Sunteți pe pagina 1din 130

Universitatea OVIDIUS Constana Departamentul ZI Facultatea de Drept i Stiine Administrative Specializarea Drept Forma de nvmnt ZI Anul de studiu I Semestrul

II Valabil ncepnd cu anul universitar 2011-2012

Caiet de Studiu Individual


pentru Drept administrativ I

Coordonator disciplin:Lect.univ.dr.Adrian Stoica-Constantin

Partea I. Noiuni generale despre administraia public i dreptul administrativ Consideraii introductive privind dreptul administrativ i administraia public 1.Dreptul administrativ ramur a dreptului public A)Definiia dreptului administrativ Dreptul romnesc este un drept unitar. Aceast unitate rezultnd din unicitatea sursei sale de creaie, se prezint ntr-o diversitate a domeniilor de reglementare a relaiilor sociale. Normele juridice, n principiu, se grupeaz n funcie de specificul relaiilor pe care le reglementeaz. Dac avem n vedere cele doua mari diviziuni ale dreptului, n drept public i drept privat, vom ntelege mai repede de ce dreptul administativ se plaseaz, ca ramur de drept, n cadrul dreptului public. Instituiile juridice nu sunt toate de acelai fel, ele se difereniaz prin natura lor, prin scopul urmrit, prin mijloacele care li se pun la dispoziie. Natura interesului reglementat de fiecare instituie juridic (privit ca ansamblu de norme juridice cu obiect de reglementare aproape omogen, n cadrul unei ramuri de drept) au o mare valoare n stabilirea limitelor unei ramuri de drept sau a drep- tului public ori a dreptului privat. Caracteristica generala a dreptului este aceea c se ocup de reglementarea intereselor publice generale. Structura celor dou mari ramuri ale dreptului, cel privat i cel public, s-a realizat nc din antichitate. Aceast distincia a fost magistral exprimat de Ulpian1 Publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum est quod ad singulorum utilitatem pertinent(Dreptul public este cel care se refer la organizarea statului roman, iar dreptul privat-la interesele fiecruia). Dup cum se tie, un stat de drept este consituit pe cele trei puteri i anume: puterea legislativ, executiv i judectoreasc. Constituia, legea fundamental, este cea care reglementeaz modul de organizare a puterilor statului. n acest sens, Constituia Romniei, revizuit i republicat2, consacr aceast organizare prin dispoziiile fundamentale ale art.1 alin.(4) n sensul c, Statul se organizeaz potrivit principiului separaiei i
1

Gnaeus Domitius Ulpianus(n.170-d.228), cunoscut i sub numele de Ulpian, a fost unul din cei mai mari juriti romani.Este considerat fondatorul diviziunii dreptului ntre jus civile(drept civil) i jus publicum(drept public). 2 Constituia Romniei a fost adoptat de Adunarea Consituant din 21 noiebrie 1991 i prin referendumul naional din 8 decembrie 1991. A fost modificat i completat prin Legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003.

echilibrului puterilor-legislativ, executiv i judectoreasc - n cadrul democraiei constituionale. Dreptul administrativ reglementeaz activitatea unei puteri a statului, puterea executiv sau administrativ. Comparativ, administraia se prezinta ca puterea cea mai dinamic a statului, normele juridice aplicabile administraiei fiind supuse unui proces necontenit de adaptare. Dreptul administrativ, ca ramur a dreptului public cuprinde ansamblul de norme juridice privind crearea, organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice. Dreptul administrativ constituie cadrul legal de desfurare a activitii administraiei, normele sale conferind administraiei publice puteri, prerogative care nu exista la normele de drept ce reglementeaza relaiile dintre particulari(n dreptul privat). Aceast caracteristic face din raporturile juridice administrative raporturi de subordonare, de inegalitate a prilor, fiindc dreptul administrativ acioneaz n regim de putere public, normele sale avnd caracter imperativ. Dreptul administrativ, ca drept aplicabil administraiei, poate fi definit ca fiind ramura dreptului public care reglementeaz raporturile din sfera administraiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoriti publice, cu particularii, cele care privesc organizarea i funcionarea ei , precum i pe cele de natur conflictual, dintre administraie, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte. Ramura dreptului administrativ, reprezint obiectul de cercetare al tiinei dreptului administrativ care, cerceteaz normele juridice aplicabile administraiei, evoluia istoric a ramurii de drept i aspectele legate de armonizarea dreptului administrativ cu dreptul comunitar european. B)Izvoarele dreptului administrativ n literatura de specialitate nu identificm o opinie unanim cu privire la sfera izvoarelor de drept, ns Teoria general 3 a dreptului mparte izvoarele de drept n dou categorii: izvoare materiale, care evoc condiiile materiale, concrete de existen care genereaz norme juridic n sine i izvoare formale, prin care se evoc formele de concretizare a normei juridice, exprimarea propriu-zis a dreptului. Sursa cea mai relevant a dreptului administrativ, eman din coninutul izvoarelor formale, pe care n cadrul acestei ramuri a dreptului le putem clasifica n dou categorii: izvoare formale scrise i izvoare formale nescrise.
3

A se vedea, N.Popa, Teoria general a dreptului, Ed.Actami, Bucureti, 1994, p.188-195; R.Motica, G.Mihai, Teoria general a dreptului, Ed.All Beck, Bucureti, 2001, p.121-140.

a)Izvoare formale scrise ale dreptului administrativ 1.Constituia i legile constituionale Consituia reprezint principalul izvor de drept n general i de drept administrativ n special. Art. 1 alin.(5) statueaz, printre elemenetele fundamentale ale statului de drept, caracterul obligatoriu al respectrii Consituiei, a supremaiei sale i a legilor. Noiunea de supremaie a Consituiei este definit n literatura de specialitate ca fiind o calitate a Consituiei, care o situeaz n vrful insituiilor politico-juridice dintr-o societate organizat statal, fcnd din aceasta sursa tuturor reglementrilor n domeniile economice, politice, sociale i juridice.Consituia a fost neleas ca o lege fundamental a unui stat, a unei naiuni organizate, avnd un guvernmnt autonom, ca lege ce stabilete modul de organizare i funcionare a autoritilor publice, competenele lor i raporturile dintre ele, precum i raporturile acestora privite ca un tot cu cetenii, drepturile i libertile lor. Ct privete legile constituionale, acestea sunt, potrivit art.73 alin.(2) din Constituie, cele prin care se revizuiete Constituia. Din punctul de vedere al aptitudinilor de revizuire pe care acestea le relev, doctrina dreptului public consacr faptul c acestea pot da natere unor constituii suple, sau a unor constituii rigide. Constituiile suple se caracterizeaz prin faptul c regulile de conduit pe care le stabilesc au aceeai valoare din punct de vedere juridic ca i legile orninare, putnd fi modificate potrivit procedurii legislative obinuite. Constituiile rigide sunt cele care rspund nevoii care se resimte n orice stat de a exista anumite reglementri juridice pe care Parlamentul s nu le poat modifica pe calea legislaiei obinuite. 2.Legea organic i legea ordinar Legea reprezint regula edictat de puterea legiuitoare, care ordon, oprete sau permite ceva i la care toat lumea este datoare s se supun. Prevederile art.73 din Consituie consacr trei categorii de legi i anume: legile consituionale, legile organice i legile ordinare. Din punct de vedere didactic, legile organice i cele ordinare pot fi difereniate prin urmtoarele criterii: a)Dup criteriilor domeniilor n care intervin: - Legea organic intervine n domeniile pe care i le rezerv expres Constituia, fie prin enumerarea acestor domenii(art.73 alin.3 din Constituie), fie prin norma de trimitere(cuprins la lit.t ctre toate celelalte domenii pentru care n Constituie se prevede adoptarea unor legi organice).

-Legea ordinar nu are niciun domeniu stabilit de Constituie, motiv pentru care aceasta intervine n toate celelalte domenii care nu au fost rezervate de legiuitorul constituant legii organice. b) Dup criteriul modului de adoptare: - Legile organice i hotrrile privind regulamentele Camerelor Parlamentului, se adopt cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere(art.76 alin.1 din Constituie). - Legile ordinare i hotrrile Camerelor, sunt adoptate, cu votul majoritii membrilor prezeni din fiecare Camer(art.76 alin.2 din Constituie). ns, aceste legi au i cteva elemente comune i anume: a) Obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial. Potrivit art.78 din Consituie legea se public n Monitorul Oficial. b) Intrarea n vigoare a legii. Potrivit aceluiai art.78 legea poate intra n vigoare la dou momente: 1. fie la 3 zile de la data publicrii n Monitorul Oficial; 2. fie la o dat ulterioar prevzut n coninutul ei. c)Caracterul normativ al legii. Prin intermediul acestui element comun, este evideniai faptul c, legile indiferent c sunt organice sau ordinare, nu sunt fcute pentru anumite persoane n particular, ci pentru toate n general. 3.Ordonanele de Guvern Sunt reglementate constituional de art.108 i 115 i reprezint emanaia instituiei delegrii legislative, adic a mputernicirii pe care o primete Guvernul, deci executivul, de a emite acte normative cu for juridic egal legii. Delegarea legislativ, reprezint modalitatea de conlucrare ntre Parlament i Guvern, n virtutea principiului separaiei i colaborrii puterilor n stat, n temeiul cruia Guvernul este nvestit cu exercitarea, n anumite condiii, a unei funcii legislative4. Sistemul constituional actual consacr dou tipuri de ordonane: -Ordonane obinuite(O.G.), emise pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament, n domenii care nu fac obiectul legii organice. Unii autori5 opiniaz prin faptul c, aceste ordonane se pot emite numai n perioada n care Parlamentul se afl n vacan . ns, Constituia nu impune o asemenea restricie i nimic nu mpiedic Parlamentul, s
4
5

A.Iorgovan, Din nou despre revizuirea Constituiei, n RDP nr.2/2004, p.31. M.Preda, Drept administrativ, Partea general, ed. revzut i adugit, Ed.Lumina Lex, Bucureti, 2000, p.31.

transfere Guvernului anumite atribuii de legiferare chiar n perioada n care el se afl n sesiune.Aceast opinie este mbriat i de ali doctrinari6. -Ordonane de urgen(O.U.G.), ce pot fi emise n prisma dispoziiilor consituionale numai n situaii de urgen. Aceste ordonane cuprin inclusiv norme de natura legii organice(art.115 alin.5 din Constituie). Rolul ordonanei n general, este acela de a sprijini mecanismele statului de drept. Or, Parlamentul poate oricum cenzura activitatea Guvernului(art.115 alin.5 din Constituie), deoarece ordonanele pot intra n vigoare numai dup ce au fost depuse spre dezbatere n procedur de urgen la Camera competent s fie sesizat, i evident au fost publicate n Monitorul Oficial, tiut fiind c o Ordonan(ca i o Hotrre de Guvern sau un decret al Preedintelui), nepublicat n Monitorul Oficial, este inexistent. Acest rol atribuit Parlamentului de ctre consituant, face s se aib n vedere funcionarea statului de drept, dar i de evideniere a statului acestuia de unic autoritate legiuitoare a rii. 4.Decretele n vigoare ale fostului Consiliu de stat Aceste decrete, reprezentau acte normative cu for juridic situat imediat dup lege, al vechiului sistem constituional insituit n temeiul legii fundamentale din 1965. Unele din aceste decrete sunt nc n vigoare i n consecin produc efecte juridice. ns, incidena art.154 alin.1 din actuala Constituie oblig la un proces de constituionalizare a dreptului n ansamblul su, nelegnd c meninerea n vigoare a unui asemenea act normativ implic un proces de trecere prin filtrul Constituiei i de interpretare a textului aa cum legea fundamental, oblig. 5.Hotrrile de Guvern Acestea se adopt potrivit art.108 alin.2 din Constituie, pentru organizarea executrii legilor. Ca i ordonanele, ele se semneaz de ctre Primul-ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor n cazul nepublicrii. Excepia de la principiul obligativitii publicrii, o consituie potrivit art.108 alin.(4) din Consituie, numai hotrrile care au un caracter militar i care urmeaz s se comunice numai instituiilor interesate.

6.Actele administraiei ministeriale


6

V.Verdina, Drept administrativ, ediia aV-a revzut i actualizat, Universul Juridic, Bucureti, 2009, p.49.

Ne referim aici att la actele autoritilor centrale subordonate Guvernului, ct i la cele nesubordonate(autoritile centrale autonome7) care emit acte cu denumiri diferite(instruciuni, ordine, precizri, etc.). Aceste acte reprezint izvoare exprese ale dreptului administrativ. Ordinele i instruciunile cu caracter normativ care eman de la organele centrale de specialitate trebuie publicate n Monitorul Oficial, Partea I, pentru a fi cunoscute i opozabile erga omnes. Nerespectarea acestei proceduri, consituie c acestea nu au nicio for juridic, ele putnd fi considerate nite proiecte de acte normative. Regimul juridic al acestor categorii de acte este reglementat de actul normativ de infiinare i organizare a autoritii respective. Cu titlu de exemplu, art.7 alin.(4) din O.U.G. nr.30/2007 privind organizarea i funcionarea Ministerului Internelor i al Reformei Administrative prevede c ministrul internelor i al reformei administrative, n aplicarea prevederilor legale, emite ordine i instruciuni. 7.Ordinul prefectului Instituia prefectului este prevzut de art.123 din Constituie, acesta este considerat a fi, reprezentantul Guvernului n plan local. Potrivit Legii sale de organizare i funcionare nr.340/2004, republicat, pentru ndeplinirea sarcinilor care-i revin, prefectul emite ordine, n condiiile legii. Aceste ordine pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual. 8.Hotrrile Consiliului judeean Potrivit art.97 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicat n exercitarea atribuiilor ce i revin, Consiliul judeean adopt hotrri, care pot avea caracter normativ, ct i caracter individual. Hotrrile se semneaz de preedinte(n lipsa acestuia, de ctre vicepreedintele care a condus edina) i se contrasemneaz pentru legalitate de secretarul judeului. 9.Hotrrile Consiliului local n conformitate cu art.45 alin.(1) din Legea nr.215/2001, republicat, n exercitarea atribuiilor care-i revin, consiliul local adopt hotrri care pot avea caracter normativ, sau caracter individual. Legea prevede c anumite categorii de hotrri se pot adopta cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie(cele care privesc patrimoniul), sau cu
7

Sunt autoriti care exercit o activitate executiv ce are ca obiect organizarea executrii i executarea n concret a legii. Au personalitate juridic i i desfoar atribuiile pe ntreg teritoriul rii. Aceste autoriti sunt nfiinate prin dispoziii constituionale(Avocatul Poporului, Consiliul Legislatic, Consiliul Superior de Aprare al rii, Consiliul Superior al Magistraturii, Curtea de Conturi, S.R.I .), dar i prin lege organic(B.N.R., Autoritatea Electoral permanent, Agenia Romn de Pres ROMPRES, Consiliul Concurenei, C.N.A., C.N.S.A.S., etc).

votul majoritii consilierilor n funcie( este vorba despre hotrrile care privesc:bugetul local, contractarea de mprumuturi n condiiile legii, cele prin care se stabilesc impozite i taxe locale, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional sau zonal sau de cooperare transfrontalier, etc.). 10.Dispoziiile primarului Potrivit art.68 din Legea nr.215/2001, republicat, actele pe care primarul le emite n exercitarea atribuiilor sale poart denumirea de dispoziii, care pot avea caracter normativ sau individual i devin executorii dup ce sunt aduse la cunotiina public sau dup ce au fost comunicate persoanelor interesate. 11.Tratatele internaionale n acest context, discutm despre tratat, ca izvor de drept administrativ, nu despre lege de ratificare a tratatului . De aceea este bine de precizat faptul c art.11 alin.(2) din Constituie, prevede c tratatele internaionale ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern . Deci, tratatul face parte din dreptul intern, nu legea prin care este ratificat. n cazul n care exist neconcordane ntre tratat i Constituie, ratificarea tratatului se face numai dup revizuirea Consituiei. n spiritual precizrii anterioare, putem completa cu o alt obligaie constituional, de aceast dat prevzut de art. 20 alin.(1) i care se refer n a interpreta i aplica dispoziiile din legea fundamental n material drepturilor omului n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i celelalte tratate la care Romnia este parte. n cazul n care exist o neconcordan ntre legile interne i dreptul internaional n material drepturilor omului, se instituie un drept de preemiune al reglementrilor internaionale asupra celor interne, cu excepia situaiei n care reglementrile interne conin dispoziii mai favorabile. Un regim special este instituit prin art.148 alin.(2) din Constituia revizuit i republicat, potrivit cruia, ca urmare a aderrii, prevederile tratatelor constitutive ale U.E., precum i celelalte reglementri comunitare cu character obligatoriu, au prioritate fa de dispoziiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare . Aplicabilitatea prioritar a dreptului comunitar n raport cu dreptul intern al statelor membre a fost afirmat de Curtea European de Justiie de la Luxemburg n mai multe decizii, cea mai veche find cunoscut Hotrrea Costa din 15 iulie 1964. Din coninutul acestei decizii, ca i a altora care au urmat, se desprinde concluzia c nsi construcia comunitar ar fi n pericol, dac

dreptul comunitar nu ar beneficia de prioritate asupra sistemelor de drept ale statelor membre. Condiiile pe care un tratat internaional trebuie s le ndeplineasc pentru a consitui izvor de drept, sunt: 1.Una general i anume, de a fi ratificate de Parlament.Excepia ns o insituie art. 19 alin.(3) din Legea tratatelor nr.590/2003, care prevede c n situaii extraordinare, tratatele a cror reglementare nu poate fi amnat, vor putea fi ratificate pe calea ordonanelor de urgen ale Guvernului, sub condiia justificrii zemeinice a urgenei ratificrii. 2.Una special, de a reglementa relaii sociale care se circumscriu sferei administraiei publice. b)Izvoare formale nescrise ale dreptului administrativ 1.Cutuma sau obiceiul Putem defini cutuma sau obiceiul ca fiind, uzajul care a fost implantat ntr-o anumit colectivitate i pe care aceast colectivitate l consider obligatoriu din punct de vedere juridic. Obiceiurile, potrivit unor concepii8, au o sfer mai larg dect dreptul, deorece n acestea se regsesc nceputurile organizrii juridice a acelei societi. Sistemul de norme constituionale interne actuale, aloc obiceiului sau cutumei, cteva dispoziii de mare interes. Avem n vedere mai art.44 alin.(7) care prevede c Dreptul de proprietate oblig la respectarea sarcinilor privind protecia mediului i asigurarea bunei vecinti, precum i la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. Un alt text din Constituie este art.120 alin.(1), care consacr principiile care guverneaz administraia public din unitile administrativ-teritoriale, respective descentralizarea, autonomia local i deconcentrarea serviciilor publice. Principiul autonomiei locale permite, cum s-a exprimat deja n literatura de specialitate, ca anumite practici specifice locului s capete, n timp, semnificaia unor reguli obligatorii pentru personalul din administraia public, astfel nct nclcarea lor s atrag aceleai consecine ca i nclcarea unei norme propriu-zise de drept. Chiar dac l amintim la final, art.1 alin.(3) din Constituie prezint o semnificaie special, deoarece statueaz c, Romnia este stat de drept, democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile cetenilor, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic reprezint valori supreme, n spiritul tradiiilor
8

S.Popescu, Teoria general a dreptului, Ed.All Beck, Bucureti, 2001, p.134-135.

democratice ale poporului romn i idealurilor Revoluiei din decembrie 1989, i sunt garantate. 2.Jurisprudena(inter partes litigantes) Reprezint felul n care instanele de judecat interpreteaz legea . Exist o serie de state unde modul de interpretare judectoreasc a legii consituie izvor de drept. n acest sens, ne putem opri cu titlu de exemplu, la cteva ri i anume: -n cazul Franei, n care doctrina actual apreciaz c rolul judectorului de a crea norme de drept l transform n jurislator. n acelai spirit, unii autori9 afirm c, dreptul administrativ este un drept fcut esenial de judector; -n Germania-instanele judectoreti au avut contribuii importante n ceea ce privete dezvoltarea dreptului administrativ. Curtea Constituional Federal, chiar s-a pronunat n sensul n care formarea principiilor generale legale este o sarcin ce aparine n mod natural, naltelor Curi; -n Belgia, jurisprudena, cu precdere aceea care aparine Consiliului de Stat, este considerat ca avnd un rol decisiv pentru dreptul administrativ; n Irlanda, jurisprudena este aezat pe acelai plan cu actele parlamentului din punct de vedere al valorii ei de izvor de drept, n vreme ce dreptul cutumiar i doctrina sunt considerate izvoare secundare de drept administrativ. ntorcndu-ne la dreptul intern, putem evoca faptul c actuala lege 10 a contenciosului administrativ, prin art.23 prevede c hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-a anulat n tot sau n parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Acestea se vor publica n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor sau al Municipiului Bucureti, fiind scutite de plata taxelor de publicitate. 3.Jurisprudena Curii Constituionale Potrivit art.147 alin.(4), Deciziile Curii Constituionale se public n Monitorul Oficial al Romniei. De la data publicrii, deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Caracterul obligatoriu al acestor decizii vizeaz, n primul rnd nsi completelor de judecat ale Curii, n scopul realizrii unei practice unitare i a stabilitii ordinii constituionale, dar i celorlalte subiecte de drept, aceste decizii fiind opozabile erga omnes, nu inter partes litigantes precum deciziile instanelor judectoreti.
9 10

G.Vedel, P.Delvolve, Droit administratif, P.U.F., Paris, 1980, p.105. Legea nr. 554 din 02/12/2004, Legea contenciosului administrativ, actualizat i republicat.

10

Se spune c, o decizie pronunat de Curtea Consituional face corp comun cu legea pe care o vizeaz, pe care o golete de coninut, cu privire la articolul sau articolele pe care le declar neconstituionale, fie i ntrete coninutul confirmnd constituionalitatea ei. nsi legea organic a Curii Constituionale nr.47/1992, republicat, prevede n art.31 alin.(1) c, Decizia prin care se constat neconstituionalitatea unei legi sau ordonane ori a unei dispoziii dintr-o lege sau dintr-o ordonan n vigoare este definitiv i obligatorie. ns cele mai importante consecine a deciziilor Curii constituionale, sunt produse atunci cnd s-au admis excepii de neconstituionalitate. Consecina o constituie, scoaterea din sfera legislaiei n vigoare a legilor, ordonanelor, sau a dispoziiilor din alte legi sau ordonane constatate prin aceste decizii, ca fiind neconstituionale. 4.Doctrina(sau dreptul doctrinar) Celebrul politician romn N.Titulescu spunea c, Ceea ce este opiniunea public este doctrin n materie de drept. n zilele noastre, doctrina ocup un loc aparte n sistemul izvoarelor de drept administrativ. n dreptul nostru intern, evocarea prerilor doctrinare, ca izvoare de drept administrativ, constituie totui surse secundare ale acestui drept, dup dispoziiile constituionale i a celor prevzute n legile organice i ordinare. n dreptul administrativ francez, care nu este codificat i n mare msur este jurisprudenial, doctrina are sarcina pe de o parte n a organiza acest drept de o manier sistematic, iar pe de alt parte de a divulga, a face cunoscut, acest drept prin lucrri, articole, etc. Totodat, scopul doctrinei, este i n a judeca, sau a evalua acest drept, din punctul de vedere al aplicrii sale ntr-o manier favorabil societii civile. C)Obiectul dreptului administrativ Dup cum evoca regretatul prof.Antonie Iorgovan n tratatul su, discuiile cu privire la coninutul i sfera administraiei publice se afl ntro dependen categoric de cele care privesc obiectul dreptului administrativ. De aceea, asupra modului de percepie a noiunilor de drept administrativ i a administraiei publice au condus la crearea a trei curente doctrinare discutabile i anume: 1. Primul promoveaz principiul unicitii potrivit creia administraiei publice i este aplicabil o singur ramur de drept, dreptul administrativ; 2. Cel de-al doilea, este cel al pluralitiiconform cruia administraiei i sunt aplicabile dou categorii de norme juridice:
11

a)normele dreptului public; b)normele dreptului privat. 3.Ultimul curent, promoveaz opinia potrivit creia dreptul administrativ se aplic nu numai administraiei publice, ci i activitilor de natur administrativ realizate de alte organe de stat. Noi, vom trata obiectul dreptului administrativ, aa cum reiese i din definiia dat la nceputul comunicrii, n sensul c acesta este alctuit din raporturile din sfera administraiei publice active, raporturile acesteia cu celelalte autoriti publice, cu particularii, cele care privesc organizarea i funcionarea ei , precum i pe cele de natur conflictual, dintre administraie, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile sau interesele lor legitime, pe de alt parte. D)Scopul administraiei publice Exist domenii n care particularii nu pot interveni, de exemplu aprarea, serviciile diplomatice, etc. n aceast sfer se gsete una din raiunile care justific intervenia administraiei publice. Ea semnific sfera interesului public, respectiv acele trebuine care sunt vitale att pentru colectivitate, ct i pentru fiecare membru al acesteia i care nu pot fi satisfcute de iniiativa privat. Pornind de la aceste premise, administraia ne apare ca fiind o aciune ordonat, care const ntr-o combinare de mijloace pentru nfptuirea n regim de putere public a unor valori ordonate de structuri exterioare i superioare. Administraia public, n sens de organizare, desemneaz un ansamblu de organe care realizeaz o activitate specific, iar n sens de activitate semnific activitatea prin care se execut legea sau se presteaz servicii publice, n limitele legii. Regimul de putere public este definitoriu pentru administraia public. Regimul de putere public d dreptul administraiei s emit sau s adopte acte administrative care se supun principiului executio ex oficio, astfel nct administraia public poate s trec direct la executarea lor, fr a mai fi nevoie de parcurgerea unor proceduri de nvestire cu formul executarea a acelor acte de ctre instana de judecat. Existena acestui regim de putere public nu trebuie neleas n sensul c particularul nu are nicio cale de a se plnge de msurile dispuse de administraie, atunci cnd ele au un caracter abuziv i vatm drepturi fundamentale i interese legitime ale ceteanului.

12

Prin intermediul contenciosului administrativ, ceteanul se poate plnge de abuzurile comise mpotriva sa de autoritile publice. n concluzie, am putea stabili c scopul administraiei il reprezint satisfacerea interesului general, a binelui public. E)Ordinea public i serviciul public Aciunea administraiei de meninere a ordinii publice a mai fost denumit poliie administrativ, i ea reprezint de regul o activitate de edictare de reguli, o activitate cu caracter preponderent prescriptiv . Ordinea public a fost conceput a reprezenta un minim de condiii necesare pentru o via social convenabil. ns, doctrina francez atrage atenia n a face distincie ntre sensul dat noiunii de ordine public i sensul acesteia de poliie administrativ. Ordinea public pe care poliia tinde s o asigure se definete prin urmtoarele: a) caracterul su pregnant material, n sensul de aciune menit s evite dezordinele vizibile; b) caracterul su public, n sensul c poliia respect nu numai aspectul intern, dar i domeniul privat; c) caracterul su limitat, n sensul c se raporteaz la trei aspecte: linitea(meninerea ordinii pe strad, n locuri publice, etc.); securitatea, n sens de siguran n caz de accidente umane sau naturale, incendii, etc.; salubritatea prin care se apr igiena public. Serviciul public, are ca scop satisfacerea unor nevoi sociale prin mijloace specifice, iar modul de aciune este constituit din prestaii furnizate utilizatorilor. Ideea democratismului i descentralizrii a impus n practic sistemul preluarii gestiunii serviciilor publice din mna statului i predrii lor ctre persoane private. n jurispruden s-a rspandit astfel sintagma ,,servicii private de interes general. Astzi, identificarea unui serviciu public presupune luarea n considerare a 3 elemente : a ) Elementul material: serviciul public este o activitate de interes general. Serviciul public nu mai este privit ca un organism public ci ca o activitate care raspunde unui obiectiv de interes general. Aceasta activitate poate fi asigurata eventual de catre o persoana privata. Orice activitate de interes general reprezinta si un serviciu public . b ) Elementul voluntarist (intentia puterilor publice). Nu va exista un serviciu public decat daca puterile publice (autoritati nationale sau locale) si13

au manifestat intentia de a-si asuma (direct sau indirect) o activitate de interes general . Nu exista deci, servicii publice ,,prin natura lor.Orice serviciu public depinde in mod direct sau indirect de vointa unei personae publice care decide crearea sa, modul de gestiune, regulile fundamentale de organizare. c) Elementul formal. Regulile aplicabile in mod normal activitatilor de servicii publice provin din acel regim juridic caruia ii este supusa activitatea de interes general in cauza. Existenta unui regim juridic specific (regim de drept administrativ) apare atunci cand serviciul public este asigurat in mod direct de catre o persoana publica. Caracteristicile serviciilor publice sunt : - Satisfac o nevoie sociala; - Se realizeaza o activitate de utilitate publica; - Regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public; - Se realizeaza prin stabilimente publice; - Au caracter permanent si se afla continuu intr-un raport juridic; - Serviciul public trebuie executat indiferent de costuri. Serviciile publice pot asigura servicii precum aprovizionarea cu apa, electricitate, gaz, telecomunicatii, considerate esentiale pentru economie, n ansamblu. Sunt situaii n care activitile de interes nu aparin serviciului public. Sunt considerate servicii publice numai activitile care satisfac nevoi sociale apreciate de puterea politic, ca fiind de interes public (furnizate ca servicii n reea). La final am putea defini serviciul public ca acea activitate desfurat sau autorizat de un organ public, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public. 2.Noiuni generale privind administraia public A)Definiie i precizri terminologice Efectund o distincie a conceptului de administraie, n sens formal, organic i funcional, am putea obine urmtoarele definiii: 1.n sens formal, organic, putem defini administraia ca fiind totalitatea autoritilor publice nvestite cu sarcini administrative; 2.n sens funcional, termenul de administraie evoc tocmai activitile pe care sunt nsrcinate s le realizeze aceste autoriti publice. O definiie generic a administraiei publice o putem da n sensul c, aceasta reprezint ansamblul activitilor desfurate de autoritile administrative de stat, cele autonome locale, asociaii de dezvoltare intercomunitar i organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean, prin care, n regim de putere
14

public, se execut legea, n sens material, concret sau prin emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii sau se presteaz servicii publice. Potrivit dispoziiilor constituionale i legale actuale dar i potrivit Legii nr.215/2001 privind administraia public local, trebuie s facem distincie ntre urmtoarele concepte: 1.conceptul de administraie public, acesta are un caracter general, care include att administraia de stat, ct i administraia local 2.conceptul de administraie de stat, care evoc numai administraia nfptuit de autoriti de natur statal(Preedinte, Guvern, Prefect, ministere, servicii publice deconcetrate ale ministerelor) 3.conceptul de administraie public local, prin care evocm acel tip de administraie nfptuit de autoritile locale(consiliul judeean, local, primar, preedinte consiliul judeean, etc.). Putem conchide, exprimnd concluzia c n actualul sistem constituional i legal, administraia public este nfptuit de dou mari categorii de autoriti: autoriti de natur statal i autoriti autonome locale. B)Domeniul autoritilor care nfptuiesc administraie public n actualul sistem constituional n literatura de specialitate nu exist o orientare comun n ceea ce privete domeniul puterii executive. Exist autori, care exclud din sfera executivului autoritile administraiei publice locale11, iar alii12 care elimin Preedintele. Fa de aceste aspecte, actualul sistem consituional, stabilete sfera autoritilor care nfptuiesc administraia public. Aceste autoriti sunt: 1. Autoriti de natur statal: a)cei doi efi ai executivului nostru bicefal: Preedintele i Guvernul(n sens instituional); b)ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului; c) organele centrale de specialitate care nu sunt subordonate Guvernului(autoriti ale administraiei centrale autonome); d)instituiile bugetare, regiile autonome i societile comerciale subordonate organic, sau dup caz, funcional, ministerelor i autoritilor centrale autonome; e)prefectul;
11 12

A.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Ed.Atlas Lex, Bucureti, p.7. V.Bara, Drept administrativ i insituii politico-administrative, Ed.Transilvanica, 1998, p.45-46.

