformă într-o competenţă
instituită, încadrată şi limitată în precepte strict legale.
Această regulă, în statul de drept, presupune două caracteristici (trăsături) esenţiale:
- jurisdicţia raporturilor dintre administraţie şi administraţi: presupune necondiţionat ca
administraţii (cetăţenii) să aibă posibilităţile şi mijloacele fixate prin lege de a forţa
administraţia să respecte legea, normele dreptului. Astfel, în afara recursului graţios, cetăţenii
trebuie să aibă posibilitatea de a se adresa unui judecător independent, în toate cazurile de
abuz din partea administraţiei;
- extranietatea normelor aplicabile administraţiei publice: normele aplicabile administraţiei
publice nu trebuie să aibă ca sursă exclusivă puterea publică. Ele trebuie să emane de la
autorităţi exterioare administraţiei: parlament, tratate internaţionale, practica judiciară internă
şi internaţională. Acest model de construcţie şi de acţiune administrativă este întîlnit în
majoritatea statelor dezvoltate din lume.
În epoca contemporană, situaţia principiului legalităţii este reflectată de noile relaţii
stabilite între executiv şi legislativ, administraţia depăşind puterea executivă, devenind ea
însăşi un autor important al regulilor de drept. Din acest punct de vedere, principiul legalităţii
nu se mai reduce doar la conţinutul legislativ, el înglobând numeroase acte juridice ce emană
de la administraţia însăşi, cu obligaţia acesteia ca la emiterea lor să respecte strict regulile de
drept care îi sînt exterioare şi superioare.Ca urmare a acestei evoluţii, principiul legalităţii
desemnează supunerea administraţiei faţă de numeroasele reguli juridice, naţionale sau
internaţionale, scrise sau nescrise, imanente sau exterioare administraţiei, ce se constituie în
conceptul de surse de legalitate8.

8
Revista Legea și viața, mai 2012, CONŢINUTUL ŞI PARTICULARITĂŢILE LEGALITĂŢIICA PRINCIPIU FUNDAMENTAL AL
ADMINISTRAŢIEI PUBLICE, Mihail DIACONU, p. 43-48.

Pagină 5 din 21
 3. Asigurarea legalității în administrația publică.

3.1. Necesitatea asigurării legalității în administrație

Respectarea Constituţiei şi a legilor este o cerinţă a statului de drept, care reclamă că cetăţenii
patriei să cunoască cu precizie drepturile şi obligaţiile ce le revin, iar statul să le creeze cadrul
organizatoric adecvat pentru exercitarea acestor drepturi şi îndeplinirea obligaţiilor. În acest
context, cetăţenii trebuie să aibă la dispoziţie mijloace şi proceduri suficiente pentru apărarea
drepturilor lor, faţă de orice încălcare, iar mecanisme prompte să poată fi puse în acţiune atât
pentru tragerea la răspundere a celor ce încalcă drepturile altora, sau nu-şi respectă obligaţiile
proprii, cât şi pentru neîntârziata stabilire a drepturilor încălcate.
În baza principiului legalităţii acţiunea administrativă trebuie să se întemeieze pe lege.
Legea este baza de referinţă a aprecierii administraţiei publice atât ca activitate, cât şi ca
sistem de organizare. Respectarea legii presupune o conduită conformă cu Constituţia şi legile
adoptate de Parlament dar şi cu actele şi faptele bazate pe acestea, ce au generat drepturi şi
obligaţii juridice. Acţiunea administrativă constă într-o activitate de organizare a executării şi
de executare în concreta legilor, se bazează pe principiul legalităţii întrucât acesta reiese din
însăşi menirea administraţiei publice, de a realiza interesele generale ale societăţii exprimate
în lege. 9
Principiul legalităţii acţiunii administrative presupune trei tipuri principale de restricţii
pentru autorităţile administraţiei publice şi anume:
a) respectarea ierarhiei normelor juridice - autorităţile de la nivelul inferior nu pot contraveni
măsurilor dispuse de autorităţile supraordonate, întrucât, în caz contrar, actele lor sunt lipsite
de valabilitate juridică, fiind ilegale. Principiul legalităţii impune ca şi actele individuale ale
autorităţilor publice să fie conforme regulilor generale şi impersonale, cu forţă juridică
superioară şi chiar cu propriile acte normative
b) limitarea libertăţii de acţiune sau de abstenţiune - în situaţia în care regulile generale
prescriu intervenţia autorităţilor administraţiei publice, într-un anumit domeniu de interes

9
Voicu Bara, DESPRE PRINCIPIUL LEGALITĂŢII ÎN ACTIVITATEA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE, REVISTA TRANSILVANĂ DE
ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE nr. 1(4)/2000 p. 232-236.
Pagină 6 din 21
public, abstenţiunea acestora de intervenţie constituie o ilegalitate. De asemenea, refuzul de a
lua un act individual de aplicare a legii constituie o ilegalitate.
c) limitarea dreptului de apreciere( puterea discreţionară) conferit acestor autorităţi -pentru a-
şi realiza menirea, administraţia publică trebuie să aibă posibilitatea unei aprecieri, în
activitatea de organizare şi de executare în concret a legii. O administraţie nu poate funcţiona
într-o manieră mecanică sau automatică. Atunci când scopul interesului public este respectat,
administraţia publică trebuie să aibă un drept de apreciere, în aplicarea legii la cazuri
concrete.10

3.2. Sisteme și instrumente de asigurare a legalității în administrație în unele țări

europene

Principiul dominant aplicabil administratiei publice în toate tarile Uniunii Europene, este
principiul legalitatii, ce consta în esenta în necesitatea ca, întreaga activitate a acestor
autoritati sa se desfasoare pe baza legilor si în conformitate cu acestea urmarindu-se în
principal punerea lor în aplicare. Astfel, legalitatea exprimând ideea conformitatii cu legea, în
sensul larg al termenului, principiul legalitatii aplicat administratiei exprima regula potrivit
careia administratia trebuie sa actioneze conform dreptului, dar având întotdeauna în vedere,
interesul public. Principiul legalitatii este considerat în doctrina administrativa europeana, ca
un principiu esential al Statului de drept care împreuna cu principiul separatiei puterilor
trebuie sa garanteze libertatea cetatenilor împotriva abuzului de putere al executivului. În
opinia unui autor francez, legalitatea definita astfel succint ca reprezentând supunerea
administratiei dreptului, se compune de fapt din doua elemente: obligatia de conformitate
cu legea si în plus, obligatia de a avea initiativa în vederea asigurarii punerii în aplicare a
legii.11
La nivelul Uniunii Europene, prin principiul legalității se înțelege că „administrația
Uniunii acționează în conformitate cu legea și aplică normele și procedurile stabilite în
legislația Uniunii. Competențele administrative se bazează pe lege, iar conținutul acestora
respectă legea. Deciziile luate sau măsurile adoptate nu sunt niciodată arbitrare sau
determinate de scopuri care nu se bazează pe lege sau care nu sunt motivate de interesul
public”12.
Urmare a examinării dreptul unor state europene din perspectiva sistemului administrativ
comparat estre de menționat că în Franţa, potrivit opiniei profesorului Andre de Laubadere,
legalitatea este subînţeleasă în sens larg, potrivit noţiunii clasice de dispoziţie legală, ca fiind
orice constrângere legală/juridică căreia executivul i se supune: Principiul legalităţii aplicat
administraţiei, exprimă deci regula potrivit căreia, aceasta înseamnă că executivul trebuie să
acţioneze în conformitate cu legea scrisă (Constituţia, statutele, regulamentele). Constituţia
celei de-a 5-a Republici, are o semnificaţie centrală în diviziunea de bază a puterilor între
organele statului, dar este de mai mică importanţă ca măsură a legalităţii conducerii
administrative. Garanţia legalităţii activităţii administrative este exercitată în primul rând de
către tribunalele administrative, şi la vârf de către Consiliul de Stat, care a jucat un rol decisiv
în limitarea puterilor executivului. Cel mai important mijloc procedural pentru testarea

