Exceptia de Nelegalitate A Actului Admin

Excepţia de nelegalitate a actului administrativ | 1
Camelia Daciana Stoian
Excepţia de nelegalitate a actului administrativ

2 | Ramona Mihaela Coman
Stoian Camelia Daciana
 Studii:
Licenţiată în drept (1996 - Universitatea Babeş Bolyai, Cluj Napoca);
doctor în drept (2014 - Universitatea Bucureşti, Catedra de Drept Public).
 Activitatea:
Din 2014 este avocat titular (Cabinet Individual de Avocatură - UNBR
Arad); este cadru didactic la Universitatea de Vest Vasile Goldiş Arad (din
2009).
 Publicaţii:
- A publicat articole în Revista de Drept public: OUG nr. 55/2014 pentru
reglementarea unor măsuri privind administraţia publică locală - o îndepărtare
de la scopul specific legiferării (nr. 1/2015); Drepturile personalităţii în noul Cod
civil. Interzicerea practicii eugenice (nr. 4/2014); Drepturile pacienţilor, reflec-
tate neadecvat în bugetul autorităţilor locale? (nr. 3/2014); Consacrarea în
sistemul românesc a excepţiei de nelegalitate a actului administrativ (nr. 2/2014);
Consacrarea în sistemul românesc a excepţiei de inexistenţă a actului adminis-
trativ (nr. 1/2014); Consideraţii privind taxele și impozitele aferente drumurilor
de utilitate privată deschise circulaţiei publice (nr. 3/2016).
- Alte articole publicate: Implicaţiile revizuirii Constituţiei asupra evoluţiei
statului român (Caiet Ştiinţific nr. 16/2014); Viziune critică privind conten-
ciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate prin prisma reglementărilor
constituţionale (Caiet Ştiinţific nr. 16/2014); Le contentieux administratif en
vue de la révision de la Constitution (Caiet Ştiinţific nr. 16/2014); Consacrarea, în
sistemul de drept românesc a excepţiei de inexistenţă a actului administrativ
(Caiet Ştiinţific nr. 15/2014); Consecinţele neaplicării mutátis mutándis a unei
decizii a Curţii Constituţionale (revista Tribuna Juridică).
- A publicat în volumul „Constituţia şi Societatea Contemporană” lucrarea
„Certificatul medico-legal - act constatator sau act administrativ în accepţiunea
art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004?” (Ed. Universitară); în volumul „Sistemul
Juridic între Stabilitate şi Reformă” lucrarea „Derogarea de la scopul iniţial al
actului normativ o nouă modalitate de armonizare a legislaţiei specifice admi-
nistraţiei publice locale în vederea eficientizării actului administrativ”
(Ed. Universitară).
Excepţia de nelegalitate
a actului administrativ
Universul Juridic
Bucureşti
-2017-
4 | Ramona Mihaela Coman
Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.
Copyright © 2017, S.C. Universul Juridic S.R.L.
Toate drepturile asupra prezentei ediţii aparţin

S.C. Universul Juridic S.R.L.
Nicio parte din acest volum nu poate fi copiată fără acordul scris al
S.C. Universul Juridic S.R.L.
NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI

COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSOŢIT DE SEMNĂTURA ŞI
ŞTAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL
ULTIMEI COPERTE.
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

STOIAN, CAMELIA DACIANA
Excepţia de nelegalitate a actului administrativ / Camelia
Daciana Stoian. - Bucureşti : Universul Juridic, 2017
Conţine bibliografie
ISBN 978-606-673-981-8
34
REDACŢIE: tel./fax: 021.314.93.13

tel.: 0732.320.666
e-mail: redactie@universuljuridic.ro
DEPARTAMENTUL tel.: 021.314.93.15
DISTRIBUŢIE: fax: 021.314.93.16
e-mail: distributie@universuljuridic.ro
www.universuljuridic.ro
Abrevieri
art. - articol
alin. - alineat
av. p. - avocatul poporului;
B.C. - Buletinul Casaţiei
CJ - Curierul Judiciar
CA - Curtea de Apel
CAB - Curtea de Apel Bucureşti
CEJ - Curtea Europeană de Justiţie
CEDO - Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Conv. EDO - Convenţia Europeană a Drepturilor Omului
C.R. - Constituţia României
D.C.C. - Decizia Curţii Constituţionale
D. Civ. - Decizia Civilă
Dos. nr. - Dosarul nr.
Ex. de neleg. - Excepţia de nelegalitate
ÎCCJ - Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Jud. - Judecătorie
L.C.A - Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
M. Of. - Monitorul Oficial
M.P. - Ministerul Public
R.D.P. - Revista de Drept Public
SCAF - Secţia de Contencios Administrativ şi fiscal
S. Civ. nr... - Sentinţa civilă nr...
T.B. - Tribunalul Bucureşti
T.Jud. - Tribunalul Judeţean
6 | Camelia Daciana Stoian
Contenciosul administrativ - pârghie a statului de drept
Contenciosul administrativ reprezintă una din temeliile funcţionării sta-

telor de drept. Prin intermediul său, cum se exprimă în mod tradiţional marii
dascăli ai dreptului public, particularii se apără împotriva abuzurilor, a compor-
tamentului discreţionar al autorităţilor statului. Rădăcinile sale normative în
ţara noastră datează din 1864 şi ele au fost sădite de unul dintre cei mai
luminaţi domnitori pe care i-am avut, Alexandru Ioan Cuza, care a pus bazele
României moderne, în plan politic, dar şi juridic. Avem în vedere punctual aici
Legea din 1864, prin care a fost creat Consiliul de Stat, după model francez, ca
organism de consultare pentru Guvern, dar şi de soluţionare a unor litigii care îi
erau date în competenţă de legea sa de organizare şi funcţionare şi de alte legi
speciale care au fost adoptate în scurta, dar istorica perioadă cât a domnit
acesta. Faptul că existenţa Consiliului de Stat a fost atât de scurtă, el fiind
desfiinţat în 1866, nu îi afectează amprenta pe care o va lăsa asupra evoluţiei
acestei instituţii pe teritoriul românesc. Este, credem noi, o datorie de conşti-
inţă şi onoare naţională să recunoaştem valorile care au fost, în plan politic şi
instituţional juridic şi să-i facem să înţeleagă semnificaţia lor pe cei care, în plan
intern sau extern, cu sau fără ştiinţă, cu sau fără bună credinţă, se comportă ca
şi când ele nu ar exista. Contenciosul administrativ a continuat să existe chiar şi
în perioada regimului totalitar, chiar dacă s-a abandonat terminologia tradiţio-
nală şi au fost adoptate formule care se pliau mai bine pe noile realităţi. Ne
referim atât la prevederile Constituţiei din 1965, cât şi la cele ale Legii
nr. 1/1967 prin care era recunoscut şi reglementat dreptul persoanei vătămate
de o autoritate publică prin acte administrative ilegale care reprezenta, cum
spunea regretatul profesor Antonie Iorgovan, corespondentul contenciosului
administrativ în orânduirea politico-juridică a acelui timp istoric. Vom înţelege
astfel apariţia, în chiar primul an de democraţie românească, a primei legi a
contenciosului administrativ, Legea nr. 29/1990, abrogată în 2004 prin actuala
Lege-cadru în materie nr. 554/2004. Existenţa şi evoluţia contenciosului
administrativ după 1990 se leagă, cu iţele ştiinţei şi ale conştiinţei, de cel care a
fost marele dascăl al dreptului public din ultima jumătate a secolului trecut,
profesorul nostru Antonie Iorgovan, pe care nu vom înceta niciodată să-l
omagiem, nu doar în sufletul nostru, ci şi în faţa tuturor celor care ne citesc sau
ne ascultă. El a fost cel care, în 1990 a elaborat şi susţinut proiectul Legii
nr. 29/1990, care în 2004 şi 2006 s-a „bătut” cum îi spunea domniei-sale să
spună, în Parlament, pentru adoptarea şi modificarea Legii nr. 554/2004. Cum
îi datorăm şi existenţa, în Constituţia din 1991 şi apoi în conţinutul său rezultat

din revizuirea din 2003, a multora din dispoziţiile acesteia şi ne referim concret
la art. 52 şi 126 alin. (6). În 2006, ca senator al României, am avut onoarea să
mă aşez alături de domnia-sa şi să convingem colegii din cele două Camere ale
Parlamentului nu doar că legea trebuie adoptată, dar şi în forma în care a fost
concepută.
Unul din meritele pe care ne-am îngădui să le calificăm „revoluţionare” pe
care Legea din 2004 le are este consacrarea legislativă, pentru prima dată, a
excepţiei de nelegalitate. Dintotdeauna doctrina şi jurisprudenţa au recunoscut
şi respectiv, au statuat, că actele administrative sunt supuse atât unui control
direct, pe calea acţiunii în faţa instanţelor judecătoreşti, cât şi a unui control
indirect, pe calea excepţiei de nelegalitate. Pasul de a consacra legislativ cea
de-a doua formă de control a întârziat să fie făcut. Până a sosit anul de graţie
2004, când ea a fost prevăzută şi reglementată prin art. 4 al actualei legi
organice. Filozofia ei a fost concepută de Profesor, cum recunoaşte şi autoarea
acestei monografii, care are la bază teza sa de doctorat, după „matricea” celei a
excepţiei de neconstituţionalitate. Atât cât îl cunoaştem noi pe Profesor, şi,
slavă Domnului, anii profesionali petrecuţi alături de Domnia-Sa ne legitimează
această afirmaţie, nu credem că a gândit vreodată că această excepţie se va
judeca de către alte instanţe decât cele de contencios administrativ. „Fără vorbe
mari”, cum îi plăcea să spună, credem că dacă Dumnezeu l-ar mai fi îngăduit pe
acest pământ, în ţara pe care o iubea cu atâta patimă, nu credem că am fi ajuns
vreodată la soluţia actuală, a soluţionării acestor litigii de către instanţa înves-
tită cu judecarea litigiului pe fond, cum se întâmplă din 2012 încoace. Şi în
opinia noastră, care concordă cu cea a autoarei acestei lucrări, excepţia de
nelegalitate ar fi trebuit să fie lăsată pe făgaşul contenciosului administrativ şi,
respectiv, ar trebui să se întoarcă acolo. De aceea apreciem tenacitatea autoarei
de a nu renunţa la viziunea sa, chiar dacă majoritatea teoreticienilor şi practi-
cienilor s-au acomodat cu soluţia actuală, iar ideile şi propunerile pe care le
exprimă şi promovează pot avea o finalitate firavă. Dar destinul contenciosului
administrativ şi al excepţiei de nelegalitate au fost afectate nu doar de legiuitor,
ci şi de judecător şi ne referim aici la jurisprudenţa creată de Înalta Curte de
Casaţie şi Justiţie în materia excepţiei de nelegalitate, care a fost, în opinia
noastră, relativ paradoxală şi contradictorie. Pe de o parte, s-a extins sfera
obiectului excepţiei de nelegalitate, incluzându-se în ea şi actele administrative
cu caracter normativ, iar pe de altă parte, s-a restrâns această sferă, decupându-se
din conţinutul ei actele adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,
deşi legea prevede expres că excepţia poate viza orice act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data adoptării sale, iar în cazul
actelor administrative anterioare adoptării legii, conformitatea cu dreptul a

acestora se va determina în baza actelor în vigoare la acea dată. S-au invocat, în
susţinerea acestei viziuni a Înaltei Curţi, principii de ordin european, dar şi
naţional, cum ar fi securitatea raporturilor juridice, dreptul la un proces echi-
tabil, preeminenţa dreptului Uniunii Europene şi a jurisprudenţei instanţelor
europene asupra dreptului şi jurisprudenţei naţionale. Aceasta în condiţiile în
care, într-o categorie de speţe relativ similare ca şi problematică, şi ne referim
la cele care privesc restituirea fostelor imobile preluate abuziv de regimul de
tip totalitar, instanţele judecătoreşti nu s-au „sfiit” să declare neconstituţionale,
în raport cu legile naţionale şi internaţionale în vigoare la data emiterii lor, acte
de expropriere emise în acea perioadă, ceea ce a determinat aceste practici,
inclusiv cea bazată pe principiul restitutio in integrum, pe care, în sufletul şi
conştiinţa noastră, mulţi le considerăm nelegitime şi grave prin consecinţele
lor, pentru România, dar puţini avem curajul să o recunoaştem.
Toate aceste denaturări, în plan legislativ şi jurisprudenţial, sunt analizate
cu discernământ de autoare, sunt criticate cu argumente, astfel încât lucrarea se
relevă ca o monografie interesantă şi utilă pentru înţelegerea regimului juridic
al excepţiei de nelegalitate în evoluţia sa şi în filozofia actuală.
Prof. univ. dr. VERGINIA VEDINAŞ

Cuvântul autorului
Prezenta monografie a fost elaborată pornind de la teza de doctorat

„Excepţia de nelegalitate a actului administrativ” pe care am elaborat-o sub
coordonarea doamnei prof. univ. dr. Verginia Vedinaş.
Deşi era firesc să purcedem la publicarea ei în urma susţinerii tezei, am
aşteptat ceva timp să se sedimenteze lucrurile, să se mai acumuleze doctrină şi
jurisprudenţă, inclusiv la nivelul Curţii Constituţionale, pentru a veni cu un
supliment de informaţii, de noutate, care să o particularizeze în raport cu teza
de doctorat. Astfel încât putem susţine că a sosit timpul şi este necesar să facem
ceea ce credem că fiecare cercetător îşi doreşte, să transformăm într-o carte,
mai accesibilă decât o teză de doctorat, rodul trudei sale.
Lucrarea este concepută în trei titluri, prefaţate de o prezentare a proble-
maticii în ansamblul său, făcută de doamna profesor Verginia Vedinaş, care
reflectă semnificaţia şi evoluţia instituţiei excepţiei de nelegalitate şi meritul pe
care l-a avut în consacrarea ei după 1990 marele Profesor Antonie Iorgovan.
Primul titlu este structurat în trei capitole, este atât de ordin istoric cât şi
de redare a scopului acestei instituţii. Intitulată „Concept şi reglementări
legale referitoare la contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate”, după
prezentarea în primul capitol a unei fundamentări terminologice a noţiunilor
de „contencios administrativ” şi a „excepţiei de nelegalitate” se sintetizează
ce a adus nou fiecare perioadă istorică prin prisma evoluţiei reglementărilor
legale referitoare la „contenciosul administrativ” şi „excepţia de nelegalitate” în
legislaţia românească şi în dreptul comparat.
Cel de-al doilea titlu, intitulat „Regimul juridic al excepţiei de nele-
galitate” analizează fundamentarea interpretării normelor juridice în vederea
emiterii actelor administrative legale, a legalităţii actului administrativ şi a
controlului de legalitate asupra actelor administrative, cu cele doua forme de
control, controlul direct şi controlul indirect, pe cale de excepţie.
Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor administrative, şi
subliniază ferm că activitatea administraţiei publice este supusă regulilor
de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului, legii, se doreşte
instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului, incoerenţei sau
ineficacităţii acestei activităţi. în fapt, este vorba de celebra piramidă a lui
Kelsen descrisă în „Teoria pură a dreptului”, care exprimă ideea pozitivismului
juridic, unde se reunesc legitimitatea şi legalitatea. În fruntea piramidei se
găseşte textul sacru al Constituţiei, urmat de tratate internaţionale, texte
legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile

locale. Principiul ierarhizării acestor acte este acela că regulile instituite prin
acte emise de un nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor
la nivelurile inferioare.
În ceea ce priveşte tradiţia gândirii juridice, teoria legii, emisă de Hans
Kelsen, a avut o influenţă asupra multor gânditori, fascinaţi de analiza concep-
tuală clară şi de soluţia originală şi simplă oferită de aşa-numita teorie pură a
legii, cât şi de coerenţa întregului său sistem1.
Abordările teoretice referitoare la analiza cauzelor de nelegalitate prin
raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii/adoptării
actului administrativ, precum şi prezentarea unor excepţii de nelegalitate
admisibile şi inadmisibile, încheie cel de al doilea titlu.
Titlul al III-lea este consacrat prezentării instituţiei excepţiei de nele-
galitate în dreptul european, precum şi unor aspecte jurisprudenţiale relevante.
Lucrarea se încheie cu concluzii, propuneri de lege ferenda, cu formularea
de soluţii legislative de natură să limpezească regimul juridic al acestei
instituţii.
În elaborarea prezentei lucrări am avut în vedere mai întâi doctrina de
specialitate, atât din ţara noastră, cât şi din alte state, cu precădere din Uniunea
Europeană. Doctrina românească, la rândul ei, a cuprins lucrări de specialitate
din perioada interbelică şi din perioada de după 1990, având în vedere că în
timpul regimului de tip totalitar contenciosul administrativ, în ansamblul său,
fusese formal desfiinţat, în realitate înlocuit cu o instituţie care, teoretic,
recunoştea dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a
solicita anularea actului şi repararea pagubei, dar practic îl golea de
conţinut, prin filozofia care era aşezată la baza reglementării-cadru din
acea perioadă, prin modul concret de reglementare, prin excepţiile care,
prin numărul şi consistenţa lor, se transformaseră în reguli, iar regulile în
excepţii.
În al doilea rând, ne-am raportat la cadrul legislativ şi la jurisprudenţa
acumulată în materie, atât în ceea ce priveşte instanţele româneşti, cât şi cele
europene. Pentru că regimul juridic al acestei instituţii a preocupat şi Curtea
Constituţională, ne-am raportat şi la jurisprudenţa acesteia.
Contenciosul administrativ reprezintă, în mod neîndoielnic, o instituţie
fundamentală a statului de drept, o garanţie a fiinţării acestuia, unul din izvoarele
constituţionale pe care se fundamentează, respectiv art. 52, consacră dreptul
1 Ioan Alexandru, Democraţia constituţională, utopie şi/sau realitate, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2012, p. 100.

persoanei vătămate de o autoritate publică, care, alături de dreptul de

petiţionare, prevăzut de art. 51, formează categoria drepturilor garanţii.
Excepţia de nelegalitate constituie forma de control indirect exercitat
asupra administraţiei publice, care prezintă anumite particularităţi faţă de
forma controlului direct, prezenta lucrare propunându-şi analiza acestei
instituţii.
Suntem convinşi că ea nu-şi poate propune să epuizeze toate aspectele pe
care o instituţie juridică le poate genera. Ceea ce ne-am propus însă a fost să
traseze anumite repere ale unor abordări viitoare, să clarifice, într-o manieră
proprie, anumite controverse, să concilieze anumite opinii şi să creeze astfel
făgaşul unor cercetări şi practici viitoare.
Contenciosul administrativ, ca instrument prin intermediul căruia parti-
cularii se apără de abuzurile administraţiei, are, cum vom arăta, o istorie şi va
avea un viitor care îl leagă pe vecie de statul de drept în România. Ca şi conten-
ciosul constituţional, de altfel. De aceea, considerăm că el merită toată preocu-
parea cercetătorilor, atât a celor care abia păşesc pe acest tărâm fascinant al
unei cariere academice, cât şi a celor care îl bătătoresc de vreme îndelungată şi
îi descoperă, cu aceeaşi fascinaţie a începutului, mirajul. În cadrul lui, excepţia
de nelegalitate se relevă ca o instituţie care, prin regimul ei actual, revine în
primul rând contenciosului administrativ, dar implică şi alte instanţe judecăto-
reşti, „contenciosul judiciar de drept comun”, am putea spune, dată fiind com-
petenţa tuturor celorlalte instanţe de a soluţiona excepţia de nelegalitate a unui
act administrativ invocată în alte litigii decât cele de contencios administrativ.
De aceea, interesul pentru ea va creşte, odată cu interesul de a o cerceta
doctrinar şi de a o aplica jurisprudenţial.
În ceea ce ne priveşte, ea va rămâne o instituţie juridică apropiată preocu-
părilor noastre, căreia îi vom acorda în permanenţă atenţia cuvenită şi ne vom
strădui, prin activitatea noastră de cercetare prezentă şi viitoare să-i dezvoltăm
regimul juridic şi identitatea ei de zeiţă neîncoronată - încă - a excepţiilor
procesuale.

TITLUL I
CONCEPT ŞI REGLEMENTĂRI LEGALE REFERITOARE
LA CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV
ŞI EXCEPŢIA DE NELEGALITATE
„Este împotriva naturii unui corp social să impună legi pe

care să nu le poată revoca; dar nu este nici împotriva naturii, nici
împotriva raţiunii ca el să nu poată revoca aceste legi cu aceeaşi
solemnitate cu care le-a adoptat”.
Jean Jacques Rousseau
Capitolul I
Concept şi fundamentare terminologică
Secţiunea I. Consideraţii introductive
Regimul juridic aplicabil instituţiei excepţiei de nelegalitate este consacrat

în prevederile art. 4 al Legii contenciosului administrativ nr. 554/20041.
Această consacrare constituie în fapt o nouă procedură în raport cu prevederile
anterioare ale Legii nr. 29/19902. În forma iniţială, ea a constituit o derogare de
la prevederile art. 17 C. pr. civ., potrivit cărora „cererile accesorii şi incidentale
sunt în căderea instanţei competente să judece cererea principală”3. Pentru a
califica o cerere ca fiind accesorie este necesar ca, pe de o parte, ea să depindă
de soluţia dată cererii principale, iar, pe de altă parte, să se raporteze la cererea
principală din acelaşi proces, nu din procese diferite4.
1 Legea nr. 554/2004 a fost publicată în M. Of. nr. 1154 din 07 decembrie 2004.
2 Legea nr. 29/1990 a fost prima Lege a contenciosului administrativ adoptată după
1990, înaintea Constituţiei României şi a fost publicată în M. Of. nr. 122 din 8 noiembrie 1990.
3 ÎCCJ - Sectia contencios adm. şi fiscal, Decizia nr. 548/2006, nepublicată.
4 Mihaela Tăbarcă, Comentariu la Decizia nr. 1645/2000, Curtea Supremă de Justiţie,
Secţia civilă, în Revista „Juridica” nr. 6/2000, p. 243-244.

Caracterul principal sau accesoriu al unei cereri depinde de calea procesuală

aleasă, iar nicidecum de caracterul principal sau accesoriu al dreptului ocrotit1.
În prevederile art. 4 alin. (1) a actualei legi a contenciosului administrativ,
se indică rolul instanţei în faţa căreia a fost ridicată excepţia de nelegalitate, de
a constata dacă de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond. În
cazul în care acest fapt rezultă neîndoielnic, va trece la soluţionarea excepţiei.
Cum vom avea prilejul să arătăm pe parcursul prezentei lucrări, până la adop-
tarea Legii nr. 76/20122 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010
privind Codul de procedură civilă3, instanţa în faţa căreia se ridica excepţia
suspenda cauza şi trimitea excepţia la instanţa de contencios administrativ
competentă să o soluţioneze. În prezent, reglementarea s-a modificat, soluţie cu
care nu suntem de acord şi prin întreaga noastră fundamentare vom argumenta
nevoia de a se reveni la soluţia anterioară, când asupra excepţiei de
nelegalitate, competenţa de a se pronunţa revenea instanţei judecătoreşti
de contencios administrativ. Trecând peste aceste aspecte, asupra cărora
vom reveni, apreciem că excepţia de nelegalitate este o cale distincta,
accesorie prin care se verifica legalitatea unui act administrativ unilateral
cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia.
Această concepţie s-a conturat chiar de la începuturile dezvoltării doctri-
nei responsabilităţii puterii publice de la sfârşitul sec. XIX şi începutul
sec. XX rămânând până astăzi un subiect pe larg discutat în literatura de spe-
cialitate şi o modalitate în plus, indirectă, de verificare a legalităţii actelor admi-
nistrative, pe lângă cea clasică stabilită de instituţia contenciosului administrativ.
Încă de la începutul secolului trecut, se desprinde ideea potrivit căreia
excepţia de nelegalitate era folosită ca şi un mijloc de apărare în favoarea
părţii împotriva căreia era invocat un act administrativ presupus nelegal. Cu
alte cuvinte, în contenciosul administrativ român, a fost transmisă în timp
teoria acceptării excepţiei de nelegalitate ca şi un mijloc procesual de
apărare ce poate fi invocat în faţa oricărei instanţe. Profesorul Tudor Drăganu,
referindu-se la excepţia de nelegalitate, o definea ca „un mijloc de apărare prin
care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nelegalitatea
actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un
asemenea act ilegal, se apară invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în
considerare la soluţionarea speţei”4.
1 Viorel Mihail Ciobanu, Gabriel Boroi, Marian Nicolae, Notă la Decizia nr. VII/2000,
Curtea Supremă de Justiţie, Secţiile Unite, în „Dreptul” nr. 5/2001, p. 222 -227.
2 Publicată în M. Of. nr. 365 din 30 mai 2013.
3 Publicată în M. Of. nr. 485 din 15 iulie 2010, republicată în M. Of. nr. 247 din 10 aprilie
2015.
4 T. Draganu, Actele de drept administrativ şi faptele asimilate lor, Ed. Ştiinţifică,
Bucureşti, 1959, p. 260.

Regimul juridic al excepţiei de nelegalitate a fost conceput dintru început

după regimul excepţiei de neconstituţionalitate deoarece „este o situaţie
similară în cazul excepţiei de nelegalitate, care presupune cenzurarea actelor
administrative prin raportare la lege, astfel încât apare aceeaşi idee de fond din
soluţionarea legiuitorului constituant în cazul excepţiei de neconstituţionalitate,
consonanţa actului juridic care produce efecte cu o forţă juridică inferioară faţă
de actul juridic care produce efecte cu o forţă juridică superioară, fundamentul
reprezentându-l art. 1 alin. (5) coroborat cu art. l6 alin. (2) şi respectiv art. l08
alin. (2) din Constituţie”1. Există şi păreri care consideră ca „argumentul teoretic
dedus din existenţa unor instanţe specializate, precum şi cel referitor la similitu-
dinea de situaţii în cazul excepţiei de neconstituţionalitate a legilor şi a excepţiei
de nelegalitate a actelor administrative nu sunt suficiente pentru a fundamenta
soluţia adoptată”2, prin noua lege a contenciosului administrativ realizându-se
scindarea cauzei în două cauze, deduse judecăţii unor instanţe diferite,
fapt ce ar provoca o prelungire a litigiului. Aceste aserţiuni sunt valabile până
la modificările produse prin Legea nr. 76/2012, când se abandonează, într-un
mod nelegitim, în opinia noastră, concepţia tradiţională, şi se promovează
soluţia conform căreia instanţa care judecă fondul judecă şi excepţia de
nelegalitate, neavând importanţă faptul că este vorba despre o instanţă
de contencios administrativ sau despre o altă instanţă (civilă, penală etc.).
În jurisprudenţa Instanţei Supreme, raportat la natura juridică a excepţiei
de nelegalitate, au fost conturate următoarele caracteristici ale acestei instituţii:
 o nouă procedură în ansamblul normelor procedurale civile din
sistemul de drept românesc;
 mijloc de apărare într-un proces invocat în scopul soluţionării
cauzei;
 cale distinctă, indirectă de control al legalităţii unui act adminis-
trativ individual ce are incidenţă într-o cauză aflată pe rolul
instanţelor judecătoreşti.
Aceste elemente definitorii au fost dezvoltate în literatura de specialitate şi
semnificaţia lor este cu atât mai relevantă, cu cât provin de la un magistrat al
instanţei supreme şi care este, în egală măsură, şi teoretician. Acesta apreciază
1 A. lorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Roata, Bucureşti, 2004.

