Drept - Administrativ - Curs - Universitar - Vol - II - Ed - A - 2 - A - Podaru

DREPT ADMINISTRATIV
Curs universitar
Vol. II. Dreptul administrativ al
bunurilor Ediţia a 2-a
Copyright©2019 Editura Hamangiu SRL

Editură de prestigiu recunoscut în domeniul ştiinţelor sociale
CNATDCU Toate drepturile rezervate Editurii Hamangiu
Nicio parte din această lucrare nu poate fi copiată
fără acordul scris al Editurii Hamangiu
Editura Hamangiu:
Str. Mitropolit Filaret nr. 39-39A, Sector 4, Bucureşti, O.P. 5, C.P.
91 Tel./Fax: 021.336.04.43; 031.805.80.21;
Vânzări: 021.336.01.25; 031.425.42.24
E-mail: redactia@hamangiu.ro
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

PODARU, OVIDIU
Drept administrativ : curs universitar / Ovidiu Podaru. - Ed. a 2-a. -
Bucureşti : Editura Hamangiu, 2019-
ISBN 978-606-27-1391-1
Vol. 2: Dreptul administrativ al bunurilor. - 2019. - Index. -
ISBN 978-606-27-1392-8
34
Ovidiu Podaru
Conf. univ. dr. la Facultatea de Drept
a Universităţii „Babeş-Bolyai” din Cluj-Napoca
Avocat în Baroul Cluj
DREPT ADMINISTRATIV
Curs universitar
Vol. II. Dreptul administrativ al bunurilor
Ediţia a 2-a
La elaborarea lucrării a fost avută în vedere legislaţia publicată

până la data de 15 octombrie 2019.
Cuvânt-înainte la cea de-a doua ediţie (2019)
Se împlinesc opt ani de când prima ediţie a acestei lucrări a văzut

lumina tiparului. La vremea respectivă, sincer să fiu, mă gândeam
că ar fi o perioadă suficientă pentru ca apele să se limpezească
puţin...
Din păcate, această a doua ediţie iese din tipar în vremuri încă şi
mai tulburi, nu doar pentru domeniul public, ci pentru dreptul
adminis trativ însuşi: de puţină vreme avem în vigoare un Cod
administrativ, atacat însă la Curtea Constituţională de către
Avocatul Poporului, cu o excepţie care are şanse mai mult decât
rezonabile de a fi admisă, cu consecinţa declarării acestui cod ca
neconstituţional, în integralitate.
Prin urmare, dacă „haos” ar fi termenul care s-ar potrivi cel mai
bine situaţiei juridice a domeniului public existente acum opt ani,
atunci cu siguranţă că pentru situaţia actuală limba română nu are
un cuvânt adecvat...
Această incertitudine nu încurajează deloc cercetarea. Pentru
că, pe de o parte, noua reglementare nu poate fi ignorată, de
vreme ce se aplică raporturilor juridice administrative care se nasc
şi se consu mă în prezent. Pe de altă parte, atâta vreme cât există
incertitudinea constituţionalităţii sale, orice analiză mai profundă şi
mai detaliată a acestor texte de lege ar putea fi inutilă.
În acest context, această a doua ediţie s-a limitat să aducă la zi le
gislaţia, cu câteva modificări la unele comentarii, acolo unde a
impus-o situaţia. Însă, aşa cum lesne se poate observa, am indicat
atât legislaţia veche (în primul rând Legea nr. 213/1998 privind
bunurile proprietate publică, dar şi O.U.G. nr. 54/2006 privind
regimul contractelor de con cesiune de bunuri proprietate publică,
Legea nr. 215/2001 a administra ţiei publice locale etc.), care s-ar
putea reîntoarce ca un bumerang, cât şi prevederile Codului
administrativ, care sunt, de iure, în vigoare.
Nu ne rămâne decât să sperăm că această perioadă tulbure se
va sfârşi curând. Iar cititorilor care în mod legitim aşteptau mai mult
de la această a doua ediţie nu le-o pot promite decât pe
următoarea, care să iasă din tipar cel mai târziu în prima parte a
anului 2021. Pentru că
între timp s-a mai scris (în doctrină) şi s-au mai tranşat chestiuni
litigioase (în jurisprudenţă). Însă la momentul de faţă nu putem şti
cu certitudine care dintre ele sunt de actualitate şi care ţin deja de
istoria dreptului administrativ...
Ovidiu Podaru
Cluj-Napoca, 21 octombrie 2019
Cuvânt-înainte la prima ediţie (2011)
Despre problema domeniului public am început să scriu acum aproa pe

şapte ani, în primăvara lui 2005. Atunci însă o vedeam într-un cu totul alt
context, integrată într-un proiect mai mare, civilist – un tratat de drep turi
reale. Chestiunea ar fi trebuit abordată tot timpul prin raportare la cei doi
poli – dreptul civil şi dreptul administrativ –, puntea de legătură dintre
aceştia trebuind să fie stabilită undeva la mijlocul drumului, probabil în
domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale.
Un an mai târziu proiectul a căzut şi, astfel, am abandonat şi eu cele
70-100 de pagini pe care le scrisesem. Apucasem însă să constat un
lucru: că principiile pe care sistemele de drept străine le proclamă şi le
aplică riguros în materia domenialităţii publice şi private la noi cel mult
sunt afirmate de legea generală în materie (Legea nr. 213/1998 privind
bunurile proprietate publică, respectiv, mai nou, Codul administrativ), însă
legislaţia specială nu ţine cont de ele, iar administraţia utilizează câteva
tehnici pentru a le eluda.
Ştiind, deci, că este o temă interesantă pentru studiu, am reluat cerce
tările în 2008, împreună cu o echipă de cercetare mixtă – de drept public
şi drept privat –, sub umbrela unui grant tip IDEI, intitulat „Incoerenţa
activităţii autorităţilor publice de punere în valoare a proprietăţilor statului
şi unităţilor administrativ-teritoriale”. De această dată, problema se punea
în contextul general al unui Drept administrativ al bunurilor.
Prezenta lucrare conţine numai concluziile preliminare ale cercetării
derulate timp de trei ani. Iată care ar fi acestea:
a) abordat din multiple perspective atât de administrativişti, cât şi de
civilişti, domeniul public le apare acestora din urmă ca un monstru: o
avidă gaură neagră care absoarbe, prin mijloace de forţă, bunurile de care
are nevoie şi care gravitează liber în jurul său, într-un spaţiu numit „circuit
civil”; inalienabilitatea specifică acestora după momentul afectării lor unei
cauze de utilitate publică ar echivala, în această viziune exagerat de
sumbră, cu o pierdere iremediabilă pentru sistemul de drept;
b) în mod surprinzător, noul Cod civil dedică 18 articole domeniului
public, legea sa de aplicare abrogând, totodată, o mare parte dintre pre
vederile Legii nr. 213/1998. Surprinzător, pentru că, potrivit art. 2 alin. (1)
C. civ., „Dispoziţiile prezentului cod reglementează raporturile patrimo niale
şi nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil (…)” [subl.
ns.]. Or, autorităţile publice nu sunt nici măcar persoane şi, cu atât mai
puţin, subiecte de drept civil… Forţat să se supună canoanelor noii legi
civile, care nu îi sunt deloc specifice, domeniul public a devenit, recent, o
victimă…;
VIII Dreptul administrativ al bunurilor
c) dar tot astfel apare domeniul public şi dacă analizăm legislaţia spe
cială, respectiv acţiunile administraţiei: inalienabilitatea devine brusc „alie
nabilitate condiţionată de dezafectare”! Sau, mai degrabă, de „declasare”,
căci legiuitorul şi administraţia refuză să vadă şi fondul de dincolo de
formă, refuză să admită că afectaţiune există şi dincolo de declararea ei
solemnă pe o foaie de hârtie care atestă faptul că un anumit bun aparţine
domeniului public… Astfel, nici o sută de Constituţii nu se pot opune unui
simplu funcţionar public care stabileşte dintr-o semnătură că un anumit
bun „a trecut în domeniul privat” şi că, prin urmare, este gata de a fi
înstrăinat;
d) dar şi domeniul privat este, la rândul său, o sumă de paradoxuri: el
se supune regulilor dreptului comun, în lipsă de prevedere legală contra ră;
analizând însă legislaţia specială aplicabilă, constatăm că de fiecare dată
există o asemenea prevedere… Deşi se numeşte domeniu „privat”,
niciodată administraţia nu se poate comporta cu bunurile care îl compun
ca un simplu „privat”! În plus, deşi în teorie acesta este alienabil, prescrip
tibil şi sesizabil, sunt suficiente texte legale care declară anumite aseme
nea bunuri inalienabile ori le amână sesizabilitatea: legiuitorul nostru nu
pare că a înţeles întotdeauna diferenţa simplă dintre domeniul public şi
domeniul privat;
e) cât despre expropriere, de la lentoarea exasperantă a Legii nr.
33/1994, care a reprezentat un factor – între alţii – al situaţiei noastre
actuale, caracterizată prin lipsa acută a unor căi de comunicaţii terestre, s-
a ajuns în prezent la o atitudine energică a autorităţilor, la limita abuzului şi
a constituţionalităţii: despăgubirea prealabilă nu este justă (căci este
evaluată şi impusă unilateral de către administraţie), în vreme ce despă
gubirea justă nu este prealabilă (căci este acordată de justiţie după un
litigiu care cu greu satisface exigenţele duratei rezonabile…). Dacă ar
trebui descrisă într-un singur cuvânt, probabil că „haos” ar fi termenul care
s-ar potrivi cel mai bine situaţiei juridice actuale a dome niului public…
Cum am mai spus însă, acestea sunt doar concluzii preliminare. Posi
bil ca într-o ediţie viitoare, după ce vor fi receptate de doctrină şi jurispru
denţă, generând o reacţie a acestora, problemele se vor mai decanta,
apele se vor limpezi şi se vor crea premisele unui sistem coerent de idei,
aplicate uniform în practica administrativă şi judiciară.
Ovidiu Podaru
Cluj-Napoca, 18 noiembrie 2011

Abrevieri
alin. – alineatul
art. – articolul
C. admin. – Codul administrativ (O.U.G. nr. 57/2019) C. civ. –
Codul civil
C. civ. 1864 – Codul civil din 1864
C. pen. – Codul penal
C. proc. civ. – Codul de procedură civilă C. proc.
fisc. – Codul de procedură fiscală C.A. – Curtea
de Apel
C.E.D.O. – Curtea Europeană a Drepturilor Omului dec. –
decizia
Dreptul – revista Dreptul
ed., éd. – ediţia, édition
Ed. – Editura
H.G. – hotărârea Guvernului
I.C.C.J. – Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie lit. – litera
M. Of. – Monitorul Oficial al României, Partea I nr. – numărul
O.G. – ordonanţa Guvernului
O.U.G. – ordonanţa de urgenţă a Guvernului p. – pagina
P.R. – Pandectele Române
parag., § – paragraful
s. civ. – secţia civilă
s. civ., mun. şi asig. soc., min. şi – secţia civilă, pentru cauze
fam. privind litigii de muncă şi
asigurări sociale, minori şi familie
X Dreptul administrativ al bunurilor
s. cont. adm. şi fisc.

s. com.,
cont. adm. şi fisc.
– secţia de contencios
administrativ şi fiscal
– secţia comercială, de
contencios administrativ şi fiscal
subl. ns. – sublinierea noastră S.U. –
Secţiile Unite Trib. – Tribunalul urm. –
următoarele vol. – volumul
Cuprins
PARTEA I. TEORIA GENERALĂ A PROPRIETĂŢII PUBLICE _ 1

Capitolul I. Noţiuni introductive _______________________
1 Secţiunea 1. Istoric
________________________________ 2 Secţiunea a 2-a.
Terminologie _______________________ 5 Secţiunea a 3-a.
Reglementare ______________________ 7 Secţiunea a 4-a.
Domeniul public şi domeniul privat ______ 9
§1. Interesul distincţiei ___________________________ 9
§2. Criteriile distincţiei __________________________ 10
§3. Relativitatea distincţiei _______________________ 11
Capitolul al II-lea. Criteriile de domenialitate ___________ 12
Secţiunea 1. Titlul (proprietatea unei persoane publice) __ 13
§1. Persoanele private nu pot dispune de un domeniu public
____________________________________ 13 §2. Persoanele
publice, altele decât statul şi
dezmembrămintele sale teritoriale, nu pot dispune nici ele de
proprietate publică__________________ 16 §3. Statul şi
unităţile administrativ-teritoriale dispun de un veritabil drept
de proprietate asupra bunurilor din domeniul public
__________________________ 19 §4. Proprietatea publică
nu poate exista în lipsa unui titlu de dobândire valabil
______________________ 20 Secţiunea a 2-a. Afectaţiunea
(bunul să fie afectat unei cauze de utilitate publică)
_______________________ 23 §1. Criteriul alternativ
(dualist) ____________________ 24 §2. Raporturile dintre
domenialitate şi afectaţiune _____ 26 Secţiunea a 3-a.
Criterii secundare __________________ 30 §1.
Amenajamentul special ______________________ 31 §2.
Complementul indisociabil şi accesoriul util _______ 32 §3.
Globalitatea şi virtualitatea domeniului public ______ 33
Secţiunea a 4-a. Criteriul formal: determinarea legii sau
clasarea bunului prin act administrativ individual _____ 34
XII Dreptul administrativ al bunurilor
Capitolul al III-lea. Circuitul administrativ şi
raporturile sale cu circuitul civil _____________________ 37
Secţiunea 1. Consideraţii preliminare _________________
37 Secţiunea a 2-a. Intrarea bunurilor în domeniul public
____ 38
§1. Reglementarea actuală. Critica acesteia _________ 38
§2. Modalităţile de dobândire a proprietăţii publice
de către stat ori unităţile administrativ-teritoriale.
Abordare teoretică __________________________ 40
§3. Propunere de lege ferenda ____________________
42 §4. Modurile de intrare a bunurilor în domeniul public
__ 42
4.1. Dobândirea proprietăţii publice pe cale naturală _
43 4.2. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică __
44 4.3. Achiziţiile publice
_________________________ 44 4.4. Afectarea pentru
cauză de utilitate publică a
bunurilor din domeniul privat _________________
45 4.5. „Alte moduri prevăzute de lege” _____________
46 4.6. Poate fi rechiziţia un mod de dobândire a
proprietăţii publice? ________________________ 47
Secţiunea a 3-a. Circulaţia bunurilor din domeniul public __
48 §1. Transmiterea proprietăţii publice între titularii
acesteia __________________________________ 48
§2. Schimbările de afectaţiune ____________________
52 §3. Posibilitatea constituirii drepturilor reale pe
domeniul public ____________________________ 55
3.1. Consideraţii teoretice cu privire la drepturile
reale administrative ________________________
55 3.2. Natura juridică a „dreptului de administrare”
____ 58 3.2.1. „Dreptul de administrare” nu este un drept
subiectiv civil ___________________________________
58 3.2.2. Apărarea în instanţă a dreptului de administrare __
61 3.3. Despre servituţile stabilite asupra domeniului
public ___________________________________
63 3.4. Dreptul de concesiune ____________________
65 3.5. Dreptul de închiriere şi cel de folosinţă gratuită _
66 3.6. Există dezmembrăminte administrative
perpetue?
Despre constituţionalitatea drepturilor Academiei
Române asupra unor bunuri proprietate publică __ 68
Cuprins XIII
Secţiunea a 4-a. Ieşirea bunurilor din domeniul public ____

69 §1. Încetarea regimului domenial pe cale naturală
_____ 70 §2. Dezafectarea
______________________________ 70 §3. Pieirea
materială a bunului domenial ____________ 71 §4.
Încetarea domenialităţii ca urmare a pierderii
proprietăţii publice __________________________ 71
Secţiunea a 5-a. Delimitarea domeniului public _________
73 §1. Caractere _________________________________
73 §2. Contenciosul privind delimitarea domeniului public _
75
Capitolul al IV-lea. Protecţia domeniului public _________
76 Secţiunea 1. Protecţia penală şi cea contravenţională a
domeniului public _____________________________ 77 §1.
Protecţia penală a domeniului public ____________ 77 §2.
Protecţia contravenţională a domeniului public ____ 78
Secţiunea a 2-a. Protecţia civilă a dreptului public _______ 79
§1. Inalienabilitatea ____________________________ 80 1.1.
Fundamentul inalienabilităţii ________________ 80 1.2.
Efectele inalienabilităţii ____________________ 81 1.3.
Sancţiunea încălcării principiului inalienabilităţii _ 82 §2.
Imprescriptibilitatea _________________________ 83 2.1.
Domeniul de aplicare al imprescriptibilităţii _____ 84 2.2.
Imprescriptibilitatea domeniului şi acţiunile
posesorii ________________________________ 84
§3. Insesizabilitatea ____________________________ 86
Capitolul al V-lea. Compunerea domeniului public.
Regimuri domeniale speciale ________________________
86 Secţiunea 1. Domeniul public natural _________________
87 §1. Domeniul public maritim ______________________ 88
§2. Domeniul public fluvial şi al apelor interioare ______ 90 §3.
Domeniul public al subsolului __________________ 92 §4.
Domeniul public aerian _______________________ 94 §5.
Domeniul public hertzian _____________________ 95 §6.
Domeniul public agricol şi silvic ________________ 96 §7.
Domeniul public al ariilor naturale protejate ______ 100
Secţiunea a 2-a. Domeniul public artificial ____________ 101
§1. Domeniul public rutier _______________________ 101
XIV Dreptul administrativ al bunurilor
§2. Domeniul public feroviar _____________________

104 §3. Domeniul public cultural
_____________________ 105 §4. Domeniul public
spitalier (sanitar) _____________ 108 §5. Domeniul public
militar şi al frontierei de stat _____ 110 §6. Domeniul
public funerar _____________________ 111 §7.
Domeniul public al reţelelor de transport ________ 113 §8.
Domeniul public al activităţii de meteorologie _____ 115
§9. Domeniul public mobiliar ____________________ 115
9.1. Existenţa şi consistenţa domeniului mobiliar ___
115 9.2. Raporturile domeniului public mobiliar cu
dispoziţiile art. 1909 alin. (1) C. civ. 1864 /
art. 937 alin. (1) C. civ. ____________________ 116
Capitolul al VI-lea. Utilizarea domeniului public _______ 117
Secţiunea 1. Principii ____________________________ 117
Secţiunea a 2-a. Utilizarea domeniului public de către
serviciile publice _____________________________
118 Secţiunea a 3-a. Utilizarea domeniului public de către
public _____________________________________ 120 §1.
Utilizări colective ___________________________ 120 1.1.
Forme ________________________________ 120 1.2.
Principii care guvernează utilizările colective __ 121 1.2.1.
Libertatea utilizării ________________________ 121 1.2.2.
Gratuitatea utilizărilor ______________________ 122 1.2.3.
Egalitatea utilizatorilor _____________________ 122 §2. Utilizări
privative ___________________________ 123 2.1. Noţiuni
introductive ______________________ 123 2.2. Definiţie şi
caractere _____________________ 124 2.3. Clasificare.
Importanţă practică _____________ 126 2.4. Utilizări
privative întemeiate pe un act
unilateral. Particularităţi ____________________
127 2.5. Utilizări privative întemeiate pe un contract.
Particularităţi ____________________________
128 2.5.1. Generalităţi
______________________________ 128 2.5.2.
Încheierea contractelor administrative _________ 129
2.5.3. Drepturile şi obligaţiile părţilor _______________
130 2.5.4. Cauzele de încetare a contractelor
administrative _________________________________ 131
Cuprins XV
PARTEA A II-A. DOMENIUL PRIVAT AL STATULUI ŞI AL
UNITĂŢILOR ADMINISTRATIV-TERITORIALE.
ELEMENTE PENTRU O TEORIE ___________________
133 Capitolul I. Definiţie şi alcătuire
_____________________ 134
Capitolul al II-lea. Intrarea bunurilor în domeniul privat _ 136
Secţiunea 1. Modalităţi specifice de dobândire a
bunurilor proprietate privată ____________________ 137
§1. Succesiunile vacante şi bunurile fără stăpân _____ 137
§2. Accesiunea imobiliară naturală asupra insulelor
şi prundişurilor ____________________________ 139
§3. Dezafectarea bunurilor proprietate publică_______
140 §4. Exercitarea anumitor drepturi de preemţiune
_____ 140 §5. Confiscarea penală sau contravenţională
_______ 142 §6. Achiziţiile publice
__________________________ 143 §7. Tezaurul
_________________________________ 143
Secţiunea a 2-a. Formalităţi speciale necesare pentru
dobândirea proprietăţii prin mijloace comune _______ 145
§1. Intrarea bunurilor în proprietatea privată a statului _
145 1.1. Actele cu titlu gratuit _____________________
145 1.2. Actele cu titlu oneros _____________________
146 §2. Intrarea bunurilor în proprietatea privată a
unităţilor administrativ-teritoriale _______________ 147
Capitolul al III-lea. Înstrăinarea dependinţelor
domeniului privat ________________________________ 149
Secţiunea 1. Forme interzise de înstrăinare a
domeniului privat ____________________________ 150
§1. Înstrăinările cu titlu gratuit ___________________ 150
§2. Înstrăinările forţate _________________________ 151
Secţiunea a 2-a. Formalităţi speciale necesare la
înstrăinarea bunurilor proprietate privată __________
154 Secţiunea a 3-a. Înstrăinări obligatorii _______________
156 Secţiunea a 4-a. Inalienabilitatea anumitor dependinţe
ale domeniului privat __________________________ 157
Secţiunea a 5-a. Distrugerea fizică a bunului – mod specific
de pierdere a dreptului de proprietate privată _______ 158
XVI Dreptul administrativ al bunurilor
Capitolul al IV-lea. Regimul juridic al gestiunii
domeniului privat ________________________________ 159
Secţiunea 1. Autorităţile însărcinate cu gestiunea
Secţiunea a 2-a. Reguli exorbitante ale gestiunii
Capitolul al V-lea. Utilizarea domeniului privat ________ 161
Secţiunea 1. Utilizarea de către persoanele publice _____
161 Secţiunea a 2-a. Utilizarea dependinţelor domeniului
privat de către funcţionari ______________________
162 Secţiunea a 3-a. Bunurile proprietate privată pot fi
utilizate efectiv şi de particulari __________________
162 §1. Concesiunea bunurilor proprietate privată _______
163 §2. Darea bunurilor din domeniul privat în folosinţa
gratuită a anumitor persoane juridice ___________ 165
Capitolul al VI-lea. Contenciosul domeniului privat _____
165 Secţiunea 1. Principiul la nivel teoretic
_______________ 165 Secţiunea a 2-a. Capriciile
legiuitorului _______________ 167
Capitolul al VII-lea. Concluzii _______________________ 170
PARTEA A III-A. EXPROPRIEREA PENTRU CAUZĂ DE