15

f)serviciile publice deconcetrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate conduse de prefect(Direcia de sntate, Comisariatul judeean pentru Protecia Consumatorului, I.T.M., C.J.P.). 2. Autoritile autonome locale: potrivit art.121 alin.(1) din Constituie dar i ale art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicat, identificm trei autoriti sau organisme ce compun autoritatea autonom local, anume: a)autoriti deliberative:consiliul local, consiliul judeean, Consiliul General al Municipiului Bucureti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor; b)autoriti executive: primarii comunelor, oraelor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucureti i preedintele consiliului judeean. 3. Organisme prestatoare de servicii publice i de utilitate public de interes local sau judeean: - instituii publice i servicii publice nfiinate i organizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, pe care art.1 alin.(2) din Legea nr.215/2001, republicat, le denumete instituii i servicii de interes public local sau judeean; - societi comerciale i regiile autonome nfiinate sau reorganizate prin hotrri ale autoritilor deliberative, denumite generic societi comerciale i regii autonome de interes local sau judeean; - asociaii de dezvoltare intercomunitar, ce reprezint potrivit art.1 alin.(2) lit.c) din Legea nr.215/2001, republicat, structuri de cooperare cu personalitate juridic, de drept privat, nfiinate, n condiiile legii, de unitile administrativ-teritoriale, pentru realizarea n comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizare n comun a unor servicii publice; - furnizri de servicii sociale, de drept public ori privat, care acord servicii sociale n condiiile prevzute de lege; - asociaii, fundaii i federaii recunoscute ca fiind de utilitate public, n condiiile legii; - operatori de servicii comunitare de utiliti publice locale sau judeene. C)Corelaia executiv-administraie public ntre cele dou concepte exist o corelaie specific dar i o diferen semnificativ. n sistemul consituional actual, executivul nseamn, n primul rnd, bicefalismul Preedinte-Guvern.

16

El presupune, n sens funcional al termenului, acea funcie a statului, distinct de puterea legislativ i judectoreasc, prin care se asigur executarea legii, n accepiunea contemporan a termenului. Unii specialiti fie identific conceptele de administraie i executiv, fie, dei nu le identidic, apreciaz c este greu de realizat o departajare ntre ele. n ceea ce ne privete 13, ne raliem la concepia potrivit creia executivul presupune dou forme: a)guvernarea, care nseamn a lua decizii eseniale care angajaz viitorul naiunii; b) administraia, care nseamn ndeplinirea sarcinilor cotidiene. Administraia public este un segment al executivului, fr a se suprapune cu acesta. Conceptul de guvernare, semnificaia lui, schimbrile produse n coninutul su actual, corelaiile cu alte concepte, au ptruns progresiv n zona politic i n cea public, n general, ele exprimnd cel mai clar ateptrile cetenilor privind comportamentul oamenilor politic i al autoritilor i instituiilor administraiei publice. Se vorbete, inclusiv n documentele comunitare, despre o bun guvernare i o bun administrare, noiuni care devin corelabile cu ideea de responsabilitate, de identificarea formelor optime de colaborare dintre putere i destinatarii aciunii sale, cetenii. Nu n ultimul rnd, puterea este legitim numai dac rezolv problemele cetenilor, iar atributul rezolvrii acestor probleme revine administraiei publice14.

Partea I. Noiuni generale despre administraia public i dreptul administrativ Aspecte privind norma de drept administrativ i raporturile create de ctre aceast ramur de drept
13 14

V.Verdina, op.cit., p.31. I.Alexandru, Reflecii privind evoluiile contemporane ale democraiei constituionale, n R.D.P. nr.3/2006, p.5-7.

17

1. Norma de drept administrativ Se spune n doctrin c, dreptul reprezint o ordine a comportamentului uman, adic un sistem de norme care reglementeaz comportamentul uman. Definiiile date normei juridice n literatura de specialitate conin elemente comune n consecin aplicabile i normei de drept administrativ. Fa de aceste aspecte, am putea afirma c norma juridic reprezint o regul social de conduit a crei aplicare este asigurat de acceptarea contient de ctre destinatarii ei, iar la nevoie, prin fora coercitiv a statului. Structura logico-juridic a normei este trihotomic, fiind compus din: ipotez, dispoziie i sanciune. Ipoteza normei de drept administrativ- reprezint primul element al structurii acesteia i ea poate s fac referire la: a) mprejurrile, condiiile, situaiile n care se aplic norma juridic(art.2 din Legea nr.60/1991 privind organizarea i desfurarea adunrilor publice; b) subiectele de drept, persoane fizice sau juridice, care cad sub incidena normei(art.1 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ); c) definiii(art.1 din Legea nr.215/2001, a administraiei publice locale, republicat); d) principii(art.4 din Hotrrea de Guvern nr.61/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarului public); e) scopul unei anumite autoriti publice sau al unei anumite activiti(art.2 din O.G. nr.81/2001 privind nfiinarea Institutului Naional de Administraie, aprobat cu modific prin Legea nr.106/2002); f) explicarea semnificaiei unor termeni(art.2 din Legea nr.195/2006 a descentralizrii); Ipoteza normei de drept administrativ este foarte dezvoltat, avnd n vedere specificul administraiei de a pune n practic marile comandamente politice, de a se adapta la situaiile variate, numeroase, n continu schimbare. n practic, n linii mari, pot aprea dou categorii de situaii: a) Cnd legea impune cu precizie administraiei un anumit comportament, i dicteaz ce anume trebuie s fac, iar aceasta trebuie s se supun ntocmai, fiind vorba de competena legat, iar ipoteza are caracter absolut determinat. n doctrina francez, competena legat este calificat ca fiind situaia cnd administraia este inut, pe de o parte, s acioneze, iar pe de alt parte, este obligat s acioneze ntr-un sens determinat, fr posibilitatea de a alege.
18

b) Cnd legea se mulumete s creeze cadrul general i las posibilitatea agentului s aprecieze, n funcie de circumstane, dac va face sau nu ceea ce ea consacr n termeni generici. Aceast libertate de apreciere, consituie ceea ce se cheam putere discreionar a administraiei publice. n situaia n care ipoteza nu este precis conturat, lsnd posibilitatea administraiei s cntreasc, s aleag sau s decid, ne aflm n prezena ipotezei relativ determinate. Dispoziia normei de drept administrativ - reprezint aceea parte a normei juridice care conine prescripia, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva. Dispoziia normei juridice, cuprinde drepturile i obligaiile subiectelor participante la raporturile sociale, conduita acestora, ceea ce formeaz coninutul normei juridice. Cum administraia public se desfoar n regim de putere public i are ca scop realizarea unui bine de ordin general, dispoziia normei de drept administrativ va fi, de regul, imperativ, categoric, impunnd o anumit prestaie sau interzicnd o anumit activitate. Fa de aceste aspecte, putem afirma c sunt cunoscute trei categorii de dispoziii, care se regsesc ntr-un mod specific i n sfera normei juridice de drept administrativ i anume: a) dispoziii onerative, prin care se impune o anumit conduit subiectului de drept; b) dispoziii prohibitive, prin care se interzice o anumit conduit subiectului de drept; c) dispoziii permisive atunci cnd se prevede o anumit aciune, lsndu-se la alegerea subiectului de drept dac va face sau nu ceea ce morma i permite, dar nu l oblig. Sanciunea normei de drept administrativ- reprezint consecinele, urmrile care intervin, ce urmeaz a se produce n cazul nerespectrii dispoziiei normei juridice. n coninutul normei juridice, sunt astfel precizate consecinele care urmeaz a fi luate mpotriva destinatarilor si care nu se conformeaz prescripiilor impuse de aceasta. Norma trebuie s se supun disciplinei juridice a societii, ea nu trebuie dus la ndeplinire numai prin fora de constrngere a statului. Din raiuni didactice, operaiunea de identificare a tipurilor de sanciuni, trebuie s se fundamenteze pe existena unor criterii care genereaz diferite categorii de sanciuni. Primul criteriu, l-ar reprezenta obiectul la care se refer, fapt pentru care distingem: a) Sanciuni cu privire la actele juridice(anulri, suspendri, etc.);

19

b) Sanciuni cu privire la persoane, instituii, autoriti publice( amend, avertisment, etc.); c) Sanciuni cu privire la bunuri(demolarea unor construcii ilegale); d) Sanciuni mixte(destituirea i anularea actului emis de un funcionar public); Al doilea criteriu, l-ar reprezenta temeiul obiectiv al sanciunii i de aceea putem identifica: a) Sanciuni administrativ-disciplinare (intervin n cazul svririi ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative); b) Sanciuni administrativ-contravenionale (intervin n cazul svririi ilicitului contravenional); c) Sanciuni administrativ-patrimoniale (atunci cnd s-a svrit o fapt cauzatoare de prejudicii materiale i morale). Referitor la clasificarea normelor de drept administrativ , aceasta poate fi analizat n funcie de criteriile comune sau a celor de difereniere existente. 1. Primul criteriu l reprezint obiectul de reglementare, putnd fi identificate mai multe categorii de norme: a) norme de drept material, care vizeaz drepturile i obligaiile corelative ale autoritilor administraiei publice sau agenilor implicai n activitatea administrativ; b) norme de drept procedural(procesual) al cror obiect l reprezint procedura de concretizare a activitii administrative; 2. Al doilea criteriu l reprezint caracterul acestora, motiv pentru care indentificm: a) norme imprerative- care impun subiectelor de drept anumite obligaii. Obligaiile coninute de aceste norme pot fi: - fie s impun subiectului s fac ceva(ne-am afla n cazul normei onerative); - fie s interzic subiectului s fac un anumit lucru(ne-am afla n prezena normei prohibitive); b) norme permisive- care ngduie o conduit determinat, care prevd pentru subiectul de drept posibilitatea de a avea o anumit conduit, de a uza de anumite drepturi, fr ns s-i impun acest lucru; 3.Al treilea criteriu l constituie sfera lor de aplicare: a) norme cu caracter general, care se aplic tuturor organelor administraiei publice sau unei sfere mai mari de organe; b) norme speciale, care se refer la un organ determinat(ex. Legea nr.90/2001 peivind organizarea i funcionarea Guvernului, sau Legea nr.188/1999, privind Statutul funcionarilor publici, etc.);
20

4.Ultimul criteriu difereniaz normele n funcie de izvoarele de drept: a) norme cuprinse n Constituie; b) norme cuprinse n legi organice sau ordinare; c) norme cuprinse n ordonane de Guvern, simple sau de urgen; d)norme cuprinse n hotrri de Guvern i acte ale autoritilor centrale de specialitate; e) norme cuprinse n acte ale autoritilor locale, etc. 2.Raporturile de drept administrativ A)Definiia raportului de drept administrativ Raportul juridic, n general, este o relaie social, care a czut sub incidena unei norme de drept. Referindu-ne strict la raporturile de drept administrativ, tiut fiind definiia general a acestei ramuri de drept, putem afirma c acestea reprezint, acele relaii sociale care apar n sfera de realizare a administraiei publice i care sunt supuse normelor dreptului administrativ. n cadrul literaturii de specialitate, prerile sunt diferite n ceea ce privete momentul naterii raportului juridic, fiind conturate dou opinii: Prima, susinut de specialitii n teoria dreptului, evoc teza potrivit creia, raportul juridic ia natere numai dup ce a intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cea de-a doua, susine c pentru naterea raportului juridic nu este nevoie s intervin un anumit act omenesc, c de fapt raportul se nate chiar din norm, direct i fr nici o mijlocire. (Acest curent este susinut n special de penaliti i teoreticieni ai dreptului administrativ) Pornind de la aceste opinii, putem teoretiza dou categorii de raporturi: a) raporturi de cooperare(conformare), care dureaz ct norma de drept este respectat; b) raporturi de conflict, cnd norma de drept este nclcat, iar statul intervine cu fora lui de coerciie. Definiia aplicabil raporturilor de drept administrativ, o regsim i n Tratatul de drept administrativ al regretatului prof.univ.dr.Antonie Iorgovan, care arat c raporturile juridice de drept administrativ, sunt acele relaii sociale care au fost reglementate n mod direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de normele dreptului administrativ. Astfel, putem concluziona c, raporturile de drept administrativ, sunt o parte din raporturile juridice n care sunt implicate autoritile administrative prin diferite fapte juridice i anume acelea n care autoritile administraiei publice, nfptuiesc puterea executiv, fiind purttoare ale autoritii publice.

21

B)Clasificarea i trsturile raporturilor de drept administrativ n actualul sistem constituional i legal, putem identifica i clasifica urmtoarele categorii de raporturi de drept administrativ: a) raporturi de subordonare(ex., raporturile dintre Guvern i ministere; dintre Guvern i autoritile centrale subordinate; dintre ministere i autoritile centrale de specialitate subordinate lor); b) raporturi de colaborare (ex., raporturile dintre primar i consiliul local, dintre Preedinte i Guvern); c) raporturi de tutel administrativ ( ex., raporturi ntre autoritile autonomiei locale, inclusiv la nivelul judeului i Guvern, prin reprezentantul su n teritoriu, prefectul); d) raporturi de coordonare (ex., raporturile dintre consiliul local i primar, pe de o parte i consiliul judeean, pe de alt parte); Trsturile generale ale raporturilor de drept administrativ, pot fi evideniate pornind de la elementele raportului juridic, astfel: 1.Din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au n mod obligatoriu un purttor al autoritii publice, care potrivit contextului dar i a prevederilor constituionale, ar putea fi: - statul, prin organele sale; - unitile administrativ- teritoriale; - un organ al administraiei publice, sau o alt autoritate public, potrivit art.52 din Constituie; - stabilimentele publice(persoan de drept public ce are ca obiect gestionarea unui serviciu public) i de utilitate public; 2. Coninutului raporturilor de drept administrativ, particularizeaz prin aceea c ele sunt formate din drepturile i obligaiile prilor care particip la procesul de nfptuire a administraiei , respectiv executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii, precum i emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii. 3. n prisma obiectului raporturilor de drept administrativ, trstura general este aceea c aciunea subiectelor sau inaciunea lor, n general conduita prilor, se realizeaz ntr-un regim de putere public, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere. Trsturile speciale sau specifice raporturilor de drept administrativ au inciden n general n cazul raporturilor de tutel. Tutela reprezint o limit impus autoritilor administrative locale, n vederea ocrotirii legalitii i aprrii interesului public. n consecin, putem afirma c raporturile de tutel administrativ prezint urmtoarele trsturi:

22

a) Subiectele acestor raporturi au o determinare constituional i legal, ele fiind reprezentate de Guvern, respective prefect, precum i de autoritile autonomiei locale i judeene; b) Naterea i realizarea lor, exprim voina legiuitorului. Putem conchide prin concluzia c, raporturile de tutel administrativ se nasc din lege. 3. Dreptul administrativ i tiina administraiei ntreaga literatur de specialitate, mai ales postbelic a fost preocupat de fundamentarea particularitilor legate de noiunea de tiina administraiei sau tiina administraiei de stat. Conexiunea pedagogic actual existent ntre conceptul de drept administrativ i tiina administraiei este de substan, deoarece aceast legtur din punctul de vedere al doctrinei evoc, caracterul de tiin interdisciplinar al acesteia cu o misiune special15. Aceast misiune special, confer administraiei o serie de sarcini n rolul pe care acesta l deine ntr-o societate. Sarcinile principale ale administraiei sunt: informarea, studiul, pregtirea deciziilor, adoptarea i executarea. Deasemenea, sarcinile secundare sunt: informarea publicului, activiti de relaii publice, etc. Att doctrina intern, ct i cea internaional au alocat tiinei administraiei o serie de concepii de o importan major. 1. Prima concepie, calific tiina administraiei ca o tiin a principiilor raionale ale administraiei. 2. ntr-o alt concepie, tiina administraiei este analizat ca o disciplin politic, a crei analiz implic, criterii politice i juridice. 3. O alt viziune, ne prezint tiina administraiei ca fiind o tiin social i economic. n ceea ce ne privete, nelegem prin tiina administraiei, o tiin de sintez, care nglobeaz informaiile privind concepte, instituii, principii n devenirea lor i n sensul perfecionrii n ansamblu a activitii administraiei ntr-un stat. n sfera obiectului de cercetare a tiinei administraiei, intr urmtoarele: - principiile de funcionare a administraiei publice i aparatului care o compune; - personalul administrativ, incluznd att pe cel supus unui regim de putere public(funcionarii publici), ct i pe cei supui dreptului
15

A.Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Bucureti, 1981, p.30.

23

privat(societile i regiile aflate n subordinea autoritilor centrale sau locale); formele concrete de activitate a administraiei; desprinderea unor componente legislative din studierea evoluiei fenomenului administrativ dintr-un anumit stat, dar i din alte sisteme de drept; analiza i combaterea unor aspecte negative care se manifest n administraie, cum ar fi birocraia exagerat, corupia, formalismul, etc. studierea unor modele administrative n scopul desprinderii elementelor care pot influena pozitiv sau negative activitatea administrativ.

Partea I. Noiuni generale despre administraia public i dreptul administrativ Activitatea autoritilor administraiei publice. I Noiuni generale Activitatea administraiei, ca orice tip de activitate activitate uman, dar i ca gen al vieii publice, se poate exprima prin dou forme: prin acte i prin fapte.
24

Formele de activitate a autoritilor administraiei publice, reprezint mijloacele juridice prin care puterea executiv lucreaz asupra administraiei, fiind denumite i actele puterii executive. Activitatea administraiei, ca orice tip de activitate uman, se poate exprima prin urmtoarele forme specifice: a) actele juridice aici putem include, actele administrative, contractele administrative i contractele civile. Dintre acestea, dreptul administrativ studiaz doar actele i contractele administrative, actele civile fcnd obiectul de studiu al dreptului civil; b) actele cu caracter exclusiv politic sunt emise fie de autoritile centrale Guvern, Preedinte, fie de autoriti locale (Primarul, Consiliul local, Prefectul) i, avnd caracter declarativ, nu sunt studiate de dreptul administrativ. Sunt astfel de acte: declaraiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Preedintelui Republicii cu prilejul semnrii unui acord internaional, apelul Primarului ctre ceteni cu privire la un aspect de politic public local, etc. Actele cu caracter politic nu produc efecte juridice, eventuala lor autoritate fiind dat de prestigiul i poziia n stat a emitentului; c) faptele administrative sunt fapte materiale juridice care intervin n sfera administraiei publice, adic transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest sens a autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul proprietatea localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes public, etc.), ci doar n baza legii. Legea este, aadar, cea care d valoare unui fapt material, transformndu-l ntr-un fapt juridic, n spe administrativ. Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cldiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contravenia); d) operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale administraiei publice care nu produc efecte juridice prin ele nsele: avize, dri de seam, referate, comunicri, note interne, statistici, etc. Sintetiznd, observm c, spre deosebire de actul administrativ, care produce efecte juridice datorit manifestrii de voin n acest sens a autoritii publice emitente, faptul administrativ produce efecte juridice dei nu exist o manifestare de voin n acest sens, iar operaiunile administrative, dei sunt manifestri de voin ale autoritilor publice, nu produc efecte juridice. Importana distinciei ntre diferitele forme de activitate ale administraiei publice apare din perspectiva efectelor juridice produse n mod direct, dar i a aciunilor n contencios administrativ: astfel, doar actele
25

administrative, contractele administrative i faptul administrativ denumit tcerea administraiei pot fi contestate prin aciune direct, nu i operaiunile administrative. 1. Liberul acces la informaiile de inters public i transparen a decizional n administraia public. 2.1. Liberul acces la informaiile de interes public(Legea nr.544/2001, principalele reglementri); Pentru asigurarea accesului oricrei persoane la informaiile de interes public autoritile i instituiile publice, au obligaia de a organiza compartimente specializate de informare i relaii publice sau de a desemna persoane cu atribuii n acest domeniu. Atribuiile, organizarea i funcionarea compartimentelor de relaii publice se stabilesc, pe baza dispoziiilor legii, prin regulamentul de organizare i funcionare a autoritii sau instituiei publice respective. Autoritile publice sunt obligate s dea din oficiu publicitii un raport periodic de activitate, cel puin anual, care va fi publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea a II-a. 2.1.2. Sediul materiei. Legea nr.544/2001, actualizat, consacr accesul liber i nengrdit al persoanei la orice informaii de interes public, ca fiind unul dintre principiile fundamentale ale relaiilor dintre persoane i autoritile publice, prevederile ei fiind circumstaniate prin normele de aplicare cuprinse n Hotrrea Guvernului nr.123/2002. 2.1.3. Modaliti de asigurare a liberului acces la informaiile publice. Legea prevede dou modaliti de asigurare de ctre autoritile i instituiile publice a accesului la informaiile de interes public: din oficiu sau la cerere, prin intermediul compartimentului pentru relaii publice sau al persoanei desemnate n acest scop. 2.1.4. Comunicarea din oficiu a informaiilor de interes public. Fiecare autoritate sau instituie public are obligaia s comunice din oficiu urmtoarele informaii de interes public: a) actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea autoritii sau instituiei publice; b) structura organizatoric, atribuiile departamentelor, programul de funcionare, programul de audiene al autoritii sau instituiei publice; c) numele i prenumele persoanelor din conducerea autoritii sau a instituiei publice i ale funcionarului responsabil cu difuzarea informaiilor publice; d) coordonatele de contact ale autoritii sau instituiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail i adresa paginii de Internet;
26

e) sursele financiare, bugetul i bilanul contabil. f) programele i strategiile proprii; g) lista cuprinznd documentele de interes public; h) lista cuprinznd categoriile de documente produse i/sau gestionate, potrivit legii; i) modalitile de contestare a deciziei autoritii sau a instituiei publice n situaia n care persoana se consider vtmat n privina dreptului de acces la informaiile de interes public solicitate. Comunicarea din oficiu i accesul la informaiile prevzute mai sus se realizeaz prin: a) afiare la sediul autoritii sau al instituiei publice ori prin publicare n Monitorul Oficial al Romniei sau n mijloacele de informare n mas, n publicaii proprii, precum i n pagina de Internet proprie; b) consultarea lor la sediul autoritii sau al instituiei publice, n spaii special destinate. c) un buletin informativ care va cuprinde informaiile prevzute mai sus, publicat i actualizat anual de ctre autoritile i instituiile publice. 2.1. 5 Comunicarea informaiilor de interes public la cerere. Orice persoan are dreptul s solicite i s obin de la autoritile i instituiile publice, n condiiile legii, informaiile de interes public, iar autoritile i instituiile publice sunt obligate s asigure persoanelor, la cererea acestora, informaiile de interes public solicitate n scris sau verbal. Solicitarea i obinerea informaiilor de interes public se poate realiza, dac sunt ntrunite condiiile tehnice necesare, i n format electronic. Solicitarea n scris, sau la cerere a informaiilor de interes public cuprinde urmtoarele elemente:a) autoritatea sau instituia public la care se adreseaz cererea; b) informaia solicitat, astfel nct s permit autoritii sau instituiei publice identificarea informaiei de interes public; c) numele, prenumele i semntura solicitantului, precum i adresa la care se solicit primirea rspunsului. Termene de soluionare. Autoritile i instituiile publice au obligaia s rspund n scris la solicitarea informaiilor de interes public n termen de 10 zile sau, dup caz, n cel mult 30 de zile de la nregistrarea solicitrii, n funcie de dificultatea, complexitatea, volumul lucrrilor documentare i de urgena solicitrii. O prevedere de apreciat a legii este aceea care oblig autoritatea public, n cazul n care durata necesar pentru identificarea i difuzarea informaiei solicitate depete 10 zile, s-l ntiineze pe petent n scris, n cadrul acestui termen de 10 zile, asupra faptului c s-a prelungit termenul de soluionare la 30 de zile.
27

Refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz i se comunic n termen de 5 zile de la primirea petiiilor. Pentru informaiile solicitate verbal funcionarii din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice au obligaia s precizeze condiiile i formele n care are loc accesul la informaiile de interes public i pot furniza pe loc informaiile solicitate. n cazul n care informaiile solicitate nu sunt disponibile pe loc, persoana este ndrumat s solicite n scris informaia de interes public, urmnd ca cererea s i fie rezolvat n termenele precizate mai sus. Informaiile de interes public solicitate verbal se comunic n cadrul unui program minim stabilit de conducerea autoritii sau instituiei publice, care va fi afiat la sediul acesteia i care se va desfura n mod obligatoriu n timpul funcionrii instituiei, incluznd i o zi pe sptmn, dup programul de funcionare. Informaiile de interes public solicitate verbal de ctre mijloacele de informare n mas vor fi comunicate, de regul, imediat sau n cel mult 24 de ore. Activitile de registratur privind petiiile nu se pot include n acest program i se desfoar separat. n cazul n care solicitarea de informaii implic realizarea de copii de pe documentele deinute de autoritatea sau instituia public, costul serviciilor de copiere este suportat de solicitant. Persoanele care efectueaz studii i cercetri n folos propriu sau n interes de serviciu au acces la fondul documentaristic al autoritii sau al instituiei publice pe baza solicitrii personale, n condiiile legii. Dac n urma informaiilor primite petentul solicit informaii noi privind documentele aflate n posesia autoritii sau a instituiei publice, aceast solicitare va fi tratat ca o nou petiie, rspunsul fiind trimis n termenele legale. 2.1.6 Cererea de acces la informaii de interes public este o petiie. Pentru a nu se confunda ns regimul juridic al petiiilor avnd ca obiect obinerea de infromaii de interes public cu regimul juridic al petiiilor avnd alt obiect, legea prevede expres c nu este supus prevederilor Legii 544/2001 activitatea autoritilor i instituiilor publice de rspunsuri la petiii i de audiene, desfurat potrivit specificului competenelor acestora, dac aceasta privete alte aprobri, autorizri, prestri de servicii i orice alte solicitri n afara informaiilor de interes public. Cu alte cuvinte, activitatea de soluionare a petiiilor va cuprinde i activitatea de soluionare a cererilor de informaii de interes public, ns nu se reduce la att, obiectul ei fiind mai vast; de asemenea, termenele de soluionare sunt diferite dac este vorba de o petiie simpl (30 de zile cu
28

posibilitate de prelungire cu nc 15 zile), sau de una care vizeaz obinerea unor informaii de interes public (10 zile cu posibilitate de prelungire la 30 de zile). 2.1. 7 Excepii. Se excepteaz de la accesul liber al cetenilor urmtoarele informaii: a) informaiile din domeniul aprrii naionale, siguranei i ordinii publice, dac fac parte din categoriile informaiilor clasificate, conform legii; b) informaiile privind deliberrile autoritilor, precum i cele care privesc interesele economice i politice ale Romniei, dac fac parte din categoria informaiilor clasificate, potrivit legii; c) informaiile privind activitile comerciale sau financiare, dac publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenei loiale, potrivit legii; d) informaiile cu privire la datele personale, potrivit legii; e) informaiile privind procedura n timpul anchetei penale sau disciplinare, dac se pericliteaz rezultatul anchetei, se dezvluie surse confideniale ori se pun n pericol viaa, integritatea corporal, sntatea unei persoane n urma anchetei efectuate sau n curs de desfurare; f) informaiile privind procedurile judiciare, dac publicitatea acestora aduce atingere asigurrii unui proces echitabil ori interesului legitim al oricreia dintre prile implicate n proces; g) informaiile a cror publicare prejudiciaz msurile de protecie a tinerilor. Aceast prevedere a fost contestat din punct de vedere al constituionalitii ei, ns Curtea constituional a decis c ea este permis chiar de textul constituional al art.31 alin.3 (dreptul la informaie nu trebuie s prejudicieze [..] securitatea naional), iar art.53 din Constituie permite restrngerea unor drepturi pentru aprarea securitii naionale(Decizia nr.462/2003, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, nr. 63 din 26 ianuarie 2004). Informaiile care favorizeaz sau ascund nclcarea legii de ctre o autoritate sau o instituie public nu pot fi incluse n categoria informaiilor clasificate i constituie informaii de interes public. Informaiile cu privire la datele personale ale ceteanului pot deveni informaii de interes public numai n msura n care afecteaz capacitatea de exercitare a unei funcii publice. Informaiile publice de interes personal nu pot fi transferate ntre autoritile publice dect n temeiul unei obligaii legale ori cu acordul prealabil n scris al persoanei care are acces la acele informaii. 2.1.8 Accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public.
29

Legea 544/2001 conine i unele dispoziii speciale privind accesul mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public. Astfel, pentru asigurarea accesului mijloacelor de informare n mas la informaiile de interes public autoritile i instituiile publice au obligaia s desemneze un purttor de cuvnt, de regul din cadrul compartimentelor de informare i relaii publice. Deasemenea, autoritile publice au obligaia s organizeze periodic, de regul o dat pe lun, conferine de pres pentru aducerea la cunotin a informaiilor de interes public. Ziaritii vor avea acces la informaiile publice pe baza unei acreditri acordate fr discriminare de ctre autoritatea public. Acreditarea se acord la cerere, n termen de dou zile de la nregistrarea acesteia. Autoritile publice pot refuza acordarea acreditrii sau pot retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care mpiedic desfurarea normal a activitii autoritii publice i care nu privesc opiniile exprimate n pres de respectivul ziarist, n condiiile i n limitele legii. Refuzul acordrii acreditrii i retragerea acreditrii unui ziarist se comunic n scris i nu afecteaz dreptul organismului de pres de a obine acreditarea pentru un alt ziarist. Autoritile i instituiile publice au obligaia s informeze n timp util mijloacele de informare n mas asupra conferinelor de pres sau oricror alte aciuni publice organizate de acestea, i nu pot interzice n nici un fel accesul mijloacelor de informare n mas la aciunile publice organizate de acestea. Autoritile publice care sunt obligate prin legea proprie de organizare i funcionare s desfoare activiti specifice n prezena publicului sunt obligate s permit accesul presei la acele activiti, n difuzarea materialelor obinute de ziariti urmnd s se in seama doar de deontologia profesional. Mijloacele de informare n mas nu au obligaia s publice informaiile furnizate de autoritile sau de instituiile publice. 2.1.9 Sanciuni i ci de atac mpotriva refuzului. a) rspunderea disciplinar a funcionarului public desemnat cu aplicarea legii se angajeaz atunci cnd acesta refuz explicit sau tacit s ofere informaiile de interes public. b) recursul administrativ: mpotriva refuzului funcionarului public de a oferi informaiile de interes public se poate depune reclamaie la conductorul autoritii sau al instituiei publice respective n termen de 30 de zile de la luarea la cunotin de ctre persoana lezat. Dac dup cercetarea administrativ reclamaia se dovedete ntemeiat, rspunsul se transmite persoanei lezate n termen de 15 zile de la
30

depunerea reclamaiei i va conine att informaiile de interes public solicitate iniial, ct i menionarea sanciunilor disciplinare luate mpotriva celui vinovat. c) aciunea n contencios administrativ: n cazul n care o persoan se consider vtmat n drepturile sale, prevzute n lege, aceasta poate face plngere la secia de contencios administrativ a tribunalului n a crei raz teritorial domiciliaz sau n a crei raz teritorial se afl sediul autoritii ori al instituiei publice. Plngerea se face n termen de 30 de zile de la data expirrii termenului de soluionare a cererii. Instana poate obliga autoritatea sau instituia public s furnizeze informaiile de interes public solicitate i s plteasc daune morale i/sau patrimoniale. Hotrrea tribunalului este supus recursului la Curtea de apel, iar decizia Curii de apel este definitiv i irevocabil. Att plngerea, ct i apelul se judec n instan n procedur de urgen i sunt scutite de tax de timbru. 2.2. Transparena decizional n administraia public(Legea nr. 52/2003, principalele reglementri) Ce este legea transparenei? Legea transparenei asigur deschiderea activitii administraiei publice centrale i locale ctre ceteni prin intermediul a dou mecanisme importante: 1. Participarea publicului la procesul de elaborare a reglementrilor; 2. Participarea publicului la procesul de luare a deciziilor. Ce nu este legea transparenei? Legea transparenei nu trebuie confundat cu legea privind accesul la informaiile de interes public i nici cu democraia direct. Spre deosebire de legea accesului la informaiile de interes public, care permite accesul ceteanului la informaiile publice gestionate de diverse entiti publice, legea transparenei ofer posibilitatea cetenilor de a participa activ la procesul de elaborare de reglementri prin sugestii adresate autoritilor administraiei publice. De asemenea, spre deosebire de democraia direct, legea transparenei nu confer cetenilor dreptul de a lua decizia final cu privire la reglementrile care vor fi adoptate. Acest rol va fi n continuare asumat de autoritile administraiei publice care vor decide dac includ sau nu n proictele de reglementri informaiile i sugestiile primite din partea cetenilor, organizaiilor neguvernamentale i asociaiile de afaceri. Cui i se adreseaz aceast lege? Legea transparenei implic o colaborare ntre doi parteneri: administraia public i destinatarii reglementrilor elaborate de aceasta

31

(ceteni, organizaii neguvernamentale, asociaii de afaceri). Pe lng administraia public, legea face referire la instituii publice i la servicii publice, dei aceste organisme nu au atribuii directe n procesul de adoptare a reglementrilor. Ce presupune legea? Autoritile administraiei publice centrale i locale, precum i celelalte instituii publice care utilizeaz resurse financiare publice au obligaia de a face publice proiectele de reglementri nainte ca acestea s fie adoptate. Dup acest moment, destinatarii reglementrilor, persoane fizice sau juridice, au posibilitatea de a formula sugestii i recomandri cu privire la reglementrile care le-au fost prezentate n stadiu de proiect. Sugestiile astfel formulate vor fi analizate de ctre autoritile iniiatoare care vor decide asupra necesitii includerii n textul final al reglementrilor. Cu privire la participarea publicului la procesul de luare a deciziilor, legea prevede posibilitatea celor interesai de a participa i de a-i exprima punctele de vedere n cadrul edinelor organismelor menionate mai sus. Care sunt beneficiile legii? a) Pentru administraia public: obine n mod gratuit informaii suplimentare cu privire la sectoarele de activitate care urmeaz s fie afectate de reglementrile propuse; explic necesitatea reglementrilor propuse; nltur problemele de implementare a reglementrilor datorate necunoaterii acestora de ctre destinatari; nltur problemele de implementare datorate deficienelor de redactare ale reglementrilor; ctig ncrederea opiniei publice. b) Pentru beneficiarii reglementrilor: iau cunotin de proiectele de reglementri propuse de administraia public; i exprim punctele de vedere cu privire la aceste proiectele; i adapteaz activitatea din timp la cerinele care urmeaz a fi introduse. n cele ce urmeaz, vom efectua prezentarea prevederilor Legii nr.52/2003, privind transparena decizional n administraia public: CAPITOLUL I Dispoziii generale Articolul 1 Cadrul general