2 Liviu Giurgiu, Consideraţii privind excepţia de nelegalitate a actelor administrative în
reglementarea instituită prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Curierul
Judiciar nr. 2/2005, p. 90; Iulian Nedelcu, Contenciosul administrativ – european,
Ed. Universitaria, Craiova, 2006, p. 10-15.
că, „referitor la natura juridică, în jurisprudenţa Instanţei Supreme, s-a reţinut că

excepţia de nelegalitate este:
- un mijloc de apărare într-un proces (civil, comercial sau de altă natură),
având ca scop soluţionarea cauzei fără a se ţine seama de actul vizat, în măsura
în care se constată că acesta este ilegal;
- are un dublu rol, ea reprezentând un mijloc de apărare şi o cale
indirectă de control al legalităţii unui act administrativ, care poate fi utili-
zată numai în cazul unui proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia.
Acestor caracteristici, autorul citat le mai adăuga trăsătura instituirii prin
lege a unei noi proceduri privind excepţia de nelegalitate, prin derogare de la
reglementarea-cadru a art. 17 din Codul de procedură civilă, potrivit căreia
cererile accesorii şi incidentale sunt în competenţa instanţei sesizate cu judecarea
cauzei principale”1.
Această din urmă trăsătură, cum am menţionat deja, a avut aplicabilitate
până la intervenţia modificării de substanţă realizată asupra regimului juridic
al acestei instituţii de legea de punere în aplicare a noului Cod de procedură
civilă.
În această ordine de idei, sub imperiul vechii reglementări s-a conturat
opinia conform căreia „excepţia de nelegalitate, ca şi acţiunea directă, reprezintă
una din căile prin care instanţele de contencios administrativ2 pot cerceta
legalitatea unui act administrativ. Astfel, în raport cu litigiul în care este invocat,
excepţia de nelegalitate îşi păstrează caracterul de mijloc de apărare, cu o
influenţă majoră asupra litigiului respectiv ... în cadrul litigiului nou format,
excepţia de nelegalitate capătă caracterul unei căi separate de verificare a
legalităţii unui act administrativ, cu un itinerar procesual propriu, plecând de
la modul de sesizare a instanţei de contencios administrativ, procedura proprie
de judecată şi soluţionare şi căi proprii de atac împotriva soluţiei date de instanţa
de contencios administrativ”3.
Excepţia de nelegalitate, menţiona unul din corifeii dreptului public „este o
noţiune tradiţională a dreptului administrativ, ea fiind analizată ca atare în
cursurile de drept administrativ, în studii etc., dar paradoxal, nicio lege a
contenciosului administrativ, până la actuala lege, nu a reglementat-o în mod
expres”4.
1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2008, p. 267.
2 După cum se poate constata, autorul citat se referă la instanţele de contencios
administrativ, însă în prezent nu mai aparţine acestora competenţa de a se pronunţa asupra

excepţiei, ci instanţei în faţa cărora s-a invocat excepţia.
3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., p. 266.
4 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, geneză, explicaţii şi
jurisprudenţă, ed. a II-a, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 160.

După ce Legea nr. 554/2004 a reglementat în mod expres excepţia de

nelegalitate a actului administrativ, Legea nr. 262/2007, a venit cu o precizare
la acest subiect în art. 1, alin. (1), care prevede că: legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din
oficiu sau la cererea părţii interesate.
Această completare care permite verificarea legalităţii unui act adminis-
trativ pe cale de excepţie, indiferent de data emiterii lui, relevă intenţia
legiuitorului de a transforma excepţia de nelegalitate într-un veritabil
instrument de asigurare a legalităţii în administraţie şi de apărare a
persoanei vătămate de către o autoritate publică într-un drept al său sau
un interes legitim, în condiţii în care nu se ţine cont de timpul care s-a
scurs de la momentul vătămării.
„Excepţia de nelegalitate reprezintă, după acţiunea directă care vizează
anularea sau modificarea actelor administrative, cea de-a doua cale prin care
instanţele de contencios administrativ exercită controlul de legalitate asupra
actelor administrative adoptate sau emise de autorităţile publice”1.
Regimul său juridic specific a determinat autorul mai sus citat să afirme că
„în timp ce acţiunea în anularea unui act administrativ este o cale principală şi
directă prin care se urmăreşte ca instanţa de contencios administrativ să pro-
nunţe desfiinţarea efectelor juridice ale actului administrativ respectiv, excepţia
de nelegalitate este doar un mijloc de apărare”2.
În ceea ce ne priveşte, apreciem că în analiza regimului juridic al excep-
ţiei de nelegalitate trebuie să pornim de la principiul supremaţiei Constituţiei
şi al caracterului obligatoriu al legii, consfinţit de art. 1 alin. (5) din
Constituţie3. După cum este îndeobşte cunoscut, până la revizuirea, în 2003, a
Constituţiei4, conţinutul art. 1 alin. (5) era consacrat ca o îndatorire fundamen-
tală, el găsindu-şi locul în Constituţie în titlul II, capitolul consacrat
îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor. „Revizuirea Constituţiei în 2003 a
permis şi transformarea unei îndatoriri fundamentale a cetăţenilor români într-un
veritabil principiu general al întregii reglementări constituţionale”5.

3 Art. 1 alin. (5) prevede că „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţie sale şi a
legilor este obligatorie”.

4 Constituţia României a fost publicată în M. Of. nr. 233 din 21 noiembrie 1991. Ea a fost
modificată prin Legea nr. 429/2003 şi republicată în M. Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003.
5 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, în Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu
(coord), Constituţia României, Comentarii pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 17.
Respectarea supremaţiei Constituţiei şi a legii reprezintă un principiu de

organizare şi funcţionare a statului de drept şi, totodată, un principiu care
trebuie să guverneze viaţa tuturor subiectelor de drept public sau de
drept privat, cu precădere activitatea autorităţilor şi instituţiilor publice.
În ceea ce priveşte semnificaţia sintagmei, în doctrină se consideră că
supremaţia Constituţiei „...exprimă poziţia supraordonată a legii fundamentale
atât în sistemul de drept, cât şi în sistemul social-politic al fiecărei ţări”1.
Funcţionarea acestui principiu impune şi presupune şi existenţa unor
mecanisme instituţionale de control.
Pe de o parte, este vorba despre controlul conformităţii cu Constituţia a
legilor şi a altor acte juridice (tratate internaţionale, regulamente ale
Parlamentului, ordonanţe ale Guvernului), care se asigură de către Curtea
Constituţională, a cărei misiune este aceea de a reprezenta garantul supre-
maţiei Constituţiei2.
Pe de altă parte, ne referim la garantarea respectării legii de către
autorităţile publice, care este asigurată de către instanţele judecătoreşti
de contencios administrativ, conform normei consacrată de art. 126 alin. (6),
care a fost introdus în Constituţie în urma revizuirii din 2003 a legii fundamen-
tale, potrivit căruia „controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorită-
ţilor publice, pe cale contenciosului administrativ, este garantat...”. De la această
normă de principiu fac excepţie două mari categorii de acte, respectiv actele
care privesc raporturile cu Parlamentul3 şi actele de comandament cu
caracter militar.
Nu întâmplător am analizat această evoluţie a reglementărilor constitu-
ţionale, care a atras după sine o evoluţie a reglementărilor legale. Reluând,
ne-am referi la:
a) transformarea supremaţiei Constituţiei şi a respectării legii dintr-o
obligaţie fundamentală într-un principiu de organizare şi funcţionare a
statului de drept, o veritabilă componentă definitorie a acestuia;
b) garantarea, prin Constituţie, atât a controlului de constituţiona-
litate, exercitat de Curtea Constituţională, cât şi a controlului de legalitate,
exercitat de instanţele judecătoreşti de contencios administrativ;
c) crearea cadrului normativ complet în care acestea să se exercite, fiind
vorba despre competenţa Curţii Constituţionale, în garantarea supremaţiei
1 Marius Andreescu, Aspecte privind constituţionalitatea Codurilor penale, în Revista de
Drept Public nr. 2/2016, p. 111.

2 Acastă misiune a Curţii Constituţionale este reglementată de art. 142 alin. (1) din
Constituţie.
3 Denumite, în perioada interbelică „acte de guvernământ”.
Constituţiei, şi competenţa instanţelor judecătoreşti, în exercitarea contro-

lului de legalitate, atât sub forma controlului direct, cât şi a controlului
indirect, pe calea excepţiei de nelegalitate.
În virtutea acestor considerente, rezultă că excepţia de nelegalitate are o
triplă natură juridică:
a) ea reprezintă, mai întâi, o modalitate indirectă de exercitare, de
către instanţele judecătoreşti, a controlului de legalitate asupra actelor
administrative, control care este garantat prin art. 126 alin. (6) raportat
la art. 52 din Constituţie;
b) în al doilea rând, excepţia de nelegalitate constituie un mijloc de
apărare a cetăţeanului care poate fi utilizat în orice categorie de proces,
oricând, eu consecinţa înlăturării din judecarea cauzei a actelor admi-
nistrative unilaterale a căror nelegalitate este constatată;
c) nu în ultimul rând, ea reprezintă o garantare a respectării legii, un
mijloc instituţional prin care, alături de controlul direct, se realizează controlul
judecătoresc asupra actelor autorităţilor publice.
Secţiunea a II-a. Fundamentarea terminologică a noţiunilor

de „contencios administrativ” şi „excepţie de nelegalitate”
Etimologic, termenul „contencios” provine din limba latină, şi a pătruns în

limbajul românesc pe filieră franceză (contentieux). În latină, contentiosus
însemna certăreţ şi deriva din contendo-ere, care semnifică, alături de substan-
tivul contentio, care înseamnă luptă, ideea de conflict, rivalitate1.
Astfel, prin contencios se exprimă ideea unui conflict de interese, a unor
interese care sunt contrare unele celorlalte, contradictorialitatea lor2.
Noţiunea de contencios administrativ este o noţiune tradiţională a
dreptului administrativ, fiind utilizată pentru a delimita căile de atac juris-
dicţionale împotriva actelor şi operaţiunilor administrative de recursu-
rile administrative obişnuite. Un recurs, deci o cale de atac, dobândea
caracter jurisdicţional (contencios) ori de câte ori autoritatea care-l soluţiona
avea calitatea de judecător. În felul acesta s-a ajuns – atât în doctrină, cât şi în
legislaţie, mai ales în perioada interbelică – să se utilizeze în mod curent
termenii: contencios administrativ, acţiuni de contencios administrativ, instanţă
(organ) de contencios administrativ (uneori instanţa în materie de contencios
1 Gheorghe Guţu, Dicţionar latin-român, Ed. Ştiinţifică, 1973, p. 138-139.

2 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureşti, 1996, p. 216.
administrativ), legea contenciosului administrativ, hotărâri de contencios admi-

nistrativ. Prin urmare, în doctrina administrativă, fundamentarea terminologică
a noţiunii de contencios administrativ nu a putut face abstracţie de aspectele
referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicţional.
Pentru definirea noţiunii de „contencios administrativ” este importantă
precizarea etimologică a cuvântului contencios. Cum am arătat deja anterior,
acest cuvânt, vine din cuvântul francez „contentieux” care la rândul său se
trage din latinescul contendo, contendere, care înseamnă a se înfrunta în luptă,
de unde derivatele „contentiosus” – adjectivul certăreţ şi substantivul
„contentio” adică dispută, conflict, confruntare.
După cum menţiona prof. Tudor Drăganu, „faptul că în Franţa, iar apoi şi în
alte ţări, litigiile în care administraţia figura ca parte au fost scoase din compe-
tenţa instanţelor de drept comun şi atribuite tribunalelor administrative a
justificat apariţia în limbajul juridic a unei noi noţiuni: cea de contencios
administrativ, însemnând totalitatea mijloacelor juridice puse la dispoziţia
cetăţenilor pentru a putea lupta în vederea restabilirii ordinii de drept tulburate
prin actele juridice şi faptele materiale ale organelor administraţiei de stat,
intervenite în aplicarea legilor şi în funcţionarea serviciilor publice”1. Cu alte
cuvinte, din cele expuse mai sus, desprindem ideea potrivit căreia termenul de
contencios desemnează, atât soluţionarea unui conflict de interese, cât şi
organul învestit prin lege cu soluţionarea acestui conflict, precum şi
instrumentele procedurale prin intermediul cărora se realizează această
soluţionare.
Pe parcursul evoluţiei doctrinei şi practicii dreptului administrativ,
noţiunea de „contencios administrativ” a fost interpretată în mod diferit,
încercându-se astfel, prin numeroase definiţii, de a se găsi formula cea mai
potrivită care ar caracteriza raportul juridic de răspundere a administraţiei în
faţa persoanei vătămate printr-un act administrativ. Altfel spus, cum le definim,
ce elemente de identitate utilizăm în definirea lor. În opinia aceluiaşi mare şi
regretat profesor, pot fi identificate două tipuri principale de definiţii care scot
în evidenţă:
- contenciosul administrativ ca un ansamblu de reguli de drept, având un
obiect specific, potrivit căruia sunt soluţionate de organele competente ale
statului litigiile juridice care pun în cauză acte ale administraţiei publice2;
1 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 168.

2 Regretatul profesor făcea vorbire despre „acte ale administraţiei de stat”, sintagmă care
era utilizată cu precădere în regimul trecut, când întreaga administraţie era calificată a fi „de
stat”, pe când, în sistemul consdtituţional şi legal actual identificăm „o administraţie de stat”,
- contenciosul administrativ ca un ansamblu de litigii deosebite prin natura

lor de alte litigii, născute cu ocazia exercitării activităţii executive în măsura în
care pun în cauză acte ale autorităţilor de stat competente să o îndeplinească1.
Constatăm că prin prima definiţie se pun în evidenţă aspectele de ordin
procedural, normele procedurale aplicabile, pe când în cea de-a doua se pun în
evidenţă cele de ordin substanţial, de conţinut, specificitatea litigiilor care se
soluţionează prin norme procedurale identificate conform primei definiţii.
O definiţie mai cuprinzătoare a noţiunii de „contencios administrativ” ar fi,
în opinia noastră, cea care ar îmbina ambele caracteristici, adică, un
ansamblu de reguli de drept care îşi manifestă utilitatea şi menirea socială,
fiind puse în aplicare doar în situaţia existenţei unui ansamblu de litigii
deosebite, născute între administraţie şi cei administraţi, ca urmare a
emiterii sau adoptării de acte administrative ilegale.
Cu toate acestea, orice definiţie poate fi discutată, o definiţie care să-şi
propună perfecţiunea în formulare şi cuprindere apreciem că este dificil de
formulat. Mai mult decât atât, chiar şi ideea că litigiul de contencios adminis-
trativ va fi întotdeauna unul dintre – administraţie şi cei administraţi, este
contrazisă de regretatul profesor, care menţiona: „pentru a fi vorba de un litigiu
aparţinând contenciosului administrativ, nu este strict necesar ca una din părţi să
fie un organ al administraţiei de stat, ci tot ceea ce este necesar este ca, în cadrul
lui, un act administrativ să fie invocat ca temei al pretenţiei. Este posibil deci ca
ambele părţi ale litigiului de contencios administrativ să fie simpli particulari”2.
Indiferent de formula pe care o îmbracă noţiunea de contencios adminis-
trativ, esenţa acestei instituţii juridice a dreptului administrativ va rămâne
aceeaşi, de responsabilitate a statului, deoarece, principiul de egalitate a
tuturor faţă de sarcinile publice şi principiul solidarităţii sociale, în opinia
unuia din marii dascăli ai dreptului public interbelic, cer că, „dacă dreptul cuiva
a fost violat, să i se dea o satisfacţiune printr-un echivalent”. Autorul explică,
totodată, natura acestor principii în felul următor: „Dacă mi se aduce o ştirbire a
drepturilor mele printr-un act de putere publică, făcut de un organ al Statului,
evident că sunt pus într-o situaţie de inferioritate faţă de ceilalţi membri ai
societăţii care nu au suferit asemenea atingere. O astfel de inegalitate rupe
echilibrul, ce trebuie să existe înăuntru ordinei sociale, în dauna mea; acest
echilibru urmează să fie restabilit, căci este nedrept ca într-o ordine legală, în
care este exercitată de autorităţi de natură statală (Guvern, ministere, prefect) şi o

„administraţie autonomă locală”, realizată de organe ale administraţiei publice constituite prin
votul universal, egal, direct, secret şi liber exprimat al cetăţenilor.
1 Tudor Drăganu, Introducere..., op. cit., p. 168-169.
2 Tudor Drăganu, Introducere..., op. cit., p. 168-169.
care există principiul egalităţii tuturor în faţa legilor şi a sarcinilor publice, o

persoană să fie sacrificată, suferind mai mult decât ceilalţi... Principiul de
solidaritate socială cere ca colectivitatea să ia asupra sa, asupra tuturor, paguba
suferită de unii dintr-înşii din cauza unui act de putere publică, făcut în interesul
general”1.
Raţiunea acestor explicaţii este valabilă şi în zilele noastre, chiar dacă au
trecut peste 90 de ani de când au fost scrise. Deşi statul a evoluat mult şi s-a
modernizat de atunci, atât în ceea ce priveşte drepturile particularilor, în general,
cât şi sarcinile publice, contenciosul administrativ rămâne a fi instrumentul
principal de menţinere a echilibrului social şi de repunere în drepturi a
persoanei vătămate de către o autoritate a statului, realizându-se în acest
mod principiile de bază ale statului de drept: democraţiei2, responsabilităţii,
justiţiei şi echităţii sociale.
Conceptul de excepţie evocă în limbajul obişnuit orice abatere de la o
regulă generală şi provine din substantivul latin „exceptio”, care înseamnă „a
lua din”, „a anihila”. Această semnificaţie a cuvântului o identificăm în dreptul
român spre a defini mijlocul prin care pârâtul urmărea obţinerea unei întârzieri
a judecăţii sau chiar evitarea condamnării sale. În limbajul juridic, excepţia a
început să fie folosită în dreptul roman din epoca clasică, cu un rol şi un înţeles
diferit faţă de excepţia din dreptul modern. În formula pretorului, excepţia era
inserată între „intentio” şi „condemnatio”, celelalte părţi fiind „demonstratio”
şi „adiudecatio”. La romani, excepţiile erau folosite când dreptul vechi venea în
contradicţie cu dreptul nou de origine pretoriană. Scopul era blocarea aplicării
dreptului vechi care forma fundamentul pretenţiei exprimate în „intentio”.
Aşadar, contenciosul reprezintă o luptă generată de nelegalitatea unor acte
cu conţinut administrativ, luptă dusă pe tărâmul administraţiei. Cuvântul
„legalitate” legat la origine de lege, înseamnă că autorităţile administraţiei
publice trebuie să ţină seama că toate acţiunile şi deciziile lor să fie conforme cu
legea. Legalitate înseamnă, de asemenea, toate regulile de drept care se
aplică administraţiei. Caracteristic unui stat de drept, principiul legalităţii
semnifică faptul că autorităţile administrative trebuie să respecte toate nor-
mele juridice, interesul public este un element esenţial al legalităţii oricărei
acţiuni administrative, dar pentru ca administraţia să-şi poată îndeplini
1 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, Principii generale, ed. a IV-a,
Ed. Marvan, 1934, p. 273-274.

2 Cuvântul derivă din „demos” - popor şi „Kratos” - putere, stat, şi înseamnă forma de
guvernământ bazată pe separaţia puterilor publice şi pe votul universal, egal, direct, secret şi
liber exprimat (I. Alexandru, Democraţia constitituţională, op. cit., p. 31).
sarcinile prevăzute în actele normative, ea are nevoie de o anumită libertate de

acţiune. Această libertate se numeşte putere discreţionară.
În opinia unuia dintre reprezentanţii de marcă ai Şcolii de drept public de
la Cluj, „prin puterea discreţionară a administratorului şi judecătorului se
înţelege facultatea, pe care le-o dă legea, de a alege, după aprecierea lor, între
mai multe soluţii posibile, aplicabile în cazul concret”1. Într-un mod sensibil
apropiat, un alt autor, reprezentant al aceleiaşi prestigioase Şcoli de drept
public de la Cluj, defineşte puterea de apreciere ca fiind competenţa
(facultatea) dată de legiuitor administraţiei de a alege între două sau mai multe
conduite posibile, deopotrivă legale2.
Există situaţii când legea impune funcţionarului să hotărască într-un
anumit fel, dacă s-au îndeplinit condiţiile. Într-o asemenea situaţie, funcţionarul
nu poate decât să verifice îndeplinirea condiţiilor şi să elibereze actul. În
această situaţie este vorba de aşa numita competenţă legată, când legea nu
lasă administraţiei libertate de acţiune în alegerea deciziei.
Asupra puterii discreţionare a administratorului s-au pronunţat doctrinari
celebri, de la Montesquieu - care solicita ca în orice lege cuvintele „să trezească
la toţi oamenii aceleaşi idei” la Fr. Gheny, R. von Ihering, H. Drost etc. Elementul
comun al acestor autori este critica făcută conceptelor juridice nedeter-
minate (respectiv a conceptelor vagi din punct de vedere logic), a căror sferă
de cuprindere nu poate fi determinată, deoarece ele asigură administratorului
şi judecătorului dreptul de a dispune de o putere discreţionară.
În opinia unor autori, controlul judecătoresc al actelor administrative este
limitat la legalitatea lor şi nu conferă instanţelor judecătoreşti dreptul de a
cenzura oportunitatea acestora. Motivaţia unui control judecătoresc limitat la
legalitatea actelor administrative este dată de aplicarea principiului separaţiei
puterilor în stat care ar fi încălcat în cazul când autorităţilor judecătoreşti li se
permite controlul oportunităţii acţiunii administrative3.
În ceea ce ne priveşte, apreciem că prin controlul judecătoresc exercitat
asupra actelor administrative se poate cenzura atât nelegalitatea, cât şi
neoportunitatea acestuia. Subscriem opiniei formulate în doctrină4 că, litera şi
spiritul Constituţiei, dar şi necesitatea de a respecta jurisprudenţa Curţii

2 Ovidiu Podaru, Drept administrativ, vol. I, Actul adminisdtrativ (I), Repere pentru o
teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 237.

3 Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999, p. 34.
4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck,

Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de la Luxemburg obligă recunoaş-

terea competenţei puterii judecătoreşti de a cenzura atât nelegalitatea, cât şi
neoportunitatea actelor administraţiei. Trebuie utilizate toate mijloacele
pentru a salva dreptul, pentru că, aşa cum se exprima, cu aproape un veac şi
jumătate în urmă, un mare filozof al dreptului, dreptul nu este o pură teorie,
ci este o forţă vie. De aceea, Justiţia ţine într-o mână sabia, cu care ea o
apără. Sabia fără balanţă este forţa brutală, iar balanţa fără sabie
reprezintă neputinţa dreptului. Una nu poate exista fără cealaltă şi o
ordine juridică desăvârşită stăpâneşte numai acolo unde forţa cu care
justiţia foloseşte sabia este egală cu îndemânarea cu care mânuieşte
balanţa1.
Nelegalitate, la rândul său, însemnă încălcarea sau depăşirea de către
administraţie, în procesul de realizare a actului de administrare, a compe-
tenţelor sale, atât în cazul când legea stabileşte cu stricteţe limitele puterii de
acţiune, cât şi în cazul libertăţii admisibile de acţiune a administraţiei, dacă
aceasta depăşeşte limitele puterii discreţionare.
Excepţia de nelegalitate, în modul în care este consacrată astăzi în legis-
laţia noastră, reprezintă, „după acţiunea directă care vizează anularea sau
modificarea actelor administrative, cea de-a doua cale prin care instanţele de
contencios administrativ2 exercită controlul de legalitate asupra actelor adminis-
trative adoptate sau emise de autorităţile publice”3.
Astfel, legalitatea actului administrativ poate fi verificată de instanţele
judecătoreşti cu ocazia soluţionării altor litigii, atunci când, în cursul dezba-
terilor se ridică problema legalităţii actului administrativ pe care părţile îşi
întemeiază un drept sau o pretenţie.
Excepţia de nelegalitate are natură juridică de cale procedurală, fiind
definită ca mijloc procedural de „apărare prin care o parte, fără să intre în
fondul cauzei, prezintă situaţii care duc la întârzierea sau împiedicarea jude-
cării”4. În această ordine de idei, un alt autor menţiona că, „legiuitorul conferă
aceeaşi natură juridică excepţiei de nelegalitate a actului administrativ ca şi
doctrina, respectiv de incident procesual menit să paralizeze acţiunea recla-
Rudolf von Ihering, Lupta pentru drept, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002, p. 2.
1
Cum am mai precizat deja, doctrina elaborată până la adoptarea Legii nr. 76/2012 are
2
în vedere soluţia promovată iniţial de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

când soluţionarea excepţiei revenea instanţelor de contencios administrativ, nu instanţei care
soluţionează dosarul în care ea a fost invocată, aşa cum este în prezent.
3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., Ed. Universul Juridic,

4 Pavel Abraham, Emil Derşidan, Dicţionar de termeni juridici uzuali, Ed. Naţional, 2000,
p. 216.
mantului sau apărarea pârâtului, ridicat din oficiu de instanţa de judecată sau de
părţi”1.
Excepţia de nelegalitate a actelor administrative constituie un mijloc de
control al legalităţii acestor acte, folosit de instanţele judecătoreşti la iniţiativa
fie a pârâtului, fie a reclamantului. Folosind această cale de atac, reclamantul nu
porneşte o acţiune directă împotriva actului administrativ, persoana interesată
ridicând excepţia în cadrul unei alte acţiuni, care se află în curs de judecare de
către instanţă.
Excepţia de nelegalitate nu este o cale de atac, ci o cale de apărare, cei
care o invocă în apărarea lor, întemeindu-se pe nelegalitatea actului pe care se
sprijină susţinerile părţii adverse.
Instanţa va trebui să se pronunţe asupra acestei excepţii, deoarece în caz
contrar nu va putea să soluţioneze acel litigiu. Instanţa va fi obligată să verifice
legalitatea actului administrativ şi, în funcţie de concluziile la care va ajunge, la
soluţionarea cauzei va ţine seama de prevederile acestui act.
Această apreciere a nelegalităţii unui act administrativ produce efecte
numai faţă de părţile din acel proces, constatarea făcută de instanţă fiind
opozabilă numai acestora. Faţă de alte persoane, actul administrativ în cauză
este socotit legal, el va produce efecte juridice atâta timp cât nu este anulat de
organul competent2.
Sintetizând opiniile exprimate în practică, în opinia noastră, excepţia de
nelegalitate reprezintă o formă de control indirect exercitat asupra legali-
tăţii unui act administrativ, prin care, o instanţă judecătorească de
contencios administrativ se pronunţă asupra conformităţii cu legea a
unui act administrativ individual de care depinde soluţionarea fondului
cauzei, cu consecinţa înlăturării din cauză a acelui act.
Secţiunea a III-a. Instituţia contenciosului administrativ – element

indispensabil al statului de drept
Instituţia contenciosului administrativ, ca element esenţial şi indispensabil

al statutului de drept, este fundamentată pe principiul general al separaţiei
1 Eugen Popa, Consideraţii teoretice şi practice cu privire la noua Lege a contenciosului
aministrativ nr. 554/2004, Ed. Universităţii „Aurel Vlaicu”, Arad, 2005, p. 123.
2 A se vedea, Teodor Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudenţă, Ed. All
Beck, Bucureşti, 2003, p. 130-131.

puterilor în stat, consacrat în Constituţia României1. În România, ca în orice stat

de drept, democratic şi social, guvernarea se realizează pe baza principiului
separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecăto-
rească. Organizarea şi funcţionarea celor trei puteri în stat implică atât o
colaborare, cât şi controlul reciproc al activităţii lor. După cum se apreciază
în doctrina de specialitate, „separaţia este o procedură de limitare a posibilelor
excese ale celor care deţin puterea”2. Această explicaţie se află în strânsă
dependenţă cu geneza acestei teorii, astfel cum a fost explicată de fondatorul ei,
care a constat în tendinţa naturală a detentorilor puterii de a abuza de ea.
Grăitoare rămân astfel cuvintele lui Montesquieu „Pentru a nu se abuza de
putere, trebuie ca prin rânduiala statornicită, puterea să fie înfrântă de putere”3.
Nu este mai puţin adevărat că în timp, semnificaţia acestui principiu a evoluat
semnificativ, în ceea ce priveşte Uniunea Europeană, „... integrarea statelor a
avut şi are importante consecinţe pe planul funcţionării principiului separaţiei
puterilor în stat în fiecare stat”4. O asemenea evoluţie se resimte şi în România şi
este suficient să menţionăm mutaţiile intervenite în statutul Guvernului şi al
Parlamentului, astfel cum rezultă ele din practica guvernamentală, ceea ce
determină doctrina de specialitate să se întrebe retorică că dacă Parlamentul
este unicul organ legiuitor la noi, conform art. 61 alin. (1) din Constituţie, de ce
legiferează mult mai frecvent Guvernul, fie prin ordonanţe de urgenţă, fie prin
asumarea răspunderii5?
Revenind la instituţia contenciosului administrativ, aceasta reprezintă
forma juridică de apărare a drepturilor şi intereselor persoanelor fizice sau
juridice în raport cu organele administraţiei publice, organe care acţionează şi
sub forma actelor administrative individuale şi a actelor administrative cu
caracter normativ.
Constituţia României a consacrat în dispoziţiile art. 126 alin. (6) controlul
judecătoresc al actelor administrative care emană de la autorităţile
1 În art. 1 alin. (4) din Constituţie, introdus prin Legea de revizuire nr. 429/2003,
potrivit căruia „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor –

legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”.
2 Dan Claudiu Dănişor, Libertatea în capcană. Aporii ale justiţiei constituţionale (II), în
Revista de Drept Public nr. 1/2014, p. 24.