UTILITATE PUBLICĂ ____________________________
175
Capitolul I. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică.
Noţiune _________________________________ 175
Secţiunea 1. Definiţie. Principii _____________________ 175
Secţiunea a 2-a. Scurt istoric ______________________ 176
Secţiunea a 3-a. Sediul materiei ____________________ 182
Secţiunea a 4-a. Comparaţie cu alte moduri exorbitante de
dobândire a proprietăţii de către colectivităţile
publice ____________________________________ 184
§1. Exproprierea şi rechiziţia ____________________ 184
§2. Exproprierea şi preemţiunea _________________ 186
§3. Exproprierea şi naţionalizarea ________________ 187
§4. Exproprierea şi confiscarea __________________ 188
Secţiunea a 5-a. Protagoniştii exproprierii ____________ 189
§1. Expropriatorul _____________________________
189
Cuprins XVII
§2. Autorităţile competente să declare utilitatea

publică __________________________________ 190
§3. Beneficiarii exproprierii ______________________
193 §4. Persoanele expropriate _____________________
193
Secţiunea a 6-a. Obiectul exproprierii ________________
194 §1. Precizări introductive _______________________
194 §2. Natura bunurilor supuse exproprierii ___________
194
2.1. Expropriere totală - expropriere parţială ______ 195
2.2. Drepturile reale obiect al exproprierii ________ 197
2.3. Pot forma obiectul exproprierii imobilele prin
destinaţie? ______________________________ 199 §3.
Apartenenţa imobilelor expropriabile ___________ 199
Secţiunea a 7-a. Scopul exproprierii: utilitatea publică ___
205 §1. Posibile definiţii ale utilităţii publice_____________
205 §2. Controlul jurisdicţional al utilităţii publice ________
211 2.1. Lucrările declarate de utilitate publică prin
art. 6 din Legea nr. 33/1994 şi nereluate de
art. 2 alin. (1) din Legea nr. 255/2010. Controlul
utilităţii publice concrete de către instanţa de
contencios administrativ ___________________ 212
2.2. Lucrările neprevăzute de art. 6 din Legea
nr. 33/1994, respectiv cele considerate „situaţii
excepţionale”, declarate de utilitate publică prin
act al Parlamentului [art. 7 alin. (3) şi (4) din
Legea nr. 33/1994]. Controlul Curţii
Constituţionale __________________________ 215
2.3. Lucrările declarate de utilitate publică prin art. 2
alin. (1) din Legea nr. 255/2010. Lipsa oricărui
control jurisdicţional ______________________ 216
Capitolul al II-lea. Procedura exproprierii _____________
217 Secţiunea 1. Procedura comună reglementată de
Legea nr. 33/1994 ___________________________ 218
§1. Declararea utilităţii publice ___________________ 219
1.1. Procedura declarării unui bun ca fiind de utilitate
publică_________________________________ 219 1.2.
Natura juridică şi efectele acestui act asupra
imobilului expropriat ______________________ 221
XVIII Dreptul administrativ al bunurilor
§2. Măsurile premergătoare exproprierii ____________

222 2.1. Executarea planurilor cuprinzând terenurile
şi construcţiile propuse spre expropriere ______ 223
2.2. Întâmpinarea şi contestaţia. Posibile corelaţii
şi interpretări ____________________________
224 2.2.1. Poziţia jurisprudenţei relevante din ultimii ani ___
225 2.2.2. Critica acestei jurisprudenţe _________________
226 2.2.3. Sursa erorii ______________________________
229 2.3. Depunerea contestaţiei la curtea de apel.
Sursa istorică a erorii în care s-a aflat practica
noastră judiciară _________________________ 229
2.3.1. Scurtă prezentare a Legii din 20 octombrie
1864 de expropriaţiune pentru cauză de utilitate
publică ______________________________________
231 2.3.2. Modificările esenţiale operate de legiuitorul
nostru contemporan ____________________________
234 2.3.3. Concluzii şi propuneri de lege ferenda _________ 236
§3. Exproprierea propriu-zisă şi stabilirea
despăgubirilor _____________________________
238 3.1. Competenţa în materie de expropriere
_______ 238 3.2. Cadrul procesual al unui litigiu de
expropriere _ 244 3.3. Procedura stabilirii despăgubirilor
___________ 248 3.3.1. Principiile generale de stabilire a
despăgubirilor _________________________________
248 3.3.2. Procedura judiciară a stabilirii
despăgubirilor _________________________________
251 3.3.3. Elementele despăgubirii
____________________ 254 3.3.4. Momentul la care
trebuie stabilită
valoarea de circulaţie a imobilului expropriat _________
257 3.3.5. Defalcarea despăgubirii între diferitele
persoane îndreptăţite ___________________________
258 3.4. Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa
învestită cu o cerere de expropriere şi căile
de atac ________________________________ 259
§4. Plata despăgubirilor şi punerea în posesie a
expropriatorului ___________________________ 260
Secţiunea a 2-a. Procedura specială reglementată
de Legea nr. 255/2010 ________________________
262 §1. Aprobarea indicatorilor tehnico-economici _______
263 §2. Consemnarea sumei individuale şi afişarea
Cuprins XIX
listei imobilelor ce urmează a fi expropriate

(art. 7-8 din lege) __________________________ 267
§3. Transferul dreptului de proprietate _____________
272 §4. Finalizarea formalităţilor aferente procedurii
de expropriere ____________________________ 276
Capitolul al III-lea. Efectele exproprierii ______________ 277
Secţiunea 1. Efectele generale _____________________ 277
§1. Transferul proprietăţii bunului expropriat şi
punerea în posesie _________________________
277 1.1. Despre constituţionalitatea art. 28 alin. (1) din
Legea nr. 33/1994 şi a art. 9 alin. (4) din Legea
nr. 255/2010 ____________________________ 278
1.2. Despre transferul proprietăţii în situaţia
exproprierii _____________________________ 280
1.3. Despre intrarea expropriatorului în posesia
imobilului expropriat şi corelaţia acestui moment
cu celelalte două: transferul proprietăţii şi plata
despăgubirilor ___________________________
281 §2. Stingerea drepturilor reale principale
(dezmembrămintele proprietăţii) _______________
284 2.1. Servituţile _____________________________
284 2.2. Celelalte drepturi reale: uzufructul, uzul,
abitaţia, superficia ________________________
287 §3. „Strămutarea” drepturilor reale accesorii ________
288 §4. Stingerea drepturilor personale _______________
291 §5. Despăgubirea
_____________________________ 293
Secţiunea a 2-a. Efectele particulare: situaţia în care cauza
de utilitate publică nu se realizează _________ 294 §1.
Dreptul prioritar la închiriere __________________ 294
§2. Dreptul de retrocedare ______________________ 296
2.1. Momentul începerii lucrărilor de utilitate
publică_________________________________ 296
2.2. Momentul de la care începe să curgă
termenul de un an ________________________
298 2.3. Titularul dreptului la retrocedare
____________ 298 2.4. Natura juridică şi termenul în
care poate fi
exercitat dreptul de retrocedare _____________ 300
XX Dreptul administrativ al bunurilor
2.5. Efectele juridice ale exercitării dreptului de

retrocedare _____________________________
302 2.6. Raporturile dreptului de preemţiune cu
prevederile art. 24 alin. (4) din Legea
nr. 33/1994 _____________________________ 303
§3. Dreptul de preemţiune ______________________ 303
3.1. Deosebirea dintre acest drept şi cel de
retrocedare _____________________________ 304
3.2. Procedura exercitării dreptului prioritar la
cumpărare ______________________________
306 3.3. Sancţiunea care loveşte actul juridic încheiat
cu încălcarea dreptului de preemţiune ________ 308
§4. Aplicabilitatea prevederilor art. 34-37 şi la
exproprierile realizate înainte de intrarea în
vigoare a Legii nr. 33/1994 ___________________ 309
Index ____________________________________________ 313
PARTEA I.
Teoria generală a proprietăţii publice
Capitolul I. Noţiuni introductive
1. Încă de la apariţia sa, teoria domeniului – „nume frumos, im

pregnat de latinitate”[1] – a incitat spiritul juriştilor în toate sistemele
de drept moderne şi contemporane. La noi însă, din păcate,
instaurarea regimului comunist la 1948 a stopat brutal evoluţia
concepţiilor doctrinare şi jurisprudenţiale asupra domenialităţii,
astfel încât nu este de mirare că, nici în prezent, la peste 20 de ani
de la căderea acestuia, ne lipseşte o concepţie închegată asupra
proprietăţii publice şi a regi mului domenial. Ne propunem în
continuare să trasăm doar princi palele idei ce guvernează
domenialitatea, abordând mai întâi proble mele legate de istoricul
domeniului public (Secţiunea 1), etimologia noţiunii (Secţiunea a 2-
a), reglementarea sa actuală (Secţiunea a 3-a) şi, în fine, distincţia
dintre domeniul public şi domeniul privat, cu impor tanţa sa practică
(Secţiunea a 4-a)[2].
[1]
R. Capitant, comentariu la jurisprudenţa Commune de Barran, în Dal. pér.
1933.3, p. 49.
[2]
Tradiţional, principiile domenialităţii publice sunt studiate şi analizate de
autorii de drept public în cadrul unei ramuri a dreptului administrativ – dreptul
administrativ al bunurilor. A se vedea, de pildă, J. Morand-Deviller, Cours de
droit administratif des biens, 3e éd., Montchrestien, Paris, 2003; Y. Gaudemet,
Droit administratif des biens, 12e éd., L.G.D.J., Paris, 2002. Chiar şi în doctrina
noastră interbelică există această concepţie, domeniul public constituind întot
deauna un capitol distinct în cursurile şi tratatele de drept administrativ. De
pildă, Partea a IV-a, Capitolul I, „Domeniul public şi privat”, în M. Văraru,
Dreptul admi nistrativ român, Ed. Socec & Co., Bucureşti, 1928, p. 443-512.
Deşi la noi, cel puţin în prezent, proprietatea publică este analizată într-un
capitol separat atât în cursurile de drept civil (a se vedea, de pildă, L. Pop,
L.M. Harosa, Drept civil. Drepturile reale principale, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2006, p. 114-148; C. Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale,
Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, p. 80-115; O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat
de Drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, Bucureşti,
2008, p. 231-255; V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, vol. I, Ed.
Humanitas, Bucu
reşti, 2004, p. 403-464), cât şi în cele de drept administrativ (exemplificativ, a
se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a 4-a, Ed. All
Beck, Bucureşti, 2005, p. 123-326; A. Trăilescu, Drept administrativ. Tratat
elementar,
2 Dreptul administrativ al bunurilor Secţiunea 1. Istoric
2. Proprietatea publică, aşa cum este înţeleasă ea astăzi, îşi are

originile medievale în domeniul Coroanei, existent în vechiul regim
francez[1]. Aceasta se caracteriza prin cel puţin două trăsături:
a) inalienabilitatea, regulă stabilită mai întâi cutumiar şi apoi
con sacrată definitiv prin Ordonanţa de la Moulins (februarie 1566),
ea urmărea evitarea delapidării domeniului, conferindu-i astfel
protecţie atât faţă de terţi, cât şi faţă de prodigalitatea monarhilor.
Regii obiş nuiau să o mai utilizeze şi pentru a revoca înstrăinările
făcute de antecesorii lor în favoarea unor terţi (de regulă nobili),
dar şi pentru a se îmbogăţi[2];
b) eterogenitatea, aici intrând atât bunuri mobile, cât şi imobile,
corporale şi incorporale, cum ar fi creanţele fiscale. Domat a fost
cel care a făcut distincţia între res publicae (cele utilizate în comun
de toţi oamenii) şi res fisci (ce reveneau Coroanei). Bunurile din
prima cate
gorie nu aparţineau monarhului, pentru simplul motiv că nu
aparţineau (nu puteau aparţine) nimănui. Aceste idei nu au fost
împărtăşite de regalitatea franceză, astfel că, până la revoluţiile
franceze, ele au rămas doar pe hârtie[3].
La 1790, situaţia s-a modificat sub un triplu aspect: pe de o
parte, noul titular al bunurilor domeniale este Naţiunea (a);
inalienabilitatea acestor bunuri poate fi eludată prin lege, dacă
naţiunea consideră necesar (b); domeniul este serios „amputat”,
prin trecerea tuturor drepturilor incorporale în sfera vecină a
finanţelor publice (c)[4].
Abia în secolul al XIX-lea, Victor Proudhon, într-un tratat în cinci
volume având ca obiect studiul domeniului public, face pentru prima
Ed. All Beck, Bucureşti, 2002; R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Haman
giu, Bucureşti, 2009, p. 253-290; D. Apostol-Tofan, Drept administrativ, vol. II,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 88-174).
[1]
J. Morand-Deviller, op. cit., p. 13; Y. Gaudemet, op. cit., p. 34. [2] J.
Morand-Deviller, op. cit., p. 13. Tot aici îşi are, astfel, izvorul şi caracterul
precar al drepturilor particularilor pe domeniul public: proprietatea eminentă o
avea numai monarhul. Ideea care s-a impus însă a fost aceea că regele, ca
persoană, nu este proprietar al bunurilor domeniale, ci numai un detentor al
acestora, având atribuţii de administrare şi de poliţie asupra lor. „Coroana”,
privită abstract, era considerată proprietarul domeniului.
[3]
Y. Gaudemet, op. cit., p. 34.
[4]
Idem, p. 35.
I. Teoria generală a proprietăţii publice 3
dată distincţia clasică între domeniul public şi domeniul privat al

statului. Distincţia făcută de acesta era însă simplistă, aproape rudi
mentară: există unele lucruri care, prin natura lor, sunt afară din
comerţ (drumuri, fluvii etc.): totalitatea lor formează domeniul
public. Restul formează domeniul privat. Se poate observa astfel că
domeniul public în această concepţie originară se suprapune peste
ceea ce astăzi se numeşte domeniul public aşa-zis „natural”, căci
domeniul public artificial încă nu luase naştere.
Ulterior, la începutul secolului al XX-lea, H. Berthelemy adaugă
acestui „domeniu natural” şi alte bunuri care, prin chiar natura lor,
nu pot fi decât publice. Veritabila extensie a domeniului public are
loc însă în secolul al XX-lea, odată cu dezvoltarea fără precedent a
servi ciilor publice[1]. În plus, odată cu înrădăcinarea principiului
descentra lizării administrative (teritoriale şi pe servicii), nu numai
Statul, ci şi dezmembrămintele sale teritoriale – şi, cel puţin în
sistemul francez, persoanele publice în general – pot fi titulari ai
proprietăţii publice.
3. În dreptul nostru, deşi în forma sa incipientă conceptul există
inclusiv în vechiul drept românesc (legat, bunăoară, de proprietatea
obştii săteşti), o concepţie care să se apropie de forma modernă a
termenului o întâlnim numai începând cu adoptarea
Regulamentelor Organice, fiind apoi dezvoltată în reformele lui
Alexandru Ioan Cuza[2]. Dacă însă în Regulamentele Organice se
regăsesc dispoziţii legate de anumite categorii de bunuri
domeniale (porturi, târguri, drumuri etc.), odată cu adoptarea Legii
de expropriaţiune pentru cauză de utilitate publică din 20 octombrie
1864 s-a utilizat în mod expres noţiunea de domeniu public,
făcându-se, totodată, şi delimitarea între domeniul public al
statului, respectiv cel judeţean şi cel local.
Reglementările se multiplică şi noţiunile dobândesc un plus de
claritate odată cu adoptările Constituţiilor din 1866, 1923, 1938. Pe
de o parte, se reglementează o formă de proprietate publică –
opusă celei private[3] –, pe de alta, sistemul regalian a fost înlocuit
cu cel
[1]
J. Morand-Deviller, op. cit., p. 16-17.
[2]
Pentru detalii, a se vedea A. Iorgovan, op. cit., nr. 290-294. [3] Constituţia
din 1938, bunăoară, după enumerarea de la art. 18 a unor categorii de bunuri
proprietate publică, utilizează şi formularea generică „toate bunurile care nu
sunt proprietate particulară”.
4 Dreptul administrativ al bunurilor
domenial[1], miza fiind regimul juridic al bogăţiilor subsolului, Legea

minelor din 1895 fiind astfel modificată sub acest aspect prin Consti
tuţia de la 1923. În fine, art. 16 alin. (3) din Constituţia din 1938
repre zintă un prim pas în drumul spre instituirea inalienabilităţii ca
principiu fundamental al proprietăţii publice: „Bunurile care fac
parte din dome niul public sunt administrate şi nu pot fi înstrăinate
decât după regulile şi după formele stabilite prin lege”. Se instituie
astfel regimul de drept
public (exorbitant) care guvernează bunurile domeniale. Ulterior,
odată cu adoptarea Constituţiei de la 1948 (şi apoi a celor de la
1952 şi 1964), noţiunea de domeniu public, aşa cum era ea cris
talizată în perioada interbelică, a devenit, în opinia civiliştilor,
desuetă, căci normele din Codul civil au rămas fără obiect, de
vreme ce Consti tuţiile în cauză nu mai reglementau această
noţiune; într-o opinie administrativistă însă, fenomenul proprietăţii
publice nu a dispărut, ci, dimpotrivă, a devenit atotcuprinzător,
având ca unic proprietar sta tul[2]. În realitate, adevărul este undeva
la mijloc: astfel, pe de o parte, proprietatea de stat avea instituit un
regim juridic unic, însă acesta era mai degrabă unul civil (fiind, de
altfel, forjat de doctrina de drept privat), dreptul de administraţie
directă (sau administrare opera tivă-directă) al întreprinderilor şi
instituţiilor de stat fiind considerat un drept real „de tip nou”,
dezmembrământ al proprietăţii de stat. Pe lângă acesta însă, timid
a început să îşi facă loc ideea exis tenţei şi a unui domeniu public,
respectiv a unui drept de administrare pentru domeniul public
(realizat în regim de drept public)[3], diferite de proprietatea de stat,
respectiv dreptul de administrare directă. Aces tea cuprindeau toate
bunurile destinate uzului public: drumurile publice, ţărmurile mării,
porturile naturale, spaţiul atmosferic etc. În fine, odată cu
adoptarea Constituţiei din 1991, reglementarea proprietăţii în
general revenind la normalitate, şi proprietatea publică a fost
repusă în matricea sa firească, stabilită înainte de 1948. Însă
Constituţia din 1991 reprezintă un pas înainte faţă de perioada inter
belică, pentru că, pe lângă stabilirea unor raporturi cu proprietatea
[1]
În acest sens, a se vedea şi A. Iorgovan, op. cit., nr. 301.
[2]
Ibidem, nr. 307.
[3]
Pentru detalii, a se vedea A. Iorgovan, Noţiunea de domeniu public şi
dreptul de administrare pentru uzul public, în R.R.D. nr. 12/1988, p. 14.
privată[1], respectiv a unor bunuri care aparţin exclusiv domeniului

public [art. 136 alin. (3)], stabileşte două principii de bază ale
proprie tăţii publice: acela că ele pot aparţine exclusiv statului şi
unităţilor administrativ-teritoriale [art. 136 alin. (2)], respectiv acela
că sunt inalienabile [art. 136 alin. (4)].
Secţiunea a 2-a. Terminologie