32

Articolul 1 stabilete instituiile care intr sub incidena prevederilor acestui act normativ: autoritile administraiei publice centrale i locale, precum i instituiile publice care utilizeaz resurse financiare publice. Aceste prevederi trebuie corelate cu precizrile introduse de articolul 4 care definete noiunile de autoriti ale administraiei publice centrale i autoriti ale administraiei publice locale (vezi articolul 4). Un element esenial introdus de acest prim articol este precizarea c prevederile prezentei legi trebuie interpretate stabilind standarde minimale impuse administraiei publice i instituiilor publice n relaia lor cu persoanele fizice sau juridice. Aceast precizare conduce la concluzia ca acele autoriti ale administraiei publice care doresc s introduc standarde de transparen mai ridicate n relaia lor cu cetenii pot face acest lucru fr a intra n contradicie cu prevederile acestei legi. Precizarea reflect o realitate a practicii admnistrative romneti din care se pot cita multiple exemple de autoriti administrative care aplic procedee de participare ceteneasc nainte de a adopta decizii de importan deosebit. Legea tinde s stabilieasc standarde minime general valabile pentru toate autoritile administraiei publice, centrale sau locale, asigurnd pe de alt parte i posibilitatea depirii acestor standarde de ctre autoritile aministrative mai progresiste. n alineatul 2 al primului articol, legea stabilete scopurile principale pe care i propune s le ating: mrirea gradului de responsabilitate a administraiei publice fa de cetean, stimularea participrii active a cetenilor n procesul de luare a deciziilor i creterea gradului de transparen la nivelul ntregii administraii publice. Articolul 2 Principii Pentru atingerea scopurilor prevzute la articolul 1(2), legea stabilete anumite principii: -informarea prealabil a persoanelor asupra problemelor de interes public; -consultarea cetenilor cu privire la proiectele de acte normative; -participarea activ a cetenilor la procesul de luare a deciziilor i la elaborarea de acte normative. Aceste principii stau la baza procedurilor detaliate prezentate n cadrul capitolelor urmtoare. Articolul 3 Definiii Pentru a evita riscurile de interpretare difereniat a acestei legi, articolul 3 definete termenii i procedeele care sunt utilizate n continuare. Noiunile vizate sunt: act normativ, luarea deciziei, elaborarea de acte
33

normative, recomandare, obligaie de transparen, asociaie legal constituit, minuta, ordine de precdere, edina public. n acelai context trebuie precizat faptul c prevederile articolului 3 necesit corelri cu alte acte normative deja n vigoare ex. Asociaie legal constituit. Cetenii sunt toi cetenii Romniei, n condiiile Constituiei i a legii ceteniei romne (nr. 21/1991 republicat cu modificrile ulterioare). Exercitarea drepturilor prevzute de legea transparenei poate fi fcut, din momentul dobndirii ceteniei, fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie, apartenen politic, avere sau origine social. Din formularea actual a textului de lege reiese c cetenii strini sau apatrizii, inclusiv cei rezideni n Romnia, nu se pot folosi de mecanismele create de prezenta lege. Ei ns pot apela la organizaiile legal constituite pentru a putea beneficia de drepturile prevzute de lege. Asociaiile legal constituite reprezint, n sensul legii transparenei, orice organizaie civic, sindical, patronal sau orice alt grup asociativ de reprezentare civic. Astfel, din formularea legii reiese c poate fi considerat asociaie legal constituit: orice organizaie neguvernamental constituit n temeiul Ordonanei 26/2000 privind asociaiile i fundaiile sau a legii anterioare n materie (Legea Mrzescu, nr. 21/1924). Ele includ, spre exemplu, asociaii patronale, asociaii de proprietari, etc. sindicatele, federaii, confederaiile i uniunile sindicale reglementate de legea sindicatelor, Legea 54/2003; alte asociaii recunoscute de lege, cum ar fi Camerele de Comer sau asociaiile cu personalitate juridic create potrivit procedurilor Fondului Romn de Dezvoltare Social. Articolul 4 Autoriti publice supuse prevederilor prezentei legi Articolul 4 al acestei legi face referire la autoriti ale administraiei publice, excluznd din sfera de aplicare puterea legislativ (Parlamentul) i puterea judectoreasc. Alineatele a) i b) ale acestui articol aduc precizri suplimentare cu privire la coninutul noiunilor de autoriti ale administraiei publice centrale i locale. n cadrul autoritilor administraiei publice centrale se includ: ministerele (iar nu Guvernul), alte organe ale administraiei publice subordonate Guvernului sau ministerelor, servicii publice descentralizate i autoriti administrative autonome. Cteva precizri se impun cu privire la aceste instituii: Guvernul nu este menionat n aceast enumerare, dei iniial textul proiectului de lege coninea prevederi n acest sens. S-a argumentat n sensul c orice act normativ adoptat de Guvern este rezultatul unei iniiative aparinnd unui
34

minister i c, n aceste condiii, obligaia de transparen i incumb autoritii iniiatoare la care legea face referire. Aadar, dei Guvernul nu apare n mod explicit printre destinatarii acestei legi, actele adoptate de acest organ vor fi supuse dezbaterilor publice prin grija instituiei iniiatoare. Referirea la servicii publice descentralizate este excesiv din cauza faptului c aceste instituii nu au atribuii n domeniul adoptrii actelor normative. Referirea la autoritile administrative autonome este salutar, prin prisma posibilitii de transparentizare a activitii acestor instituii relativ la adoptarea de reglementri cu impact asupra unei categorii largi de persoane fizice sau juridice. n cadrul autoritilor administraiei publice locale legea include: consiliile judeene, consiliile locale, primriile, instituiile i serviciile publice de interes local sau judeean. Meniunile fcute anterior cu privire la serviciile publice se menin i n cadrul acestui paragraf. Articolul 5 Excepii Acest articol stabilete n mod limitativ situaiile care constituie excepii de la aceast lege. Cteva precizri cu privire la redactarea acestui articol se impun nainte de a trece la analizan profunzime a prevederilor sale. Redactarea prii introductive a acestui articol este defectuoas din punctul de vedere al aplicrii unui regim identic proceselor de elaborare a actelor normative, pe de o parte, i edinelor publice, pe de alt parte. Dac n ceea ce privete edinele publice n cadrul crora se discut probleme care implic referiri la date personale, cerina secretizrii este justificat, nu acelai lucru se poate afirma cu privire la procesul de elaborare a actelor normative n coninutul crora acest tip de informaii nu va fi niciodat integrat ca atare. Soluia ar fi fost tratarea separat a excepiilor privitoare la elaborarea actelor normative de cele privitoare la edinele publice. Cerina de a asigura secretul cu privire la elaborarea actelor normative, n condiiile acestui articol, apare ca lipsit de temei n condiiile n care dup adoptare actele normative se public. n aceste condiii nu pot fi invocate raiuni innd de necesitatea de a asigura secretul cu privire la coninutul reglementrilor, dat fiind c nsi raiunea publicrii este aceea de a face cunoscut actul normativ publicului. Acest tip de argumentaie ar putea fi relevant n cazul actelor normative care nu se public n Monitorul Oficial cele care au caracter militar.

35

Ca not general se poate afirma c redactarea acestui articol este realizat n termeni generali, fapt susceptibil de a genera dificulti n aplicarea legii. CAPITOLUL al II-lea. Proceduri privind participarea cetenilor i a asociaiilor legal constituite la procesele de elaborare a actelor nomative i de luare a deciziilor n economia acestei reglementri, capitolul doi joac rolul substanial, nglobnd prevederile eseniale ale legii. Diferenierea realizat n titlu ntre procesul de elaborare a actelor nomative i procesul de luare a deciziilor corespunde celor dou seciuni ale acestui capitol, fiecare viznd una dintre cele dou probleme. SECIUNEA 1 Dispoziii privind participarea la procesul de elaborare a actelor normative Aceast seciune a legii este compus dintr-un singur articol care stabilete mecanismele prin intermediul crora cetenii pot interveni n activitatea de elaborare de acte normative. Primele alineate al articolului 6 trateaz aspecte referitoare la informarea publicului cu privire la coninutul proiectelor de acte normative prin intermediul unui anun. Anunul conine: o not de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare cu privire la necesitatea adoptrii actului normativ propus, textul complet al actului, data i termenul limit pn la care cei interesai pot trimite comentarii. Anunul se aduce la cunotina public cu cel puin 30 de zile nainte de supunerea actului normativ spre analiz, avizare i adoptare. Pe lng informarea cu caracter general, care se adreseaz unui grup int nedifereniat n funcie de interesele sale concrete, legea prevede i modaliti de informare direcionat spre anumite grupuri de interese. Ca metode de informare general legea menioneaz afiarea proiectului de act normativ pe site-ul propriu i ntr-un spaiu accesibil publicului, precum i transmiterea proiectului ctre mass-media. Observm c n legtur cu ultima metod de informare, transmiterea ctre pres, legiuitorul nu leag ndeplinirea obligaiei de apariia sau neapariia informaiei n pres, ci doar de transmiterea acesteia ctre mass-media. Metoda de informare direct const n obligaia autoritilor publice de a transmite proiectele de acte normative ctre toi cei care au depus o cerere n acest sens. Cu privire la actele normative cu relevan asupra mediului de afaceri, legea conine o dispoziie de favoare, oblignd iniiatorul s

36

transmit anunul asociaiilor de afaceri i altor asociaii legal constituite chiar n lipsa unei cereri de informare depuse de aceste organisme. Din redactarea acestui articol rezult faptul c aceste aciuni de informare sunt cumulative. Corelativ obligaiei autoritilor publice de a informa cetenii cu privire la intenia de a elabora acte normative, apare o alt obligaie, aceea de a pune la dispoziia cetenilor o perioad de 10 zile, n cadrul termenului mare de 30 de zile, pentru primirea sugestiilor i comentariilor pe marginea reglementrilor propuse. Persoana responsabil de relaia cu societatea civil va coordona activitatea de primire a sugestiilor i comentariilor. Dac o asociaie legal constituit sau o alt autoritate public solicit n scris organizarea de dezbateri publice pe marginea actului normativ propus, autoritatea iniiatoare este obligat s decid organizarea acestor dezbateri. Anunul cu privire la organizarea dezbaterilor se va face cu cel mult 10 zile nainte de organizarea lor efectiv, i va conine data i locul ntlnirii. Comentariile relevante primite de la societatea civil n scris sau prin intermediul lurilor de cuvnt n cadrul dezbaterilor publice vor fi introduse n textul actului normativ nainte de transmiterea acestuia spre analiz i aprobare. Alineatul 9 al articolului 6 prevede c actele normative elaborate n situaii de urgen nu se supun procedurii prevzute anterior. Se vorbete despre situaii excepionale care impun adoptarea de soluii imediate pentru a se evita grave atingeri ale interesului public, dar prezenta lege nu definete exact coninutul acestor noiuni. Rmne aadar ca aceste concepte s fie interpretate n practic, aceste interpretri fiind susceptibile de a genera abuzuri prin lrgirea nejustificat a sferei acestor termeni. SECIUNEA a 2-a Dispoziii privind participarea la procesul de luare a deciziilor Prevederile acestei seciuni propun o tratare unitar a problematicii participrii publicului la edinele instituiilor publice. Prevederi n sensul deschiderii edinelor publice ctre ceteni se regsesc i n alte acte normative, ns n mod disparat. Legea transparenei i propune s stabileasc un set minim de msuri aplicabile edinelor tuturor organismelor menionate n articolul 4. Articolul 7 Participarea la edine publice

37

Cu minim 3 zile nainte de desfurarea unei edine publice, autoritatea public n cauz va face public un anun care va conine data i ora ntlnirii, precum i ordinea de zi, prin afiare la sediul i pe site-ul propriu i prin transmitere ctre mass-media. Persoana desemnat pentru relaia cu societatea civil va fi responsabil att de difuzarea anunului ct i de invitarea special a anumitor persoane. Articolul 8 Puncte de vedere Acest articol prevede obligaia persoanei care prezideaz edina de a da cuvntul participanilor la edina public. n lipsa unei astfel de prevederi, simpla posibilitate a cetenilor de a participa la edinele autoritilor publice ar fi lipsit de eficien. Libera exprimare a participanilor cu privire la temele care se afl pe ordinea de zi a edinei asigur funcionarea fluxului de informaii dinspre societatea civil spre administraia public. Articolul 9 Responsabilitatea adoptrii deciziilor Articolul 9 conine o prevedere de principiu, care s-ar fi integrat probabil mai bine ntre articolele introductive ale legii. Principiul enunat este acela c responsabilitatea adoptrii reglementrilor aparine integral autoritiilor publice. Aceast prevedere este util pentru c delimiteaz clar sfera implicaiilor pe care legea i propune s le aib asupra activitii administraiei publice. Legea transparenei nu i propune s introduc reguli proprii democraiei directe n procesul de luare a deciziilor, ci doar s asigure un dialog ntre sectorul public i cel privat cu privire la deciziile care au impact asupra activitii ambilor parteneri. Este vorba despre un proces de consultare, i nicidecum despre o schimbare a rolurilor ntre administraia public i societatea civil n ceea ce privete elaborarea de acte normative. Aceast concluzie se impune n mod firesc i poate fi dedus i din faptul c rspunderea pentru adoptarea de acte normative deficitare aparine tot administraiei publice. Cetenii au, aadar, posibilitatea de a se informa cu privire la inteniile legislative ale autoritilor publice, de a participa n mod activ la procesul de luare a deciziilor prin intermediul sugestiilor i comentariilor pe marginea actelor normative i, n ultim instan de a sanciona administraia public prin intermediul votului. Articolul 10 Minutele edinelor Acest articol introduce pentru prima data n legislaia romneasc obligaia autoritilor publice de a include n minuta ncheiat dup fiecare edin public votul fiecrui membru asupra chestiunilor dezbtute, cu

38

excepia cazului n care votul a fost declarat secret. Minuta astfel ntocmit va fi publicat la sediul autoritii publice i pe site-ul propriu. Aceste prevederi rspund unor revendicri constant formulate de ctre societatea civil cu privire la necesitatea ca persoanele alese n funcii de conducere s i asume responsabilitatea votului exprimat cu privire la diverse probleme. n lipsa acestui mecanism, cetenii nu pot analiza felul n care cei care i reprezint i ndeplinesc funcia, din imposibilitatea de a-i fundamenta opiunile pe performanele anterioare reale ale aleilor. Articolul 11 nregistrri ale edinelor publice Alineatul 1 al acestui articol introduce n mod explicit obligaia autoritilor publice de a redacta i arhiva minute ale tuturor edinelor publice. n mod facultativ, autoritile publice pot utiliza i alte metode de nregistrare a edinelor publice. Alineatul 2 reglementeaz accesul cetenilor la aceste nregistrri n conformitate cu legea 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public, ncadrndu-le n categoria informaiilor care se obin la cerere. Fac excepie de la aceast prevedere cazurile discutate anterior la articolul 6 care rmn reglementate exclusiv de acest articol. Articolul 12 Raportul anual Acest articol introduce obligaia tuturor autoritilor publice prevzute la articolul 4 de a redacta un raport anual privind transparena decizional care conine urmtoarele informaii: a. numrul recomandrilor primite; b. numrul total al recomandrilor incluse in proiectele de acte normative i n coninutul deciziei luate; c. numrul participanilor la sedinele publice; d. numrul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de acte normative; e. situaia cazurilor n care autoritatea a fost actionat n justiie pentru nerespectarea prezentei legi; f. evaluarea proprie a parteneriatului cu cetenii i asociaiile legal constituite ale acestora; g. numrul edinelor publice nchise i motivaia restricionrii accesului. Aa cum se poate observa, informaiile coninute n acest raport i natura public a acestuia permit o evaluare a activitii respectivei instituii n ceea ce privete aplicarea legii transparenei. De asemenea, pe baza acestor informaii se pot realiza comparaii ntre diverse autoriti publice,

39

analizndu-se motivele care genereaz un comportament mai mult sau mai puin performant. CAPITOLUL al III-lea Sanciuni Legea transparenei prevede trei tipuri de mecanisme de sancionare a celor care nu i ndeplinesc obligaiile care le incumb: 1. posibilitatea cetenilor de a ataca n instan autoritatea public, dac aceasta i lezeaz drepturile prevzute de lege; 2. posibilitatea sancionrii funcionarului care ngrdete exercitarea complet a drepturilor prevzute de lege de ctre ceteni; 3. posibilitatea sancionrii acelor persoane participante la edinele publice care nu respect regulamentul acestora. Observm c legea transparenei nu conine i prevederi referitoare la posibilitatea de a sanciona persoanele alese n funcii de conducere care nu i ndeplinesc obligaiile care le revin conform prevederilor acestei legi. Lipsa acestei categorii de sanciuni reprezint o deficien a legii susceptibil de a crea dificulti n implementarea acesteia. Articolul 13 Posibilitatea sesizrii instanei Acest articol prevede dreptul oricrei persoane de a ataca n instan autoritatea public pe care o consider vinovat de nclcarea drepturilor sale prevzute de prezenta lege. Regulile procedurale aplicabile n aceast situaie sunt cele stabilite de legea contenciosului administrativ. Deoarece legea transparenei nu prevede derogri de la dreptul comun stabilit de legea contenciosului administrativ, rezult c persoana lezat trebuie s parcurg procedura plngerii prealabile anterior sesizrii instanei. Aceast procedur const n obligaia persoanei lezate de a adresa o plngere autoritii publice n cauz, permind acesteia s i revizuiasc poziia. n msura n care ceteanul nu este satisfcut de rspunsul primit de la autoritatea public, se poate adresa instanei de contencios administrativ de pe lng tribunal. Articolul 14 Posibilitatea sancionrii funcionarului n conformitate cu prevederile acestui articol funcionarii care se fac vinovai de svrirea uneia dintre urmtoarele fapte: a. nu permit accesul persoanelor la edinele publice; b. mpiedic implicarea persoanelor interesate n procesul de elaborare a actelor normative.

40

Faptele sunt considerate abateri disciplinare i sunt sancionate n conformitate cu Legea 188/1999, privind Statutul funcionarului public, sau cu legislaia muncii. Articolul 15 Posibilitatea sancionrii participanilor la edine publice Pentru buna desfurare a edinelor publice este necesar ca toate persoanele participante s respecte prevederile regulamentului de organizare a acestora. Atunci cnd apar nclcri ale regulamentului, persoana care prezideaz edina poate s avertizeze persoana vinovat i, n ultim instan, s dispun evacuarea acesteia. O atenie deosebit trebuie acordat sintagmei n ultim instan care oblig persoana care prezideaz edina s fac uz de toate mijloacele pe care le are la dispoziie pentru a normaliza situaia creat nainte de a dispune evacuarea persoanei vinovate. O deficien a acestui articol const n lipsa unor prevederi care s se refere la obligaia autoritilor publice de a pune la dispoziia participanilor o copie a respectivului regulament. Aceast lips poate genera abuzuri n practic, autoritile publice putnd restriciona n mod excesiv participarea cetenilor la edinele publice invocnd nerespectarea regulamentului. CAPITOLUL al IV-lea Dispoziii finale Articolul 16 Intrarea n vigoare Legea transparenei intr n vigoare la 60 de zile de la publicarea n Monitorul Oficial. Aceasta perioad permite autoritilor publice s se familiarizeze cu prevederile legii i s pregateasc implementarea acesteia. La data intrrii n vigoare, orice dispoziii contrare se abrog. Articolul 17 Regulamente de organizare n scopul nlturrii oricror contradicii care pot aprea ntre prevederile prezentei legi i regulamentele de organizare a diverselor autoriti publice, acest articol prevede obligaia modificrii acestora din urm n conformitate cu legea transparenei.

Partea I. Noiuni generale despre administraia public i dreptul administrativ Activitatea autoritilor administraiei publice.

41

Actele, faptele i operaiunile administrative A) Sfera i definiia actelor administrative; Aa cum am mai amintit, sfera activitii administraiei este destul de ampl i aceasta exprim formele de realizare a administraiei de ctre autoriti publice. S amintim doar cele mai importante forme: - actele juridice( actele administrative i contractele administrative); - actele cu caracter exclusiv politic(emise de autoritile centrale Guvern, Preedinte, de exemplu: declaraiile Guvernului cu privire la anumite evenimente, mesajul Preedintelui Republicii cu prilejul semnrii unui acord internaional, etc.); - faptele administrative, adic transformri n lumea nconjurtoare care produc efecte juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest sens a autoritilor publice (de exemplu, construirea de ctre primrie a unei cldiri pe terenul proprietatea localitii, omisiunea de a rspunde la o cerere de informaii de interes public, etc.), ci doar n baza legii. Legea este, aadar, cea care d valoare unui fapt material, transformndu-l ntr-un fapt juridic, n spe administrativ. Faptele administrative pot fi licite (de exemplu, construirea unei cldiri), sau ilicite (exemplul clasic fiind contravenia); - operaiunile administrative sunt operaiuni material-tehnice, adic activiti ale administraiei publice care nu produc efecte juridice prin ele nsele: avize, dri de seam, referate, comunicri, note interne, statistici, etc. Fa de aceste aspecte, putem defini a ctul administrativ, ca aceea form juridic principal de activitate a autoritilor administraiei publice, ce const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin fcut n scopul de a produce efecte juridice, n realizarea puterii publice, aflat n principiu sub controlul instanelor judectoreti. B) Condiiile de valabilitate ale actelor administrative; Pentru a fi valabile i a produce efecte juridice, actele administrative trebuie s ndeplineasc o serie de condiii generale, comune oricrei decizii administrative, precum i o serie de condiii specifice, proprii acestei categorii de acte juridice, denumite condiii de valabilitate ale actului administrativ. Condiiile generale ale actelor administrative sunt cele identice ca fiind aplicabile tuturor deciziilor: fundamentarea tiinific, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei i legalitatea. a) Fundamentarea tiinific a deciziei, presupune aplicarea unor principii tiinifice ce stau la baza pregtirii i adoptrii ei. n consecin, proiectele de acte normative trebuiesc motivate temeinic, fundamentate pe studii social-economice, politice i juridice, pe metode moderne de analiz i luarea deciziei, precum i pe
42

procedee de tehnici legislative adecvate, concretizate dup caz, n expuneri de motive, note de fundamentare sau referate de aprobare; b) Unitatea deciziei administrative, trebuie privit ntr-un dublu sens, i anume: 1. decizia administrativ trebuie s fie n concordan cu prevederile actelor normative de nivel superior i n corelaie cu reglementrile comunitare, inclusiv cu tratatele internaionale la care Romnia este parte, aa zisa concordan extern a deciziei(actului administrativ) ; 2. dispoziiile deciziei administrative, trebuie s fie concordante ntre ele, astfel nct s nu se contrazic unele pe altele, ceea ce semnific concordana intern a actului; c) Oportunitatea sau actualitatea deciziei presupune adoptarea i executarea actului n timp util i la condiiile date, precum i abrogarea lui atunci cnd, datorit evoluiei relaiilor sociale, actul juridic a ncetat practic s mai fie aplicabil.; d) Simplitatea formei, are n vedere faptul c, sub aspect extern, adoptarea deciziei trebuie s se fac potrivit formalittilor procedurale deosebite, care s nu ngreuneze n mod inutil procesul decizional, iar sub aspect intern, decizia trebuie s aib un caracter dispozitiv, s fie redactat ntr-un stil concis, sobru, clar i precis, care s exclud orice echivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i de ortografie aa cum prevd dispoziiile art. 34 i art.35, din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat; e) Legalitatea impune adoptarea actului administrativ numai n baza unui drept legal de decizie i numai de ctre persoanele sau organele investite cu putere legal de decizie, n temeiul i pentru executarea legilor sau, dup caz, a hotrrilor i a ordonanelor de Guvern. Condiiile specifice sau, condiiile de valabilitate ale actului administrativ sunt: a) Adoptarea actelor administrative, s fie fcut de ctre organul competent i n limitele competenei sale legale. Fiecare autoritate (categorie de autoriti) a administraiei publice are o anumit competen, determinat de cumulul atribuiilor ce-i revin potrivit legii i de scopul pentru care a fost nfiinat. Ea trebuie s fie n concordan cu principiile constituionale, concret determinat i exercitat potrivit dispoziiilor legale prin care a fost stabilit. . Astfel c, exercitarea competenei legale, constituie o obligaie a fiecrei autoriti a administraiei publice i nu o facultate. Pentru ca actele administrative s fie legale i, n consecin, s produc n mod valabil efecte juridice, ele trebuie s fie adoptate doar de autoritile competente i n limite prevzute de lege. Competena autoritilor administraiei publice se particularizeaz prin anumite trsturi i anume : 1. Competena are caracter legal , n sensul c fiecare autoritate a administraiei publice este nzestrat cu o anumit competen, strict determinat de lege. n consecin, autoritriile administrative i titularii funciilor publice trebuie s-i exercite n mod nemijlocit competena conferit prin lege. Cu toate acestea, n mod excepional i
43

doar atunci cnd legea prevede expres acest lucru, o parte din atribuii sau totalitatea acestora pot fi transmise altor persoane (funcionari sau demnitari publici), pe calea suplinirii (nlocuirii) sau a delegrii de competen; 2. Competena are caracter obligatoriu, ceea ce nseamn c atribuiile conferite prin lege autoritilor administraiei publice trebuiesc realizate ntocmai, exercitarea lor neavnd uncaracter facultativ pentru autoritatea public. Dac un organ al administraiei publice emite un act administrativ fr a avea competen n materie, actul este ilegal, ilegalitatea neputnd fi acoperit prin confirmare. Organul competent poate s adopte un act cu un coninut similar, act care va produce efecte juridice din momentul emiterii sale; 3. Competena are de regul, un caracter permanent, cu alte cuvinte trebuie exercit n mod continuu, fr ntreruperi, autoritatea administraiei publice competent putnd s emit/adopte un act administrativ ori de cte ori se ivesc condi iile de fapt prevzute de lege. n situaia n care actul administrativ a fost emis/adoptat de ctre autoritatea administraiei publice competent i n limitele competenei conferite de lege, actul administrativ va fi considerat legal i va produce n mod valabil, efecte juridice. Dimpotriv, dac actul a fost emis/adoptat cu nclcarea competenei legale, sub aspect material, teritorial etc., va fi lovit de nulitate. b) Adoptarea actelor administrative, s fie fcut n forma i cu procedura prevzut de lege. n general, manifestarea de voin din actele juridice nu trebuie exprimat ntr-o anumit form pentru a produce efecte juridice. Aceast regul este ntlnit n materia dreptului civil,guvernat de principiul consensualismului. Exist i n aceast materie excepii, spre pild, cea prevzut de art. 2 din Legea nr. 247/2005, Titlul X Circulaia juridic a terenurilor, conform cruia, contractele de vnzare-cumprare care privesc bunurile imobile (terenuri cu sau fr construcii) trebuie s mbrace forma scris consacrat ntr-un actu autentic, sub sanciunea nulitii absolute. n dreptul administrativ, dimpotriv, s-a consacrat teza conform creia actele administrative trebuie s mbrace o form specific att sub aspect exterior, precum i sub aspect interior, n ceea ce privete mecanismul de adoptare a acestora. Actele administrative, n majoritatea cazurilor, mbrac forma scris, apreciat ca fiind o garanie a respectrii legalitii. Aceast tez din doctrin i gsete astzi i un suport legal, fiind impus n mod expresde tot mai multe acte normative. Astfel, art. 54 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici prevede: Actul administrativ de numire (n funcie public.) are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data de la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii. Menionm c actele administrative normative, trebuie s mbrace n toate cazurile forma scris, legislaia impunnd obligaia aducerii lor la cunotin public. Actele administrative individuale pot mbrca dar, foarte rar i forma oral sau nescris,n condiiile prevzute de lege. Astfel, potrivit Ordonanei Guvernului nr. 2/2001 care reglementeaz regimul juridic al contraveniilor, avertismentul, ca sanciune administrativ-contravenional, poate fi aplicat i n form nescris (art. 38 alin. 1).
44

c) Conformitatea actului administrativ cu coninutul legii. Aa cum se susine n literatura de specialitate, conformitatea actului administrativ, n coninutul legii, presupune conformarea acestuia cu cele trei elemente care formeaz structura logico-juridic a normei legale, respectiv, cu ipoteza, dispoziia i sanciunea acesteia sau, n celelalte acte normative cu for juridic superioar pe care urmeaz s le aplice. Astfel, aplicnd legea i celelalte acte normative, autoritatea administraiei publice care urmeaz s emit/adopte un act administrativ, va trebui s examineze dac sunt ndeplinite condiiile de fapt, cerute de ipoteza normei legale. n caz afirmativ, autoritatea administrativ are obligaia de a emite actul administrativ , iar n absena acestor condiii, are obligaia de a nu emite actul administrativ. Dac, autoritatea administraiei publice alege o alt variant la adoptarea/emiterea actului administrativ, rezult c nu i ndeplinete aceast obligaie i, pe cale de consecin, actul va fi ilegal prin coninutul su pe temeiul c nu a respectat ipoteza legal.. Emitentul actului administrativ poate s stabileasc corect condiiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice, dar s interpreteze greit dispoziia acesteia ori, s aplice o alt dispoziie dect cea care trebuia aplicat raportului social respectiv . Actul administrativ adoptat/emis n astfel de condiii va fi, de asemenea, ilegal pentru nerespectarea dispoziiei prevzut de norma legal.. n sfrit, un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c autorul actuluiadministrativ a stabilit o alt sanciune sau o sanciune eronat, fa de sanciunea stabilit prin norma legal. n concluzie, pentru a fi legal, actul administrativ n ntregul su i fiecare dintre elementele sale structurale (ipoteza, dispoziia i sanciunea) trebuie s fie conforme cu norma legal. d) Conformitatea actului administrativ cu scopul legii. Prin scopul legii se nelege rezultatul pe care legiuitorul urmrete s-l realizeze prin reglementarea respectiv. El poate reiei n mod direct (explicit) sau indirect (implicit) din coninutul legii. n primul caz, legiuitorul insereaz n mod clar, explicit, de regul, ntr-unul din primele articole scopul urmrit. Un exemplu, n art. 1 din Legea-cadru privind descentralizarea nr. 339/2004 se stipuleaz: Prezenta lege reglementeaz principiile fundamentale i regulile generale, precum i cadrul instituional pentru desfurarea procesului de descentralizare administrativ i financiar n Romnia. Pentru cea de-a doua ipotez, scopul legii rezult indirect din ntregul context al legii. Actul administrativ, prin scopul su, trebuie s fie concordant cu scopul legii, pentru a produce n mod valabil efecte juridice. Per-a-contrario, n situaia n care scopul actului administrativ (normativ sau individual) contravine scopului legii, consecina este nulitatea actului administrativ. Unii autori consider scopul legii ca fiind un element ce ine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce in de oportunitate . Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul urmrit de lege, va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci i al unor elemente care au n vedere oportunitatea sa.

45

II Actul administrativ. Definiie. Trsturi. Clasificare Prin act administrativ, nelegem una din formele prin care administraia public i realizeaz misiunea, chiar cea mai important dintre acestea, din punct de vedere juridic. n mprejurarea legislativ actual, legea fundamental consacr sintagma de act administrativ, n art.52 i 126 alin.(6). Dac ar fi s definim actul administrativ, apreciem c acesta reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative. Considerm c din aceast definiie, putem desprinde urmtoarele trsturi ale actului administrativ: -actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice; -reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public; -regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate; -actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice; -prin actul administrativ se produc efecte juridice, care, ca la orice act juridic, pot da natere, modifica sau stinge drepturi i obligaii. 1) Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Prin aceast caracteristic, se scoate n eviden faptul c actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia, dar este forma juridic cea mai important. Rezult c, acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organelle administraiei de stat, dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractile, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive. 2) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public. n coninutul acestei trsturi pot fi identificate trei elemente: a) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres.