10
Gustave Peiser, Droit administratif, Dalloz, Paris, 1994;
11
Dana Apostol Tofan, INSTITUTII ADMINISTRATIVE EUROPENE, Note de curs, Bucuresti 2008.
12
Rezoluția Parlamentului European din 15 ianuarie 2013 -Recomandarea 3 privind principiile generale care ar trebui să călăuzească
administrația:http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0004+0+DOC+XML+V0//
RO#BKMD-4, data ultimei accesări: 20.04.2020),

Pagină 7 din 21
legalităţii actelor administrative este recursul pentru exces de putere, prin care
cererile/revendicările/reclamaţiile se pot baza pe lipsa de jurisdicţie, defecte procedurale şi
formale, încălcarea statutului sau abuz de putere discreţionară.
În Marea Britanie, legalitatea conduitei administrative este garantată parţial prin
mijloacele doctrinei „ultra vires”: dacă executivul acţionează în afara sferei în care este
autorizat să o facă, acţiunea sa este „ultra vires” şi, de aceea, ilegală. Libertatea de acţiune
administrativă nu este totuşi limitată numai de legea scrisă. Constrângeri procedurale
semnificative apar de asemenea din principiile „justiţiei naturale”, inclusiv, de exemplu,
regula că nimeni nu poate fi judecător pentru cauza sa proprie sau că un individ are dreptul la
o audiere judiciară. Aceste principii, care la început s-au aplicat numai procedurilor judiciare,
se aplică acum şi luării de decizie administrativă.
În Germania, potrivit art. 20, par. 3 al Constituţiei, autoritatea executivă trebuie
exercitată în acord cu statutul şi legea; şi sub. art. 1, par. 3 al legii fundamentale, exercitarea
sa este de asemenea supusă respectării drepturilor fundamentale. De aici, principiul tradiţional
al legalităţii activităţii administraţiei este extins pentru a forma un principiu general al
constituţionalităţii activităţii administraţiei. Principiul legalităţii însuşi constă în două
elemente: primatul statutului şi cerinţa unui statut în sensul de a exista o lege emisă de
parlament. Primatul legii/actului emis de parlament este un termen folosit pentru a descrie
superioritatea sursei statutare formale asupra tuturor surselor secundare ale dreptului (de
exemplu, ordonanţe sau reglementări, articole de asociere sau linii directoare administrative).
Toate actele pe care le realizează administraţia sub lege/act emis de parlament trebuie să fie în
acord cu autoritatea statutară. Primatul legii scrise se aplică fără rezerve asupra întregii
administraţii. În ceea ce priveşte cerinţa de a exista o lege/act emise de Parlament, trebuie
precizat că, în domeniul în care există această cerinţă, administraţia poate acţiona numai dacă
este autorizată de lege să o facă. Astfel, pentru a fi legal, în cadrul unui proces decizional, ca
exemplu, un act administrativ trebuie să fie emis de către autoritatea responsabilă prin
procedura legală prescrisă şi în formă corectă şi nu poate să conţină nici un defect de
substanţă. Dacă una din aceste cerinţe nu este îndeplinită, actul administrativ este ilegal sau,
potrivit definiţiei Curţii Administrative Federale: «Un act administrativ este ilegal dacă
apare printr-o aplicare improprie a regulilor legale existente».
În Italia, deşi nu există nici o controversă asupra faptului că funcţiile administrative
sunt guvernate de principiul legalităţii, baza legală a acestuia este deschisă unei varietăţi de
interpretări. Majoritatea analiştilor spun că această bază este art. 97, par. 1, din Constituţie,
care afirmă că: «Instituţiile publice sunt organizate corespunzător în actele emise de
Parlament, pentru a asigura funcţionarea corectă şi imparţială a administraţiei». Din
principiul legalităţii rezultă în primul rând că administraţia poate încălca libertatea şi
proprietatea cetăţeanului numai atunci când are autoritatea statutară să o facă. În al doilea
rând, acest principiu general al sistemului de drept italian impune executivului datoria de a se
supune atât legii, cât şi principiilor generale de drept.
În Belgia, dominaţia legii este un principiu universal recunoscut. Administraţia
belgiană este supusă legii, adică principiului legalităţii. Aceasta înseamnă că autorităţile
publice sunt supuse legii obiective; ele trebuie să asigure aplicarea legii şi puterile lor sunt
circumscrise de către lege. Principiul legalităţii administraţiei înseamnă că acţiunile organului
administrativ sunt legale numai dacă sunt în acord cu deciziile luate de un organ superior al
autorităţii publice.
Aceasta este descrisă ca fiind ierarhia normelor legale. Un exemplu clasic în acest sens, ar
servi prevederile art. 107 din Constituţia Belgiană, potrivit căruia Curţile sunt obligate să
respingă reguli şi reglementări generale alcătuite de provincii şi municipalităţi dacă acestea
sunt contrare legii, şi art. 14 din legea despre Consiliul de Stat, potrivit căruia orice persoană
interesată să acţioneze poate cere de la Consiliul de Stat revocarea deciziilor administrative
neconforme legii, sunt expresia principiului legalităţii Principiul legalităţii, ca o regulă
generală de drept presu pune regula că o autoritate administrativă nu poate decreta prevederi
contrare reglementărilor generale proprii. De exemplu, un decret regal privind numirea sau
Pagină 8 din 21
demiterea unui funcţionar de stat nu poate intra în conflict cu alt decret regal conţinând reguli
generale privind numirea sau demiterea funcţionarilor de stat. Primul decret poate fi modificat
de un decret regal cu scop general.
În Danemarca, de asemenea, există o recunoaştere a faptului că autoritatea legii este
necesar a fi invocată, dacă administraţia trebuie să încalce libertăţile sau proprietatea.
Legislaţia de asemenea defineşte graniţele conduitei adminis trative permisibile. În 1927, P.
Andersen a arătat că principiul legalităţii în administraţia daneză este în mare măsură în acord
cu dreptul german, iar autorul G.T. Nielsen, explică că: «Aşa cum s-a menţionat anterior în
Secţiunea care tratează puterea executivă în interiorul cadrului constituţional, este o
trăsătură caracteristică a administraţiei daneze faptul că are numai acele puteri aprobate de
lege (act emis de Parlament)». În altă parte, el oferă următoarea autoritate (competenţă)
pentru puterea executivă: »... guvernul nu are nici o autoritate independentă în această
privinţă, ci este obligat în mod onstant să acţioneze numai secundar legii». Nu există nici un
dubiu totuşi că restricţia legală se aplică legislaţiei administrative. Administraţia poate să facă
reglementări numai pe baza unui act al Parlamentului. Nu are nici o autoritate proprie să o
facă. Limitele autorităţii parlamentare delegate sunt definite în Constituţie. De exemplu,
taxele pot fi impuse numai pe baza unei legi (clauza 43 din Constituţia Daneză).
În Grecia, Constituţia din 9 iunie 1975 păstrează în mod implicit noţiunea de stat
constituţional. Legalitatea executivului este de aceea un principiu călăuzitor al administraţiei
greceşti. Drepturile sociale şi individuale definite în art. 4 al Constituţiei din 9 iunie 1975 pot
fi limitate, acolo unde nu se prevăd restricţii în mod expres chiar în Constituţie, numai de o
lege/ordonanţă corespunzătoare. Constrângerile legale asupra executivului ajută de asemenea
la explicarea art. 50 din Constituţie, sub care Preşedintele Republicii Elene, ca şef al
executivului (art. 26, nr. 2), are numai autoritatea conferită lui în mod expres de către
Constituţie şi prin lege. Deci şi în Grecia, legalitatea administraţiei a fost extinsă în sensul că
administraţia trebuie să se supună nu numai ordonanţelor, ci şi legii în general. Procedura
grecească pentru atacarea deciziilor adminis trative este modelată conform exemplului francez
temeiurile pentru contestarea unei decizii sunt deci lipsa jurisdicţiei, defecte de formă sau de
procedură, abuz de autoritate şi încălcarea legii.
În Irlanda, ca şi în Marea Britanie, «dominaţia legii» înseamnă că administraţia
trebuie să acţioneze în acord cu legea şi cu actul emis de Parlament. Ca şi în dreptul englez,
doctrina «ultra vires» are de asemenea un rol important în dreptul constituţional irlandez.
Dacă un organ administrativ acţionează în afara sferei de competenţă atribuite lui prin lege,
actul este «ultra vires» şi, de aceea, ilegal. Aceasta se aplică atât actelor individuale ale
adminis traţiei, cât şi domeniul legislaţiei delegate. Pentru alte vicii administrative şi pentru
controlul exercitat asupra lor de către Curţi situaţia reglementărilor juridice în Irlanda este
identică cu cea din Anglia. Aceasta este la fel de adevărat şi în ce priveşte tratarea greşelilor
din conduita administrativă, ceea ce cores punde modelului francez dar, spre deosebire de
acesta, este reglementat într-un sens legal pozitiv, printr-o lege.
În Olanda, principiul legalităţii administraţiei este recunoscut în dreptul administrativ
şi la fel ca în dreptul german, se trasează o distincţie între primatul legii şi restricţii la aceasta.
Un exemplu de acest tip de constrângere legală asupra administraţiei este temeiul pentru
contestarea unei decizii, potrivit căruia deciziile administrative pot fi contestate dacă se afirmă
că ele încalcă o prevedere general obligatorie. Primatul legii scrise este limitat de art. 94 al
Legii fundamentale din 1983, potrivit căruia o lege naţională nu se aplică dacă aplicarea sa nu
se poate pune de acord cu prevederile general obligatorii ale tratatelor internaţionale şi
deciziile organizaţiilor internaţionale. Această regulă este de o importanţă primordială în sfera
dreptului Uniunii Europene.
În Portugalia, în cadrul dreptului administrativ, începând cu anul 1974, principiul
legalităţii s-a dezvoltat într-o manieră conceptuală care este tipică pentru schimbarea politică
radicală ce a avut loc. Termenul «legalitate democratică», inventat ca un compromis între
conceptele de „legalitate socialistă” şi „stat constituţional” a fost în mare înlocuit, ca o
consecinţă a revizuirii constituţionale din 1982, de conceptul de «stat constituţional
Pagină 9 din 21
democratic». Totuşi, dincolo de particularităţile terminologice, atât guvernul cât şi
administraţia din Portugalia sunt supuse legii scrise. Între timp guvernul, spre deosebire de
prevederile constituţionale ale majorităţii statelor europene, are o competenţă legislativă
independentă în sferele neatribuite Parlamentului şi îşi exercită competenţa adoptând norme
cu forţă juridică primară. Intervenţia administraţiei în drepturile fundamentale garantate de
Constituţie cere, însă, legitimarea printr-un act emis de Parlament.
În România, principiul legalităţii activităţii administraţiei în opinia autorului român I.
Alexandru este elementul cardinal în practica statului constituţional democratic burghez
liberal. Ideea statului guvernat de lege este principiul care stă la baza organizării în
constituţiile tuturor statelor europene. Indiferent de numele dat sau de forma pe care o i-a,
puterile statului sunt limitate în toate ţările de către lege, în scopul protejării libertăţilor civice.
Sub influenţa principiului democratic, actele Parlamentului au devenit cea mai semnificativă
constrângere legală asupra sferei de influenţă a statului13.