4. Etimologic, termenul de „domeniu” provine de la termenii latini
domus = casă, dominium = stăpânire, putere.
Atât în sistemul de drept francez, cât şi în dreptul nostru, au fost
utilizaţi o serie de termeni, sinonimi sau în strânsă legătură unii cu
alţii: domeniu public şi privat, domeniu administrativ, proprietate
publică şi privată, motiv pentru care mai întâi s-ar impune câteva
clarificări care să îi delimiteze.
În ceea ce priveşte raporturile dintre noţiunile de proprietate
publică şi domenialitate publică, acestea nu numai că nu se
confundă, dar nici nu se suprapun, măcar parţial. Astfel, aşa cum s-
a arătat[2], există o noţiune juridică de „proprietate publică”, aceasta
întrunind elementele caracteristice proprietăţii din dreptul privat. Ea
se completează şi se reformează în grade diverse prin
suprapunerea regimurilor de domenialitate publică şi privată, care,
de altfel, se pot succeda cu privire la acelaşi bun. Cu alte cuvinte,
am spune noi, prin domenialitate publică se înţelege ansamblul
regulilor exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, care
guvernează regimul bunurilor obiect al proprietăţii publice. Aşa cum
vom vedea[3], există şi o dome nialitate privată, căci bunurile aflate
în proprietatea privată a statului nu sunt supuse, întru totul,
regulilor dreptului comun: dimpotrivă, exis
tă numeroase reguli exorbitante, de drept administrativ, care guver
nează regimul juridic al bunurilor proprietate privată a statului şi uni
tăţilor administrativ-teritoriale, reguli care, privite în ansamblul lor,
formează domenialitatea privată.
[1]
Indicăm în acest sens prevederile art. 44, care reglementează condiţiile
pentru care un bun proprietate privată poate fi expropriat ori i se poate utiliza
subsolul în scop de interes public.
[2]
[3]
A se vedea infra, nr. 133.
Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care fac obiectul

proprietăţii publice. În ceea ce priveşte relaţia dintre domeniul
public şi domeniul administrativ, numeroşi autori exclud
sinonimia. Însă, dacă unii dintre aceştia consideră domeniul
administrativ ca fiind mai larg, cuprinzând atât bunurile proprietate
publică, dar şi pe cele pro
prietate privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale[1], alţii
consideră că ele sunt adiacente: domeniul public este compus din
bunurile afectate uzului public, cel administrativ cuprinde bunurile
afectate unui serviciu public[2]. În ceea ce ne priveşte, tindem să cre
dem că sinonimia ar fi cea mai potrivită (nu vedem nicio utilitate
prac tică a celor două distincţii), mai ales că vom încerca să
introducem şi un concept nou, acela de „circuit administrativ”.
Tot aici mai trebuie să arătăm că termenul de „domeniu” trebuie
asociat întotdeauna cu o persoană publică. Astfel, chiar dacă
particu larii au bunuri în proprietatea lor privată, pentru ansamblul
acestora este potrivit termenul de „patrimoniu”, căci cel de
„domeniu”, cel puţin în accepţiunea sa juridică contemporană, este
asociat cu o persoană publică.
În fine, ca o inovaţie, aşa cum am mai spus, vom introduce noţiu
nea de circuit administrativ. Astfel, tot aşa cum bunurile
proprietate particulară, atunci când circulă, formează circuitul civil
(sau comerţul, într-un limbaj juridic mai vechi), tot astfel bunurile
proprietate publică, în mişcarea lor, vor alcătui circuitul
administrativ. Căci ar fi o eroare grosieră – şi evitarea ei este
scopul primordial al acestui nou termen – o eventuală sinonimie
între clasica inalienabilitate – ca trăsătură esenţială a bunurilor
proprietate publică – şi o presupusă imutabilitate a acestora. Dar
asupra acestui subiect vom reveni în paragraful următor.
[1]
A se vedea E. Bălan, Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1998, p. 13.
[2]
G. Maroger, L’affectation à l’usage public des biens des patrimoines
admi nistratifs, Sirey, Paris, 1942, apud A. De Laubadère, Domanialité
publique, pro priété administrative et affectation, L.G.D.J., Paris, 1950, p. 5.
I. Teoria generală a proprietăţii publice 7 Secţiunea a 3-a. Reglementare
5. În primul rând, proprietatea publică are un fundament consti

tuţional: art. 136 alin. (2)-(4) din actuala lege fundamentală. Au
astfel rang constituţional trei idei în materia proprietăţii publice:
prima, că ea nu poate aparţine decât statului ori unităţilor
administrativ-terito riale; a doua, că anumite bunuri (în principal
resursele naţionale) fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice; în
fine, a treia, că bunurile domeniale sunt inalienabile, cu consecinţa
imposibilităţii creării dez membrămintelor civile, drepturile
reale/personale care pot fi consti tuite pe domeniul public fiind
dreptul de administrare, concesiunea, închirierea şi folosinţa
gratuită.
Principiile constituţionale ar trebui să fie reluate şi detaliate într-
o lege specială (cadru). Însă, dacă în dreptul francez există un Cod
al domeniului Statului încă din 1962, completat, în diferite domenii,
cu reglementări speciale, în dreptul nostru iniţial reglementarea-
cadru a fost mult mai nouă, dar şi substanţial mai succintă: este
vorba de Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică[1].
Având „impresionantul” număr de 27 de articole – dintre care 10
sunt dispo
ziţii tranzitorii şi finale –, legii-cadru i se alătură, tot ca „drept
general (comun)” în materia proprietăţii publice, şi Titlul VI din
Cartea a III-a a noului Cod civil (2011) – art. 858-875.
În prezent, prin intrarea în vigoare a Codului administrativ
(care a abrogat Legea nr. 213/1998 cu excepţia art. 6),
reglementarea a căpătat substanţă, cel puţin cantitativ:
Exercitarea dreptului de pro prietate publică şi privată a
statului sau a unităţilor administrativ teritoriale are ca
fundament legal art. 284 - art. 364 C. admin.
În fine, aceste reglementări de principiu se completează, în
opinia noastră, cu trei categorii de reglementări speciale:
a) pe de o parte, sunt diferite legi care reglementează o proble
matică anume, însă conţin dispoziţii referitoare la proprietatea
pu blică: Legea nr. 18/1991 a fondului funciar[2], Legea nr. 10/2001
pri vind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în
perioada
[1]
M. Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.
[2]
Republicată în M. Of. nr. 1 din 5 ianuarie 1998.
6 martie 1945 - 22 decembrie 1989[1], Legea nr. 215/2001 a admi

nistraţiei publice locale[2] sau, mai exact, atât cât a rămas
neabrogată din ea prin intrarea în vigoare a Codului administrativ:
anumite anexe şi art. 30-34, art. 55-551; art. 79 alin. (1), art. 88-90,
art. 99-991, art. 101-102 (care se abrogă la data desfăşurării
alegerilor pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale
care se organizează începând cu anul 2020);
b) apoi, sunt reglementările legale care au ca obiect o
problemă conexă domeniului public: Legea nr. 33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică[3], respectiv Legea nr.
255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică,
necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi
local[4]; Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice. Astfel, în
prezent sunt în vigoare în această materie Legea nr. 98/2016
privind achiziţiile publice[5], precum şi Legea nr. 99/2016 privind
achiziţiile sectoriale[6]; Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de
lucrări şi concesiunile de servicii[7] etc.;
c) în fine, o a treia grupare cuprinde reglementările care au ca
obiect o anumită categorie de bunuri domeniale: intră aici,
bunăoară, O.G. nr. 43/1997 privind regimul drumurilor[8], O.U.G. nr.
195/2005 privind protecţia mediului[9], Legea nr. 17/1990 privind
regimul juridic al apelor maritime interioare, al mării teritoriale, al
zonei contigue şi al zonei economice exclusive ale României[10],
Convenţia despre regimul navigaţiei pe Dunăre, semnată la
Belgrad la 18 august 1948[11], întregită de două anexe şi un
Protocol adiţional, Codul aerian
[1]
Republicată în M. Of. nr. 798 din 2 septembrie 2005.
[2]
Republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
[3]
Republicată în M. Of. nr. 472 din 5 iulie 2011.
[4]
M. Of. nr. 853 din 20 decembrie 2010.
[5]
M. Of. nr. 390 din 23 mai 2016.
[6]
M. Of. nr. 391 din 23 mai 2016.
[7]
M. Of. nr. 392 din 23 mai 2016.
[8]
Republicată în M. Of. nr. 237 din 29 iunie 1998.
[9]
M. Of. nr. 1196 din 30 decembrie 2005.
[10]
Republicată în M. Of. nr. 252 din 8 aprilie 2014.
[11]
Ratificată prin Decretul nr. 298/1948 şi publicată în M. Of. nr. 253 din 30
octombrie 1948.
civil[1], Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor

istorice[2], Legea nr. 123/2012 a energiei electrice şi a gazelor
naturale[3], Legea nr. 379/2003 privind regimul mormintelor şi
operelor comemorative de război[4]. Enumerarea este doar
exemplificativă şi ar putea continua[5].
Secţiunea a 4-a. Domeniul public

şi domeniul privat
6. Distincţie deja înrădăcinată adânc în doctrina şi practica judi
ciară a sistemelor romaniste de drept, ea îşi găseşte originile abia
în secolul al XIX-lea. Aşa cum am arătat anterior[6], iniţial, până în
secolul al XIX-lea, Statul avea un singur domeniu, eterogen. Abia
V. Proudhon, prin tratatul său apărut în 1834-1835, a consacrat
această distincţie, care s-a impus definitiv, în ciuda numeroaselor
critici pe care le-a generat.
§1. Interesul distincţiei

7. Aşa cum s-a arătat, nu există diferenţă de natură juridică între
proprietatea publică şi proprietatea privată, însă există diferenţe de
regim juridic, constând în condiţiile de exercitare a acestui drept [7].
Astfel, cu excepţiile pe care le vom arăta la momentul potrivit
(destul de numeroase), domeniul privat este guvernat de regulile
dreptului comun, iar litigiile privitoare la acestea vor fi soluţionate
de instanţele de drept comun (civil), în vreme ce domeniul public
este guvernat de regulile de drept public (administrativ), litigiile
relative la acesta fiind de competenţa instanţelor de contencios
administrativ[8]. Aceeaşi este şi concepţia Legii nr. 213/1998, care,
la art. 5 alin. (2), mai înainte de
[1]
O.G. nr. 29/1997 privind Codul aerian civil a fost republicată în M. Of. nr.
45 din 26 ianuarie 2001.
[2]
Republicată în M. Of. nr. 938 din 20 noiembrie 2006.
[3]
M. Of. nr. 485 din 16 iulie 2012.
[4]
M. Of. nr. 700 din 7 octombrie 2003.
[5]
O înşiruire mult mai lungă de acte normative am evidenţiat-o în capitolul
dedicat regimurilor domeniale (infra, nr. 68-82).
[6]
A se vedea supra, nr. 2.
[7]
J.Fr. Poli, Droit administratif des biens, Ellipses, Paris, 2003, p.
10. [8] A se vedea şi Y. Gaudemet, op. cit., p. 36.
abrogarea sa prin Legea nr. 71/2011, a stipulat că „dreptul de

proprietate privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale
asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de
drept comun, dacă legea nu dispune altfel”. De asemenea, art. 23
din această lege prevedea că „litigiile cu privire la delimitarea
domeniului public al statului, judeţelor, comunelor, oraşelor sau al
municipiilor sunt de competenţa instanţelor de contencios
administrativ”. În pre
zent, textul este abrogat prin Codul administrativ, care nu cuprinde
o menţiune generală despre soluţionarea litigiilor, însă aceeaşi
distinc ţie se poate face în prezent pornind de la prevederile
aplicabile ale Legii contenciosului administrativ (care leagă
contractul administrativ doar de domeniul public, nu şi de cel
privat).
În plus, distincţia domeniu public - domeniu privat este utilă, pe
de o parte, pentru că legitimează folosirea prerogativelor de putere
publică pentru gestiunea bunurilor domeniale, iar, pe de altă parte,
ea are şi o funcţie pedagogică, permiţând mai multe clasificări
decât un regim unic, eterogen[1].
§2. Criteriile distincţiei

8. Istoric, primul criteriu propus a fost natura bunurilor. S-a
arătat, astfel, că există unele bunuri care, prin însăşi natura lor,
sunt afară din comerţ, neputând face obiectul unui drept de
proprietate privată[2]. Criticată încă la începutul secolului al XX-lea
(G. Jèze), arătându-se că domenialitatea nu poate rezulta din
natura unui bun, ci din afectaţiunea pe care a primit-o, fiind evident
că şi un drum ori un râu poate fi proprietate privată[3], cu atât mai
puţin acest criteriu ar putea fi exact astăzi, când serviciile publice
au dobândit o amploare fără precedent[4].
Teoria proprietăţii de afectaţiune a avut cel mai puternic impact şi
furnizează şi astăzi principalul criteriu de distincţie între cele două
tipuri de proprietate: domenialitatea publică se fundamentează pe
[1]
J. Morand-Deviller, op. cit., p. 18.
[2]
V. Proudhon, apud Y. Gaudemet, op. cit., p. 36.
[3]
Ibidem.
[4]
Astfel, un mijloc de transport în comun, o conductă de gaze sau apă pot
forma obiectul atât al unui drept de proprietate publică, cât şi al proprietăţii
private.
afectaţiunea bunului unei utilităţi publice. Aceasta a fost şi viziunea

Legii nr. 213/1998, care, la art. 1, în varianta sa dinainte de
abrogarea recentă, a stabilit că dreptul de proprietate publică se
exercită „(...) asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor,
sunt de uz sau de interes public [subl. ns.]”. Acest criteriu însă va
fi analizat pe larg în capitolul următor[1].
§3. Relativitatea distincţiei
9. Cele două domenii – public şi privat – nu sunt două blocuri
monolitice vecine, clasificarea fiind, aşa cum a arătat-o şi M.
Hauriou[2], „mai degrabă graduală, existând o scală de domenia
litate, fiecare bun avându-şi locul său bine determinat, în funcţie de
gradul de domenialitate publică şi privată care îl marchează”. Astfel,
având în vedere că inalienabilitatea este în primul rând o regulă de
protecţie a afectaţiunii, vom constata că ea există doar atât timp cât
există şi afectaţiunea. Prin urmare, un anumit bun, privit ca materie,
este alienabil, din punct de vedere teoretic, dar condiţionat de înlătu
rarea regulii inalienabilităţii. În consecinţă, dintr-o anumită perspecti
vă, s-ar putea susţine că un anumit bun este cu atât mai dificil de
înstrăinat, cu cât actul care îi instituie inalienabilitatea poate fi desfi
inţat/modificat mai greu (sau după o procedură mai complicată).
Astfel, vom ajunge la concluzia că bunurile prevăzute de art. 136
alin. (3) din Constituţie sunt cel mai greu alienabile, căci ele nu ar
putea fi înstrăinate decât după modificarea Constituţiei. Apoi,
bunurile determinate ca aparţinând domeniului public prin legi
organice, respectiv ordinare, ocupă următoarele locuri pe scara
inalienabilităţii (alienabilităţii condiţionate), căci numai prin
modificarea legii ele pot fi sustrase regimului domenial. Urmează
dependinţele domeniale inventariate ca atare prin hotărâri de
Guvern, de consiliu judeţean respectiv consiliu local.
Trecem apoi graniţa – destul de fragilă, dar perceptibilă – spre
domeniul privat. Înţeles în sens larg, el reprezintă totalitatea
bunurilor alienabile ca principiu (obiect al circuitului civil, indiferent
că aparţin
[1]
A se vedea infra, nr. 16-18. Aşa cum se va vedea, el a fost completat cu
alte criterii subsidiare, cum ar fi cel al amenajamentului special, al accesoriului
util etc. [2] Apud J. Morand-Deviller, op. cit., p. 17.
particularilor ori autorităţilor publice), dar cu privire la care există un

interes public: fie fac parte din patrimoniul cultural naţional, fie sunt
afectate unui serviciu public. Vom observa că alienabilitatea este
îngreunată, fie prin instituirea unor drepturi de preemţiune în
favoarea administraţiei[1], fie prin obligarea noului proprietar la
menţinerea afec
taţiunii de utilitate publică[2]. Iată deci că anumite caracteristici speci
fice bunurilor proprietate publică se regăsesc şi dincolo de graniţa
cu domeniul privat: astfel, pe bună dreptate toate bunurile pot fi
incluse într-o scală unică a (in)alienabilităţii.
Capitolul al II-lea. Criteriile de domenialitate
10. În doctrina română au existat prea puţine preocupări în

sensul unei teorii analitice cu privire la criteriile de domenialitate[3].
Vom încerca, prin urmare, să raportăm criteriile semnalate în
doctrina fran ceză la realităţile legislative şi jurisprudenţiale de la
noi. Se pot distin ge, astfel, pe de o parte, unele criterii materiale,
dintre care două ar putea fi considerate „principale” – titlul
(Secţiunea 1) şi afectaţiunea (Secţiunea a 2-a), în vreme ce alte
trei ar avea o importanţă secun dară (Secţiunea a 3-a), după care
un bun poate fi încadrat în domeniul public. Pe de altă parte,
trebuie să discutăm şi despre un criteriu formal – determinarea
legii sau clasarea prin act administrativ (Sec ţiunea a 4-a).
[1]
Pentru detalii şi exemplificări, a se vedea infra, nr. 108.
[2]
Este cazul imobilelor retrocedate în temeiul art. 16 din Legea nr. 10/2001,
cu privire la care noul proprietar are obligaţia de a menţine afectaţiunea timp de
3 sau, după caz, 5 ani de la data comunicării dispoziţiei sau deciziei de
retrocedare.
[3]
Mai exact, după cunoştinţele noastre, în ultimii ani s-a scris un singur
articol: R.A. Rizoiu, Unele consideraţii asupra condiţiei juridice a domeniului
public şi criteriilor de domenialitate, în Dreptul nr. 9/2001, p. 58-81.
Secţiunea 1. Titlul (proprietatea

unei persoane publice)
11. Dacă în sistemul francez acest criteriu a stârnit numeroase
discuţii[1], în doctrina noastră, autorii par a se fi resemnat cu
dispoziţia de la art. 136 alin. (2) din Constituţie, potrivit căreia
„Proprietatea publică (…) aparţine statului sau unităţilor
administrativ-teritoriale”, text care pare a simplifica la maximum
problema: nu numai că titularul dreptului de proprietate publică
este o persoană publică, dar acesta este expres arătat: statul sau
dezmembrămintele sale teritoriale. Aşa cum vom vedea în cele
ce urmează însă, textul constituţional, care are indubitabil meritul
simplităţii, nu ne scuteşte de orice discuţii.
În orice caz, din această prevedere a legii fundamentale, corobo
rată cu prevederile legale aplicabile, putem deduce cel puţin patru
concluzii: că nici persoanele private (§1) nici cele publice altele
decât statul şi unităţile administrativ-teritoriale (§2) nu pot fi titulare
ale proprietăţii publice; că aceasta este, ca natură juridică, un
veritabil drept de proprietate (§3) şi, în fine, că proprietatea publică
nu poate exista în lipsa unui titlu de dobândire valabil (§4).
§1. Persoanele private nu pot dispune de un domeniu public

12. Concluzia ar fi în afara oricărei discuţii, chiar şi în lipsa
prevederii de la art. 136 alin. (2) din Constituţie. Totuşi, două proble
me s-ar putea ridica, cu privire la două situaţii speciale:
A. Concesiune şi domenialitate. O primă întrebare ar fi aceea
cu privire la dreptul pe care îl are concesionarul asupra bunurilor
pe care le utilizează în prestarea unui serviciu public. Şi la noi,
situaţia este aproape identică cu cea din sistemul francez, art. 52
din O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune
de bunuri proprietate publică, respectiv art. 324 alin. (5) C. admin.
prevăzând două categorii de bunuri: de retur, care la încetarea
contractului revin de plin drept, gratuit şi libere de orice sarcini
concedentului (1), res
pectiv bunuri proprii, care sunt şi rămân proprietatea
concesionarului
[1]
Pe larg, a se vedea J. Morand-Deviller, op. cit., p. 22-29; Y. Gaudemet,
op. cit., p. 47 şi urm.
la finele contractului (2). Între acestea însă poate exista şi o

categorie de bunuri oarecum intermediară, bunuri de preluare,
care, potrivit unei clauze exprese din contract (în măsura în care
ea există), la finalul acestuia pot reveni concedentului, dacă îşi
manifestă opţiunea în acest sens, dar contra unui preţ, evident
rezidual (3). Dintre aces
tea, numai bunurile din prima categorie pot fi proprietate publică
atâta timp cât contractul este în derulare, iar asupra acestora
concesionarul nu are decât un drept de folosinţă. Celelalte două
categorii sunt bunuri ale concesionarului pe durata executării
contractului, deci sunt pro
prietate privată, chiar dacă acesta le-a afectat prestării serviciului
public. În plus, bunurile de preluare, în situaţia în care concedentul
îşi manifestă, la finele contractului, intenţia de a le achiziţiona, vor
intra mai întâi în proprietatea privată a acestuia şi abia apoi, în
urma unui eventual act de clasare a lor, vor trece în domeniul
public.
B. Coproprietate şi domenialitate. Punctual, întrebarea care s-
a ridicat în doctrina franceză a fost următoarea: este posibil ca unul
şi acelaşi bun să fie supus atât regimului de coproprietate, cât şi
celui de domenialitate? Şi problema avea, evident, o puternică
consecinţă
practică în situaţia unui imobil cu mai multe apartamente. Consiliul
de Stat francez a decis că cele două regimuri sunt incompatibile
(nu se poate concepe ca unul şi acelaşi bun să fie, totodată,
afectat şi neafectat unei utilităţi publice, alienabil şi inalienabil etc.)
[1]
. Mai mult, cel care prevalează va fi regimul coproprietăţii,
argumentul decisiv fiind în sensul că acesta este stabilit prin lege,
pe când regimul domenial este jurisprudenţial. În consecinţă,
singura concluzie care se poate trage este că apartamentul aflat în
proprietatea statului, împreună cu accesoriile sale (spaţiile
comune), intră în domeniul privat al acestuia, chiar dacă este
afectat unei utilităţi publice. Dincolo de critica majoră care i s-ar
putea aduce – deşi afectat, acest bun este alienabil –, această
soluţie nu este viabilă în sistemul nostru, din cel puţin două puncte
de vedere:
(i) regimul coproprietăţii este stabilit prin lege organică (art.
631- 686 C. civ.), în vreme ce regimul domenial are fundament
constituţio nal [art. 136 alin. (2)-(4) din Constituţie]. Prin urmare,
dacă ar fi să
[1]
Pe larg, a se vedea jurisprudenţa citată în Y. Gaudemet, op. cit., p. 48
sau J. Morand-Deviller, op. cit., p. 24.
ţinem cont de criteriul forţei juridice a izvorului de drept, regimul

domenial ar trebui să prevaleze;
(ii) mai mult, există categorii de bunuri (de exemplu, locuinţele
sociale, clădirile în care îşi desfăşoară activitatea instituţiile publice
de interes local, cum ar fi teatre, biblioteci, muzee etc.) declarate
expres a fi în proprietatea publică a comunelor sau a oraşelor (pct.
III subpct. 5 şi 6 din Anexa la Legea nr. 213/1998, respectiv pct. 5
şi 6 din Anexa nr. 4 din Codul administrativ). Mărul discordiei pare
a fi reprezentat de spaţiile comune (căi de acces, subsol, spaţii cu
altă
destinaţie) din imobilul cu mai multe apartamente şi problema pare
un cerc vicios: dacă aplicăm regula accesoriului, vom susţine că şi
aces te spaţii sunt în proprietate publică, deci afectate unei utilităţi
publice; dacă este aşa, atunci aceste bunuri fie nu mai sunt în
coproprietate, ci în proprietatea exclusivă a comunei (lucru negat
de realitatea practică, dovedindu-se contrariul prin simpla
consultare a cărţilor funciare individuale ale imobilelor în cauză), fie
vom admite drepturi concurente de natură diferită (publică sau
privată) asupra acestor bunuri accesorii (lucru iarăşi discutabil la
prima vedere, căci s-ar
susţine că acelaşi bun este, totodată, alienabil şi inalienabil). O
soluţie în afara oricărei critici nu pare a se întrezări. Cea mai
judicioasă dintre toate, credem noi, ar fi cea care ar porni de la
urmă toarele constatări:
– regula accesorium sequitur principale nu se aplică în mod
necesar la afectaţiune. Aşa cum vom arăta[1], accesoriului i se
aplică regulile domenialităţii numai dacă este indispensabil sau util
unei alte dependinţe domeniale;
– elementul central al domenialităţii – uneori acesta fiind sin
gurul perceput în practică – este inalienabilitatea. Or, în materie
de coproprietate forţată, bunul accesoriu, el însuşi, este faptic
inalie nabil, chiar dacă nu este vorba de domeniul public. Ceea ce
se înstrăinează odată cu bunul principal este cota-parte din acest
accesoriu – bun incorporal, abstract –, or, se poate admite ca o anu
mită cotă să fie inalienabilă, iar celelalte alienabile.
Astfel privite lucrurile, vom putea ajunge la următoarea
concluzie, nuanţată, dar rezonabilă:
[1]
a) în situaţia în care bunul proprietate publică este dat în

utilizare privativă[1] (locuinţă socială), nu există niciun
inconvenient practic: această locuinţă este afectată unei utilităţi
publice, însă beneficiarul dreptului de închiriere îl foloseşte în
interesul său privat, întocmai ca ceilalţi coproprietari din imobil.
Regimul coproprietăţii nu este afectat în niciun fel, iar calea de
acces poate fi considerată în (co)proprietate privată, regimul
domenial neaplicându-se decât strict la apartamentul în cauză;
b) dacă bunul proprietate publică este afectat unei folosinţe
colective (dispensar, bibliotecă etc.), credem că spaţiile comune,
altele decât căile de acces, vor fi în proprietate privată[2]; căile de
acces, în plus, vor fi afectate de o servitute administrativă de
trecere în favoarea serviciului public respectiv[3].
§2. Persoanele publice, altele decât statul şi dezmembră

