ANALIZA CONCEPTUALĂ A MECANISMULUI DE REALIZARE A DREPTULUI

DISCREȚIONAR DE CĂTRE INSTITUȚIILE EUROPENE

În exercitarea atribuţiilor ce le revin, autorităţile publice, dispun, de regulă, de o anumită
marjă de libertate, de o posibilitate de apreciere sau, cu alte cuvinte, de ceea ce o întreagă
doctrină a indentificat sub denumirea de putere discreţionară.
Doctrina românească, dar mai ales cea franceză, acordă atenţie prioritară cercetării puterii
discreţionare a administraţiei, deci, în principal, asupra una dintre cele trei funcţii ale statului,
deşi majoritatea autorilor au identificat şi la nivelul legislativului şi judiciarului un astfel de
fenomen.
Problema puterii discreţionare a administraţiei în opinia unui reputat specialist se pune
abia în statul modern. La baza organizării acestuia stă principiul legalităţii, iar puterea
discreţionară este o abatere de la acest principiu.1
În statul legal, caracterizat prin existenţa unei puteri de reglementare autonomă,
principiul legalităţii presupune necesitatea unui raport strict de conformitate a acetlor
administrative cu legea. Prin urmare, legea ar trebui sa fie nu doar limita activităţii executive, dar
şi condiţia ei, organele admnistrative marginindu-se doar la executarea legilor. Cu alte cuvinte, s-
a remarcat în doctrină, “executivul nu poate face tot ceea ce nu este explicit interzis, el nu trebuie
sa faca decât ceea ce îi este explicit permis”.2
La nivelul statelor europene, conceptul puterii discreționare este pe larg abordat în
colaborare cu principiul legalității. Astfel, în Franţa, potrivit opiniei prof. Andre de Laubadere,
legalitatea este subînţeleasă în sens larg, potrivit noţiunii clasice de dispoziţie legală, ca fiind
orice constrângere legală/juridică căreia executivulise supune: Principiul legalităţii aplicat
administraţiei, exprimă deci regula potrivit căreia, aceasta înseamnă că executivul trebuie să
acţioneze în conformitate cu legea scrisă (Constituţia, statutele, regulamentele).3
În Marea Britanie, legalitatea conduitei administrative este garantată parţial prin
mijloacele doctrinei „ultra vires”: dacă executivul acţionează în afara sferei în care este autorizat
să o facă, acţiunea sa este „ultra vires” şi, de aceea, ilegală.4
În Belgia, dominaţia legii este un principiu universal recunoscut. Administraţia belgiană
este supusă legii, adică principiului legalităţii. Aceasta înseamnă că autorităţile publice sunt

1
Tarangul E.D., Puterea discreţionara a administraţiei, Revista de drept public, 1936, nr. IX, pg. 159.
2
Deleanu I., Enache M., Premisele şi mecanismele statului de drept, Revista Dreptul nr. 12, 1993, p.7.
3
Andre de Laubadere. Tratat de drept administrativ, Ediţia a 9-a, vol. 1, Paris:1984, p.275, apud: Gureu V.,
Legalitatea - principiu fundamental al rocesului administrării ministeriale din perspectiva dreptului comparat.
Institutul de Relaţii Internaţionale din Moldova. Revistă ştiinţifico-practică Nr.2/2015, p.271.
4
Alexandru I., Drept administrativ comparat. Ediţia a II-a revăzută şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti: 2003,
p.270.
supuse legii obiective; ele trebuie să asigure aplicarea legii şi puterile lor sunt circumscrise de
către lege.5
În mod corespunzător, în toate statele Uniunii Europene, Executivul este supus Legii sau
oricare ar fi termenul specific desemnat pentru legislaţia parlamentară.6
În ceea ce priveşte diversele organisme ale Uniunii Europene, acestea sunt împuternicite
să acţioneze numai în sfere specific desemnate, care sunt stabilite în prevederi formale şi precis
definite. Mai mult decât atât, ele au la dispoziţia lor un sistem complet de protecţie a drepturilor,
în care Curtea de Justiţie Europeană reprezintă elementul central. Prin urmare, există o unitate de
vederi a statelor membre până acolo încât conceptul de stat guvernat de lege în termenii cei mai
generali a fost realizat, în sensul că orice exercitare a puterii executive trebuie discreţionată şi
limitată de către lege.7
Deşi problematica puterii discreţionare este studiată cu precădere de dreptul
administrativ, dreptul de apreciere în exercitarea unor atribuţii reprezintă o realitate întâlnită în
activitatea tuturor autorităţilor statului. Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem şi unică
autoritate legiuitoare, dispune de cele mai largi limite pentru a-şi manifesta puterea discreţionară,
care se identifică din însăşi caracterizarea actului legislativ. Necesitatea de a legifera într-o
anumită materie, alegerea momentului legiferării, alegerea momentului de punere în aplicare a
legii, prin fixarea de către legiuitor a datei de aplicaţiune a legii, revizuirea legislaţiilor
anterioare, restrângerea activităţilor sociale de la libera şi necontrolată lor desfăşurare şi
supunerea lor normelor şi sancţiunilor legii, cuprinsul actului legislativ etc., dovedesc suverana şi
discreţionara apreciere a funcţiunii organului legislativ.
Puterea discreţionară există şi în activitatea instanţelor judecătoreşti. Judecătorul este
obligat să hotărască numai atunci când este sesizat, în limita sesizării. Dincolo de aceasta se
manifestă dreptul de apreciere suveran al faptelor, dreptul de a interpreta legea, dreptul de a fixa
o pedeapsă minimă sau una maximă, de a acorda sau nu circumstanţe atenuante, de a stabili
cuantumul despăgubirilor etc. Exercitarea acestor competenţe nu înseamnă altceva decât putere
discreţionară.
Depăşirea limitelor puterii discreţionare semnifică încălcarea principiului legalităţii sau
ceea ce în legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă se numeşte a fi exces de putere. Excesul de putere
în activitatea organelor statului este echivalent cu abuzul de drept, deoarece semnifică
exercitarea unei competenţe legale fără să existe o motivare rezonabilă sau fără să existe un