Asigurarea legalităţii în administraţia de stat a R. Moldova este o condiţie necesară

şi importantă a realizării statului de drept. După cum menţionează Duguit, la
baza statului modern stă principiul legalităţii. Asigurarea acestui principiu este problema
primordială a statului de drept. Din punct de vedere material, principiul legalităţii
constă în regula, potrivit căreia toate actele individuale ale statului trebuie să
fie făcute în baza şi în conformitate cu dispoziţiile luate anterior pe cale generală şi
impersonală. După autorul citat, pentru ca un act juridic individual să fie legal, adică
să fie în conformitate cu dispoziţiile generale şi impersonale editate mai înainte, este
necesar ca toate elementele actului să fie în conformitate cu aceste dispoziţii. Elementele
unui act juridic sunt motivele, forma, obiectul şi scopul actului juridic.
Prin noţiunea sa, administraţia publică se prezintă ca un ansamblu sistematizat
de organe structurate după competenţa lor materială şi teritorială. Administraţia publică
poate fi definită ca activitatea de organizare şi de executare concretă a legilor,
care se realizează, în principal, de organele administraţiei publice şi în subsidiar şi
de celelalte organe ale statului, precum şi de organizaţii particulare de interes public.
În baza actualei Constituţii a Republicii Moldova, Guvernul exercită conducerea
generală a administraţiei publice. Dar nu toate unităţile administrative au aceeaşi
poziţie faţă de Guvern. Sub acest aspect sunt cel puţin trei situaţii posibile:
1. organe subordonate (direct sau indirect);
2. organe de stat centrale autonome;
3. organe locale autonome ale unităţilor administrativ-teritoriale.
Institutul de Stat de
Relaţii Internaţionale ANUAR ŞTIINŢIFIC
160
Controlul activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice nu este un

13
Revista Legea și Viața, aprilie 2017, LEGALITATEA - PRINCIPIU FUNDAMENTAL AL PROCESULUI ADMINISTRAȚIEI
MINISTERIALE DIN PERSPECTIVELE DREPTULUI COMPARAT, Valeriu GUREU, p. 29-33.