mintele sale teritoriale, nu pot dispune nici ele de proprietate
publică
13. Tradiţional, atât în sistemul francez, cât şi în cel român,
aceste persoane publice se numesc stabilimente publice[4]: ar intra
aici biblio teci, spitale, teatre etc. Legislaţia noastră postcomunistă
vorbeşte însă de „instituţii publice”. Acestora li s-ar putea alătura,
în acelaşi context, şi regiile autonome şi societăţile comerciale cu
capital integral de stat.
Dacă jurisprudenţa franceză a admis ideea de proprietate
publică în patrimoniul stabilimentelor publice (mai întâi Curtea de
Casaţie şi
[1]
Pe larg despre utilizările privative şi colective, a se vedea infra, nr. 88-
101. [2] Nu este de conceput, de pildă, ca un spaţiu accesoriu să fie deopotrivă
utilizat de o bibliotecă sau de un dispensar ca depozit public şi, totodată, de
locatari în interesul lor privat.
[3]
A susţine că este vorba de o servitute civilă de trecere în favoarea aparta
mentului proprietate publică ar avea ca argument împotrivă principiul nemine
res sua servit.
[4]
Pe larg, pentru dreptul francez, a se vedea G. Vedel, Droit administratif,
3e éd., P.U.F., Paris, 1973, p. 729 şi urm., iar pentru dreptul nostru interbelic,
P. Negulescu, Tratat de drept administrativ român, vol. I, ed. a 2-a, Tipografia
Gutenberg, Joseph Göbl, Bucureşti, 1906, p. 49 şi urm.
apoi Consiliul de Stat)[1], în sistemul nostru, atât timp cât există dis
poziţia constituţională de la art. 136 alin. (2), o asemenea susţinere
ar fi imposibilă. Totuşi, dispoziţia în cauză pare a fi o eroare, impu
nându-se modificarea acestui text. De remarcat că niciun autor de
drept administrativ nu a sesizat inconvenientele pe care le ridică în
practică această prevedere[2]. Astfel, toate bunurile mobile sau imo
bile aflate în proprietatea stabilimentelor publice – universităţi,
teatre, şcoli, muzee, spitale – sau chiar a autorităţilor publice cu
personalitate juridică – ministere, prefecturi etc. – şi afectate fără
nicio îndoială prestării unui serviciu public sunt proprietate privată.
Asemenea bunuri evident există[3], însă ideea unor bunuri private
afectate unei utilităţi publice, chiar dacă este consacrată legislativ
atât direct[4], cât
[1]
Pe larg, a se vedea Y. Gaudemet, op. cit., p. 50; J. Morand-Deviller, op.
cit., p. 29.
[2]
Prof. A. Iorgovan a explicat însă în tratatul său (A. Iorgovan, Tratat…, op.
cit., nr. 315, nota 2 de la subsolul p. 166) care a fost raţiunea adoptării acestei
dispoziţii. Astfel, amendamentului propus de senatorul N. Cajal, care susţinea
necesitatea recunoaşterii unui drept de proprietate publică şi în favoarea
Academiei Române (al cărei patrimoniu trebuie ocrotit), Comisia de redactare a
proiectului de Constituţie, prin M. Constantinescu, s-a opus, arătând că de
această
protecţie patrimoniul în cauză poate beneficia şi dacă este declarat ca
aparţinând domeniului public al statului, iar printr-o lege specială Academia
dobândeşte un drept de administrare. Însă a recunoaşte, pornind de la
Academie, un drept de proprietate publică şi în favoarea altor subiecte de drept
înseamnă „a-l pulveriza”, „practic o ştergere faţă de domeniul privat”. Tocmai
de aceea, conchide prof. Iorgovan, Comisia de redactare a proiectului de
Constituţie a mers pe soluţia „clasică”, „verificată de istorie”, a împărţirii
domeniului public în cel naţional şi cel local, instituţiile publice fiind astfel
înlăturate din această clasificare. Soluţia ni se pare cel puţin discutabilă, căci s-
ar putea ca instituţiile publice să dobândească printr-o modalitate oarecare un
bun imobil în proprietate (căci nimeni nu le neagă
personalitatea juridică), iar dacă acesta devine indispensabil interesului public,
fiind afectat serviciului public prestat de instituţia publică în cauză, este totuşi
lipsit de protecţia regulii inalienabilităţii, căci, aparţinând unui alt subiect de
drept decât celor prevăzute expres de art. 136 alin. (2) din Constituţie, prin
esenţa lui este alienabil, fiind în circuitul civil.
[3]
Bineînţeles, nu este vorba de totalitatea patrimoniului acestor instituţii,
căci o bună parte dintre bunuri sunt date doar în administrare, în temeiul art.
12 din Legea nr. 213/1998 (înainte de abrogarea sa) ori al prevederilor art.
867-870 C. civ., după intrarea acestuia în vigoare.
[4]
Astfel, potrivit pct. I subpct. 29 din Anexa la Legea nr. 213/1998, respectiv
pct. 30 din Anexa nr. 2 la Codul administrativ - sunt proprietate publică
„terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul,
Preşedinţia, Guvernul, ministerele (...), instanţele judecătoreşti şi parchetele de
pe lângă acestea (...),
şi indirect[1], este criticabilă deopotrivă teoretic şi practic. Teoretic,

pentru că aduce o atingere serioasă ecuaţiei simple: proprietate
afectată utilităţii publice = proprietate publică; proprietate
neafectată utilităţii publice = proprietate privată. Astfel, dacă
admitem acest melanj, „proprietate privată afectată unei utilităţi
publice”, singurul criteriu de distincţie între cele două domenii ar fi
pur formal: deter minarea legii sau a altor acte administrative, ceea
ce nu ar fi tocmai de dorit, mai ales că nu întotdeauna există un act
formal de clasare. Mai periculoasă însă ar fi repercusiunea practică
pe care ar avea-o această calificare mixtă: vom fi în prezenţa unor
bunuri alienabile şi sesizabile. Să ne imaginăm, astfel, clădirea
(sau o parte din ea) a unei instituţii a prefectului, vândută fraudulos
de către un fost prefect dat în urmărire generală; instrumentarul
unui spital executat silit prin vân zare la licitaţie publică de către
creditori etc. Este un tablou destul de sumbru, dar posibil din punct
de vedere teoretic, atâta vreme cât
bunurile nu se află sub protecţia regulilor domenialităţii publice.
Revenind la comparaţia cu situaţia bunurilor proprii ale concesio
narului, pe care, într-o oarecare măsură, el însuşi le-a afectat
prestării serviciului public concedat, vom constata că acestea sunt
alienabile. În mod normal însă, concesionarul nu le va înstrăina
dacă ele nu pot fi înlocuite şi prin aceasta el pune în pericol
continuitatea serviciului public. În cazul unei eventuale înstrăinări,
sancţiunea nu va fi aplicată actului, ci persoanei concesionarului
(daune-interese). Evident că aceleaşi sancţiuni ar putea fi aplicate
persoanelor direct culpabile şi în exemplele mai sus evocate, însă
domenialitatea presupune reguli protectoare mai degrabă
preventive decât represive.
precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii extrabuge

tare, care constituie proprietatea privată a acestora (subl. ns.)”. [1] Art. 52 din
O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri
proprietate publică, respectiv art. 324 C. admin. se referă, aşa cum am mai
arătat, la două categorii de bunuri: de retur şi proprii, la care se poate adăuga o
a treia categorie, cele de preluare. În ceea ce priveşte ultimele două categorii,
pe de o parte, din chiar dispoziţiile arătate rezultă clar că sunt ale
concesionarului – cel puţin atât timp cât contractul este în derulare; pe de alta,
că el le utilizează în prestarea serviciului public care i-a fost încredinţat, deci
că, într-o oarecare măsură, aceste bunuri sunt afectate unei utilităţi publice. În
această ultimă situaţie însă, aşa cum vom arăta, nu apar inconvenientele
practice pe care le vom prezen ta în continuare.
Este o problemă pe care noi am lansat-o doar, fără a avea pre

tenţia de a fi găsit şi o soluţie în afara oricărei critici.
§3. Statul şi unităţile administrativ-teritoriale dispun de un

veritabil drept de proprietate asupra bunurilor din domeniul
public
14. Dacă în prezent formularea art. 136 alin. (1) din Constituţie:
„Proprietatea este publică sau privată” nu lasă nicio urmă de
îndoială cu privire la justeţea afirmaţiei de mai sus, până în secolul
al XIX-lea, ideea majoritară a fost în sensul că bunurile domeniale
nu pot face obiectul unui drept de proprietate. Şi asta, pentru
simplul motiv că ipoteticul lor proprietar – Statul – nu are nici usus
(căci bunurile sunt utilizate de toţi oamenii, în comun, iar nu de
Stat), nici fructus (căci aceste bunuri sunt neproductive), nici
abusus (pentru că ele sunt inalienabile). Mai mult, Proudhon arată
în tratatul său[1] că ideea de proprietate trebuie respinsă, întrucât
proprietatea este esenţialmente exclusivă. În fine, Jèze şi Duguit
mai arată că un drept de proprietate ar fi, de altfel, şi inutil,
existenţa acestuia neavând nicio consecinţă practică[2].
Începând însă cu M. Hauriou, doctrina şi apoi jurisprudenţa fran
ceză au adoptat concepţia opusă, care astăzi, aşa cum am văzut,
este consacrată şi legislativ. S-au adus astfel două categorii de
argu mente[3]:
a) pe de o parte, proprietatea publică nu este străină întru totul de
cele trei atribute clasice ale proprietăţii private, mai ales că, între
timp, domeniul cunoscuse o expansiune fără precedent, dată fiind
dezvol tarea remarcabilă a serviciilor publice; astfel, Statul exercită
în mod direct usus asupra bunurilor domeniale folosite pentru
prestarea acestora; fructus, de asemenea, există (este cazul,
bunăoară, al rede venţelor obţinute din concesionarea bunurilor
proprietate publică); în fine, inalienabilitatea dovedeşte mai
degrabă proprietatea, căci ea ar fi inutilă dacă Statul nu ar fi
proprietar. Mai mult, este greu de admis
[1]
Apud Y. Gaudemet, op. cit., p. 16.
[2]
Apud J. Morand-Deviller, op. cit., p. 26.
[3]
Pe larg, a se vedea Y. Gaudemet, op. cit., p. 18 şi urm.
că dezafectarea – care precede şi permite înstrăinarea – ar crea un

drept de proprietate care nu a preexistat. În plus, am adăuga noi,
oare dreptul de a afecta şi a dezafecta bunul nu reprezintă un
atribut al dreptului de proprietate publică, făcând parte din
dispoziţia juridică
asupra bunului?;
b) pe de altă parte, noţiunea de proprietate publică este utilă,
întru cât obligaţia de întreţinere, răspunderea pentru prejudiciile
cauzate de bunurile domeniale nu pot aparţine decât proprietarului.
Aşadar, proprietatea publică (sau administrativă, cum o numea,
la începutul secolului, Maurice Hauriou) presupune, mai întâi, prero
gative similare celor din dreptul privat, peste care se suprapun însă
o serie de reguli necunoscute proprietăţii ordinare: inalienabilitatea
şi imprescriptibilitatea, beneficiul unor servituţi administrative,
delimi tarea de fondurile vecine nu prin grăniţuire, ci prin aliniament,
etc., reguli care, împreună, formează regimul domenial.
Fiind, totuşi, un drept de proprietate, ea se bucură şi de
protecţie constituţională. De altfel, această idee este consacrată
expres în cuprinsul art. 136 alin. (2) din Constituţie: „Proprietatea
publică este garantată şi ocrotită prin lege (…)”.
§4. Proprietatea publică nu poate exista în lipsa unui titlu

de dobândire valabil
15. Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, „Fac parte din
domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administra tiv-
teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945 -
22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în
temeiul unui titlu valabil [subl. ns.], cu respectarea Constituţiei, a
tratatelor internaţionale la care România era parte şi a legilor în
vigoare la data preluării lor de către stat”, iar potrivit alin. (2),
„Bunurile preluate de stat fără un titlu valabil, inclusiv cele obţinute
prin vicierea consimţământului, pot fi revendicate de foştii
proprietari sau de suc
cesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de
reparaţie”. În fine, potrivit art. 858 C. civ., „Proprietatea publică
este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau
prin declaraţia legii, sunt de
uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul

dintre modurile prevăzute de lege [subl. ns.]”.
Din aceste texte legale rezultă în mod indubitabil că proprietatea
publică nu poate exista în lipsa unui titlu valabil, adică a unui mod
de dobândire a proprietăţii prevăzut de lege. Altfel spus, nu este
suficient ca un bun să fie afectat unei utilităţi publice pentru a face
parte din domeniul public, este necesar ca titularul său să poată
justifica şi dobândirea sa într-o modalitate legală: deci viciul de
care prin ipoteză
ar suferi titlul statului sau al unei unităţi administrativ-teritoriale nu
poate fi acoperit prin ideea de afectaţiune, respectiv inalienabilitate.
Un raţionament logic trebuie să se deruleze astfel: un bun este
inalie nabil fiindcă este domenial şi este domenial întrucât a fost
dobândit printr-un titlu valabil de către titularul său, raţionamentul
invers (un bun este afectat unei utilităţi publice, deci este
inalienabil, prin urmare, nu poate fi dobândit de cel care îl
revendică, chiar dacă titlul statului este nevalabil) fiind fără îndoială
greşit.
Amintind aceste texte legale, nu dorim să intrăm în problematica
bunurilor imobile preluate în mod abuziv de stat în perioada 1945-
1989: având o jurisprudenţă masivă (revendicarea imobilelor
naţionalizate) care a trecut prin diverse momente de cotitură în
funcţie de diferitele reglementări adoptate, respectiv de hotărârile
C.E.D.O. pronunţate împotriva României[1], ea depăşeşte
problematica strictă a domeniului public. Însă, observând cele
două texte legale indicate mai sus, vom formula în continuare
câteva observaţii proprii:
a) dacă prevederea din Legea nr. 213/1998 vizează în mod spe cial
problematica retrocedărilor, Codul civil pare a se detaşa de ea,
stabilind un principiu abstract, aplicabil oricărei situaţii în care titlul
statului ori al unităţii administrativ-teritoriale nu este valabil
(nulitatea ori rezoluţiunea contractului de vânzare-cumpărare prin
care bunul a
[1]
Pentru o analiză deosebit de interesantă a acestei probleme, a se vedea
şi hotărârea în cauza Păduraru c. României (2005) a Curţii de la Strasbourg,
precum şi Decizia nr. 33/2008 a Înaltei Curţi de casaţie şi Justiţie, Secţiile
Unite, referitoare la recursul în interesul legii privind admisibilitatea acţiunilor
întemeiate pe dispo
ziţiile dreptului comun având ca obiect revendicarea imobilelor preluate în mod
abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, acţiuni formulate după
intrarea în vigoare a Legii nr. 10/2001 (M. Of. nr. 108 din 23 februarie 2009).
fost dobândit de administraţie, revocarea ori caducitatea testamen

tului, revocarea donaţiei etc.);
b) aplicată strict, prevederea de la art. 858 C. civ. ar putea
condu ce la consecinţe periculoase pentru interesul public: să ne
imaginăm, de pildă, situaţia unui teren vândut de către un
particular administra ţiei, care, ulterior, a edificat pe acesta un drum
(sau orice alt obiectiv de utilitate publică). Aplicarea fără rezerve a
principiului restitutio in integrum ar determina bulversarea
funcţionării unui serviciu public (cel rutier, bunăoară). Pentru a
limita consecinţele nefaste ale acestei stări de fapt (care nu pot fi
evitate întotdeauna decât prin declanşarea şi finalizarea procedurii
exproprierii pentru cauză de utilitate publică), credem că o soluţie
ar fi invocarea, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile, a principiului
error communis facit ius: eroarea comună, în care s-ar fi putut afla
şi administraţia, reprezintă izvorul (modul de dobândire a)
proprietăţii publice. Pentru aceasta însă, este necesar ca
colectivitatea publică să fi dobândit bunul cu titlu oneros;
c) în aceeaşi ordine de idei probabil, Legea nr. 10/2001 a
exceptat de la restituirea în natură anumite imobile afectate unui
interes public. Astfel, potrivit art. 10 alin. (2) din lege, „În cazul în
care pe terenurile preluate în mod abuziv s-au edificat noi
construcţii autorizate, persoa
na îndreptăţită va obţine restituirea în natură a părţii de teren
rămase liberă, iar pentru suprafaţa ocupată de construcţii noi, cea
afectată servituţilor legale, spaţiilor verzi, aşa cum au fost
stabilite prin art. 3 lit. a)-f) din Legea nr. 24/2007 privind
reglementarea şi administrarea spaţiilor verzi din intravilanul
localităţilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
precum şi altor amenajări de utilitate publi
că ale localităţilor urbane şi rurale măsurile reparatorii se sta
bilesc în echivalent. [subl. ns.]”.
O prevedere similară este cuprinsă şi în art. 11 alin. (3) din
lege[1]; iată deci o situaţie în care legiuitorul, ţinând seama şi de
condiţiile istorice în care a avut loc preluarea, a stabilit că afectarea
acestuia utilităţii publice acoperă viciul titlului statului. Nu este însă
şi singura: astfel, din interpretarea per a contrario a alin. (2) al art.
6 din Legea
[1]
Pentru un comentariu amplu al acestei situaţii, a se vedea Ov. Podaru,
Afectaţiunea – cauză de inadmisibilitate a acţiunii în revendicare a imobilelor
preluate în mod abuziv de către statul comunist?, în Studia Iurisprudentia nr.
4/2010, accesibil la http://studia.law.ubbcluj.ro.
nr. 213/1998 rezultă că foştii proprietari ai imobilelor preluate în

mod abuziv nu le pot revendica dacă acestea fac obiectul unei legi
speciale de reparaţie; or, Legea nr. 10/2001 incluzându-se într-o
asemenea categorie, bunurile imobile care intră sub incidenţa ei şi
pentru care nu s-a formulat notificare în temeiul art. 22 din lege,
cum nu ar mai putea fi revendicate nici pe dreptul comun, rămân în
proprietatea (publică ori privată) a statului ori unităţilor
administrativ-teritoriale, care astfel îşi fac un titlu în mod indirect,
din imposibilitatea de revendicare a acestora de către fostul
proprietar;
d) în fine, analizând cele două texte legale din perspectiva imobi
lelor naţionalizate, vom observa şi o altă diferenţă faţă de cea
semna lată mai sus: Codul civil instituie, pe de o parte, în mod ferm
condiţia titlului valabil pentru ca bunul să poată face parte din
domeniul public (dar şi privat) al statului sau unităţilor administrativ
teritoriale [art. 858 şi art. 859 alin. (2)], iar, pe de altă parte,
reglementează în mod expres acţiunea în revendicare (art. 563-
566). Ne întrebăm dacă nu cumva, din momentul intrării în vigoare
a Codului civil, nu s-a deschis o Cutie a Pandorei cu privire la
imobilele preluate în mod abuziv de către Statul Român în
perioada 1945-1989, în măsura în care acestea se mai află în
posesia autorităţilor[1]: astfel, s-ar putea susţine că, de la 1
octombrie 2011, Codul civil, care este de imediată aplicare, nu mai
permite existenţa valabilă în patrimoniile publice a unor bunuri care
nu au fost dobândite în mod legal de către autorităţi, creându-se
astfel premisa revendicării lor de către foştii proprietari.
Secţiunea a 2-a. Afectaţiunea (bunul să fie

afectat unei cauze de utilitate publică)
16. Pentru ca unui bun aflat în patrimoniul general al statului sau
al unităţilor administrativ-teritoriale să i se aplice regimul domenial,
el trebuie să fie afectat unei utilităţi publice. Aceeaşi concepţie a
adoptat-o şi Legea nr. 213/1998, precum şi Codul administrativ
[1]
Nu este exclus însă ca teoria să se aplice şi imobilelor vândute unor terţi,
având în vedere că, pe de o parte, art. 566 alin. (1) C. civ. 2011 instituie posibili
tatea revendicării în echivalent, fără nicio precizare, iar art. 563 alin. (2)
stabileşte caracterul imprescriptibil al acţiunii în revendicare, fără a face vreo
distincţie (în natură/în echivalent).
(art. 286), bunurile proprietate publică fiind „de uz sau de interes

public”. Aceeaşi sintagmă este utilizată şi de art. 858 C. civ. Iată
deci că legiuitorul nostru a adoptat un criteriu alternativ (utili zând
conjuncţia „sau”), care merită o analiză mai atentă (§1), după care
vom încerca să stabilim raporturile dintre domenialitate şi afec
taţiune (§2).
§1. Criteriul alternativ (dualist)