46

n general, literatur juridic reine caracterul unilateral al manifestrii de voin, n care este nglobat i caracterul expres. Actul administrativ nu poate cuprinde o rugminte, o constatare sau o prere, ci ntotdeauna o voin. Voina juridic se exprem n mod expres i nendoielnic n scopul de a adduce o modificare nrealitatea juridic existent, aceasta urmrete s dea natere, s modifice sau s sting drepturi i obligaii(trebuie s aib animus negoti contrahendi, nu s fie jocandi causa). b) Caracterul unilateral al voinei juridice. Prin aceast trstur, actul administrativ se deosebete pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administraiei, ca i de faptele materiale ale acesteia, productoare sau neproductoare de efecte juridice. Trstura exprim calitatea actului administrativ de a reprezenta concretizarea unei singure voine juridice, de a intervene n realitatea juridic existent, dnd natere, modificnd sau stingnd drepturi i obligaii. Excepie de la acest caracter o face actele la care manifestarea unilateral de voin juridic nu este clar conturat. O prim categorie de asemenea acte o reprezint actele administrative emise cu participarea mai multor persoane. Distingem situaia foarte ntlnit n care participanii sunt personae fizice, avnd n vedere c autoritile administrative sunt, n cea mai mare parte, structuri colegiale. O a doua situaie este aceea cnd, la emiterea unui act administrativ, particip mai multe persoane juridice, n general dou sau mai multe autoriti administrative sau autoriti administrative i alte structuri nestatale. Este situaia actelor emise n comun, de dou sau mai multe autoriti administrative sau emise cu acordul, confirmarea sau autorizarea altei autoriti. A treia categorie o reprezint actele administrative emise la cerere Reprezint o categorie de acte destul de rspndit, administraia fiind sesizat prin cereri asupra nevoilor subiectelor de drept i pot fi identificate mai multe situaii: - acte administrative emise la sesizarea unui alt subiect de drept; - acte emise la cererea prealabil, care se emit doar la cererea subiectului de drept interesat (permise, autorizaii de tot felul). c) Referitor la emiterea n regim de putere public a actului administrativ, putem deosebi actele administrative de celelalte acte unilaterale ale administraiei, care sunt emise n regim de drept comun. De regimul de putere public se leag caracterul obligatoriu al actului administrativ, precum i executarea lui din oficiu.

47

3) Regimul de putere public nu exclude, ci ngduie exercitarea unui control de legalitate de ctre instanele judectoreti. Potrivit art.52 i 126 alin.(6) din Constituie, se consacr, iar prin Legea nr.554/2004 se amplific principiul c actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. 4) Actul administrativ eman de la organe administrative s presteze anumite servicii publice. Prin aceast trstur, identificm actul administrativ tipic, din punct de vedere al naturii organului de la care eman i actul emis prin delegaie, adic de structuri crora le-a fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice, prin actul de autorizare dat n scopul realizrii unor servicii publice. 5) Cu privire la ultima trstur a actului administrativ, la fel ca orice alt act juridic i actul administrativ produce efecte juridice de o anumit for, adic d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii corelative. Prin aceast trstur se evideniaz faptul c actul administrativ, reprezint o categorie de acte juridice. Noiunea de act juridic evoc acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normele juridice n vigoare. III Clasificarea actelor administrative Doctrina a stabilit urmtoarele criterii de clasificare: A) Dup organul de la care eman, acestea pot fi: a) acte care eman de la autoriti administrative , de stat sau autonome locale; b) acte care eman de la alte autoriti publice dect cele administrative; c) acte care eman de la persoane private autorizate s presteze anumite servicii publice. B) Dup ntinderea efectelor juridice: a) acte administrative normative- sunt cele care cuprind reglementri de principiu aplicabile la un numr nedeterminat de persoane. b) acte administrative individuale- acea categorie de acte juridice care produc efecte juridice fa de un subiect de drept determinat, care la rndul lor pot fi: - acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul sau subiectele crora li se adreseaz, denumite generic, autorizaii(libere sau impuse);
48

- acte prin care se atribuie un statut personal, respectiv drepturi i obligaii pentru un subiect de drept determinat(diplome, certificate, permise de tot felul); - acte prin care se aplic diferite forme ale constrngerii administrative( diferite decizii cu caracter sancionator, procese verbale contravenionale); - acte administrative cu caracter jurisdicional. c) acte cu caracter intern- ce au acea particularitate, faptul c se aplic n interiorul unei autoriti sau instituii publice i produc efecte fa de personalul acestei instituii. IV Regimul juridic al actelor administrative Acesta cuprinde totalitatea condiiilor, de fond i de form, care particularizeaz instituia administraiei publice. Cu privire la dimensiunile regimului juridic al actelor administrative, acestea pot viza: -legalitatea actului administrativ incident condiiilor de validitate ale actului administrative; -forma actului administrativ; -procedura emiterii sau adoptrii actelor administrative; -fora juridic a actelor administrative; -efectele actelor administrative; -suspendarea actelor administrative; -revocarea actelor administrative; -inexistena actelor administrative; -alte dimensiuni ale regimului juridic ale actelor administrative. A)Legalitatea actului administrativ Majoritatea autorilor calific legalitatea drept un principiu fundamental care st la baza fenomenului administrativ i cruia i se subordoneaz aciunea administraiei publice, precum i elemental central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul legalitii, semnific: - pe de o parte, supremaia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie s se supun legii, respectnd principiul ierarhiei actelor juridice; - pe de alt parte, baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie s se ncadreze n limitele dreptului. n concepie politic i juridic european, caracterul obligatoriu al legii se refer n egal msur la individ dar i la autoritile publice. B)Forma actului administrativ

49

Conceptul de form desemeneaz structura intern i extern a unui coninut, modul de organizare a elementelor din care se compune. Actul administrativ, mbrac de regul, forma scris. Aceasta reprezint distincia dintre actul administrativ i actul civil. n ceea ce privete forma scris, trebuie fcut distincia ntre actele administrative individuale i actele administrative cu caracter normativ. Actele administrative cu caracter individual, dei mbrac de regul forma scris, ele pot mbrca i forma oral(de ex., avertismentul, dat potrivit dispoziiilor O.G. nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor). n majoritatea cazurilor, aceste acte mbrac i ele forma scris, avnd n vedere obligativitatea comunicrii lor, prin modaliti care presupun forma scris. Actele administrative normative, ele mbrac numai forma scris, deoarece se prevede obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice, altfel sanciunea este inexistena actului respectiv. Forma scris reprezint o condiie de validitate a actului, ea fiind impus ad validitatem i nu ad probationem. De forma scris, se leag i unele condiii de concretizare exterioar a actului administrative. a) Prima este limba, n care este redactat actul(potrivit art.13 din Constituie, limba oficial n Romnia este limba romn); b) O a doua condiie exterioar legat de forma actului este motivarea. Actele normative supuse publicitii, se motiveaz printr-o not de fundamentare sau o expunere de motive, ori printr-u referat plasat naintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz intervenia actului juridic respectiv. Aceast obligaie, vizeaz ns i unele acte administrative cu caracter individual( de ex., Hot. de Guvern cu caracter individual).

Partea I. Noiuni generale despre administraia public i dreptul administrativ Activitatea autoritilor administraiei publice C) Procedura emiterii sau adoptrii actelor administrative

50

Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale(ex.,primarul) emit acte administrative(dispoziii), iar cele colegiale(ex., consiliul local) adpot acte administrative(hotrri). Emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea unor proceduri, care se pot realiza de organul de la care eman actul, ori de alte autoriti publice(de ex., un proiect de act administrativ, se ntocmete chiar de organul emitent, dar un aviz sau un acord se emite de un alt organ). Emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale care, dei n majoritatea nu produc efecte juridice prin ele nsele, iniiaz i menin sistemul decizional administrativ. Pe cale de consecin, identificm trei categorii de forme procedurale, n funcie de momentul n care intervin: - forme procedurale anterioare emiterii sau adoptrii actului; - forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; - forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptrii actului. a) Forme procedurale anterioare emiterii sau adoptrii actului. Acestea au o frecven destul de mare n activitatea administraiei, fiind cele mai des ntlnite forme procedurale(studii, statistici, proiecte, propuneri, avize, anchete, acorduri, referate, etc.). Dintre acestea relevan deosebit prezint avizul(actele pregtitoare) i acordul prealabil. Avizele reprezint puncte de vedere pe care le solicit altui organ, autoritatea care urmeaz s emit(adopte) un act. Ele mai sunt definite ca fiind opinii pe care un organ al administraiei publice, le solicit altui organ al administraiei publice, ntr-o problem sau n mai multe, pentru a se informa i a decide n cunotiin de cauz. Cuvntul de aviz poate avea trei accepiuni: 1) de ntiinare scris cu caracter oficial; 2) de prere competent emis de cineva din afar, o autoritate extern; 3) de rezoluie a unei autoriti competente. Potrivit regimului lor juridic, avizele sunt de trei categorii: 1) Avize facultative- n care organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul, nici s-l respecte dac l-a solicitat i obinut; 2) Avize consultative- pentru care legea prevede obligativitatea obinerii lor i facultatea de a le respecta sau nu. 3) Avizele conforme- care se caracterizeaz prin trstura lor obligatory att din punct de vedere al cererii, ct i din punct de vedere al respectrii lor.

51

Acordul reprezint consimmntul pe care l d un organ public altui organ, n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit act administrativ. El reprezint tot o manifestare de voin a unei autoriti publice determinate de lege, prin care aceasta i exprim consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre o alt autoritate public. n funcie de momentul n care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Acordul vizeaz un act administrativ, care fie se afl n faz de emitere, fie a fost deja emis. Indiferent de forma sa, putem identifica urmtoarele elemente ale regimului juridic a acordului: 1) reprezint o manifestare de voin cu caracter unilateral emis de un organ administrativ; 2) emiterea lui, atunci cnd este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestrii de voin a dou organe, cel care a emis acordul i cel care a emis actul; 3) acordul nu are ca i consecin obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El condiioneaz numai valabilitatea unui act administrative, care emis n absena sau cu nclcarea acordului, este nul; 4) dei condiioneaz legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el nsui, nu acoper viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv; 5) acordul nu produce prin el nsui efecte juridice, el condiioneaz numai efectele actului administrativ pe care l fundamenteaz; 6) nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei aciuni n contenciosul administrative de sine stttor. b) Forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ. Aceste norme se ntlnesc cu prioritate la organele colegiale i vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre aceste autoriti publice. Pe cale de consecin, n cele ce urmeaz, vom prezenta cele mai importante norme dintre acestea. Quorumul reprezint majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a organului colegial. Cu titlu de exemplu, potrivit art.67 din Constituie, cele dou Camere ale Parlamentului adopt acte(legi, hotrri, moiuni) n prezena majoritii membrilor lor. Astfel, majoritatea cerut pentru votarea actului, are n vedere numrul de voturi impuse de lege pentru ca un act al organului colegial s fie adoptat. n acest sens, exist trei tipuri de majoriti:

52

a) majoritatea simpl, care impune pentru adoptarea unui act, votul majoritii membrilor organului colegial prezeni la edin; b) majoritatea absolut, ce reprezint majoritatea membrilor care compun organul colegial respectiv; c) majoritatea calificat, ce semnific partea de dou treimi(sau trei ptrimi) din numrul membrilor care compun organul colegial. Fa de aceste aspecte, este necesar a nu se face confuzie ntre quorum i majoritate, ntruct primul se refer la numrul de membri necesar ca un organ s lucreze valabil, iar cel de-al doilea se refer la numrul de voturi necesare ca un act s fie legal adoptat. Regula semnrii i contrasemnrii actului, reprezint la rndul su o form esenial adoptrii sau emiterii actului administrativ. Dac semnarea unui act administrativ este o operaiune care este efectuat de organul de la care eman actul , contrasemnarea reprezint operaiunea prin care un alt organ administrativ sau o structur din interiorul acestuia i depune semntura pe actul administrativ, dup semntura organului emitent, n semn de accord i asumare a executrii ori de confirmare a legalitii actului administrativ respectiv. Astfel, decretele Preedintelui din punct de vedere al acestor dou modaliti procedurale, sunt de dou categorii: a) decrete care sunt semnate numai de Preedinte; b) decrete care sunt semnate de ctre Preedinte i sunt contrasemnate de ctre Primul-Ministru. Cu titlu de exemplu am aminti, Hotrrile de Guvern care sunt supuse n totalitate regulii semnrii lor de ctre Primul-Ministru i contrasemnrii de ctre minitrii care au obligaia punerii lor n executare (art.108 alin.(4) din Constituie). n acelai spirit, i Hotrrile Consiliului Local, potrivit art.47 din Legea nr.215/2001, republicat, se cotrasemneaz pentru legalitate de secretarul unitii administrativ teritoriale. Obligaia ncheierii unei minute. Potrivit prevederilor Legii nr.52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia desfurrii edinelor autoritilor administraiei publice locale se consemneaz ntr-o minut, care va include i votul fiecrui membru. La toate acestea se adaug i motivarea, dar pe care am analizat-o cu ocazia formei actului administrativ. c) Forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptrii actului. De unele din aceste forme procedurale pe care le vom aminti, se leag momentul producerii de efecte juridice de ctre actele administrative. Aceste forme procedurale sunt:

53

Comunicarea actului, reprezint operaiunea procedural care vizeaz actele administrative cu caracter individual. Ea este definit ca reprezentnd, operaiunea prin care organul administrativ emitent adduce la cunotiina celui interesat un act administrativ, fie prin predare direct acestuia, fie prin afiare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace. Publicarea vizeaz, actele administrative cu caracter normative, dar i unele cu caracter individual. Am putea defini publicarea ca fiind, operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotiina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scris. (De ex., Hotrrile de Guvern, care pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual, se supun obligatoriu publicrii, n caz contrar sunt considerate inexistente). D) Fora juridic a actelor administrative Actul administrativ a fost definit ca fiind forma principal de activitate a administraiei publice i n consecin el poate fi un tip de act juridic. Specific actelor juridice este faptul c reprezint manifestri de voin fcute cu scopul de a modifica realitatea juridic existent , acest lucru realizndu-se prin naterea, modificarea sau stingerea de efecte juridice. Ceea ce fundamenteaz fora juridic a efectelor pe care le produc actele administrative, este prezumia c ele au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor impuse de lege, n accepiunea lato sensu, pentru emiterea lui i care mbrac trei forme: a) prezumia de legalitate, prin care este subneleas condiia actului administrativ de a corespunde Constituiei, legii i a actelor juridice emise n baza legii. Aceasta este o prezumie relativ a actului administrativ iuris tantum, care poate fi rsturnat n cazul n care actul a fost atacat n faa instanelor de contencios administrativ. b) prezumia de autenticitate, care evoc acea trstur a actului care prezum condiia actului administrativ de a fi emis de organul menionat prin forma sa exterioar, i anume tampil, antet, semnturi, etc. c) prezumia de veridicitate, potrivit creia actul administrativ este prezumat a corespunde adevrului. Dintre aceste trei prezumii care fundamenteaz fora efectelor unui act administrativ, desprindem concluzia c actul respectiv se impune subiectelor de drept care sunt n egal msur obligate s-l respecte sau s-l execute. Aceste dou categorii de obligaii nu trebuiesc confundate, distincia dintre ele o reprezint consecinele juridice i subiectele de drept care cad sub incidena lor.
54

Obligaia de respectare este o obligaie de a nu face i ea vizeaz orice subiect de drept, nu doar pe cel sau cei care sunt nsrcinai cu punerea lor n executare a actului respectiv, sfera acestora fiind astfel mai mare dect a celor care au misiunea executrii actului. Obligaia de executare este o obligaie de a face i privete exclusiv acele subiecte de drept care au obligaia punerii n executare a actului administrativ. Fora juridic a actului administrativ este condiionat de mai multe elemente: a) locul organului emitent n sistemul organelor administraiei publice; b) natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale materiale i teritoriale; c) categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau cu caracter normativ. Ca o consecin a forei juridice a actelor administrative i ca o particularitate a acestora, regsim regula executrii din oficiu a actelor, cunoscut i sub denumirea de principiul executio ex officio. E) Efectele actelor administrative Aceast titulatur, este analizat uneori i sub denumirea de eficiena actelor administrative, sau efectele juridice al actelor administrative, ori consecinele unui act administrativ. Aceste efecte, la rndul lor, sunt de dou feluri: - efecte (consecine) juridice, care vor constitui obiectul nostrum de analiz: - alte efecte(consecine), de natur economic, social, cultural, etc., care nu vor fi abordate n cadrul acestei comunicri. a)Efecte juridice Cu privire la efectele juridice ale actelor administrative, urmeaz s analizm trei aspecte: -momentul de la care ele ncep s se produc; -ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative; -ncetarea acestor efecte. 1. Momentul de la care actul administrativ ncepe s produc efecte juridice. Pentru nceput, este important s avem n vedere organul emitent sau alte subiecte de drept. a) Pentru organul emitent, actul administrativ produce efecte chiar din momentul adoptrii sale, efecte ce constau n: - obligaia de a-l face cunoscut, prin publicare sau comunicare;
55

- obligaia de a nu-l modifica sau abroga dect dup procedura prevzut de lege. b) Pentru celelalte subiecte de drept, anume cele care cad sub incidena actului, trebuie fcut distincia ntre felul actului, adic act normativ sau act individual. Fa de aceste aspecte, putem afirma faptul c actele normative produc efecte juridice de la data publicrii lor, iar actele individuale de la data comunicrii lor. Dup cum am mai artat sunt o serie de acte individuale pentru care Constituia prevede obligativitatea publicrii lor n Monitotul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor(Ex., Decretele Preedintelui, Hotrrile de Guvern, care pot fi normative sau individuale, etc.). 2. ntinderea efectelor juridice ale actelor administrative. Abordarea acestei probleme impune distincia dup cum ne aflm n prezena unui act administrativ cu caracter normativ sau individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ i pentru alte ramuri de drept, cu excepia celui penal . Fundamentul acestei excepii, l regsim n art.73 alin.(3) lit.h din Constituiepotrivit cruia, infraciunile, pedepsele i regimul executrii lor sunt de domeniul legii organice. Ct privete actele cu caracter individual, aceste a sunt izvoare de drept, n principal pentru dreptul administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept(ex., actele de stare civil produc efecte juridice i nsfera civilului, a dreptului familiei). 3. ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actele administrative. Orice act juridic, inclusive actul administrativ, produce efecte juridice pn la momentul n care are loc scoaterea din vigoare a respectivului act. Scoaterea din vigoare a unui act administrativ, la rndul ei poate avea loc n mai multe moduri: a) prin anulare, de instana de judecat, care i fundamenteaz acest drept potrivit dispoziiilor art.52 i 126 alin.(6) din Constituie, dar i ale Legii nr.554/ 2004 a contenciosului administrativ. b) prin retractare, de organul care l-a emis; c) prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a rii; d) ncetarea efectelor actului n alte moduri(de ex., intervenia unui fapt material, cum ar fi decesul persoanei sau executarea unei obligaii materiale, precum desfiinarea sau edificarea unei construcii). La aceast categorie, ar trebui s avem n vedere i prescripia, care este reglementat de O.G.

56

nr.2/2001, aprobat prin Legea nr.180/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, privind regimul juridic al contraveniilor. F)Suspendarea actelor administrative. Operaiunea de suspendare a efectelor unui act juridic poate fi definit ca reprezentnd ntreruperea producerii de efecte de ctre actul n discuie, sau ncetarea temporar a efectelor actelor administrative. Noiunea de suspendare, n cazul administraiei publice poate fi utilizat ca sanciune n cadrul a dou contexte diferite. Primul ar fi n cazul actelor administrative, iar cel de-al doilea ca i sanciune administrativdisciplinar. Referitor la suspendarea ca sanciune care privete un act administrativ, temeiul ei constituional l regsim n art.123 alin.(5), care consacr dreptul prefectului de a ataca n contenciosul administrativ un act emis de Consiliul Local, Consiliul Judeean sau primar, actul atacat find suspendat de drept. Cu privire la suspendarea ca sanciune administrativ-disciplinar, o regsim consacrat n dispoziiile art.95 din Constituie, care reglementeaz suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei , fiind calificat de doctrin a reprezenta forma de rspundere politic a acestuia. Un alt text este cel al art.108 alin.(2) care prevede suspendarea minitrilor. Regimul juridic general al suspendrii poate fi analizat sub mai multe aspecte, i anume: - cauzele care determin intervenia suspendrii; - efectele juridice ale suspendrii; - organele care pot dispune suspendarea; - categoriile de suspendare. a) Cauzele care determin intervenia suspendrii pot fi urmtoarele: 1. Ca regul general, suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli(dubii) cu privire la legalitatea unui act administrativ. 2. Suspendarea poate intervene atunci cnd se aplic o anumit sanciune administrativ-disciplinar unui funcionar public sau unei alte persoane ncadrat ntr-un organ public. b) Efectele juridice ale suspendrii actului administrativ au ca not dominant faptul c se produce o ntrerupere a efectelor actului, o ncetare vremelnic a producerii lor, urmnd ca dup ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii, s se produc fie repunerea n vigoare a actului, fie, scoaterea lui din vigoare prin cile prevzute de lege. c) Organele care pot dispune suspendarea putem ntlni una din urmtoarele situaii:
57

- suspendarea dispus de organul emitent al actului; - suspendarea dispus de organul ierarhic superior; - suspendarea dispus de instana de judecat;(Actuala Lege nr.554/2004 consacr dou tipuri de suspendare, una care poate fi introdus odat cu reclamaia administrativ, n cadrul procedurii prealabile i alta care poate fi introdus odat cu aciunea principal) d) Categoriile de suspendare. Exist dou titpuri de suspendare: 1. Suspendarea de drept sau legal, care intervine ope legis, in baza unui text de lege; 2. Suspendarea dispus de anumite autoriti publice, care la rndul ei este de mai multe feluri: - suspendarea dispus de instana de judecat(potrivit art.14 i 15 din Legea nr.554/2004); - suspendarea dispus de alte autoriti publice i implicit prin alt gen de acte dect cele specifice procedurii judectoreti(ex., prin decret al Preedintelui poate fi suspendat din funcie acel ministru mpotriva cruia sa cerut urmrirea penal sau Preedintele, poate fi suspendat la rndul su din funcie, prin hotrrea Parlamentului, n cazul n care a nclcat grav Constituia). G)Revocarea actelor administrative Revocarea este definit n doctrin ca fiind operaiunea juridic prin intermediul creia organul emitent sau organul ierarhic superior acestuia desfiineaz(scoate din vigoare) un act. Revocarea este de dou feluri: a) retractarea, atunci cnd desfiinarea actului se face de organul emitent; b) revocarea propriu-zis, atunci cnd se face de organul ierarhic superior celui emitent. Cauzele care determin revocarea pot fi analizate din dou puncte de vedere: a) din punctul de vedere al caracterului(coninutului) cauzei, unde identificm: - revocarea intervenit pentru cauze de nelegalitate a actului; - revocare care intervine pentru cauze de neoportunitate a acestuia. b) din punctul de vedere al momentului n care intervin fa de emiterea actului, cauzele revocrii, indiferent c vizeaz nelegalitatea sau oportunitatea lui, pot fi: - cauze anterioare emiterii actului, care determin ca efectele juridice ale revocrii s fie ex tunc, adic pentru trecut;

58

- cauze concomitente cu emiterea actului, care determin deasemenea efecte ex tunc; - cauze ulterioare emiterii actului, care produc efecte juridice ex nunc(pentru viitor). Trebuie precizat faptul c revocarea actului administrativ se deosebete de anulare, dar i de suspendare, toate trei fiind operaiuni juridice. Din punctul de vedere al cauzelor care le determin, revocarea, ca i anularea, intervin atunci cnd exist certitudinea c actul este viciat, pentru cauze de nelegalitate sau neoportunitate a lui, pe cnd suspendarea intervine cnd exist ndoieli cu privire la nelegalitatea actului. Din punctul de vedere al autoritilor care pot dispune cele trei operaiuni juridice, desprindem urmtoarele: - revocarea poate fi dispus, att de organul emitent, ct i de cel ierarhic superior; - suspendarea poate fi dispus de autoritile competente s decid revocarea(organul ierarhic sau instana); - anularea poate fi dispus att de organul ierarhic superior, ori de instana de judecat sau exclusive de instana de judecat, n cazul existeneiunor acte emise de autoritile administrative care nu au organ ierarhic; Din punct de vedere al efectelor produse, suspendarea produce doar ntreruperea, ncetarea cu caracter temporar a acestor efecte, pe cnd anularea i revocarea produc ncetarea, cu caracter definitive, a acestor acte. H)Inexistena actelor administrative. Instituia inexistenei actului administrativ a fost fundamentat pentru a interveni n cazurile n care condiiile de valabilitate este att de grav, nct nu se pot aplica principiile sancionrii efectelor actului administrativ, urmnd a i se aplica sanciunea inexistenei. Fa de aceste aspecte, putem avea n vedere dou dispoziii constituionale exprese care transform aceast instituie ntr-una de rang constituional: a) Este vorba de art.100 din Constituie, care reglemeteaz actele Preedintelui, respectiv decretele, a cror publicare este obligatorie n Monitorul Oficial, n caz contrar intervenind sanciunea inexistenei actului; b) Art. 108 din Constituie, prevede acelai caracter obligatoriu al publicrii n Monitorul Oficial al actelor Guvernului(Hotrri de Guvern, Ordonane de Guvern), n caz contrar intervenind inexistena actelor.

59

Legea fundamental admite o excepie n cazul hotrrilor cu caracter militar, care, din raiuni lesne de neles, se comunic numai organismelor interesate. I) Alte dimensiuni ale regimului juridic al actelor administrative n cadrul acestei comunicri, vom avea n vedere numai actele de stare civil. Actele de stare civil reprezint acea categorie de acte care au o natur juridic complex, de drept civil i de drept administrativ, prin intermediul crora autoritile publice nvestite cu atribuii de stare civil transpun n coninutul lor, componente ale strii civile a persoanei. Din perspectiva dreptului administrativ, actul de stare civil are urmtoarea semnificaie: f) reprezint nscrisul autentic doveditor al actului de stare civil ntocmit n registrul de stare civil; g) reprezint un mijloc de eviden a populaiei, din punctul de vedere al numrului i structurii sale; h) se ntocmete n interesul statului i al persoanei (art.1 din Legea nr.119/1996); i) servete aprarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor(art.1 din Legea nr.199/1996); Regimul actual al srii civile l regsim n Legea nr.199/1996, care a abrogat decretul fostului Consiliu de Stat nr.278/1960 i actele juridice emise n baza lui. Reconstituirea actelor de stare civil, se poate efectua potrivit art.16 i 52 din Legea nr.119/1996, n urmtoarele situaii: a) dac registrul de stare civil a fost pierdut sau distrus, n totalitate sau n parte; b) dac actul de stare civil a fost ntocmit n strintate i nu poate fi procurat certificatul sau extrasul de pe acest act; c) nu au existat registre de stare civil; d) ntocmirea actelor de stare civil a fost omis. ntocmirea ulterioar a actelor de stare civil, potrivit art.53 din Legea nr.199/1996, poate intervene n urmtoarele situaii: a) cnd s-a omis ntocmirea actului de natere sau de deces, dei s-au depus actele necesare acestei operaiuni; b) ntocmirea actului de cstorie a fost omis, dei a fost luat consimmntul soilor de ctre ofierul de stare civil.

60

Anularea, modificarea, rectificarea i completarea actelor de stare civil, se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive i irevocabile. Regimul duplicatelor acestor acte, este reglementat prin Legea nr.199/1996 i prin normele metodologice de punere n aplicare a acestei legi. Duplicatul reprezint un nou certificat de stare civil, care nlocuiete vechiul certificat i a crui emitere poate fi legitimat de intervenia unor fapte materiale, cum ar fi, pierderea, sustragerea, distrugerea sau deteriorarea certificatului original. Duplicatul nu trebuie confundat cu eliberarea unui nou certificat n cazul n care au intervenit unele modificri n starea civil a unei persoane, dispuse prin hotrre judectoreasc avnd un caracter definitiv i irevocabil.

Partea I. Noiuni generale despre administraia public i dreptul administrativ


61

Activitatea autoritilor administraiei publice Contractul administrativ A) Consideraii generale Contractul administrativ, reprezint o instituie asupra creia ponderea principiilor dreptului public este major, iar a celor de natur privat se aplic n anumite condiii determinate de lege. ns, att doctrina intern ct i cea internaional recunoate contractului administrativ contribuia decisiv la autonomia dreptului administrativ. Noiunea de contract administrativ este legat de noiunea de 16 domeniu public i de serviciu public al unitilor administrative. Regulile specifice contractelor administrative privesc urmtoarele aspecte : a) forma contractului, care este prestabilit de legiuitor ; b) puterile exorbitante ale administraiei, cu ajutorul crora administraia poate obine, prin impunere unilateral, executarea fidel i regulat a prestaiei convenite n contract ; c) anumite faciliti pe care administraia le d celor cu care a contractat, pentru ca acetia s-i poat duce la bun sfrit prestaiile stabilite pr in contract; d) competena tribunalelor administrative, pentru soluionarea eventualelor litigii care ar putea aprea n executarea unui astfel de contract. B) Contractul administrativ Pentru nceput putem defini contractul administrativ ca fiind un acord de voin, dintre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte(persoane fizice, persoane juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte pri), prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. Obiectul contractului l poate constitui, punerea n valoare a unor bunuri aparinnd domeniului public sau, prestarea unor servicii publice.

Domeniul public poate fi definit ca acele bunuri, publice sau private, care prin natura ori dispoziia expres a legii trebuie pstrate i transmise generaiilor viitoare, reprezentnd valori destinate a fi folosite n interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, n care regimul de putere este determinat, fiind n proprietatea sau, dup caz, n paza persoanelor juridice de drept public.
16

62

Din coninutul definiiei, mai sus artate i innd cont de obiectul contractului administrativ, putem desprinde urmtoarele trsturi plicabile acestuia: a) este o convenie, deci un acord de voin ncheiat ntre mai multe pri; b) una din prile contractului este un subiect determinat, respectiv un organ care acioneaz n realizarea puterii publice, un organ administrativ sau alt subiect de drept autorizat de un organ administrativ ; c) spre deosebire de contractele civile, unde prile se afl pe o poziie de egalitate juridic, n cazul contractului administrativ prile nu se bucur de aceast egalitate juridic, una dintre ele, i anume subiectul determinat, are o poziie de superioritate fa de cellalt subiect al contractului ; d) obiectul contractului este deasemenea determinat, el urmrind satisfacerea unui interes general i putnd mbrca una din urmtoarele forme : prestarea unui serviciu public ; punerea n valoare a unui bun public ; efectuarea unei lucrri publice ; e) clauzele contractului sunt stabilite att pe cale reglementar, prin lege, ct i pe cale convenional ; f) poziia de superioritate a subiectului autoritate public determin posibilitatea ca acesta s poat modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci cnd interesul public o cere. Contractele de drept comun, n schimb nu pot fi modificate dect prin acordul prilor sau, n absena acestui acord, de instana judectoreasc ; g) guvernarea lor de un regim de putere public, spre deosebire de contractele civile, care sunt guvernate de dreptul comun ; h) forma scris a contractului administrativ , care, ca i actul administrativ, nu poate acea caracter consensual, el implicnd o autoritate care acioneaz n numele puterii publice ; i) competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea eventualelor litigii care ar aprea din executarea unui astfel de contract. Literatura de specialitate apreciaz c la ncheierea oricrui contract administrativ trebuie s se in seama de mai multe condiii, i anume : - un consimmnt al prilor care se oblig ; - capacitatea/competena prilor contractante ; - un obiect determinat/determinabil, licit i posibil ; - o cauz licit i moral ; - respectarea formei cerute (ad validitatem) pentru valabilitatea actului juridic ; - respectarea condiiei prealabile obligatorii(autorizaia administrativ). Nerespectarea acestor condiii atrage nulitatea contractului, iar Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, recunoate n mod expres
63

competena instanelor de contencios administrativ de a se pronuna i asupra litigiilor izvorte din contractele administrative. Clasificarea contractelor administrative este foarte succint i reprezint ntr-o masur important, evidenierea modalitilor de exercitare a dreptului de proprietate public. Se tie c drepturile reale corespunztoare proprietii publice potrivit Noului Cod civ.(art.866-875) sunt : dreptul de administrare, dreptul de concesiune i dreptul de folosin cu titlu gratuit . Aceste drepturi care se poart asupra bunurilor aflate n domeniul public, sunt valorificare de ctre autoritatea administrativ prin ncheierea unor contracte administrative. Mai mult dect att, contractele administrative pot fi ncheiate de ctre autoritatea administrativ i n vederea prestrii unor servicii publice. Clasificarea contractelor administrative se poate efectua n funcie de mai multe criterii i anume : subiectele acestora, obiectul contractului sau modalitile de ncheiere. n cadrul acestui curs, ne vom raporta numai la clasificarea contractelor administrative n funcie de obiectul acestora i astfel putem distinge ntre: - contractele de dare n administrare ; - contractele de concesiune ; - contractele de achiziii publice ; - contractele de nchiriere ; - contractele de dare n folosin gratuit. Procedura de atribuire a contractelor administrative se deruleaz n funcie de obiectul contractului. Aceast procedur este sinonim cu ncheierea contractelor administrative. Astfel, n cazul contractelor de dare n administrare, al celor de nchiriere, sau al celor de dare n folosin gratuit, dac bunul respectiv este un bun care aparine domeniului public naional, atribuirea se face prin Hotrre de Guvern iar dac bunul aparine domeniului public de interes local sau judeean, atribuirea se face prin hotrre a consiliului local sau judeean. Dac bunul face obiectul unei concesiuni, sau al unei achizi ii publice contractul respectiv se poate atribui potrivit O.U.G. 34/2006 prin : - Licitaie public care poate fi deschis sau restrns ; 1. Licitaia deschis. Se desfoar, de regul mtr-o singur etap, ns autoritatea contractant poate decide dac organizeaz o etap suplimentar, de licitaie electronic, caz n care v-a anuna acest lucru n anunul de participare i-n documentaia de atribuire. Anunul de participare se public n Sistemul Electronic de Achiziii Publice, n Monitorul Oficial al Romniei partea a IV-a i dup caz n Jurnalul Oficial al Uniunii

64

Europene. Orice operator economic interesat, are dreptul de a solicita i obine documentaia de atribuire i clarificri privind aceast documentaie. 2. Licitaia restrns. Aceasta se desfoar de regul n dou etape : - etapa de selectare a candidailor, prin aplicarea criteriilor de selecie ; -etapa de evaluare a ofertelor depuse de candidaii selectai, prin aplicarea criteriului de atribuire. - Dialog competitiv. Procedura dialogului competitiv, presupune la rndul ei, trei etape : -etapa de preselecie a candidailor ; -etapa de dialog cu candidaii admii n urma preseleciei, pentru identificarea soluiilor apte s rspund necesitilor autoritii contractante i-n baza creia candidaii vor elabora i vor depune oferta ; -etapa de evaluare a ofertelor finale depuse. - Negociere direct. La aceast procedur, autoritatea contractant poate apela atunci cnd, n urma aplicrii licitaiei deschise, restrnse sau a dialogului competitiv, nu a fost depus nicio ofert sau au fost depuse numai oferte considerate inadmisibile. Contestaiile asupra modului de atribuire a contractelor administrative potrivit O.U.G. 34/2006, sunt ntr-o prim etap, n competena unui organism cu atribuii administrativ-jurisdicionale, respectiv Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor, care funcioneaz pe lng Autoritatea Naional pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor publice. Soluia acestui organism, n cazul n care nemulumete persoana care a promovat contestaia, poate fi atacat la instana de contenciosadministrativ aflat n raza teritorial a autoritii care a desfurat procedura de atribuire a contractului administrativ, potrivit Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ.

