Principiile procedurii administrative

Cuvântul principiu vine din latinescul „principium”,

care înseamnă început, obârşie, având şi sensul de
element fundamental.
Principiile de drept sunt ideile conducătoare
(prescripţiile fundamentale) ale conţinutului tuturor
normelor juridice.
Un principiu se poate prezenta sub diferite forme: axiome,
deducţii, dar în special ca o generalizare de fapte
experimentale.
Atunci când generalizarea acoperă o totalitate a acestor fapte
experimentale, suntem în prezenţa unui principiu general.
Existenţa unor principii generale se impune ca necesară,
întrucât, principiile generale ale dreptului dau măsura
sistemului.
Pe de o parte, principiile dreptului trasează linia directoare
pentru sistemul juridic.
Pe de altă parte, principiile generale au rol şi în
administrarea justiţiei, întrucât, cei însărcinaţi cu aplicarea
dreptului trebuie să cunoască nu numai „litera legii”, ci şi
spiritul său, iar principiile de drept alcătuiesc chiar „spiritul
legii”.
Principiile generale ale procedurii administrative:

legalităţii;
eficienţei;
exercitării cu bună credinţă a competenţei;
egalităţii de tratament;
imparţialităţii;
proporţionalităţii;
motivării;
termene rezonabile;
accesul la justiţie;
transparenţei;
cooperării în realizarea sarcinilor administraţiei publice;
răspunderii pentru activitatea exercitată.
Principiul legalităţii constă, în esenţă, în necesitatea ca
întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice să se
desfăşoare pe baza legilor şi în conformitate cu acestea,
urmărindu-se punerea lor în executare.
Principiul legalităţii este reflectat în mod diferit în constituţiile
statelor membre ale Uniunii Europene, însă, indiferent de
modul de abordare, el se conturează ca o valoare de
constantă a statului de drept.
În Franţa, de exemplu, principiul legalităţii este sinonim cu
statul de drept.
Şi în Germania administraţia este obligată, conform
Constituţiei, să acţioneze cu obiectivitate şi cu respectarea
legii.
Principiul legalităţii, privit într-un sens restrâns, înglobează
două elemente: preeminenţa legii şi domeniul rezervat legii.
Principiul preeminenţei legii are în vedere supunerea
administraţiei legilor existente şi semnifică faptul că
administraţia nu poate lua nicio măsură care să contravină
legii.
Potrivit principiului existenţei unui domeniu rezervat legii,
administraţia nu poate acţiona decât dacă a fost abilitată să
o facă printr-o lege.
Introdus în legislaţia noastră pentru prima dată prin Legea nr.
69/1991 privind administraţia publică locală (abrogată),
principiul legalităţii priveşte organizarea şi funcţionarea
tuturor autorităţilor administraţiei publice locale.
Legea este o bază de referinţă în aprecierea administraţiei
publice.
Principiul legalităţii se aplică în administraţia publică privită
în toată complexitatea sa.
O atenţie deosebită este acordată şi principiului motivării, care
impune necesitatea ca autoritatea care emite un act administrativ
să arate, în mod expres, elementele de fapt şi de drept care
determină adoptarea deciziei respective.
Amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat,
iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de
circumstanţele fiecărui caz, după cum a decis Curtea de Justiţie a
Uniunii Europene.
Motivarea conferă actului transparenţă, particularii având
posibilitatea să verifice dacă actul este corect fundamentat,
permiţând realizarea controlului jurisdicţional.
În acelaşi timp, permite şi controlul prevăzut în protocoalele
încheiate cu privire la respectarea principiilor subsidiarităţii şi
proporţionalităţii.
În doctrină se susţine că principiul subsidiarităţii derivă din
gândirea romano-catolică, potrivit căreia problemele sociale,
politice şi umane trebuie sa-si găsească soluţia cât mai
aproape de individ, în interiorul comunităţii căreia acesta
aparţine, iar atunci când aceasta este depăşită, se poate apela la
eşalonul superior.
Tratatul de la Lisabona abrogă articolul 5 din Tratatul CE şi
înscrie principiul subsidiarităţii în articolul 5 din Tratatul UE.
Tratatul de la Lisabona înlocuieşte Protocolul din 1997
privind aplicarea principiilor subsidiarităţii şi
proporţionalităţii cu un nou protocol având acelaşi titlu, a
cărui noutate principală se referă la noul rol al parlamentelor
naţionale în controlul respectării principiului subsidiarităţii
(Protocolul nr. 2).
Potrivit Protocolului, fiecare instituţie a Uniunii Europene
asigură în permanenţă respectarea principiilor
subsidiarităţii şi proporţionalităţii astfel cum sunt definite
în Tratatul privind Uniunea Europeană.
Introducerea caracterului obligatoriu al motivării actelor
administrative, se apreciază în doctrina românească actuală,
„ar diminua riscul ca administraţia să ia decizii arbitrare,
abuzive şi ar deveni, în final, un factor de progres pentru
administraţie”.
La nivel european, în situaţia în care o decizie a unei instituţii