3 Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Traducere şi note de Armand Roşu,
Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1964, p. 143.

4 Genoveva Vrabie, Mutaţiile principiului separaţiei puterilor în statele ex-socialiste.
Exemplul României, în Revista de Drept Puiblic nr. 2/2014, p. 23.

5 Dana Apostol Tofan, Notă. Jurisprudenţă comentată. Curtea Constituţională, Decizia
nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010 (M. Of. nr. 818 din 7 decembrie 2010), în Curierul judiciar
nr. 1/2011, p. 27-34.
publice, pe calea contenciosului administrativ, cu excepţia celor care

privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament
cu caracter militar1.
Exista aprecieri, legitime, de altfel, în sensul că textul precizat a adus şi o
extindere a sferei controlului judecătoresc asupra actelor autorităţilor
administrative, aşa încât în prezent, după revizuirea Constituţiei în anul 2003,
instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze şi cere-
rile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii de
ordonanţe declarate neconstituţionale.
Într-un stat întemeiat prin ordinea de drept, instituţia contenciosului
administrativ reprezintă o formă democratică de reparare a abuzurilor admi-
nistraţiei publice, de limitare a excesului de putere al acestora şi de respectare
a drepturilor individuale şi intereselor legitime ale administraţilor. Statul de
drept asigură atât supunerea activităţii administraţiei publice principiul
legalităţii, cât şi dreptul administraţilor de a ataca actele administrative
vătămătoare pe calea recursului jurisdicţional. Raportându-ne la proce-
durile jurisdicţionale, un autor precizează că „putem spune despre administraţie
că se jurisdicţionalizează, şi că, în acelaşi timp, se democratizează”2.
Fără această cale de control menită să satisfacă interesele justiţiabililor,
statul de drept ar rămâne o simplă iluzie, iar cetăţeanul lezat în drepturile şi
interesele sale legitime ar fi lipsit de un remediu eficient împotriva actelor
administrative ilegale3.
În România, instituţia contenciosului administrativ este consacrată consti-
tuţional, prevederile art. 52 alin. (1) din Constituţie, care stipulează că
persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea
dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea
pagubei. De asemenea, dispoziţiile constituţionale stipulează că limitele şi
condiţiile exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică4.
1 Alin. (6) al art. 126 a fost introdus în Constituţie prin Legea de revizuire nr. 429/2003,
publicată în M. Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003.

2 Cristian Clipa, Organe şi proceduri administrativ jurisdicţionale, Ed. Hamangiu,
3 A se vedea în acest sens şi Dacian Cosmin Dragoş, Procedura contenciosului
administrativ, Ed. All Beck 2002, p. 2.

4 Prevederea e cuprinsă în art. 52 alin. (2) din Constituţia României, conform căruia
„condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică”.

În aplicarea dispoziţiilor constituţionale a fost adoptată Legea conten-

ciosului administrativ nr. 554/2004 (L.C.A.) care dispune în art. 1 că „orice
persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată într-un drept al său ori
într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ
sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei
judecătoreşti competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată”.
Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ definesc
contenciosul administrativ ca activitatea de soluţionare de către instanţa de
contencios administrativ a litigiilor în care cel puţin una din părţi este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea
unui act administrativ [definit legal în dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din
L.C.A.], fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat
de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau interes legitim.
Reglementarea excepţiei de nelegalitate a cunoscut mai multe variante,
până să se ajungă la ultima formă a art. 4 din LCA. Avem în vedere textul iniţial
al Legii nr. 554/20041, textul modificat prin Legea nr. 202/20102 şi textul
actual, rezultat al modificărilor realizate prin Legea nr. 76/2012.
1 Art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ avea următorul conţinut:
„Legalitatea unui act administrativ unilateral putea fi cerctată oricând în cadrul unui proces, pe
cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că
de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va putea sesiza prin încheiere
motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza. (2) Instanţa de
contencios administrativ se poate pronunţa, după procedura de urgenţă, în sedinţa publică, cu
citarea partidelor. (3) Soluţia instanţei de contencios administrativ era supusă recursului, care
se declara în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judeca în 3 zile de la
înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. (4) În cazul în care instanţa de contencios
administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia
soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.
2 Art. 4 alin. (1) din capitolul I modificat de art. VII din Legea nr. 202/2010 - privind
unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor, publicată în M. Of. nr. 714 din
26 octombrie 2010. Textul are următorul conţinut: „(1) Legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând
în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz,
instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează,
prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza;
încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac,
iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul.
Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia
de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici
atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.” Alin. (2)-(4) ale art. 4 au
fost modificate prin Legea nr. 262/2007, publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007, după
Din punctul de vedere al principiilor statului de drept, în literatura de

specialitate se susţine că un sistem care oferă indivizilor, atât posibilitatea
înlăturării actului administrativ ilegal din soluţia procesului pe calea excepţiei
de ilegalitate, cât şi pe cea a anulării lui printr-o acţiune principală şi directă,
are avantaje evidente, cetăţenii vătămaţi în drepturile lor beneficiind astfel de o
cale procedurală uşor accesibilă şi rapidă: excepţia de ilegalitate, cât şi de o cale
mai anevoioasă, dar deosebit de drastică: acţiunea în anulare1.
Caracterul de „stat de drept” al statului român este precizat în art. 1
alin. (3) al Constituţiei, conform căruia „România este stat de drept, demo-
cratic şi social”, în care sunt identificate a reprezenta valori supreme, în
spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din
decembrie 1989, şi garante, următoarele valori: demnitatea omului, drepturile
şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi
pluralismul politic.
Statul de drept a apărut în istoria omenirii ca o replică dată statului
despotic, atunci când s-a înţeles nevoia că şi autorităţile publice, guvernanţii,
trebuie să se supună legii, nu numai particularii2. Hegel spunea că statul de
drept, este acel stat în care are loc înlocuirea domniei oamenilor cu domnia legii.
Dreptul este utilizat de către guvernanţi, mai întâi, pentru a-şi apăra anumite
„regiuni joase ale egoismului lor”, dar şi pentru a-i ridica la o înălţime ideală,
unde ei uită de calculele şi interesele proprii, şi ajung să se lupte pentru o idee.
„Proză în acele regiuni joase, el se transformă prin luptă în poezie – căci lupta
pentru drept este în realitate o poezie a caracterului uman”3.
Concepţia privind statul de drept a fost exprimată de doctrina germană
(Rechtstaat), care a identificat două mari categorii de state, utilizând ca şi
cum urmează: „Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în

şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate
vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele
de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare, la
momentul emiterii actului administrative”. (3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este
supusă recursului, care se declară în termen de cinci zile de la comunicare şi se judecă de
urgenţă şi cu precădere. (4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine
seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. Ultima modificare a articolului 4 s-a
realizat prin Legea nr. 76/2012, într-o formă asupra căreia vom reveni în cuprinsul prezentei
lucrări.

2 Ioan Muraru, E.S. Tănăsescu, în Ioan Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia
României, comentariu pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008, p. 7.

3 Rudolph von Ihering, op. cit., p. 31.
criterii de delimitare obligaţia guvernanţilor de a respecta sau nu regulile

juridice, pe care ei înşişi le consacrau:
a) state de drept, în care guvernanţii erau obligaţi să se supună regulilor
juridice;
b) state absolutiste, în care guvernanţii nu erau obligaţi să se supună
regulilor juridice.
Curtea Constituţională a României a fost preocupată în jurisprudenţa sa, să
identifice elementele definitorii ale statului de drept. Astfel, ea a statuat că
„exigenţele principiului statului de drept... privesc scopurile majore ale activităţii
statale”. După cum se arată în literatura de specialitate, pentru realizarea
funcţiilor sale, statul îşi organizează un sistem de instituţii, de organe care dau
expresie concretă puterilor publice1.
Considerăm că un stat de drept se caracterizează prin anumite elemente
definitorii care, în opinia noastră, sunt următoarele:
a) proclamarea şi funcţionarea efectivă a principiului supremaţiei
Constituţiei, precum şi a unui sistem de garanţii instituţionale şi juridice
de respectare a lui, reprezentat de contenciosul constituţional. Potrivit
supremaţiei sale, Constituţia este plasată în vârful ierarhiei juridice, fiind
considerată sursa de inspiraţie pentru toate celelalte acte normative adoptate
în statul respectiv2, indiferent de cine le adoptă;
b) proclamarea şi funcţionarea efectivă a principiului legalităţii, a
caracterului obligatoriu al acestuia pentru toate subiectele de drept
public sau de drept privat, persoane fizice sau juridice;
c) existenţa şi funcţionarea efectivă a unui sistem de garanţii consti-
tuţionale, sub aspect administrativ, instituţional şi jurisdicţionale, care să
asigure eficienţa respectării de către toate subiectele de drept a principiilor
supremaţiei Constituţiei şi al legalităţii;
d) existenţa unui sistem juridic şi instituţional prin care să se asigure
repararea unor acte şi acţiuni injuste săvârşite împotriva particularilor.
Dintr-o asemenea perspectivă, contenciosul administrativ ne apare ca o com-
ponentă esenţială a statului de drept, el reprezentând o garanţie prin care
particularii se apără împotriva abuzurilor săvârşite de administraţie;
e) asumarea responsabilă a unor angajamente internaţionale înche-
iate cu diferite subiecte de drept internaţional, cu state şi organizaţii
europene sau internaţionale. Statul de drept, în aceste vremuri, ale
1 Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2012,
p. 78.
2 I. Muraru, E.S. Tănăsescu, în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României,
op. cit., p. 7-10.

internaţionalizării şi globalizării, nu mai poate însemna doar respectarea

legilor interne. El trebuie să însemne, în egală măsură, respectarea legilor
europene şi internaţionale, a obligaţiilor desprinse din acestea, a princi-
piilor care guvernează viaţa juridică internă a statelor derivate din
calitatea lor de subiect de drept internaţional. Exempli gratia, preemţiunea
reglementărilor din dreptul european asupra dreptului naţional, garan-
tată de art. 148 din Constituţie;
În acest sens, Curtea Constituţională a statuat că „într-un stat de drept,
repararea unui act injust nu se poate realiza decât prin recurgerea la procedee
legale, care să nu contravină dispoziţiilor constituţionale şi obligaţiilor ce decurg
din tratatele şi documentele internaţionale pe care statul român le-a asumat şi a
căror respectare este obligatorie, conform dispoziţiilor articolelor 11 şi 20 din
Constituţie”1.
f) proclamarea şi funcţionarea efectivă a principiului separaţiei,
colaborării şi echilibrului celor trei puteri în stat, legislativă, executivă şi
judecătorească, în cadrul democraţiei constituţionale, componentă regăsită
şi în art. 1 alin. (4) din actuala lege fundamentală a României2;
g) garantarea liberului acces la justiţie, care să nu poată fi îngrădit
prin nicio lege, după cum prevede şi art. 21 din Constituţia României şi a
independenţei justiţiei.
Potrivit art. 124 din Constituţie, justiţia, care este unică, imparţială şi
egală pentru toţi, se înfăptuieşte în numele legii. „Legea este, deci, cea care
pune în mişcare principiul justiţiei şi echităţii”3.
Liberul acces la justiţie are, în opinia noastră, o dublă natură juridică:
- de principiu fundamental de organizare şi funcţionare a statului de
drept, pe de o parte, el fiind reglementat în Constituţia României în Capitolul I al
titlului II care reglementează drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale,
capitol intitulat „dispoziţii comune”, respectiv dispoziţii care guvernează exerciţiul
drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale;
1 Decizia Curţii Constituţionale nr. 234/1999, publicată în M. Of. nr. 149 din 11 aprilie
2000.
2 După cum este cunoscut, acest principiu nu a fost iniţial prevăzut de Constituţie, el a
fost introdus prin Legea de revizuire nr. 429/2003, în contextul unor critici vehemente aduse
formei iniţiale a Constituţiei, pe considerentul că ea nu prevedea expres acest principiu şi nici
nu garanta proprietatea privată. În forma actuală, art. 1 alin. (4) prevede că „Statul se
organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi
judecătorească -, în cadrul democraţiei constituţionale”.
3 Nicolae Popa, „Sistemul dreptului”, un concept perimat? în Revista de Drept Public
nr. 1/2015, p. 17.

- de drept fundamental, şi anume dreptul fundamental al cetăţenilor

de a avea acces liber şi neîngrădit la justiţie, înţeleasă ca activitate a statului
exercitată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de celelalte instanţe judecăto-
reşti stabilite de lege.
Prin art. 53 al legii fundamentale se prevede că exerciţiul oricărui drept
şi al oricărei libertăţi poate fi restrâns, în anumite condiţii şi cu respec-
tarea anumitor reguli, între care se regăseşte şi aceea ca restrângerea să se
facă numai prin lege, cuvântul lege trebuind să fie înţeles în accepţiunea
stricto sensu a termenului, de act juridic al Parlamentului care poartă
această denumire. În acest spirit, în doctrină se atrage atenţia că „În cazul unui
drept, dacă legea nu determină expres o interdicţie sau o limitare a exerciţiului
său, nu poate fi instituită o astfel de limitare prin interpretare. Regula în materia
exercitării drepturilor fiind libertatea, orice limitare a acesteia trebuie deter-
minată prin lege (subl. ns. C.D.S.)”1. Coroborând art. 21 cu art. 53 din Constituţie
constatăm că, dacă exerciţiul oricărui drept fundamental şi al oricărei
libertăţi poate fi restrâns prin lege, exerciţiul dreptului de liber acces la
justiţie nu poate fi restrâns, dat fiind faptul că însăşi Constituţia, în art. 21
alin. (2) prevede că nicio lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept.
Independenţa justiţiei are şi ea o dublă natură juridică:
- de principiul fundamental de organizare şi funcţionare a justiţiei,
astfel cum rezultă din prevederile art. 133 alin. (1) potrivit căruia Consiliul
Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei2.
- de limită de revizuire a Constituţiei, conform art. 152 alin. (1) care
reglementează limitele revizuirii şi care enumeră, între prevederile constitu-
ţionale care nu pot face obiectul revizuirii independenţa justiţiei.
Acestea sunt, în opinia noastră, dimensiunile esenţiale ale unui stat de
drept, iar contenciosul administrativ ne apare nu doar ca o componentă, ci
şi ca o garanţie constituţională a statului de drept.
De aici rezultă, în opinia noastră, faptul că actuala Constituţie a
României nu doar proclamă caracterul de stat de drept pe care îl are
statul român, ci îi reglementează şi dimensiunile şi garanţiile prin care
acesta este transformat, dintr-o componentă teoretică într-o realitate
juridico-instituţională, care îi conferă concreteţe şi funcţionalitate.
1 Dan Claudiu Dănişor, Libertatea în capcană. Aporii ale justiţiei constituţionale (II),
art. cit., p. 23.

2 Această dispoziţie se regăseşte şi în art. 1 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind
organizarea judiciară, republicată în M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005 şi în art. 1 alin. (1)
din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată în M. Of.
nr. 827 din 13 septembrie 2005.
Capitolul II
Evoluţia istorică a contenciosului administrativ

şi a excepţiei de nelegalitate
Secţiunea I. Fundamentele constituţionale

ale excepţiei de nelegalitate
În categoria prevederilor care pot fi calificate ca fundamente constitu-

ţionale ale excepţiei de nelegalitate intră aceleaşi prevederi care au o valoare
similară pentru contenciosul administrativ, în ansamblul său, excepţia de
nelegalitate fiind o componentă a contenciosului administrative.
Apreciem că fundamentele constituţionale ale excepţiei de nelegalitate se
regăsesc în articolele art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2), art. 21,
art. 52, art. 108 alin. (2), art. 123 alin. (5) şi art. 124 alin. (1), şi 126
alin. (6) din Constituţia României.
Art. 126 alin. (6) deşi enumerat ultimul în succesiune, reprezintă princi-
palul temei constituţional al contenciosului administrativ, în general, şi al
excepţiei de nelegalitate, în particular. De aceea, analiza noastră porneşte de la
prevederile lui.
Textul a fost introdus prin Legea de revizuire nr. 429/2003 şi prin inter-
mediul lui se garantează controlul judecătoresc al actelor administrative
ale autorităţilor publice pe calea contenciosului administrativ1.
Constatăm că textul constituţional face referire la controlul judecătoresc
al actelor administrative ale autorităţilor publice, care se exercită pe calea
contenciosului administrativ. Rezultă că el instituie regula conform căreia
controlul se realizează pe calea contenciosului administrativ, indiferent de
tipul de control exercitat, respectiv, controlul direct sau controlul indirect,
pe cale de excepţie. Are aplicabilitate aici principiul de drept ubi lex non
distinguit, nec nos distinguere debemus. Aceasta înseamnă că exercitarea unui
control judecătoresc asupra unui act administrativ ţine, este indisolubil
1 Art. 126 alin. (6) are următorul conţinut: „Controlul judecătoresc al actelor adminis-
trative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia
celor care privesc raporturile cu parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracetr
militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile celor
vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”.
legată de instituţia contenciosului administrativ. Aceasta presupune

exercitarea controlului de către instanţele de contencios administrativ.
Ducând raţionamentul mai departe, înţelegem că legiuitorul constituant nu a
avut în vedere ca exercitarea acestui control judecătoresc să fie partajată
între instanţele de contencios administrativ şi cele de drept comun. Or, în
soluţia promovată prin Legea nr. 76/2012 în ceea ce priveşte soluţionarea
excepţiei de nelegalitate, voinţa legiuitorul constituant este nu numai
abandonată, ci şi trădată. De aceea, în opinia noastră, formula instituită de
art. 4 în forma în care el a fost modificat prin Legea nr. 76/2012 este
lipsită de suport constituţional.
Art. 1 alin. (5) statuează că respectarea Constituţiei, a supremaţiei şi a
legilor este obligatorie. Constatăm că textul, care este plasat în primul articol
al Constituţiei, consacrat principiilor fundamentale ale statului roman, califică
obligativitatea respectării supremaţiei Constituţiei1 şi a legii ca fiind unul
din elementele statului roman, din principiile care dau identitate
acestuia, articol în care se regăseşte plasată norma constituţională având chiar
denumirea de „statul român”.
După cum a statuat şi instanţa de contencios constituţional, respectarea
Constituţiei şi a tuturor celorlalte acte normative este o obligaţie care revine, în
egală măsură, tuturor subiectelor de drept, atât autorităţilor publice cât şi
cetăţenilor. Aceasta deoarece „dispoziţiile constituţionale nu au caracter
declarativ, ci constituie norma constituţională obligatorie pentru Parlament, care
are îndatorirea de a legifera instituirea unor mecanisme corespunzătoare de
asigurare reală a independenţei judecătorilor, fără de care nu se poate concepe
existenţa statului de drept, prevăzută prin art. 1 alin. (3) din Constituţie”2.
Art. 16 alin. (2) prevede că „nimeni nu e mai presus de lege”. Acest text,
care urmează celui de la alin. (1), prin care se prevede egalitatea în faţa legii şi a
autorităţilor publice, fără privilegii şi discriminări, are misiunea de a întări
principiul egalităţii, pentru că, într-o logică firească, el putea să lipsească. El
apare însă, ca un ecou firesc al prevederilor Cartei de la Paris privind statul de
drept3.
1 Independentă faţă de orice altă autoritate publică, Curtea Constituţională este unica
autoritate de jurisdicţie constituţională din România care „poate impune tuturor (inclusiv şi în
primul rând Parlamentului) aplicarea Constituţiei, ca bază fundamentală a funcţionarii statului
de drept” (V. Stănescu, op. cit., p. 174).
2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 23/1993, publicată în M. Of. nr. 66 din 11 aprilie 1993
şi Decizia Curţii Constituţionale publicată în M. Of. nr. 20 din 72 din 18 februarie 2000.
3 Ioan Muraru în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României, op. cit., p. 152.
Art. 21 garantează liberul acces la justiţie, pentru apărarea dreptu-

rilor, a libertăţilor şi a intereselor legitime. Prin generalitatea formulării
sale, el permite oricărei persoane, cetăţean român, străin, apatrid, persoană
fizică sau juridică, să aibă acces la justiţie1. Mai mult chiar, apărarea dreptu-
rilor, libertăţilor şi a intereselor legitime se pot realiza fie pe calea
acţiunii directe, fie prin orice altă cale procedurală, inclusiv pe calea
excepţiei de neconstituţionalitate menţionată de art. 146 litera d) din
Constituţie2, şi, adăugăm noi, pe calea excepţiei de nelegalitate, regle-
mentată de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Spunem aceasta deoarece, în opinia noastră se poate aprecia că termenul
de justiţie poate primi două accepţiuni. Într-o primă accepţiune, restrânsă, el
semnifică serviciul public înfăptuit de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de
celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege. Într-o a doua accepţiune,
extinsă, includem în acest concept şi activitatea desfăşurată de Curtea
Constituţională, care poate fi calificată, după cum a făcut-o deja doctrina, ca
reprezentând o justiţie constituţională. Aceasta nu înseamnă, în niciun caz, că
includem Curtea Constituţională în sfera puterii judecătoreşti, ci relevă
contribuţia pe care această autoritate publică o aduce la consolidarea stării de
legalitate şi de justiţie în ţara noastră.
Art. 108 reglementează actele Guvernului, şi prevede în alin. (2) că
hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor3.
Este evident că o hotărâre de Guvern, în calitatea ei de act adminis-
trativ, trebuie să respecte legea în baza căreia a fost adoptată, iar în cazul în
care nu o respectă, se supune controlului de legalitate exercitat asupra
tuturor actelor administrative, atât controlul direct, cât şi cel indirect, pe
cale de excepţie.
Art. 123 alin. (5) reglementează o instituţie tradiţională a dreptului public
în general, şi a celui administrativ, în special, respectiv tutela prefectului4. Din
conţinutul acestui articol, care prevede expres că prefectul poate ataca actele pe
1 Ioan Muraru, Viorel Mihail Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord), Constituţia
României, op. cit., p. 177.

2 Ioan Muraru, Viorel Mihail Ciobanu în I. Muraru, E.S. Tănăsescu (coord), Constituţia
României, op. cit., p. 178.

3 Sub aspect terminologic, apreciem că în mod corect trebuie exprimat că hotărârile se
adoptă, deoarece Guvernul este un organ colegial, iar organele colegiale adoptă acte, iar cele
unipersonale emit acte.
4 Art. 123 alin. (5) din Constituţie are următorul conţinut: „Prefectul poate ataca, în faţa
instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al

primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul este suspendat de drept”.
care le consideră nelegale ale autorităţilor autonome deliberative şi executive,

rezultă calitatea pe care prefectul o exercită, în sistemul românesc actual, de
organ de tutelă administrativă1.
Prin Constituţie se prevede suspendarea de drept a actului dedus
judecăţii, ceea ce reprezintă o formă de protecţie în faţa unor eventuale abuzuri
ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a intereselor naţionale în
raport cu cele locale2.
Art. 124 alin. (1) prevede că justiţia se înfăptuieşte în numele legii. El
constituie un temei constituţional pentru instituţia analizată, dat fiind faptul că
soluţionarea excepţiilor de nelegalitate intră în competenţa instanţelor
judecătoreşti, care trebuie să acţioneze în numele legii.
Secţiunea a II-a. Evoluţia reglementărilor legale referitoare

la contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate
în legislaţia românească
Consolidarea continuă a aparatului statal în decursul istoriei a pus preg-

nant în evidenţă disproporţia dintre poziţia statului, ca subiect de drept
cotat cu puteri adeseori discreţionare, pe de-o parte, şi poziţia dezavan-
tajoasă a particularului silit să sufere îngrădiri ale drepturilor sale pe cale
administrativă, pe de altă parte. Constituţia României prevede că persoana
vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică
printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei
cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a
interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei [Constituţia României,
art. 52 alin. (1)].
Toate acestea se pot obţine pe calea contenciosului administrativ3, care
constituie un mijloc important de garantare a respectării drepturilor
1 Oliviu Puie, Controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect asupra actelor
administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale în contextual Constituţiei revizuite

şi Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi a Legii nr. 340/2004 privind instituţia
prefectului, în Revista de Drept Public nr. 3/2004, p. 128-141.
2 A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, Fl. Vasilescu, I Vida,
Constituţia României, comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992, p. 276.
3 „Instituţia constenciosului administrativ reprezintă o instituţie fundamentală în orice
stat de drept şi reprezintă instrumentul prin intermediul căruia administraţii se pot apăra de
abuzul administraţiei”. (Valeriu Zubca, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu, Contenciosul
administrativ, Ed. Cartier, Chişinău, 2004, p. 19).
omului, alături de controlul constituţionalităţii legilor, accesul liber la

justiţie, Avocatul Poporului, acţiunea politică şi recursul la organismele
internaţionale. În ţara noastră, contenciosul administrativ a avut o evoluţie
istorică deosebită, determinată de schimbările istorice.
Principalele etape ale evoluţiei istorice a contenciosului administrativ în
România sunt:
1. 1864 - 1923
Contenciosul administrativ a fost instituit pentru prima dată în ţara
noastră prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie
1864, fiind conceput după modelul francez. Astfel, Consiliul de stat era prezidat
de Domn şi soluţiona două categorii de litigii:
- litigii care îi reveneau potrivit legii sale de organizare şi
funcţionare1;
- litigii care îi erau atribuite prin alte legi, la care trimitea art. 49 al său2.
Pe lângă atribuţiile jurisdicţionale, Consiliul de Stat exercita şi un rol
consultativ pe lângă Guvern şi era învestit şi cu competenţa unui contencios
de interpretare3.
Problema admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ
de autoritate, ca mijloc de apărare, a fost în atenţia doctrinei după abrogarea
acestei Legi pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, prin
Legea pentru împărţirea diferitelor atribuţii ale Consiliului de Stat din 12 iulie
1866.
1 Art. 51 din Lege prevedea norma de principiu conform căreia particularii şi perosanele
juridice care sunt vătămaţi în interesele lor prin vreo măsură administrativă, pot reclama la
Consiliul de Stat. Printre actele care puteau cuprinde măsuri administrative vătămătoare erau
enunţate hotărârile miniştrilor, care fuseseră date cu exces de putere, actele prefecţilor sau
altor agenţi adiminstrativi, hotărârile comisiilor de lucrări publice. Două observaţii se impun a
fi făcute cu privire la acest text: prima, că el făcea referire la vătămarea intereselor, formulă
care se regăseşte şi în actuala lege, cu precizarea că ea face referire la interes legitim, care
poate avea caracter public şi caracter privat şi defineşte cele două concepte în art. 2 alin. (1)
literele p) şi r); cea de-a doua vizează consacrarea sintagmei exces de putere, pe care actuala
lege nu doar o consacră, dar o şi defineşte în art. 2 alin. (1) litera n).
2 Exempli gratia, Legea pentru regularea proprietăţii rurale, care statua, prin art. 29,
următoarele: „Consiliul de Stat se rosteşte în ultimă instanţă asupra recursurilor în contra

deciziunilor consiliilor judeţene sau comisiilor permanente”. Pentru dezvoltări, a se vedea
Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a II-a, Ed. Universală Alcalay Co.,
3 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a IV-a, Ed. All Beck,