65

Partea a II-a Organizarea administraiei publice centrale i locale 1. Organizarea administraiei publice A)Concepte fundamentale n teoria organizrii administraiei publice Noiunea de administraie public evoc o activitate prin care se aduc la ndeplinire legile i se presteaz serviciile publice, n limitele legii, ndeplinit de autoriti publice speciale, denumite generic autoriti ale administraiei publice. Ea reprezint o dimensiune a executivului, alturi de activitatea de guvernare, iar n condiiile actualului sistem, vorbim de dou categorii de organe, care au misiunea de a nfptui administraie public: 1) organe ale administraiei de stat, care realizeaz o administraie de natur statal; 2) organe ale administraiei publice locale, care desfoar administraie public n unitile administrativ-teritoriale, n baza principiilor constituionale ale autonomiei, descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice i care este reprezentat de organe alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat. n actualul sistem, putem identifica urmtoarele autoriti ale administraiei publice: I. La nivel central: 1) cei doi efi ai executivului, Preedintele i Guvernul; 2)ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului; 3) autoriti centrale nesubordonate Guvernului(autonome); 4) instituii centrale subordonate ministerelor sau autoritilor centrale autonome; II. La nivel judeean: Organe de natur statal, la nivelul judeului: 1) Prefectul, reprezentantul Guvernului n teritoriu; 2) servicii publice deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale de specialitate n teritoriu. Organe de natur autonom: 1) Consiliul judeean. III. La nivel local: 1) Consiliul local, ca autoritate deliberativ; 2) Primarul, ca autoritate executiv. Important este s reinem faptul c, noiunea de autoritate public, este consacrat n Titlul III al Constituiei i semnific totalitatea formelor structurale chemate s exercite prerogative de putere public att la nivelul statului ct i al comunitilor locale.
66

B)Noiunea de organ al administraiei publice Organul administraiei publice reprezint aceea categorie de organ public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizeaz activiti din sfera administraiei publice, prin executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii. Putem include n cadrul organelor administraiei publice att structuri de natur public, supuse regimului de putere public, dar i structuri de natur privat, crora nu le este strin regimul de putere public, pentru care au fost autorizate de un organ public i pentru c i desfoar activitatea sub paza unui asemenea organ. C)Noiunea de sarcini ale organelor administraiei publice Noiunea de sarcin a organelor administraiei publice evoc ansamblul necesitilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic i consacrate prin norme juridice, care reprezint raiunea de a fi a acestor organe. Prin sarcin, evocm toate acele nevoi sociale a cror realizare constituie menirea organului administrativ respectiv. Sarcina administraiei publice, trebuie s ntruneasc trei condiii: - s fie determinat n mod obiectiv, printr-o selecie care s satisfac nevoile reale ale unei sociati determinate; - s fie valorizat politic, deci s-i fie recunoscut statutul de clasa politic aflat la putere; - s fie consacrat juridicete, adic s se regseasc ntr-o norm de drept. D)Noiunile de competen i de capacitate a organelor administraiei publice Competena reprezint totalitatea drepturilor i obligaiilor cu care sunt nvestite organele administrative i prin intermediul crora desfoar o activitate de natur administrativ. Caracterele specifice competenei organelor administraiei publice, sunt : a) legalitatea competenei, care este fundamentat pe principiul legalitii ntregii administraii publice; b) obligativitatea competenei, ceea ce nseamn c, exercitarea ei, nu este o facultate, ci o obligaie a crei nendeplinire constituie temeiul tragerii la rspundere a organului respectiv de ctre organul su ierarhic superior;
67

c) exercitarea competenei prin intermediul organelor de conducere: Acestei trsturi, doctrina i recunoate trei categorii de competen: 1) Competena material(rationae materiae), desemneaz ansamblul prerogativelor unei autoriti publice, din punctul de vedere al cuprinsului i al specificului lor. Putem identifica dou tipuri de competen material : - competena material general, care semnific faptul c prerogativele unei autoriti sunt nemrginite din punctul de vedere al ntinderii i specificului lor(ex.:Guvernul, consiliile locale, prefectul, primarul, etc.); - competena material special, care vizeaz anumite segmente ale activitii administrative(ex.:ministerele, serviciile publice descentralizate, etc). 2) Competena teritorial(rationae loci) semnific ntinderea n spaiu a prerogativelor unui organ administrativ, indiferent de natura competenei sale materiale. Exist dou tipuri de competen teritorial: - competena teritorial general, exercitat la nivel naional(ex. : Preedintele, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, etc.) ; - competena teritorial local, exercitat n anumite limite geografice delimitate, de regul la nivel de unitate administrativ-teritorial. 3) Competena temporal (rationae temporis) este acel tip de competen care evoc ntinderea n timp a prerogativelor unui organ administrativ. Capacitatea reprezint o aptitudine, recunoscut prin norme juridice, unor organe de a dobndi atribuii din domeniul administraiei publice . Cu alte cuvinte, capacitatea confer organului administrativ posibilitatea de a sta ntr-un raport juridic administrativ, n nume propriu i n mod independent, prin emiterea de acte administrative. E)Natura juridic a regimului politic instituit prin Constituia Romniei din 1991 Noiunea de regim politic este definit n literatura de specialitate ca fiind ansamblul unitar i coerent structurat al normelor juridice i al mecanismelor constituionale, politice, social-economice, ideologice, prin intermediul crora se nfptuiete actul de guvernare, sau, altfel spus, se realizeaz puterea politic.

68

Regimul politic instituit prin Constituia Romniei din 1991, revizuit i republicat, a fost caracterizat ca un regim politic semi-prezidenial parlamentizat sau atenuat, sau regim semi-parlamentar.

69

Partea a II-a Organizarea administraiei publice centrale i locale I. Preedintele Romniei A)Statutul constituional al Preedintelui Romniei i atribuiile sale a)Statutul constituional al Preedintelui Actuala Constituie a Romniei consacr un executiv bicefal sau dualist, n care unul dintre efi este Preedintele, iar cellalt Guvernul. Articolul 80, intitulat Rolul Preedintelui, stabilete urmtoarele dimensiuni ale statutului constituional al Preedintelui : a) Este unul dintre cei doi efi ai executivului, alturi de Guvern. Spre deosebire de Guvern, rolul Preedintelui este mai atenuat, primnd celelalte atribuii prevzute n statutul su ; b) Este reprezentantul statului romn, pe plan intern i extern ; c) Este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriale a rii ; d) Are rolul de a veghea la respectarea Constituiei ; e)Are funcia de mediere ntre puterile statului i ntre stat i societate. b)Alegerea i mandatul preedintelui Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pentru un mandat de 5 ani. Mandatul se exercit de la depunerea jurmntului, pn la depunerea jurmntului preedintelui nou ales. El poate fi prelungit numai prin lege organic i numai n caz de rzboi sau catastrof. c)Atribuiile Preedintelui Romniei Pentru o mai bun ntelegere, vom grupa atribuiile efului de stat, n funcie de raporturile pe care acesta le exercit : - atribuii realizate n raporturile cu Parlamentul n aceast prim categorie de atribuii, identificm urmtoarele : a) Promulgarea legilor de ctre Preedinte. Potrivit art.77 din Constituie, Preedintele ndeplinete aceast funcie ancestral, specific fiecrui ef de stat, indiferent de forma de guvernmnt sau de regimul politic, aceea de a nvesti legea cu formul executorie. Preedintele dispune i publicarea legii n Monitorul Oficial. Termenul pus la dispoziia Preedintelui pentru a promulga legea este de 20 de zile de la primirea legii spre promulgare. Prin excepie, termenul se reduce la jumtate, respectiv 10 zile. Modalitile prin care Preedintele se opune promulgrii legii sunt : - prin exercitarea dreptului de a sesiza Curtea Constituional ;
70

- prin trimiterea legii spre reexaminare de ctre Parlament, atunci cnd legea prezint aspecte de neoportunitate politic. b) Adresarea de mesaje Parlamentului. Potrivit art.88 din Constituie, I se recunoate dreptul Preedintelui de a adresa mesaje Parlamentului, cu privire la principalele probleme politice ale naiunii. Art.98, interzice Preedintelui interimar, aceast atribuie. Mesajul, reprezint un mijloc de legtur ntre dou autoriti publice, dar i un act juridic exclusiv i unilateral al Preedintelui, care nu mbrac forma unui decret i care intr n categoria actelor politice ale efului de stat. Mesajul, nu atrage efectele juridice ale unui decret, singura consecin pe care o determin este potrivit art.65 alin.(2) lit.a), ntrunirea Camerelor n edin pentru a-l primi. c) Convocarea Parlamentului n sesiuni. Art.63 aln. 3 reglementeaz convocarea, de ctre preedinte , a Parlamentului nou ales, n cel mult 20 de zile de la alegeri. Art. 66 alin.2 vizeaz ntrunirea n sesiuni extraordinare a Parlamentului la cererea Predintelui Romniei, a biroului permanent al fiecrei Camere, ori a cel puin 1/3 din numrul parlamentarilor. Dreptul de a cere convocarea, aparine celor 2 preedini ai Camerelor. d) Dizolvarea Parlamentului de ctre Preedinte. Potrivit art. 89 din Constituie, Preedintelui i este recunoscut dreptul de a dizolva Parlamentul, care este supus unor condiii speciale , i anume : -consultarea preedinilor celor 2 Camere i a liderilor grupurilor parlamentare ; -condiiile n care poate fi cerut dizolvarea sunt reprezentate de neacordarea votului de nvestitur n termen de 60 de zile de la prima solicitare, coroborat cu respingerea, n acest interval, a cel puin 2 solicitri de nvestitur ; - n cursul unui an, Parlamentul nu poate fi dizolvat dect o dat ; - este interzis dizolvarea Parlamentului, n timpul strii de asediu ori a celei de urgen, ori n ultimele 6 luni ale mandatului Preedintelui. Exercitarea acestui drept este o facultate i nu o obligaie pentru Preedinte. -atribuii realizate n raporturile cu justiia a. Numirea judectorilor i procurorilor. Conform art. 125 alin. 1 , judectorii numii de Preedintele Romniei se bucur de inamovibilitate. Inamovibilitatea reprezint, alturi de stabilitate, o garanie pe care statul o acord unor categorii de funcionari publici, c nu vor fi suspendai sau revocai dect pentru cauze disciplinare. Ea se deosebete de stabilitate
71

prin aceea c funcionarul inamovibil nu va putea fi mutat nici n interes de serviciu, nici mcar prin avansare. b. Acordarea graierii individuale. Acest atribut se realizeaz prin decrete, care potrivit art. 100 alin. 2 sunt contrasemnate de Primul Ministru. c. Declanarea urmririi penale mpotriva unor membrii ai Guvernului. Conform art. 109 alin. 2, Preedintele se afl printre subiectele de drept care au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor Guvernului pentru fapte pe care acetia le-au efectuat n exerciiul funciei lor. Tot acelai text recunoate Preedintelui i posibilitatea de a dispune suspendarea din funcie a membrului Guvernului n cazul cruia s-a nceput urmrirea penal. Aceasta reprezint o facultate a Preedintelui, nu o obligaie a lui. - atribuii exercitate n relaiile cu poporul Potrivit art. 2 alin . 1 din Constituie, titularul suveranitii este poporul, care o exercit n 2 moduri : - n mod direct, prin referendum. Exist mai multe tipuri de referendum, i anume : referendumul constituional, referendumul legislativ i referendumul cu caracter consultativ. - n mod indirect, prin organele sale reprezentative. - atribuiile Preedintelui ca ef al executivului Preedintele Romniei dispune de o serie de atribuii pe care le exercit fr s aib nevoie de concursul Primului Ministru sau al unui alt ministru. Vom grupa atribuiile realizate de Preedinte ca ef al executivului n mai multe categorii : 1. Atribuii n raporturile cu Guvernul : a. desemnarea candidatului la funcia de Prim-Ministru. Rolul Preedintelui se rezum la a desemna un candidat pentru funcia de Prim Ministru, candidat care urmeaz s primesc votul de ncredere de la Parlament, alturi de ntreaga echip guvernamental ; b. numirea Guvernului , pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Potrivit art. 85 alin. 1 , Preedintele Romniei, numete Guvernul, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament ; c. revocarea i numirea unor membrii ai Guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a postului ; d. consultarea Guvernului cu privire la probleme urgente i de importan deosebit ; e. participarea Preedintelui la edinele Guvernului i prezidarea lor . Acest atribut este stabilit de art. 87 care evideniaz sfera problemelor
72

care justific participarea Preedintelui la astfel de edine, fiind vorba despre acele probleme de interes naional care privesc politica extern, aprarea naional, asigurarea ordinii publice. Preedintele nu semneaz hotrrile i ordonanele adoptate n cadrul edinelor la care a participat i pe care le-a prezidat. Situaiile n care Preedintele particip la aceste edine sunt de 2 categorii : - cnd se discut problemele prevzute de art. 87 alin. 1 ; - la solicitarea Primului Ministru. 2. Atribuii exercitate n legtur cu alte autoriti publice : a. este Preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii(CSAT). Aceast autoritate public are rolul de a organiza i coordona unitar activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional, b. atribuii de numire sau de participare la numire n diferite funcii publice. Aceast atribuie se realizeaz prin decrete , care potrivit art. 100 alin. 2 nu sunt contrasemnate de Primul Ministru (ex. : preedintele numete 3 dintre judectorii Curii Constituionale , potrivit art. 142 alin. 2) 3. Atribuii exercitate n domeniul aprrii i n situaii excepionale : Atribuiile n domeniul aprrii. Sunt concentrate n art. 92, dup cum urmeaz : - Declararea mobilizrii generale sau pariale a forelor armate. Regula n ceea ce privete mobilizarea forelor armate este cea care implic Parlamentul, care aprob i Preedintele care declar , n baza acestei aprobri prealabile, mobilizarea parial sau general. Excepia o constituie posibilitatea recunoscut Preedintelui, ca n cazuri excepionale s declare mobilizarea, iar hotrrea de mobilizare s fie supus ulterior aprobrii Parlamentului, ntr-un interval de cel mult 5 zile de la adoptarea ei. - Respingerea agresiunii armate. Preedintele , n caz de agresiune armat, are 2 obligaii constituionale : - s ia msuri urgente pentru respingerea agresiunii armate ; - s le aduc la cunotina Parlamentului, ct mai urgent printr-un mesaj. n situaia n care Parlamentul este n vacan, el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii. Atribuiile exercitate n situaii excepionale . Regimul acestui tip de atribuii , este reglementat de art. 93, potrivit cruia Preedintele instituie , potrivit legii starea de asediu sau starea de urgen, n ntreaga ar sau n unele localiti i solicit Parlamentului s ncuviineze msura adoptat , n termen de 5 zile de la data cnd a fost luat. n situaia n care
73

Parlamentul nu se afl n sesiune, el se convoac de drept n cel mult 48 de ore de la instituirea strii respective i funcioneaz pe toat durata acesteia. Decretele emise de Preedinte n astfel de situaii sunt contrasemnate de Primul Ministru. - atribuii exercitate n domeniul politicii externe a. ncheierea n numele Romniei, a tratalelor internaionale. Procedura de ncheiere a tratatelor internaionale percurge urmtoarele faze : - negocierea de ctre Guvern ; - trimiterea spre ratificare ntr-un termen rezonabil de la semnare (Preedintele este liber s semneze sau nu tratatul semnat de Guvern, el putnd s refuze semnarea acestuia, cnd consider c interesele statului impun acest lucru) ; - ratificarea de ctre Parlament (moment din care tratatul face parte din dreptul intern). b. Acreditarea misiunilor diplomatice ale Romniei n alte state i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei din alte state ; c. Aprob nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice ; d. Acreditarea, pe lng Preedintele Romniei, a reprezentanilor diplomatici ai altor state. n calitatea lor de reprezentani ai altor state , care le-a fost conferit de ctre efii statelor pe care i reprezint, acetia vor fi acreditai pe lng Preedintele Romniei, operaiune supus unor cutume diplomatice , prin intermediul crra sunt prezentate i respectiv primite, scrisorile de acreditare. B)Actele preedintelui Romniei a)Forme de concretizare a activitii preedintelui 1) Identificarea formelor. Art.100 din Constituie prevede c Preedintele, n exercitarea atribuiilor sale, emite decrete. Aceast exprimare a constituantului este generic, deoarece nu toate atribuiile se rezum la emiterea de decrete, astfele atribuiile Preedintelui, pot fi exercitate prin trei forme : a) prin acte juridice- decrete ; b) prin acte politice- mesaje, declaraii, apeluri, cereri de ncuviinare, sesizri, etc. ; c) prin operaiuni administrative- acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state. 2) Natura decretelor Preedintelui. n literatura de specialitate, s-au exprimat dou mari opinii n acest sens.
74

Astfel, potrivit primei opinii, decretele Preedintelui au caracter individual. Acestui caracter mai putem aduga i faptul c nu pot avea caracter secret, Constituia prevznd obligativitatea publicrii lor n Monitorul Oficial. ntr-o alt opinie, decretele Preedintelui pot avea att caracter normativ ct i caracter individual. 3) Regimul juridic al decretelor Preedintelui. Referitor la regimul juridic, putem desprinde urmtoarele trsturi : a) Sunt acte administrative, adic manifestri de voin cu caracter unilateral, fcute cu scopul de a aduce unele modificri n realitatea juridic existent, n regim de putere public. b) Art.100 instituie contrasemnarea unora dintre decretele Preedintelui de ctre Primul-ministru. Atunci cnd Preedintelui i revin atribuii stabilite printr-o lege organic sau ordinar, decretele emise nu vor fi supuse regulii contrasemnrii. c) Obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial a decretului Preedintelui, n caz contrar acest act va fi lovit de sanciunea inexistenei. d) Decretele Preedintelui sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios-administrativ. De la acest control, exist i unele decrete care urmeaz s fie exceptate i anume : cele prin care se concretizeaz raporturile constituionale dintre Preedinte, pe de-o parte i Guvern i Parlament, pe de alt parte. C)Rspunderea Preedintelui Romniei a)Cadrul constituional al rspunderii Preedintelui Romniei Actuala Constituie consacr dou texte exprese rspunderii Preedintelui: art.96, care instituie rspunderea penal, sub forma punerii sub acuzare i art.95 consacrat suspendrii din funcie, calificat de unii doctrinari ca rspundere politic sau administrativ-disciplinar a Preedintelui. Dar, considerm c din coroborarea tuturor dispoziiilor constituionale rezult urmtoarele forme de rspundere aplicabile Preedintelui Romniei: a) Rspunderea penal, reglementat de art.96 din Constituie; b) Rspunderea politic, sau administrativ-disciplinar, sub forma suspendrii din funcie, prevzut de art.95 din Constituie; c) Rspunderea administrativ-patrimonial, rezultat din coroborarea art.52 i art.126 alin.(6) din Constituie, raportate la Legea nr.554/2004 a contenciosului-administrativ; d) Rspunderea care i revine n regim de drept comun, ca simplu cetean i care este fundamentat pe principiile constituionale egalitatea tuturor n
75

faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i discriminri , coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege. Dintre toate aceste tipuri de rspunderi, cele mai importante sunt cele privind rspunderea politic i penal a Preedintelui, fapt pentru care vor fi analizate n cele ce urmeaz. b)Rspunderea politic a Preedintelui Romniei Aceast form de rspundere a Preedintelui Romniei are o natur complex, juridic i politic n egal msur. Natura juridic, presupune forma suspendrii din funcie, care implic Parlamentul n calitatea sa de organ suprem reprezentativ. Natura politic, implic n primul rnd poporul, ca titular al dreptului fundamental de a-l alege pe eful statului i de a-l demite atunci cnd el nu mai justific ncrederea cu care a fost nvestit de electorat. Temeiul obiectiv, al acestei forme de rspundere l presupun cazurile n care Preedintele a svrit fapte grave prin care ncalc prevederile Constituiei. Regimul procedural aplicabil, acestei forme de rspundere, implic parcurgerea urmtoarelor faze : a) declanarea procedurii de suspendare, realizat de o treime(1/3) din numrul parlamentarilor ; b) comunicarea n mod nentrziat a propunerii de suspendare a Preedintelui Romniei ; c) sesizarea Curii Constituionale, pentru ca aceasta s emit avizul consultativ prevzut de art.95 alin.(1) coroborat cu art.146 lit.h) din Constituie ; d) discutarea propunerii de suspendare, dup primirea avizului Curii Constituionale. Avizul va trebui comunicat i Preedintelui, care va putea da explicaii att Parlamentului ct i Curii Constituionale pentru faptele care i se imput. Parlamentul voteaz cu majoritate simpl, n edina comun a celor dou Camere. e) consecinele votrii propunerii de suspendare constau n instaurarea strii de interimat, deci ntreruperea exercitrii mandatului Preedintelui ; f) referendumul se organizeaz, potrivit art.95 alin.(3), n termen de 30 de zile de la aprobarea propunerii de suspendare, de ctre cele dou Camere ale Parlamentului.

76

c)Rspunderea penal a Preedintelui Romniei 1. Fazele procedurii constituionale a interveniei rspunderii penale a efului de stat Deoarece fapta de nalt trdare are o dimensiune politic i una juridic, n derularea procedurii rspunderii penale a Preedintelui vom efectua o prezentare a acestor dou faze deosebit de importante. Important este s reinem faptul c, Preedintele, ca orice cetean, poate rspunde penal pentru oricare infraciune prevzut de Codul penal ns, noi vom prezenta procedura doar n ipoteza svririi infraciunii de nalt trdare. A. Faza politic a) Declanarea procedurii de punere sub acuzare Potrivit art.96 alin.(2) din Constituie, propunerea de punere sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea deputailor i senatorilor i se aduce, nentrziat, la cunotiina Preedintelui pentru a putea da explicaii cu provire la faptele ce i se imput. Cererea se depune la Birourile permanente ale fiecrei Camere, crora le revine obligaia de a informa nentrziat pe Preedinte despre cererea de ounere sub acuzare. b) Votarea cererii de punere sub acuzare Potrivit art.96 din Constituie, punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei poate fi hotrt de dou treimi (2/3) din numrul total al parlamentarilor. Votarea se face prin vot secret. Ca i n cazul suspendrii din funcie a Preedintelui, pentru votarea cererii de punere sub acuzare se impune ntrunirea Parlamentului. Dac se ntrunete majoritatea necesar, Parlamentul urmeaz i sesizeze Parchetul General de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, declannd cea de-a doua faz a acestei forme de rspundere. B. Faza judiciar i aceast faz, la rndul ei se identific prin mai multe etape procedurale : a) Primirea sesizrii formulate de Parlament. Parchetul General, dup ce a fost sesizat de Parlament, este liber ca, n urma propriilor cercetri, s stabileasc dac fapta primete ncadrarea juridic a naltei trdri i atunci s ntocmeasc rechizitoriul de trimitere n judecat, sau nu ntrunete un asemenea caracter i atunci va hotr scoaterea de sub urmrire penal a Preedintelui. b) Judecarea Preedintelui, de ctre nalta Curte de Casaie i Justiie. Aceast etap, poate avea la rndul ei alte etape :
77

- judecarea n fond, de ctre Secia Penal a naltei Curi de Casaie i Justiie ; - judecarea n recurs, de ctre Seciile Reunite ale naltei Curi de Casaie i Justiie. c) Demiterea Preedintelui, ca urmare a rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de condamnare. nalta Curte de Casaie i Justiie poate ajunge, n urma judecrii definitive a Preedintelui la dou concluzii : - c Preedintele este vinovat, situaie n care data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti echivaleaz cu demiterea Preedintelui ; - c Preedintele este nevinovat, ceea ce atrage achitarea Preedintelui.

78

Partea a II-a Organizarea administraiei publice centrale i locale I. Guvernul A)Reglementarea Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991, revizuit i republicat a)Fundamente constituionale Constituia Romniei consacr Guvernului n mod expres 2 capitole ale Titlului III, fiind vorba despre Capitolul III intitulat Guvernul i Capitolul IV denumit Raporturile Parlamentului cu Guvernul. n ceea ce privete, statutul constituional, al Guvernului, acesta se regsete concentrat n art. 102 alin.1 care prevede c Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice. Din acest text rezult c legiuitorul constituant a prevzut pentru Guvern un dublu rol : - un rol politic, .care const n a asigura realizarea politicii interne i externe a rii ; - un rol administrativ, care se concretizeaz n exercitaerea conducerii generale a administraiei publice. Aceste 2 dimensiuni ale statutului Guvernului, se realizeaz potrivit programului de guvernare acceptat de Parlament. b)Statutul Guvernului Din coroborarea tuturor prevederiilor constituionale, rezult urmtoarele caracteristici ale statutului Guvernului , potrivit actualului sistem : a. Guvernul este parlamentar prin origine i guvernamental prin funciune ; b. Constituia consacr un dublu rol pentru Guvern, politic i administrativ, care se realizeaz conform programului de guvernare acceptat de Parlament, c. Guvernul reprezint un organ central al administraiei publice , cu o competen material i teritorial general ; d. Guvernul reprezint unul dintre cei doi efi ai executivului nostru bicefal sau dualist ; e. ntre cei 2 efi ai executivului, Guvernul reprezint organul colegial , iar Preedintele reprezint autoritatea public cu caracter unipersonal ;

79

f. Guvernul n calitatea sa de conductor al administraiei publice, creeaz urmtoarele tipuri de raporturi cu celelalte autoriti ale administraiei publice : - raporturi de supraordonare, n calitate de organ ierarhic superior, fa de prefect, ministere i alte organe centrale subordonate lui ; - raporturi de colaborare i coordonare, fa de autoritile centrale autonome ; - raporturi de tutel administrativ, fa de organele locale autonome, care funcioneaz la nivelul unitilor administrativ teritoriale, n baza principiilor constituionale ale autonomiei, descentralizrii i deconcentrrii serviciilor publice ; g. Guvernul are obligaia constituional de a coopera cu organismele sociale interesate (art. 102). n cadrul acestor organisme sociale interesate, putem include patronatele, sindicatele, biserica, partidele politice, diferite organisme i organizaii de tineret, etc. h. Guvernul ndeplinete i o funcie normativ, concretizat prin : - iniiativ legislativ , potrivit art. 74 ; - adopt , n executarea legilor, hotrri care au rolul de a pune n executare legea ( art. 108 alin. 2); - Guvernul este mputernicit s adopte ordonane de Guvern, a cror misiune ste s nlocuiasc legea. Fa de aceste caracteristici putem defini Guvernul ca fiind acel organ de stat central, care , n baza rolului su politic i administrativ i prin cooperarea cu toate organismele sociale interesate, are misiunea de a asigura realizarea politicii statului i de a conduce ntraga administraie public, aflat sub controlul direct al Parlamentului . B)Structura, nvestitura, organizarea i funcionarea Guvernului a) Structura Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991 Art. 102 alin 3 dispune c , Guvernul este alctuit din prim ministru, minitrii i ali membrii stabilii prin lege organic. Art. 3 din Legea 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului, adaug la categoriile de membrii ai acestuia pe care-i recunote Constituia i funcia de viceprim-ministru, precum i categoria ministrilor de stat, respectiv a minitrilor delegai cu nsrcinri speciale pe lng primul ministru, prevzui n lista Guvernului, prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere. n ceea ce privete funcia de viceprim-ministru, aceasta a fost nfiinat n anul 2008 prin OUG nr. 221/2008. Viceprim-ministrul dispune de un aparat propriu de lucru care face parte din aparatul de lucru al
80

Guvernului i are n coordonare mai multe autoriti i instituii publice ( Departamentul pentru Afaceri Europene, Departamenul pentru Lupt Antifraud, Autoritatea Naional de Reglementare n Domeniul Energiei , Autoritatea Naional pentru Comunicaii, Autoritatea Naional de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utiliti Publice ). b)nvestitura Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991, revizuit i republicat Sediul materiei l reprezint art.85 alin.(1) coroborat cu art.103 i art.104 din Constituie. Fa de aceste aspecte, putem desprinde urmtoarele faze n privina nvestiturii Guvernului: 1)Desemnarea, de ctre Preedinte a candidatului pentru funcia de prim-ministru. Pentru a desemna un asemenea candidat, Constituia i impune Preedintelui o consultare politic, care poate viza: - fie partidul care are majoritatea absolut n Parlament(dac exist un astfel de partid); - fie toate partidele reprezentate n Parlament. 2) Alctuirea echipei guvernamentale i a programului de guvernare. Candidatul desemnat are la ndemn un interval de 10 zile, n interiorul cruia s realizeze cele dou elemente care vor fi prezentate n faa Parlamentului i pentru care se va solicita votul de ncredere, respectiv Echipa guvernamental i Programul de Guvernare. 3) Solicitarea votului de ncredere din partea Parlamentului de ctre candidatul la funcia de prim-ministru. n termenul mai sus prezentat, candidatul trebuie s realizeze Echipa Guvernamental i Programul de Guvernare , dup care s se adreseze Parlamentului pentru a-i solicita votul de nvestitur. Acordarea votului de ncredere din partea Parlamentului reunit n edin comun, impune realizarea majoritii absolute de jumtate plus unu din numrul total al parlamentarilor din cele dou camere. Parlamentul are la ndemn un termen de 60 de zile, n interiorul cruia el poate s acorde votul de ncredere viitorului Guvern. El nu este obligat s acorde votul de ncredere primei variante propuse de candidatul la funcia de prim-ministru. Parlamentul poate, n aceste 60 de zile, s refuze dou solicitri de nvestitur. Dac face acest lucru i dac au trecut 60 de zile de la prima solicitare, Preedintele este n drept, potrivit art.89 din Constituie, s dizolve Parlamentul.