17. Chiar dacă, aşa cum este firesc, acest text pare a sugera
dualitatea criteriului, ca formulare el este criticabil. Astfel, sintagma
„de interes public” este, pe de o parte, prea vagă, pentru că nu
preci zează în niciun fel acest interes şi, pe de alta, prea vastă,
pentru că, evident, o include şi pe cealaltă „de uz public”. Pentru că
nu vedem cum s-ar putea ca un bun utilizat în comun de toţi
oamenii să nu fie şi „de interes public”. Doctrina noastră, asimilând
această clasificare, a mers în general pe această linie de gândire [1],
fără a se preocupa de o eventuală analiză şi critică a ei. În ceea ce
ne priveşte, considerăm mult mai exact criteriul dualist utilizat în
doctrina şi jurisprudenţa franceză: bunuri afectate uzului public sau
unui serviciu public[2], astfel încât, de lege ferenda, propunem ca
art. 858 C. civ., în partea sa finală, să aibă următorul conţinut: „(...)
asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt
afectate uzului public sau prestării unui serviciu public (…)”.
Aşadar, criteriul alternativ de afectaţiune ar fi:
a) Uzul public. Primul apărut din punct de vedere cronologic,
acesta a fost o perioadă îndelungată singurul criteriu utilizat. Adică
[1]
A se vedea L. Pop, L.M. Harosa, op. cit., p. 124-125; E. Bălan, op. cit., p.
19. Acest din urmă autor arată că „se pot reţine drept criterii de încadrare a
unui bun în domeniul public următoarele: – uzul public, determinat de natura
bunului; – interesul public, ţinând de afectaţiunea acestora unei folosinţe
publice [subl. ns.], care se realizează direct [subl. ns.] sau prin intermediul
unui serviciu public”. Aşadar, iată cum, din cauza utilizării unui termen prea lax,
„interes public”, se ajunge la suprapuneri de sfere de aplicare (căci nu poate fi
diferenţă între „uz public” şi „folosinţă publică”).
[2]
A se vedea şi J. Morand-Deviller, op. cit., p. 32 şi urm.; Y. Gaudemet, op.
cit., p. 59 şi urm. Un autor din doctrina noastră (V. Stoica, op. cit., nr. 184)
asimilează, de altfel, bunurile „de interes public” cu cele necesare funcţionării
unui serviciu public.
până în secolul al XVIII-lea, când serviciile publice au început să se

dezvolte, iar totalitatea bunurilor proprietate publică se suprapunea
peste ceea ce astăzi formează doar o parte a acesteia: domeniul
public natural.
Pentru ca acest criteriu să fie aplicabil, bunul trebuie să fie
destinat totalităţii utilizatorilor, şi nu numai unei părţi din aceasta
(rezervată)[1]. Uneori, distincţia nu este atât de uşor de făcut, însă,
în principiu, nu există afectaţiune pentru uzul public decât dacă
particularii pot utiliza bunul direct pentru ei, nu şi atunci când
obiectivul lor final este de a utiliza serviciul public instalat pe bun
(de pildă, cazul căilor ferate)[2].
b) Serviciul public. Odată cu apariţia acestui criteriu, la începutul
secolului al XX-lea, exista pericolul ca domenialitatea să se extindă
în mod nejustificat. Tocmai de aceea, doctrina franceză, urmată în
deaproape de jurisprudenţă, a propus câteva criterii „reductoare”:
bunul să fie afectat unui serviciu public esenţial şi să joace în
funcţio narea acestuia un rol preponderent (G. Jèze); bunul să fie
indis pensabil serviciului public, astfel încât, dacă ar fi înlăturat
brusc de către administraţie, nu ar putea fi înlocuit fără
inconvenient de către un altul[3] (M. Waline); bunul să reprezinte
chiar obiectul serviciului, iar nu doar unul dintre mijloacele prin care
serviciul îşi îndeplineşte misiunea (M. Latournerie)[4].
Aceste criterii reductoare nu au avut însă decât un efect temporar
în jurisprudenţa franceză, singurul asemenea criteriu aprobat în pre
zent fiind acela al amenajamentului special[5], dar şi acesta cu
rezerve. De asemenea, aceste criterii restrictive au fost respinse şi
de doctrina română interbelică[6], pe motiv că „nu rezistă niciunei
critici
[1]
[2]
[3]
Se poate remarca, în aceste idei, aspectul practic pe care îl antrenează
domenialitatea, efectul principal al acestuia: inalienabilitatea bunului. Or, atât
G. Jèze, cât şi M. Waline au înţeles pericolul, dar şi inutilitatea declarării ca
inalie nabile a tuturor bunurilor, mobile şi imobile, care ar juca un rol cât de mic
într-un serviciu public cât de neînsemnat.
[4]
Pentru detalii cu privire la aceste teorii, a se vedea J. Dufau, Le domaine
public, Le Moniteur, Paris, 2001, p. 56-57.
[5]
[6]
M. Văraru, op. cit., p. 447, nota 1 de la subsol.
serioase” şi „complică, în loc să simplifice chestiunea”. În ceea ce

ne priveşte, credem că aceste criterii reductoare ar trebui să fie
luate în seamă, întrucât, spre deosebire de amenajamentul
special, ele ar avea o însemnată importanţă practică. Astfel, pe de
o parte, bunurile care fac obiectul serviciului public (cărţile dintr-o
bibliotecă, tablourile dintr-un muzeu etc.) este firesc să fie
declarate inalienabile, căci fără
ele nu ar exista serviciul; în schimb, rafturile pe care se află cărţile,
sistemele de protecţie a tablourilor etc. pot oricând să fie înstrăinate
şi înlocuite cu altele. Pe de altă parte, un autobuz sau mai multe ar
putea fi vândute în măsura în care numărul total al acestora ar
depăşi necesităţile locale; în schimb, una dintre puţinele maşini ale
Servi
ciului de Ambulanţă dotate cu aparate ultramoderne, esenţială
pentru funcţionarea serviciului, nu ar putea fi vândută. Din păcate
însă, ma rele neajuns al acestor teorii este acela de a fi imprecise şi
de a lăsa domenialitatea la latitudinea unei aprecieri concrete, de
moment[1].
§2. Raporturile dintre domenialitate şi afectaţiune

18. Această problemă a reprezentat capul de afiş al unei
interesante dezbateri doctrinare, ai cărei protagonişti au fost L.
Jansse[2], R. Capitant[3] şi A. de Laubadère[4].
a) După L. Jansse, domenialitatea nu are nimic de-a face cu
afectaţiunea. Astfel, există bunuri afectate ce nu fac parte din
domeniul public, după cum, tot aşa, există bunuri din domeniul
public ce nu sunt afectate niciunei utilităţi publice. De fapt, regimul
domenial are, în realitate, un alt scop: nu să satisfacă afectaţiunea,
ci să
conserve substanţa fondurilor în mâna pusă în mod absolut şi
irevocabil de către administraţie. De aici vine ideea de
inalienabilitate. Mai mult, precaritatea ocupaţiilor domeniale are
scopul de a permite colectivităţilor administrative să se debaraseze
de consecinţele contractelor încheiate imprudent[5]. Chiar dacă a
fost criticată de către
[1]
După vânzarea unui număr de aeronave, să zicem, celelalte devin
automat inalienabile, căci sunt „esenţiale”.
[2]
L. Jansse, Les trois principaux du régime des biens du domaine public,
Thèse, Paris, 1938.
[3]
R. Capitant, Notă, Commune de Barran, op. cit., passim.
[4]
A. de Laubadère, Domanialité publique, op. cit., passim.
[5]
L. Jansse, op. cit., p. 59.
A. de Laubadère[1], care, arătând că abandonarea criteriului afecta

ţiunii nu poate semnifica decât „un gest de oboseală provocat de
difi cultăţile sale”, a avertizat că adoptarea acestei teorii nu poate
con duce decât la crearea unui domeniu public prin determinarea
legii,
ideile lui Jansse sunt interesante, iar realitatea românească nu pare
a fi departe de acestea.
Astfel, pe de o parte, într-un sistem democratic, liberal, este
evident că inalienabilitatea trebuie să provină din afectaţiune; un
bun neafectat trebuie să circule. Restricţia intervine atunci când
bunul interesează întreaga colectivitate, potrivit principiului după
care interesul public – văzut ca o sumă a unui număr mare de
interese private – trebuie să prevaleze faţă de un interes privat,
văzut ut singuli. Sintagma „bunul este inalienabil pentru că este
clasat”[2] (sau „pentru că aşa spune legea”) sugerează mai degrabă
un regim autoritar sau unul în care termenul „administraţie” este
sinonim cu formalismul şi birocraţia. Pe de altă parte, potrivit
aceluiaşi art. 858 C. civ., dreptul de proprietate publică se exercită
asupra bunurilor care „(...) prin natura lor sau prin declaraţia legii
[subl. ns.] sunt de uz sau de interes public”, ceea ce trebuie să ne
dea de gândit. Uzul sau interesul public se determină, în mod
firesc, de la caz la caz, în fapt, de regulă după natura şi utilizarea
bunului. A determina prin lege utilitatea publică abstractă a
anumitor categorii de bunuri poate constitui, de la caz la caz, un
fapt periculos (i) sau protector (ii) al acestor bunuri:
(i) periculos, căci aduce atingere liberei lor circulaţii, chiar dacă
nu e nevoie de o asemenea restricţie. Într-un sistem autoritar, în
care Statul tinde să acapareze totul, aceasta ar fi o regulă
perpetuă, dar nefericită;
(ii) protector, căci ar limita dreptul discreţionar al administraţiei
de apreciere a utilităţii publice. Iar într-un sistem zis democratic,
dar cu o administraţie coruptă, aceasta ar (putea) fi o soluţie
temporară binevenită.
[1]
A. de Laubadère, op. cit., p. 6-11.
[2]
Pentru diferenţa dintre „afectare” ca act material şi „clasare” ca act formal,
a se vedea infra, nr. 26.
Oricum, merită a reflecta puţin pe marginea teoriei lui Jansse

despre domenialitate şi afectaţiune şi la aplicabilitatea acesteia la
actualitatea juridică românească.
b) R. Capitant, fiul celebrului H. Capitant, se situează în cealaltă
extremă: domenialitatea se confundă cu afectaţiunea şi, în conse
cinţă, prima ar trebui să dispară. Astfel, în loc să spunem că
bunurile domeniale sunt inalienabile, ar trebui să arătăm că nu se
poate face niciun act contrar afectaţiunii. Plecând de la o decizie
de speţă[1], acesta mai arăta că inalienabilitatea nu priveşte chiar
domeniul, ci doar afectaţiunea acestuia; în consecinţă, o eventuală
înstrăinare a bunului nu are ca efect decât prelungirea afectaţiunii
în mâinile noului proprietar. Ca o variantă a acestei teorii, R.
Capitant a susţinut că regimul domenial este unul mixt, care se
formează prin suprapunerea a două noţiuni cu regimuri diferite:
proprietatea, care relevă dreptul privat, şi afectaţiunea, care relevă
dreptul public. Sau, altfel spus, ca melanjul să fie mai vizibil,
afectaţiunea este o servitute a proprietăţii publice.
Aceste idei au atras, timp de 20 de ani, atât aprecieri, cât şi
critici din partea autorilor de drept public: dacă admitem că
inalienabilitatea priveşte doar afectaţiunea, înseamnă că
cumpărătorul va achita preţul, însă nu va putea utiliza bunul
(Waline); mai mult, dacă vom conveni că singurul concept ar trebui
să fie afectaţiunea, practicienii ar fi forţaţi să tragă ei toate
concluziile de aici, ştiind doar un singur lucru: că trebuie să
protejeze afectaţiunea (Laubadère); mai mult, afectaţiunea nu
poate fi o servitute de interes general, pentru că: lipseşte fondul
dominant (a); Statul şi-ar aservi propriile sale fonduri, or, nemine
res sua servit (b); în fine, dreptul utilizatorului de a circula pe
drumul public nu poate fi un drept real, căci particularii trebuie
văzuţi ca o masă anonimă, iar nu ut singuli[2].
[1]
Commune de Barran (1933), speţă precitată din jurisprudenţa Consiliului
de Stat francez. În speţă, comuna a vândut stranele dintr-o biserică – deosebit
de vechi – unui anticar, înlocuindu-le, totodată, cu unele noi. Consiliul de Stat a
anulat vânzarea, considerând aceste strane inalienabile, pe de o parte, pe de
alta, încă
încorporate în biserică.
[2]
Pentru detalii asupra acestor critici, a se vedea A. de Laubadère, op. cit.,
p. 13-22.
c) Concluziile pe care le trage A de Laubadère – la care noi

aderăm – sunt în sensul că, din punct de vedere funciar,
proprietatea publică şi privată nu diferă (altfel spus, ele sunt
distincte nu ca folosinţă, ci ca exerciţiu, proprietatea privată fiind
administrată după
regulile dreptului comun, în vreme ce proprietatea publică este
administrată după regulile dreptului administrativ). Iar diferenţele de
regim juridic sunt date de afectaţiune – „cea care animă
proprietatea administrativă şi circulă în ea ca un sânge pentru a-i
da viaţă şi per
sonalitate”[1] –, având în realitate un efect de sporire, şi nu de
limitare a competenţelor (delimitarea prin aliniament, poliţia
domeniului etc.), ceea ce constituie încă un argument contra
„afectaţiunii-servitute”, căci o servitute, prin esenţa ei, limitează
atribuţiile proprietarului.
Afectaţiunea marchează proprietatea publică în esenţă, o „colo
rează”[2] sau, păstrând jocul de cuvinte al lui Laubadère[3], „la doma
nialité publique doit rester fondée sur, mais non fondue dans
l’idée d’affectation”[4], astfel că cele două noţiuni nu pot fi disociate.
Iar consecinţa practică este următoarea: dacă le-am disocia, ar
însemna că toate chestiunile legate de proprietate ar trebui să fie
judecate de către instanţele comune, în vreme ce problemele
legate de afecta ţiune ar fi de competenţa instanţelor de contencios
administrativ. Or, nici în sistemul francez, nici în cel român nu este
aşa. Astfel, potrivit art. 23 din Legea nr. 213/1998, „Litigiile cu
privire la delimitarea dome niului public al statului, al judeţelor, al
comunelor, al oraşelor sau al municipiilor sunt de competenţa
instanţelor de contencios administra tiv”. Deci, cum legea nu face
distincţie, atât chestiunile de proprietate (delimitarea proprietăţii
publice de proprietăţile particulare limitrofe), cât şi cele de
afectaţiune (delimitarea domeniului public naţional de cel local ori
judeţean, deci determinarea interesului public incident) se vor
judeca de către instanţele de contencios administrativ. Deşi nu mai
există o prevedere similară în Codul administrativ, soluţia ar trebui
să fie aceeaşi, raportat la faptul că, delimitarea se face, de
principiu, prin acele hotărâri de guvern, consiliu judeţan ori local
prin care
[1]
Ibidem, p. 26.
[2]
M. Waline, Les mutations domaniales, Dalloz, Paris, 1925, p.
123. [3] A. de Laubadère, op. cit., p. 16.
[4]
„Domenialitatea publică trebuie să se fondeze pe, dar nu să se dizolve
în ideea de afectaţiune”. Prin traducere, jocul de cuvinte, evident, dispare.
anumite bunuri trec dintr-un domeniu public în altul ori în domeniul

privat (sau invers), situaţie în care orice persoană vătămată prin
aceste acte se poate adresa instanţei de contencios administrativ în
condiţiile legii.
În concluzie, rămânem la ideea (majoritară şi în dreptul francez)
că bunul domenial în sine este inalienabil, iar nu doar
afectaţiunea sa. Opinia singulară a lui R. Capitant trebuie însă
reţinută, mai ales că ea este specifică dreptului german, care a
adoptat o concepţie similară; în plus, aşa cum am arătat cu altă
ocazie, în dreptul nostru o asemenea soluţie a fost îmbrăţişată,
punctual, şi de legiuitorul nostru[1].
Secţiunea a 3-a. Criterii secundare

19. Dacă titlul (al statului ori al unităţii administrativ-teritoriale) şi
afectaţiunea sunt criteriile principale de determinare a
domenialităţii, doctrina şi practica judiciară din Franţa au căutat şi
alte criterii secundare, pe de o parte, pentru a delimita
expansiunea domeniului,
[1]
A se vedea Ov. Podaru, Afectaţiunea…, op. cit., pct. B.2. În esenţă,
potrivit art. 16 alin. (1) din Legea nr. 10/2001, „În situaţia imobilelor având
destinaţiile arătate în anexa nr. 2 lit. a) care face parte integrantă din prezenta
lege, necesare şi afectate nemijlocit şi exclusiv activităţilor de interes
public [subl. ns.], de învăţământ, sănătate ori social-culturale, foştilor
proprietari ori, după caz, moşte
nitorilor acestora li se restituie imobilul în proprietate cu obligaţia de a-i
menţine afectaţiunea [subl. ns.] pe o perioadă de până la 3 ani, pentru cele
arătate la pct. 3 din anexa nr. 2 lit. a), sau, după caz, de până la 5 ani de la
data emiterii deciziei sau a dispoziţiei, pentru cele arătate la pct. 1, 2 şi 4 din
anexa nr. 2 lit. a)”. Iată deci că, în cazul construcţiilor preluate în mod abuziv,
dar între timp (până la momentul când se pune problema retrocedării sale)
afectate unui serviciu public, legiuitorul a adoptat principiul contrar: nu bunul
este inalienabil (situaţie care ar împiedica măsura restituirii sale în natură), ci
doar afectaţiunea acestuia (dar şi asta doar temporar). În această perioadă
însă, proprietarul căruia i s-a restituit bunul nu este deloc lipsit de exerciţiul
dreptului de proprietate, căci, pe de o parte, autoritatea publică locatară îi
datorează o chirie deloc simbolică [art. 16 alin. (2) din lege], iar, pe de alta, îl
poate înstrăina, în acest caz însă detentorul precar având drept de preemţiune
(art. 17 din lege). Astfel, legiuitorul dă în aceste ipoteze prevalenţă
recunoaşterii preluării abuzive şi principiului reparării în natură a prejudiciului.
Iată deci că, în lipsa unui titlu valabil, nici regimul domenial nu poate subzista.
Pentru a nu fi prejudiciat însă interesul public, se stabileşte măsura
(temporară) a men ţinerii afectaţiunii (de utilitate publică) până la găsirea unui
alt imobil care să
reuşească să satisfacă interesele colectivităţilor locale.
iar, pe de alta, pentru a justifica domenialitatea în anumite speţe

izolate, acest lucru impunându-se din considerente practice.
Doctrina noastră nu s-a aplecat deloc asupra acestora, deşi s-ar fi
impus: dacă am considera că toate bunurile aparţinând statului ori
unităţilor administrativ-teritoriale, afectate unei utilităţi publice, ar fi
inalienabile (aparţinând domeniului public), în cazul a numeroase
bunuri de importanţă redusă regimul domenial nu ar juca un rol de
protecţie a interesului public, ci mai degrabă de obstrucţie a
realizării acestuia. Este motivul pentru care am ales să prezentăm
succint, în continuare, şi criteriile secundare de domenialitate.
§1. Amenajamentul special

20. Încă din 1949, în Franţa, Comisia de reformă a Codului civil
a reţinut, ca posibil criteriu reductor, amenajamentul special. Astfel,
afectarea la un serviciu public nu antrenează domenialitatea decât
cu condiţia ca dependinţa domenială să fie adaptată la scopul
serviciului prin natura sa ori printr-un amenajament special[1].
Aşadar, amenajamentul special este un criteriu utilizabil numai
la domeniul public artificial[2], adică la bunurile afectate prestării
unui serviciu public. Dorindu-se iniţial a fi un criteriu reductor
pentru domeniu, care se extindea îngrijorător în acest sens,
amenajamentul special şi-a ratat, în final, vocaţia, fiind interpretat
de Consiliul de Stat francez atât de larg, încât, practic, orice bun
afectat unui serviciu public beneficia de un asemenea
amenajament[3].
Constatând, practic, în ansamblul lucrărilor şi bunurilor accesorii
ataşate dependinţei domeniale în scopul creşterii utilităţii publice a
acesteia (bănci, alei pavate, iluminat public în ceea ce priveşte un
parc, marcaje longitudinale, semne de circulaţie, borne kilometrice
referitor la un drum rutier etc.), credem că, cel puţin în sistemul
nostru de drept, este greu să poată constitui un criteriu de
domenialitate, mai
[1]
Pe larg, Y. Gaudemet, op. cit., p. 85 şi urm.
[2]
J.Fr. Poli, op. cit., p. 15.
[3]
S-a ajuns ca o simplă operaţiune de întreţinere a bunului să fie suficientă
pentru existenţa unui amenajament special. În alte situaţii, existenţa acestuia a
fost prezumată din chiar afectaţiunea la serviciu. Pentru detalii, a se vedea Ph.
Juen, La compatibilité du principe d’inaliénabilité avec la constitution de droits
réels, în RD imm., avril-juin 2000, p. 123.
degrabă reprezentând doar un indiciu al prezenţei acesteia, căci, în

mod normal, cu cât amenajamentul este mai complex, cu atât utili
tatea publică este mai evidentă.
Rolul amenajamentului special în stabilirea domenialităţii publice
ar putea fi important în unele situaţii. Astfel, în ipoteza în care admi
nistraţia declară, prin act administrativ individual, că un anumit bun
aparţine domeniului public, lipsa oricărui amenajament special ar
putea trăda o intenţie frauduloasă a administraţiei (bunăoară, aceea
de a-l sustrage unei executări silite, unei acţiuni în revendicare
etc.), cu excepţia situaţiei în care se pune problema domeniului
public virtual, pe care o vom aborda mai jos.
§2. Complementul indisociabil şi accesoriul util

21. Uneori, jurisprudenţa franceză[1] a făcut apel la teoria acce
soriului, fie sub forma complementului indisociabil (acel bun care
face corp comun cu dependinţa domenială – de exemplu, subsolul
unei străzi), fie sub aceea a accesoriului util (un bun având o legă
tură mai puţin strânsă cu un altul proprietate publică, dar care
concură la utilitatea publică a acestuia – de exemplu, bornele
kilometrice), pentru a justifica aplicarea regimului domenial la
anumite bunuri. Această justificare poate fi una materială (situarea
bunului) ori una funcţională (serveşte afectaţiunea dependinţei
principale)[2].
Acest criteriu secundar este utilizabil şi în sistemul nostru de
drept, în măsura în care acest accesoriu, „prin natura lui este de uz
sau de interes public”. Altfel spus, criteriul este menit să
înlocuiască un titlu formal, iar nu afectaţiunea bunului secundar:
adagiul accesorium sequitur principale se aplică numai cu privire la
proprietate, nu şi la afectaţiune[3]; este, prin urmare, posibil ca
bunul principal să facă
[1]
Pentru detalii, a se vedea Y. Gaudemet, op. cit., p. 87 şi
urm. [2] J. Morand-Deviller, op. cit., p. 38-39.
[3]
Proprietarul bunului accesoriu se presupune a fi proprietarul bunului prin
cipal. Însă o susţinere în sensul că, dacă bunul principal este afectat unei
utilităţi publice şi cel accesoriu în mod automat este afectat aceleiaşi utilităţi nu
este adevărată (a se vedea şi supra, nr. 12). Fiecare bun în parte, indiferent că
este principal sau accesoriu, trebuie să fie el însuşi afectat unei utilităţi publice:
bunăoară, un semnal de cale ferată care atenţionează cu privire la apropierea
de o gară, care între timp a fost abandonată, deşi este un accesoriu al
serviciului
parte din domeniul public, în vreme ce accesoriul său să se regă

sească în domeniul privat al aceleiaşi colectivităţi publice.
§3. Globalitatea şi virtualitatea domeniului public

