IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Noţiunea de izvor al dreptului administrativ

Noţiunea de izvor al dreptului desemnează originea dreptului, modurile de

creare şi de expresie a dreptului,1fiind susceptibilă de două importante
accepţiuni.
Izvoarele materiale reprezintă condiţiile sociale care determină adoptarea
unor norme juridice, iar izvoarele formale desemnează formele juridice de
exprimare a acestor norme, respective de exprimare a voinţei guvernanţilor.
Ştiinţa dreptului investighează izvoarele formale ale dreptului2, clasificate
in izvoare scrise (materializate in norme scrise, elaborate de autorităţile publice
cu competență legislativă/normativă) şi izvoare nescrise (cutuma, jurisprudenţa,
doctrina, principiile generale de drept).
Izvoarele dreptului administrativ reprezintă formele in care se exprimă
normele dreptului administrative, care, la randul lor, nasc, modifică sau sting
raporturi de drept administrativ.3

2. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

Izvoarele scrise sunt ierarhizate in cadrul sistemului naţional de drept, in

funcţie de forţa juridică a actelor normative in care se regăsesc. Forţa juridică a
unui izvor scris de drept este dată de conţinutul şi caracterul acestuia
determinate, la randul lor, de natura şi poziţia (nivelul) autorităţii publice de la
care emană. Izvoarele scrise au o determinare constituţională, Constituţia fiind
primul dintre acestea.4
In raport de autoritatea publică de la care provin şi, in consecinţă, de forţa
lor juridică, izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt : Constituţia, Codul
administrativ, legile (constituţionale, organice sau ordinare), decretele-legi
adoptate pană in mai 1990, ordonanţele Guvernului, actele administraţiei
ministeriale şi extraministeriale, actele administraţiei centrale autonome,
ordinele prefecţilor, hotărarile consiliilor judeţene şi locale, dispoziţiile
preşedinţilor consiliilor judeţene şi ale primarilor. Tratatele şi convenţiile
internaţionale sunt izvoare ale dreptului administrativ, in anumite condiţii.5

Constituţia Romaniei este izvorul de drept administrativ cu cea mai mare

forţă juridică, avand in vedere supremaţia acesteia in ierarhia actelor normative
1
I. Dogaru, N. Popa, D. C. Dănişor, S. Cercel, Bazele dreptului civil, Vol. I. Teoria generală, C.H. Beck, 2008,
p. 79;
2
E. Bălan, Instituţii administrative, Editura C.H. Beck, 2008, p. 40;
3
D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 49 ;
4
A. Iorgovan, op. cit., p.129-130;
5
D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 49-50 ;
interne, avand aceeaşi valoare normativă şi pentru alte ramuri de drept. Aceste
norme aparţin, in principal, dreptului constituţional şi, in subsidiar, dreptului
administrativ (teoria dublei naturi juridice a normelor constituţionale).
Multe dintre textele Constituţiei Romaniei vizează, direct sau indirect,
regimul administraţiei publice: limitele şi exigenţele generale ale activităţii
acesteia (art. 1 alin. (3)-(5); sarcini şi obligaţii, corelative drepturilor
fundamentale ale cetăţenilor ( Titlul II ) ; organizarea şi funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice ( Cap. II, III şi V din Titlul III);
responsabilităţile administraţiei publice in domeniul economico-financiar public
(Titlul IV) etc.

Codul administrativ, formă superioară de legiferare, a cărui recentă

adoptare, prin Ordonanța de urgență Guvernului nr. 57/20019 6, a reprezentat ”un
moment de cotitură in evoluția dreptului aplicabil administrației publice” 7,
reglementează, ca ”lege-cadru”, organizarea și funcționarea autorităților
administrației publice, devenind principal izvor al dreptului administrativ8.
Sistematizat in părți, titluri și capitole, Codul administrativ cuprinde
dispoziții referitoare la administrația publică centrală și administrația publică
locală, cu o parte dedicată prefectului și serviciilor publice deconcentrate (Partea
a IV-a), stabilește reguli privind proprietatea publică și privată a statului sau a
unităților administrativ-teritoriale, include statutul funcționarilor publici și
prevederi aplicabile personalului contractual din administrația publică, consacră
in dreptul pozitiv și reglementează, cu titlu de inovație, răspunderea
administrativă, cu regim specific pentru formele sale (disciplinară,
contravențională, patrimonială) și reguli de inființare, desființare și gestiune a
serviciilor publice.