81

4) Numirea Guvernului de ctre Preedintele Romniei i depunderea jurmntului de credin. Aceasta se face pe baza votului de ncredere acordat de Parlament, ceea ce este apreciat n doctrin a reprezenta manifestarea unei competena legate. Aceasta nseamn c Preedintele nu ar putea refuza numirea, el este obligat s o fac. Aceast numire din partea Preedintelui se face prin emiterea unui decret prezidenial i atrage urmtoarele consecine : - depunerea jurmntului n faa Preedintelui, de ctre membrii Guvernului ; - de la data depunerii jurmntului, Guvernul dar i fiecare membru n parte i exercit mandatul(art.104 alin.2 din Constituie). c)Mandatul Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991 Sediul materiei l regsim n art.104 coroborat cu art.110 din Constituie. Potrivit acestor dou texte, mandatul Guvernului, dar i al fiecrui membru n parte, ncepe de la depunerea jurmntului i dureaz pn la data validrii alegerilor parlamentare generale. Aceasta reprezint regula, a crei perioad este corespondenta limitelor de funcionare a Parlamentului. n ceea ce privete excepia sau situaia atipic, presupune ncetarea mandatului Guvernului nainte de data validrii alegerilor parlamentare generale, fiind vorba despre dou situaii: a) prin demiterea Guvernului, ca urmare a retragerii ncrederii acordate Guvernului, care poate opera potrivit art.113 prin moiunea de cenzur, fie conform art.114 cu ocazia angajrii rspunderii Guvernului; b) cnd primul-ministru se afl ntr-una din situaiile prevzute de art 17. 106, ori este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Referitor la ultima situaie, demisia Guvernului intervine dac a fost depit termenul maxim de 45 de zile n care acesta a fost n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile. Primul-ministru, dup cele 45 de zile i va relua atribuiile, dar nu ca prim-ministru al unui Guvern n exercitarea mandatului, ci ca prim-ministru al unui Guvern demisionar, nsrcinat numai cu ndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice.
17

Art. 106 din Constituie statueaz c, Funcia de membru al Guvernului nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i n alte cazuri prevzute de lege.

82

d)Statutul membrilor Guvernului 1.Condiii pentru funcia de membru al Guvernului Actuala Constituie a Romniei impune, n mod implicit, printre condiiile impuse membrului Guvernului i aceea de a avea drepturi electorale. Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului, dispune c pot fi membri ai Guvernului, persoanele care : - au numai cetenia romn i domiciliul n Romnia ; - se bucur de exerciiul drepturilor electorale ; - nu au suferit condamnri penale ; - nu se gsesc n cazurile de incompatibilitate prevzute de art18.4 alin.(1). 2.ncetarea funciei de membru al Guvernului Potrivit art.106 coroborat cu art.85 i 104, ncetarea funciei de membru al Guvernului are loc prin : - demisie, care intervine ca urmare a voinei exclusive a titularului funciei ; - revocare, care intervine potrivit art.85 alin.(2), n caz de remaniere guvernamental ; - pierderea drepturilor electorale, care poate interveni ca sanciune penal complementar[art.64 lit.a) C.pen.], dar i n cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdicie, intervenit ca urmare a pierderii discenmntului ori ca urmare a strii de debilitate sau alienaie mintal stabilite pe cale judectoreasc(art.142 din C.fam.); - intervenia unei stri de incompatibilitate, prevzut expres de art.105 ; - deces ; Potrivit art.107 alin.(2), ncetarea funciei de membru al Guvernului mai are loc n cazul n care acesta este n imposibilitate de a-i exercita atribuiile mai mult de 45 de zile. Depirea acestui termen atrage ncetarea funciei de membru al Guvernului, intervenind interimatul , primul ministru

18

Prezentul articol stabilete urmtoarele incompatibiliti la alin.(1) i anume: - Functia de membru al Guvernului este incompatibil cu: a) exercitarea altei functii publice de autoritate, cu exceptia celei de deputat sau de senator; b) exercitarea unei functii de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizatiilor cu scop comercial; c) exercitarea de acte de comert, cu exceptia vanzarii sau cumpararii de actiuni ori alte titluri de valoare; d) exercitarea functiei de administrator ori de cenzor la societatile comerciale sau de reprezentant al statului in adunarile generale ale unor asemenea societati ori de membru al consiliilor de administratie ale regiilor autonome, companiilor nationale si societatilor nationale; e) exercitarea unei functii publice in serviciul unei organizatii straine, cu exceptia acelor functii prevazute in acordurile si conventiile la care Romania este parte.

83

urmnd s aleag un alt membru care s dein funcia de ministru interimar n locul celui aflat n imposibilitate de a-i exercita atribuiile. Potrivit art.113 i 114, ncetarea funciei de membru al Guvernului mai poate avea loc i n situaia n care este adoptat o moiune de cenzur. ncetarea funciei de membru al Guvernului, mai pate avea loc i din interpretarea art.16 alin.(3), n cazul pierderii ceteniei romne sau n situaia n care membrul Guvernului nu mai locuiete n Romnia. 3.Suspendarea din funcia de membru al Guvernului Articolul 109 alin.(2) consacr dou tipuri de suspendare, respectiv : -suspendarea care poate fi dispus de Preedintele Romniei(n cazul n care s-a cerut urmrirea penal a unui membru al Guvernului) ; - suspendarea de drept(n situaia n care a fost trimis n judecat un membru al Guvernului). e)Statutul primului ministru Potrivit regimului constituional, dar i a Legii nr.90/2001 putem desprinde urmtoarele caractere juridice incidente statutului primuluiministru : 1) Primul-ministru conduce Guvernul(art.107 alin.(1) teza nti) ; 2) Primul-ministru are misiunea de a coordona activitatea membrilor Guvernului, cu obligaia s respecte atribuiile care revin fiecruia ; 3) Primul-ministru are misiunea de a prezenta celor dou Camere ale Parlamentului rapoarte i declaraii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate i rspunde la ntrebrile i interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai i senatori ; 4) Solicit Preedintelui s participe la unele edine ale Guvernului , atunci cnd se discut probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice ; 5) Propune Preedintelui revocarea i numirea unor membri ai Guvernului, n caz de vacan a postului sau de remaniere guvernamental ; 6) Contrasemneaz unele din decretele Preedintelui(art.100 din Constituie) ; 7) Semneaz hotrrile i ordonanele adoptate de Guvern, care sunt contrasemnate de minitrii care au sarcina punerii lor n executare ; 8) Reprezint Guvernul Romniei n relaiile acestuia cu Parlamentul, nalta Curte de Casaie i Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autoriti i instituii publice, partidele i alianele politice, sindicatele, cu alte organizaii guvernamentale precum i n relaiile internaionale ; 9) Este vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii ;
84

10) Primul ministru numete i elibereaz din funcie, potrivit art.15 din Legea nr.90/2001, urmtoarele categorii de persoane: - conductorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, potrivit art.3 alin.(1); - secretarul general i secretarii generali adjunci ai Guvernului, n cazul utilizrii acstor funcii; - personalul din cadrul aparatului de lucru al primului-ministru; - secretarii de stat ; f)Aparatul de lucru al Guvernului Aparatul de lucru al primului-ministru este alctuit potrivit art.20 din Legea nr.90/2001, cu modificrile i completrile ulterioare, din: - cabinetul primului-ministru ; - corpul secretarilor de stat i consilierilor de stat ai primului-ministru ; - registratura primului-ministru. Articolul 22 din aceeai lege prevede c la nivelul Guvernului exist i funcioneaz un Secretariat General, condus de un Secretar General, care poate avea rang de ministru, ajutat de mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a primuluiministru. g)Atribuiile Guvernului Romniei Exist dou mari categorii de atribuii i anume: I) Atribuii prevzute de Constituie. n aceast categorie putem include : 1) exercitarea iniiativei legislative; 2) negocierea tratatelor internaionale(art.91); 3) propune Preedintelui acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei n alte state(art.91 alin.2); 4) propune Preedintelui nfiinarea, desfiinarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice ale Romniei(art.91 alin.2); 5) prezint Parlamentului informaiile i documentele solicitate de cele dou Camere i de comisiile parlamentare, prin intermediul preedinilor lor(art.111 alin.1) ; 6) participarea membrilor Guvernului la edinele Parlamentului ; 7) sesizeaz Curtea Constituional cu privire la aspectele de neconstituionalitate pe care le apreciaz c le prezint legile, nainte de a fi promulgate de Preedintele Romniei(art.146 lit.a) ;

85

8) exercit o putere normativ primar, concretizat n capacitatea de a emite acte care nlocuiesc legile, respectiv ordonanele de Guvern(art.108 i 115) ; 9) numete prefectul(art.123 lin.1); 10) n termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacana funciei de Preedinte, ia msuri pentru a organiza alegeri pentru un nou Preedinte(art.97 alin.2) ; 11) Guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate, n subordinea lor, numai dac legea recunoate expres aceast competen. II) Atribuiile i funciile prevzute de legea cadru. Cu aceast ocazie, vom diferenia funciile Guvernului i atribuiile acestuia. Cu privire la funciile Guvernului, ele sunt reglementate de art.1(5) i putem vorbi despre : 1) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare ; 2) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice ; 3) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil ; 4) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern ; 5) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur, urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. n ceea ce privete atribuiile Guvernului, potrivit art.11 din Legea nr.90/2001 acestea sunt : 1) exercit conducerea general a administraiei publice ; 2) iniiaz proiecte de lege i le supune spre adoptare Parlamentului ; 3) emite puncte de vedere asupra propunerilor legislative, iniiate cu respectarea Constituiei i le transmite Parlamentului, n termen de 60 de zile de la data solicitrii. Nerespectarea acestui termen echivaleaz cu susinerea implicit a formei iniiatorului ; 4) emite hotrri pentru organizarea executrii legilor ; ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen potrivit art.115 alin.4 din Constituie ;
86

5) asigura executarea de catre autoritatile administratiei publice a legilor si a celorlalte dispozitii normative date in aplicarea acestora; 6) elaboreaza proiectele de lege a bugetului de stat si a bugetului asigurarilor sociale de stat si le supune spre adoptare Parlamentului; 7) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate; 8) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; 9) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertatilor cetenilor, n condiiile prevzute de lege; 10) aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaza si inzestreaza fortele armate; 11) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea Romniei n structurile europene i internaionale; 12) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental; 13) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; 14) asigur administrarea proprietii publice i private a statului; 15) a fost abrogat prin O.U.G. nr.87/2001(M.Of.nr.634 din 14 septembrie 2007); 16) infiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa; 17) coopereaz cu organismele sociale interesate n indeplinirea atribuiilor sale; 18) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. h)Funcionarea Guvernului Referitor la funcionarea Guvernului, putem evidenia c forma de lucru a acestuia, prevzut de Legea nr.90/2001, modificat i completat, este edina, care are un caracter sptmnal sau ori de cte ori este nevoie. Convocarea i conducerea edinei se face de primul-ministru. Atunci cnd la edine particip i Preedintele, acestea sunt prezidate de eful statului. Cvorumul de edin este egal cu majoritatea cerut de lege pentru votarea actelor, fiind vorba despre jumtate plus unu din numrul membrilor Guvernului.
87

Legea impune ca dezbaterile din cadrul edinelor de Guvern, modul de adoptare a actelor acestuia precum i al oricror msuri stabilite, s se nregistreze pe band magnetic i s se consemneze n stenograma edinei, certificat de secretarul general al Guvernului. C)Actele Guvernului a)Determinarea sferei actelor Legea fundamental prevede n art.108 alin.(1) c Guvernul adopt hotrri i ordonane. Potrivit art.27 din Legea nr.90/2001, modificat, se consacr precvederi identice cu cele constituionale, n sensul c, Guvernul adopt hotrri i ordonane. Adoptarea se face prin consens, iar dac nu se realizeaz consensul, hotrete primul-ministru. b)Regimul constituional al hotrrilor Guvernului Din interpretarea art.108 coroborat cu art.27 din Legea nr.90/2001, modificat, putem desprinde urmtoarele caracteristici incidente regimului constituional al hotrrilor de Guvern: 1) Potrivit Constituiei hotrrile se emit pentru organizarea executrii legilor. 2) Hotrrile de Guvern realizeaz competena originar a Guvernului, de autoritate executiv, adic de autoritate care i propune n principal s pun n aplicare legea. 3) Hotrrile de Guvern sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti, n baza Legii contenciosului-administrativ nr.554/2004. 4) Hotrrile de Guvern sunt supuse regulii semnrii de ctre primulministru i contrasemnrii de minitrii care au obligaia punerii lor n executare. 5) Regula obligativitii publicrii n Monitorul Oficial. De la aceast regul, Constituia admite o excepie, respectiv hotrrile care au caracter militar i care se comunic numai instituiilor interesate. 6) Hotrrile de Guvern pot avea att caracter normativ, ct i caracter individual. c)Regimul constituional al ordonanelor de Guvern Sediul materiei este reprezentat de art.108 alin.(1), (3) i (4) coroborat cu art.115 din Constituie i art.27 din Legea nr.90/2001, modificat.

88

Important este de reinut faptul c rolul ordonanei este cel de a nlocui legea, pe cnd hotrrea de Guvern pune legea n aplicare. tiut fiind faptul c prin delegarea legislativ se acord posibilitatea Guvernului ca n anumite limite s emit ordonane, literatura de specialitate a determinat a priori regimul constituional att al ordonanelor simple ct i al celor de urgen. 1.Regimul constituional al ordonanei de Guvern emis cu lege de abilitare(ordonana simpl sau obinuit). - poate interveni numai n domeniile care nu fac obiectul legii organice, rezultnd per a contrario, c intervine n domeniul legilor ordinare ; - legea de abilitare va putea cuprinde 2 categorii de dispoziii: cu caracter obligatoriu (domeniul i data pn la care se pot emite ordonane) i dispoziii cu caracter facultativ(posibilitatea ca ordonana s fie supus aprobrii Parlamentului ); - nu se supun aprobrii Parlamentului de regul, iar prin excepie , se supun aprobrii Parlamentului, doar dac legea de abilitare impune expres acest lucru ; - pe perioada delegrii Guvernul poate s modifice, s completeze sau s abroge propriile ordonane.Dup expirarea acestei perioade, Guvenul nu mai poate emite ordonane n domeniul n care a fost abilitat i nu mai poate s revin asupra celor deja adoptate. 2.Regimul constituional al ordonanelor de urgen. Guvenul va adopta ordonane de urgen care : - intervin n situaii extraordinare, adoptate n temeiul delegrii de ordin constituional ; - ordonana de urgen cuprinde norme de natura legii organice i aprob cu majoritatea prevzut de art. 76 alin 1., ceea ce conduce la concluzia c acest tip de ordonan poate interveni n domenii ce fac obiectul legilor organice ; - se supun obligatoriu aprobrii Parlamentului ; - ordonana de Guvern, nu poate intra n vigoare nainte de intrarea ei n Monitorul Oficial ; - aprobarea sau respingerea ordonaei de Guvern se face printr-o lege ; - Constituia prin art. 115 alin. 6 introduce anumite limite ale interveniei ordonaei de urgen. D)Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului i rspunderea Guvernului
89

a)Controlul parlamentar exercitat asupra Guvernului Prin art. 111-112 se instituie urmtoarele forme de control asupra Guvernului : 1.Obligaia Guvernului de a informa Parlamentul. Este consacrata n art. 111 alin. 1 i putem desprinde urmtoarele elemente eseniale : - din punctul de vedere al naturii sale juridice, acesta reprezint o form de control politic, exercitat asupra administraiei publice ; - dreptul de a solicita informaiile i documentele considerate ca necesare se exercit prin intermediul preedinilor celor 2 camere sau cei ai comisiilor parlamentare ; - n cazul n care iniiativa legislativ privete modificarea bugetului de stat sau al asigurrilor sociale, este obligatorie solicitarea informrii. Informarea parlamentarilor, reprezint prima condiie a exercitrii controlului parlamentar, deoarece datele oferite de acest informare au rolul de a determina aciunea parlamentarilor fa de Guvern i celelalte organe ale administraiei publice . 2. Controlul prin ntrebri, interpelri i anchete. Aceast form de control este consacrat de art. 112 din Constituie, din care putem desprine urmtoarele caractere incidente acestui control. - are n vedere Guvernul n ntergul su, n ceea ce privete activitatea de ansamblu a acestuia , precum i fiecare membru al Guvernului , pentru activitatea proprie ; - ntrebrile reprezint forma cea mai simpl i cea mai folosit de control parlamentar. Ele pot fi scrise i orale, iar cele scrise la rndul lor sunt de 2 feluri : unele care presupun rspunsuri orale iar altele care impun ca rspunsul s mbrace forma scris ; - interpelarea reprezint tot o form de control asupra administraiei publice, care difer prin caracterul su mai complex deoarece nu presupune simple rspunsuri, ci explicaii cu privire la politica Guvernului n anumite probleme de maxim interes ale activitii interne i externe a Guvernului ; - anchetele parlamentare sunt unul din cele mai specializate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului i administraiei publice. Fiecare Camer i constituie comisii permanente i poate instituii comisii de anchet sau alte comisii speciale ( art. 64 alin 4 din Constituie).Specific comisiilor de anchet este statutul juridic al celor audiai, similar martorilor, precum i obligativitatea general a autoritilor publice de a sprijini activitatea comisiei, prin prezentarea informaiilor i documentelor necesare.

90

b)Rspunderea Guvernului Potrivit dispoziiilor constituionale putem desprinde 2 dimensiuni ale regimului rspunderii Guvernului i anume : 1. Regimul rspunderii Guvernului potrivit Constituiei Romniei din 1991. Potrivit dispoziiilo consacrate n Constituie identificm : - o rspundere politic a ntregului Guverne, - o rspundere politic a fiecrui membru al Guvernului, solidar cu ceilali membrii , pentru activitatea Guvernului i actele sale ; - o rspundere penal a membrilor Guvernului ; - o rspundere administrativ disciplinar, concretizat n suspendarea lor din funcie, atunci cnd s-a cerut urmrirea penal sau cnd s-a trimis n judecat un membru al Guvernului, - o rspundere administrativ patrimonial, ntemeiat pe art. 52 din Constituie raportat la prevederile Legii 554/2004 a contenciosului administrativ, - o rspundere administrativ contravenional, consacrata de art. 69care face vorbire despre judecat contravenional a parlamentarilor, unii dintre ei putnd avea i calitatea de membrii ai Guvernului. 2. Rspunderea politic a Guvernului i a membrilor si. Potrivit art. 109 alin.1 rspunderea politic privete Guvernul, dar i fiecare membru al Guvernului, care rspunde politic solidar cu ceilali membrii ai Guvernului pentru activitatea organului colegial din care fac parte i pentru actele sale. c)Regimul constituional al moiunii de cenzur Moiunea de cenzur reprezint o soluie la care se apeleaz doar n cazuri extreme, cnd Parlamentul i-a epuizat toate celelalte forme de control i ajunge la concluzia c Guvernul nu mai justific ncrederea cu care l-a nvestit. Procedura constituional a moiunii de cenzur este urmtoarea . - dreptul de a iniia o moiune de cenzur aparine unei ptrimi din numrul total al deputailor i senatorilor ; - obligaia de comunicare a moiunii de cenzur Guvernului, la data depunerii sale ; - dezbaterea motiunii n termen de 3 zile de la data cnd a fost depus, aceasta fiind prezentat n edina comun a celor 2 Camere ; - retragerea ncrederii i deci aprobarea moiunii de cenzur, iniiate i dezbtute se realizeaz de majoritatea deputailor i senatorilor. Competena de a iniia i aproba moiunea de cenzur aparine celor 2 Camere reunite n edin comun ;

91

- n cazul n care moiunea de cenzur a fost respins, parlamentarii care au semnat-o nu mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune de cenzur , cu excepia cazului n care Guvernul i angajeaz rspunderea. d)Angajarea rspunderii Guvernului Regimul constituional al angajrii rspunderii se gsete n art. 114 coroborat cu art. 112, din care rezult urmtoarele caractere ale acestuia: - obiectul angajrii rspunderii poate consta : ntr-un program de guvernare, ori ntr-o declaraie de politic general, sau ntr-un proicet de lege ; - angajarea rspunderii se poate face n faa celor 2 Camere ale Parlamentului reunte n edin comun ; - Parlamentul are posibilitatea s adopte o moiune de cenzur n termen de 3 zile de la data angajrii rspunderii, - angajarea rspunderii Guvernului poate determina urmtoarele aciuni ale Parlamentului : I. Parlamentul nu iniaz o moiune de cenzur n termenul de 3 zile pe care-l are la dispoziie, acest termen fiind unul de decdere. II. Parlamentul iniiaz o moiune de cenzur care se supunde dezbaterii i moiunea de cenzur este acceptat, ceea ce atrage demiterea Guvernului sau moiunea de cenzur este respins , ceea ce nseamn c actele prezentate de Guvern au fost acceptate. e) Rspunderea penal a membrilor Guvernului Membrii Guvernului nu sunt considerani reprezentani ai poporului, dar ndeplinesc o nalt demnitate public cu un statut juridic special n ceea ce privete urmrirea i punerea sub acuzare. Sediul materie l reprezint art. 109 alin. 2 i 3 din Constituie. Un prim aspect care se cuvine a fi precizat este faptul c trebuie s se fac deosebirea ntre 2 categorii de fapte antisociale pe care membrii de guvern le pot comite : - fapte pe care un membru de guvern le comite n ndeplinirea mandatului ; - fapte pe care un membru de guvern le comite n afara exercitrii atribuiilor de serviciu, ca simpu cetean. Art. 109 contureaz urmtorul regim al rspunderii penale a membrilor guvernului: 1. dreptul de a cere urmrirea penal a unui membru al guvernului aparine urmtorilor titulari : - celor 2 Camere ale Parlamentului ;
92

- Preedintelui Romniei . 2. intervenia rspunderii penale a membrilor Guvernului are loc fapte pe care acestia le svresc n exerciiul funciei lor , 3. procedura rspunderii penale a membrilor guvernului implic intervenia unor sanciuni administrativ disciplinare ale acestora fiind vorba despre instituia suspendrii din funcie, pe care o regsim n 2 modaliti : - dispus de Preedintele Romniei ; - suspendarea de drept , care intervine n cadrul rspunderii penale i care este atras de trimiterea n judecat a unui membru al guvernului. 4. competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie ; 5. procedura de pundere sub acuzare a membrilor guvernului i afl dezvoltarea n Regulamentele celor 2 Camere.

93

Partea a II-a Organizarea administraiei publice centrale i locale Administraia central de specialitate i principiile de organizare i funcionare ale administraiei publice locale 1.Administraia central de specialitate A)Consideraii preliminarii Fundamentele constituionale actuale sunt reprezentate de Seciunea I a Capitolului V din Titlul III al Legii fundamentale, seciune intitulat Administraia public central de specialitate. Administraia public este format din dou categorii de organe din punctul de vedere al competenei materiale(rationae materiae) : - organe avnd competen material general- Preedintele i Guvernul la nivel central, consiliile locale, judeene, primari, la nivel local; - organe avnd competen material de specialitate- ministerele, alte organe centrale de specialitate, organele centrale autonome, la nivel central, serviciile publice deconcentrate, la nivel local. Denumirea de administraie central de specialitate, nu trebuie s se confunde cu cea de administraie ministerial, ntre ele fiind o corelaie de la ntreg la parte. n administraia ministerial se cuprind autoritile centrale de specialitate care sunt subordonate Guvernului, ns n afara acestora mai exist i autoriti centrale nesubordonate, cu caracter autonom, care constituie categorii acelor agenii independente. B)Categorii de autoriti centrale de specialitate Administraia public de stat central de specialitate se compune din administraia ministerial i administraia extraministerial, care la rndul ei este format din alte autoriti centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor i autoriti centrale autonome. Mai sintetic, putem identifica urmtoarele categorii de organe centrale de specialitate : a) ministerele, care se organizeaz numai n subordinea Guvernului ; b) alte organe de specialitate care se pot organiza : - n subordinea Guvernului ; - n subordinea ministerelor ; - ca autoriti centrale autonome. Din punctul de vedere al statutului lor i al raporturilor cu alte autoriti administrative, administraia central de specialitate cuprinde dou categorii de organe : 1) organe subordonate(subordonare fa de Guvern sau ministere) ;
94

2) organe autonome centrale(care nu se afl n subordinea nici unei alte autoriti administrative). Potrivit art.117 din Constituie, organele centrale de specialitate se pot nfiina prin : a) legi ale ministerelor ; b) prin lege organic ; c) prin acte ale Guvernului i ministerelor. Noiunea de administraie central de specialitate poate fi definit att n sens organic, ct i n sens material- funcional. Din punct de vedere organic reprezint acel tip de administraie care se organizeaz i funcioneaz la nivel central, prin care se duce la ndeplinire legea sau, n limitele legii, se presteaz anumite servicii publice, ntr-un domeniu de activitate i n condiiile determinate de lege. n sens material- funcional, administraia central de specialitate semnific, ansamblul autoritilor publice care au o competen teritorial la nivel naional i care se pot constitui ca autoriti subordonate sau ca autoriti autonome pentru a realiza atribuii ntr-o ramur determinat de activitate administrativ. Important este de reinut faptul c, administraia public central se realizeaz numai ca administraie statal. nfiinarea, organizarea i funcionarea ministerelor este prevzut n alineatul 1 al articolului 117 din Constituie, dar care face trimitere i la o lege pentru nfiinarea , organizarea i funcionarea ministerelor, ce cade n competena exclusiv a Parlamentului, a reglementa acest lucru. n afara ministerelor, pot exista i alte organe centrale de specialitate care se pot organiza i funciona fie, n subordinea Guvernului, fie n subordinea ministerelor. Aceste organe de specialitate pot avea un caracter permanent sau temporar, pot fi nzestrate cu atribuii de decizie sau cu caracter consultativ, ori pot avea caracter interministerial. Aceste alte organe de specialitate n afara ministerelor, au misiunea de a realiza conducerea la nivel central a unor ramuri sau domenii de activitate care nu necesit nfiinarea unui minister, ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, i care pot funciona ca agenii , secretariate, autoriti naionale, institute, oficii. La fel de important este de reinut faptul c, prin actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea ministerelor , sunt deja prevzute n corpul lor, sau n anex, organele centrale de specialitate care funcioneaz n subordinea lor. Astfel, n subordinea Ministerului Mediului funcioneaz Agenia Naional pentru Protecia Mediului, Administraia Rezervaiei Biosferei Delta Dunrii i Garda Naional de Mediu ; n
95

subordinea Ministerului Muncii, Familiei i Egalitii de anse funcioneaz Autoritatea Naional pentru Persoanele cu Handicap, Autoritatea Naional pentru Protecia Drepturilor Copilului, Agenia Naional pentru Protecia Familiei, etc. Aa cum am mai artat, la nivel central, pe lng autoritile centrale care se afl n raporturi de subordonare fa de Guvern sau fa de ministere, exist i autoriti centrale autonome. Aceste autoriti sunt organizate i i desfoar activitatea ca i celelalte organe ale administraiei publice locale, cu deosebirea c ele funcioneaz autonom(independent) i nu au organe ierarhic superioare. Conducerea acestor autoriti centrale autonome , o parte din cei care le compun sau toi cei care le compun, dup caz, sunt desemnai de Parlament. De regul, aceste autoriti depun anual sau la solicitarea Parlamentului rapoarte cu privire la activitatea pe care o desfoar. Conducerea acestor autoriti administrativ autonome este colegial(ex. n cazul Societilor Naionale de Radiodifuziune i Televiziune) sau unipersonal (ex. n cazul Consiliului Naional al Audiovizualului, Consiliului Naional pentru Studierea Arhivelor Securitii). Autoritile centrale autonome sunt organe de domeniu care pot fi clasificate n mai multe categorii n funcie de obiectul lor de activitate i finalitatea acestei activiti, astfel : - organe de sintez, cum ar fi de exemplu Autoritatea Naional de Supraveghere a Prelucrrii Datelor cu Caracter Personal, etc ; - organe de coordonare, cum este Consiliul Suprem de Aprare a rii, etc ; - organe de control, cum este spre exemplu, Curtea de Conturi, Agenia Naional de Integritate, etc. 2. Principiile de organizare i funcionare ale administraiei publice locale A) Sfera principiilor i semnificaia lor La baza organizrii i funcionrii administraiei publice locale se afl anumite principii. Noiunea de principiu de organizare i funcionare a administraiei publice n unitile administrativ teritoriale evoc acele prescripii generale, cu caracter obligatoriu, nscrise n Constituie i n legi, care stabilesc direciile fundamentale n baza crora se constituie, se organizeaz i funcioneaz autoritile publice locale, raporturile care se stabilesc ntre ele i formele de control crora ele se supun. O prim categorie de principii sunt cele consacrate de Constituie, fapt care ne permite s ne referim la principii de rang constituional, iar cea de a doua
96

categorie sunt principiile legale, consacrate de Legea 215/2001, cu modificrile i completrile ulterioare. Alturi de aceast lege, regsim reglementate principii i n alte acte normative de referin n ceea ce privete organizarea i funcionarea administraiei publice locale, cum ar fi Legea nr. 195/2006 a descentralzrii ;Legea nr. 340/2004 privind prefectul i intituia prefectului ; Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale. B) Principii constituionale: deconcentrarea serviciilor publice, descentralizarea, autonomia local, posibilitatea folosirii limbii minoritilor naionale n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcetrate n ceea ce privete principiile constituionale pot fi identificate 4 asemenea principii : deconcentrarea serviciilor publice, descentralizarea, autonomia local, posibilitatea folosirii limbii minoritilor naionale n relaiile cu autoritile administraiei publice locale i cu serviciile publice deconcetrate a) Descentralizarea Descentralizarea este sistemul care are la baza recunoaterea interesului local, distinct de cel naional, localitile dispunnd de structuri organizatorice, funcionale i un aparat propriu , afectat interesului local. Actuala lege a descentralizrii nr. 195/2006 definete acest principiu, n art. 2 litera l ca fiind transferul de competen administrativ i financiar de la nivelul administraiei publice centrale la nivelul administraiei publice locale sau ctre sectorul privat. Principiile n baza crora se desfoar procesul de descentralizare sunt urmtoarele : 1. principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea administraiei publice locale situat administrativ cel mai aproape de cetean i care dispune de capacitatea administrativ necesar ; 2. principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate ; 3. principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu competenele ce le revin; 4. principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil , bazat pe criterii i reguli obiective ; 5. principiul echitii ;

97

6. principiul constrngerii bugetare (interzice utilizarea de ctre autoritile publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor bugetelor locale). b)Deconcentrarea Deconcentrarea este o form specific de exprimare a centralizrii statale. Aceasta poate fi definit ca fiind redistribuirea de competene administrative i financiare de ctre ministere i celelalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale ctre propriile structuri de specialitate din teritoriu. Un asemenea exemplu l reprezint tutela administrativ care poate fi defint ca totalitatea mijloacelor prin intermediul crora organele centrale supravegheaz respectarea legalitii de ctre organele din teritoriu. Deconcentrarea se poate realiza n 2 forme: - pe vertical atunci cnd se sporete competena serviciilor publice ale ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate; - pe orizontal, prin sporirea competenei conductorului acestor servicii (ex. ntrirea rolului prefectului). c) Autonomia local Autonomia local este un principiu care-i are temeiul n art. 120 din Constituie. Terminologia folosit pentru evocarea acestui principiu cunoate diferite formulri, cum ar fi : auto-guvernare, puteri locale, independen local, autoriti subnaionale, autoriti locale/municipaliti, etc. Autonomia local poate fi definit ca reprezentnd aptitudinea local a autoritilor autonome de a decide, n mod independent i sub propria rspundere, n limitele legii , asupra problemelor colectivitilor teritoriale n care funcioneaz. La nivel european, regimul autonomiei locale este reglementat de Carta European a Autonomiei Locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985, intrat n vigoare la 1 septembrie 1988, ratificat de Romnia la 4 octombrie 1994 , prin Legea nr. 199 din 17 noiembrie 1997. d) Dreptul minoritilor de a-i folosi limba naional n relaiile cu administraia public Constatm c, dei Constituia nu l-a prevzut, dreptul minoritilor naionale de a-i folosi limba matern n raporturile cu administraia public local a funcionat i pn n anul 2003, cnd el a fost consfinit la rang
98

constituional, prin introducerea unui nou alineat, devenind alin. 2 al art. 120. Acest drept nu este recunoscut tuturor cetenilor aparinnd unei minoriti, ci doar acelor ceteni care au o pondere semnificativ n unitatea administrativ teritorial n care locuiesc. Legea 215/2001 a administraiei publice local, republicat, face referire la ponderea de peste 20% . Exerciiul acestui drept privete numai administraia public local, nu i cea central. e) Reglementarea dreptului minoritilor de a-i folosi limba matern n raporturile cu administraia n legislaia comunitar Acest principiu nu este constituit n rang constituional ci rezult din intrumentele internaionale n materie de protecie a drepturilor omului. Principalul document comunitar la care ne putem raporta este Carta European a Limbilor Regionale Minoritare, adoptat de Consiliul Europei la Strasbourg la 5 noiembrie 1992, intrat n vigoare la 1 martie 1998, ratificat de Romnia la 17 iulie 1995. Articolul 10 din cart, este consacrat reglementrii dreptului de a folosi limbi regionale sau minoritare n raporturile cu autoritile administrative i serviciile publice. C) Principii legale Sunt prevzute n principal n Legea 215/2001 a administraiei publice locale, unde coroborat cu art. 120 din Constituie sunt recunoscute 3 principii: eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, legalitatea i consultarea cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. a)Eligibilitatea Eligibilitatea autoritilor administraiei publice locale, semnific faptul c la baza constituirii autoritilor administraiei publice locale se afl votul universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Acest principiu are o dubl natur juridic, legal, dar i constituional n acelai timp. Dimensiunea lui constituional rezult din formularea art. 121 alin. 1 conform cruia autoritile administraiei publice , prin care se realizeaz autonomia local sunt consiliile locale alese i primarii alei n condiiile legii. Consacrarea expres a principiului eligibilitii din punct de vedere al naturii legale l regsim n legea nr. 215 /2001 , precum i n Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale.