22. În fine, jurisprudenţa franceză a apelat uneori la acest ultim
criteriu subsidiar tot din considerente practice. Astfel, pe de o parte,
chiar dacă un bun nu este – încă – afectat unui serviciu public şi
amenajat ca atare, el este înglobat în domeniul public, dacă
reprezintă
un element al unei organizări de ansamblu şi concură la utilitatea
generală[1]. Vorbim astfel de domenialitate globală. De pildă, un
drum rutier în construcţie, chiar dacă nu este afectat încă utilităţii
publice, nici clasat, aparţine deja reţelei naţionale de drumuri. Pe
de altă parte, în situaţia schimbării afectaţiunii unui bun (operaţiuni
succesive de dezafectare-reafectare – de pildă, o gară
transformată în muzeu), domenialitatea se va menţine, o declasare
temporară intermediară
nefiind de dorit (virtualitatea domeniului public)[2].
Este evident considerentul practic al acestui criteriu: dacă nu am
accepta „principiul continuităţii domenialităţii publice”[3], utilitatea
publică (sau noua utilitate publică) a bunului nici nu ar apuca să fie
atinsă, existând posibilitatea ca, în lipsa protecţiei oferite de regimul
domenial, bunul să fie înstrăinat (în mod fraudulos sau în urma unei
executări silite).
Pe de altă parte însă, criteriul este periculos într-o oarecare
măsură, întrucât este vag[4], căci nu se poate da un răspuns cert la
întrebarea: când şi cum intervine o altă utilitate publică? Pentru că,
dacă administraţia a stabilit deja viitoarea afectaţiune de utilitate
publică a bunului, clasându-l printr-un act formal, nu mai avem
nevoie de acest criteriu, care şi-ar dovedi utilitatea numai în
măsura în care afectaţiunea viitoare este doar în stadiu de proiect,
administraţia declarând-o doar „neoficial” (presă, zvonul public
etc.).
public feroviar, nu mai este de utilitate publică, făcând astfel parte din domeniul
privat.
[1]
[2]
Y. Gaudemet, op. cit., p. 90-94.
[3]
Ibidem, p. 94.
[4]
Ibidem.
Secţiunea a 4-a. Criteriul formal:

determinarea legii sau clasarea bunului prin act
administrativ individual
23. Unul dintre principiile de bază ale dreptului administrativ îl
constituie principiul formalismului. Şi, deşi nu ar fi de dorit ca
formalis mul să fie un scop în sine, lipsit de substanţă, se pare că,
în materia criteriilor de domenialitate, legiuitorul nostru pare a fi
adoptat o con cepţie de acest fel. Astfel, pornind de la prevederile
art. 136 alin. (3) din Constituţie, potrivit cărora „Bogăţiile de interes
public ale subso lului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic
valorificabil, de inte res naţional, plajele, marea teritorială, resursele
naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi
alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al
proprietăţii publice”, doctri na noastră a arătat că scopul stabilirii,
direct prin lege, a unor bunuri ca aparţinând domeniului public a
avut ca scop diminuarea sau chiar înlăturarea marjei de apreciere
(dozei de subiectivitate) a admi nistraţiei ori justiţiei în aprecierea
unui bun ca fiind de uz ori interes public[1]. Pe bună dreptate însă,
acelaşi autor a remarcat faptul că această formă de intervenţie a
legiuitorului nu a exclus aprecierea subiectivă, însă, în locul
stabilirii naturii juridice generale de bun de uz sau interes public,
interpretul (administraţia ori justiţia) trebuie să stabilească natura
juridică specială a bunului respectiv ca făcând parte dintr-o
categorie menţionată de legiuitor[2].
Iată deci că acest criteriu al voinţei legiuitorului devine, pentru
sistemul nostru de drept, unul extrem de important pentru stabilirea
bunurilor care aparţin domeniului public, motiv pentru care el
necesită câteva clarificări suplimentare:
a) acesta îl înlocuieşte pe cel al afectaţiunii concrete pe care o
are un bun, însă nu şi titlul statului ori al unităţii administrativ-
teritoriale. Altfel spus, pentru ca un anumit bun să facă parte din
domeniul public, este suficient ca, pe de o parte, să aparţină unei
colectivităţi
[1]
V. Stoica, op. cit., nr. 184.
[2]
Ibidem. Astfel, administraţia, atunci când îşi întocmeşte propriile
inventare, sau justiţia, atunci când, sesizată de un terţ, le verifică legalitatea,
nu trebuie să verifice, bunăoară, dacă o parcelă de teren cu nisip este de uz ori
interes public, ci dacă poate fi calificată ca fiind „plajă”.
publice (1) şi să se încadreze în una dintre categoriile abstracte

stabilite de legiuitor ca fiind de uz ori interes public (2), indiferent
dacă, în concret, el are sau nu o asemenea afectaţiune [1]. Însă, în
cazul în care un anumit bun se regăseşte printre cele desemnate
de legiuitor ca aparţinând de plano domeniului public, dar aparţine
unui alt subiect de drept decât cele prevăzute de art. 136 alin. (2)
din Constituţie, el nu mai poate aparţine domeniului public, căci nu
întruneşte condiţia titlului valabil, reglementată de art. 6 din Legea
nr. 213/1998, respec
tiv art. 858 C. civ. Astfel, dacă un asemenea bun se afla în
proprietate privată mai înainte de adoptarea Constituţiei, nu se
poate susţine că, prin simpla intrare în vigoare a actului
fundamental, bunul a devenit proprietate publică; o asemenea
susţinere ar echivala cu eludarea principiului inviolabilităţii dreptului
de proprietate [art. 136 alin. (5) din Constituţie] şi a obligaţiei
statului de a expropria cu dreaptă şi prealabilă despăgubire, aşa
cum reclamă art. 44 alin. (3) din legea fundamentală.
Aceeaşi idee este exprimată de doctrina noastră cu alţi termeni:
stabilirea unui bun ca făcând parte dintr-o categorie abstractă
declarată de legiuitor ca fiind de utilitate publică (sau dintr-un
inventar) dă naştere unei prezumţii de apartenenţă la domeniul
public, iar nu unei prezumţii de proprietate în favoarea statului sau
a unei unităţi administrativ-teritoriale[2];
b) determinarea legii nu poate constitui titlu pentru un bun dome
nial nici dacă, prin ipoteză, acesta ar aparţine statului ori unităţilor
administrativ-teritoriale. Sau, altfel spus, într-o asemenea situaţie,
nu legea este titlul statului, căci un act normativ nu poate crea
drepturi
[1]
Într-o abordare de drept administrativ, vom observa astfel că, de regulă,
administraţia are o putere de apreciere cu privire la afectaţiunea pe care
urmează să o dea bunurilor sale. Uneori însă, legiuitorul o lipseşte de aceasta,
stabilindu-i o competenţă legată: chiar dacă, în concret, bunul este inutil pentru
interesul public, el devine de utilitate publică abstractă (determinată ca atare
prin lege), administraţiei nemairămânându-i decât stabilească apartenenţa
bunului la categoria de utilitate publică stabilită astfel de legiuitor.
[2]
V. Stoica, op. cit., nr. 184. În acelaşi sens, şi E. Chelaru, Administrarea do
meniului public şi a domeniului privat, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 54, care
arată că, dacă un bun este calificat prin lege ca fiind domenial, acest lucru este
suficient într-o asemenea situaţie pentru a face dovada apartenenţei bunului la
domeniul public (deci nu la domeniul privat) al respectivului subiect de drept
public.
subiective, ci doar vocaţii[1]. Astfel, întemeindu-se pe prevederile

legii, modul de dobândire a proprietăţii publice poate fi un fapt
juridic[2] sau un act juridic individual, fie că este un act
[3]
administrativ ori unul civil (contract translativ de proprietate, legat)
sau chiar hotărâre judecă
torească (de pildă, una în materia exproprierii);
c) criteriul formal poate fi utilizat nu numai colectiv, pentru o anu
mită categorie de bunuri determinate abstract prin lege, ci şi indivi
dual, printr-un act de clasare. Mai mult, în viziunea legiuitorului,
acest aspect este deosebit de important, întrucât art. 19 din Legea
nr. 213/1998 a impus tuturor colectivităţilor teritoriale să îşi întoc
mească inventarele cu bunurile proprietate publică, respectiv pro
prietate privată[4]. Însă, în această situaţie, în opinia noastră,
criteriul formal nu îl poate înlocui pe cel al afectaţiunii la o anumită
utilitate publică a bunului în cauză, ci doar atestă (confirmă)
această afecta ţiune. Astfel, cu excepţia situaţiei unei afectaţiuni
viitoare (virtuale), clasarea unui bun ca fiind domenial în lipsa unei
afectaţiuni la o anumită utilitate publică este un act ilegal, având o
cauză ilicită (sustragerea bunului de la o urmărire silită ori o
revendicare, în general). Căci nu este de conceput ca un bun să fie
declarat inalienabil fără ca el să fie necesar unui interes public.
Regula potrivit căreia bunurile trebuie să circule, specifică
circuitului civil (comerţului), este, aşadar, de ordine publică şi nu se
poate deroga de la aceasta printr-un simplu act de clasare, formal,
fără un scop de utilitate publică.
[1]
Pentru detalii, a se vedea Ov. Podaru, Drept administrativ. Curs
universitar. Vol. I. Actul administrativ. (I) Repere pentru o teorie altfel, Ed.
Hamangiu, Bucureşti, 2010, nr. 45.
[2]
A se vedea modalităţile de dobândire a proprietăţii publice pe cale
naturală, infra, nr. 29.
[3]
De pildă, o hotărâre de Guvern de atestare a domeniului public. [4]
Desigur că această obligaţie nu a fost adusă la îndeplinire în termen. Oricum,
aceste inventare se actualizează mereu (art. 22 din lege), căci unele bunuri
sunt declasate ca urmare a dezafectării de utilitatea publică, în vreme ce altele
sunt clasate ca urmare a afectării la o anumită utilitate publică. Art. 19 şi art. 22
din Legea nr. 213/1998 au fost abrogate prin Codul administrativ, care, la
rândul său, prin art. 288-289, a stabilit obligativitatea inventarierii bunurilor din
domeniul public al statului, respectiv al unităţilor administrativ-teritoriale.
Capitolul al III-lea. Circuitul administrativ

şi raporturile sale cu circuitul civil
Secţiunea 1. Consideraţii preliminare
24. Aşa cum am văzut, efectul principal şi, totodată, mijlocul

esenţial de protecţie a domenialităţii este inalienabilitatea. Şi, cel
puţin în doctrina de drept civil, s-a creat o imagine puţin deformată
despre aceasta: un bun inalienabil, „scos din circuitul civil”, este un
bun pierdut, mort, neinteresant. În circuitul civil, bunurile sunt într-
un per
petuum mobile, proprietatea lor putându-se transmite, dezmembra,
greva ori constituindu-se asupra ei drepturi personale, în vreme ce
domeniul public pare a fi imuabil (inert). Sunt puse, astfel, faţă în
faţă, mobilitatea şi vivacitatea circuitului civil cu imobilismul şi
fixitatea domeniului public.
Aşa cum vom încerca să demonstrăm, o asemenea imagine
este destul de departe de realitatea fenomenului. Desigur, nu se
poate nega o anumită rigiditate a domeniului public, însă de aici şi
până la o imuabilitate absolută este o distanţă mare. Căci, deşi
restricţionat, şi în domeniul public există un „circuit” al bunurilor:
proprietatea se poate transmite între titulari, se poate dezmembra,
dacă admitem ideea drepturilor reale administrative, se pot
constitui drepturi perso
nale asupra domeniului. Tocmai de aceea vom încerca să
introducem conceptul de circuit administrativ. De asemenea, există
modalităţi de comunicare între acesta şi circuitul civil, prin trecerea
bunurilor dintr-unul în celălalt prin modalităţi specifice, domeniul
privat al statului şi unităţilor administrativ-teritoriale jucând aici un
rol important. Această trecere nu face decât să schimbe regimul
juridic aplicabil acestor bunuri, inalienabilitatea şi precaritatea
ocupaţiilor fiind cele mai importante, în ceea ce priveşte domeniul
public. Şi, dacă inaliena
bilitatea restricţionează circulaţia bunurilor domeniale, creându-i
aparenta „paloare cadaverică”, dimpotrivă, precaritatea ocupaţiilor îl
face să pară chiar mai viu decât circuitul civil, acesta apărând ca un
furnicar „colcăind” de ocupanţi efemeri.
În cadrul acestui capitol vom trata intrarea şi ieşirea bunurilor din
circuitul administrativ (Secţiunile a 2-a, respectiv a 4-a), circulaţia
lor
prin transferul proprietăţii între titulari şi constituirea drepturilor reale

administrative (Secţiunea a 3-a) şi delimitarea domeniului
(Secţiunea a 5-a), urmând ca analiza drepturilor particularilor să fie
analizată într-un capitol distinct, dedicat utilizării domeniului public
(Capitolul al VI-lea).
Secţiunea a 2-a. Intrarea bunurilor
în domeniul public
§1. Reglementarea actuală. Critica acesteia

25. Potrivit art. 7 din Legea nr. 213/1998, mai înainte de
abrogarea sa, „Dreptul de proprietate publică se dobândeşte:
a) pe cale naturală;
b) prin achiziţii publice efectuate în condiţiile legii;
c) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
d) prin acte de donaţie sau legate acceptate de Guvern, de
consi liul judeţean sau de consiliul local, după caz, dacă bunul în
cauză intră în domeniul public;
e) prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al
unităţilor administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora,
pentru cauză de utilitate publică;
f) prin alte moduri prevăzute de lege”.
Într-o variantă de redactare care se vrea superioară, art. 863 C.
civ. („Cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică”)
stabileşte că: „Dreptul de proprietate publică se dobândeşte: a)
prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii;
b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile
legii;
c) prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul,
prin natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de
interes public;
d) prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau
prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public;
e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în

dome niul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi
admi nistrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile
legii; f) prin alte moduri stabilite de lege”.
În forma iniţială a proiectului legii privind Codul administrativ,
art. 292 stabilea că „Dreptul de proprietate publică se dobândeşte
în conformitate cu prevederile Legii nr. 287/2009, republicată, cu
modifi cările ulterioare, cu prevederile prezentului Cod şi cu
legislaţia spe cială”. Însă O.U.G. nr. 57/2019 nu mai conţine
această dispoziţie, relevantă părând a fi doar cea din art. 1 alin.
(2), potrivit căreia „Prezentul cod se completează cu Legea nr.
287/2009 privind Codul civil, republicată, cu modificările ulterioare,
precum şi cu alte regle mentări de drept comun aplicabile în
materie”.
La o simplă lectură se observă câteva diferenţe de fond, nu doar
de redactare, între aceste reglementări. Şi, întrucât textul din Legea
nr. 213/1998 a fost abrogat tocmai pentru a face loc prevederilor
Codului civil, s-ar impune o analiză a lor comparativă, mai ales că,
în opinia noastră, ambele texte sunt criticabile. Astfel, în primul
rând, ele sunt incomplete, căci fiecare omite anumite moduri de
intrare a unui bun în proprietatea publică a unei colectivităţi
publice[1]. În plus, acestea sunt şi nesistematizate, pentru că, în
realitate, modalităţile prevăzute la lit. d) şi e) din lege, respectiv c)
şi e) din cod, la o analiză mai atentă, sunt variante ale aceluiaşi tip
de încorporare – afectaţiu
nea bunurilor din domeniul privat. În fine, art. 7 este în plus şi
confuz, deoarece condiţionează dobândirea proprietăţii publice de
intrarea bunului în domeniul public [lit. d)], ceea ce este un truism.
Se impune deci ca problematica modurilor de dobândire a
proprie tăţii publice să fie abordată sistematic (§2), urmând să
formulăm şi o propunere de lege ferenda, de reformulare a textelor
legale incidente (§3). În fine, ulterior vom aborda succint fiecare
dintre aceste moduri de dobândire a proprietăţii publice (§4).
[1]
Este adevărat că cele două texte legale nici nu se doresc a fi exhaustive,
de vreme ce ultima lor teză face trimitere la „alte moduri stabilite de lege”, însă,
în ceea ce ne priveşte, credem că această sintagmă se referă la diverse
moduri speciale de dobândire a proprietăţii publice, aplicabile unei categorii de
bunuri domeniale, iar nu la modurile generale, care ar fi trebuit expuse măcar,
dacă nu abordate ca mecanism, în reglementarea generală.
§2. Modalităţile de dobândire a proprietăţii publice de

către stat ori unităţile administrativ-teritoriale. Abordare
teoretică
26. Vom încerca astfel o clasificare a problemei şi o
sistematizare a modalităţilor de dobândire a proprietăţii publice,
pornind de la principiul existent în dreptul francez, potrivit căruia
intrarea unui bun în domeniul public nu se decretează, ci se
constată[1]. Afirmaţia este valabilă îndeosebi pentru domeniul public
natural, însă şi pentru cea mai mare parte a bunurilor din domeniul
artificial.
Astfel, pentru a aprecia dacă un bun face parte din domeniul pu
blic, trebuie să ne referim la trei categorii de fapte juridice (în sensul
larg al termenului):
a) achiziţia, adică actul juridic sau faptul material în urma căruia
un bun ajunge în patrimoniul Statului sau al dezmembrămintelor
sale teritoriale[2]. Achiziţia conferă administraţiei proprietatea
asupra bunu rilor care, în mod normal, fac astfel parte din domeniul
privat. Formele achiziţiei sunt variate: cumpărare, schimb, donaţii,
legate, succesiuni vacante, expropriere, naţionalizare. Însă, oricare
ar fi mijlocul de achi ziţie, bunul nu poate intra în domeniul public
decât în urma unei afec taţiuni şi a unei încorporări[3];
b) afectaţiunea, adică faptul material (rareori un act juridic) în
urma căruia bunul primeşte o anumită destinaţie de interes public[4];
c) încorporarea (clasarea), adică actul prin care bunul afectat
unei utilităţi publice este declarat ca aparţinând efectiv în domeniul
public. Ultimele două sunt strâns legate între ele (bunul este încor
porat în considerarea afectaţiunii pe care a primit-o), astfel că, de
multe ori, încorporarea este automată. De asemenea, există posibili
tatea ca achiziţia şi afectaţiunea (deci şi încorporarea) să fie
realizate prin acelaşi act sau prin acte diferite. O exemplificare ar fi,
credem, oportună. Astfel, un consiliu local ar putea, printr-o primă
hotărâre,
[1]
[2]
[3]
[4]
De pildă, faptul de a monta şinele de cale ferată ori de tramvai pe terasa
mentul deja pregătit are semnificaţia afectării acestora la utilitatea publică
feroviară (rutieră). Uneori însă, afectaţiunea este stabilită în abstract, prin lege
(de exemplu, bunurile determinate ca aparţinând domeniului public prin
Constituţie); în aceste situaţii, un act juridic (legea) înlocuieşte faptul material-
juridic al afectaţiunii.
accepta un legat ce i-a fost făcut. Vom avea astfel actul de achiziţie
(legatul urmat de acceptare) prin care bunul intră în domeniul privat
al comunei. Printr-o altă hotărâre ulterioară, acelaşi consiliu ar
putea declara acest bun de utilitate publică – urmează a se
construi un dispensar – şi, în consecinţă, să îl „treacă”[1] în
proprietatea sa publi
că. Dar, la fel, toate aceste manifestări de voinţă, având o natură
juridică distinctă, ar putea fi înglobate şi într-o singură hotărâre[2].
De regulă, actul de achiziţie îl precede pe cel de afectare (şi,
desigur, pe cel de încorporare). Excepţie face exproprierea, în care
actul de achiziţie (sau de transfer) – hotărârea judecătorească de
expropriere – este precedată de actul de clasare: declaraţia de
utilitate publică[3]. Evident, încorporarea efectivă a bunului în
domeniul public se va face automat, după actul de transfer şi plata
despăgubirii juste şi „prealabile”.
În concluzie, mai înainte de a încerca să reformulăm cele două
texte legale, vom observa că termenul „se dobândeşte” este
impropriu pentru a stabili că un anumit bun devine domenial,
pentru că tinde să sugereze că un bun intră în domeniul public
printr-un simplu act de achiziţie. Or, aşa cum am văzut, în esenţă,
un bun devine domenial îndeplinind criteriile principale de
domenialitate: titlul (comunitatea publică având astfel nevoie de un
act de achiziţie), afectaţiunea (fiind deci necesar şi un act/fapt
material de afectare a bunului la o utilitate publică concretă) şi, în
fine, criteriul formal (bunul trebuind să fie şi clasat pentru a înlătura
orice dubiu cu privire la apartenenţa sa la regimul domenial).
Pe de altă parte, în toate situaţiile în care dobândirea proprietăţii
publice se face în doi timpi [mai întâi statul ori unitatea
administrativ-
[1]
Termenul „a-l trece în proprietatea publică”, utilizat de altfel şi de legiuitor,
este impropriu, căci sugerează un transfer de proprietate care, în realitate, nu
există.
[2]
Dispozitivul acesteia ar avea, astfel, cel puţin trei articole:
„Art. 1. Se acceptă, în numele comunei X, oferta de donaţie făcută de Y cu
privire la bunul Z;
Art. 2. Se afectează bunul obiect al donaţiei construirii obiectivului W de
utilitate publică;
Art. 3. Se încorporează bunul în domeniul public al comunei X”. [3] În
acelaşi sens, şi J.-M. Auby, P. Bon, Droit administratif des biens. Domaine.
Travaux publics. Expropriation, 2e éd., Dalloz, Paris, 1993, nr. 37.
teritorială dobândeşte proprietatea (privată) asupra bunului, după

care îl afectează unei utilităţi publice], mecanismul de dobândire a
proprietăţii publice este practic acelaşi: un act oarecare de achiziţie
urmat de afectare şi, eventual, clasare. Tocmai de aceea, în opinia
noastră, acelaşi text legal ar trebui să cuprindă mai întâi modurile
de dobândire a proprietăţii private (care ar putea fi diferite) şi apoi
să stabilim modurile prin care un bun intră în proprietatea publică a
unei colectivităţi publice.
§3. Propunere de lege ferenda

27. Ţinând cont de aceste precizări, vom restructura modalităţile
de intrare a bunurilor în domeniul public, propunând, de lege
ferenda, următoarea formulare a art. 863 C. civ. (sau, eventual, a
unei viitoare legi speciale care să reglementeze domeniul public):
„Dreptul de proprietate privată al statului ori unităţilor administra
tiv-teritoriale se dobândeşte:
a) prin oricare dintre mijloacele civile ordinare: convenţie
oneroasă translativă de proprietate, donaţii sau legate acceptate de
Guvern, consiliul judeţean sau consiliul local, după caz;
b) în virtutea dreptului de suveranitate a Statului asupra
bunurilor abandonate sau succesiunilor vacante;
c) prin act administrativ de transfer între doi titulari de
proprietate publică, în condiţiile prezentei legi”.
„Dreptul de proprietate publică se dobândeşte:
a) pe cale naturală;
b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică;
c) prin achiziţii publice, efectuate în condiţiile Legii nr. 98/2016
pri vind achiziţiile publice, respectiv ale Legii nr. 99/2016 privind
achiziţiile sectoriale;
d) prin afectarea la o anumită utilitate publică a bunurilor din
pro prietatea privată a Statului sau a unităţilor administrativ-
teritoriale”.
§4. Modurile de intrare a bunurilor în domeniul public