După intrarea în vigoare a Constituţiei din 1866, Consiliul de Stat a fost

desfiinţat1 iar în perioada 12 iulie 1866 - l iulie 1905, atribuţiunile de
contencios administrativ au fost încredinţate autorităţilor judecătoreşti (curţi
de apel şi instanţe judecătoreşti de drept comun), prevăzându-se că acestea
puteau judeca potrivit regulilor comune şi, trecându-se, în acest fel, la
modelul anglo-saxon.
În lipsa unor prevederi legale exprese şi în prezenţa reglementărilor din
art. 108 şi 109 din Codul penal, care sancţionau pe judecătorii care ar fi dispus
suspendarea legilor, ori treceau peste competenţa lor şi opreau executarea
actelor administrative, instanţele de drept comun şi-au recunoscut doar o
competenţă redusă de a judeca litigiile de contencios administrativ,
făcând distincţie între actele administrative de gestiune, în privinţa cărora
şi-au recunoscut o competenţă deplină, pe care le-au soluţionat ca şi pe
cauzele dintre particulari, şi actele administrative de autoritate, în privinţa
cărora instanţele nu se socoteau competente să le anuleze pe calea unei
acţiuni directe.
Legalitatea actelor administrative de autoritate era cercetată de instanţele
de drept comun pe cale de excepţie, tribunalele rămânând competente să
judece cererea de despăgubiri civile formulate împotriva administraţiei. Astfel,
când în faţa unei instanţe de drept comun, reclamantul invoca excepţia de
nelegalitate a actului emis de administraţie, judecătorul, care admitea o
astfel de excepţie, proceda la soluţionarea cauzei şi se pronunţa asupra
despăgubirilor cerute fără a mai ţine seama de actul administrativ
constatat ca fiind nelegal2.
Potrivit sistemul instituit în România prin Legea Curţii de Casaţie din
1905, Secţia a IV-a a Curţii de Casaţie era competentă să soluţioneze
recursurile împotriva regulamentelor şi ordonanţelor ilegale emise fie de
puterea executivă centrală, fie de autorităţile judeţene, comunale sau de alte
autorităţi publice3.
De asemenea, prin Legea din 1 iulie 1905, privind reorganizarea Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, a fost înfiinţată Secţia a III-a pentru contenciosul
administrativ şi comercial, căreia i s-a acordat competenţa de a se pronunţa,
pe calea acţiunii directe, asupra legalităţii actelor administrative.
1 Prin Legea pentru împărţirea diferitelor atribuţiuni ale Consiliului de Stat din 12 iulie
1864.
2008, p. 111.
3 A se vedea, Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia,

Astfel, Secţiunea a III-a a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a devenit com-

petentă să judece recursurile în contra unor categorii de acte administrative
sau chiar de jurisdicţie.
Legiuitorul a urmărit înfiinţarea unui contencios administrativ de
anulare, pe calea unei acţiuni principale la Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, dar a păstrat şi competenţa instanţelor inferioare de drept comun
de a judeca legalitatea actelor administrative, pe cale de excepţie, şi de a
acorda daune particularilor vătămaţi în drepturile lor.
Contenciosul reglementat prin Legea din 30 iunie 19051 era, în anumite
situaţii, un contencios de plină jurisdicţie, prin faptul că Secţia a III-a a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie devenea competentă să judece şi recursurile
împotriva refuzului administraţiei de a rezolva cererea privitoare la un drept,
ceea ce implica şi posibilitatea ca, în decizia sa, Înalta Curte să recunoască
existenţa dreptului şi, chiar, eventual, să oblige administraţia să dea satisfacţie
cererii reclamantului, deşi din cuprinsul legii nu reiese nimic în această
privinţă2.
În perioada 25 martie 1910 - 17 februarie 1912, prin Legea Curţii de
Casaţie din 25 martie 1910, sistemul contenciosului administrativ instituit
prin Legea din 1905 a fost desfiinţat, iar pricinile de această natură se
soluţionau de către tribunalele de judeţ, care nu mai aveau prerogativa anulării
actelor administrative, dar aveau competenţa de a hotărî împotriva
autorităţilor administrative daune cominatorii când împiedicau exerciţiul
legal al unui drept sau refuzau în mod nelegal un drept al reclamantului.
În expunerea de motive a acestei legi s-a motivat că Legea din 1905, care
acorda instanţelor de contencios administrativ competenţa de anulare a actelor
administrative, aducea atingere brutală principiului separaţiei puterilor în stat,
acest motiv fiind invocate în preambulul Legii din 19103.
Competenţa stabilită prin Legea Curţii de Casaţie din 24 martie 19104
nu a durat decât doi ani, pentru că prin Legea de reorganizare a Curţii de
Casaţie şi Justiţie din 16 februarie 19125 au fost atribuite, din nou, Secţiunii
a III-a a Curţii de Casaţie, competenţa de a examina recursurile celor care se
pretindeau vătămaţi în drepturile lor printr-un act administrativ, făcut cu
încălcarea legii, precum şi recursurile celor cărora autorităţile administrative
refuzau să le rezolve o cerere relativă la un asemenea drept, fără să se facă
1 Publicată în M. Of. nr. 72 din 1 iulie 1905.

2 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936, p. 91.
3 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ, op. cit., p. 91-92.
4 Publicată în M. Of. nr. 288 din 25 martie 1910.
5 Publicată în M. Of. nr. 252 din 17 februarie 1912.
deosebire între drepturile patrimoniale sau nepatrimoniale, situaţie care a

durat până în 1925.
După cum aflăm din cercetarea actelor normative şi a doctrinei vremii,
spre deosebire de Legea din 1 iulie 1905, pentru a se evita acuzaţia de
neconstituţionalitate, potrivit Legii din 17 februarie 1912, Secţia a III-a a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie nu mai era competentă să dispună anularea actului
administrativ, ci doar sa-l declare nelegal şi să ceară autorităţii administrative
să-l desfiinţeze sau să-l modifice, în măsura în care vatămă drepturile
particularilor, sub sancţiunea plăţii unor daune cominatorii, în favoarea
reclamantului, pentru fiecare zi de întârziere1.
După cum reţine doctrina vremii, Legea din 1912 recunoaşte că tribunalele
ordinare sunt competente de a examina pe cale de excepţiune ilegalitatea actelor
administrative de autoritate. Acest principiu există deja în art. 385, alin. (9) Cod
penal, care recunoaşte judecătorului dreptul de a examina pe cale de excepţiune
ilegalitate unui regulament. Înaintea instanţelor de drept comun, când se
propune un act de autoritate, partea contra căreia se invocă poate să opuie
excepţiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea Curţii de Casaţie din 1912
şi a art. 385, alin. (9) C. pen., pe baza căreia instanţa are căderea să aprecieze
legalitatea actului şi să-l înlăture dacă-l consideră ilegal2.
În dreptul romanesc, cu excepţia unei prevederi din Legea pentru Curtea
de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie 1912, care dispunea, în art. 35 că
tribunalele ordinare nu se pot pronunţa asupra ilegalităţii unui act
administrativ de autoritate decât pe cale de excepţie, precum şi a
dispoziţiilor art. 385 alin. (9) din Codul penal, atunci în vigoare, potrivit
cărora „se vor pedepsi cu amenda cei care vor încălca regulamentele făcute după
lege”, nu au existat reglementări exprese ale acestei instituţii.
În literatura de specialitate3 s-a arătat că posibilitatea folosirii excepţiei de
nelegalitate ca mijloc de apărare în favoarea părţii împotriva căreia se opune un
act administrativ nelegal, a fost relevată de doctrina administrativă veche4,
temeiul juridic fiind art. 35 din Legea din 1912 a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie5.
2008, p. 114.
2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. 1, Principii generale, Institutul de
Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934, p. 285.

3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., 2008, p. 264.
4 Constantin Rarincescu, op. cit. 1936, p. 172.
5 Pentru dezvoltări asupra evoluţiei reglementărilor privind Înalta Curte de Casaţie şi
Justiţie, a se vedea Emanuel Albu, De la Înalta Curte de Casaţie la Curtea Supremă de Justiţie,
articol publicat pe http://www.scj.ro/albu_art1.asp
Alin. (7) al art. 35 din această lege, anterior menţionat, prevedea că

tribunalele ordinare nu se puteau pronunţa asupra ilegalităţii unui act admi-
nistrativ decât pe cale de excepţie. Se poate spune că, faţă de perioada prece-
dentă, a avut loc o schimbare a concepţiei legiuitorului, prin această lege se
consacră un contencios de constatare a legalităţii actelor administrative de
autoritate, în timp ce prin Legea nr. 1905 se instituie contenciosul de anulare1.
Doctrina vremii, prin vocea autorizată a profesorului Paul Negulescu, a
arătat că, sub imperiul Legii din 1925, Înalta Curte de Casaţie, Secţiunile Unite,
prin Decizia nr. 24 din 11 mai 1933, pronunţată în recursul formulat de
localitatea Roşiorii de Vede, a proclamat că partea vătămată într-un drept al
său, printr-un act administrativ de autoritate, se poate adresa direct instanţelor
ordinare conform dreptului comun, iar soluţia Înaltei Curţi este foarte juridică,
căci actul administrativ nu devine legal prin faptul că nu a fost atacat în
termen înaintea contenciosului administrativ. Prin crearea controlului
indirect, ca formă a contenciosului administrativ, exercitat pe calea excepţiei de
nelegalitate, s-a dat particularului un mijloc rapid de a înlătura actul
administrativ de autoritate făcut contra legii, dar nici Legea din 1905, nici legile
următoare nu au înţeles să restrângă drepturile particularilor, privitoare la
daunele ce ei puteau urmări conform dreptului comun. Înaintea instanţelor de
drept comun, când se propune un act de autoritate, partea contra căreia se
invocă poate să opună excepţiunea de ilegalitate, conform art. 35 din Legea
Curţii de Casaţie din 1912 şi a Legii din 1925, pe baza cărora instanţa are
căderea să aprecieze legalitatea actului şi să-l înlăture, dacă e ilegal2.
Ulterior3, în perioada regimului de tip totalitar, până la adoptarea Legii
nr. 1/19674, excepţia de nelegalitate era singura posibilitate de apărare împo-
triva unui act nelegal al organului administraţiei de stat, temeiul juridic fiind
art. 1047 si art. 1653 din Codul civil5, care definea excepţia ca posibilitate de
apărare a pârâtului.
Consecinţele care decurgeau de aici vizau partea din hotărâre în care
instanţa urma să se pronunţe asupra excepţiei şi efectele soluţiei
instanţei dată asupra excepţiei.
1 Papa Andreea Diana, Studii comparative privind instituţia contenciosului administrativ
în România şi unele ţări din U.E., teză de doctorat, Universitatea din Craiova, 2009, p. 50-51.
2 Paul Negulescu, op. cit., 1934, p. 284 şi urm.
3 Tudor Drăganu, op. cit., 1959, p. 265 şi urm.
4 Lege privind judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în drepturile lor
prin acte administrative ilegale, publicată în Buletinul Oficial nr. 67 din 26 iulie 1967.
5 Avem în vedere Codul civil care era în vigoare la acea dată. Între timp, în România a
intrat în vigoare noul Cod civil, aprobat prin Legea nr. 287/2009, publicată în M. Of. nr. 511
din 24 iulie 2009 şi republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.
Sub primul aspect, s-a argumentat că, dacă în privinţa acţiunii ca mijloc
de atac, instanţa este obligată să se pronunţe prin însuşi dispozitivul
hotărârii sale, asupra excepţiei de nelegalitate instanţa se va pronunţa,
aşa cum o face cu privire la toate mijloacele de apărare folosite, doar în
considerentele acestei hotărâri.
În ceea ce priveşte efectele hotărârii din punct de vedere al modului
cum s-a soluţionat excepţia, s-a considerat că, nelegalitatea unui act adminis-
trativ constatată prin admiterea unei excepţii, fiind făcută prin considerentele
hotărârii, nu se bucură de autoritate de lucru judecat, problema putând fi
pusă în discuţie cu ocazia unui proces ulterior între aceleaşi părţi1.
Deşi, prin art. 35, legea recunoaşte tribunalelor ordinare dreptul de a se
pronunţa pe cale de excepţiune asupra ilegalităţii unui act administrativ de
autoritate, în expunerea de motive arată că se menţine sistemul Legii din 1905.
Prin urmare, persoana vătămată printr-un act administrativ de autoritate făcut
ilegal, trebuia în prealabil să obţină anularea actului de la Înalta Curte şi apoi
pentru despăgubire urma să se adreseze instanţelor ordinare. Dar, menţiona
prof. Paul Negulescu, nici legea din 1905 nici legile următoare nu au înţeles să
restrângă drepturile particularilor, privitoare la daunele ce ei puteau urmări
conform dreptului comun2.
2. Perioada 1923 – 1948

După adoptarea Constituţiei din 1923, una din cele mai moderne consti-
tuţii europene din epocă, prin Legea pentru contenciosul administrativ din
23 decembrie 1925, competenţa de soluţionare a litigiilor de acest gen a fost
încredinţată instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ, care aveau
deplină jurisdicţie, putând chiar să anuleze actele administrative constatate ca
fiind ilegale.
Temeiul adoptării acestei legi îl găsim în prevederile art. 99 şi, în special,
ale art. 107 din Constituţie, care stabileau principiile constituţionale ale
răspunderii administraţiei publice pentru actele administrative nelegale
care au vătămat drepturile constituţionale sau legale ale particularilor.
Astfel, potrivit art. 99, alin. (1), orice parte vătămată de un decret sau o
dispoziţie semnată sau contrasemnată de un ministru care violează un text
expres al Constituţiei sau al unei legi, poate cere Statului, în conformitate cu
dreptul comun, despăgubiri băneşti pentru prejudiciul cauzat, iar, potrivit
art. 107 alin. (3), cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ

2 Ibidem, p. 284-285.
de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu încălcarea legilor şi a

regulamentelor, fie prin rea-voinţă a autorităţilor administrative de a rezolva
cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instanţele judecătoreşti pentru
recunoaşterea dreptului său. La rândul său, art. 1 al Legii din 23 decembrie 1925
preia textul din art. 107 alin. (3) din Constituţie.
În această perioadă au fost înfiinţate şi unele organe jurisdicţionale
administrative, competente să verifice legalitatea unor acte ale organelor
administraţiei publice. Astfel, comitetele locale de revizuire cu sediile la
Bucureşti, Cernăuţi, Chişinău, Cluj, Craiova, Iaşi şi Timişoara, care aveau doar
competenţa să verifice legalitatea actelor administrative emanate de la
organele administraţiei publice locale: judeţele, municipiile, oraşele şi
comunele, iar Comitetul Central de Revizuire cu sediul în Bucureşti, soluţiona
recursurile împotriva deciziilor date de Comitetele locale de revizuire. Deciziile
date de Comitetul Central de Revizuire, fie în primă instanţă, fie în ultimă
instanţă, puteau fi atacate cu recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie1.
În acest context legislativ, în doctrina românească interbelică
(1918-1939) prof. Paul Negulescu a susţinut că, avându-se în vedere prevederile
legale menţionate, atunci când, „înaintea instanţelor de drept comun, se propune
un act de ilegalitate, pe baza căreia instanţa are căderea să aprecieze legalitatea
actului şi să-l înlăture dacă este ilegal”2.
Legea din 1925 instituia un sistem în baza căruia puteau fi atacate
numai actele prin care se atacau drepturi subiective, cu excluderea celor
care vătămau simplele interese. Contenciosul administrative instituit
prin această lege era unul de plină jurisdicţie pentru actele administrative
de gestiune şi un contencios în anulare, pentru actele administrative de
autoritate3.
Şi practica judecătorească a acestei perioade a îmbrăţişat această soluţie,
statuându-se că „instanţele judecătoreşti au dreptul de a verifica legalitatea
actelor administrative, când sunt invocate în procesele pendinte înaintea lor,
întrucât numai aceste acte administrative au putere obligatorie, care sunt în
conformitate cu legea, pe care sunt chemate să o aplice. În asemenea cauze,
puterea judecătorească nu anulează actul, nu-l desfiinţează, el îşi menţine
1 A se vedea în acest sens, Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit.,
p. 115-116 şi urm.
2 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ed. a IV-a,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan” Bucureşti, 1934, p. 285, 293.

3 Anibal Teodorescu,Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a-II-a, Bucureşti, 1929,
p. 405-435.
existenţa sa juridică obiectivă; instanţa judecătorească se mărgineşte a trece

peste dânsul, ca şi cum nu ar fi existat, atunci când soluţionează procesul”1.
Într-o altă opinie a aceleiaşi perioade, prof. C.G. Rarincescu sublinia ca
„excepţia de ilegalitate constituie un mijloc de apărare, pe care particularul poate
să o invoce, fie în cazul când este urmărit de Administraţiune şi dat în judecată
penală pe baza vreunui regulament cu caracter represiv, fie când se gaseşte în
proces cu Administraţiunea şi aceasta se întemeiază pe un act administrativ a
cărui aplicaţiune cere a se face în cauza şi a cărei legalitate o contestă particu-
larul”2. De asemenea, s-a sustinut că: „tribunalele au avut întotdeauna dreptul de
a cerceta pe cale de excepţie legalitatea actelor administrative, inclusiv a celor de
autoritate pentru că, orice instanţă jurisdicţională, de orice natură ar fi ea, este
obligată să examineze şi să verifice existenţa legală a regulii juridice, chemată să
o aplice şi în caz contrar să-i înlăture aplicarea”3.
În perioada interbelică, analizându-se sfera actelor administrative în
legătură cu care se poate invoca excepţia de ilegalitate4, referindu-se la
actele de guvernământ (exceptate controlului în contenciosul administrativ
potrivit prevederilor art. 2 din Legea Contenciosului Administrativ din 1925),
prof. Paul Negulescu arăta că această sustragere era deplină şi integrală, în
sensul că „organele judecătoreşti, nu numai că nu pot pronunţa anularea
lui, dar nu-l pot înlătura pe calea excepţiei de ilegalitate”5. În ceea ce
priveşte termenul în care poate fi invocată excepţia de ilegalitate în
funcţie de data adoptării sau emiterii actului administrativ de autoritate,
doctrina administrativă interbelică se exprima în sensul ca „excepţia de
ilegalitate nefiind decât un mijloc de apărare este evident că ea poate fi invocată
atâta timp cât acţiunea principală nu este prescrisă”6.
Remarcăm două aspecte care deosebesc regimul excepţiei de nelegalitate
de cel existent în prezent şi anume: categoria de acte ce pot face obiectul
acestei excepţii, care include orice acte, nu doar pe cele, să spunem
„neexceptate” de la controlul principal, şi termenul în care excepţia poate fi
invocată, care era termenul general al unei acţiuni principale, în vreme ce
1 Deciziile nr. 923/1919 şi nr. 3135/1924 ale Curţii de Casaţie şi Justiţie, menţionate de
Valentin I. Prisacaru în Contenciosul administrativ roman, ed. a II-a, revăzută şi adăugită,

Ed. All Beck, 1998, p. 263.
2 Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a II-a, Ed. Universală
Alcalay & Co., Bucureşti, 1936, p. 177.

3 Idem, p. 172-173.
4 Sintagma utilizată era „excepţia de legalitate”, spre deosebire de limbajul actual când
conform prevederilor legale, formularea corectă este „excepţie de nelegalitate”.

5 Paul Negulescu, op. cit., 1934, p. 293.
6 Constantin G. Rarincescu, op. cit., 1936, p. 178.
textul actual al legii spune că excepţia poate fi invocată oricând, nefiind

supusă unor termene.
Referitor la efectele admiterii excepţiei de ilegalitate se susţine că
„aprecierea legalităţii formează numai un considerent în admiterea sau
respingerea propriu-zisă şi în consecinţă: actul respectiv, considerat ilegal, nu
este anulat, ci numai înlăturat din soluţionarea procesului şi considerat ca
neopozabil şi, în al doilea rând, efectul ei este relativ, limitându-se numai la cazul
dedus în instanţe; ca atare actul subzistă, putând eventual să producă efecte faţă
de alte persoane”1.
Constatăm astfel că excepţia de ilegalitate în această perioadă a fost
considerată ca o excepţie de ordine publică, ceea ce însemna că ea putea fi
ridicată înaintea oricărei instanţe judecătoreşti, de orice fel şi în orice
stadiu s-ar afla procesul.
Prin Legea privind organizarea Curţilor administrative din 15 martie 1939,
a fost abrogată Legea privind organizarea Comitetelor de revizuire din 3
ianuarie 1930, iar judecarea actelor administraţiei publice locale a fost încre-
dinţată celor zece Curţi locale administrative şi Curţii Superioare Administrative.
La rândul său, Decretul nr. 128 din 9 iunie 1948, a desfiinţat, atât Curţile
administrative ca autorităţi de jurisdicţie administrativă, cât şi contenciosul
administrativ în întregime, înfăptuit de instanţele judecătoreşti în baza Legii
contenciosului administrativ din 1925 din România.
În concluzie, constatăm că în această perioadă, deşi Constituţia din 1923,
cât şi cea din 19382 stabileau competenţa instanţelor judecătoreşti în soluţio-
narea litigiilor de contencios administrativ, în toată această perioadă au
continuat să subziste jurisdicţiile administrative, care au fost înfiinţate încă din
perioada Consiliului de Stat. S-au regăsit, pentru o scurtă perioadă de timp, în
sistemul autorităţilor publice, şi curţile administrative, care reprezentau o
formă evoluată a comitetelor de revizuire înfiinţate prin legea administraţiei
publice locale din 1929. Ele au fost calificate în literatura de specialitate ca
reprezentând veritabile tribunale administrative3.
Se poate aprecia că, în perioada interbelică au coexistat mai multe
categorii de autorităţi care au avut în atribuţii soluţionarea litigiilor care
priveau acte administrative considerate nelegale. Puteau fi, în concret,
identificate două astfel de categorii de organe:
1Constantin G. Rarincescu, op. cit., 1936, p. 179.

2Constituţia din 1938 a fost publicată în M. Of. nr. 48 din 27 februarie 1938.
3 Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul Bucovinei,
Cernăuţi, 1944, p. 613-615.

A) instanţele judecătoreşti ordinare, reprezentate de:

a) tribunalele de drept comun care soluţionau cererile privitoare la
actele de gestiune şi cele referitoare la contenciosul în daune;
b) curţile de apel, care judecau litigiile privitoare la actele administrative
de autoritate, atât în ceea ce priveşte legalitatea lor, cât şi acţiunea în despă-
gubiri (daune). Soluţiile pronunţate de Curţile de apel puteau fi atacate cu
recurs la Curtea de Casaţie.
B) organe specializate, care la rândul lor erau reprezentate de:
a) curţile administrative, în competenţa cărora intrau conflictele cu
administraţia prin care se considerau vătămate simplele interese şi care
priveau actele administrative care emanau de la administraţia public locală;
b) jurisdicţiile administrative, care se exercitau de către organe ale
administraţiei publice învestite cu soluţionarea unor litigii special determinate
de lege1.
3. Perioada 1948 – 1990

În perioada 9 iulie 1948 — 26 iulie 1967 contenciosul administrativ, pe
cale directă, a fost redus doar la câteva categorii de acte administrative,
lăsându-se astfel cetăţenii la discreţia organelor administraţiei de stat.
Raţiunea de a fi a desfiinţării contenciosului administrativ a fost explicată
prin teza specific regimului socialist, a „unicităţii puterii de stat”, în baza
căreia toate organele statului, inclusiv cele care aparţineau puterii judecăto-
reşti, se subordonau Marii Adunări Naţionale, care era considerat organul l al
puterii de stat. O asemenea subordonare excludea competenţa organelor
judecătoreşti2 de a se pronunţa asupra legalităţii actelor administrative.
În perioada postbelică (1945-1964), cu unele nuanţări, toţi autorii au
opinat pentru admisibilitatea invocării excepţiei de ilegalitate chiar şi în
condiţiile în care exista reglementat dreptul celor care se consideră vătămaţi în
drepturile lor recunoscute de lege prin acte administrative ilegale, de a cere, pe
calea unei acţiuni directe, anularea actului ilegal şi repararea pagubelor
cauzate. Această interpretare s-a impus pentru că, spre deosebire de calea
Antonie Iorgovan, Tratat..., op. cit., vol. II, p. 511-512.

1
În expunerea de motive la Decretul nr. 128/1948 se arătau următoarele: „faţă de acest

2
principiu şi considerând că tot această adunare alege prezidiul şi formează guvernul (…),
rezultă în ceea ce priveşte organele judecătoreşti o subordonare faţă de organul suprem. Cu o
asemenea structură, nu se mai poate concepe ca actele de autoritate să fie puse în discuţie de
către particulari, iar aceştia să mai aibă dreptul să cheme statul în judecată, pentru ca actele lui
să fie cenzurate de o autoritate judecătorească” (A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., vol. II,
p. 512-513).
directă, de care părţile se pot folosi numai la instanţele judecătoreşti de con-

tencios administrativ, excepţia de ilegalitate putea fi ridicată în faţa oricărei
instanţe judecătoreşti, atât în procesele de natură civilă cât şi în cele de natură
penală şi chiar în faţa organelor de jurisdicţie specială.
Astfel, în doctrina acestei perioade, excepţia de ilegalitate a fost definită ca
fiind „un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru
alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi,
ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără, invocând acest viciu şi
cere ca actul sa nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei”1.
Într-o altă opinie s-a arătat ca „prin excepţia de ilegalitate se înţelege
posibilitatea pe care o are o parte din proces de a se apăra de efectele juridice ale
unui act administrativ care l-ar prejudicia, invocând caracterul ilegal al
acestuia”2.
Profesorul Antonie Iorgovan, făcând o analiză a excepţiei de nelegalitate
potrivit doctrinei româneşti postbelice, prezintă anumite trăsături specifice ale
acesteia după cum urmează:
a) nu presupunea anularea actului administrativ, ci numai stabilirea
ilegalităţii şi înlăturarea lui din cauză;
b) era mai cuprinzătoare, extinzându-se şi asupra actelor administrative
normative (care nu puteau fi controlate pe calea acţiunii directe), precum şi
asupra operaţiunilor administrative;
c) putea fi cerută în orice proces, atât în cauze civile, cât şi în cele penale,
de orice parte din proces, dar şi din oficiu de instanţa judecătorească3.
Acelaşi autor precizează că în cazul excepţiei de ilegalitate nu se întâlnesc
termene de prescripţie ori de decădere, conturându-se şi teza potrivit căreia
soluţionarea excepţiei de ilegalitate a unui act administrativ nu era necesar să
fie prevăzută în mod expres de un text de lege4.
Reţinem că în perioada postbelică, s-a susţinut posibilitatea ridicării
excepţiei de nelegalitate chiar şi atunci când legislaţia a desfiinţat în mod
expres contenciosul administrativ (perioada de aplicare a Decretului
1 Tudor Draganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 260.
2 Valentin I. Prisacaru, op. cit., 1998, p. 271, apud M. Anghene, Controlul judecătoresc al
legalităţii actelor administrative, exercitat pe cale indirectă, Revista Română de Drept
nr. 11/1063, p. 3.
3 Antonie Iorgovan, op. cit., 2005, p. 677.
4 În sens contrar opiniei privind imprescriptibilitatea dreptului de a invoca excepţia de
ilegalitate, Valentin I. Prisacaru, în op. cit., 1998, p. 269, susţine că dreptul de a invoca excepţia
de ilegalitate se poate exercita atâta timp cât dreptul la acţiune al reclamantului nu s-a
prescris, deoarece în condiţiile în care acţiunea principală se respinge nici excepţia nu mai
poate fi invocată.
nr. 128/1948). Iar, după adoptarea Legii nr. 1/1967 a fost unanim acceptată
ideea că tribunalele sunt în drept să controleze legalitatea unui act adminis-
trativ, pe calea excepţiei de nelegalitate, atunci când aceasta apare ca o
necesitate pentru apărarea drepturilor unei părţi în proces, respectiv când
rezolvarea litigiului implică verificarea legalităţii acelui act administrativ.
Referitor la efectele acestei excepţii, majoritatea autorilor au admis atât
în perioada interbelică cât şi în cea postbelică, faptul ca aceasta produce
efecte numai cu privire la cazul dedus în instanţe, limitându-se astfel numai
la părţile din litigiu, nefiind admise efecte erga omnes. De asemenea, fiind
considerată ca un mijloc de apărare, fapt ce o deosebeşte de excepţiile din pro-
cedură juridică, s-a statuat că poate fi invocată în orice fază a procesului1.
Ideea esenţială în perioada postbelică a fost aceea că, dat fiind faptul că
acţiunea directă nu putea privi decât actele administrative individuale, pe
calea excepţiei putea fi pusă în discuţie nelegalitatea unui act adminis-
trativ normativ, eventual a unui act administrativ normativ care se află la
baza actului administrativ individual direct atacat în temeiul Legii
nr. 1/1967.
O asemenea abordare a excepţiei de nelegalitate este astăzi consacrată în
legislaţia Republicii Moldova. Deşi iniţial, Legea contenciosului administrativ,
nr. 793/2000, prevedea în art. 13, că: „Legalitatea unui act administrativ
unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces într-o pricină de drept
comun, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, prin act
administrativ unilateral înţelegându-se, atât actele individuale, cât şi cele
normative, modificările făcute de Legea nr. 726/2001 şi Legea nr. 833/2002, au
limitat excepţia de ilegalitate doar la verificarea actului administrativ normativ2.
După adoptarea Constituţiei din 1965, în perioada 26 iulie 1967 -
8 decembrie 1990, contenciosul administrativ în ţara noastră a fost înfăptuit
de instanţele judecătoreşti, în condiţiile prevederilor Legii nr. 1 din 26 iulie
1967 cu privire la judecarea de către tribunale a cererilor celor vătămaţi în
drepturile lor prin acte administrative ilegale.
Art. 35 din Constituţia din 19653 prevedea că acela care se credea
vătămat într-un drept al său printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere
organelor competente, în condiţiile prevăzute de lege, anularea actului şi
repararea pagubei. Această prevedere a fost preluată şi de art. 1 alin. (1) din
Legea nr. 1/1967.
Valentin I. Prisacaru, op. cit., 1998, p. 269, p. 269.