Pagină 10 din 21
scop în sine, ci urmăreşte realizarea cât mai eficientă a obiectivelor actelor decizionale
în conformitate cu sensul şi finalităţile legii, a cărei aplicare o asigură. Acest
scop se poate realiza numai în condiţiile în care controlul are eficienţă maximă.
Acesta se poate realiza numai cu respectarea condiţiilor care privesc toate fazele
controlului de la conceperea, pregătirea şi efectuarea acestuia şi până la stabilirea
măsurilor şi valorificarea concluziilor.
Pentru a asigura conformitatea activităţii organelor administraţiei publice cu
exigenţele stabilite de legislaţie este nevoie de instituirea unui vast şi complex control
asupra acestei activităţi. Deoarece unele organe ale administraţiei publice formează
un sistem ierarhic, devine posibilă existenţa unei game ample şi variate de
forme de control asupra acestor organe.
Controlul parlamentar vom încerca să-l definim prin trăsăturile sale caracteristice,
în baza mai multor criterii şi anume: controlul exercitat de Parlament asupra activităţii
Preşedintelui R. Moldova, asupra activităţii Guvernului şi tot în această secţiune
este prezentată şi instituţia avocatului parlamentar.
Principiul separaţiei puterilor, chiar şi în forma sa tradiţională, consacrată
de Constituţie, a presupus un control reciproc al puterilor, evident cu nuanţări
de la un regim politic la altul. Nici odată nu s-a contestat însă necesitatea unui
control parlamentar asupra “executivului” şi respectiv jurisdicţional asupra administraţiei
publice în ansamblu. La ora actuală, accentul în raporturile dintre
Parlament şi Guvern cade tocmai pe sarcinile de control ale Parlamentului, motiv
pentru care sunt create instituţii specializate de control, în genul Curţii de
Conturi.
Controlul parlamentar vizează întreaga activitate statală a tuturor autorităţilor
publice, realizându-se prin căi şi mijloace adecvate.
Parlamentul exercită controlul nu numai asupra Guvernului, ci şi asupra activităţii
Preşedintelui R. Moldova, a unor servicii publice, care nu fac parte din structura
Guvernului şi asupra activităţii administraţiei publice teritoriale, în formele şi limitele
prevăzute de lege.
Controlul exercitat de Parlament asupra activităţii Preşedintelui R. Moldova se
realizează prin trei modalităţi: a) control de plină competenţă, b) sesizări sau c) avize
şi aprobări prealabile.
În ţările cu regim parlamentar, Parlamentul poate în mod obişnuit nu numai să
declanşeze o acţiune penală împotriva primului ministru sau a unui ministru pentru
un eventual act ilegal, care ar întruni elementele constitutive ale unei infracţiuni specificate
de lege, ci să şi provoace demisia întregului cabinet sau a unui ministru prin
adoptarea unui vot de neîncredere.
Constituţia R. Moldova reglementează atât controlul parlamentar tradiţional sub
forma informărilor prezentate de Guvern şi celelalte organe ale administraţiei publice,
a întrebărilor şi interpelărilor, a dezbaterii rapoartelor şi declaraţiilor primuluiministru,
a dezbaterii rapoartelor unor organe centrale autonome, a analizelor în comisiile
permanente sau în comisiile de anchetă etc., cât şi un control parlamentar
prin intermediul unei autorităţi publice ce depinde de Parlament, fără a fi însă în
subordinea acestuia, cum este, de exemplu, Curtea de Conturi.
VOLUMUL IV Institutul de Stat de
Relaţii Internaţionale
161
Ţinând seama de limitările şi piedicile inerente controlului parlamentar asupra
legalităţii actelor administrative, dar şi de nevoia de a face uz, în cât mai mare măsură
şi în condiţii optime, de prestigiul organului reprezentativ al întregului popor la
asigurarea legalităţii în administraţia de stat, în unele ţări cu regim parlamentar, a
fost introdus aşa numitul sistem ombudsman. Aplicat pentru prima dată în 1809 în
Suedia, iar apoi în Finlanda, Danemarca, Norvegia, Noua Zelandă, Marea Britanie,
Pagină 11 din 21
Quebec (Canada) etc., iar recent în Spania, Polonia, Ungaria, România, acum el este
utilizat şi în R. Moldova. Instituţia ombudsmanului, (pe care legiuitorul moldovean
l-a denumit avocat parlamentar) a fost introdusă prin Legea cu privire la avocaţii
parlamentari, adoptată de Parlament în octombrie 1997. În R. Moldova instituţia
avocatului parlamentar este compusă din trei avocaţi parlamentari, egali în drepturi
şi cu atribuţii identice. Legea reglementează, totodată, caracteristicile, condiţiile şi
efectele activităţii exercitate de avocatul parlamentar în combaterea încălcărilor de
lege săvârşite de administraţia publică.
Avocaţii parlamentari, împreună cu personalul auxiliar, formează Centrul pentru
Drepturile Omului, în cadrul căruia unul dintre avocaţii parlamentari este ales şeful
Centrului.
Direcţiile prioritare ale activităţii Centrului sunt: examinarea plângerilor privitoare
la încălcarea drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor şi la repunerea
lor; analiza legislaţiei naţionale, elaborarea recomandărilor privind perfecţionarea şi
ajustarea ei la cerinţele convenţiilor, tratatelor şi pactelor internaţionale ratificate de
Republica Moldova; activitatea de propagare şi instruire a populaţiei în domeniul
drepturilor omului.
Funcţia principală a avocaţilor parlamentari este de a asigura respectarea drepturilor
şi libertăţilor cetăţeneşti în raporturile lor cu administraţia. Aşa cum s-a menţionat
deja, rolul său nu trebuie însă restrâns la exercitarea acestor atribuţii, ci el este
chemat, în acelaşi timp, să semnaleze lacunele legislative şi să-i educe pe cetăţeni în
scopul stabilirii unor relaţii amiabile cu administraţia.
Toate aceste măsuri generează formarea conştiinţei juridice a administraţiei de
stat şi-i determină pe funcţionării acesteia să se conformeze condiţiilor prevăzute de
normele de drept.
Controlul administrativ este alcătuit din: controlul administrativ intern şi controlul
administrativ extern.
După cum s-a menţionat anterior, controlul activităţii desfăşurate de autorităţile
administraţiei publice urmăreşte realizarea cât mai eficientă a obiectivelor trasate
prin actele decizionale în conformitate cu sensurile şi finalităţile legii, a cărei
aplicare o asigură. Acest scop se poate realiza numai cu îndeplinirea unor anumitor
condiţii.
Rolul controlului administrativ este de a asigura o cât mai deplină conformitate a
activităţii organelor administraţiei publice cu cerinţele şi obiectivele sociale exprimate
în legi, a căror executare se realizează de organele administraţiei publice. În
întregul sistem al administraţiei publice, prin control se asigură unitatea de scop şi
de acţiune, în primul rând, exercitarea întocmai a legii.
Făcând o analiză a mai multor definiţii ale controlului administrativ intern, am
ajuns la concluzia că controlul înfăptuit de către administraţia publică asupra ei
Institutul de Stat de
Relaţii Internaţionale ANUAR ŞTIINŢIFIC
162
însăşi poartă denumirea de control administrativ. Acesta este denumit şi “control
intern”. Controlul intern se realizează de compartimente sau funcţionari de decizie
asupra unor diviziuni structurale ori de funcţionari inferiori din interiorul aceleiaşi
autorităţi administrative. Deci subiectul superior care controlează şi subiectul inferior
controlat fac parte din aceeaşi autoritate a administraţiei publice.
Controlul general se exercită atât asupra actelor, cât şi asupra faptelor subordonaţilor
şi urmăreşte atât legalitatea, cât şi oportunitatea măsurilor luate de aceştia.
Competenţa de a exercita controlul intern general revine numai celor care deţin
funcţii de conducere din sistemul ierarhic al organului administraţiei publice. Controlul
priveşte deopotrivă legalitatea şi oportunitatea actelor şi faptelor celor controlaţi
şi are un caracter permanent, constituind o atribuţie de serviciu a conducătorilor.
Pagină 12 din 21
Cât priveşte controlul intern specializat, acesta este exercitat de anumite persoane
sau compartimente faţă de care cel controlat nu se află în raport de subordonare
ierarhic.
Controlul administrativ extern. Pornind de la faptul că controlul administrativ
extern, sau “controlul extern” se înfăptuieşte de autorităţi sau funcţionari de decizie
din afara organelor controlate, această formă a controlului administrativ se clasifică
în: controlul ierarhic; controlul de tutelă administrativă şi controlul specializat.
Controlul administrativ ierarhic sau controlul ierarhic se efectuează de către autorităţile
administrative ierarhic superioare asupra celor inferioare, în baza raportului
de subordonare dintre ele, ori de câte ori este nevoie, fără să fie prevăzut în vreun
text de lege. El apare ca o consecinţă a raporturilor de subordonare între cele două
organe şi se poate executa fie la sesizare, fie din oficiu.
Cu toate că autorităţile administrative descentralizate girează servicii publice independent
de autorităţile centrale, bucurându-se de o autonomie, totuşi această independenţă
nu este completă. O independenţă completă a autorităţilor descentralizate
ar aduce anarhia în stat. Autorităţile centrale au dreptul şi chiar datoria să aibă un