28. Vom analiza, pe rând, modurile de dobândire a proprietăţii
publice, urmând ca în acelaşi context să abordăm şi problema
rechi-
ziţiei, pentru a stabili în ce măsură aceasta poate conduce la

aplicarea regimului domenial cu privire la un anumit bun.
4.1. Dobândirea proprietăţii publice pe cale naturală

29. Este vorba, practic, de unicul mod de încorporare a bunurilor
în domeniul public natural. De regulă, această încorporare este
automată şi rezultă din intervenţia fenomenelor naturale[1]. De pildă,
formarea zăcămintelor naturale în subsol[2], formarea unei noi insule
pe un râu navigabil, schimbarea cursului unui asemenea râu etc.
În aceste cazuri, nu este nevoie de un act expres de clasare a
bunului în domeniul public, de vreme ce chiar Constituţia prevede
că aceste bunuri fac parte, a priori şi necondiţionat, din domeniul
public. Un asemenea act administrativ este însă util pentru a
înlătura orice incertitudini cu privire la natura juridică şi apartenenţa
unui anumit bun. De pildă, într-o situaţie în care, în urma unui
fenomen natural, litoralul Mării Negre s-ar deplasa înspre uscat,
astfel încât un nou litoral (cu plajă) s-ar forma pe proprietăţi
anterior private, un act de clasare (eventual şi de delimitare a
proprietăţii publice) ar fi util, astfel încât să se determine întinderea
exactă a efectelor fenomenului natural prin care statul a dobândit
(cu obligaţie de despăgubire pentru foştii proprietari, în opinia
noastră) dreptul de proprietate publică
asupra noului litoral.
O asemenea ipoteză de dobândire a dreptului de proprietate
publică este prevăzută şi de art. 42 din Legea apelor nr.
107/1996[3]. „În situaţia în care un curs de apă îşi formează o albie
nouă, părăsind în mod natural pe cea veche, riveranii sau
utilizatorii de apă pot să
solicite, prin derogare de la prevederile art. 496 din Codul civil, în
termen de un an, aprobarea Regiei Autonome «Apele Române»
pentru readucerea apei în vechea albie, pe cheltuiala acestora.
Litigiile se soluţionează de instanţele judecătoreşti” [alin. (1)].
„Dacă, în termen de un an de la sfârşitul anului în care apa a
părăsit albia, nu se formulează o cerere conform alin. (1), albia
veche rămâne în proprietatea riveranilor, iar albia nouă se
consideră albie naturală, se
[1]
[2]
L. Pop, L.M. Harosa, op. cit., p. 128.
[3]
M. Of. nr. 244 din 8 octombrie 1996.
introduce în domeniul public al statului, se înregistrează în

Cadastrul apelor şi se dă în administrarea Administraţiei Naţionale
«Apele Române»” [alin. (2)].
4.2. Exproprierea pentru cauză de utilitate publică
30. Acestei modalităţi de dobândire a proprietăţii publice i-am
acordat un spaţiu foarte vast, întreaga Parte a III-a a acestui volum.
Este motivul pentru care în acest moment ne mărginim să arătăm
că, după ce o anumită lucrare (un bun viitor) este declarat(ă) de
utilitate publică – actul de afectaţiune – prin hotărâre
judecătorească, act administrativ sau convenţie translativă de
proprietate încheiată între expropriator şi expropriat, bunul în
cauză devine proprietatea statului ori a unităţii administrativ-
teritoriale (actul de achiziţie).
4.3. Achiziţiile publice

31. Desigur că problema achiziţiilor publice în general
depăşeşte tematica prezentei lucrări; singurul aspect pe care ne
propunem să îl abordăm este acela al condiţiilor pe care trebuie să
le îndeplinească un contract de achiziţie publică pentru a putea fi
considerat mod de dobândire a proprietăţii publice.
Astfel, la o primă vedere, achiziţia ar trebui să fie principalul mod
de dobândire a proprietăţii publice, alături de expropriere. Însă nu
este aşa şi aceasta are cel puţin două cauze majore:
Prima, aceea că, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 98/2016,
această reglementare nu se aplică contractelor de cumpărare de
tere nuri, clădiri existente, alte bunuri imobile ori drepturile asupra
aces tora. Altfel spus, ordonanţa se aplică numai la cumpărarea de
bunuri mobile. Or, cvasitotalitatea bunurilor domeniale sunt bunuri
imobile.
A doua, aceea că, întrucât toate autorităţile publice sunt în prin
cipiu obligate să recurgă la procedura achiziţiilor, de cele mai multe
ori o fac în nume propriu; sunt relativ rare (raportat la volumul total
de contracte de achiziţie care se încheie în practică) situaţiile în
care un asemenea contract se încheie în numele statului ori al unei
unităţi administrative-teritoriale. Or, cum autorităţile publice, oricare
ar fi ele, nu pot fi titulare de proprietate publică, nici contractele de
achiziţie pe care acestea le încheie nu pot fi izvoare ale proprietăţii
publice.
În concluzie, pentru ca un contract de achiziţii publice să poată fi

considerat mod de dobândire a proprietăţii publice, trebuie să înde
plinească următoarele condiţii:
(i) să fie încheiat în numele statului ori al unei unităţi admi
nistrativ-teritoriale;
(ii) să aibă ca obiect un bun esenţial pentru funcţionarea
unui serviciu public, care să reclame astfel declararea lui ca fiind
inalienabil[1].
În toate celelalte cazuri, un contract de achiziţie publică nu poate
reprezenta decât un mod de dobândire a proprietăţii private a
administraţiei.
4.4. Afectarea pentru cauză de utilitate publică a bunurilor din

domeniul privat
32. Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, „Trecerea
bunu rilor din domeniul privat al statului sau al unităţilor
administrativ-teri toriale în domeniul public al acestora, potrivit art. 7
lit. e)[2], se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti
ori a consiliului local”. O reglementare similară, este adevărat, mai
detaliată, este prevăzută şi în art. 296 alin. (1)-(7) C. admin., care
păstrează, aşadar, competenţa afectării pentru cauză de utilitate
publică în beneficiul aceloraşi autorităţi administrative.
Trecând peste utilizarea greşită a termenului „trecere”, care
sugerează un act de transfer, nu sunt prea multe de spus cu privire
la această situaţie în care un anumit bun dobândeşte statutul de
bun domenial. În esenţă, administratorul general al bunului –
Guvernul, consiliul judeţean ori consiliul local – are şi atribuţia de
a-i stabili
[1]
În această situaţie, încorporarea concretă a bunului în domeniul public
are loc astfel: mai întâi bunul viitor este declarat de utilitate publică prin caietul
de sarcini al procedurii de achiziţie; apoi este achiziţionat prin încheierea
contractului; în fine, includerea bunului într-un inventar public are semnificaţia
clasării sale.
[2]
Art. 7 a fost abrogat prin Legea nr. 71/2011, însă în textul art. 8, care nu a
suferit nicio modificare, a rămas, dintr-o neatenţie a legiuitorului, trimiterea la
acesta. În realitate, dată fiind abrogarea art. 7, trimiterea trebuie considerată a fi
făcută la prevederile art. 863 alin. (1) lit. e) C. civ.
afectaţiunea. Iar în exerciţiul acesteia îi poate stabili o anumită

utilitate publică pe care nu o avea anterior, declarându-l astfel
inalienabil.
4.5. „Alte moduri prevăzute de lege”

33. Desigur că nimic nu îl poate împiedica pe legiuitor să stabi
lească, printr-un text de lege specială, şi alte moduri de dobândire a
proprietăţii publice. Uneori însă, opţiunile acestuia iau forme dintre
cele mai curioase. Astfel, potrivit art. 26 din Legea nr. 18/1991:
„Tere nurile situate în intravilanul localităţilor, rămase la dispoziţia
autorită ţilor administraţiei publice locale, de la persoanele care au
decedat şi/sau nu au moştenitori, trec în proprietatea publică a
unităţilor admi nistrativ-teritoriale şi în administrarea consiliilor
locale respective, în baza certificatului de vacanţă succesorală
eliberat de notarul public. În acest sens, secretarul unităţii
administrativ-teritoriale are obligaţia ca, în termen de 30 de zile de
la înregistrarea fiecărui deces al persoa nelor respective, să
comunice camerei notarilor publici competente datele prevăzute la
art. 68 din Legea notarilor publici şi a activităţii notariale nr.
36/1995, cu modificările şi completările ulterioare, în vederea
dezbaterii procedurii succesorale. Neîndeplinirea de către
secretarul unităţii administrativ-teritoriale a obligaţiei prevăzute în
pre zentul alineat se sancţionează administrativ, potrivit legii” [alin.
(1)]. „Schimbarea regimului juridic al terenurilor prevăzute la alin.
(1), din proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale
respective în proprietatea privată a acestora, este interzisă şi se
sancţionează cu nulitatea absolută”.
Iată deci că, în această situaţie (a terenurilor situate în
intravilan), modul de dobândire a proprietăţii publice este
succesiunea vacantă! Prevederea nu are un fundament teoretic,
căci, în mod evident, imobilele în cauză s-ar putea să nu prezinte
nicio utilitate (publică) pentru unitatea administrativ-teritorială în
cauză. Cu atât mai bizară
apare astfel prevederea de la alin. (2), potrivit căreia dezafecta
rea/declasarea acestora este interzisă, sub pedeapsă de nulitate:
iată încă o dovadă, dacă mai era necesară, că legiuitorul nostru nu
are o concepţie clară asupra distincţiei dintre proprietatea publică
şi proprie tatea privată.
O modalitate insolită de dobândire a proprietăţii publice este pre

văzută de art. 44 din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimo
niului cultural naţional mobil[1]: „Succesorii rezervatari sunt scutiţi de
taxele succesorale pentru bunurile culturale mobile clasate care fac
parte din masa succesorală” [alin. (1)]. „În cazul celorlalţi succesori,
aceştia pot ceda, în contul taxelor succesorale, astfel de bunuri,
care vor intra în proprietatea publică şi vor fi date, potrivit legii, în
admi nistrarea instituţiilor publice specializate, cu avizul Comisiei
Naţionale a Muzeelor şi Colecţiilor” [alin. (2)]. Aşadar, o dare în
plată.
4.6. Poate fi rechiziţia un mod de dobândire a proprietăţii

publice?
34. Potrivit art. 1 din Legea nr. 132/1997 privind rechiziţiile de
bunuri şi prestările de servicii în interes public[2], „rechiziţia de
bunuri şi prestările de servicii reprezintă măsura cu caracter
excepţional prin care autorităţile publice împuternicite prin lege
obligă operatorii eco
nomici, instituţiile publice, precum şi alte persoane juridice şi fizice
la cedarea temporară [subl. ns.] a unor bunuri mobile sau imobile,
în condiţiile prezentei legi”. Încă de la prima lectură a acestei
definiţii, răspunsul pare a fi negativ: întrucât proprietatea în general
(deci şi cea publică) este un drept perpetuu, este exclus ca,
raportat la această definiţie, să poată fi dobândită printr-un mod de
cesiune temporară a unui bun.
Nici prevederea de la art. 2 alin. (2) din lege, potrivit căreia
„Bunurile consumptibile şi cele perisabile pot fi rechiziţionate
definitiv, cu plata despăgubirilor prevăzute de lege”, nu poate
conduce la concluzia contrară, pentru un motiv foarte simplu:
aceste categorii de bunuri nu pot face obiectul proprietăţii publice,
întrucât consumpti
bilitatea şi perisabilitatea sunt incompatibile cu inalienabilitatea.
Astfel, chiar dacă, în mod excepţional, rechiziţia poate constitui titlu
de proprietate pentru administraţie, bunurile astfel rechiziţionate
(defi nitiv) vor intra în proprietatea privată, iar nu în cea publică.
[1]
[2]
Secţiunea a 3-a. Circulaţia bunurilor
din domeniul public
35. Am văzut că principalul efect al regimului domenial este
inalienabilitatea bunurilor care fac parte din acesta. Este acest efect
capabil să conducă la absenţa oricărei circulaţii (mişcări) a bunurilor
domeniale, negând orice speranţă a existenţei unui circuit adminis
trativ, sau doar la o restrângere semnificativă a acesteia, imutabi
litatea bunurilor domeniale fiind mai degrabă doar o exagerare?
Pentru a răspunde în mod corect la această problemă, vom
remarca pentru început că, în vreme ce titular de proprietate privată
poate fi orice subiect de drept, prezumat a avea capacitate de
folosinţă, titularii de proprietate publică sunt limitativ arătaţi de art.
136 alin. (2) din Constituţie: Statul şi unităţile administrativ-
teritoriale. Prin urmare, proprietatea publică – dacă poate fi
transmisă – va circula numai între aceştia (§1). Însă circuitul
administrativ nu se restrânge doar la atât; se impune a fi analizate
şi problemele conexe ale schimbărilor de afectaţiune (§2),
respectiv constituirii drepturilor reale pe domeniul public (§3).
§1. Transmiterea proprietăţii publice între titularii acesteia

36. Într-adevăr, potrivit art. 9 din Legea nr. 213/1998 „Trecerea
unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei
unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului
judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti
sau a con
siliului local, după caz, prin hotărâre a Guvernului [alin. (1)].
Trecerea unui bun din domeniul public al unei unităţi administrativ-
teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea
Guvernului, prin hotă râre a consiliului judeţean, respectiv a
Consiliului General al Muni cipiului Bucureşti sau a consiliului local”
[alin. (2)]. O reglementare similară este cuprinsă în art. 292 alin.
(1) C. admin. „Trecerea unui bun din domeniul public al statului în
domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la
cererea consiliului judeţean, res pectiv a Consiliului General al
Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului
sau al municipiului, după caz, prin hotă râre a Guvernului, iniţiată
de autorităţile prevăzute la art. 287 lit. a),
care au în administrare bunul respectiv, dacă prin lege nu se
dispune altfel”, respectiv art. 293 alin. (1): „Trecerea unui bun din
domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul
public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a
consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului
Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al
municipiului, după caz”. În plus, potrivit art. 860 alin. (3) C. civ.,
„Bunurile care formează
obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor
admi nistrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute
din dome niul public al statului în domeniul public al unităţii
administrativ-terito riale sau invers decât ca urmare a modificării
legii organice. În celelal te cazuri, trecerea unui bun din domeniul
public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-
teritoriale şi invers se face în condiţiile
legii”.
Vom concluziona că transmiterea proprietăţii publice are trei
trăsături esenţiale:
a) se face numai între titularii de proprietate
publică; b) se face prin acte administrative;
c) în principiu, este posibilă numai dacă nu există un text de
lege organică (sau, a fortiori, constituţională) prin care să se
stabilească apartenenţa exclusivă la domeniul public naţional,
judeţean ori local a unui anumit bun[1].
Aceste acte administrative, la rândul lor:
(i) constau în hotărâri ale organelor colegiale (Guvern, consilii
judeţene sau locale) aparţinând titularului de proprietate cedent –
titularele atribuţiei de administrare generală a proprietăţii publice în
cauză;
(ii) nu se emit din oficiu, ci doar la cererea organului colegial al
titularului de proprietate publică – cesionar.
După cum se poate observa, primul text legal citat are cel puţin
trei deficienţe majore:
a) Nu a reglementat multă vreme situaţia transferului pro
prietăţii publice între două unităţi administrativ-teritoriale. În
[1]
Cele 3 puncte ale Anexei la Legea nr. 213/1998, respectiv Anexele nr. 2,
3 şi 4 din Codul administrativ reglementează asemenea categorii de bunuri.
ceea ce ne priveşte, credem că acest lucru este, principial, posibil,
însă cu două precizări:
– dacă este vorba de două unităţi administrativ-teritoriale aflate
la nivel diferit (comună şi judeţ), se va aplica, prin analogie, art. 9
din Legea nr. 213/1998 şi, deci, transferul se va face prin hotărâre
a organului colegial al unităţii cedente, la cererea organului colegial
al unităţii cesionare[1];
– dacă este vorba de două unităţi administrativ-teritoriale aflate
la acelaşi nivel (două comune sau două judeţe vecine), transferul
de proprietate publică nu este posibil decât cu modificarea limitelor
teritoriale ale acestora, căci, în caz contrar, s-ar încălca principiul
teritorialităţii. Iar modificarea acestor limite nu se poate face, potrivit
art. 10 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, decât
prin lege, în urma consultării, prin referendum local, a populaţiei din
unităţile administrativ-teritoriale interesate.
În Codul administrativ însă, aceste situaţii au primit o reglemen
tare. Şi, dacă prima noastră susţinere a primit o confirmare
legislativă [art. 294 alin. (2) şi (3) C. admin.], în ambele sensuri
(adică atât de la judeţ la comună, cât şi invers), aceeaşi soluţie a
fost menţinută şi pentru două comune ori două judeţe [art. 294 alin.
(1), respectiv art. 295], admiţându-se astfel că o unitate
administrativ-teritorială îşi poate exercita puterea publică pe
teritoriul alteia, fapt cel puţin bizar. În opinia noastră, un subiect de
drept public ar trebui să poată deţine doar proprietate privată pe
teritoriul administrativ al altei unităţi administrativ-teritoriale.
b) Nu reglementează situaţia transferului proprietăţii
publice în lipsa acordului unităţii cedente. Cu alte cuvinte,
poate Statul – şi numai el – să preia în proprietatea sa publică un
bun domenial al unei unităţi administrativ-teritoriale? Dat fiind faptul
că, în mod logic, interesul public naţional ar trebui să prevaleze
faţă de cel local, răs
punsul ar trebui să fie afirmativ. Însă, dacă vom analiza legislaţia în
[1]
În opinia noastră, temeiul legal al aplicării analogiei în această situaţie îl
constituie art. 1 alin. (2) C. civ., potrivit căruia „În cazurile neprevăzute de lege
se aplică uzanţele, iar în lipsa acestora, dispoziţiile legale privitoare la situaţii
asemă nătoare (…)”.
vigoare, la fel ca şi în sistemul francez[1], soluţia va fi, în fapt,
negativă. Astfel, raportat la dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 33/1994
privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, bunurile
domeniale nu pot fi expropriate decât dacă în prealabil au fost
declasate, devenind proprietate privată a unităţilor administrativ-
teritoriale. Dar şi acest lucru se face, potrivit art. 10 din Legea nr.
213/1998, respectiv art. 361 alin. (2) C. admin. prin hotărâre a
consiliului judeţean sau local, după
caz, deci cu acordul unităţii administrativ-teritoriale în cauză. Or, dat
fiind faptul că proprietatea publică se bucură de protecţie constitu
ţională, o altă modalitate de preluare forţată a bunurilor domeniale
nu există[2]. Aşa cum vom vedea, problema are o soluţie – teoria
muta ţiilor domeniale –, care se află însă în planul schimbărilor de
afec taţiune.
c) Pare a sugera că hotărârea autorităţii cedente reprezintă atât
actul de transfer, cât şi cel de afectaţiune (clasare), de vreme
ce, prin hotărâre de Guvern, a consiliului judeţean, respectiv local,
bunul pare a intra direct în proprietatea publică a cesionarului, deci
este deja afectat noii utilităţi publice. O asemenea interpretare nu
este însă de conceput, căci ar însemna să acceptăm ideea unei
ingerinţe a unei autorităţi publice în exerciţiul dreptului de
proprietate (publică) aparţinând alteia. În realitate, hotărârea de
Guvern (a consiliului
[1]
Pe larg, a se vedea J. Morand-Deviller, op. cit., p. 114; Y. Gaudemet, op.
cit., p. 114.
[2]
Potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional,
judeţean şi local, „Bunurile imobile, proprietate publică a unităţilor administrativ
teritoriale, care sunt afectate de lucrările de utilitate publică trec, în condiţiile
legii, în proprietatea publică a statului şi în administrarea reprezentanţilor
expropria torilor, în termen de 30 de zile de la înştiinţarea unităţii administrativ-
teritoriale. Expropriatorul poate da bunurile imobile expropriate în
administrare/concesiune operatorului serviciului public. Fac excepţie de la
prevederile prezentului alineat lucrările de construcţie de drumuri de interes
judeţean şi cele aferente dezvoltării aeroporturilor de interes local”. S-ar părea
că acest text legal instituie o modalitate de preluare forţată a proprietăţii
publice locale ori judeţene de către stat. În realitate însă nu este aşa, sintagma
„în condiţiile legii” utilizată de acest text impunând existenţa unei alte prevederi
legale care să autorizeze un atare transfer de proprietate. Or, în prezent, după
cunoştinţele noastre, nu există decât prevederile art. 9 alin. (2) din Legea nr.
213/1998, respectiv art. 293 C. admin., care însă
condiţionează transferul de proprietate de voinţa consiliului local ori judeţean al
unităţii administrativ-teritoriale proprietare.
judeţean ori local) de care face vorbire art. 9 din Legea nr.
213/1998, respectiv art. 292-296 C. admin. nu are ca efect decât
transferul proprietăţii de la un titular de proprietate publică la altul,
afectarea la noua utilitate publică, respectiv clasarea fiind atributul
exclusiv al organului pluripersonal al dobânditorului.
§2. Schimbările de afectaţiune