Legea este izvor de drept administrativ in măsura in care conţine norme

cu aplicabilitate in domeniile de reglementare ce alcătuiesc această ramură de
drept.
Legile reprezintă forma de manifestare a puterii legislative a statului, fiind
adoptate de Parlament, „organul reprezentativ suprem al poporului roman şi

6
Publicată in M.Of. Partea I nr. 555 din 5 iulie 2019.

7
V. Vedinaș, Codul administrativ adnotat, Noutăți. Examinare comparativă. Note explicative, Ed. a II - a,
revăzută și adăugită, Ed. Universul juridic, București, 2020, p. 8.

8
Potrivit art. 18 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor
normative, ”În vederea sistematizării și concentrării legislației, reglementările dintr-un anumit domeniu sau
dintr-o anumită ramură de drept, subordonate unor principii comune, pot fi reunite într-o structură unitară, sub
formă de coduri”.
unica autoritate legiuitoare a ţării” (art. 61 alin. (1) din Constituţia Romaniei).
Parlamentul poate adopta legi constituţionale, organice sau ordinare.
Legile constituţionale, avand ca obiect revizuirea Constituţiei Romaniei,
se inscriu in această categorie de izvoare dacă insumează dispoziţii referitoare la
sfera administraţiei publice.
Legea nr. 429/2003, prin care a fost revizuită Constituţia din 1991,
cuprinde norme ce vizează acest domeniu : regimul unor autorităţi ale
administraţiei publice precum Preşedintele și Guvernul, regimul contenciosului
administrativ etc, ceea ce face să se constituie in izvor al dreptului administrativ.
Legile organice, ce intervin in domeniile cele mai importante 9, vizează, in
majoritatea lor covarşitoare, fie structural, fie funcţional, administraţia publică,
fiind izvoare ale dreptului administrativ.10
Legile ordinare nu sunt reglementate explicit sub aspectul domeniilor in
care pot fi adoptate, ceea ce impune, pe cale de interpretare, concluzia că acestea
reprezintă regula in materia legiferării, intervenind in orice domeniu, cu excepţia
celor rezervate de art. 73 alin. (3) legii organice. Sunt izvoare de drept
administrativ in măsura in care reglementează relaţii sociale ce fac obiectul
administraţiei publice.

Ordonanţele Guvernului, simple sau de urgenţă, sunt acte normative cu

forţă juridică egală cu cea a legii, emise ca urmare a unei delegări legislative ( de
ordin constituţional, in cazul ordonanţelor de urgenţă şi prin lege de abilitare, in
cazul celor simple), conform art. 108 şi art. 115 din Constituţie.
Sunt izvoare ale dreptului administrativ, dată fiind natura de autoritate a
administraţiei publice a emitentului (Guvernul), cat şi domeniile in care au
aplicabilitate, prin obiectul de reglementare.