control asupra activităţii autorităţilor descentralizate. În sens larg, tutela administrativă
reprezintă o instituţie a dreptului public, în baza căreia autoritatea centrală a
administraţiei publice şi reprezentanţii legali ai acesteia au dreptul de a controla activitatea
autorităţilor publice autonome, descentralizate. În sens restrâns, controlul
tutelar este un control administrativ exercitat de organele centrale ale administraţiei
publice asupra administraţiei publice descentralizate.
Controlul administrativ extern specializat sau controlul specializat este tot un
control extern, dar realizat de către autorităţi ale administraţiei publice, instituţii publice
şi organe special constituite prin lege, care au atribuţie de control, la nivel central
şi local. Acest control se efectuează în cele mai diverse domenii şi sectoare de
activitate: financiar, sanitar, protecţia muncii, prevenirea şi stingerea incendiilor,
comerţ etc.
Spre deosebire de controlul ierarhic, controlul extern specializat este înfăptuit nu
de organe ierarhic superioare, ci de alte organe administrative. De aici (susţine prof.
I. Iovănaş) decurg două importante consecinţe:
- prima consecinţă este aceea că acest control nu se extinde asupra întregii activităţi
a organelor controlate, ci numai asupra anumitor aspecte precis determinate şi
care se încadrează în specificul activităţii organului de control;
VOLUMUL IV Institutul de Stat de
Relaţii Internaţionale
163
- a doua consecinţă, ce derivă din faptul că organul controlat nu este subordonat
organului de control, este că dreptul de control nu este subînţeles, ci trebuie prevăzut
expres în lege.
Controlul extern specializat este exercitat de:
- Inspecţii şi inspectorate de stat;
- Organe special constituite în acest scop, cum sunt: a) Curtea de Conturi,
b) Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi a Corupţiei.
Prin inspecţiile şi inspectoratele de stat organizate în cadrul lor, ministerele
exercită controlul de specialitate asupra acelor acte şi fapte ale organelor controlate
ce se încadrează în profilul organului de control. În aceste cazuri, precum şi în altele
asemănătoare, organele controlate nu sunt subordonate, din punct de vedere administrativ,
organelor de control.
Controlul extern specializat exercitat ca o activitate accesorie a unei competenţe
de ramură sau de domeniu se caracterizează prin faptul că este întotdeauna
circumscris la efectuarea de verificări şi constatări asupra acelor activităţi ale
organelor controlate care corespund competenţei principale ale organului de
Pagină 13 din 21
control.
Curtea de Conturi exercită în R. Moldova controlul asupra modului de formare,
de administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului
public.
Asigurarea supremaţiei legii de către organele justiţiei. Legea fundamentală,
în care a fost pentru prima data formulat clar principiul responsabilităţii administraţiei
faţă de persoane, a fost adoptă abia în 1994. Astfel, în art. 53 al Constituţiei
Republicii Moldova în vigoare se spune: “Persoana vătămată într-un drept al
său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului
pretins, anularea actului şi repararea pagubei”. Noţiunea de contencios administrativ
apare pentru prima dată, în Republica Moldova, în art.72 al Constituţiei
din 29 iulie 1994, unde printre domeniile reglementate de legi organice este
enumerat şi contenciosul administrativ.
După şase ani de când a fost prevăzută în Constituţie, parcurgând o cale anevoioasă,
la 10 februarie 2000 a fost adoptată Legea R. Moldova nr.793-XIV a contenciosului
administrativ.
Deoarece până în 2000 în R. Moldova nu aveam încă o lege a contenciosului
administrativ, necesitatea adoptării căreia rezulta din art. 72 al Constituţiei, la exercitarea
controlului judecătoresc al actelor administrative se aplicau exclusiv prevederile
procedurii civile, care, însă, după cum s-a subliniat în cadrul lucrărilor seminarului
multilateral de la Madrid din 13-15 noiembrie 1996, nu este cea mai potrivită
pentru litigiile de drept public.
Controlul judecătoresc direct al legalităţii actelor administrative exercitat în
baza Legii contenciosului administrativ în Republica Moldova.
Într-un stat întemeiat pe ordinea de drept, instituţia contenciosului administrativ
reprezintă forma democratică de reparare a încălcărilor legii de către organele şi autorităţile
administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor
individuale ale administraţilor.
Institutul de Stat de
Relaţii Internaţionale ANUAR ŞTIINŢIFIC
164
Înfiinţarea organelor de contencios administrativ se justifică şi prin faptul
că, de multe ori, organul emitent sau cel ierarhic superior, nu înlătură pe căile
specifice ale recursului graţios sau ale celui ierarhic, actele administrative emise
cu încălcarea regulilor de drept, prin care cei administraţi sunt vătămaţi în drepturile
lor.
Aceasta pentru că în realitate controlul legalităţii actelor administrative realizat
în cadrul administraţiei active echivalează cu un autocontrol, una din parţi fiind în
acelaşi timp şi judecător. Este însă evident că un asemenea control nu asigură în suficientă
măsură imparţialitatea soluţiei adoptate. De aceea, statul de drept impune cu
necesitate luarea unor măsuri complementare, având ca obiect instituirea unui control
jurisdicţionalizat al legalităţii activităţii executive.
În literatura de specialitate, unii autori disting două categorii de contencios
administrativ din punct de vedere al actului de voinţă al instanţei de contencios
administrativ, concretizată în hotărârea prin care se soluţionează litigiul dedus judecăţii,
în funcţie de competenţa ce se recunoaşte instanţelor judecătoreşti de contencios
administrativ: contenciosul administrativ de anulare şi contenciosul de
plină jurisdicţie.
În sens material, contenciosul administrativ din R. Moldova îmbrăţişează litigiile
juridice, în care cel puţin una din părţi este o autoritate publică sau un funcţionar
al acestei autorităţi, generate fie de un act administrativ, fie de nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Regimul juridic
Pagină 14 din 21
aplicabil în rezolvarea lor este reglementat de Legea cu privire la contenciosul
administrativ.
În sens formal, noţiunea de contencios administrativ relevă natura organelor
de jurisdicţie cărora le revine competenţa rezolvării litigiilor juridice dintre
administraţia de stat şi administraţi. Fiind atât de legat de activitatea practică,
cel de-al doilea sens al noţiunii contenciosului administrativ a fost adeseori
utilizat pentru a desemna numai litigiile care apar în legătură cu anumite acte
juridice ale administraţiei publice – actele administrative propriu zise sau actele
administrative de autoritate, soluţionate de anumite instanţe judecătoreşti
competente.
În sens formal, organele competente să rezolve respectivele litigii sunt următoarele:
Judecătoriile de sector şi municipale;
Tribunalele;
Curtea de Apel;
Curtea Supremă de Justiţie.
Pornind de la cele expuse, concluzionăm: contenciosul administrativ este o instituţie
de drept administrativ având ca obiect soluţionarea litigiilor dintre autorităţile
administrative şi administraţi, prin aplicarea unor reguli speciale aparţinând dreptului
public, litigii care se soluţionează de instanţele judecătoreşti, secţiile de contencios
administrativ.
Prin cuvântul contencios nu înţelegem o instanţă, ci rezolvarea unui litigiu, iar
contenciosul administrativ este rezolvarea unor litigii speciale în care administraţia
este parte sau care sunt cu privire la dreptul public.
VOLUMUL IV Institutul de Stat de
Relaţii Internaţionale
165
Bibliografie
1. L. Duguit, Traité de droit constitutionel, Vol. II, Paris, 1923 pag. 151 şi urm. şi vol. III,
Paris, 1923, pag.681.
2. P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934,vol.I, pag.3,4
3. M. Orlov, Ş. Belecciu, Controlul administrativ: Noţiuni generale, Legea şi viaţa, nr.2,
Chişinău, 2000, pag.12-14
4. E.D. Tarangul, Drept administrativ, Cernăuţi, 1944, pag.82.
5. M.Guy, Baraibant, Raport général présenté au séminaire du Madrid, au 13-15
novembere, 1996.
6. R.N. Petrescu, Drept administrativ, Editura “Cordial Lex”, Cluj-Napoca, 1997, vol. II,
pag.19
7. T. Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Editura Dacia, Cluj-
Napoca, 1992, pag. 156.
8. Alexandru Negoita, Legea contenciosului administrativ, revista DREPTUL N6/1991.
9. Maria Orlov, Importanţa contenciosului administrativ în asigurarea legalităţii şi ordinii
de drept, revista Administrarea publică, nr.4, Chişinău, 1997, pag.86
10. A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.I, Editura, Nemira, 1996, pag.382
11. V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura, All, Bucureşti, 1994, pag.7.
12. E.D. Tarangul, Curs de drept administrativ român, Bucureşti, 1936, p., 31.
13. Г.И. Костаки, В.П. Игнатиев, В.Т. Кушмир, Административное право, Книга 1-
Общая часть, Кишинев 2002.
14. В.С. Четвериков, Административное право, Учебное пособие, Москва 2005.
Prezentat la 12.05.2006