37. Aşa cum am arătat deja, afectarea sau dezafectarea unui
bun proprietate publică reprezintă un atribut al acesteia. Prin
urmare, în mod firesc, titularul ei poate să îi schimbe afectaţiunea,
în cazul în care acest lucru se impune pentru o cauză oarecare de
utilitate publică. Aşa cum s-a remarcat în doctrină[1], aceste
schimbări pot fi în sânul aceleiaşi colectivităţi teritoriale sau între
mai multe persoane publice, presupunând – sau nu – şi un schimb
de proprietate.
a) Schimbarea afectaţiunii în interiorul aceleiaşi colectivităţi
publice. În fapt, acest lucru presupune dezafectarea bunului de la
un serviciu public şi afectarea lui pentru un altul. Potrivit art. 12
alin. (1) din Legea nr. 213/1998, mai înainte de abrogarea sa prin
Legea nr. 71/2011, „Bunurile din domeniul public pot fi date, după
caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a
autorităţilor admi nistraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii
publice de interes naţional, judeţean sau local”. Darea în
administrare nu poate sem
nifica altceva decât afectarea acestor bunuri la un serviciu public,
urmând ca titularul dreptului de administrare să fie însărcinat cu
gestiunea serviciului. Aşa stând lucrurile, până de curând ar fi părut
că schimbările de afectaţiune nu ar fi fost permise de lege decât în
mod excepţional, date fiind prevederile art. 12 alin. (3) teza a II-a
din lege, potrivit cărora „dreptul de administrare va putea fi revocat
numai dacă titularul său nu-şi exercită drepturile şi nu-şi execută
obligaţiile născute din actul de transmitere”.
Fără îndoială că aceste dispoziţii au fost mai mult decât
criticabile. Ne-am alăturat astfel fără rezerve opiniei exprimate în
doctrină[2] în sensul că, chiar peste această prevedere legală,
dreptul de admi-
[1]
J. Morand-Deviller, op. cit., p. 111 şi urm.
[2]
L. Pop, L.M. Harosa, op. cit., p. 136-137.
nistrare rămâne revocabil ori de câte ori interesul public o cere. De

altfel, ar fi absurd să considerăm că, deşi un bun devine inutil
pentru un anumit serviciu public, dar poate util pentru un altul, să
se refuze dezafectarea şi reafectarea lui pentru simplul motiv că
titularul dreptului de administrare, care îl are în gestiune, şi-a
îndeplinit în mod corect drepturile şi obligaţiile. Sesizând această
inadvertenţă, legiuito
rul nostru şi-a schimbat de curând optica, stabilind că „Dreptul de
administrare încetează odată cu încetarea dreptului de proprietate
publică sau prin actul de revocare emis, în condiţiile legii, dacă inte
resul public o impune, de organul care l-a constituit” (art. 869 C.
civ.). Prin intrarea în vigoare a noului Cod civil, lucrurile au intrat
astfel în normalitate. În opinia noastră, sintagma „dacă interesul
public o impune” trebuie interpretată în sens extrem de larg: astfel,
intră aici şi situaţia în care titularul prerogativei de administrare nu
o exercită în limitele stabilite de lege şi de organul care l-a
constituit.
Mai trebuie menţionat şi faptul că, deşi Codul administrativ regle
mentează darea în administrare a bunurilor din domeniul public la
art. 298-301, dispoziţia din art. 12 alin. (3) din lege nu a fost
preluată.
b) Schimbarea între mai multe persoane publice. Aceasta, la
rândul său, poate fi cu sau fără transferul dreptului de proprietate [1].
Despre schimbarea afectaţiunii odată cu schimbarea titularului de
proprietate publică am vorbit anterior: situaţia este reglementată de
art. 9 din Legea nr. 213/1998, respectiv art. 292-296 C. admin.
Nici acest text legal, dar nici altul nu reglementează însă situaţia
schimbării de afectaţiune între mai multe persoane publice fără
transferul dreptului de proprietate. În jurisprudenţa franceză însă,
sub denumirea de „teoria mutaţiilor domeniale”, situaţia a fost
analizată, arătându-se că Statul – şi numai el – poate schimba
autoritar afec taţiunea dependinţelor domeniului public al
colectivităţilor teritoriale. Declasarea acestora nu este necesară,
pentru că nu există transfer de proprietate. Comuna nu a suferit
niciun prejudiciu, căci ea nu este privată decât de folosinţa bunului
nou: ea nu poate solicita deci despăgubiri[2].
[1]
[2]
Consiliul de Stat, Ville de Paris c. Chemin de fer d’Orléans, apud J.
Morand Deviller, op. cit., p. 114-115.
Teoria a fost criticată în doctrină[1], arătându-se, pe de o parte,

că, în acest caz, i se recunoaşte Statului un periculos „drept
eminent”, permiţându-i veritabile spolieri, iar, pe de alta, prezintă
un grav incon venient, în sensul că face din afectaţiune o
prerogativă care scapă, cel puţin în parte, proprietarului. Mai mult,
teoria e greu conciliabilă cu principiul constituţional al
descentralizării şi autonomiei locale, mai ales că:
(i) nu se plăteşte nicio indemnizaţie, chiar dacă comuna a
pierdut aproape definitiv folosinţa bunului domenial;
(ii) nu se face o consultare publică (referendum local) cu privire
la schimbarea de afectaţiune[2].
Teoria mutaţiilor domeniale a fost analizată şi de către Curtea
Europeană a Drepturilor Omului (G.Y. c. Greciei, precitată), care a
arătat că, cel puţin din punctul de vedere al Convenţiei europene,
dacă mutaţia domenială priveşte însăşi proprietatea bunului public
aparţinând colectivităţii locale, atunci ea nu este posibilă decât
pentru utilitatea publică şi cu prealabilă despăgubire; dacă nu se
pune în discuţie decât folosinţa asupra bunului, atunci aceste
condiţii nu mai sunt necesare.
Teoria mutaţiilor domeniale nu se regăseşte în legislaţia noastră
şi, deocamdată, nici în jurisprudenţă. De altfel, chiar în Franţa, unde
a fost creată, situaţiile de aplicabilitate a acesteia sunt destul de
rare. Şi, deşi o considerăm justă în măsura în care este aplicată
raţional, credem că jurisprudenţa română ar respinge-o, sub
pretextul comod că legea nu o prevede[3].
[1]
Pe larg, a se vedea Y. Gaudemet, op. cit., p. 120 şi urm.
[2]
[3]
O reglementare incipientă ar putea fi reprezentată de prevederile art. 28
alin. (1) şi (2) din Legea nr. 255/2010: în cazul lucrărilor necesare utilităţii
publice prevăzute de această lege (legate, în principal, de lucrările de
infrastructură), dreptul de proprietate publică trece la expropriator [alin. (1)],
urmând ca, după
finalizarea lucrărilor, acesta să poată fi retransferat unităţii administrativ-
teritoriale de la care a fost preluat. Nu ar fi exclus ca, într-o situaţie în care
Guvernul s-ar lovi, pe de o parte, de litera art. 28 alin. (1), conform căruia
transferul de proprietate se face numai „potrivit legii”, deci numai prin hotărârea
consiliului local ori judeţean al unităţii administrativ-teritoriale proprietare, iar,
pe de alta, de refuzul acesteia de a-i transfera proprietatea, să apeleze la
teoria mutaţiilor domeniale, preluând în mod autoritar numai folosinţa imobilului
în cauză, pe care, la finalizarea lucrărilor, să o retransmită proprietarului.
§3. Posibilitatea constituirii drepturilor reale pe domeniul

public
3.1. Consideraţii teoretice cu privire la drepturile reale

administrative
38. Cu privire la această problemă, jurisprudenţa Consiliului de
Stat francez este fermă: nu se pot constitui drepturi reale pe
domeniul public, pentru că acest lucru ar fi contrar principiului
inalienabilităţii[1]. Sau, altfel spus, se consideră că afectaţiunea
domeniului nu poate fi garantată cu adevărat decât dacă bunul
rămâne în proprietatea deplină a colectivităţilor publice[2]. Aceasta
nu poate fi, deci, dezmem
brată în favoarea altor subiecţi de drept. Iar doctrina franceză
aderă, în general, la această practică. Este adevărat că, la
începutul seco lului al XX-lea, Şcoala de la Bordeaux condusă de
M. Hauriou[3] a susţinut teoria drepturilor reale administrative, a
căror particularitate este aceea de a nu fi opozabile administraţiei,
în sensul că aceasta îi poate pune capăt în momentul în care
dreptul real devine contrar afectaţiunii bunului.
Teoria a avut, în cele din urmă, un ecou mai puternic în
România decât în Franţa, unde a fost, în principiu, abandonată.
Astfel, potrivit unei opinii[4], care a fost repede îmbrăţişată de
întreaga doctrină românească, făcându-se referire la dreptul de
administrare al regiilor autonome, al instituţiilor publice ş.a., s-a
arătat că acesta este un drept real de natură administrativă, care
nu dezmembrează dreptul de proprietate publică, deşi este derivat
din acesta. Astfel, el nu este opozabil proprietarului, care îl poate
revoca ori de câte ori interesul public o cere. Această idee a fost
reţinută în parte şi de noul Cod civil,
[1]
Ph. Juen, op. cit., p. 126, precum şi doctrina şi jurisprudenţa citate la
notele de subsol 38-43.
[2]
A. de Laubadère, Y. Gaudemet, Traité de droit administratif, t. 2, 11 e éd.,
L.G.D.J., Paris, 1998, p. 126. Totuşi, în sistemul francez actual, prin două legi
din 1988, respectiv 1994, se permite, în mod excepţional, crearea de drepturi
reale pe domeniul public.
[3]
M. Hauriou, Précis de droit administratif, 12e éd., Recueil Sirey, 1933, p.
795, 862 şi urm., apud Ph. Juen, op. cit., p. 128.
[4]
L. Pop, L.M. Harosa, op. cit., p. 135-140.
care, la art. 866, stabileşte că printre drepturile reale

corespunzătoare proprietăţii publice se numără şi dreptul de
administrare. În ceea ce ne priveşte, credem că, mai înainte de a
intra în analiza fiecărui drept real administrativ în parte, ar fi utile o
serie de precizări: (i) o antinomie între „drept real principal
asupra domeniului public” şi „dezmembrământ al proprietăţii
publice” este o eroare. Sau, altfel spus, fie admitem că pe
domeniul public nu se pot constitui drepturi reale (deci că
administrarea, concesiunea ş.a. au o altă natură), fie aderăm la
ideea contrară, dar atunci acestea desprind – cel puţin până la
revocare – o parte din atributele proprietăţii publice,
dezmembrând-o; sunt, deci, dezmembrăminte ale acesteia. Iar
discu ţia despre precaritatea acestor drepturi se situează, aşa cum
vom vedea, într-un cu totul alt plan;
(ii) teoria drepturilor reale administrative ar trebui reţinută.
Astfel, este perfect adevărat că drepturi reale în sensul civil al
terme nului, cu proprietăţile pe care le prezintă – de pildă,
uzufructul –, nu se pot constitui pe domeniul public, pentru că, într-
adevăr, ar fi con trare principiului inalienabilităţii acestuia. Însă
drepturi absolut ase mănătoare, cu singura particularitate a
precarităţii lor, în sensul că pot fi revocate de către titularul
proprietăţii ori de câte ori o cere interesul public (adică ori de câte
ori devin contrare afectaţiunii), pot fi imagi nate. Şi nu vedem de ce
ele nu ar fi veritabile ius in rem, cu singura particularitate arătată
mai sus;
(iii) precaritatea (revocabilitatea) drepturilor reale
administra tive nu are nicio legătură cu opozabilitatea acestora
faţă de titularul proprietăţii publice. Sau, mai simplu spus,
aceste drepturi sunt opozabile Statului ori unităţilor
administrativ-teritoriale. În sprijinul acestei idei se pot aduce o
serie de argumente. Astfel:
(iii.1) în primul rând, revocarea acestor drepturi nu este şi nu poate
fi discreţionară. Autoritatea proprietară poate exercita dreptul de
revo care numai dacă interesul public o cere. Altfel spus, cum
putem găsi o identitate perfectă între interesul public şi afectaţiune,
atâta timp cât aceasta se menţine, dreptul real administrativ este
practic intangibil. Concluzia la care ajungem va fi, poate,
surprinzătoare, dar corectă:
revocarea nu se poate exercita decât la schimbările de

afectaţiune[1]. Or, acestea intervin relativ rar în practică[2];
(iii.2) în al doilea rând, în cazul de faţă oricum nu este vorba de
conceptele de opozabilitate-inopozabilitate. Pentru că
inopozabilita tea presupune un drept care există, dar care nu
trebuie respectat de către cel căruia îi este inopozabil; or, prin
revocare, acesta îşi înce tează chiar existenţa. Altfel spus, nu se
poate invoca inopozabilitatea unui drept pentru a pune capăt
existenţei acestuia. În consecinţă, în temeiul principiului patere
regulam quam ipse fecisti[3], actul de constituire a dreptului de
administrare, deci implicit acesta, trebuie respectat de
administraţie până la revocare, în vreme ce, de la acest moment
înainte, întrucât dreptul nu mai există, nu se mai poate pune
problema respectării (deci a opozabilităţii) sale. Dar administraţia se
află în situaţia oricărui alt subiect de drept, căci nu se poate
identifica niciun moment temporal în care dreptul să fie opozabil
tuturor, dar administraţia să nu fie ţinută să îl respecte;
(iii.3) în fine, dacă am merge pe acelaşi raţionament, am putea
susţine, de pildă, că într-un contract de închiriere încheiat pe o
perioa dă nedeterminată, de vreme ce locatarul poate oricând
denunţa con tractul[4], drepturile locatorului născute din contract nu
îi sunt opo-
[1]
Desigur, este vorba despre revocarea în interes public. Pentru că, în plus,
mai există şi revocarea-sancţiune, la care, în mod evident, administraţia
recurge atunci când administratorul bunului public nu exercită în mod
corespunzător atribuţia delegată.
[2]
Ideea exactă este următoarea: atât timp cât o anumită afectaţiune a
bunului domenial este absolut necesară uzului ori serviciului public,
administraţiei îi este interzisă schimbarea acesteia, deci revocarea dreptului de
administrare; imediat ce schimbarea de afectaţiune devine o necesitate, în
măsura în care noua afec
taţiune este incompatibilă cu dreptul de administrare, revocarea acestuia
devine obligatorie pentru administraţie.
[3]
Regula (actul) trebuie respectat(ă) aşa cum a fost ea făcut(ă). Pentru
detalii, a se vedea Ov. Podaru, Actul administrativ. Repere..., op. cit., nr. 15.
Acest prin cipiu este aplicabil şi în materia revocării prerogativei de administrare
a domeniului public, întrucât aceasta se constituie prin act administrativ
individual, act care urmează a fi revocat dacă interesul public o cere.
[4]
După cum putem observa, situaţia din această speţă este şi mai drastică
pentru ocupant, în sensul că proprietarul are un drept potestativ, adică absolut
discreţionar, să denunţe acest contract, deci nu numai „când interesul public o
cere”.
zabile. Or, una este opozabilitatea şi relativitatea efectelor

contractu lui, şi alta dreptul – rezultând din lege – de a denunţa
acest contract.
3.2. Natura juridică a „dreptului de administrare”
3.2.1. „Dreptul de administrare” nu este un drept subiectiv civil

39. Articolul 866 C. civ. califică expres dreptul de administrare
ca fiind „un drept real corespunzător proprietăţii publice”. În ciuda
acestui text legal, dacă analizăm situaţia din punct de vedere
teoretic, ca natură juridică, „dreptul de administrare” nu este – sau,
cel puţin, nu ar trebui să fie – un drept real, chiar de natură
administrativă.
Este adevărat că susţinerea noastră are împotrivă, pe lângă
prevederea citată a noului Cod civil, atât întreaga doctrină română
(civilistă), cât şi, până la abrogarea sa, dispoziţia legală de la art. 12
alin. (3) din Legea nr. 213/1998, potrivit căreia „Titularul dreptului
de administrare poate să posede, să folosească bunul şi să
dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul
în administrare”, respectiv în prezent de prevederile art. 868 alin.
(2) C. civ., potrivit cărora „Titularul dreptului de administrare poate
folosi şi dispune de bunul dat în administrare în condiţiile stabilite
de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire”. Deci, cum
legea îi recunoaşte, într-o oarecare măsură, posesia, folosinţa şi
dispoziţia asupra bunului, înseamnă că îi recunoaşte, în aceeaşi
măsură, un drept real.
O prevedere cu efecte similare o regăsim în Codul administrativ,
la art. 300 alin. (1) lit. a): „Autorităţile administraţiei publice centrale,
instituţiile publice şi regiile autonome din subordinea acestora,
precum şi instituţiile publice şi regiile autonome din subordinea auto
rităţilor publice locale au următoarele drepturi şi obligaţii: a)
folosirea şi dispunerea de bunul dat în administrare în condiţiile
stabilite de lege şi, dacă este cazul, de actul de constituire [...];
Acestei viziuni legale şi doctrinare unanime i se pot aduce critici
severe. Iar opinia noastră este atât de îndepărtată de aceasta, încât
nu o putem expune decât ca pe o concluzie. Aşadar, urmând un
raţio nament pas cu pas, vom arăta că:
(i) Potrivit art. 12 alin. (3) teza a II-a din Legea nr. 213/1998
(înainte de abrogare), dreptul de administrare va putea fi revocat
numai dacă „titularul său nu-şi exercită drepturile [subl. ns.] şi nu-
şi execută obligaţiile născute din actul de transmitere”. Din acest
text vom trage concluzia preliminară că viziunea legiuitorului nostru
asu pra dreptului de administrare şi a naturii sale este (sau cel puţin
a fost) confuză. Astfel, în optica acestuia, revocarea dreptului –
care apare aici ca o sancţiune – poate interveni dacă cel sancţionat
nu îşi exer cită drepturile. De unde putem deduce că exercitarea
drepturilor reprezintă, în fapt, o obligaţie, iar nu o facultate, aşa
cum se întâmplă în mod obişnuit în dreptul privat. Această idee nu
pare surprinzătoare însă, de vreme ce vorbim despre domeniul
public. Dar conceptul de drept-obligaţie, rar în dreptul privat, este
omniprezent în dreptul administrativ sub denumirea de atribuţie.
Or, unde există atribuţii, există o competenţă, ca ansamblu al
acestora. Astfel, administrarea unui bun proprietate publică nu
poate fi un drept subiectiv civil, pentru a putea fi susceptibil de
includere în clasificarea drepturi reale - drepturi de creanţă (căci
exerciţiul oricărui drept subiectiv civil este lăsat de legiuitor la
discreţia titularului său), ci mai degrabă o atribuţie
(administrativă) – sau un ansamblu de atribuţii cu privire la
punerea în valoare a bunului în cauză, al cărui exerciţiu nu poate fi
pur discreţionar, ci orientat înspre satisfacerea interesului public.
(ii) Un alt contraargument – surprinzător, dar indeniabil – la teoria
„dreptul de administrare – drept real” ar fi şi următorul: există
anumite autorităţi ale administraţiei publice centrale sau locale,
precum şi anumite instituţii publice care nu au personalitate
juridică. Iar art. 12 din lege înainte de abrogare, respectiv art. 868
alin. (1) C. civ. în prezent nu fac vreo distincţie în sensul că
dependinţele domeniale ar putea fi date numai în administrarea
autorităţilor publice cu persona litate juridică, distincţie care nu se
face nici în practică. Dimpotrivă, art. 868 alin. (1) C. civ. prevede că
„Dreptul de administrare aparţine regiilor autonome sau, după caz,
autorităţilor administraţiei publice centrale sau locale şi altor
instituţii publice de interes naţional, judeţean ori local”. Or, o parte
dintre aceste autorităţi sau instituţii nu au patrimoniu. Şi atunci,
dreptul de administrare va fi un drept real extrapatrimonial? Dar,
prin însăşi esenţa lor, drepturile reale, alături de cele de creanţă,
sunt patrimoniale!
(iii) În realitate, situaţia ar fi trebuit să fie privită, în primul rând
de legiuitor şi apoi de către literatura juridică, în felul următor: orice
bun

Drept - Administrativ - Curs - Universitar - Vol - II - Ed - A - 2 - A - Podaru

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept - Administrativ - Curs - Universitar - Vol - II - Ed - A - 2 - A - Podaru

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

DREPT ADMINISTRATIV

Vol. II. Dreptul administrativ al

bunurilor Ediţia a 2-a

Copyright©2019 Editura Hamangiu SRL

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

Vol. II. Dreptul administrativ al bunurilor

La elaborarea lucrării a fost avută în vedere legislaţia publicată

Se împlinesc opt ani de când prima ediţie a acestei lucrări a văzut

Despre problema domeniului public am început să scriu acum aproa pe

Cluj-Napoca, 18 noiembrie 2011

s. cont. adm. şi fisc.

PARTEA I. TEORIA GENERALĂ A PROPRIETĂŢII PUBLICE _ 1

Secţiunea a 4-a. Ieşirea bunurilor din domeniul public ____

§2. Domeniul public feroviar _____________________

PARTEA A III-A. EXPROPRIEREA PENTRU CAUZĂ DE

§2. Autorităţile competente să declare utilitatea

§2. Măsurile premergătoare exproprierii ____________

listei imobilelor ce urmează a fi expropriate

2.5. Efectele juridice ale exercitării dreptului de

Index ____________________________________________ 313

Capitolul I. Noţiuni introductive

1. Încă de la apariţia sa, teoria domeniului – „nume frumos, im

2. Proprietatea publică, aşa cum este înţeleasă ea astăzi, îşi are

dată distincţia clasică între domeniul public şi domeniul privat al

domenial[1], miza fiind regimul juridic al bogăţiilor subsolului, Legea

privată[1], respectiv a unor bunuri care aparţin exclusiv domeniului

Secţiunea a 2-a. Terminologie

Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care fac obiectul

5. În primul rând, proprietatea publică are un fundament consti

6 martie 1945 - 22 decembrie 1989[1], Legea nr. 215/2001 a admi

civil[1], Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor

Secţiunea a 4-a. Domeniul public

§1. Interesul distincţiei

abrogarea sa prin Legea nr. 71/2011, a stipulat că „dreptul de

§2. Criteriile distincţiei

afectaţiunea bunului unei utilităţi publice. Aceasta a fost şi viziunea

particularilor ori autorităţilor publice), dar cu privire la care există un

Capitolul al II-lea. Criteriile de domenialitate

10. În doctrina română au existat prea puţine preocupări în

Secţiunea 1. Titlul (proprietatea

§1. Persoanele private nu pot dispune de un domeniu public

la finele contractului (2). Între acestea însă poate exista şi o

ţinem cont de criteriul forţei juridice a izvorului de drept, regimul

a) în situaţia în care bunul proprietate publică este dat în

§2. Persoanele publice, altele decât statul şi dezmembră

şi indirect[1], este criticabilă deopotrivă teoretic şi practic. Teoretic,

precum şi prefecturile, cu excepţia celor dobândite din venituri proprii extrabuge

Este o problemă pe care noi am lansat-o doar, fără a avea pre

§3. Statul şi unităţile administrativ-teritoriale dispun de un

că dezafectarea – care precede şi permite înstrăinarea – ar crea un

§4. Proprietatea publică nu poate exista în lipsa unui titlu

uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul

fost dobândit de administraţie, revocarea ori caducitatea testamen

nr. 213/1998 rezultă că foştii proprietari ai imobilelor preluate în

Secţiunea a 2-a. Afectaţiunea (bunul să fie

(art. 286), bunurile proprietate publică fiind „de uz sau de interes

§1. Criteriul alternativ (dualist)

până în secolul al XVIII-lea, când serviciile publice au început să se

serioase” şi „complică, în loc să simplifice chestiunea”. În ceea ce

§2. Raporturile dintre domenialitate şi afectaţiune

A. de Laubadère[1], care, arătând că abandonarea criteriului afecta

Oricum, merită a reflecta puţin pe marginea teoriei lui Jansse

c) Concluziile pe care le trage A de Laubadère – la care noi