1
A se vedea Maria Orlov, Curs de contencios administrativ, Tipogr. „ELENA V.I.” SRL,
2
Chişinău, 2009, p. 117.

3 Publicată în B. Of. nr. 167 din 27 decembrie 1974.
De menţionat că nici în cadrul tribunalelor şi nici în cadrul

Tribunalului Suprem nu funcţionau secţii de contencios administrativ,
litigiile fiind soluţionate de secţiile civile ale acestora.
Dacă ne raportăm la obiectul în ansamblu al legii, la dreptul pe care ea îl
reglementa, putem considera că reprezenta un act normativ avansat ca şi
concepţie, cu atât mai mult cu cât el îşi producea efectele într-un regim de tip
totalitar. El reprezenta, cum se exprima regretatul profesor Antonie Iorgovan,
contenciosul administrativ specific regimului totalitar. Deşi, ca regle-
mentare, Legea nr. 1/1967 se prezenta ca fiind foarte promiţătoare1, în
realitate ea nu s-a bucurat de încrederea cetăţenilor, care nu au folosit-o ca
instrument juridic pentru contracararea abuzurilor sau indolenţei organelor
administraţiei statului comunist, astfel că, în ultima perioadă a regimului
comunist, numărul cazurilor care aveau ca obiect acte administrative a scăzut
de la un an la altul2.
De altfel, legea cuprindea şi numeroase excepţii3, care erau formulate de o
manieră exhaustivă, care permitea includerea, în conţinutul lor, a numeroase
acte concrete, astfel încât, în practică, regula se transforma în excepţie şi
excepţia în regulă.
4. 1990 – în prezent
Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990
adoptată la scurt timp după evenimentele din decembrie 1989, a creat pre-
misele de a face din contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al
legalităţii activităţii organelor administraţiei publice — organe ale puterii
executive — de către instanţele judecătoreşti — organe ale puterii
1 Pentru a fundamenta această susţinere, invocăm art. 1 din Legea nr. 1/1967, care avea
un conţinut extrem de generos. El prevedea următoarele: „Cel vătămat într-un drept al sau
printr-un act administrativ ilegal poate cere tribunalului competent, în condiţiile prezentei legi,
anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat în judecată să ia măsurile
corespunzătoare pentru înlăturarea încălcării dreptului său, precum şi repararea pagubei. De
asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, cât şi nerezolvarea
unei astfel de cereri în termenul prevăzut de lege se socoteşte act administrativ ilegal”.
2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., p. 120-121.
3 În articolul 14 din Legea nr. 1/1967, care avea următorul conţinut: „Dispoziţiile
prezentei legi nu se aplică: a) actelor adminsitrative în legătură cu apărarea ţării, securitatea

statului sau ordinea publică; actelor administrative de planificare; c) actelor administrative de
jurisdicţie şi actelor administrative pentru controlul legalităţii cărora legea prevede o altă
procedură jurisdicţională decât cea prevăzută de prezenta lege; d) actelor în care organul
administrativ participă ca persoană juridică de drept civil. De asemenea, dispoziţiile prezentei
legi nu sunt aplicabile cererilor organizaţiilor de stat privitoare la acte administrative”.
judecătoreşti. Deşi cu unele imperfecţiuni sesizate de diverşi autori, această

lege a asigurat, cu succes, vreme de peste un deceniu, protejarea drepturilor
legale ale persoanelor faţă de abuzurile administraţiei.
Adoptarea Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, a însem-
nat repunerea în drepturi a instituţiei contenciosului administrativ, prin
reglementarea unei proceduri speciale de soluţionare a litigiilor dintre admi-
nistraţie şi particulari, precum şi prin înfiinţarea unor secţii speciale de con-
tencios administrativ la nivelul tribunalelor judeţene, Tribunalului Municipiului
Bucureşti ca instanţe de fond, precum şi la nivelul fostei Curţi Supreme de
Justiţie, ca instanţe de recurs. Ulterior prin Legea nr. 59/19931, competenţa de
soluţionare a litigiilor de contencios administrativ a fost dată tribunalelor şi
Curţilor de apel, ca instanţe de fond2.
În literatura de specialitate3 s-a susţinut că prin Legea nr. 29/1990 s-a
consacrat un contencios administrativ care prezenta următoarele trăsături
caracteristice.
a) O primă trăsătură viza obiectul specific al acţiunilor în contencios
administrativ, care era reprezentat de actul administrativ, tipic sau asi-
milat, legea consacrând, cum s-a exprimat doctrina vremii, un control direct, pe
cale de acţiune judiciară, atât asupra actului administrativ propriu-zis, cât şi
asupra actului administrativ asimilat4.
b) De aici şi în strânsă corelaţie cu aceasta, plasăm o a doua trăsătură,
anume faptul că Legea nr. 29/1990 nu reglementa excepţia de nelegalitate.
Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ nu a avut regle-
mentări privind excepţia de nelegalitate, ceea ce nu a împiedicat spe-
cialiştii şi instanţele judecătoreşti să se pronunţe asupra acesteia.
Astfel, un autor5 prezintă excepţia de nelegalitate ca fiind, alături de
acţiunea directă pentru anularea actului administrativ nelegal, a doua formă de
control pe care o exercită instanţele judecătoreşti, asupra legalităţii actelor
administrative ca formă principală de activitate a administraţiei publice,
1 Lege pentru modificarea Codului de procedură civilă, a Codului familiei, a Legii
contenciosului administrativ nr. 29/1990 şi a Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi

funcţionarea Curţii de Conturi, publicată în M. Of. nr. 177 din 27 iulie 1993. Ea a fost
completată, în acelaşi an, prin Legea nr. 65/1993, publicată în M. Of. nr. 241 din 7 octombrie
1993.
3 Verginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Ed. Fundaţiei
„România de mâine”, Bucureşti, 1999, p. 38-49.

4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996,
p. 402.
5 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Bucureşti, 1998, p. 280.
precum şi ca mijloc de apărare care poate fi folosit de către oricare dintre

părţile unui proces ori din oficiu de către instanţă, excepţia putând fi folosită
oricând în cadrul unui proces.
Instanţa Supremă1, referindu-se la excepţia de ilegalitate reglementată la
art. 17 din Legea nr. 52/1994 privind valorile mobiliare şi bursele de valori2, a
afirmat că acţiunea în anulare prevăzută la art. 1 din Legea nr. 29/1990 şi
această excepţie de nelegalitate sunt două căi diferite de atac împotriva unor
acte administrative, care nu pot fi urmate de aceeaşi parte.
Printr-o altă decizie3 s-a motivat că excepţia de ilegalitate a actului admi-
nistrativ reprezintă un mijloc de apărare căruia nu-i sunt aplicabile condiţiile
prevăzute de Legea nr. 29/1990 în ceea ce priveşte procedura prealabilă,
termenele, timbrajul etc.
De asemenea, Instanţa Supremă a mai statuat4 că, în raport cu acţiunea în
revendicare în cadrul căreia a fost invocată, excepţia de nelegalitate are
caracterul unei cereri incidentale, astfel că potrivit art. 17 din Codul de
procedură civilă, este de „competenţa instanţei care judecă cererea principală –
acţiunea în revendicare”5.
c) Cea de-a treia trăsătură viza calitatea părţilor în litigiu, calitatea de
pârât revenind unei autorităţi publice, astfel cum rezulta din coroborarea art.
1 din lege care făcea referire la „autorităţi administrative”, cu art. 48 din
Constituţie6 care reglementa dreptul persoanei vătămate de o autoritate
publică. Această prevedere a permis doctrinei şi jurisprudenţei să se pronunţe
în sensul că s-a produs un proces de constituţionalizare a contenciosului
administrativ, dimensiune a constituţionalizării dreptului administrativ,
în ansamblul său7.
Cât priveşte calitatea de reclamant, aceasta putea fi deţinută de orice
persoană fizică sau juridică8, însă, esenţial, era ca persoana respectivă să fi
suferit vreo vătămare printr-un act administrativ9.
1 Decizia nr. 3202/2000 în Th. Mrejeru, Em. Albu şi Ad. Vlad, Jurisprudenţa Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie, Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 583.
2 Publicată în M. Of. nr. 210 din 11 august 1994.
3 Decizia nr. 6957/2004, Idem, p. 310.
4 Decizia nr. 1700/2004, Idem p. 331.
5 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit, p. 265.
6 Actual articol 52, după revizuirea şi republicarea legii fundamentale.
7 Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituţionalizarea contenciosului administrativ român,
în Revista „Dreptul” nr. 5-6/1994, p. 3-16.

8 Art. 1 din Legea nr. 29/1990 făcea referire la persoana fizică sau juridică, în timp ce
art. 48 din Constituţie se referea la persoana vătămată.

9 Verginia Vedinaş, Introducere...op. cit., p. 39.
După cum este îndeobşte cunoscut, potrivit legii actuale, calitatea de recla-
mant o poate avea şi o autoritate publică, respectiv Agenţia Naţională a
Funcţionarilor Publici1, Avocatul poporului2, Prefectul3, Ministerul
Public4 şi chiar autoritatea publică de la care emană un act administrativ
vătămător, care nu-l mai poate revoca pentru că a intrat în circuitul civil
şi a produs efecte juridice5.
d) cea de-a patra trăsătură viza caracterul obligatoriu al procedurii
administrative prealabile, care tradiţional poate îmbrăca forma recursului
graţios şi a recursului administrative ierarhic.
e) dublul grad de jurisdicţie specific litigiilor de contencios adminis-
trativ, care include judecata în fond şi recursul.
Prin această lege s-a revenit la modelul creat de Legea contenciosului
administrativ din anul 1925, al contenciosului subiectiv de plină jurisdicţie. În
acest fel, s-a relansat tradiţia din perioada interbelică6.
Ulterior, prin Constituţia din 1991 şi Legea nr. 69/1991 a administraţiei
publice locale7, s-a prevăzut că şi prefectul poate sesiza instanţa de contencios
administrativ, atunci când atacă actele administrative nelegale date de auto-
rităţile administraţiei publice locale8.
În baza experienţei acumulate prin aplicarea Legii nr. 29/990 precum şi
ca urmare a noilor reglementări cuprinse în Constituţia României adoptată în
anul 2003 în perspectiva viitoarei aderări la Uniunea Europeană, Parlamentul
României a adoptat la 2 decembrie 2004, Legea nr. 554 a contenciosului
administrativ9.
Raportându-se la cadrul juridic instituit în ţara noastră după 1989,
respectiv la reglementările cuprinse în Constituţia României din 1991, Legea
Contenciosului administrativ nr. 29/1990 precum şi la alte acte normative, în
doctrină, contenciosul administrativ a fost definit astfel: „prin contencios
administrativ înţelegem activitatea de soluţionare, cu putere de adevăr legal, de
către instanţele de contencios administrativ, competente, potrivit legii, a
Potrivit art. 1 alin. (8) şi art. 3 din Legea nr. 554/2004.

1
Potrivit art. 1 alin. (3) şi art. 3 din Legea nr. 554/2004.

2
3 Potrivit art. 1 alin. (8) şi art. 3 din Legea nr. 554/2004.
4 Potrivit art. 1 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004.
5 Potrivit art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.
6 Antonie Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, p. 514-515.
7 Publicată în M. Of. nr. 238 din 28 noiembrie 1991, abrogată prin actuala Lege
nr. 215/2001.
9 Publicată în M. Of. nr. 1154 din 07 decembrie 2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
conflictelor juridice în care cel puţin una din părţi este un serviciu public
administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui
act administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere
referitoare la un drept recunoscut de lege”1.
O altă definiţie, mai nuanţată, o oferă prof. Antonie Iorgovan, care apre-
ciază că legislaţia în vigoare ne obligă sa privim noţiunea de contencios
administrativ într-un sens strict şi într-un sens larg. În sens larg, vom înţelege
prin contencios administrativ litigiile de competenţa instanţelor judecătoreşti,
dintre un organ al administraţiei publice, respectiv, un funcţionar public sau,
după caz, o structură autorizată sa presteze un serviciu public, pe de o parte, şi
alt subiect de drept, pe de altă parte, în care organul public sau funcţionarul
public apare ca purtător al autorităţii publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai
frecvent), noţiunea de contencios administrativ evocă totalitatea litigiilor de
competenţa secţiilor de contencios administrativ”2.
Cum am precizat deja, Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ
nu a avut reglementări privind excepţia de nelegalitate, ceea ce nu a împiedicat
specialiştii şi instanţele judecătoreşti să se pronunţe asupra acesteia.
Astfel, prof. Alexandru Negoiţă3 prezintă excepţia de ilegalitate ca fiind,
alături de acţiunea directă pentru anularea actului administrativ nelegal, a doua
formă de control pe care o exercită instanţele judecătoreşti, asupra legalităţii
actelor administrative ca formă principală de activitate a administraţiei publice,
precum şi ca mijloc de apărare care poate fi folosit de către oricare dintre
părţile unui proces ori din oficiu de către instanţă, excepţia putând fi folosită
oricând în cadrul unui proces.
Instanţa Supremă4, referindu-se la excepţia de nelegalitate reglementată la
art. 17 din Legea nr. 52/1994 privind valorile mobiliare şi bursele de valori, a
statuat că acţiunea în anulare prevăzută la art. 1 din Legea nr. 29/1990 şi
această excepţie de ilegalitate sunt două căi diferite de atac împotriva
unor acte administrative, care nu pot fi urmate de aceeaşi parte.
Printr-o altă decizie5 s-a motivat că excepţia de ilegalitate a actului admi-
nistrativ reprezintă un mijloc de apărare căruia nu-i sunt aplicabile condiţiile
1 Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ roman, ed. a II-a revăzută şi adăugită de
autor, Ed. All Beck, Bucureşti, 1998, p. 34.

2 Antonie Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, p. 489.
3 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Bucureşti, 1998, p. 280.
4 Decizia nr. 3202/2000 în Th. Mrejeru, Em. Albu şi Ad. Vlad, Jurisprudenţa Înaltei Curţi
de Casaţie şi Justiţie, Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 583.
5 Decizia nr. 6957/2004, idem, p. 310.
prevăzute de Legea nr. 29/1990 în ceea ce priveşte procedura prealabilă,

termenele, timbrajul etc.
De asemenea, Instanţa Supremă a mai statuat1 că, în raport cu acţiunea în
revendicare în cadrul căreia a fost invocată, excepţia de nelegalitate are
caracterul unei cereri incidentale, astfel că, potrivit art. 17 din Codul de pro-
cedură civilă, este de competenţa instanţei care judecă cererea principală –
acţiunea în revendicare”2.
În ceea ce priveşte doctrina postdecembristă cu privire la excepţia de
nelegalitate după intrarea în vigoare a Legii nr. 29/1990, s-a admis ridicarea
acestei excepţii cu privire la un act administrativ normativ ce se afla la baza
unui act administrativ individual atacat în instanţa de contenciosul adminis-
trativ, dar în acelaşi timp, s-a admis că, la rândul sau, actul administrativ nor-
mativ considerat ilegal poate fi atacat direct în instanţa de contencios
administrativ, cerându-se anularea sa3.
În această perioadă s-a apreciat că, neexistând o dispoziţie legală contrară,
excepţia de nelegalitate4 putea fi invocată de partea ameninţată cu aplicarea
unui act ilegal, dacă de modul de soluţionare a acesteia depindea însăşi soluţia
acţiunii principale.
Prin reglementarea expresă a excepţiei de nelegalitate, în art. 4 din Legea
nr. 554/2004, „faza căutărilor şi a interpretărilor s-a încheiat”5, fiind deschisă
astfel etapa analizei doctrinare şi a practicii judiciare. Această excepţie, este
privită ca o apărare pe care o parte într-un proces o face împotriva unui act
administrativ ilegal, ce are incidenţă într-o anumită cauză6.
În final, menţionăm faptul că noua Lege a contenciosului administrativ,
nr. 544/2004, a definit contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de
soluţionare, de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit
legii, a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar
Decizia nr. 1700/2004, idem, p. 331.

1
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,

2
2008. p. 265.
3 Dana Apostol Tofan, op. cit., 2008, vol. 2, p. 300-301.
4 Precizăm că în doctrină şi jurisprudenţă se folosesc atât noţiunea de excepţie de
ilegalitate, cât şi excepţia de nelegalitate. În ceea ce ne priveşte, apreciem că, în mod corect, în
baza legislaţiei actuale, este să utilizăm sintagma excepţia de nelegalitate. Dacă până la
adoptarea Legii nr. 554/2004, putea fi justificată alternarea terminologică a celor două
concepte, aceasta nu mai este de acceptat în zilele noastre.
5 A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre, Legea contenciosului administrativ
(nr. 554/2004) cu modificările şi completările ulterioare, comentariu şi jurisprudentă,

Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 123.
6 Antonie Iorgovan, Tratat, op. cit., vol. II, 2005, p. 677.
conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act
administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori
din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un
interes legitim”.
Secţiunea a III-a. Excepţia de nelegalitate în doctrina elaborată

în baza Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ
Doctrina actuală priveşte excepţia de nelegalitate ca fiind instituţia tradi-

ţională a dreptului administrativ1, reglementată expres şi salutar pentru prima
data prin Legea nr. 554/2004, care permite, în cadrul unei proceduri suple,
cercetarea legalităţii unui act administrativ unilateral pe cale de excepţie, în
cadrul unui proces pornit pentru alte motive decât cele care vizează anularea
respectivului act2.
Corespunzător etapelor reglementării acestei instituţii şi interpretărilor
acordate dispoziţiilor art. 4 în raport de prevederile constituţionale de către
Curtea Constituţională, cu ocazia soluţionării excepţiilor de neconstituţio-
nalitate cu care a fost învestită, opiniile doctrinare sunt variante, fiind necesară
analiza acestora atât înainte, cât şi după modificarea şi completarea Legii
nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 şi ulterior, prin Legea nr. 76/2012.
Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma sa iniţială, la
alin. (1) prevedea: „Legalitatea unui act administrativ unilateral putea fi
cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la
cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul admi-
nistrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează prin încheiere motivată
instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. (2) Instanţa
de contencios administrativ se poate pronunţa, după procedura de urgenţă, în
şedinţă publică, cu citarea părţilor. (3) Soluţia instanţei de contencios adminis-
trativ era supusă recursului, care se declara în 48 de ore de la pronunţare ori de
la comunicare şi se judeca în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin
publicitate. (4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat
nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia soluţiona cauza,
fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.
(nr. 554/2004), cu modificările şi completările ulterioare, op. cit., p. 123.

2 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Scurte consideraţii asupra invocării
excepţiei de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în

Textul de lege menţionat, aşa cum precizează chiar iniţiatorul acesteia,

profesorul Antonie Iorgovan, a fost conceput, sub aspectul regimului juridic
aplicabil instituţiei excepţiei de nelegalitate, după „matricea” pe care ne-o oferă
Titlul V al Constituţiei, consacrat Curţii Constituţionale, implicit regimului
excepţiei de neconstituţionalitate1. S-a interpretat că şi în cazul excepţiei de
nelegalitate, care presupune cenzurarea actelor administrative prin raportarea
la lege, soluţia legiuitorului constituant în cazul excepţiei de neconstituţio-
nalitate, în sensul sesizării pentru judecarea excepţiei a „instanţelor specia-
lizate”, se impune în baza principiului analogiei legii2.
Concepţia promovată iniţial de Legea nr. 554/2004 se menţine şi în urma
modificărilor succesive care se aduc art. 4 al ei, atât prin Legea nr. 202/2010
privind accelerarea judecării proceselor3, ca şi prin Legea nr. 262/20074. Ea a
fost însă abandonată prin Legea nr. 76/2012, prin care s-a renunţat la
competenţa instanţelor de contencios administrativ în ceea ce priveşte soluţio-
narea excepţiei, prevăzându-se că ele se judecă de instanţa în faţa căreia
excepţia a fost invocată, aspect asupra cărora vom reveni în prezenta lucrare.
Avându-se în vedere fundamentele legale şi constituţionale ale excepţiei
de nelegalitate, rezultă ca aceasta poate fi invocată numai cu privire la
actele care pot forma obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor
de contencios administrativ, astfel că aceasta nu poate viza actele
exceptate de la controlul direct în contenciosul administrativ, respectiv,
cele două fine de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I din
Constituţie: actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul şi
actele administrative de comandament cu caracter militar. Acestora li se
adaugă şi finele de neprimire rezultate din existenţa unui recurs paralel,
adică actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se
prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară, dar şi actele emise
în situaţii excepţionale prevazute de art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004,
care pot fi atacate pe cale directă numai pentru exces de putere, iar pe
calea excepţiei, acestea pot fi atacate în aceleaşi condiţii5. După cum se
Papa Andreea-Diana, Studii..., op. cit., p. 293.

1
A. Iorgovan, Tratat..., op. cit., vol. II, 2005, p. 680.

2
3 Publicată în M. Of. nr. 714 din 26 octombrie 2010.
4 Publicată în M. Of. nr. 1.154 din 7 decembrie 2004.
5 Dana Apostol Tofan, Unele consideraţii privind excepţia de nelegalitate, în Revista de
Drept Public nr. 4/2007, p. 27; Vlad Verginică, Excepţia de neegalitate - probleme de
admisibilitate şi alte observaţii procedurale, în Revista de Drept Public nr. 4/2006, p. 89. O
opinie contrară este susţinută de Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., 2005, p. 155, în care se
explică faptul ca excepţia de nelegalitate ar fi admisibilă, deoarece actul un este atacat direct şi
anulat, ci doar ignorat, în judecarea unei alte cauze, pentru a permite, de exemplu, acordarea
despăgubirilor.
exprimă doctrina, a proceda altfel ar reprezenta „… o cale de ocolire a textului

constituţional, de fapt o soluţie contrară Constituţiei”1.
Această concluzie a fost transpusă şi în practica judiciară, care a apreciat
că este obligaţia instanţei de a verifica natura actului juridic atacat pe
calea excepţiei de nelegalitate, care poate fi ridicată doar cu privire la
actele care pot forma obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor
de contencios administrativ, aceasta fiind un mijloc de apărare supus
procedurii specifice, reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi nu
poate fi transformată într-un instrument de prejudecare a fondului
acţiunii, în afara cadrului procesual firesc2.
O problemă pe care doctrina a supus-o analizei este aceea dacă excepţia
de nelegalitate poate fi invocată numai împotriva unui act administrativ
tipic sau şi în cazul celorlalte acte administrative asimilate, cum sunt
contractele administrative, refuzul nejustificat precum şi în cazul actelor
jurisdicţionale. Deşi opiniile sunt diverse, predominî teza potrivit căreia doar
actele administrative tipice, nu şi cele asimilate, pot forma obiectul
excepţiei de nelegalitate3.
Achiesând acestei teze, apreciem că această interpretare se desprinde
din analiza dispoziţiilor art. 4 şi 11 alin. (4)4 din Legea contenciosului
administrativ, potrivit cărora excepţia de nelegalitate poate viza doar un
act administrativ unilateral cu caracter individual, întrucât aceasta
(nr. 554/2004) cu modificările şi completările ulterioare, op. cit., p. 124.

2 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate, Jurisprudenţa
Secţiei de Contencios Administrativ şi Fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, vol. I şi II,
Ed. Hamangiu, 2006, 2007, Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1408 din 20 aprilie 2006, p. 42-44, Decizia
ÎCCJ, ACAF, nr. 3179 din 29 septembrie 2006, p. 52-53; Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan
Georgescu, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată, Ed. Hamangiu, 2007,
Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 5531 din 17 noiembrie 2005, p. 35-36;
3 Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., 2005, p. 151, Anton Trăilescu, Drept administrativ, ed. 2,
Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 364, care susţine că excepţia de ilegalitate poate fi invocată
numai împotriva unui act administrativ de autoritate, nu şi în cazul celorlalte acte adminis-
trative, cum sunt contractele şi actele jurisdicţionale. Aceeaşi opinie este exprimată cu privire
la contractele administrative şi de Emanuel Albu, Contractele administrative. Achiziţiile publice
şi contenciosul administrativ, în Curierul Judiciar nr. 1/2007, p. 65-78; în sens contrar este
opinia exprimată de Oliviu Puie, Exceptia de nelegalitate în lumina dispoziţiilor noii Legi a
contenciosului administrativ, în Curierul Judiciar nr. 7-8/2005, p. 124.
4 Art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul
conţinut: „Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale,

precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi
atacate oricând”.
constituie un mijloc de apărare într-un proces (civil, comercial, contencios etc.)