Hotărarile Guvernului, ordinele şi instrucţiunilor administraţiei

ministeriale şi ale conducătorilor celorlalte organe centrale ale
administraţiei publice subordonate sau autonome, actele conducătorilor
serviciilor publice deconcentrate, ale prefecţilor şi ale administraţiei publice
locale sunt izvoare ale dreptului administrativ sub condiţia de a avea caracter
normativ.
9
Prevăzute explicit de art.73 alin. (3) din Constituţie ca fiind : sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea
Autorităţii Electorale Permanente; organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; statutul deputaţilor
şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora; organizarea şi desfăşurarea
referendumului; organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; regimul stării de mobilizare
parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război; regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă;
infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; acordarea amnistiei sau a graţierii colective; statutul
funcţionarilor publici; contenciosul administrativ; organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al
Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; regimul juridic general al
proprietăţii şi al moştenirii; organizarea generală a învăţământului; organizarea administraţiei publice locale, a
teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; regimul general privind raporturile de muncă,
sindicatele, patronatele şi protecţia socială; statutul minorităţilor naţionale din România; regimul general al
cultelor; celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice.
10
Precum Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
 Criteriul de distincţie intre actele administrative cu caracter normativ şi
cele cu caracter individual este sfera de cuprindere a acestora, respectiv
determinabilitatea persoanelor cărora li se aplică.
Actele normative sunt acea categorie de acte juridice care conţin o regulă,
adică un act de aplicabilitate repetată, asupra unor subiecţi de drept
nedeterminaţi, în timp ce actele individuale sunt acea categorie de acte care
urmăresc reglementarea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr
relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept.11
O categorie de acte administrative asupra căreia există controverse in
privinţa calificării drept izvoare ale dreptului administrativ o constituie
decretele Preşedintelui Romaniei.
Intr-o opinie, acestea, putand avea atat caracter individual, cat şi normativ, pot
fi izvoare ale dreptului administrativ in măsura in care au caracter normativ şi
reglementează raporturile sociale din sfera administraţiei publice.12
In opinia contrară, decretele Preşedintelui nu pot fi decat acte
administrative individuale, intrucat acestea, prevăzute de art. 92 şi 93 din
Constituţia Romaniei, au rolul de a face incidente hotărarile adoptate in mod
colectiv de Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, pe care Preşedinte Romaniei il
conduce.13

Tratatele şi convenţiile internaţionale au aplicabilitate in ordinea

juridică internă, in conformitate cu următoarele dispoziţii constituţionale :
- art.11 : „(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu
bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte.(2) Tratatele
ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern.(3) În cazul în
care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii
contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea
Constituţiei.”
- art. 20 alin. (2) : “Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele
privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi
legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în
care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.”
- art. 148 alin. (2) : „Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor
constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare
cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile
interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.”
Pentru a se constitui in izvoare ale dreptului administrativ, tratatele şi
convenţiile internaţionale trebuie să răspundă următoarelor cerințe:
- se aplică in mod direct, nemijlocit in ordinea juridică internă;

11
Decizia nr. 2110 din 2 mai 2012 a Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie- Secţia de Contencios Administrativ şi
Fiscal.
12
C. Manda, Drept administrativ, Ediţia a V-a, Editura Universul Juridic, 2008, p.73.
13
A. Iorgovan, op. cit., p.131-132; D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 51.
 - sunt ratificate de Statul roman, prin Parlament, conform dispoziţiilor
constituţionale. Ratificarea se realizează prin lege, iar tratatele la nivel
guvernamental pot fi ratificate şi prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului, in
situaţii extraordinare, cand reglementarea lor nu poate fi amanată, sub condiţia
justificării temeinice a urgenţei ratificării. Tratatele la nivel de stat, indiferent de
domeniul in care intervin, se ratifică doar prin lege;14
- reglementează relaţii sociale specifice dreptului administrativ.

3. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ.

Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ sunt cele invocate in mod

tradiţional, respectiv cutuma (obiceiul), jurisprudenţa şi doctrina.
Cutuma este definită ca sentimentul general admis al caracterului juridic
obligatoriu al unui anumit comportament social15, iar apartenenţa sa la izvoarele
de drept, iniţial contestată, este recunoscută in prezent, in mod limitat şi cu
indeplinirea unor condiţii.
Este necesar că regula de conduită nescrisă să aibă o practică veche
(condiţie obiectivă), ca in conştiinţa celor cărora li se aplică să existe
convingerea obligativităţii sale (condiţie subiectivă) şi să aibă un caracter
precis.16 Aceasta nu poate, insă, incălca regulile scrise de drept.
Caracterul de izvor de drept administrativ la cutumei este recunoscut in
multe dintre statele Uniunii Europene ( Belgia, Franţa, Germania, Italia etc).
In cadrul sistemului romanesc de drept, cutuma este considerată izvor de
drept de rang constituţional, avand in vedere dispoziţiile constituţionale care fac
referire la aceasta, in mod explicit.17
Jurisprudenţa, desemnand modul de interpretare a legii de către
judecător, nu poate constitui in mod formal izvor de drept. Judecătorul se supune
legii (art. 124 alin. (3) din Constituţia Romaniei) şi este chemat să o aplice, in
litera şi spiritul ei, la situaţii concrete.
In sistemul de drept anglo-saxon jurisprudenţa (precedentul judiciar)
reprezintă veritabil izvor de drept, soluţiile pronunţate anterior, in aceeaşi
materie, fiind obligatorii.
Sistemul romano-germanic, căruia ii aparţinem, acordă, in mod
tradiţional, practicii judiciare un rol limitat. Cu toate acestea, jurisprudenţa are,
insă, rolul de a găsi cele mai bune modalităţi de adecvare a dispoziţiilor legale la
14
Regimul juridic al tratatelor este stabilit prin Legea nr. 590/2003.
15
V. Vedinaş, op.cit., p.39.
16
D. Apostol Tofan, op. cit. , p. 55 .
17
Art. 1 alin.(3) : “România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi
libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori
supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului roman(s.n.) şi idealurilor Revoluţiei din decembrie
1989, şi sunt garantate.”; art. 44 alin.(6) : “Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind
protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii
sau obiceiului (s.n.), revin proprietarului”. Şi pricipiul autonomiei locale, consacrat de art. 120 alin. (1) din
Constituţia Romaniei, permite ca anumite practice locale să devină reguli nescrise obligatorii;
multitudinea şi diversitatea cazurilor concrete aduse in faţa instanţei. In acest
scop, judecătorul interpretează şi adaptează legea la realităţile concrete,
remediază golurile normative şi descoperă remedii care pot să-l inspire pe
legiuitor.18
Practica judiciară, in special a instanţelor ierarhic superioare, constituie un
argument din ce in ce mai important in tranşarea litigiilor judiciare, fapt ce se
inscrie intr-un fenomen constatat şi la nivelul altor state, de consolidare a
statutului său de izvor nescris al dreptului, in general, şi al dreptului
administrativ, in special.
In afara tradiţiei sistemului romanesc de drept in această privinţă, sunt
importante două argumente legale :
- rolul Inaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie in cadrul sistemului judiciar
romanesc de a asigura „interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către
celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale” ( art.126 alin.(3) din
Constituţia Romaniei). Deciziile pronunţate in acest scop de instanţa supremă se
publică in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, iar dezlegarea dată
problemelor de drept, in cuprinsul acestora, este obligatorie pentru instanţe (art.
521 Cod procedură civilă şi art.477 Cod procedură penală).
- efectele deciziilor judecătoreşti prin care se anulează acte administrative
cu caracter normativ. „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care
s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt
general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică
obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al
României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al
municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.” (art. 23 din
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004);
- caracterul obligatoriu orga omnes al deciziilor Curţii Constituţionale şi
efectele acestora in privinţa dispoziţiilor din legi sau ordonanţe declarate
neconstituţionale. “Deciziile, hotărârile şi avizele Curţii Constituţionale se
publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Deciziile şi hotărârile Curţii
Constituţionale sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor” (art.11
alin. (3) din Legea nr. 471992), iar “Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în
vigoare constatate ca fiind neconstituţionale îşi încetează efectele juridice la 45
de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale, dacă, în acest interval,
Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pune de acord prevederile
neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen,
dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.” ( art.
31 alin. (3).
O situaţie specială o are jurisprudenţa, ca izvor de drept, in sistemele de
drept in care există un sistem de justiţie distinct in domeniul administrativ. Este
cazul celui francez , in care practica instanţei administrative supreme-Consilul
18
S. Popescu, Teoria generală a dreptului, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 159 , citată de C. Manda, in
op. cit., p. 77.
de Stat, este obligatorie, ceea ce face din dreptul administrativ unul
jurisprudenţial.19

19
J. Rivero, J. Waline, op.cit, p.8.