nu îndeplineşte obligaţia legală de motivare, orice persoană
sau instituţie, organ, oficiu sau agenţie se poate adresa Curţii
de Justiţie printr-o acţiune în anularea acesteia, în temeiul art.
263 din TFUE.
Utilitatea motivării deciziilor prezintă un triplu interes.
Astfel, aducerea la cunoştinţă a motivelor înseamnă a explica
decizia şi, deci, a evita conflictele posibile dintre administraţie
şi administraţii pe care îi serveşte.
Pe de altă parte, obligaţia motivării determină administraţia
să nu ia decizii pentru raţiuni care nu pot fi aduse la
cunoştinţa opiniei publice, astfel încât administraţia să se
călăuzească în activitatea sa de norme morale.
De asemenea, motivarea permite un control eficient al
superiorului ierarhic asupra conţinutului deciziei, precum şi
un control jurisdicţional riguros al instanţelor de contencios
administrativ.
La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene se constată
tendinţa generală de a impune autorităţilor publice obligaţia de
a-şi motiva actele.
În preambulul Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii
Europene se prevede că Europa reunită doreşte să
aprofundeze caracterul democratic şi transparent al vieţii sale.
Prin urmare, se poate spune că postura participativă la viaţa
socială a cetăţeanului este legată obligatoriu de principiul
transparenţei, iar cea mai importantă cale de a conferi
viabilitate acestor principii este chiar instituirea obligativităţii
motivării actelor autorităţilor publice.
În România, în baza consacrării constituţionale a principiului
transparenţei procedurii administrative (cu excepţiile impuse
de art. 53 din Constituţie), Legea nr. 24/2000 privind normele
de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative
consacră motivarea ca o condiţie de legalitate a acestor acte.
Transparenţa reprezintă una dintre condiţiile unui regim
democratic.
Ea apare ca o consecinţă firească a reflectării, la acest nivel, a
unora dintre drepturile fundamentale ale cetăţenilor, cum sunt,
printre altele, libertatea de exprimare, prevăzută la art. 30 din
Constituţia României dar, mai ales, dreptul la informaţie,
stabilit de art. 31 alin. (1) şi (2).
Transparenţa administrativă presupune cunoaşterea de către
cetăţeni a actelor şi acţiunilor autorităţilor publice.
Însă pentru ca o activitate să fie cunoscută, aceasta trebuie
făcută publică.
Accesul la documentele autorităţilor publice „pare să fie o
condiţie şi o manifestare a transparenţei administrative”,
constituind, totodată, o modalitate prin care cetăţenii
supraveghează acţiunile administrative, dar este echivalent, în
primul rând cu „dreptul de a şti” al cetăţenilor.
Principiul proporţionalităţii este consacrat în mod expres în
art. 5 alin. (3) din Tratatul de la Maastricht.
Principiul proporţionalităţii este prevăzut de Constituţia
României, în art. 53, referitor la restrângerea exerciţiului unor
drepturi şi libertăţi.
Potrivit acestui principiu, mijloacele folosite de autorităţi
trebuie să fie proporţionale cu scopul lor.
Acţiunea administrativă trebuie să decurgă în mod
proporţional cu procesul, neprivând cetăţenii de niciun drept
care să ducă la atingerea scopului propus.
Principiul proporţionalităţii se regăseşte şi în Codul european
al bunei conduite administrative, care stipulează că în
„adoptarea deciziilor, funcţionarul se va asigura că măsurile
luate sunt proporţionale cu scopul urmărit” .
De asemenea, „funcţionarul va evita limitarea drepturilor
cetăţenilor sau impunerea unor obligaţii în sarcina acestora,
în cazul în care aceste limitări ori sarcini nu se află într - un
raport rezonabil cu scopul acţiunii urmărite”.
În momentul luării deciziilor, funcţionarul trebuie să respecte
justul echilibru între interesul persoanelor private şi interesul
public general.
Dacă în dreptul naţional principiul proporţionalităţii se aplică
în domenii precum exproprierea, legitima apărare, excesul
de putere, în dreptul european aplicarea sa este legată de
limitele competenţelor instituţiilor şi mijloacele prin care
aceste competenţe se realizează.
Imparţialitatea şi independenţa impun funcţionarului public să
se abţină de la orice formă de tratament diferenţiat.
Interdicţia discriminării impune respectarea principiului
egalităţii de către funcţionari.
Termenul rezonabil pentru adoptarea deciziei impune
funcţionarului ca deciziile, precum şi cererile să fie soluţionate
într-un termen rezonabil, prevăzându-se şi un termen maxim
care nu poate fi depăşit.
Cele mai frecvente probleme legate de transparență care au
fost aduse la cunoștința Ombudsmanului vizează refuzul
instituțiilor de a acorda acces la documente și/sau la
informații, ședințele care au loc cu ușile închise, precum și
modul netransparent în care sunt desemnați membrii
grupurilor de experți ai UE.
Accesul public la documente este unul dintre drepturile
garantate de Carta drepturilor fundamentale a UE.
 1. Etapele procedurii administrative
1. Iniţierea procedurii