5
Dembour J. Drept administrativ, Ediţia a 3-a, nr.9, Liege: 1978, p.275, apud: Gureu V., Legalitatea - principiu
fundamental al rocesului administrării ministeriale din perspectiva dreptului comparat. Institutul de Relaţii
Internaţionale din Moldova. Revistă ştiinţifico-practică nr.2/2015, p.271.
6
Gureu V., Legalitatea - principiu fundamental al rocesului administrării ministeriale din perspectiva dreptului
comparat. Institutul de Relaţii Internaţionale din Moldova. Revistă ştiinţifico-practică Nr.2/2015, p.269.
7
Gureu V., op.cit., p.269.
raport adecvat între măsura dispusă, situaţia de fapt şi scopul legitim urmărit. Problematica
excesului de putere formează cu precădere obiectul doctrinei legislaţiei şi jurisprudenţei
administrative. Astfel, jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ din alte state a
delimitat libertatea de decizie a administraţiei de excesul de putere. Consiliul de Stat francez
foloseşte conceptul de „eroare manifestă de apreciere”, pentru a desemna situaţiile în care
administraţia depăşeşte, prin actele juridice adoptate, puterea discreţionară. Instanţele
administrative germane pot anula actele administrative pentru exces de putere sau pentru „uzul
greşit al puterii”. În astfel de situaţii, actele juridice ale administraţiei au aparenţă de legalitate,
deoarece sunt adoptate în limitele competenţei stabilite de lege, însă excesul de putere constă în
faptul că actele administrative sunt contrare scopului legii.
Sub aspect conceptual, termenul de puterea discreţionară presupune puterea pe care o are,
autoritatea publică, în baza legii, să hotărască fie necesitatea actului însuşi, fie cuprinsul lui, fie
momentul alcătuirii lui, în funcţie de interesul general pe care trebuie sa-l satisfacă continuu si
permanent, serviciul public.
Într-o altă definiție, puterea discreţionară a adminsitraţiei este identificată cu competenţa,
fiind definită ca reprezentând puterea de a alege intre mai multe decizii sau mai multe
comportamente la fel de conforme cu legea.8
În concluzie, fondul noţiunii rămâne acelaşi pentru toţi autorii şi el consta în marja de
libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi astfel că în vederea atingerii scopului indicat
de legiuitor să poate recurge la orice mijloc de acţiune în limitele competenţei sale.9
Controlul limitelor acestei libertăţi de apreciere, a dreptului discreționar, se realizează
prin mecanismul controlului jurisdicţional. Extinderea constantă a limitelor controlului exercitat
de judecătorul administrativ asupra limitelor libertăţii de apreciere a administratorului în luarea
unei decizii a determinat aprecierea problemei puterii discreţionare a administraţiei ca fiind una
din probleme cele mai importante ale dreptului administrativ în toate ţările lumii la ora actuală.
Ea se afla astfel în centrul dreptului administrativ şi al implicaţiilor sale politice.
Conceptul de realizare a puterii discreționare, așa cum nu trebuie limitat structural și
funcțional doar la autoritatea publică executivă/administrativă ci și la cea legislativă, la fel,
puterea discreționară nu urmează a fi limitată la sistemul de drept național ci poate fi analizată
inclusiv din punct de vedere a activității unor structuri supranaționale, cum ar fi instituțiile
Uniunii Europene.
În continuare vom aborda modalitatea de realizare a puterii discreționare de către așa
instituții europene ca: Parlamentul, Consiliul, Comisia, Banca Centrală Europeană, Consiliului