99

b)Legalitatea Consacrarea legalitii ca dimensiune esenial a statului de drepto regsim n art. 1 alin. 1, care proclam Romnia ca stat de drept i alin. 5 din Legea fundamental, conform cruia respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie. Misiunea nsi a administraiei, aa cum este recunoscut n doctrin, este s pun n executare legea i s presteze servicii publice, n limitele legii c) Consultarea cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit Este un principiu reglementat att prin art. 2 alin. al Legii nr. 215/2001, ct i prin art. 3 alin. 3 al aceleiai legi. Din interpretarea tuturor textelor incidente acestui principiu rezult c, dreptul de a stabili sfera problemelor locale de interes deosebit fac obiectul unui referendum popular sau a unei consultri. Iniiativ unor astfel de proceduri aparine consiliilor locale i judeene. n acest fel, legiuitorul a dorit s dea substan autonomiei locale. Consultarea cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit constituie o component indispensabil pentru funcionarea autonomiei locale i reprezint un element esenial al democraiei semidirecte, dat fiind faptul c ea ofer colectivitilor locale posibilitatea de a interveni direct pentru a gsi soluiile la problemele care apar pe plan local.

100

Partea a II-a Organizarea administraiei publice centrale i locale Autoritile administraiei publice judeene, consiliul local i primarul 1.Autoritile administraiei publice judeene A)Consiliul judeean.Statutul constituional al Consiliului Judeean n art.122 din Constituie este reglementat consiliul judeean, ca autoritate a administraiei publice constituit la nivelul intermediar, respectiv la nivelul judeului. Potrivit textului constituional, consiliul judeean este autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean . Art.24 din Legea nr.215/2001, republicat, reia, ntr-o formulare aproape identic, textul constituional precizat. B)Raporturile dintre autoritile locale i cele judeene ntre autoritile constituite la nivel local i cele de la nivel judeean nu exist raporturi de subordonare. Raporturile dintre aceste autoriti, potrivit dispoziiilor Legii nr.215/2001, se bazeaz pe principiile autonomiei, legalitii, responsabilitii, cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude. C)Constituirea Consiliului Judeean i componena acestuia Consiliul judeean este format din consilieri, care n prezent sunt alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Numrul consilierilor care compun Consiliul judeean se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de numrul locuitorilor din fiecare jude, astfel cum este el raportat de Institutul Naional de Statistic la data de 1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Legea stabilete numrul minim i maxim al consilierilor judeeni i anume : 30 pentru un numr de pn la 350 000 locuitori, respectiv 36, pentru un numr de peste 650 000 de locuitori. D)Mandatul i funcionarea Consiliului Judeean Potrivit art.93 din Legea nr.215/2001, consiliul judeean se allege pentru un mandate de 4 ani, care poate fi prelungit prin lege organic i numai n caz de rzboi sau catastrof. Consiliul judeean i exercit mandatul de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu judeean.
101

Forma de lucru a consiliului judeean este edina, care are loc n fiecare lun. n afara edinelor ordinare, consiliul judeean se poate ntruni i n edin extraordinar, ori de cte ori este necesar, la cererea preedintelui sau a cel puin o treime din numrul consilierilor, ori la solicitarea prefectului, adresat preedintelui consiliului judeean. Legea consacr caracterul obligatoriu al prezenei consilierilor judeeni la edine , urmnd ca n regulamentul de organizare i funcionare s se stabileasc situaiile n care se consider c absena este temeinic, precum i sanciunile care se pot dispune n cazul n care consilierul judeean absenteaz de la mai mult de dou edine fr motive temeinice. E)Atribuiile Consiliului Judeean Consiliul judeean, la fel ca i consiliul local, are o dubl natur: de autoritate a autonomiei judeene i de autoritate a administraiei publice judeene. Art.91 din Legea nr.215/2001, modificat, instituie mai multe atribuii consiliului judeean i anume : a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, ale instituiilor i serviciilor publice de interes judeean i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean ; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social a judeului ; c) atribuii privind gestionarea patrimoniului judeului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor publice din subordine (din educaie, protecia copilului, sntate, cultur, tineret, sport, etc.); e) atribuii privind cooperarea interinstituional. F)Actele Consiliului Judeean i ale preedintelui acestuia Actele consiliului judeean sunt hotrrile. Hotrrile consiliului judeean se comunic n mod obligatoriu Prefectului, prin grija secretarului judeului. Ele sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti de contencios administrativ i controlului de legalitate al prefectului. Hotrrile se semneaz de ctre preedinte sau de vicepreedintele care a condus edina i se contrasemneaz de ctre secretar. Hotrrile consiliului judeean sunt acte administrative supuse regimului juridic al actelor administrative, cu toate caracterele acestuia(caracter executoriu, se bucur de prezumiile de legalitate, autenticitate i veridicitate etc). Acestea pot avea att caracter normativ ct i individual. Regula n ceea ce privete adoptarea hotrrilor consiliului judeean este c ele se adopt cu majoritatea simpl, adic cu majoritatea
102

consilierilor prezeni. Exist i dou excepii cnd legea prevede majoriti calificate, respectiv majoritatea consilierilor n funcie i majoritatea de dou treimi din numrul total al consilierilor n funcie, n cazul n care se adopt bugetul local, contractarea de mprumuturi, stabilirea de impozite i taxe, participarea la programme de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de dezvoltare transfrontalier, etc. Preedintele consiliului judeean, din punct de vedere al statutului, este un organ unipersonal i executiv judeean, emite dispoziii, care pot avea att caracter normativ ct i caracter individual. Aceste dispoziii devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotiina public(cele normative) sau sunt comunicate persoanelor interesate(cele individuale). G)Rspunderea Consiliului Judeean Rspunderea consilului judeean, este concretizat prin dou forme de dizolvare: prin dizolvare de drept i dizolvare prin referendum. Dizolvarea de drept, reprezint instituia prevzut de art.99 din Legea nr.215/2001. Potrivit acestui text, dizolvarea de drept are loc dup cum urmeaz : a) consiliul judeean nu se ntrunete timp de dou ori consecutiv ; n situaia n care, n trei edine ordinare consecutive nu a adoptat nicio hotrre ; b) n cazul n care numrul consilierilor s-a redus sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Secretarul judeului sau orice persoan interesat va sesiza instana de contencios administrativ cu privire la intervenia cazului de dizolvare de drept. Dizolvarea prin referendum, este una din modificrile de substan pe care le-a adus Legea nr.286/2006, de modificare a Legii nr.215/2001. Referendumul se organizeaz n condiiile legii(este vorba despre Legea nr.3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului), ca urmare a cererii adresate prefectului de cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale judeului. Referendumul judeean, ca i cel local, se organizeaz de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al prefectului i un judector, iar secretariatul este asigurat de instituia prefectului. El este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului judeean, nceteaz dac n favoarea dizolvrii s-au pronunat jumtate plus unu din numrul total al voturilor exprimate.

103

H)Preedintele Consiliului Judeean Conducerea consiliului judeean este realizat de un preedinte, care ndeplinete funcia de reprezentare a judeului n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice sau juridice din ar sau din strintate. El rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene i de buna funcionare a aparatului propriu de specialitate pe care l conduce i controleaz i care i se subordoneaz. Totodat, el asigur respectarea prevederilor Constituiei, a legilor i celorlalte acte juridice obligatorii i a hotrrilor consiliului judeean. Legea administraiei publice locale calific preedintele consiliului judeean ca fiind o autoritate executiv. n vreme ce primarii se aleg cu majoritatea voturilor valabil exprimate, iar dac nici unul dintre candidai nu ntrunete aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, n ceea ce privete preedinii consiliului judeean, este declarat ales candidatul care a ntrunit cel mai mare numr de voturi n primul tur, iar n caz de balotaj, se organizeaz al doilea tur, la dou sptmni de la primul tur, la care vor participa numai candidaii aflai n situaia de balotaj. I)Atribuiile preedintelui Consiliului Judeean Legea nr.215/2001, republicat, n coninutul art.104, stabilete urmtoarele atribuii : a) atribuii privind funcionarea aparatului de specialitate al consiliului judeean, al serviciilor i instituiilor publice de interes judeean, a societilor comerciale i regiilor autonome de interes judeean; b) atribuii privind relaia cu consiliul judeean; c) atribuii privind bugetul consiliului judeean; d) atribuii privind relaia cu alte autoriti ale administraiei publice locale; e) atribuii privind serviciile publice de interes judeean. J)Secretarul judeului Ca i secretarul comunelor, oraelor i cel al judeelor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative i se bucur de stabilitate n funcie. El nu poate fi membru al unui partid politic, sub sanciunea destituirii din funcie. K)Administraia municipiului Bucureti

104

Dat fiind faptul c municipiul Bucureti este asimilat prin lege judeelor, Legea nr.215/2001, republicat, consacr un capitol, capitolul V, pe care l denumete chiar Administraia public a municipiului Bucureti. Potrivit acestui capitol, administraia public a municipiului Bucureti se realizeaz de dou categorii de organe : organele constituite la nivelul municipiului(consiliul general al municipiului Bucureti , ca organ deliberativ i primarul general al capitalei, care este organ executiv) ; organe constituite la nivelul sectoarelor municipiului Bucureti (consiliile locale ale sectoarelor, ca organe deliberative i primarii sectoarelor municipiului Bucureti, ca organe executive). Consiliul general al municipiului Bucureti se alege, se constituie i funcioneaz, n condiiile prevzute de lege pentru consiliile locale. Primarul general i viceprimarii generali ai municipiului Bucureti ndeplinesc atribuiile prevzute de lege pentru primarii i viceprimarii comunelor i oraelor, care se aplic n mod corespunztor. 2.Consiliul Local i Primarul A)Sfera acestor autoriti Potrivit Constituiei, consiliul local este calificat ca fiind una din autoritile publice prin care se realizeaz autonomia local n comune i orae. Ele reprezint astfel o autoritate a autonomiei locale cu caracter deliberativ. Consiliul local reprezint o autoritate colegial a administraiei publice locale, aleas n vederea soluionrii problemelor de interes local. n consecin, la nivelul unitilor administrativ-teritoriale, din punct de vedere al structurii, identificm, un organ colegial, reprezentat de consiliul local i un organ unipersonal, reprezentat de primar. B) Raporturile consiliului local cu celelalte autoriti ale administraiei publice ntre autoritile administraiei publice de la nivel local, judeean i central se stabilesc anumite raporturi prin intermediul crora sistemul n ansamblul su se regleaz, se articuleaz, pentru a rspunde exigenelor impuse de democraia constituional ntr-un stat naional unitar cum este i Romnia. Autoritile administraiei publice locale funcioneaz, n principal, n baza principiului autonomiei cruia i se asociaz deconcentrarea i descentralizarea, dar acest lucru nu exclude anumite raporturi cu prefectul, cu Guvernul i cu consiliul judeean. C) Consiliul Local a) Constituirea
105

Procedura de constituire, este reglementat de art.30-35 din Legea nr.215/2001, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare. Validarea consilierilor se face de ctre o comisie de validare format din consilieri. Constituirea consiliului local se realizeaz n termen de 20 de zile de la data cnd au avut loc alegerile(art.30 alin.1). Prefectul este cel care, potrivit art.30 alin.1, face convocarea consiliului nou-ales n edina de constituire. Pentru ca edina de constituire s aib caracter legal, se impune participarea majoritii de 2/3 a consilierilor alei. Dac aceast majoritate nu se realizeaz , n termen de 3 zile se ntrunete din nou edina. Dac nici n aceast situaie consiliul nu este ntrunit legal, se va proceda la o nou convocare, n alte 3 zile. Dac consiliul nu se poate ntruni nici la a treia convocare, datorit absenei nemotivate, prefectul va declara vacante, prin hotrre, locurile consilierilor alei care au lipsit nemotivat la oricare din cele trei convocri, dac acetia nu pot fi nlocuii de supleanii nscrii pe listele de candidai respective, organizndu-se alegeri pentru completarea, n termen de 30 de zile. Ordinul prefectului poate fi atacat de cei n cauz la instana de contencios administrativ, n termen de 5 zile de la comunicare. b) Atribuiile consiliului local Din punctul de vedere al competenei sale materiale(rationae materiae), consiliul local dispune de competen material general n unitatea administrativ-teritorial n care a fost ales i funcioneaz . Din punctul devedere al competenei teritoriale(rationae loci), consiliul local are competen local, limitat la unitatea administrativ-teritorial respectiv. Legea nr.215/2001, astfel cum a fost modificat prin Legea nr.286/2006 i republicat, consacr mai multe categorii de atribuii, n interiorul crora putem enumera cele mai concrete, astfel: a) atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local; b) atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului; c) atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului; d) atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni, prin care consiliul local asigur cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice din domeniul educaiei sociale, sntate, cultur, sport, tineret,
106

ordine public, situaii de urgen, protecia mediului, a monumentelor istorice, evidena persoanelor, ci de comunicaie, canalizare i alte servicii prevzute de lege; e) atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern. c) Funcionarea consiliului local Forma de lucru a consiliului local este edina, care are caracter lunar la cererea primarului. n afara acestor edine ordinare, mai exist i edine extraordinare, care pot avea loc ori de cte ori este necesar, la cererea primarului sau a o treime din numrul membrilor consiliului. Pentru a fi legal constituite, legea impune prezena consilierilor n funcie(art.40). edinele sunt conduse de un preedinte de edin, ales pentru o perioad de 3 ani, care va conduce edinele consiliului i va semna hotrrile adoptate de acesta. Prezena consilierilor la edin, este obligatorie, iar n cazul n care un consilier absenteaz nemotivat de dou ori consecutiv, va fi sancionat n condiiile regulamentului de organizare i funcionare a consiliului local. d) Actele consiliului local n exercitarea atribuiilor care-i revin, consiliul local adopt, potrivit art.45 din lege, hotrri, care se comunic n mod obligatoriu primarului localitii i prefectului judeului. Hotrrile se adopt cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care prin lege sau prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului se prevede o alt majoritate. Cu votul majoritii consilierilor locali n funcie se adopt acele hotrri care privesc bugetul local, contracterea de mprumuturi, impozite i taxe locale, etc. Hotrrile privind patrimoniul se adopt cu votul a dou treimi din numrul total al consilierilor n funcie. Legea recunoate, prin art.45 alin.(5), posibilitatea ca unele hotrri s fie adoptate prin vot secret. Acele hotrri care au un caracter individual, care privesc anumite persoane, sunt luate ntotdeauna prin vot secret. Hotrrile consiliului local se semneaz de ctre preedintele de edin i se contrasemneaz de secretar. n situaia n care consilierul care a condus edina lipsete sau refuz s semneze o anumit hotrre, aceasta va fi semnat de 3-5 consilieri. Secretarul are aptitudinea legal de a nu contrasemna hotrrea, atunci cnd apreciaz c aceasta este ilegal(art.48 alin.1). Secretarului i revine i misiunea s comunice n scris hotrrea primarului i prefectului, dar nu mai trziu de 10 zile lucrtoare de la data adoptrii. Din punctul de vedere al naturii lor juridice, hotrrile consiliului local sunt acte administrative, care pot acea un caracter normativ sau
107

individual. n funcie de acest caracter poate fi stabilit data intrrii n vigoare a hotrrii, fiind vorba despre: data aducerii la cunotiin public a hotrrilor cu caracter normativ; data comunicrii hotrrilor cu caracter individual. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotiin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere i n limba matern a acestora. e)Statutul consilierului local Artocolul 4 din Legea nr.67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, impune, pentru a putea fi ales n funcia de consilier sau de primar, urmtoarele condiii : mplinirea vsrstei de 23 de ani inclusiv pn n ziua alegerilor ; persoanelor respective s nu le fie interzis asocierea n partide politice ; persoanele care candideaz s aib cetenia romn i domiciliul n Romnia, potrivit art.16 alin.(3) din Constituie ; persoanele respective s aib domiciliul n unitile administrativ-teritoriale n care urmeaz s fie alese. n cazul candidailor independeni, pe lng condiiile de eligibilitate enunate se mai impune i cea a listei de susintori. Cea de-a doua problem privind statutul consilierilor vizeaz incompatibilitile, al cror regim l regsim reglementat de Seciunea a IVa, Capitolul III, Titlul IV, Cartea I din Legea nr.161/2003. Potrivit acestui text, funcia de consilier este incompatibil cu: funcia de primar sau viceprimar; funcia de prefect i subprefect; calitatea de funcionar public sau angajat cu contract de munc n aparatul propriu al consiliului respectiv sau n aparatul propriu de specialitate al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv ; funcia de preedinte, vicepreedinte, sau director general, director, manager, asociat, administrator, membrul al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile de interes local nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv ; funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale a acionarilor sau asociailor la o societate comercial de interes naional care i are sediul sau care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv, etc. O alt problem care vizeaz implicit i statutul consilierilor este cea a mandatului consiliului local, care este de 4 ani i se exercit de la data constituirii, pn la data constituirii consiliului nou ales. Legea nr.215/2001
108

consacr instituia suspendrii de drept a mandatului de consilier local, care intervine n situaia n care consilierul a fost arestat preventiv. Aceast situaie se constat prin ordin al prefectului, urmare a sesizrii fcut ctre acesta, de ctre instana de judecat. f) Rspunderea consilierilor Din coroborarea dispoziiilor legale, raportate la Constituie, se pot desprinde urmtoarele forme ale rspunderii consilierilor : a) o rspundere administrativ disciplinar, care se poate concretiza n urmtoarele sanciuni : suspendarea de drept din funcie a consilierului, care poate interveni numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. Legea nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali prevede i alte sanciuni specifice consilierilor, cum ar fi : avertismentul, chemarea la ordine, retragerea cuvntului, eliminarea din sala de edin, excluderea temporar de la lucrrile consiliului i ale comisiei de specialitate i retragerea indemnizaiei de edin pentru o perioad de 1-2 luni; b) o rspundere administrativ patrimonial care poate interveni potrivit art.52 i art.126 alin.(6) din Constituie i a Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ; c) o rspundere penal, care poate atrage dup sine, aa cum am mai amintit, intervenia suspendrii consilierului mpotriva cruia s-a luat msura arestrii preventive. g) Dizolvarea consiliului local Potrivit legii, ca i n cazul consiliului judeean, sunt instituite dou tipuri de dizolvare, respectiv dizolvare de drept i prin referendum. Dizolvarea de drept a consiliului local intervine n trei situaii : a) cnd consiliul nu se ntrunete timp de dou luni consecutive ; b) cnd nu a adoptat n trei edine ordinare consecutive nici o hotrre ; c) cnd numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Dizolvarea prin referendum, poate fi iniiat de 25/din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe liatele de alegtori. Referendumul se organizeaz de o comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al acestuia, unul al primarului, al consiliului local(sau judeean, dup caz). D) Primarul, viceprimarul i secretarul unitii administrativ teritoriale Potrivit dispoziiilor legale, primarul reprezint autoritatea administraiei publice cu caracter executiv.
109

Alegerea primarului, ca i a consiliului local, se face prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. n primul tur de scrutin este declarat ales primar, persoana care a ntrunit majoritatea voturilor valabil exprimate. Este declarat ales cel care a obinut cel mai mare numr de voturi valabil exprimate. Referitor la condiiile pentru alegerea primarului, Legea electoral impune aceleai condiii i anume : s fi mplinit 23 de ani pn n ziua alegerilor ; s aib domiciliul n unitatea administrativ-teritorial n care urmeaz s fie alei ; s nu le fie interzis asocierea n partide politice. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului n faa consiliului local pn la data depunerii jurmntului de ctre primarul nou ales. Mandatul poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Statutul primarului este format din totalitatea drepturilor, obligaiilor, atribuiilor i responsabilitilor pe care i le consacr Legea nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali i Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale, modificat i republicat, astfel : a) primarul este n egal msur reprezentant al statului, dar i reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n care a fost ales i i desfoar activitatea ; b) conduce serviciile publice locale i aparatul de specialitate al primarului, numete, revoc din funcie i sancioneaz personalul acestui aparat ; c) ndeplinete o funcie de autoritate public i se bucur, pe timpul mandatului, de o anumit protecie prevzut de legea penal ; d) se afl n serviciul colectivitii care l-a ales, fiind un agent al acelei colectiviti, calitate care primeaz fa de cea de agent al statului ; e) reprezint unitatea administrativ-teritorial n raporturile cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice sau juridice din ar sau din strintate, precum i n justiie ; f) pe perioada mandatului, raportul de munc sau de serviciu la o societate comercial, regie autonom, instituie public, se suspend, iar dup ncetarea mandatului i reia activitatea, durata mandatului constituind vechime n munc ; g) se bucur de anumite drepturi i ndatoriri specifice cum ar fi : dreptul de a-i pstra postul reluat dup ncetarea mandatului timp de 2 ani, perioad n care nu poate interveni nici o modificare sau ncetare a raportului de munc sau de serviciu ; dreptul la decontul cheltuielilor de transport i plata cursurilor de formare i perfecionare profesional organizate de instituii specializate n decursul unui an ; dreptul de
110

primi o indemnizaie, despre care legea prevede c este singura form de retribuire ; ndatorirea de a exercita funcia cu bun credin i fidelitate fa de colectivitatea care l-a ales i fa de ar. Incompatibilitile funciei de primar sunt stabilite n Cartea I, Titlul IV, Capitolul III, Seciunea a 4-a, art.87 din Legea nr.161/2003, care prevede c funcia de primar, ca i cea de viceprimar, primar general sau viceprimar general al municipiului Bucureti, preedinte sau vicepreedinte de consiliu judeean este incompatibil cu : funcia de consilier local ; funcia de prefect sau subprefect ;calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc indiferent de durata acestuia ; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru n consiliul de administraie sau cenzor sau orice funcie de conducere sau de execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, la regiile autonome de interes naional sau local, la companiile i societile naionale, precum i la instituiile publice ; etc. Atribuiile primarului sunt prevzute n art.63 din Legea nr.215/2001, modificat i republicat i pot fi grupate n urmtoarele categorii: a) atribuii exercitate n calitate de reprezentant al statului, n condiiile legii(ofier de stare civil i de autoritate tutelar, asigurnd funcionarea serviciilor de profil ; atribuii privind alegerile ; recensmntul ; referendumul ;etc.) ; b) atribuii referitoare la relaia cu consiliul local; c) atribuii referitoare la bugetul local; d) atribuii privind serviciile publice asigurate cetenilor. Actele primarului, potrivit art.68 din lege, sunt dispoziiile, care se comunic n mod obligatoriu prefectului, n cel mult 5 zile lucrtoare de la semnarea lor i devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotiin public sau dup ce au fost communicate persoanelor interesate, dup caz. Actele primarului, ca orice acte administrative, sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti n temeiul art.52 i 126 alin.(6) din Constituie i prevederilor Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ. n baza art.123 alin.(5) din Constituie i a prevederilor Legii nr.340/2004, cu modificrile i completrile ulterioare i Legii nr.215/2001 a administraiei publice locale, ele se supun controlului de legalitate exercitat de prefect. Rspunderea primarului i are consacrat regimul juridic conform principiului c n exercitarea atribuiilor sale, primarul este ocrotit de lege , ceea ce nu exclude intervenia unor forme de rspundere.

111

Prin art.128 se instituie o rspundere administrativ, civil, contravenional sau penal, pentru primar, viceprimar, consilieri, prefeci, subprefeci, secretari generali, precum i pentru personalul din aparatul propriu pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor care le revin, potrivit legii. Suspendarea din funcie a primarului este reglementat de lege numai sub forma suspendrii de drept, care intervine n cazul n care primarul a fost arestat preventiv. Instanei de judecat i revine misiunea de a comunica prefectului despre intervenia msurii arestrii preventive, iar prefectul, prin ordin, constat suspendarea mandatului. ncetarea mandatului primarului are loc, de regul, la data depunerii jurmntului de ctre primarul nou ales. Prin execepie mandatul nceteaz nainte de termen, fiind vorba despre o ncetare de drept i ca urmare a rezultatelor unui referendum local. ncetarea de drept intervine n condiiile Legii privind Statutul aleilor localinr.393/2004, precum i n urmtoarele situaii : imposibilitatea de a fi exercitat mandatul datorit unei boli grave, certificate medical, pe timp de 6 luni pe parcursul unui an ; dac nu i exercit, n mod nejustificat, mandatul, timp de 45 de zile consecutive. Viceprimarul, reprezint funcia consacrat n Capitolul III intitulat Primarul i viceprimarul, din Legea nr.215/2001, republicat. Viceprimarul este ales n mod indirect, respectiv de ctre consiliul local, cu votul majoritii consilierilor n funcie. Durata mandatului viceprimarului este egal cu durata mandatului consilierilor. Legea 215/2001, modificat i republicat, cu privire la statutul viceprimarului, prevede c acesta este plasat n subordinea primarului, aspect care conduce la concluzia potrivit creia, vicieprimarul se afl ntr-o dubl subordonare : a consiliului local care l-a desemnat i a primarului. Incompatibilitile stabilite de Legea nr.161/2003 pentru funcia de primar sunt valabile i pentru funcia de viceprimar. Secretarul unitii administrativ-teritoriale , reprezint funcia la care face referire Legea nr.215/2001, modificat i republicat. n prezent toi secretarii de unitate administrativ-teritorial, inclusiv cei ai judeului, sunt funcionari publici de conducere, Secretarul unitii administrativ teritoriale are astfel statut de funcionar public de conducere, dup cum urmeaz : legea impune studii superioare juridice sau administrative pentru funcia de secretar ; se consacr n mod expres interdicia pentru secretarii unitilor administrativ-teritoriale de a putea fi membri ai unui partid politic, sub sanciunea eliberrii din funcie, precum i cea de a fi so, soie sau rud de
112

gradul nti cu primarul sau cu viceprimarul, respectiv ci preedintele sau vicepreedinii consiliului judeean ; recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea sau ncetarea raportului de serviciu al funcionarului public i regimul disciplinar care i se aplic este cel prevzut de Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. Secretarul unitii administrativ-teritoriale ndeplinete urmroarele atribuii prevzute de art.117 din Legea nr.215/2001: avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului, preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local i ale celui judeean ; asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia dintre autoritile autonome locale i judeene i ntre acestea i prefect ; organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului local i a celui judeean, a dispoziiilor primarului i preedintelui consiliului judeean ; asigur transparena i comunicarea ctre autoritile i instituiile publice, persoanele interersate, a actelor cerute n baza Legii nr.554/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public ; pregtete edinele consiliilor locale i judeene, ntocmete procesul verbal de edin, redacteaz hotrrile.

113

Partea a II-a Organizarea administraiei publice centrale i locale I. Prefectul A) Statutul constituional i legal actual Instituia prefectului i are reglementarea n prezent n Legea nr.340/2004, modificat i completat. n Constituie, ea este reglementat n Capitolul V, Seciunea a 2-a, consacrat Administraiei publice locale, aer.123, intitulat Prefectul. Raiunea pentru care legiuitorul constituant a gsit de cuviin s-l plaseze n aceast parte a legii fundamentale, rezid din rolul pe care acesta l ndeplinete, acela de autoritate care vegheaz asupra legalitii activitii desfurat de organele autonome locale, rol pe care doctrina l evoc prin sintagma consacrat de tutel administrativ. Prefectul este agentul statului i un organ unipersonal care reprezint Guvernul i administraia central la nivelul judeului. Activitatea prefectului, ca autoritate a administraiei de stat n teritoriu, se deruleaz pe dou componente eseniale, care rezult din aceast calitate a sa de reprezentant al Guvernului n teritoriu : 1) asigur conducerea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale ; 2) supravegheaz la respectarea legii de ctre autoritile administraiei publice locale. B)Raporturile dintre prefect i autoritile autonome locale Raporturile dintre aceste instituii sunt de colaborare, aa nct prefectul, pe de o parte i autoritile administraiei publice locale, pe de alt parte, s-i desfoare activitatea fr presiuni i imixtiuni . Statutul prefectului de reprezentant al Guvernului n teritoriu i confer acestuia aptitudinea de a veghea pentru ca activitatea consiliilor locale i a primarilor, a consiliilor judeene i a preedinilor consiliilor judeene s de desfoare n conformitate cu prevederile legale( realizand raporturi de control al legalitii activitii acestor instituii, control exercitat prin intermediul tutelei administrative). C)Numirea i eliberarea din funcie a prefectului i a subprefectului Numirea i eliberarea din funcie a prefectului se face prin hotrre de Guvern. Propunerea n vederea numirii aparine Ministerului Administratiei si Internelor, potrivit art.1 alin.(2) din Legea nr.340/2004. Legea impune pentru prefect condiia de a avea studii superioare de lung durat. Deoarece prefectul are statut juridic de nalt funcionar public, rezult c el se supune
114

prevederilor Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare, numirea lui n funcie se face n urma promovrii unui concurs sau examan, organizat n condiiile acestei legi i ale H.G. nr.611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici. D)Depolitizarea i profesionalizarea funciei de prefect Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici. Aceast calitatea le-a fost conferit n anul 2003, prin Legea 161/2003, care a modificat printer altele i Legea 188/1999 privind satutul funcionarilor publici. Prin aceast calitatea face ca legea s le interzic acestora s fac parte din partied politice sau din organizaii crora le este aplicabil acelai regim juridic ca al partidelor politice, sub sanciunea destituirii din funcia public. Transformarea prefecilor i a subprefecilor din oameni politici n nali funcionari publici a nsemnat un proces de profesionalizare a funciei de prefect i subprefect. Prefecii pot fi numii n funcii publice n urma promovrii unui examen de atestare pe post . Semnificaia acestui examen , de esena lui este faptul c, prin intermediul unei atestri se urmrete s se confirme sau infirme o situaie juridic preexistent, pentru cei care au fcut parte din partide politice, dar i dobndirea unui nou statut pe care persoana respectiv nu l-a avut niciodat. Prin modificrile care s-au adus Legii 340/2004 prin OUG nr. 179/2005 a fost desfiinat funcia de secretar general al prefecturii i a mai fost nfiinat o nou funcie de sbprefect, iar secretarii generali care dobndiser acest statut n baza unui concurs organizat n condiiile legii, au fost numii direct, prin efectul legii, ca subprefeci. Prefectul este ajutat n activitatea sa de 2 subprefeci, care sunt numii n funcie prin decizie a primului ministru, la propunerea prefectului i a Ministerului Administratiei si Internelor. Legea impune pentru subprefect condiia de a avea studii superioare, fr a mai preciza tipul acestora, rezultnd c poate fi vorba att despre studii superioare de lung durat, ct i de scurt durat. E) Regimul incompatibilitilor funciei de prefect i subprefect Incompatibilitile pentru funcia de prefect sunt stabilite n seciunea a III-a, cap. III, Titlul IV, Cartea I din Legea nr. 161/2003. Art. 85 din lege, prevede c funcia de prefect este incompatibil cu : calitatea de deputat sau senator; funcia de primar i viceprimar, primar general i viceprimar general al municipiului Bucureti; funcia de consilier local sau judeean; o funcie
115

de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru n consiliul de administraie sau censor la societile comerciale, inclusive bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice;etc. Prefecii i subprefecii pot deine funcii sau exercita activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar artistice. F) Atribuiile prefectului Activitatea prefectului este guvernat de mai multe principii, pe care le regsim reglementate n art. 5 al Legii 340/2004, respectiv : legalitatea, imparialitatea i obiectivitatea ; transparena i liberul acces la informaiile de interes public ; eficiena ; responsabilitatea ; profesionalizarea i orientarea ctre cetean. Atribuiile prefectului sunt, din punctul de vedere al izvorului lor, de mai multe categorii : atribuii prevzute de Constituie ; atribuii prevzute de Legea 340/2004,privind instituia prefectului cu modificrile ulterioare ; atribuii prevzute de alte acte normative ; nsrcinrile date de Guvern. Sfera atribuiilor care revin prefectului o regsim consacrat de Legea 340/2004 cu modificrile i completrile ulterioare, dup cum urmeaz : asigur la nivelul judeului i al minicipiului Bucureti, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor , a ordonanelor i a hotrilor Guvernului i a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice ; acioneaz pentru realizarea obictivelor cuprinse n programul de guvernare ; acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, meninerea unei comunicri permanente la toate nivelurile ; stabilete mpreun cu autoritile administraiei publice locale , prioritile de dezvoltare teritorial ; verific legalitatea actelor administrative ale consiliului judeean, ale consiliului local sau ale primarului ; etc. G) Actele prefectului n exercitatrea atribuiilor sale, prefectul emite ordine, care sunt acte administrative, care pot avea att caracter normative, ct i caracter individual. Pentru cele prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate, prefectul are obligaia s consulte n prealabil conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din judee. Ordinele cu caracter normative devin executorii dup ce au fost aduse la cunotin public, iar ordinele cu caracter individual devin executorii de la data comunicrii ctre persoanele

116

interesate. Ordinele cu caracter normativ se comunic de ndat, Ministerului Administratiei si Internelor. H) Statutul juridic al Prefectului.Regimul dreptului de asociere politic i sindical i al dreptului la grev Prefectul i subprefectul, aa cum am aminiti, sunt nali funcionari publici, crora legea le interzice s fac parte din partide politice sau din organizaii cu un regim juridic ca al partidelor politice, sub sanciunea destituirii din funcia public. Prin O.U. nr. 179/2005 s-a consacrat interdicia prefecilor i a subprefecilor de a face grev sau de a nfiina organizaii sindicale proprii, precum i obligaia de a informa conducerea Ministerului Administratiei si Internelor, ori de cte ori cltoresc n afara judeului I) Oficiile prefecturale Art. 31 din Legea 340/2004 prevede c, prefectul poate organiza prin ordin , n cadrul numrului de posturi i a fondurilor aprobate annual, oficii prefecturale. n municipiul Bucureti se poate organiza cte un oficiu prefectural n fiecare sector. Legea impune, pentru nfiinarea unui asemenea oficiu, avizul Ministerului Administratiei si Internelor.Oficiile prefecturale sunt pri componente ale instituiei prefectului, fiind conduse de un ef a crui funcie este echivalent cu cea de director executiv. J) Subprefectul Pentru ndeplinirea atribuiilor i prerogativelor ca i revin potrivit legii, prefectul este ajutat de 2 subprefeci, iar la nivelul municipiului Bucureti sunt 3 subprefeci. Prefectul i subprefecii fac parte din categoria nalilor funcionari publici i rspund disciplinar, administrativ, civil sau penal, dup caz, pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin n condiiile legii.