Autoritatea publică iniţiază procedura administrativă din

oficiu, în temeiul legii sau ordinului autorităţii publice ierarhic
superioare, respectiv în urma unei petiţii.
În condiţiile legislaţiei speciale privind fundamentarea
deciziilor administrative prin intermediul politicilor publice,
procedurile administrative care au ca finalitate
adoptarea/emiterea de acte normative sau realizarea anumitor
operaţiuni administrative sunt condiţionate de elaborarea şi
adoptarea propunerilor de politici publice.
Etapele sau fazele procedurii administrative sunt, în general,
etapele parcurse de către actele administrative ca
„instrumente de realizare a administraţiei”, etape ce au
determinări specifice fiecărei forme pe care administraţia o
cunoaşte: activă, consultativă, deliberativă sau jurisdicţională.
 2. Părţile procedurii administrative

Parte în procedura administrativă este autoritatea publică,

orice persoană care a solicitat iniţierea procedurii sau
împotriva căreia procedura a fost iniţiată, respectiv
persoanele care au dreptul să participe în cadrul procedurii
pentru apărarea drepturilor sau intereselor lor legitime.
Capacitatea persoanelor fizice sau juridice de a participa în
cadrul procedurii administrative este cea prevăzută de Codul
civil şi de Codul de procedură civilă.
Totodată, orice persoană care poate beneficia sau poate fi
afectată direct ca rezultat al procedurii are dreptul de a fi
parte a procedurii, se precizează în art. 30 alin. (3) din
Proiectul Codului de procedură administrativă.
După cum reiese din proiectul Codului de procedură
administrativă, autoritatea publică este obligată să introducă
în procedura administrativă, din oficiu sau la cerere,
persoanele ale căror drepturi sau interese legitime pot fi
afectate ca rezultat al procedurii.
Dacă autoritatea publică are cunoştinţă de astfel de persoane,
le informează despre iniţierea sau derularea procedurii.
 3. Termenele în procedura administrativă

Art. 46 alin. (1) din Proiect precizează că termenul general în

care o procedură administrativă trebuie finalizată este de 30
zile calendaristice, socotit de la:
a) data prevăzută în lege pentru exercitarea unei atribuţii
determinate;
b) data înregistrării solicitării de către autoritatea publică
ierarhic superioară sau de control;
c) data înregistrării petiţiei sau de la data la care petiţia a fost
transferată autorităţii publice competente.
Termenul se socoteşte încheiat în cea de-a 30-a zi
calendaristică şi include ziua de pornire.
În cazul în care ultima zi a termenului este o zi nelucrătoare
sau sărbătoare legală, termenul se prelungeşte până în prima zi
lucrătoare.
Termenul poate fi prelungit în mod excepţional, de către
conducătorul autorităţii publice, pentru motive justificate
legate de complexitatea obiectului procedurii administrative,
cu maximum 15 zile calendaristice.
Această prelungire are efect doar dacă este comunicată în scris
celor interesaţi, în termenul de 30 de zile, odată cu motivele
prelungirii.
În acelaşi timp, în cadrul termenului de finalizare a procedurii
administrative, autoritatea publică poate stabili termene
rezonabile pentru diferite etape ale procedurii.