8
Teodoroiu I., Teodoroiu S.M., Legalitatea oportunităţii şi principiul constituţional al proporţionalităţii, Revista
Dreptul, nr.7, 1996, p.39.
9
Tofan D.A., Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999, p.22.
European, legalitatea exercitării acestei puteri fiind verificată de către Curtea de Justiție a
Uniunii Europene.
Parlamentul are trei roluri principale.10
Rol legislativ. Adoptă legislația Uniunii Europene, împreună cu Consiliul Uniunii
Europene, pe baza propunerilor Comisiei Europene. Ia decizii cu privire la acordurile
internaționale. Ia decizii cu privire la extinderea UE. Revizuiește programul de lucru al Comisiei
și îi cere să propună acte legislative.
Rol de control. Exercită control democratic asupra tuturor instituțiilor Uniunii Europene.
Alege președintele Comisiei și aprobă colegiul comisarilor în ansamblu. Poate recurge la o
moțiune de cenzură, obligând Comisia să demisioneze. Acordă descărcarea de gestiune, adică
aprobă modul în care s-a cheltuit bugetul Uniunii Europene. Analizează petițiile cetățenilor și
formează comisii de anchetă. Discută politicile monetare cu Banca Centrală Europeană.
Adresează interpelări Comisiei și Consiliului. Participă la misiuni de observare a alegerilor.
Rol bugetar. Stabilește bugetul Uniunii Europene, împreună cu Consiliul. Aprobă bugetul
pe termen lung al Uniunii Europene („cadrul financiar multianual”).
Consiliul Uniunii Europene exercită puterea discreționară în domeniul adoptării
legislației europene și coordonării politicilor Uniunii Europene. Consiliul Uniunii
Europenenegociază și adoptă legislația UE, împreună cu Parlamentul European, pe baza
propunerilor înaintate de Comisia Europeană; Coordonează politicile țărilor UE; Elaborează
politica externă și de securitate a Uniunii Europene, plecând de la orientările Consiliului
European; Încheie acorduri între Uniunea Europeană și alte țări sau organizații internaționale;
Adoptă bugetul anual al Uniunii Europene, în colaborare cu Parlamentul European.11
Consiliul European12 reunește liderii Uniunii Europene pentru a stabili agenda politică a
Uniunii. Acesta reprezintă cel mai înalt nivel de cooperare politică între țările Uniunii Europene.
Stabilește orientarea generală și prioritățile politice ale Uniunii Europene, dar nu adoptă acte
legislative. Tratează chestiuni complexe și sensibile care nu pot fi soluționate la niveluri mai
joase de cooperare interguvernamentală. Definește politica externă și de securitate comună a UE,
ținând cont de interesele strategice ale Uniunii și de implicațiile în domeniul apărării.
Desemnează și numește candidați la anumite posturi de importanță majoră la nivelul Uniunii
Europene, cum ar fi BCE și Comisia.