şi are ca scop soluţionarea cauzei fără a ţine seama de actul vizat, în măsura în
care se constată că acesta este ilegal.
Cum excepţia de nelegalitate este mijloc de apărare al părţii faţă de un act
existent, emis, rezultă ca aceasta nu poate avea ca obiect actele adminis-
trative asimilate în sensul art. 2 alin. (2) din lege1.
Actele administrativ-jurisdicţionale nu pot forma obiectul excepţiei
de nelegalitate întrucât Legea contenciosului administrativ, prevede cu
claritate, în art. 6, modalitatea atacării acestora de către partea interesată, ori
art. 4 alin. (1) are caracter limitativ şi nu enumeră şi aceste acte în cuprinsul
sau. Cu privire la contractele administrative, considerăm că acestea nu pot face
obiectul excepţiei de nelegalitate, întrucât referirea la actul administrativ
unilateral exclude de plano contractele administrative, care sunt acte
juridice bilaterale, negociate de părţile contractante. Mai mult, litigiile deter-
minate de contractele administrative, apreciem că se supun reglemen-
tarii cu caracter special, date fiind dispoziţiile art. 8 alin. (2) şi (3) din Legea
contenciosului administrativ, intenţia legiuitorului nefiind aceea de a le include
în obiectul excepţiei de nelegalitate, fapt care rezultă explicit chiar din
conţinutul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Faptul că intenţia legiuitorului a fost aceasta se deduce şi din modificarea
intervenită prin Legea nr. 262/2007, unde se precizează expres că obiectul
excepţiei de nelegalitate îl constituie actul administrativ unilateral indivi-
dual şi nu actul administrativ, aşa cum el a fost definit prin art. 2 alin. (1)
lit. c) din Lege, chiar dacă formula iniţială putea da naştere la interpretări şi
ambiguităţi.
Regimul juridic consacrat excepţiei de nelegalitate consacrat prin Legea
nr. 554/2007, nu a fost lipsit de critici, apreciindu-se că se îndepărtează de la
concepţia tradiţională şi prezintă unele dezavantaje atât pentru subiecţii
de drept care vor recurge la acest mijloc de apărare, cât şi la instanţele
judecătoreşti implicate în aplicarea legii2. De asemenea, în aceeaşi notă se
precizează ca scindarea artificială a cauzei în două cauze deduse judecării unor
instanţe diferite - una de drept comun şi cealaltă de contencios administrativ -
1 Practica judiciară s-a pronunţat în sensul că refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, întrucât, în privinţa

instituţiei reglementate de art. 4 din lege, nu sunt aplicabile dispozitiile art. 2 alin. (2) (de
exemplu, Decizia nr. 2768 din 17 august 2006 în Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu,
Excepţia de nelegalitate, vol. II, op. cit., p. 70-72).
reglementarea instituită prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în Curierul

Judiciar nr. 2/2005, p. 89.
reducerea excesivă a sferei actelor administrative care pot fi supuse controlului,

dar şi ambiguităţile noului text cu privire la soluţiile pe care le poate pronunţa
instanţele de contencios administrativ, calitatea părţilor şi necesitatea citării
autorităţii publice emitente, interesată să-şi susţină propriul act administrativ,
sunt doar câteva din aspectele care vor îngreuna controlul de legalitate1.
O problemă larg dezbătută în doctrina administrativă, dar şi de practică
judiciară, este aceea care vizează posibilitatea invocării excepţiei de nele-
galitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter indi-
vidual care nu mai pot fi atacate pe calea acţiunii directe, ca urmare a
incidenţei termenului de decădere de un an de la data emiterii acestuia,
prevăzut de art. 11 alin. (2) şi din Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 au făcut şi obiectul excepţiei de
neconstituţionalitate în raport de prevederile art. 16 alin. (1) şi (2), art. 21
alin. (3) şi art. 24 alin. (1) din Constituţie, însă, Curtea Constituţională, prin
Decizia nr. 219/20062, a reţinut că aceste dispoziţii sunt constituţionale, argu-
mentând că diferenţa de reglementare în ceea ce priveşte termenul de
contestare a legalităţii unui act administrativ, pe cale de excepţie, sau pe cale
directă, se datorează tocmai faptului ca în primul caz, soluţia instanţei în cauza
de fond depinde de modul de soluţionare a excepţiei invocate, iar legiuitorul a
înţeles să pună încă un mijloc procedural eficient la îndemâna persoanei pentru
a putea contesta eventuala nelegalitate a actului administrativ 3.
Opinia profesorului Antonie Iorgovan era iniţial în sensul că se poate
ridica excepţia de nelegalitate a oricărui act administrativ, individual sau
normativ, cu excepţia celor nominalizate de Constituţie în art. 126 alin. (6),
indiferent de organul emitent, şi de data emiterii sau publicării acestuia.
Ridicarea excepţiei de nelegalitate nu este legată de termen.
Reglementarea iniţială din lege, respectiv art. 4 alin. (1) coroborat cu
art. 11 alin. (4), a primit în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Secţia de Contencios administrativ şi fiscal, cât şi potrivit unei părţi a doctrinei
administrative, interpretarea potrivit căreia, legalitatea unui act adminis-
trativ unilateral cu caracter normativ poate fi cercetată oricând, pe calea
excepţiei de nelegalitate invocată într-un litigiu având ca obiect
reglementarea instituită prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, art.cit., p. 93.
2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 219/2006 a fost publicată în M. Of. nr. 297 din
3 aprilie 2006.
3 Decizia Curtii Constituţionale nr. 219/2006 a fost publicată în M. Of. nr. 297 din
3 aprilie 2006.
contestaţia formulată împotriva unui act administrativ unilateral cu

caracter individual.
În privinţa actelor administrative unilaterale cu caracter individual,
pe cale jurisprudenţială s-a apreciat că excepţia de nelegalitate este
inadmisibilă în cazul acestor acte, dacă nu mai pot fi atacate pe calea
acţiunii directe datorită depăşirii termenului de un an impus ca termen
de decădere, de legiuitor.
Acceptarea posibilităţii de invocare oricând a excepţiei de nelegalitate cu
privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual echivalează cu
acoperirea omisiunii şi acceptarea comportamentului pasiv al subiectului de
drept, care, neatacând actul în termen de decădere, are la îndemână calea
incidentală a excepţiei de nelegalitate, în absenta oricărei condiţionări tempo-
rale, pentru a obţine lipsirea de eficienţă juridica a actului vizat, în cadrul unui
litigiu, aparent fără nicio legătură cu actul respectiv1.
O altă parte a doctrinei a subliniat că, a accepta posibilitatea înlăturării,
pe calea excepţiei de nelegalitate, a efectelor actului administrativ
unilateral cu caracter individual, în privinţa căruia persoana vătămată a
fost decăzută din dreptul de a exercita acţiunea în anulare, contravine
prevederilor art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului - dreptul
la un proces echitabil, şi anume componentelor definitorii ale acestui drept
fundamental care sunt: dreptul la justiţie şi principiul securităţii raportu-
rilor juridice. Se precizează faptul că instanţa europeană s-a pronunţat în
mod constant în sensul că, mutatis-mutandis, prin neimpunerea unui
termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea în anularea unui act
şi prin posibilitatea de a anula, fără limită de timp un act definitiv,
obligatoriu şi executat, se încalcă principiul evocat2.
1 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Scurte consideraţii asupra invocării excep-
ţiei de nelegalitate cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual, în

Revista de Drept Public nr. 2/2006, p. 59; în contextul opiniei prezentate, practica Secţiei de
Contencios administrativ şi fiscal a ÎCCJ fusese însuşită în Plenul judecătorilor Secţiei din data
de 20 februiarie 2006 - exemplu în acest sens fiind Deciziile ÎCCJ, SCAF, nr. 567/21 februarie
2006, 1304/13 aprilie 2006, 2528/29 iunie 2006 etc., publicate în Gabriela Victoria Bîrsan,
Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate, vol. I şi II, 2006, 2007, Ed. Hamangiu, p. 67-78,
respectiv 1-3, 19-22, 23-34; în sens contrar a se vedea Dorel Dumitrescu, Vlad Verginica,
art. cit., p. 88.
2 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate în reglementarea
Legii nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007. Incidenţa dispoziţiilor
art. 20 alin. (2) din Constituţia, republicată, cu referire la art. 6 din Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului şi art. 6 din Codul bunei administraţii, în Curierul Judiciar nr. 11/2007,
p. 63; Emanuel Albu, Neconstituţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea şi comple-
tarea Legii contenciosului administrativ, în Curierul Judiciar nr. 9/2007, p. 45-49.
Există în doctrina administrativă şi opinii contrare expuse anterior,

potrivit cărora nu se poate realiza o extrapolare tale-quale a termenelor
care vizează introducerea unei acţiuni în contenciosul administrativ cu
cele care trebuie să guverneze invocarea unei excepţii de nelegalitate,
întrucât, indiferent dacă se are în vedere un act administrativ normativ
sau individual, excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând, nefiind
supusă unor termene. A gândi altfel înseamnă a afecta posibilitatea de
protecţie a cetăţeanului împotriva actelor administrative individuale,
ceea ce nu poate fi acceptat1.
O altă constantă a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
care se remarcă şi în unele opinii doctrinare, a fost dată de adoptarea soluţiei
de principiu, potrivit căreia este inadmisibilă excepţia de nelegalitate
invocată cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter indivi-
dual, adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii conten-
ciosului administrativ. Soluţia este justificată de interpretarea sistematică şi
teleologică a art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, iar accep-
tarea tezei contrare se apreciază că duce la încălcarea principiului
stabilităţii raporturilor juridice şi al securităţii juridice2.
Cu privire la excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu
caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,
invocată în cadrul unui proces început înainte de intrarea în vigoare a acestei
legi, soluţia Instanţei Supreme a fost în sensul că aceasta poate analiza această
excepţie potrivit principiilor de drept şi reglementarilor în vigoare la momentul
sesizării, întrucât, potrivit art. 27 din lege „cauzele aflate pe rolul instanţelor la
data intrării în vigoare la data prezentei legi vor continua să se judece potrivit
legii aplicabile în momentul sesizării instanţei”3.
Ca urmare a modificării şi completării Legii nr. 554/2004 prin Legea
nr. 262/2007, art. 4, consacrat excepţiei de nelegalitate a suferit transformări
substanţiale, dobândind următoarea formulare: „(1) Legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii
acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din
1 Verginia Vedinaş, op. cit., 2009, p. 200; a se vedea în acest sens şi Antonie Iorgovan,
Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, op. cit., p. 128; Dana Apóstol
Tofan, Unele consideraţii privind excepţia de nelegalitate, în Revista de Drept Public
nr. 4/2007, p. 23-32.
2 A se vedea în acest sens Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1304 din 13 aprilie 2006, nr. 548 din
15 februarie 2006, nr. 2530 din 29 iunie 2006, publicată în Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan
Georgescu, Excepţia de nelegalitate, vol. I, II, p. 74-78, p. 10 şi respectiv p. 46-48.
3 A se vedea în acest sens Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 4271 din 29 noiembrie 2004, în Gabriela
Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate, vol. II, p. 19-22.

oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de

actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin
încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă
cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este
supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în
ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este
instanţa de contencios administrativ competente să o soluţioneze, sau atunci
când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”. Această
ultimă completare a fost realizată prin Legea nr. 202 din 25 octombrie 2010
privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor. Potrivit
acestor modificări, „(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după
procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În
cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis
anterior intrării în vigoare a legii, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate
prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului
administrativ. (3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă
recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de
urgenţă şi cu precădere. (4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ
a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va
soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.
În plus, faţă de modificarea art. 4, Legea nr. 262/2007 a adus şi alte noi
dispoziţii în privinţa instituţiei excepţiei de nelegalitate, prin art. II alin. (2)
potrivit cărora: „Dispoziţiile referitoare la excepţia de nelegalitate şi la garanţiile
procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică
şi cauzelor aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi.
Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative
unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa
iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la
dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”, cât şi
prin art. III, potrivit căruia „Hotărârile judecătoreşti pronunţate în baza Legii nr.
554/2004, rămase definitive şi irevocabile fără soluţionarea pe fond a excepţiei
de nelegalitate, care a fost respinsă ca inadmisibilă, pot forma obiectul unei cereri
de revizuire, care se poate introduce în termen de 3 luni de la intrarea în vigoare
a prezentei legi”. Aceste noi dispoziţii au făcut obiectul unor excepţii de neconsti-
tuţionalitate, invocate uneori chiar de instanţele judecătoreşti, aducându-se ca
argumente: încălcarea principiului neretroactivităţii legii1, consacrat de
1 Principiu de rang constituţional, conform căruia legea produce efecte numai pentru
viitor, cu excepţia legii penale şi a legii contravenţionale mai favorabile.

art. 15 alin. (2) din Constituţie1, prin aceea că actele administrative individuale
pot fi atacate oricând, indiferent de data emiterii lor şi fără limită în timp, pe
calea excepţiei de nelegalitate; prin admiterea excepţiei se produc efecte
similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv, ceea ce peri-
clitează securitatea raporturilor juridice; principiul securităţii actelor juridice
presupune dreptul persoanelor de a nu fi surprinse de către autorităţile statului
prin măsuri discreţionare şi abuzive îmbrăcate în forme juridice; invocarea
excepţiei de nelegalitate şi împotriva actelor administrative unilaterale emise
anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, presupune
aplicarea retroactivă a prevederilor acestei legi în cazul unui raport juridic care
s-a născut sub imperiul unei reglementări anterioare; prevederile legale criti-
cate aduc atingere însăşi substanţei dreptului la un proces echitabil, prin
neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea în
anulare a unui act.
Însă, toate excepţiile invocate sub aceste aspecte au fost respinse de Curtea
Constituţională2. Prin Deciziile nr. 425 şi nr. 426 din 10 aprilie 2008 ale
Curţii Constituţionale, s-a reţinut că dispoziţiile analizate sunt constituţionale.
Şi în actualul context legislativ, opiniile doctrinare exprimate anterior de o
parte a autorilor, au fost menţinute, în sensul că, excepţia de nelegalitate
poate fi invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter
individual numai în limitele termenului în care partea poate exercita
acţiunea directă pentru anularea actului şi numai cu privire la actele
emise ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, susţinându-se
existenţa, atât a unei neconcordanţe între normele naţionale cu privire la
această instituţie în raport cu dispoziţiile art. 6 din CEDO3 cât şi ale art. 6
1 Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie, „legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia
legii penale şi a legii contravenţionale mai favorabile”.

2 Neconstituţionalitatea art. II a fost soluţionată prin Decizia nr. 425/2004, publicată în
M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008 şi prin Decizia nr. 426/2008, publicată în M. Of. 354 din 8 mai
2008. Neconstituţionalitatea art. III a fost soluţionată prin Decizia nr. 426/2008, publicată în
M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008, şi prin Decizia nr. 427/2008, publicată în M. Of. nr. 350 din
7 mai 2008.
3 Ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, publicată în M. Of. nr. 135 din 31 mai
1994. Art. 6, potrivit anexei la Protocolul nr. 11 la Convenţia pentru apărarea drepturilor
omului şi a libertăţilor fundamentale, ratificat prin Legea nr. 79/1995, publicată în M. Of.
nr. 147 din 13 iulie 1995, are următorul conţinut: „Dreptul la un proces echitabil. 1. Orice
persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a
cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie
asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei
acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod
public, dar accesul în sala de şedinţe poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a
din Codul bunei administrări, sugerându-se judecătorului naţional aplicarea

acestor ultime dispoziţii cu prioritate şi respingerea excepţiei de nelegalitate
pentru încălcarea principiului securităţii raporturilor şi, în subsidiar, a
dreptului la justiţie, existând şi poziţia contrară evocată în precedent1. În ceea
ce priveşte conceptul de bună administrare, astfel cum rezultă el din
prevederile art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene
acesta „... se întemeiază pe principiul legalităţii, cu referire la autorităţile
administrative care sunt ţinute să acţioneze în conformitate cu prevederile legale
şi în limitele legii”2.
Cu privire la actele administrative normative, având în vedere actuala
reglementare, este susţinută teza potrivit căreia acestea pot fi supuse
controlului de legalitate doar pe calea acţiunii directe, fiind exclusă
instituţia excepţiei de nelegalitate în cazul acestora3. Este însă exprimată şi
opinia contrară, în sensul că acestea nu pot fi excluse controlului în
procedura excepţiei de nelegalitate, întrucât legea trebuie interpretată în
sensul de a produce efecte juridice, iar nu în sensul înlăturării efectelor
procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii
naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii
private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către
instanţă atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere
intereselor justiţiei. 2. Orice persoană acuzată de o infracţiune este prezumată nevinovată până
ce vinovăţia va fi legal stabilită. 3. Orice acuzat are, în special, dreptul: a) să fie informat, în
termenul cel mai scurt, într-o limbă pe care o înţelege şi în mod amănunţit, asupra naturii şi
cauzei acuzaţiei aduse împotriva sa; b) să dispună de timpul şi de înlesnirile necesare pregătirii
apărării sale; c) să se apere el însuşi sau să fie asistat de un apărător ales de el şi, dacă nu
dispune de mijloacele necesare pentru a plăti un apărător, să poată fi asistat în mod gratuit de
un avocat din oficiu, atunci când interesele justiţiei o cer; d) să întrebe sau să solicite audierea
martorilor acuzării şi să obţină citarea şi audierea martorilor apărării în aceleaşi condiţii ca şi
martorii acuzării; e) să fie asistat în mod gratuit de un interpret, dacă nu înţelege sau nu
vorbeşte limba folosită la audiere”.
1 A se vedea în acest sens Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de
nelegalitate…, art. cit., în Curierul Judiciar nr. 11/2007, p. 57-67; Emanuel Albu, Neconstitu-
ţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului
administrativ, în Curierul Judiciar nr. 9/2007, p. 45-49; în sens contrar a se vedea Dana
Apostol Tofan, Unele consideraţii…., art. cit., în Revista de Drept Public nr. 4/2007, p. 23-32.
2 Viorica Marincaş, Dreptul la o bună administrare reflectat în activitatea de ordine
publică, Caietele Ştiinţifice 12-14 ale Institutului de Ştiinţe Administrative, Sesiunile anuale de
comunicări ştiinţifice 2010-2012, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2013, p. 234.
3 Dana Apostol Tofan, Unele consideraţii…., art. cit., în Revista de Drept Public nr. 4/2007,
p. 23-32; Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Dana Luliana Pasăre,
op. cit., 2008, p. 126-127.
sale1. Apreciem că nu are aplicabilitate acest principiu, deoarece inter-

pretarea intervine acolo unde legea este neclară, confuză, şi este necesar
să i se desluşească sensul. Ori, în cazul de faţă, nu există nicio confuzie şi
neclaritate, lucrurile sunt mai mult decât clare, textul făcând referire
expresă la actele administrative unilaterale cu caracter individual.
Se argumentează că, întrucât potrivit legislaţiei Uniunii Europene, obiect
al excepţiei de ilegalitate îl constituie actele cu caracter general (nor-
mativ), se poate spune că legiuitorul român, prin soluţia legislativă adoptată,
pe care nici nu a argumentat-o în expunerea de motive a legii, nu respectă
cerinţa impusă de procesul de armonizare legislativă în spaţiul european, deşi îi
revine această obligaţie ca stat membru al Uniunii Europene. Nu putem fi de
acord cu această interpretare, deoarece armonizarea nu înseamnă preluarea
ad literam a normelor care emană de la structurile Uniunii Europene, ci
integrarea creatoare în sistemul de normativitate juridică dintr-un stat a
unor reglementări.
Secţiunea a IV-a. Tipuri de contencios administrativ
Având în vedere criteriul obiectului litigiilor, contenciosul se împarte în

două ramuri: contenciosul de drept comun şi contenciosul administrativ.
Doctrina interbelică2, contura noţiunea contenciosului administrativ ca fiind
„totalitatea litigiilor născute între particulari şi administraţiunile publice cu
ocaziunea organizării şi funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în
cauză reguli, principii şi situaţiuni juridice aparţinând dreptului public”.
Din analiza definiţiei doctrinare, rezultă că, în viziunea şcolii interbelice
din ţara noastră, aparţin contenciosului administrativ litigiile care întru-
nesc cumulativ două condiţii: în ceea ce priveşte părţile litigiului – una
trebuie să fie o autoritate administrativă, iar în ceea ce priveşte obiectul
litigiului, acesta trebuie să se refere la organizarea şi funcţionarea servi-
ciilor publice.
Ştiinţa dreptului administrativ a elaborat de-a lungul istoriei un şir de
teorii şi criterii care au stat la baza mai multor clasificări şi evidenţierea diver-
selor tipuri de contencios administrativ.
1 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate…, art. cit., în
Curierul Judiciar nr. 11/2007, p. 57-67.

2 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, op. cit., p. 33.
1. Clasificarea normală
Contenciosul administrativ tradiţional a fost considerat ca fiind format din

patru ramuri1:
- contenciosul (recursul) de plină jurisdicţie, care conferă o putere de
jurisdicţie mai largă, instanţa judecătorească fiind învestită atât cu anularea
actului, cât şi cu reintegrarea celui vătămat în toate drepturile pe care le-a avut.
Explicând semnificaţia acestui tip de contencios, Laferriere afirma că jude-
cătorul administrativ exercită puterile cele mai largi, statuând între admi-
nistraţie şi reclamanţi aşa cum tribunalele judiciare fac între justiţiabili şi, mai
ales, pronunţând condamnări pecuniare2;
- contenciosul (recursul) de anulare, care tinde doar la anularea actului
sau la confirmarea lui şi nimic mai mult. Acesta reprezintă domeniul
contenciosului pentru exces de putere3;
- contenciosul (recursul) de interpretare, care reprezintă o acţiune
pornită de un particular sau de un funcţionar public, care solicită interpretarea
unui act administrativ de autoritate şi nimic mai mult4 şi
- contenciosul (recursul) de represiune, sau de reprimare, care este
specific dreptului francez şi care are ca scop anularea unor procese verbale de
contravenţie5.
Această clasificare a fost propusă de Edouard Laferriere6 în funcţie de
întinderea puterilor judecătorului administrativ.
În doctrina franceză actuală, s-a considerat că interesul acestei clasificări îl
constituie identificarea celor două tipuri de contencios: contenciosul în plină
jurisdicţie şi contenciosul în anulare şi stabilirea clară a opoziţiilor dintre ele7.
1 E. Laferriere, Jurisdiction administrative, citat după Jean Vermuelen, Curs de drept
administrativ, editat de Societatea Studenţilor în Drept, 1941, Universitatea din Bucureşti,

Facultatea de Drept, p. 50-55.
2 Ed. Laferriere, apud Rene Chapus, Droit du contentieux administratif, 9-eme ed.
Montchrestien, Paris, 2000, p. 183.

3 Rene Chapus, op. cit., p. 183.
4 Jean Vermeulen, Curs.., op. cit., 1941, p. 55.
5 Verginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Ed. fundaţiei
„România de Mâine”, Bucureşti, 1999, p. 40.

6 Fost vicepreşedinte al Consiliului de Stat şi autorul Tratatului jurisdicţiilor
administrative şi recursurilor contencioase (Traite de la jurisdiction administrative et des

recours contentieux) apărut în 1887-1888.
7 A se vedea Olivier Gohin, Contentieux administratif, Ed. Lexus Nexis, 2007, p.192.
 1.1. Contenciosul de plină jurisdicţie

Obiectul recursurilor de plină jurisdicţie este mai variat, iar puterile
judecătorului sunt mai largi decât în contenciosul în anulare.
Decizia lui nu se limitează numai la anularea unui act administrativ ilegal,
ci poate ordona şi alte măsuri, recunoaşteri de drepturi subiective, restituiri,
despăgubiri şi chiar reformarea actului administrativ1.
În dreptul francez, Consiliul de Stat, după Hotărârea „Blanc et Autres” (31
martie 1911) a apreciat că existenţa unei pretenţii pecuniare dă ansamblului
cererii, o lărgire, caracterizează o solicitare de plin contencios2.
În doctrina franceză s-a considerat că aparţin contenciosului adminis-
trativ de plină jurisdicţie: recursurile în materie contractuală, fiscală, electo-
rală, litigiile relative la atribuirea de ajutoare sociale, recursuri în materie de
stabilimente periculoase, insalubre şi că, în aceste situaţii, chiar dacă reclamanţii
nu solicită decât anularea deciziei administrative pe care o consideră ilegală, este
vorba de un recurs în plină jurisdicţie supus la alte reguli de procedură faţă de
cele ale recursului în anulare3.
În sistemul românesc de drept, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 L.C.A. art. 8
alin. (1)4, instituie un contencios administrativ de plină jurisdicţie, înte-
meiat pe un act unilateral, judecătorul având competenţa de a anula în tot sau
în parte actul, de a dispune repararea pagubei cauzată şi de a acorda reparaţii
pentru daune morale.
Dispoziţiile art. 8 alin. (2)5 din Legea contenciosului administrativ, rapor-
tate la art. 1 stipulează, de asemenea, un contencios administrativ de plină
1 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, op. cit., p. 37.

2 Indicată de Dominique Turpin în op. cit., p. 74.
3 A se vedea Charles Debbasch, Droit administratif, Ed. Dalloz, 2001, p. 716.
4 Art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a fost modificat prin pct. 10 al art. I din Legea
nr. 262/2007, publicată în M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007 şi are următorul conţinut:
„Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act
administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a
primit niciun răspuns în terenul prevăzut de art. 2 alin. (2) lit. h), poate sesiza instanţa de
contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului,
repararea pagubei cauzate şi eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate
adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau
într-un interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de
soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei asemenea operaţiuni
administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim”.
5 Art. 8 alin. (2) a fost modificat prin pct. 12 al articolului I din Legea nr. 262/2007 şi el
prevede că „Instanţa de contencios administrativ este competentă să soluţioneze litigiile care

jurisdicţie şi în legătură cu încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi

încetarea contractului administrativ1.
Existenţa contenciosului administrativ de plină jurisdicţie îşi are
fundamentul chiar în prevederile art. 52 din Constituţie, care instituie în
principiu acest caracter contenciosului administrativ român şi anume
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea
actului şi repararea pagubei.
În doctrina administrativă2 au fost stabilite două tipuri de contencios de
plină jurisdicţie:
a) contenciosul de plină jurisdicţie de injoncţiune şi
b) contenciosul de plină jurisdicţie de despăgubiri.
În contenciosul administrativ românesc, prin intermediul excepţiei de
nelegalitate (art. 4 L.C.A.), instanţa de contencios administrativ apreciază
legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, iar în cazul
în care constată nelegalitatea, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va solu-
ţiona cauza, fără a se ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
 1.2. Contenciosul în anulare

În acest tip de contencios, judecătorul administrativ procedează la
anularea totală sau parţială a unui act administrativ, constatând neconcordanţa
actului administrativ cu starea de legalitate obiectivă. El conferă judecătorului
puteri limitate3.
a) În Franţa, principalul recurs în anulare este recursul pentru exces de
putere, caracterizat de doctrina franceză ca un contencios de legalitate fondat
pe încălcarea unor interese directe şi personale.
Recursul pentru exces de putere este una din formele contenciosului
pentru exces de putere, căruia i-a dat şi numele, acesta concretizându-se în
trei forme:
apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ precum şi orice litigii legate
de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea contractului administrativ”.
1 Încă de la adoptarea Legii nr. 29/1990, prima lege a contenciosului administrativ
post-decembristă, s-a apreciat de către doctrina de specialitate acest caracter: „Legea

nr. 29/1990 îmbină contenciosul de anulare cu contenciosul de plină jurisdicţie, făcând, în acest
fel, aplicarea raţională a principiului separaţiei puterilor în stat”, Alexandru Negoiţă, Contencios
administrativ şi elemente de drept administrativ, Ed. Atlas Lex. Bucureşti, 1993, p. 95.
2 Corneliu-Liviu Popescu, Contenciosul administrativ potrivit dispoziţiilor Constituţiei
revizuite, Revista Dreptul nr. 3/2004, p. 10.