Pagină 15 din 21
Legalitate – oportunitate, raportul dintre acestea în actul administrativ şi
identificarea factorilor de risc în vederea asigurării bunei administrări – LOABUN
Această lucrare - ghid a fost realizat în cadrul proiectului LOABUN - „Legalitate –
oportunitate,raportul dintre acestea în actul administrativ şi identificarea factorilor de risc în
vederea asigurăriibunei administrări”, proiect câştigat și derulat în cadrul Competiției 2018 –
„Granturi pentru echipe interdisciplinare” lansat de Universitatea Transilvania din Braşov.

Avizat,
Coordonator științific,
Prof.univ. dr. Dana Tofan
Rezumat al tezei de doctorat
BUNA ADMINISTRARE ÎN SPAȚIUL ADMINISTRATIV EUROPEAN
Istoria omenirii este, de fapt,
istoria guvernării şi administrării popoarelor1.
1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureşti,
2005, p. XIV.

Uniunea Europeană are competenţa de a armoniza dreptul administrativ naţional, întărită în

prezent prin conţinutul art. 197 TFUE, care promovează cooperarea administrativă între
statele membre şi statele membre şi Uniune. S-a constatat astfel că atât CJUE cât şi legiuitorul
Uniunii au încercat să instituie standarde minime europene care să guverneze procedurile
administrative europene.

Statele membre ale Uniunii Europene împărtăşesc de regulă aceleaşi principii aplicabile
administraţiei publice şi aceeaşi nevoie comună de a implementa unitar dreptul Uniunii
Europene. În consecinţă, în sistemele juridice naţionale s-au produs modificări importante în
modul de abordare a procedurii administrative, urmărindu-se armonizarea reglementărilor
naţionale cu cele europene. Fiecare stat european a fost şi este interesat să construiască
pârghiile legale şi mecanismele procedurale cele mai potrivite pentru creşterea capacităţii
administrative, îmbunătăţirea managementului public şi schimbarea mentalităţii persoanelor
care îşi desfăşoară activitatea în administraţia publică, indiferent dacă sunt alese, numite sau
au câştigat un concurs de ocupare a unei funcţii publice, în sensul apropierii de cetăţean.

Aşadar, studierea principiilor aplicabile administraţiei publice, a procedurii administrative, a

modalităţilor de control a activităţii administraţiei publice şi a modalităţilor de creştere a
eficienţei, eficacităţii şi responsabilităţii în administraţia publică ar trebui să constituie o
prioritate a guvernelor statelor europene, în vederea realizării unei bune guvernări şi a unei
bune administrări.

Astfel, activitatea legislativă a instituţiilor Uniunii Europene, datorită faptului că

reglementările adoptate de instituţiile Uniunii au ca scop implementarea tratatelor Uniunii
Europene, are natură preponderent administrativă. Aceste reglementări formează acquis-ul
european ce trebuie respectat şi aplicat în toate statele membre şi care poate fi considerat un
element de convergenţă în spaţiul administrativ european . 7

De asemenea, interacţiunea dintre funcţionarii statelor membre şi funcţionarii Uniunii

Europene contribuie la stimularea înţelegerii comune a implementării reglementărilor Uniunii
Pagină 16 din 21
la nivel naţional şi a schimbului de bune practici la nivel administrativ.

Utilizarea aceloraşi principii în aplicarea dreptului naţional şi a celui comunitar de către

instituţiile statelor membre a atras în timp existenţa unor norme de drept administrativ
comune statelor europene membre ale Uniunii. Cu alte cuvinte, dreptul administrativ naţional
s-a europenizat şi s-au creat premisele Spaţiului Administrativ European.