10
Parlamentul European. Prezentare generală. (on line) (accesat la 17.05.2020) disponibil pe:
https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-parliament_ro.
11
Consiliul Uniunii Europene. Prezentare generală. (on line) (accesat la 17.05.2020) disponibil pe:
https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/council-eu_ro.
12
Consiliul European. Prezentare generală. (on line) (accesat la 17.05.2020) disponibil pe:
https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-council_ro.
 Comisia Europeană13 este organul executiv al Uniunii Europene, independent din punct
de vedere politic. Este responsabilă cu elaborarea de propuneri de noi acte legislative și cu
punerea în aplicare a deciziilor Parlamentului European și ale Consiliului Uniunii Europene.
Propune noi acte legislative
Comisia este singura instituție a Uniunii Europene abilitată să propună acte legislative, pe
care le înaintează spre adoptare Parlamentului și Consiliului, având ca scop: protejarea
intereselor Uniunii Europene și ale cetățenilor săi cu privire la chestiuni care nu pot fi abordate
în mod eficient la nivel național soluționarea unor chestiuni tehnice prin consultarea experților și
a cetățenilor.
Gestionează politicile Uniunii Europeneși alocă fonduri europene. Stabilește prioritățile
de cheltuieli ale Uniunii Europene, împreună cu Consiliul și Parlamentul. Elaborează bugetele
anuale în vederea aprobării de către Parlament și Consiliu. Controlează cheltuielile, care sunt
verificate de Curtea de Conturi.
Garantează respectarea legislației Uniunii EuropeneAlături de Curtea de Justiție, Comisia
are responsabilitatea de a se asigura că legislația Uniunii Europenese aplică în mod adecvat în
toate statele membre.
Reprezintă Uniunea Europeană scena internațională. Se exprimă în numele tuturor țărilor
din UE în cadrul instanțelor internaționale, în special în domeniul politicii comerciale și al
ajutorului umanitar.
Negociază acorduri internaționale în numele Uniunii Europene.
Banca Centrală Europeană (BCE) 14
gestionează moneda euro și trasează și pune în
aplicare politica economică și monetară a Uniunii Europene. Scopul său principal este să
mențină stabilitatea prețurilor, sprijinind astfel creșterea economică și crearea de locuri de
muncă. Fixează rata dobânzilor la care acordă credite băncilor comerciale din zona euro,
controlând astfel masa monetară și inflația. Gestionează rezervele valutare străine din zona euro,
precum și cumpărarea și vânzarea de valută pentru a echilibra cursurile de schimb. Se asigură că
instituțiile și piețele financiare sunt supravegheate corespunzător de către autoritățile naționale și
că sistemele de plăți funcționează corect. Garantează siguranța și soliditatea sistemului bancar
european. Autorizează tipărirea de bancnote euro de către țările din zona euro. Monitorizează
evoluția prețurilor și evaluează riscul pe care aceasta îl poate reprezenta pentru stabilitatea
prețurilor.
Curtea de Conturi a Uniunii Europene.15

13
Comisia Europeană. Prezentarea generală. (on line) (accesat la 18.05.2020) disponibil pe:
https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-commission_ro./
14
Banca Centrală Europeană. Prezentarea generală. (on line) (accesat la 18.05.2020) disponibil pe:
https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-central-bank_ro.
 În calitatea sa de auditor extern independent, Curtea Europeană de Conturi apără
interesele contribuabililor din Uniunea Europeană. Nu dispune de puteri juridice, dar are
misiunea de a îmbunătăți gestionarea bugetului Uniunii Europene de către Comisia Europeană și
de a raporta pe marginea situației financiare a Uniunii.
1. Auditează veniturile și cheltuielile UE, pentru a verifica dacă fondurile au fost colectate și
cheltuite corect, dacă au fost utilizate în așa fel încât să producă valoare adăugată și dacă au
fost contabilizate corespunzător.
2. Verifică toate persoanele și organizațiile care gestionează fonduri ale Uniunii Europene,
efectuând inclusiv controale la fața locului în instituțiile Uniunii Europene (în special în
cadrul Comisiei Europene), în țările membre și în țările care primesc ajutor din partea
Uniunii Europene.
3. Formulează constatări și recomandări în rapoartele de audit, destinate Comisiei Europene și
guvernelor naționale.
4. Raportează suspiciuni de fraudă, corupție sau alte activități ilegale către Oficiul European de
Luptă Antifraudă (OLAF).
5. Elaborează un raport anual pentru Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene, pe
care Parlamentul îl examinează înainte de a decide dacă să aprobe sau nu modul în care
Comisia gestionează bugetul Uniunii Europene.
6. Publică avize formulate de experți, menite să ajute factorii politici să ia cele mai bune decizii
pentru o utilizare cât mai eficientă și transparentă a fondurilor europene.
În realizarea competențelor menționate, instituțiile europene emit o serie de acte
administrative și realizează o serie de acțiuni în regim de putere publică, acte a căror legalitate
trebuie să fie susceptibilă de a fi verificate prin prisma unui mecanism eficient de control
judiciar, mecanism care la caz este realizat de Curtea de Justiție a Uniunii Europene.

15
Curtea Europeană de Conturi. Prezentarea generală. (on line) (accesat la 18.05.2020) disponibil pe:
https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-court-auditors_ro.