117

Partea a III-a Regiunile de dezvoltare Opional 1.Consideraii introductive 1.1. Delimitri conceptuale Elementul de noutate pe care o reprezint tema regionalizrii o prezint pentru Europa, impune un ir de delimitri conceptuale pentru o nelegere adecvat a subiectului ca i pentru formularea unor alternative i recomandri. Folosit pentru prima oar de ctre specialitii geografi la nceputul secolului XX, n ultimele decenii conceptul de regiune a dat natere unui adevrat capriciu al regiunilor, pentru c una din dezbaterile cele mai precipitate astzi, este acea consacrat regiunilor: regiuni estice, vestice, centrale sau periferice, regiuni geografice sau istorice, economice, politice ori administrative, etc. Din acest motiv, definiiile i caracteristicile propuse nu sunt lipsite de ambiguitate, obiectul acestor dezbateri oscilnd n dependen de criteriile de delimitare. Iat de ce ne aflm n situaia de a ezita ntre dou concepii opuse i n egal msur neadaptate aplicabile noiunii de regiune. Prima concepie este pur descriptiv: regiunea este entitatea situat la nivelul imediat inferior statului central, beneficiind de reprezentare politic, acest lucru fiind asigurat prin existena unui consiliu ales, sau, n lipsa acestuia, prin existena unei asociaii sau organism constituit la nivelul regiunii de ctre colectivitile situate la un nivel inferior . Aceast definiie19 care reiese din i din statutul Adunrii20 Regiunilor Europei , este susceptibil s se aplice, ns, la instituii eterogene (landurile germane, provinciile olandeze, regiunile franceze, sau consiliile unitare din Anglia), astfel nct utilitatea ei nu mai apare ca evident. Ea exclude regiunile administrative , n timp ce nici o prevedere internaional din sistemul Consiliului Europei sau al Uniunii Europene nu impune statelor membre un anumit tip de organizare teritorial. Cealalt concepie ncearc s dea o definiie normativ care ar putea determina statele membre s o adopte. Aceasta a fost opiunea Parlamentului European atunci cnd a adoptat Carta21 comunitar a regionalizrii: aceasta expune o concepie n acelai timp geografic i instituional a regiunii care
19

Aceasta accepiune se regsete i n Declaraia asupra regionalismului n Europa, adoptat de Adunarea Regiunilor Europei n anul 1996, la Ble. Vezi i pe, http://www.coe.int/DefaultFR.asp. 20 Adunarea Regiunilor Europene este o organizaie nfiinat n 1985, erijndu-se n purttoarea de cuvnt a regiunilor membre i ntr-un partener cheie al instituiilor europene i internaionale n chestiunile legate de competena regional. Sediul su este la Strasbourg. Adunarea numr printre membrii si 250 de regiuni din 30 de ri europene i 12 organizaii interregionale. 21 Document elaborat de Parlamentul European la 18 noiembrie 1988 i adoptat ca document oficial al Comunitilor Europene la 19 decembrie 1988.

118

corespunde n fapt unei extrapolri a experienei spaniole, prescriind statului un model precis de regionalizare. Dar, n realitate, singurele ri care s-au raliat acestei concepii sunt acelea care adoptaser deja aceast concepie sau erau pe punctul de a o face. Prevederile acestei Carte, adoptate ntr-o epoc n care Maastricht (i implicit noiunea de Europ politic i de guvernare european la diverse niveluri) de-abia se prefigura la orizont, trebuie amintite pentru c expun, poate, o anumit viziune a urmailor prinilor fondatori ai Uniunii Europene, viziune ce poate fi definitorie pentru arhitectura instituional a tuturor statelor membre n viitor. Carta nelege prin regiune, acel teritoriu care constituie, din punct de vedere geografic, o entitate clar sau o grupare similar de teritorii, unde exist continuitate i a crui populaie posed anumite trsturi comune i dorina de a pstra specificul identitii sale i s o dezvolte, n scopul stimulrii progresului cultural, social i economic. O alt delimitare conceptual care se impune cu aceast ocazie, se refer la termenii de regionalizare i regionalism . Prin regionalizare vom nelege, n general, constituirea unui nou nivel n organizarea teritorial a statului prin crearea instituiilor regionale i transferul de competene administrative la nivel regional. Regionalizarea presupune un proces aferent, rezultat al unei decizii politice privind reorganizarea administrativ-teritorial a unei ri. Regionalizarea este o problem ce ine de organizarea intern a unui stat i, de regul, se realizeaz prin metode juridice i administrative, avnd la baz o decizie prin care se nfiineaz uniti teritorial administrative de nivel regional i se deleag competene n acest sens. De exemplu, n Frana are loc un proces de regionalizare prin crearea unor provincii, regiuni, care ctig o structur instituional i crora li se deleag nite prerogative de la guvernul central. La fel i regiunile spaniole sunt rezultatul unui proces de regionalizare. Prin urmare, este vorba despre o abordare de sus n jos, autoritile centrale fiind cele care iniiaz i implementeaz procesul. Important este s reinem i faptul c fenomenulului regionalizrii i se poate conferi 3 sensuri: 1. pseudo-regionalizarea (neleas ca o form de deconcentrare a administraiei statale la nivel teritorial); 2. regionalizarea administrativ (care funcioneaz la un nivel de putere intermediar ntre nivelul de baz dat de orae, comune, judeul sau departamentul i nivelul naional reprezentat de Stat); 3. super-regionalizarea (politic, aflat la jumtatea drumului ntre regionalizare i federalizare).
119

Regionalismul, pe de alt parte, pornete de la ideea c regiunea este definit de un ansamblu de caracteristici umane, culturale, lingvistice care justific crearea unui organism politic cruia si fie recunoscut o autonomie mai mult sau mai puin extins. Acesta reprezint contientizarea unor interese comune i aspiraia colectivitilor locale de a gestiona aceste interese. Regionalismul este un proces mai mult sau mai puin spontan, orientat de jos n sus i care ia forma conturrii unor identiti regionale pe baza colaborrii culturale, de limb, de tradiii, apartenen la o regiune geografic, stil de via, mod de gndire .a.m.d., fiind iniiat de comunitile locale i promovat de ctre acestea la nivel central. n acest sens, regionalismul este mai flexibil i poate conduce la crearea regiunilor care nu constituie uniti administrativ-teritoriale n sensul strict al cuvntului, care pot depi chiar mai multe regiuni administrative sau chiar graniele unor state. Exemple de regionalism sunt Tirolul de Sud n Italia, Corsica n Frana, Bavaria n Germania, Catalonia n Spania, Scoia n Marea Britanie .a. Prin urmare, regionalismul este un discurs politic, a crui finalitate poate conduce la federalizare, iar regionalizarea, o aciune administrativ, ce vizeaz crearea de spaii mai mari de cooperare, i, nu n ultimul rnd, definirea unor noi uniti administrativ -teritoriale. Acestea sunt dou procese diferite, dovada fiind faptul c la nivelul Consiliului Europei a fost necesar constituirea unor grupuri de lucru separate pentru fiecare. Pe de alt parte, federalismul urmrete s mbine colectiviti politice apropiate, respectnd ns particularitile fiecreia. Se apreciaz c el combin n mod armonios unitatea i diversitatea ordinilor politice i juridice. Un stat federal nglobeaz uniti federate, dar nu le absoarbe, realiznd o sintez dintre solidaritate i autonomie. Federalizarea nseamn aciunea de a se federaliza, de a crea o federaie n interiorul unui stat. Spre deosebire de statul unitar, statul federal se caracterizeaz prin existena a dou tipuri de organizri statale, ordini constituionale, sisteme de organe, cetenii. Exist patru caractere principale ale statului federal: unitatea statului federal, pluralitatea de state federale, autonomia constituional a statelor federale i suprapunerea parial a celor dou ordini constituionale. 1.2.Convergena dintre federalizare i regionalizare n rile din vestul Europei, examinarea problemelor regionalizrii numr cteva decenii. Adesea aceasta are loc ntr-o strns interdependen
120

cu concepia federalizrii deoarece, la nivelul U.E., att unitile administrativ-teritoriale situate imediat sub nivelul statelor unitare, ct i subiecii federaiilor, sunt definite cu termenul general-acceptat de regiune, fapt oficializat prin clasificrile statistice ale comunitii. Potrivit Declaraiei Adunrii Regiunilor Europene, o structur nonguvernamental cu circa 300 regiuni din statele-membre ale UE, avnd n total aproape 400 milioane de locuitori, ... declaraia comun traduce aspiraiile Regiunilor la noi progrese ale regionalizrii n cadrul instituional al rilor lor cu structuri federale, autonome sau descentralizate. Acest text nu va fi interpretat ca angajnd regiunile n unul sau altul dintre aceste sisteme. n acelai timp, se consider c are loc o convergen a principiilor de constituire a statelor unitare i a celor federative. De exemplu, Italia i Spania nu sunt federaii declarate, dar n acelai timp snt examinate de specialitii n dreptul constituional deopotriv cu statele federale. n aceste state, regiunile posed chiar mai mult putere de decizie dect subiecii unei federaii. Constituia spaniol, de exemplu, utilizeaz formula statul autonomiilor, evitnd, probabil din raiuni de anticipare a tendinelor separatiste, oricare referin despre federalism. Deosebirea unei federaii de o nefederaie nu rezid n volumul de competene atribuite centrului i regiunilor, cum se consider adesea. Se poate ntmpla ca sfera de competene atribuite regiunii unui stat unitar s fie mai larg dect cea atribuit subiecilor unor federaii. Federaia este un model care presupune c ansamblul relaiilor dintre stat i prile sale componente nu poate fi schimbat dect cu acordul ambelor pri. O administrare federal presupune n primul rnd, c delimitarea funciilor ntre guvernul federal i guvernele statelor nu poate fi schimbat nici de guvernul federal, care acioneaz unilateral, nici de guvernele subiecilor federaiei care, de asemenea acioneaz unilateral i, n al doilea rnd, c activitatea guvernului nu poate fi controlat de guvernele statelor federale i viceversa. Dac delimitarea are loc prin decizia unic a centrului, aceasta se numete devoluie (adic delegarea de ctre stat regiunilor a unei autonomii n anumite domenii, aceasta putnd fi n anumite condiii retras). Evident c acest lucru nu se poate face discreionar, ci n baza unei reglementri juridice. O filosofie similar st la baza descentralizrii sau regionalizrii n Frana sau Italia, sau, cu anumite rezerve, n Spania. 2. Aspecte actuale generale a politicilor europene privind federalizarea i regionalizarea
121

2.1. Consecine ale sistemului de organizare administrativ-teritorial n cazul federalizrii n continuarea prezentului studiu, vom efectua o prezentare succint a ctorva state federale din Europa. Vom prezenta sistemele din, Germania, Austria i Belgia, state care ies n eviden cu o organizare administrativteritorial ce excede cadrului general de organizare administrativ al rilor membre U.E. De asemenea, n-am oprit i la exemplul Elveiei care, n egal msur ofer un model aparte de organizare federal. Germania reprezint un stat cu peste 82 milioane locuitori 356. 973 2 km Capitala: Berlin. Este o Republic federal, cu o Constituie din 1949, revizuit. Regimul politic este fundamentat pe o democraie parlamentar (2 camere) iar mprirea teritorial este reprezentat prin cele 16 landuri. Este considerat un stat federal, tipic. Fiecare land are propria constituie i propria legislaie; n acelai timp, landurile au obligaia de a respecta constituia i legile federale. Legislatorul constituant german care ar dori s completeze Constituia, nu poate modifica principiul structurii federale a Germaniei ( clauza persistenei). Landurile au dreptul de a rezolva n mod liber toate problemele lor economice, sociale, culturale, dar fr a nclca constituia i legile federale. Ele au bugete proprii i stabilesc la nivel de land impozitele i taxele, cu alte cuvinte au autonomie financiar deplin. Prin urmare, fiecare land contribuie la propria sa dezvoltare i prosperitate. Pe lng aceasta, landurile au autonomie organizatoric, inclusiv asupra administraiei locale. Autonomia regional este considerat mult mai pregnant n Germania, fa de celelalte state membre ale Uniunii Europene. Organizarea federal a statului german are adnci rdcini istorice. ncepnd cu anul 1866, aspiraiile unificatorilor au determinat nceputul reunirii eforturilor n vederea federalizrii statelor aflate anterior sub umbrela unei confederaii. Actualmente, Republica Federal Germania este compus din 16 Landuri, inclusiv trei orae -state Berlin, Hamburg i Breme. n sensul restrns al dreptului public, Landurile nu sunt suverane, fiindc ele sunt parial plasate sub autoritatea statului federal. Suveranitatea Landurilor, se manifest printr-un ansamblu de competene n plan legislativ, executiv i financiar, ct i la nivelul organizrii instanelor de judecat. La 01.01.1998, R.F. German era mprit administrativ astfel: 16 Landuri, 32 Bezirksregierungen (administraii de district), 439 Kreise(circumscripii sau arondismente), 14.458 Gemeiden (comune). Competenele Landurilor pot fi divizate n:
122

Legislative regula iniial de repartizare a competenelor de acest gen ntre Federaie i subiecii federali este fundamentat pe dispoziiile art. 70 al Constituiei Germaniei care stipuleaz c, Landurile au dreptul s legifereze n cazul n care prezenta Lege fundamental nu confer Federaiei mputerniciri de legiferare. n continuare, art. 71 face deosebire ntre trei tipuri de competene legislative: competene legislative exclusive ale Federaiei, competene concurente i legi-cadru. Dreptul federal, are superioritate dreptului Landurilor. Administrativesubiecii federaiei aplic dreptul federal, ca i cum ar fi dreptul Landului. Federaia exercit un control de legalitate asupra aciunilor administrative, fr a pune n discuie oportunitatea acestora. Autoritile Landului trebuie s respecte instruciunile autoritilor de control mputernicite. Financiare Tot Constituia, n art. 106 prevede ce tipuri de impozite revin competenei Federaiei, ori sunt numai de competena Landului. Este prevzut faptul c, impozitele mari (impozitele pe venit, pe societi i impozitele pe cifrele de afaceri) s fie comune, adic s revin att federaiei, ct i subiecilor acesteia. De regul, ntre Landurile cele mai bogate i cele mai srace se efectueaz o compensare financiar. Austria are o populaie de 8,1 milioane locuitori, o suprafa de 83. 949 km.2, iar capitala se afl la Viena. Este o Republic federal, cu o Constituie care dateaz din 1920, revizuit. Este considerat o democraie parlamentar (1 camer), iar mprirea teritorial este efectuat prin cele 9 Landuri. n Austria, federalismul are o lung tradiie, caracterizat prin autoritile de Land bine nrdcinate la nivel politic, ns n comparaie cu Germania, slabe din punct de vedere constituional. Dup dispariia monarhiei austro-ungare, apte regiuni istorice existente i dou regiuni nou create s-au constituit ntr-un stat federal compus din 9 Landuri autonome. Cele nou state federale nglobeaz 15 orae cu statut special, 84 arondismente politice i 2.359 comune. Conceptul statului federal nu este chiar att de puternic fixat, deoarece exist un dezechilibru de competene n favoarea federaiei i deoarece influena landurilor asupra legislaiei federale este minim. Potrivit Constituiei, Federaia trebuie, n principiu, s mpart competenele ntre ea nsi i Land, prin intermediul unei Legi Constituionale. Spre deosebire de Legea Fundamental german, Constituia federal austriac nu include clauza de ntietate n favoarea legilor federale, astfel nct se aplic principiul dreptul federal primordial dreptului Landurilor. O alt caracteristic federal reiese din competena acordat Landurilor, membre ale unei Federaii, de a avea o Constituie
123

proprie. n cadrul dreptului constituional federal, Landurile se bucur de o autonomie constituional relativ. Limitarea sferei de reglementare a instituiilor regionale este accentuat de o centralizare excesiv n domeniul financiar deoarece suveranitatea fiscal i revine, n principiu, federaiei. n ceea ce privete veniturile bugetare ale Landurilor, partea care provine din impozitul colectiv federal este cea mai important. Sumele fiscale ncasate de la Landuri nu reprezint dect circa 1% din total, ceea ce este extrem de puin, n raport cu alte state federale. Impozitele pot fi modificate, doar de ctre autoriti federale speciale. Belgia este un stat cu o populaie de 10,2 milioane locuitori, aezat pe o suprafa de 30.518 km.2 . Capitala se afl la Bruxelles. Regimul politic este o monarhie constituional, parlamentar. Constituia Belgiei dateaz din anul 1831, revizuit. Este deci o democraie parlamentar (2 camere), iar mprirea teritorial este efectuat 3 regiuni cu statut special : Bruxelles, Flandra, Walonia, mprite la rndul lor n 10 provincii. Exist 2 limbi oficiale. ncepnd cu anul 1970, Belgia a cunoscut un proces de reforme instituionale care a plasat n mod progresiv ara dintr-o structur unitar clasic ntr-o complex structur federal. n Belgia unitar instituiile teritoriale erau constituite n nou provincii i mai bine de 3000 de comune la o populaie de mai puin de 10 milioane locuitori. n rezultatul unei vaste operaii de fuzionare, realizat n anii 1970, pentru a da entitilor comunale o dimensiune adaptat la necesitile unei gestiuni politice i administrative moderne, numrul comunelor a ajuns n prezent la 589, repartizate n subiecii federali dup cum urmeaz: 308 n Flandra, 262 n Walonia i 19 n capitala Bruxelles. Dorina regiunilor (flamand, valon, Bruxelles-Capitala) i comunitilor (flamand, francofon, germanofon) de a lrgi i mai mult competenele lor a condus la realizarea unei reforme constituionale, n urma creia, potrivit art. 1 din Constituie: Belgia este un stat federal compus din comuniti i regiuni. Aceast federalizare a transferat puterea rezidual a guvernului central ctre regiuni i comuniti. Potrivit acestui principiu, autoritile federale nu pot avea alte competene dect cele care le sunt atribuite de Constituie i legile consfinite de ea. Competenele regiunilor i comunitilor dispun de competene numite reziduale (adic ceea ce a rmas), dat fiind faptul c statul i le-a definit pe ale sale n art. 35 din Constituie. Fundamentul pe care se constituie comunitatea, este criteriul lingvistic raportat la dimensiunea teritorial.

124

Competenele de care dispun acestea conform Constituiei i a legilor speciale sunt: cultura (limba, presa, politici de tineret, artele, educaia fizic i de cultur general, pregtirea cadrelor etc.), n problemele care se refer la viaa i sntatea persoanei (politici de sntate, poliie, politici familiale i sociale, asisten imigranilor etc.), nvmntul n limitele competenei comunitilor. Comunitile regleaz ele nsele utilizarea limbilor n domeniul administrativ, n nvmnt i n relaii sociale dintre patron i salariat. Dac competenele comunitilor sunt personalizate, cele ale regiunilor in de gestiunea economic i colectiv. Aceste competene pot fi grupate n patru blocuri: 1) economia (politici agricole (afar de cele ce in de guvernul federal), politica economic (cu excepia uniunii economice i monetare), politica energetic i politica de plasare n cmpul muncii); 2) lucrri publice i transport; 3) urbanism i amenajare a teritoriului; 4) puterea administrativ. Finanarea comunitilor i a regiunilor se sprijin pe dou principii: autonomia financiar i solidaritatea federal ireversibil. Prima implic responsabilitatea financiar a entitilor federale precum i libera dispunere de resursele disponibile. A doua este realizat prin mecanisme de solidaritate referitoare exclusiv la regiuni i este realizat n folosul regiunilor defavorizate din punct de vedere al produsului de impozitare a persoanelor fizice. Comunitile dispun de trei surse de finanare: 1) cote atribuite din produsele impozitare colectate de guvernul federal; 2) venituri nefiscale rezultate din exercitarea competenelor sau din transferuri de stat; 3) mprumuturi. Regiunile la rndul lor, dispun de cinci surse de venituri: 1) o cot din impozitarea persoanelor fizice; 2) venituri fiscale sau impozite regionale; 3) venituri nonfiscale; 4) intervenii de la solidaritatea federal; 5) mprumuturi. Cotele de impozit colectate de guvernul federal i atribuite comunitilor dar i regiunilor, sunt stabilite n baza unor criterii obiective determinate de Legea special a finanelor, ceea ce exclude orice discriminare pe considerente politice, orice fel de negocieri dintre diferite

125

puteri i permit fiecrei comuniti i regiuni s anticipeze cu precizie, la pregtirea bugetului, resursele de care va dispune. Elveia este un stat cu o populaie de 7,3 milioane locuitori, i cu o suprafa de 41.290 km2. Capitala se afl n oraul Berna. Este o republic federal, cu o Constituie din anul 1848, revizuit. Elveia este o democraie parlamentar (2 camere), iar mprirea teritorial este efectuat pe cele 23 cantoane. Nu este sta membru al U.E. Federaia Elveian se formeaz prin unificarea mai multor state (cantoane), care la originea lor erau independente (pn la 1948). Deoarece termenul de federalism denot n mod tradiional repartizarea sarcinilor de stat pe uniti politice de nivel inferior i superior, n cazul Elveiei sunt valabile urmtoarele principii: Ceea ce afecteaz ntreaga Elveie este o chestiune a statului federal (mai ales n ce privete politica extern, exportul, aprarea rii, problema monetar, circulaia, politica economic, politica energetic, asigurrile sociale, impozitul pe consumaie, probleme juridice n toate domeniile); Ceea ce se poate rezolva la nivel de canton rmne n totalitate sau parial problema cantonului (nvmntul, construciile, sntatea, respectarea legalitii, politica social). Cantoanele sunt elemente statale autonome care, prin acordul populaiei pot avea propriile legi i propria constituie atta timp ct acestea nu vin n contradicie cu legislaia federal. Fiecare canton se compune la rndul su din comune, acestea fiind structuri cu o autonomie limitat. Cu toate acestea, localitilor le revin toate sarcinile care nu sunt n mod obligatoriu atribuite unei uniti politico-administrative superioare. Sarcinile sunt definite n legislaia cantonului, acestea cuprinznd n general urmtoarele domenii: organizarea colilor generale, majorarea impozitelor locale, organizarea votrii i alegerilor, asisten social, construcii i planificare teritorial, rezolvarea problemelor cotidiene ca poliia local, aprovizionarea cu ap potabil, serviciul de pompieri, transportarea deeurilor, purificarea apelor industriale, organizarea centrelor pentru reutilizarea materialelor, organizarea transportului n comun, etc. Cantoanele vor prezenta constituiile proprii spre aprobare, Adunrii Federale (Parlamentul). Cantoanele au o competen foarte larg deoarece, potrivit Constituiei, se bucur de toate drepturile care nu sunt atribuite federaiei. Altfel spus, statul are doar acea competen care apare n mod implicit n Constituie. 2. 2. Consecine ale sistemului de organizare administrativ-teritorial n cazul regionalizrii
126

Aa cum am mai amintit, creterea importanei regiunilor n Europa, att din punct de vedere instituional ct i politic, reprezint un fenomen marcant al ultimilor ani. Realizarea unei analize a fenomenului de afirmare regional, ne face s scoatem n eviden exemplul Franei(cu toate c am putea discuta i despre sistemele regionale ale Italiei, Greciei sau al Olandei), care din puctul nostru de vedere reprezint un model n rezolvarea problemei regionale. Frana are o populaie de 60,3 milioane locuitori i o suprafa de 551. 602 km.2 Capitala Franei se afl la Paris. Aceast ar este o republic, n care este aplicabil Constituia din 1958, revizuit. Este o democraie parlamentar (2 camere) i are un regim semi-prezidenial. n structura administrativ-teritorial are recunoscute 26 regiuni (dintre care 4 peste mri). Regiunile franceze nu reprezint expresia particularismelor regionale care ar fi dat natere revendicrii unei autonomii politice ci, rezultatul concentrrii departamentelor care o compun. Acestea au fost create pentru a se ocupa de anumite probleme care intereseaz mai multe departamente, adic s-au nscut din nevoile funcionale ale politicii de administrare a teritoriului statului. Acest lucru se explic prin slbiciunea curentelor regionaliste n Frana, unica excepie fiind Corsica. Regiunile sunt transformate n colectiviti teritoriale prin legea din anul 1982, ncepnd cu primele alegeri prin sufragiu universal, direct ale consiliilor regionale n anul 1986. Regiunile dispun de o competen material larg, ns de o competen normativ redus. Luate global, bugetele lor sunt reduse n raport cu cele ale comunelor i departamentelor, dar regiunile au o mare stpnire a resurselor lor i o mare libertate n folosirea acestora, mai ales c natura competenelor lor le las o destul de mare marj de manevr financiar i le permite s disponibilizeze o capacitate de investiii important. Lipsa competenei normative este compensat prin varietatea instrumentelor de planificare (de exemplu: planul regiunii, planul regional al dezvoltrii formrilor profesionale a tinerilor, programul de perspectiv de interes regional n materie de cercetare, planul regional de dezvoltare a formaiunilor de nvmnt superior, planul regional de transporturi, schema regional de dezvoltare regional a turismului i recrerii). Toate acestea abiliteaz regiunea s angajeze, cu instituiile i mediile interesate, o munc de definire a perspectivelor comune pe termen mediu, s elaboreze proiecte care intr n aceste orientri i s prevad finanri destinate s le permit realizarea.

127

Competenele atribuite prin lege regiunii se refer la: dezvoltarea economic i amenajarea teritoriului, ceea ce se transpune prin: Participarea regiunilor la programarea amenajrii teritoriilor prin contracte de plan, negociate anual cu statul; Cofinanarea patrimoniului public de interes regional; Ajutor financiar la investiiile ntreprinderilor i participarea la capitalul ageniilor de dezvoltare regional i cel al societilor economice mixte; Responsabilitatea pentru pregtirea profesional la nivel regional (de comun acord cu statul, instituiile de nvmnt i de perfecionare a cadrelor); Participarea la construirea i ntreinerea aezmintelor liceelor. Adugm de asemenea, ntreinerea reelelor de ap, dezvoltarea turistic regional, participarea la politica de eliminare a deeurilor. Un element de originalitate a instituiilor regionale franceze este existena unui Consiliu Economic i Social-Consultativ, compus din reprezentani ai ntreprinderilor i ai activitilor nesalarizate, desemnai de camerele de comer i industrie, camerele de agricultur i alte organisme profesionale, de reprezentani ai organizaiilor sindicale, personaliti, desemnai de camerele de comer i industrie, camerele de agricultur i alte organisme profesionale, de reprezentani ai organizaiilor sindicale, personaliti care concur la dezvoltarea regiunii (cel mult 5% din efectiv). Acest Consiliu, este obligatoriu consultat naintea deliberrilor consiliului regional asupra proiectului de plan al regiunii, a documentelor de planificare i proiecte care intereseaz regiunea, asupra documentelor bugetare i asupra orientrilor generale din toate domeniile. Regiunea, ca i departamentul, are un buget propriu, precum i mijloace financiare proprii, provenite din impozitele i taxele pe care le percepe. Prin creearea regiunilor s-a urmrit s se contribuie la dezvoltarea economico-social a colectivitilor locale. 55,7% din resursele regiunilor provin din ncasri fiscale, din care jumtate sunt produsul a patru impozite directe care alimenteaz bugetele locale (taxele profesionale, taxe de locuin, taxe asupra proprietilor funciare construite i asupra proprietilor funciare neconstruite). Cealalt jumtate din resurse provin din fiscalitatea indirect. n acest caz baza impozitar depinde de conjunctura economic i de efectele sale asupra pieii de automobile i asupra tranzaciilor imobiliare. Astfel, Consiliile Regionale fixeaz procentul taxei adiionale regionale la drepturile de mutaie (n anumite limite), procentul taxei la permisul de
128

conducere, procentul din taxa de baz asupra certificatelor de nmatriculare a vehiculelor cu motor (ncasrile la acest capitol constituie un sfert din ansamblul resurselor fiscale ale regiunii). Descentralizarea regional n Frana s-a format n cadrul principiilor constituionale ale Republicii unitare i nu sunt contestate de nici o for politic. Anumite evoluii sunt posibile n ceea ce privete competenele, finanele, configuraia regiunilor sau fuziunea comunelor. 3. Regiunile de dezvoltare ]n Romnia Cu sprijinul U.E. i-n baza primei legi de organizare a regiunilor de dezvoltare n Romnia, Legea nr. 151/1998, la sfritul anului 1998 s-au constituit prin asocierea liber consimit a judeelor i a municipiului Bucureti, 8 regiuni de dezvoltare care funcioneaz ca instrumente de promovare a dezvoltrii economice i sociale i care au devenit automat 8 regiuni statistice afiliate la Comisia European pentru Servicii Statistice (EUROSTAT) Regiunile de dezvoltare sunt zone care cuprind teritorii ale judeelor, respectiv ale municipiului Bucureti, fiind constituite n baza unor convenii ncheiate ntre reprezentanii consiliilor judeene i dup caz, ai Consiliului General al Municipiului Bucureti i funcioneaz n baza prevederiilor legii sus menionate. Regiunile de dezvoltare nu sunt uniti administrativteritoriale i nu au personalitate juridic. Aceste regiuni de dezvoltare sunt: 1. Regiunea de dezvoltare Sud, ce cuprinde urmtoarele judee: Arge, Clrai, Dmbovia, Giurgiu, Ialomia, Prahova, Teleorman; 2. Regiunea de dezvoltare Sud-Est, cuprinde urmtoarele judee: Brila, Buzu, Constana, Tulcea, Galai, Vrancea; 3. Regiunea de dezvoltare Sud-Vest, avnd n componen urmtoarele judee : Dolj, Gorj, Mehedini, Olt i Vlcea; 4. Regiunea de dezvoltare Nord-Est, cuprinde urmtoarele judee: Bacu, Botoani, Iai, Neam, Suceava i Vaslui; 5. Regiunea de dezvoltare Nord Vest, cuprinde urmtoarele judee: Bihor, Bistria-Nsud, Cluj, Maramure, Satu- Mare i Slaj; 6. Regiunea de dezvoltare Vest, care cuprinde urmtoarele judee: Arad, Cara-Severin, Hunedoara i Timi; 7. Regiunea de dezvoltare Centru, cuprinde urmtoarele judee: Alba, Braov, Covasna, Harghita, Mure i Sibiu; 8. Regiunea de dezvoltare Bucureti- Ilfov, ce cuprinde Municipiul Bucureti i judeul Ilfov.

129

Ministerul Dezvoltrii Regionale i Turismului, organ de specialitate al administraiei publice centrale, aflat n subordinea Guvernului, este instituia care exercit la nivel naional, atribuiile i responsabilitatea elaborrii, implementrii i monitorizrii, politicilor i strategiilor de dezvoltare regional din Romnia , precum i a programelor de coeziune economic i social.

130