3 Papa Andreea- Diana, Studiu..., op. cit., p. 24.
a) recursul pentru exces de putere, prin care se urmăreşte pronunţarea

de către judecător a unei anulări a actului pentru cauză de nelegalitate.
În cadrul recursului pentru exces de putere, judecătorul poate anula un act
administrativ, dar nu are putere de reformare a acestuia.
Din analiza caracterelor recursului pentru exces de putere, rezultă că
pentru introducerea acestuia nu este necesară îndeplinirea procedurii pre-
alabile; nu este obligatorie reprezentarea de către un avocat; este scutit de
formalităţile fiscale; termenul de introducere este de două luni (în caz de
decizie implicită de refuz în următoarele două luni, care urmează celor două
luni de tăcere a administraţiei); judecătorul decide în ziua hotărârii fără a ţine
seama de eventualele schimbări intervenite până la data soluţionării; hotărârea
judecătorului are autoritate absolută de lucru judecat1.
b) recursul în aprecierea legalităţii, care are ca unic obiectiv declararea
unei nelegalităţi;
c) recursul în declararea inexistenţei, care are ca obiect, aşa cum îi
spune şi numele, o declarare, respectiv declararea unei inexistenţe juridice,
rezultând dintr-o gravitate profundă a viciilor care îl afectează2. Precizăm că
instituţia inexistenţei actului administrativ este prevăzută în Constituţia
României în articolele 1003 şi 108 alin. (4),4 potrivit cărora nepublicarea în
Monitorul Oficial a unui decret al Preşedintelui, hotărâre sau ordonanţă a
Guvernului, atrage inexistenţa actului.
Doctrina administrativă franceză actuală adaugă tipurilor de contencios,
descrise mai sus şi contenciosul în declararea inexistenţei.
Declaraţia de inexistenţă priveşte actele administrative a căror existenţă
materială nu este pusă în cauză, dar care sunt viciate de o iregularitate gravă
care ţine de autorul actului sau de conţinutul actului5.
Aceste acte sunt declarate nule de drept şi nu produc niciun efect juridic,
conform principiului quod nullum est, nullum producit efectum.
Constatăm, ca şi alţi autori6, existenţa şi a acestui tip de contencios
administrativ în sistemul nostru de drept.
1 A se vedea Charles Debbasch şi Frederic Colin, Le droit administraif, Ed. Economică,
2004, p. 692-694.
2 Rene Chapus, op. cit., 2000, p. 190.
3 Art. 100 alin. (1) teza a doua are următorul conţinut: „Nepublicarea atrage inexistenţa
decretului”.
4 Art. 100 teza a doua are următorul conţinut: „Nepublicarea atrage inexistenţa hotătârii
sau a ordonanţei”.
5 A se vedea J.M. Auby citat de Jeanne Lemasurier, op. cit., p. 22.
6 Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Ed. Universul Juridic, Bucureşti 2008,
p. 683; Dacian Cosmin Dragoş, op. cit., p. 358.

Astfel, prevederile art. 46 alin. (2) Legea nr. 215/2001 reglementează

posibilitatea persoanelor interesate de a solicita constatarea, în conten-
ciosul administrativ, a nulităţii de drept a hotărârilor adoptate de consi-
liul local (la a căror deliberare şi adoptare a luat parte consilierul care, fie
personal sau prin persoane interpuse a avut un interes patrimonial),
judecătorul administrativ având numai competenţa de a constata nuli-
tatea de drept a hotărârii, fără a hotărî anularea ei.
Cum arătam anterior, sancţiunea inexistenţei actului juridic, în general,
şi a actului administrativ, în particular, este, în prezent, o sancţiune de rang
constituţional, fiind reglementată de art. 100 şi 108 din Constituţie potrivit
cărora nepublicarea în Monitorul Oficial a unui decret al Preşedintelui, a
unei hotărâri sau ordonanţe a Guvernului atrage inexistenţa acestora. Fac
excepţie numai hotărârile cu caracter militar care, din raţiuni care sunt
lesne de înţeles, se comunică numai instituţiilor interesate. După cum s-a
exprimat deja doctrina de specialitate, nimic nu împiedică instanţa de
judecată ca, în cazul excepţiilor de la acţiunea directă să constate inexis-
tenţa unui act administrativ din soluţionarea procesului cu care a fost
învestită. Această excepţie se poate ridica în faţa oricărei instanţe, nu
numai în faţa instanţei de contencios administrativ1.
În opinia noastră, faptul că nu este prevăzută în legea contenciosului
administrativ această excepţie este o carenţă a acesteia, care o aşează într-o
vădită neconcordanţă cu legea fundamentală a ţării. Şi care, evident, se impune
a fi eliminată, prin consacrarea expresă în legea contenciosului adminis-
trativ a excepţiei de inexistenţă a unui act administrativ. În acest sens, de
lege ferenda, propunem completarea Legii contenciosului administrativ
cu un nou text, în care să fie reglementat regimul excepţiei de inexistenţă
a actelor administrative2. Soluţia este necesară deoarece, cum susţine un
autor, atâta vreme cât legea nu instituie o acţiune în constatarea sau declararea
inexistenţei unui act neadus la cunoştinţa destinatarilor săi, nu se va putea
promova o acţiune în declararea inexistenţei unui asemenea act3.
În Belgia, recursul în anulare este asemănător recursului francez pentru
exces de putere, sigura diferenţă fiind aceea că, noţiunea de exces de putere
1 Tudor Drăganu, Nulităţile actelor administrative individuale, în „Studia Napocenaria”,
seria Drept, vol. I, Ed. Academiei, Bucureşti, 1981, p. 55-68.

2 Camelia Daciana Stoian, Consacrarea în sistemul românesc a excepţiei de inexistenţă a
actului administrativ, în Revista de Drept Public nr. 1/2014, p. 94-97.

3 Cristian Clipa, Consideraţii cu privire la regimul juridic al anulabilităţii actului
administrativ. Privire specială asupra actului administrativ cu caracter jurisdicţional, în Revista

de Drept Public nr. 4/2012, p. 33.
cuprinde doar trei categorii de iregularităţi: incompetenţa, lipsa de motivare

şi violarea legii1.
În această ţară, contenciosul pentru exces de putere include recursurile în
anulare care privesc fie aspecte de procedură, sau violarea formelor, fie ele
substanţiale2, fie aspecte de fond, cum ar fi emiterea actului sub sancţi-
unea nulităţii, exces de putere sau deturnare de putere. Contenciosul
pentru exces de putere revine spre soluţionare Consiliului de Stat, mai exact
Secţiei administrative a acestuia. În schimb, contenciosul de plină jurisdicţie
al actelor şi faptelor administraţiei este de competenţa tribunalelor ordinare, ca
regulă, şi doar prin excepţie, când legea prevede expres, intră în competenţa de
soluţionare a instanţelor administrative3.
În Germania, regăsim o reglementare distinctă pentru jurisdicţiile adminis-
trative, care a fost adoptată în anul 1991 sub denumirea Codul jurisdicţiilor
administrative. Ea aşează, la baza organizării şi funcţionării jurisdicţiei adminis-
trative, independenţa acesteia faţă de administraţie, principiu proclamat
încă din primul articol al Codului.
Conform art. 42 din Legea (Codul) privind jurisdicţiile administrative,
acţiunea (recursul) în anularea unor decizii individuale (Anfechtungsklage) este
subordonată încălcării unui drept public subiectiv.
De asemenea, introducerea acţiunii în anulare este condiţionată de înde-
plinirea procedurii prealabile şi are ca efect suspendarea de drept (cu unele
excepţii) a actului administrativ atacat.
În Anglia, recursul în anulare a unei decizii administrative este de com-
petenţa jurisdicţiilor civile care exercită un veritabil control de legalitate asupra
deciziilor administrative introduse de toate persoanele care justifică un interes
suficient.
Motivele recursului în anulare se aseamănă cu cele ale recursului francez
pentru exces de putere şi privesc ilegalitatea externă şi internă a actului
administrativ individual sau normativ.
De asemenea, alte motive de ilegalitate sancţionează depăşirea limitelor
puterii discreţionare de care dispune administraţia (ultra vires), amintind de
„eroarea manifestată” şi „deturnarea de putere” din dreptul francez.
1 A se vedea Leroy apud Michel Fromont în Droit administraif des etats europeens,
Ed. Themis 2006, p. 169.

2 Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006,
p. 231.
3 Ioan Leş, Studiu comparativ asupra jurisdicţiilor administrative, în Juridica
nr. 9-10/2001, p. 231.

În contenciosul administrativ românesc, reglementat de prevederile Legii

nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare (L.C.A.), acţiunea
(recursul) în anulare este reglementată de dispoziţiile art. 8 alin. (12) L.C.A. din
care rezultă că în recursurile întemeiate pe vătămarea interesului legitim
public, judecătorul nu are competenţă decât să anuleze actul atacat, fără
posibilitatea de a repara paguba cauzată sau a acorda daune morale. Precizam
că dispoziţiile art. 8 alin. (12) instituie în mod special pentru acţiunile înte-
meiate pe încălcarea unui interes legitim public, o derogare de la regimul de
drept comun al acţiunii în contencios administrativ, reglementată în dispoziţiile
art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) L.C.A., în sensul că acţiunile din această categorie
pot avea ca obiect numai anularea actului, sau obligarea autorităţii pârâte să
emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune
administrativă1.
O asemenea soluţie este firească, dat fiind faptul că ne aflăm în prezenţa
unui contencios obiectiv, ceea ce face ca solicitarea să nu permită includerea
şi a despăgubirilor în obiectul cererii2.
În acest context, menţionăm şi dispoziţiile art. 5 alin. (3)3 L.C.A. care
stipulează cu caracter de noutate, un recurs pentru exces de putere (în cazul
actelor administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război,
asediu şi cele de urgenţă, în cazul actelor care privesc apărarea şi secu-
ritatea naţională, celor emise pentru restabilirea ordinii publice şi înlătu-
rarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor),
1 Textul prevede că „Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe
încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea
autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune
administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24
alin. (2)”. Precizăm că art. 24 alin. (2) reglementează situaţia în care termenul de punere în
executare a unei hotărâri pronunţată de instanţa de contencios administrativ nu este
respectat, caz în care conducătorul autorităţii sau, după caz, persoana obligată, vor fi obligate
la plata unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi întârziere, iar
reclamantul are dreptul la despăgubiri pentru întârziere.
2 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificările şi completările la zi.

Comentariu şi jurisprudenţă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008, p. 188.
3 Art. 5 alin. (3) are următorul conţinut: „Actele administrative emise pentru aplicarea
regimului stării de război, a stării de asediu sau al celei de urgenţă, cele care privesc apărarea şi
securitatea naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru
înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi apizootiilor pot fi atacate numai
pentru exces de putere”.
care poate fi întemeiat pe vătămarea interesului legitim public [aşa cum a

fost definit în dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. p)] prin depăşirea limitelor puterii
discreţionare a autorităţilor publice, care au acţionat cu exces de putere (şi-au
exercitat dreptul de apreciere prin încălcarea limitelor competenţei prevăzută
de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor)1.
Interpretarea şi aplicarea acestui text trebuie să se facă prin raportare la
semnificaţia excesului de putere, astfel cum este acesta definit de art. 2 litera n)
din Legea nr. 554/2004.
Apreciem că motivele care pot fi invocate pentru anularea actelor
administrative prevăzute de dispoziţiile art. 5 alin. (3) L.C.A., pot fi, prin
analogie cu recursul pentru exces de putere francez, incompetenţa, viciile de
formă şi procedură, violarea unei reguli de drept şi deturnarea de putere.
Se impune, de asemenea, relevat faptul că, din interpretarea sistematică a
textului constituţional, astfel de acţiuni nu pot avea ca obiect încălcarea
unor interese legitime2, ci doar a unor drepturi sau libertăţi, care, ca natură
juridică sunt şi ele tot drepturi, aşa cum se apreciază în literatura de
specialitate3.
 1.3. Contenciosul de interpretare

Apreciem că, pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate, instanţa de
contencios administrativ se pronunţă asupra legalităţii sau nelegalităţii a
unui act administrativ, soluţie necesară pentru soluţionarea cauzei de
instanţa de fond, la fel ca şi instanţa administrativă franceză în cazul
recursului în aprecierea validităţii, în cazul chestiunilor prejudiciale.
În acest context, trebuie subliniate şi dispoziţiile art. 8 alin. (2)4 L.C.A.,
care stipulează expres un contencios de interpretare în legătură cu
1 Prevederile art. 5 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 au făcut obiectul unei excepţii de
neconstituţionalitate, care a fost soluţionată prin Decizia nr. 302/2011, publicată în M. Of. nr.
316 din 9 mai 2011, prin care a admis-o si a constatat că ele sunt neconstituţionale în ceea ce
priveşte sintagma „cele care privesc apărarea şi securitatea naţională”.
2 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru-Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) cu modificările şi completările la zi.

Comentariu şi jurisprudenţă, op. cit., p. 152.
3 Cu privire la această problemă şi al clasificării drepturilor şi a libertăţilor, a se vedea
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a X-a,
Bucureşti, 2004, Ed. Lumina Lex, p. 151-241.
4 Art. 8 alin. (2) prevede că „Instanţa de contencios administrativ este competentă să
soluţioneze şi ligiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ,
competenţa instanţei de contencios administrativ de a soluţiona litigiile

legate de interpretarea clauzelor contractului administrativ.
Dispoziţiile alin. (3) al art. 8 L.C.A., fac apel şi la metoda interpretării şi
anume aplicarea principiului priorităţii interesului public faţă de
principiul libertăţii contractuale1. Textul prevede în mod expres, că atunci
când este vorba despre soluţionarea unui litigiu, se are în vedere prin-
cipiul libertăţii contractuale, ceea ce presupune că pentru a putea avea în
vedere, instanţa face un exerciţiu de interpretare a elementelor de fapt şi
de drept pe care le prezintă speţa, pentru a decide, în final, aplicabilitatea
sau nu a principiului priorităţii interesului public.
 1.4. Contenciosul administrativ de represiune

În acest tip de contencios, judecătorul administrativ are puterea de a aplica
sancţiuni, comportându-se ca un judecător penal.
Astfel, în materie de contravenţii (care sancţionează atingerile aduse
domeniului public), judecătorul administrativ francez asigură protejarea
integrităţii domeniului public (Hotărârea Kreitmonn din 12.10.1973).
Contenciosul administrativ de represiune este constituit şi din sancţiunile
disciplinare şi financiare. În ceea priveşte contenciosul administrativ disci-
plinar, aparţine contenciosului de represiune în măsura în care judecătorul
posedă puterea de a aplica sancţiuni2.
Judecătorul administrativ dispune de puteri foarte întinse, poate aplica, în
cazul acestei urmăriri cu caracter jumătate penal-jumătate civil, amenzi şi
ordonă repararea daunelor cauzate domeniului public3.
Doctrina administrativă interbelică nu a recunoscut contenciosul de
represiune în sistemul românesc de contencios administrativ.
În ceea ce ne priveşte, în tăcerea doctrinei administrative actuale, consi-
derăm că în contenciosul administrativ special se întâlneşte o regle-
mentare care stipulează un contencios administrativ apropiat de conten-
ciosul de represiune.
precum şi orice litigii legate de încheierea, modificarea, interpretarea, executarea şi încetarea

contractului administrativ”.
1 Art. 8 alin. (3) prevede că „La soluţionarea litigiilor prevăzute la alin. (2) se are în vedere
regula după care principiul libertăţii contractuale este subordonat principiului ptiotităţii
interesului public”.
2 A se vedea Charles Debbasch, op. cit., p. 785.
3 A se vedea Dominique Turpin, op. cit., p. 84.
Astfel, prevederile art. 851 din OUG nr. 194/2002 R privind regimul
străinilor în România2, care stipulează competenţa judecătorului adminis-
trativ (la sesizarea procurorului) să declare indezirabil un străin care a
desfăşurat ori există indicii temeinice că intenţionează să desfăşoare o
activitate de natură să pună în pericol securitatea naţională sau ordinea
publică.
2. Clasificarea materială
În doctrina franceză ulterioară, prin reprezentanţii săi Leon Duguit şi

G. Jeze, apreciind clasificarea normală ca fiind legată de un criteriu exterior al
litigiului, s-a elaborat o clasificare materială, în funcţie de situaţia juridică
1 Art. 85 are următorul conţinut: „Declararea ca indezirabil (1) Declararea ca indezirabil
este o măsură care se dispune împotriva unui străin care a desfăşurat, desfăşoară ori există indicii
temeinice că intenţionează să desfăşoare activităţi de natură să pună în pericol securitatea
naţională sau ordinea publică. (2) Măsura prevăzută la alin. (1) se dispune de Curtea de Apel
Bucureşti, la sesizarea procurorului anume desemnat de la Parchetul de pe lângă Curtea de Apel
Bucureşti. Procurorul sesizează instanţa de judecată, la propunerea instituţiilor cu competenţe în
domeniul ordinii publice şi securităţii naţionale care deţin date sau indicii temeinice, în sensul celor
prevăzute la alin. (1). (3) Datele şi informaţiile în baza cărora se propune declararea ca indezirabil
pentru raţiuni de securitate naţională se pun la dispoziţia instanţei de judecată, în condiţiile
stabilite de actele normative care reglementează regimul activităţilor referitoare la siguranţa
naţională şi protejarea informaţiilor clasificate. (4) Sesizarea prevăzută la alin. (2) se judecă în
camera de consiliu, cu citarea părţilor. Instanţa de judecată aduce la cunoştinţă străinului faptele
care stau la baza sesizării, cu respectarea prevederilor actelor normative care reglementează
regimul activităţilor referitoare la siguranţa naţională şi protejarea informaţiilor clasificate. (5)
Curtea de Apel Bucureşti se pronunţă, prin hotărâre motivată, în termen de 10 zile de la sesizarea
formulată în condiţiile alin. (2). Hotărârea instanţei este definitivă. Atunci când declararea
străinului ca indezirabil se întemeiază pe raţiuni de securitate naţională, în conţinutul hotărârii nu
se menţionează datele şi informaţiile care au stat la baza motivării acesteia. (6) Hotărârea se
comunică străinului, precum şi, dacă instanţa dispune declararea ca indezirabil, Oficiului Român
pentru Imigrări, pentru a fi pusă în executare. (7) Dreptul de şedere a străinului încetează de la
data pronunţării hotărârii prin care acesta a fost declarat indezirabil. (8) Punerea în executare a
hotărârii prin care străinul a fost declarat indezirabil se realizează prin escortarea străinului până
la frontieră sau până în ţara de origine, de către personalul specializat al Oficiului Român pentru
Imigrări. (9) Perioada pentru care un străin poate fi declarat indezirabil este de la 5 la 15 ani, cu
posibilitatea prelungirii termenului pentru o nouă perioadă cuprinsă între aceste limite, în cazul în
care se constată că nu au încetat motivele care au determinat luarea acestei măsuri. Prelungirea
termenului se face în condiţiile prevăzute la alin. (2). (10) Persoanele declarate indezirabile vor fi
comunicate de Oficiul Român pentru Imigrări Direcţiei generale afaceri consulare”.
2 Republicată în M. Of. nr. 201 din 8 martie 2004.
invocată. Sistematizată de Marcel Waline, această clasificare îşi are fundamen-

tul în elementele actului jurisdicţional, care este structurat pe constatarea
judecătorului care este învestit cu o situaţie juridică şi decizia prin care soluţio-
nează această constatare.
Astfel, din punct de vedere al constatării, judecătorul poate stabili o
atingere a unei situaţii de drept obiectiv sau de drept subiectiv şi pe cale de
consecinţă, contenciosul poate fi obiectiv sau subiectiv.
 2.1. Contenciosul tradiţional obiectiv

Acesta este denumit şi ca un contencios de legalitate, în care reclamantul
solicită să se constate încălcarea printr-un act administrativ a stării de
legalitate obiectivă rezultată din legi şi regulamente, fără să fie nevoit să
justifice încălcarea unui drept subiectiv1.
Problema distincţiei între contenciosul subiectiv şi contenciosul obiectiv a
fost stabilită în funcţie de problema pusă judecătorului prin recursul cu
care a fost sesizat. Cum am menţionat deja, autorii care au fundamentat
existenţa acestui tip de drept obiectiv2 l-au înţeles ca fiind conformitatea
unui act cu starea de legalitate, care, la rândul ei, reprezintă ansamblul de
norme juridice de origine constituţională, legislativă, jurisprudenţială şi, eventual,
cea cuprinsă în tratate internaţionale sau formată din norme edictate de diferite
autorităţi administrative3.
În doctrina franceză interbelică s-a arătat că acest tip de contencios,
contenciosul obiectiv nu este un contencios de violare a drepturilor subiective,
ci un contencios de violare a dreptului obiectiv cu leziuni de interes
public4.
În dreptul modern, este inadmisibilă „acţiunea populară” care poate fi
introdusă de oricine şi ca atare, condiţia interesului direct şi personal este
cerută numai ca o condiţie de admisibilitate a recursului a principiului actio non
1 A se vedea Charles Debbasch şi Jean Claude Ricci, op. cit., p. 724; Charles Debbasch şi
Frederic Collin, Le droit administratif, Ed. Economică, 2004, p. 694; C. Rarincescu, op. cit., p. 34;
Charles Debbasch, op. cit., p. 786.
2 Marcel Waline, Vers un reclassementdes recours du contentieux administratif?, RDP,
1935, p. 205; Leon Duguit, Du droit constitutionnel, 3-eme ed. 1928, tome 2, p. 458-526, citaţi
după Rene Chapus, Droit du contentieux administrativ, op. cit., p. 184-186.
3 Rene Chapus, Droit du contentieux administrativ, op. cit., p. 184.
4 A se vedea Roger Bonnard, Le control jurisdictionel de l’administration, Ed. Delaprove,
1934, p. 172.
datur qui nihil interest (nu se acordă acţiune celui care nu are niciun interes),
constatarea făcându-se însă numai pe violarea dreptului obiectiv.
Astfel, recursul francez pentru exces de putere este considerat ca un
contencios al violării dreptului obiectiv tinzând numai la restabilirea stării de
legalitate, făcând abstracţie de drepturi subiective.
Sunt considerate că aparţin contenciosului obiectiv:
a) contenciosul în anularea actelor administrative;
b) recursurile de apreciere a legalităţii actelor administrative;
c) contenciosul în represiune.
În doctrina românească găsim următoarea definiţie: prin contencios
obiectiv desemnăm acea formă judecătorească de control a legalităţii actelor
administrative de autoritate, emise sau adoptate de autorităţile administraţiei
publice locale, declanşată de acţiunea în anulare exercitată de prefect, în scopul
asigurării dreptului obiectiv1.
Contenciosul obiectiv, susţine în continuare autorul, este însă distinct ca
obiect şi efecte de contenciosul subiectiv, deoarece se referă doar la anulare, în
totalitate sau în parte a actelor administrative de autoritate, iar instanţele de
judecată nu se pot pronunţa asupra obligării la emiterea unui act sau cu privire
la plata de despăgubiri2.
În opinia noastră, această definiţie este neîndestulătoare, incompletă,
dat fiind faptul că acest tip de contencios nu include numai acţiunile inten-
tate de prefect. Din păcate, autorul suprapune contenciosului obiectiv
controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autorităţilor
autonome locale, soluţie care, în actualul sistem constituţional şi legal nu mai
poate fi acceptată, atâta vreme cât titulari ai unei acţiuni prin care se apără
starea de legalitate, ordinea de drept în general, drepturi şi libertăţi garantate
de Constituţie sunt şi Avocatul Poporului, Ministerul Public, Preşedintele
Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici sau un organism neguvernamental
care acţionează pentru apărarea unor drepturi şi libertăţi fundamentale sau o
autoritate sau instituţie publică de la care emană un act administrativ care nu
mai poate fi revocat3.
În ceea ce ne priveşte, înţelegem prin contencios obiectiv acea categorie
de control de legalitate exercitat de un subiect de drept public care
acţionează pentru apărarea stării de legalitate, a ordinii constituţionale, a
1 Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999, p. 33.
2 Ibidem.
3 Concepţia autorului este, însă, justificată, dat fiind faptul că la data apariţiei lucrării
citate, nu fusese adoptată Legea nr. 554/2004.

unor drepturi şi libertăţi garantate de legea fundamentală sau a unui

interes legitim cu caracter public.
 2.2. Contenciosul subiectiv (sau de drepturi)

Contenciosul subiectiv este întâlnit atunci când reclamantul invocă
încălcarea unor drepturi subiective al căror titular este, iar judecătorul
soluţionează litigiul în raport cu situaţia juridică şi drepturile subiective
ale reclamantului.
În doctrina interbelică naţională1 românească, s-a considerat că pentru
deosebirea unui contencios obiectiv de unul subiectiv trebuie să se stabilească
atât obiectul cererii reclamantului, cât şi al constatării judecătorului: dacă
actul administrativ violează ordinea obiectivă a dreptului, contenciosul este
obiectiv, iar dacă actul administrativ vatămă drepturile subiective, iar judecătorul
constată existenţa lor în persoana reclamantului, contenciosul este subiectiv.
Astfel, recursul în anulare prezentat drept contencios obiectiv poate fi
considerat şi contencios subiectiv dacă este intentat numai de cei vătămaţi în
drepturile lor.
În acest context trebuie, după părerea noastră, invocat şi principiul ce
rezultă din dispoziţiile legii germane asupra jurisdicţiilor administrative, care
prevede că numai titularii lezaţi în drepturile lor subiective printr-o decizie
administrativă pot să introducă recursul în anulare, deci dreptul german
instituie un contencios subiectiv în anulare.
Tot un contencios subiectiv în anulare a fost creat în sistemul românesc de
drept prin Legea din 1 iulie 1905 asupra reorganizării Curţii de Casaţie.
Dispoziţiile Legii franceze din 8 februarie 1995 (care a acordat judecătorilor
exces de putere, posibilitatea de a face injoncţiuni administrative), a modificat
natura recursului pentru exces de putere care era considerat recursul obiectiv tip,
apropiindu-l de contenciosul subiectiv de plină jurisdicţie2.
În ceea ce priveşte contenciosul de interpretare, acesta poate fi când
contencios obiectiv, când contencios subiectiv, în funcţie de natura actului în
care interpretarea sensului este cerut judecătorului.
Referitor la contenciosul electoral clasat ca un contencios obiectiv, acesta
este, în realitate, tipul contenciosului de plină jurisdicţie.
Raportându-ne la sistemul contenciosului administrativ român, apre-
ciem că prin dispoziţiile L.C.A. este reglementat atât contenciosul obiectiv, cât
şi cel subiectiv.
1 G. Rarincescu, op. cit., p. 36.

2 A se vedea P. Delvolve citat de Charles Debbasch, Jean Claude Ricci, în op. cit., p. 719.
Astfel, acţiunile introduse în baza prevederilor art. 1 alin. (3),

alin. (4), (6) şi (8) L.C.A. de către Avocatul Poporului, Ministerul Public,
Prefectul, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici şi orice subiect de
drept public când invocă vătămarea unui interes legitim public, au
caracter obiectiv, având ca scop respectarea legalităţii obiective, iar din
analiza dispoziţiilor art. 1 alin. (1) L.C.A. rezultă că acestea reglementează
în principal un contencios subiectiv de plină jurisdicţie, care acordă
plenitudine de competenţă instanţelor de contencios administrativ.
Secţiunea a V-a. Evoluţia reglementărilor legale referitoare

la contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate
în dreptul comparat
Conţinutul şi sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, şi

implicit a noţiunii respective, sunt diverse atât de la un stat la altul, cât şi în
acelaşi stat de la o perioadă la alta. Autorii de specialitate susţin faptul ca aceste
orientări diferite ale doctrinei – ce au avut, firesc, ecou în legislaţie, precum şi în
jurisprudenţă – sunt determinate, în principal, de interrelaţiile care au fost
fundamentate între sensul material şi sensul formal-organic al conten-
ciosului administrativ.
Din punct de vedere formal-organic1, se cunosc trei mari sisteme de con-
tencios administrativ2:
- sistemul administratorului judecător, caracterizat prin soluţionarea
conflictelor cu administraţia de către autorităţi publice cu atribuţii juris-
dicţionale3;
- sistemul francez al jurisdicţiei speciale administrative (tribunale
administrative şi Consiliul de Stat);
- sistemul anglo-saxon al instanţelor de drept comun, competente şi în
materia contenciosului administrativ.
După cum se arată constant în literatura de specialitate, sistemul admi-
nistratorului judecător era dominant în majoritatea statelor până la Revoluţia
burgheză din Franţa, deoarece jurisdicţia administrativă se identifica cu admi-
nistraţia activă: „a judeca administraţia este tot a administra”4.
1 A. Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol. II, p. 487.