Principiul legalității

Art. 6 din Codul administrativ consacră principiul legalității, pe

care îl definește în materie administrativă după cum urmează „Autoritățile
și instituțiile administrației publice, precum și personalul acestora, au
obligația de a acționa cu respectarea prevederilor legale în vigoare și a
tratatelor și a convențiilor la care România este parte”.

Cu titlu prealabil, notăm faptul că principiul legalității este consacrat la

nivel constituțional, cu titlu general în cuprinsul art. 1 alin. 5 din Constituția
României (sub forma principiului supremației legii/ dreptului) și cu titlu
special în cuprinsul art. 139 alin. 1 din Constituția României, dispoziții în
acord cu care „Impozitele, taxele și orice alte venituri ale bugetului de stat
și ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin
lege”, chiar textul legii fundamentale sugerând aplicabilitatea semnificativă
a acestui principiu în domeniul contenciosului administrativ și fiscal.

În materie fiscală, același principiu este reglementat cu titlu special în

cuprinsul art. 4 Cod proc. fisc., prevederi ce stabilesc că „(1) Creanțele
fiscale și obligațiile corespunzătoare ale contribuabilului/ plătitorului sunt
cele prevăzute de lege. (2) Procedura de administrare a creanțelor fiscale
se desfășoară în conformitate cu dispozițiile legii. Organul fiscal are
obligația de a asigura respectarea dispozițiilor legale privind realizarea
drepturilor și obligațiilor contribuabilului/ plătitorului sau ale altor
persoane implicate în procedură.”

Apreciem în acest context că prin definirea principiului legalității în Codul

Administrativ ca o obligație generală a destinatarului normei (instituții,
autorități publice și personalul acestora) în sensul de a respecta legea lato
sensu, Codul Administrativ nu face niciun pas înainte.

Considerăm noi că ar fi fost util ca în materie administrativă acest principiu

să se circumstanțieze în primul rând din perspectiva instituirii unei reguli a
partajării stricte de competențe între autoritățile și instituțiile
administrației publice (în sensul că fiecare autoritate și instituție publică va

Pagină 17 din 21
exercita atribuțiile ce îi sunt conferite prin actele normative sau statutele ce
îi guvernează activitatea, în limitele instituite prin lege).

O astfel de consacrare a principiului legalității ar fi fost utilă atât în procesul

de aplicare a legii, cât și în scopul de a realiza o coordonare logică, de
exemplu, cu art. 49 alin. 1 lit. a) Cod proc. fisc., ce reglementează nulitatea
actului administrativ-fiscal ca urmare a emiterii actului cu încălcarea
prevederilor legale privind competența.

Faptul că principiul legalității este aplicabil în dreptul administrativ, în

forma prezentată de noi anterior, este indiscutabil, însă a porni la
reglementarea acestui principiu în materie administrativă și a te opri la
instituirea unei obligații generale a autorităților publice, a instituțiilor
publice și a personalului acestora de respectare a legii, fără nicio
circumstanțiere care să fie utilă în interpretarea și aplicarea cadrului
normativ special este, credem noi, nepermis.

https://www.juridice.ro/652781/principiile-codului-administrativ-intre-utilitate-si-posibilitate-de-
asimilare-in-cadrul-mediilor-destinatare.html

Pagină 18 din 21
Administrația publică 2017. Culegere de acte normative

De Dan Constantin Mâță

10 apr. 2017
🔑VREAU CONT PREMIUM!
Doctrina și practica dreptului administrativ sunt constante în a afirma că una dintre
trăsăturile fundamentale ale acestei ramuri a dreptului public o constituie faptul că este
dominat de principiul legalității. Consacrat în anii Revoluției franceze, ca expresie a nevoii
de a limita și controla puterea etatică[1], acest principiu a fost aculturat treptat în
întregul sistem juridic continental, devenind în prezent „corolarul statului de drept”[2].
Astfel, impunerea legii ca fundament și limită în activitatea administrației publice poate fi
considerată drept un element esențial în modernizarea societății.

În doctrina clasică a dreptului administrativ, principiul legalității a fost analizat dintr-o

dublă perspectivă. Din punct de vedere material, acest principiu presupune regula că
toate actele normative trebuie să conțină dispoziții generale și impersonale, iar toate
actele individuale trebuie să fie în conformitate cu aceste dispoziții. Din punct de vedere
formal, principiul legalității are în vedere competența organului de la care emană norma
generală și impersonală, care trebuie să fie diferit de organul care acționează pe cale
individuală[4].
Privit în această cheie, principiul legalității nu avea aplicabilitate față de actele de gu ver-
nământ, prerogativele administrației în timp de război, actele de tutelă administrativă și
actele autorităților militare (legalitatea materială) și, respectiv, față de decretele-lege
(legalitatea formală). Toate aceste excepții de la aplicarea principiului legalității erau
explicate prin „nevoia dictată de interese de stat, ca administrația să aibă în anumite
cazuri o libertate mai mare de acțiune”[5].

În domeniul administrației publice locale, principiul legalității cunoaște și o reglementare

expresă în cuprinsul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale,
republicată[12], cu modificările și completările ulterioare. Potrivit acestei dispoziții
legale, „…”.
Având în vedere reglementarea actuală a principiului legalității, putem reține ideea com-
plexității surselor legalității, care nu pot fi restrânse exclusiv la lege, ca act juridic specific
Parlamentului. Din perspectiva activității administrației publice, principiul legalității are
un conținut structurat pe trei cerințe esențiale[13]:
a) legalitatea reprezintă limita acțiunii administrative, în sensul că actul administrativ nu
trebuie să contravină regulilor de drept generale și impersonale care îi sunt aplicabile;
b) legalitatea este fundamentul acțiunii administrative, prin faptul că administrația nu
poate acționa decât dacă este abilitată în acest sens printr-o normă de drept;
c) legalitatea obligă administrația publică să acționeze în sensul efectiv de respectare a
legii, ceea ce presupune aducerea la cunoștință publică a dispozițiilor actului normativ
prin publicare sau prin orice altă formă de comunicare.

Pagină 19 din 21
Fără cunoașterea temeinică a legii (în sensul larg al acestei noțiuni), nu se poate concepe
o bună și dreaptă administrație. Din această perspectivă, specialiștii în drept
administrativ au fost întotdeauna preocupați de asigurarea unor instrumente care să
vină în sprijinul personalului din administrația publică, a practicienilor din câmpul juridic,
profesorilor, studenților și, nu în ultimul rând, celor cărora le este destinată activitatea
administrației publice. În special în perioada interbelică, au fost publicate consistente
culegeri de legi specifice administrației publice, cuprinzând, în afară de actele normative,
și expuneri de motive, extrase din dezbaterile parlamentare, adnotări și indexuri
alfabetice. Unele dintre aceste lucrări sunt intitulate ambițios „coduri”, deși prin
conținutul lor nu cuprind decât o mică parte din vasta legislație a administrației publice
din România.

Amintim, în acest sens, Codul mic administrativ editat de Iuliu Moldovan (prim notar la

Cluj)[14], Codul administrativ editat de Simeon Ursu (vicepreședintele Asociației
Notarilor din România) și Ionel V. Vlad (notar)[15], Codul administrativ publicat în trei
volume între anii 1925 și 1927[16] de I.D. Panaitescu (director în Ministerul de Justiție),
Virgil Ionescu-Dârzeu (director în Ministerul de Interne) și A. Panaitescu (maior în cadrul
Comandamentului Corpului de Jandarmi) și, mai cu seamă, Codul administrativ
adnotat aparținând lui Paul Negulescu (profesor de drept public la Universitatea din
București), Romul Boilă (profesor de drept public la Universitatea din Cluj) și Gheorghe
Alexianu (profesor de drept public la Universitatea din Cernăuți)[17].
În ultimele decenii, s-a consolidat ideea codificării dreptului administrativ, abandonându-
se teoria tradițională conform căreia dreptul administrativ nu poate fi codificat ca
urmare a excesivei sale „mobilități”. Pornindu-se de la principiul că transparența
administrației „nu este de conceput fără norme clare, pe cât posibil unitare, cunoscute
de toată lumea”[18], doctrina de drept administrativ susține în mod argumentat
necesitatea codificării administrative. Asupra modului concret de realizare a acestui
proces, opiniile sunt diferite, propunându-se, de către majoritatea autorilor, o codificare
în etape, care să debuteze cu adoptarea unui Cod de procedură administrativă. Această
variantă este susținută și prin raportarea la dreptul comparat și, în special, la discuțiile de
la nivelul Uniunii Europene privind adoptarea unui cod de procedură administrativă. De
remarcat și existența proiectului ReNEUAL[19], care și-a propus „să elaboreze un cod de
procedură administrativă european care să reunească principiile europene prezente atât
în legislația europeană, cât și în jurisprudența Curții Europene de Justiție sub un set de
«norme standard privind procedurile administrative ale UE»”[20].
În legătură cu codificarea normelor de drept administrativ substanțial, s-a atras atenția
că România ar fi singurul stat european care ar opta pentru o astfel de soluție în
condițiile în care, în general, „statele europene evită codificarea dreptului administrativ
substanțial”[21]. Codul administrativ portughez din anul 1936, pornit din ideea de a
raționaliza dreptul administrativ prin crearea unor proceduri și norme unitare, deși este
oficial în vigoare, în prezent se aplică doar parțial[22].
La nivelul Guvernului României, în anul 2008 au fost aprobate Tezele prealabile ale
proiectului  Codului de procedură administrativă[23], iar în cursul anului 2016 au fost
aprobate și Tezele prealabile  ale proiectului Codului administrativ[24].
Până la concretizarea procesului de codificare administrativă, publicarea unor culegeri de
acte normative privind organizarea și funcționarea administrației publice rămâne un

Pagină 20 din 21
demers util, în condițiile în care navigarea prin acest labirint normativ este dificilă pentru
profesioniști dar, mai ales, pentru nespecialiștii în domeniu. Față de aceștia din urmă, se
pune problema accesibilității legii ca o exigență a principiului securității juridice.

Prezenta lucrare nu pretinde a fi o culegere exhaustivă. Un asemenea obiectiv este greu

de realizat, în condițiile în care spațiul normativ specific dreptului administrativ este în
continuă creștere și prezintă o complexitate sporită. Inflația normativă, criticată în mod
constant de autorii de drept administrativ, a cunoscut în ultimele două decenii
coordonate îngrijorătoare. Am încercat însă selectarea celor mai importante acte
normative care, prin incidența lor în practică, contribuie la aprofundarea mecanismului
de organizare, funcționare și control al administrației publice din România.

O parte semnificativă din aceste acte normative au fost adnotate cu dispoziții conexe,
hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decizii pronunțate în
interesul legii sau decizii ale instanței de contencios constituțional. La final, a fost
adăugat un index alfabetic, pentru a facilita identificarea noțiunilor relevante în corpul
lucrării.
[1] J. Raïciu, Légalité et nécessité, Thèse pour le doctorat, Les Éditions Domat-Montchrestien, Paris, 1933, p. 43.
[2] A. Van Lang, G. Gondouin, V. Inserguet-Brisset, Dictionnaire de droit administratif, 7e édition, Éditions Dalloz,
2015, p. 268.
[3] P. Negulescu, R. Boilă, Gh. Alexianu, Codul administrativ adnotat, Institutul de Arte Grafice „Vremea”, Buc.,
1930, p. X.
[4] E.D. Tarangul, Principiul legalității în dreptul administrativ român și francez, Extras din „Revista de Drept
Public”, anul IV, nr. 3-4, p. 3.
[5] Ibidem, p. 28.
[12] M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
[13] C.C. Manda, Teoria administrației publice, Ed. C.H. Beck, Buc., 2013, pp. 60-61.
[14] I. Moldovan, Codul mic administrativ, Imprimeria Minerva, Cluj, f.a., 563 p.
[15] S. Ursu, I.V. Vlad, Cod administrativ, Tipografia „Pax”, Târgu-Mureș, 1936, 336 p.
[16] I.D. Panaitescu, V. Ionescu-Dârzeu, A. Panaitescu, Codul administrativ, volumele 1-2, Imprimeria Statului,
Chișinău, 1925; vol. 3, Institutul de Arte Grafice „Graiul Românesc”, 1927.
[17] Această lucrare este net superioară celorlalte și prin faptul că reprezintă un comentariu amănunțit al Legii
pentru organizarea ministerelor din 2 august 1929 și a Legii pentru organizarea administrațiunii locale din 3
august 1929.
[18] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere. Organizarea administrativă. Funcția publică,
Ed. All Beck, Buc., 2005, p. 148.
[19] Acronim pentru „Research Network on EU Administrative Law”. A se vedea H.C.H. Hofmann, J.-P.
Schneider, J. Ziller, D.C. Dragoș (coordonatori), Codul ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene,
Traducere și adaptare: C. Codrescu, E. Rusu, I.-I. Prelipceanu, D.-M. Spărios, Ed. Universul Juridic, Buc., 2016.
[20] I. Toadere, D.C. Dragoș, Codificarea procedurii administrative în România, în context european, în Curierul
Judiciar, nr. 11/2016, p. 618.
[21] R. Carp, Este nevoie de un Cod administrativ care să conțiină totalitatea normelor de drept administrativ
substanțial sau doar de unificarea regulilor deja existente prin reglementări sectoriale? Necesitatea și
avantajele analizei de drept comparat, în Curierul Judiciar nr. 11/2016, p. 587.
[22] Ibidem, p. 587.
[23] H.G. nr. 1360/2008 priv. aprob. Tezelor prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă (M.
Of. nr. 734 din 30 octombrie 2008).
[24] H.G. nr. 196/2016 pt. aprob. Tezelor prealabile ale proiectului Codului administrativ (M. Of. nr. 237 din 31
martie 2016). Pentru un comentariu amănunțit, a se vedea D.A. Tofan, Tezele prealabile ale proiectului Codului
administrativ. Proiectul Codului administrativ. Câteva reflecții, în „Curierul Judiciar” nr. 11/2016,
pp. 591-605.

https://www.universuljuridic.ro/administratia-publica-2017-culegere-de-acte-normative/

Pagină 21 din 21