2 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, op. cit., ed. a IX-a, p. 160.
p. 218-219.
4 Principiul „juger l’administration c’est aussi administrer”.
Odată cu victoria Marii Revoluţii Franceze, începând cu Franţa, majoritatea

statelor europene au trecut la organizarea statului potrivit cerinţelor prin-
cipiului separaţiunii puterilor în stat şi anume în: organe ale puterii legislative,
ale puterii executive şi ale puterii judecătoreşti. Cu toate acestea, chiar Franţa a
fost primul stat care a încredinţat contenciosul administrativ administraţiei,
astfel încât s-a instituit de la început dualitatea jurisdicţiei, o jurisdicţie de ordin
judiciar şi alta de ordin administrativ.
Franţa a fost prima ţară în care printr-un act juridic din 1789 s-a afirmat
principiul revoluţionar al separaţiei puterilor1, iar contenciosul adminis-
trativ a fost încredinţat administraţiei, printr-o altă lege din acelaşi an, sistemul
justiţiei administrative având în frunte Consiliul de Stat. În acest mod s-a
instituit de la început o dualitate de jurisdicţie: o jurisdicţie de ordin judi-
ciar, care era formată din instanţe ale sistemului puterii judecătoreşti, şi o
jurisdicţie de ordin administrativ, formată din Consiliile de prefectură, ca
primă instanţă şi Consiliul de Stat, ca instanţă de recurs, în principal.
Prin Legea din 30 septembrie 1953, contenciosul administrativ francez a
fost reformat, în sensul că au fost desfiinţate Consiliile de prefectură, iar în locul
lor au fost înfiinţate tribunalele administrative interdepartamentale, organe de
jurisdicţie de drept comun, în timp ce Consiliul de Stat a rămas, în principal,
instanţă de casare a tuturor deciziilor tribunalelor administrative.
Printr-o Lege adoptată la 31 decembrie 1987 pentru reforma conten-
ciosului administrativ, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1989, au fost instituite
trei grade de jurisdicţie administrativă, astfel că, în momentul de faţă, în
Franţa funcţionează:
- tribunalele administrative interdepartamentale, ca instanţe de drept
comun în materia contenciosului administrativ, ale căror decizii sunt supuse la
apel curţilor administrative;
- curţile administrative de apel, ale căror decizii sunt supuse recursului
în casaţie la Consiliul de Stat;
- Consiliul de Stat, ca instanţă supremă administrativă, ale cărei hotărâri
nu mai pot fi atacate la nicio altă instanţă2.
În Franţa, în doctrina din secolul trecut, contenciosul administrativ era
definit prin raportare la organele competente a soluţiona litigiile dintre
1 Este vorba despre Declaraţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale,
adoptată de Revoluţia franceză, care, în esenţă prevedea că un stat în care nu este proclamată
separaţia puterilor şi nu sunt garantate drepturile şi libertăţile fundamentale, nu are
Constituţie.
2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, op. cit., Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992, p. 150-165.

„administraţie” şi „administraţi”. Cum în Franţa s-au înfiinţat, încă din perioada

Revoluţiei, tribunale administrative, în sistemul Consiliului de Stat, s-a ajuns la
coincidenţa între sensul organic (formal) şi cel material şi la următoarea
definiţie dată de autorii francezi: „contenciosul administrativ cuprinde ansam-
blul litigiilor de competenţa tribunalelor administrative”1.
Sistemul francez se bazează pe două principii fundamentale:
1. Principiul separării activităţilor administrative de activităţile
judiciare;
2. Principiul separării administraţiei active de justiţia administrativă,
care constituie un ordin de jurisdicţie paralel şi separat de puterea judiciara2.
Specificul sistemului francez constă tocmai în faptul ca justiţia adminis-
trativă are propriul său organ suprem, anume secţia de contencios a Consiliului
de Stat, care, în ansamblu, ne apare ca o autoritate a „puterii executive” şi nu a
„puterii judiciare”. Aşa se explică de ce jurisdicţiile administrative sunt compuse
din consilieri juridici (ai Guvernului şi ai administraţiilor) şi nu din magistraţi.
Sistemul francez al tribunalelor administrative, ca instanţe de contencios
administrativ de fond şi cu tribunale administrative supreme, ca instanţe de
fond şi de apel sau recurs, a fost preluat de majoritatea statelor europene,
printre care menţionăm: Belgia, Finlanda3, Germania, Grecia, Italia,
Luxemburg, Olanda, Portugalia, Spania, Suedia etc. În Belgia au existat
prevederi exprese cu privire la această excepţie, respectiv art. 107 din
Constituţia Belgiei din 1831, potrivit căruia instanţele judecătoreşti erau autori-
zate să aplice actele şi regulamentele administrative numai dacă sunt legale,
regulă prevăzută, de altfel, şi în Codul penal francez, din 1832(art. 471-15) şi
reluată în art. 26-15 din Codul penal din 1960, care permitea invocarea în faţa
instanţelor judecătoreşti a excepţiei de ilegalitate.
Potrivit doctrinei franceze, excepţia de nelegalitate este definită ca o
procedură specială ce permite justiţiabililor, în anumite circumstanţe, să evite
aplicarea unor acte ilegale care nu au făcut obiectul unui recurs în contenciosul
administrativ, în termenele legale. În dreptul francez, se consideră că o decizie
administrativă ilegală neatacată în termen şi devenită, astfel, definitivă,
nu devine prin această definitivare şi legală. În considerarea acestui fapt,
doctrina şi jurisprudenţa franceză, preocupate de asigurarea stabilităţii nor-
male juridice, dar şi de evitarea perturbării legalităţii unui act administrativ,
1 Ducrocq, Cours de droit administrative, Paris, 1897, p. 10.

2 Dana Apostol Tofan, Instituţii..., op. cit., p. 219.
3 Inspirat de modelul francez, sistemul finlandez este împărţit în trei ramuri: instanţe
judiciare, tribunale administrative şi jurisdicţii administrative specializate, Cristian Clipa,

Organe..., op. cit., p. 87.
recunosc existenţa posibilităţii reclamantului sau pârâtului dintr-un proces

pornit împotriva unei alte decizii administrative de a se prevala de nelegali-
tatea unei decizii definitive, care a stat la baza emiterii deciziei atacate şi, în
cazul în care nelegalitatea acesteia a „contaminat” decizia atacată, să obţină
anularea ei (chiar dacă nu se poate dovedi un viciu de nelegalitate propriu al
deciziei atacate)1.
Acelaşi mare şi regretat autor, pe care un alt exponent de marcă îl numea
„patriarhul dreptului public român” a analizat, într-o lucrare de referinţă pentru
perioada regimului postbelic, evoluţia reglementării acestei excepţii în dreptul
francez şi modul în care doctrina a conceptualizat-o, iar jurisprudenţa a
aplicat-o2.
Astfel, se reţine faptul că până în 1958, în Franţa regula a fost că tribu-
nalele civile nu erau competente să se pronunţe asupra excepţiei de nele-
galitate a actelor administrative, fie individuale sau normative. În situaţia în
care o asemenea excepţie era ridicată în faţa unui judecător, acesta era obligat
să suspende procesul până când tribunalul administrativ se va fi pronunţat
asupra recursului pentru aprecierea legalităţii.
În ceea ce priveşte tribunalele civile, acestea puteau să se pronunţe
asupra legalităţii actelor administrative normative numai în cazul în care ele
aveau ca obiect luarea unor măsuri aducând atingere libertăţilor individuale şi
dreptului de proprietate. De asemenea, judecătorului penal i s-a recunoscut o
plenitudine de jurisdicţie în privinţa actelor administrative normative.
Sistemul francez actual

Analiza acestui sistem impune unele precizări terminologice cu privire
la denumirea exactă a excepţiei. În limba franceză, această excepţie este
evocată prin sintagma „excepţia de ilegalitate”. Această formulare este utili-
zată şi în doctrina de drept public din România anterioară anului 19903. Însă
termenul de „ilegalitate” are o altă semnificaţie în limba franceză decât în limba
română, ea rezultând şi din particularităţile modului în care se formează
cuvintele compuse, care nu poate fi preluat, ad literam, în limba română. Pentru
exemplificare, ne referim la termenul iresponsabilitate, şi respectiv, iresponsabil,
care, în limba franceză semnifică absenţa răspunderii, dar în limba română
semnifică absenţa discernământului.
1 Pe larg asupra acestor aspecte, a se vedea Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi
practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p. 159-160.

Cluj-Napoca, 1992, p. 159-160.

3 Exempli gratia, Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei,
Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 306-307.

De aceea, apreciem că noţiunea corectă, pe care o utilizăm şi noi în

prezenta lucrare, este aceea de excepţie de nelegalitate pentru dreptul
românesc, urmând ca, în dreptul francez, să utilizăm sintagma excepţie de
ilegalitate.
Specific dreptului francez este faptul că în măsura în care o dispoziţie a
unui regulament este ilegală1, există două posibilităţi pentru a i se paraliza
efectele juridice:
a) poate fi anulată, pe calea recursului pentru exces de putere înaintat în
faţa Consiliului de Stat;
b) se poate refuza aplicarea ei de către instanţele de drept comun, urmare
a admiterii excepţiei de ilegalitate.
Particularităţi se regăsesc şi în ceea ce priveşte judecarea excepţiei de
ilegalitate:
- ea poate fi dată în competenţa oricărei instanţe de drept comun, când
priveşte un act individual, dat fiind faptul că, pe această cale, respectivul act nu
este înlăturat decât din soluţia speţei judecate, dar continuă să rămână aplicabil
în toate celelalte cazuri;
- poate reveni în competenţa unei instanţe judiciare sau administrative
organizate la nivel naţional, atunci când excepţia vizează actul administrativ
normativ al unui organ central al administraţiei publice, întrucât duce la nimi-
cirea efectelor lor juridice erga omnes2.
În sistemul anglo-saxon, dreptul de a controla legalitatea actelor adop-
tate sau emise de organele administraţiei publice se exercită de instanţele de
drept comun. Sistemul anglo-saxon este adoptat şi în unele ţări europene, cum
sunt Danemarca, Islanda şi Norvegia. De asemenea, există o multitudine de
comitete şi comisii care - deşi nu fac parte dintr-un ordin jurisdicţional – exer-
cită o competenţă judiciară sau cvasi-judiciară3.
Acelaşi mare autor român arată că potrivit sistemului anglo-saxon, tribu-
nalele, oricare ar fi ele, pot fi sesizate de orice persoană pentru a decide că o
măsură a puterii executive este ultra vires, adică, ori de câte ori se invocă în faţa
judecătorului de drept comun o normă juridică care contravine alteia, el va
trebui să prefere în soluţionarea procesului norma investită cu cea mai mare
forţă juridică. Prin urmare, atunci când în cursul unui proces, o parte susţine că
actul administrativ normativ invocat de cealaltă parte este ilegal, judecătorul va
1 Ilegalitatea poate rezulta din faptul că încalcă art. 34 din Constituţia Franţei.
Cluj-Napoca, 1992, p. 159-160.
3 D. Frison, Introduction au droit anglais et ause institutions britaniques, Edition de
l’Espace Europeen, 1991, p. 120.

fi obligat să dea întâietate legii şi să înlăture din soluţia procesului actul nor-
mativ. Acest sistem nu duce însă la anularea actului administrativ normativ, ci
numai la neaplicarea lui în speţa respectivă.
Acest sistem a influenţat şi legislaţia română, respectiv Legea nr. 1/1967,
cu singura deosebire că, potrivit ei, atunci când instanţele judecătoreşti consta-
tau nelegalitatea actului administrativ normativ, înlăturându-l din soluţia
procesului printr-o hotărâre definitivă, ele trebuiau să o comunice în copie
organului administrativ emitent1.
Astfel, art. 9 paragraful 3 din Legea nr. 1/1967 prevedea că „Examinând, cu
ocazia judecăţii, legalitatea dispoziţiei actului administrativ cu caracter
normativ pe care s-a întemeiat actul administrativ individual la care se referă
cererea şi constatând că această dispoziţie este în neconcordanţă cu legea,
tribunalul în faţa căruia a rămas definitivă o va comunica în copie orga-
nului administrativ local sau ministerului ori altui organ central al
administraţiei de stat care a emis actul normativ”.
Legea nr. 29/1990 cuprindea o reglementare apropiată de cea a Legii
nr. 1/1967, cu singura deosebire că ea nu mai prevede obligarea de a se
comunica în copie organului administrativ emitent al actului normativ hotă-
rârea definitivă a instanţei. Întrucât art. 11 al Legii nr. 29/1990 prevedea că
instanţa este competentă să se pronunţe si asupra legalităţii actelor, sau opera-
ţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecării,
consecinţa este că ea se va putea pronunţa şi asupra actului administrativ nor-
mativ pe care se întemeiază actul administrativ individual atacat în speţă, fără
să poată anula pe cele normative, căci, în principiu legea nu permite decât
anularea actelor administrative individuale.
În schimb, „instanţele de contencios administrativ sunt competente, la
sesizarea prefectului judeţului, să anuleze actele administrative ilegale, atât
individuale, cât şi normative emise de autorităţile administrative locale şi
judeţene”2.
Belgia este o monarhie constituţională şi parlamentară, Regele fiind capul
puterii executive, pe care o execută prin intermediul Guvernului federal, dar
având şi prerogative legislative pe care le exercită împreună cu Parlamentul
federal, care este format din Camera Reprezentanţilor şi Senat.
Belgia este un stat federal, cu trei limbi oficiale: flamanda, franceza şi
germana, cu trei Comunităţi: Comunitatea flamandă, Comunitatea franceză şi
Comunitatea germană, cu trei regiuni: Regiunea Flamandă, Regiunea Bruxelles -
Cluj-Napoca, 1992, p. 158-159.

2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, op. cit., p. 158-159.
capitală şi Regiunea Valonă, fiecare comunitate şi fiecare regiune având

Parlament şi Guvern propriu.
Dar, în timp ce puterea legislativă şi puterea executivă sunt împărţite între
statul federal, pe de o parte, şi comunităţi şi regiuni, pe de altă parte, puterea
judiciară, precum şi jurisdicţiile administrative sunt organizate şi exercitate la
nivel naţional, într-un sistem unitar.
Curtea de Casaţie are (prin Camera Civilă) şi competenţe administrative în
ceea ce priveşte cauzele având ca obiect răspunderea disciplinară în cadrul
ordinelor profesionale, precum şi cauzele în care se invocă încălcarea unui
drept fundamental fără a se cere anularea actului administrativ.
De asemenea, Curtea de Casaţie soluţionează conflictele de competenţă
dintre instanţele de drept comun şi jurisdicţiile administrative, inclusiv
Consiliul de Stat. Deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate cu recurs la Curtea
de Casaţie, dar numai pentru motive de competenţă (conflict de competenţă
între instanţele administrative şi cele de drept comun)1.
În Finlanda există, din anul 1918, Curtea Administrativă Supremă care
este menţionată de Constituţie ca una din cele trei jurisdicţii ale ţării, alături de
Curtea Supremă de Justiţie, fiind competentă să judece, în ultimă instanţă,
litigiile de natură administrativă. Est vorba despre instanţele judiciare, tribu-
nalele administrative şi jurisdicţiile administrative specializate2.
În materia contenciosului administrativ, în anul 1955 au fost înfiinţate
tribunale administrative regionale, care constituie primul grad de jurisdicţie
administrativă, fără a deţine monopolul controlului acţiunii administrative şi
partajând acest rol cu Consiliile prefecturilor. Art. 116 al Constituţiei finlandeze
garantează dreptul celui administrat de a sesiza unele tribunale sau o altă
jurisdicţie pentru a obţine o decizie pentru drepturile ori obligaţiile sale3.
Curtea Administrativă Supremă judecă în calitate de instanţă de fond
recursurile (acţiunile) împotriva deciziilor Consiliului de Miniştri, ale miniş-
trilor, ale şefilor structurilor centrale ale administraţiei, precum recursurile
împotriva deciziilor date de tribunalele apelor, tribunalul de impozit pe cifra de
afaceri etc.4
De asemenea, Curtea Administrativă Supremă judecă recursurile împo-
triva deciziilor date de tribunalele administrative şi celor date de Consiliile
prefecturilor, care înseamnă cea mai mare parte a recursurilor soluţionate.
Cluj-Napoca, 1992, p. 160- 161.

2 Cristian Clipa, Organe..., op. cit., p. 88.
3 Cristian Clipa, Organe..., op. cit., p. 87.
Cluj-Napoca, 1992, p. 132-133.

Judecătorii din cadrul instanţelor administrative nu au statut de magis-

traţi, ci sunt funcţionari administrativi cu atribuţii jurisdicţionale.
În Germania, sistemul judiciar prezintă o mare particularitate care pro-
vine din organizarea sa federală în landuri autonome care au propriile lor
organe legislative, administrative şi judiciare, existând astfel instanţe judi-
ciare ale federaţiei şi instanţe judiciare ale landurilor.
Cea mai importantă particularitate a sistemului judiciar german constă în
faptul că există mai multe categorii de jurisdicţii: ordinară, administrativă,
financiară, de muncă şi socială, ceea ce face să existe o Curte Federală de
Justiţie, o Curte Federală Administrativă, o Curte Federală de Finanţe, o Curte
Federală a Muncii, o Curte Federală de Contencios Social1.
Totuşi considerăm că în Germania există doar un sistem dualist, al
jurisdicţiei de drept comun şi al jurisdicţiei administrative, deoarece
jurisdicţiile de natură fiscală, socială şi de muncă sunt, în realitate,
jurisdicţii administrative speciale în raport cu jurisdicţia administrativă
comună. Potrivit art. 1 din Codul jurisdicţiei administrative, această jurisdicţie
se exercită de către tribunale administrative independente de autorităţile
executiv-administrative (52 tribunale administrative la nivelul landurilor).
Competenţa tribunalelor administrative este socotită ca fiind o compe-
tenţă generală, acestea judecând toate litigiile de drept public care nu au carac-
ter constituţional şi care nu au fost atribuite expres, printr-o lege federală, altor
tribunale.
La eşalonul următor al justiţiei administrative germane se află un număr
de 16 tribunale administrative superioare, corespunzătoare celor 16
landuri, numite în unele landuri şi Curţi administrative, ca instanţe de apel
împotriva deciziilor date de tribunalele administrative, precum şi ca instanţe de
revizuire împotriva deciziilor tribunalelor date fără drept de apel.
În vârful piramidei jurisdicţiei administrative se află Curtea Federală
Administrativă, înfiinţată printr-o lege din anul 1952, care are sediul la Leipzig
şi judecă recursurile în revizuire împotriva deciziilor Curţilor administrative şi
ale tribunalelor administrative fără drept de apel, având şi competenţă de fond
asupra litigiilor de natură administrativă dintre federaţie şi landuri sau dintre
landuri.
În vârful sistemului judiciar german se află Curtea Constituţională,
competentă să judece recursurile împotriva deciziilor date de Curţile Federale,
inclusiv de Curtea Federală Administrativă, introduse de oricine invocă
încălcarea unui drept fundamental sau a oricărui alt drept constituţional, cu
ocazia soluţionării litigiilor.
1 Ioan Leş, Instituţii judiciare contemporane, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007, p. 638.
Controlul Curţii Constituţionale se limitează în astfel de situaţii la cerce-

tarea constituţionalităţii şi conformităţii cu principiile CEDO a regulilor de
drept aplicate sau interpretate de către judecător cu ocazia judecării litigiului1.
În Italia, litigiile dintre administraţie şi administraţi sunt atribuite ambe-
lor ordine de jurisdicţie existente jurisdicţiei ordinare şi jurisdicţiei adminis-
trative, în raport cu obiectul litigiilor.
Potrivit art. 103, alin. (1) al Constituţiei din 27 decembrie 1947, Consiliul
de Stat şi celelalte organe de jurisdicţie administrativă judecă litigiile care
implică administraţia publică şi care au ca obiect interesele administraţilor şi,
în materiile stabilite de lege, chiar şi drepturile subiective.
Consiliul de Stat reprezintă vârful sistemului jurisdicţiei administrative,
realizându-şi această funcţie în cadrul celor trei secţii jurisdicţionale, dar având
şi atribuţii de avizare a proiectelor de legi şi acte administrative cu caracter
normativ ale Guvernului.
La nivel regional există 20 de tribunale administrative, corespunzător
regiunilor Italiei, acestea funcţionând ca instanţe de fond, ale căror decizii sunt
atacate la Consiliul de Stat.
Deciziile Consiliului de Stat pot fi atacate cu recurs la Curtea de Casaţie, dar
numai pentru motive de competenţă (conflict de competenţă între instanţele
administrative şi cele de drept comun).
Mai funcţionează o serie de jurisdicţii administrative speciale, precum cele
realizate de Curtea de Conturi, Comisia de Control Fiscal, Tribunalul
Apelor etc.2
Constatăm că, urmând un model european des întâlnit şi Italia cunoaşte
sistemul jurisdicţiilor administrative speciale3.
În ceea ce priveşte România, „se impune ca prin adoptarea unui Cod al
procedurii administrative să se realizeze o uniformizare a procedurii recursului
administrativ graţios, şi, respectiv, ierarhic, ca fază prealabilă sesizării
instanţelor de contencios administrativ, precum şi a jurisdicţiilor speciale
administrative, în toate domeniile administraţiei publice”4. Nevoia, am putea
spune chiar iminentă adoptării unui Cod de procedură administrativă este
relevată chiar în Tezele preliminare ale Codului de procedură administrativă,
unde se susţine că doctrina şi jurisprudenţa din România au fost preocupate de
codificarea în această materie pentru a contracara efectele unei inflaţii
1 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, op. cit., p. 134.
2 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, op. cit., 1992, p. 135.
3 Cristian Clipa, Organe…., op. cit., p. 86.
2008, p. 127-142.
legislative de multe ori scăpate de sub control. Iar aceste preocupări şi demer-
surile întreprinse „urmăresc asigurarea unei mai mari securităţi juridice şi a
unei mai bune accesibilităţi a dreptului, în acord cu exigenţele constituţionale
legate de garantarea drepturilor subiective”1.
În concluzie, constatăm că în materia controlului jurisdicţionalizat al
legalităţii actelor administrative individuale, dreptul comparat oferă mai multe
soluţii.
- sistemul potrivit căruia controlul legalităţii actelor administrative, fie ele
de autoritate sau de gestiune, este încredinţat instanţelor de drept comun. Încre-
dinţarea controlului actelor administrative individuale instanţelor de drept
comun are şi avantajul de a pune la dispoziţia cetăţenilor o cale foarte acce-
sibilă, excepţia de ilegalitate, putând fi ridicată în cursul judecării oricărui
proces2.
- sistemul prin care se creează o specializare în cadrul tribunalelor aparţi-
nând puterii judecătoreşti, astfel încât litigiile administrative revin în competenţa
numai a unei categorii de tribunale3.
Un asemenea sistem a fost consacrat de Constituţia R.F. Germania, care în
art. 96, prevede că vor fi instituite tribunale federale superioare pentru dome-
niul jurisdicţiei de drept comun, al jurisdicţiei administrative, al jurisdicţiei
fiscale, al jurisdicţiei muncii şi al celei sociale. Pe de altă parte, art. 101 al ace-
leaşi constituţii stabileşte că: „Doar legea poate crea jurisdicţii pentru procesele
privind o categorie de materii determinate”.
Un tip specific de sistem care a încercat să înlăture inconvenientul
rezultând din lipsa de specializare a instanţelor de drept comun luate în
ansamblul lor, în materie administrativă, este cel introdus de legea
română a contenciosului administrativ din 1925.
Legea interbelică a contenciosului administrativ a făcut distincţie între
actele administrative de autoritate şi cele de gestiune. Potrivit ei, curţile de
apel au devenit competente să anuleze actele administrative de autoritate,
putând acorda şi despăgubiri particularilor pentru daunele cauzate printr-un
asemenea act sau prin refuzul administraţiei de a rezolva o cerere privitoare la
un drept. În schimb, judecarea actelor de gestiune, ca şi a actelor materiale ale
autorităţilor administrative a rămas în sarcina instanţelor de drept comun,
care urmau să aplice regulile dreptului privat. Mai mult, până în 1938,
jurisprudenţa s-a stabilit în sensul că particularul care a suferit daune printr-un
1 Oliviu Puie, Tratat teoretic şi practic de contencios administrativ, Ed. Universul Juridic,

3 Idem, p. 163.
act de autoritate putea cere despăgubiri în faţa instanţelor de drept comun dacă
nu cerea totodată şi anularea actului respectiv. Ulterior însă, prin Decretul-lege
din 14 septembrie 1938, s-a prevăzut că: „Cererea de despăgubiri nu poate fi
introdusă la instanţele judecătoreşti de drept comun decât după ce instanţa de
contencios administrativ va fi stabilit în principal ilegalitatea actului”. Pe aceste
căi s-a urmărit să se asigure, în condiţii caracterizate prin consolidarea inde-
pendenţei justiţiei, dar şi prin o lipsă de încredere în imparţialitatea tribu-
nalelor administrative, o anumită specializare în problemele administraţiei
chiar în sânul puterii judecătoreşti, ceea ce a făcut ca, în general, controlul
legalităţii activităţii administrative organizat prin legea română din 1925 să se
soldeze cu un bilanţ pozitiv în cele aproape două decenii de aplicare a lui.
Trebuie observat însă că, deşi Constituţia din 1923 stabilea principiul potrivit
căruia contenciosul administrativ aparţinea competenţei instanţelor judecăto-
reşti, totuşi treptat au luat naştere o serie de jurisdicţii administrative speciale,
învestite cu o competenţă limitată la un anumit serviciu public sau la activitatea
unei anumite autorităţi publice. Existenţa acestor jurisdicţii speciale adminis-
trative nu aducea însă atingere principiului unităţii justiţiei, dat fiind că, potrivit
art. 103 al Constituţiei din 1923, dreptul de recurs în casare era de ordin
constituţional.
Păstrând cadrul general al sistemului consacrat de legea contenciosului
administrativ din 1925, Legea nr. 29/1990 a urmărit să concretizeze în forme şi
mai bine conturate decât în trecut principiul specialităţii instanţelor compe-
tente să judece în această materie. În acest scop, ea a stabilit la Curtea Supremă
de Justiţie1, precum şi la tribunalele judeţene şi cel al municipiului Bucureşti, se
înfiinţează secţii de contencios administrativ. Pe de altă parte, art. 4 al
aceleiaşi legi prevede că actele jurisdicţionale – cu excepţia celor arătate la
art. 3 şi al celor din domeniul contravenţiilor – pot fi atacate cu recurs, după
epuizarea căilor administrative jurisdicţionale, la secţia de contencios
administrativ a Curţii Supreme de Justiţie (art. 4)2.
În Legea nr. 29/1990 s-a strecurat o gravă greşeală de redacţie, atunci
când s-a prevăzut „Nu pot fi atacate în justiţie...3 actele de gestiune săvârşite de
stat, în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său”.
Într-adevăr, în doctrina dreptului administrativ, prin „acte de gestiune” se
înţeleg acele manifestări de voinţă ale organelor de stat prin care acestea intră
în raporturi juridice cu terţii în calitate de persoane juridice titulare ale unui
1 În 1990 aceasta era denumirea instanţei supreme.

3 Incorectitudinea formulării provenea din faptul că ea se referea la justiţie, când trebuia
să se refere la instanţele de contencios administrativ.

patrimoniu în aceleaşi condiţii ca şi simplii particulari, adică pe baza princi-

piului egalităţii între părţi şi supunându-se regulilor dreptului comun. Or, în
toate ţările care au adoptat distincţia între actele administrative de auto-
ritate şi cele de gestiune – şi acesta a fost cazul şi la noi în ţară între 1866 şi
1948 – instanţele judecătoreşti şi-au recunoscut o competenţă deplină în
litigiile având ca obiect acte de gestiune, fără să se pună problema ca aceste acte
să fie sustrase pur şi simplu oricărui control judecătoresc, aşa cum prevede
Legea nr. 29/19901.
Această dispoziţie nu poate fi îndreptăţită decât în sensul că litigiile
având ca obiect acte administrative de gestiune nu sunt soluţionate
conform regulilor prevăzute de ea, ci aparţin competenţei instanţelor de
drept comun.
Pe lângă sistemele de drept deja menţionate, adăugăm pe cel al tribu-
nalelor administrative. Acest sistem are la bază o interpretare restrictivă a
principiului separaţiei puterilor statului. Astfel se explică apariţia în Franţa, în
1799, a Consiliului de Stat, ca organ consultativ al Guvernului, soluţie după care
s-a inspirat şi legiuitorul român care a înfiinţat, la 11 februarie 1864, Consiliul
de Stat în ţara noastră. „Înfiinţarea Consiliului de Stat francez a fost determinată
de influenţa revoluţiei franceze, astfel că, după 1789, în unele state, precum
Franţa, a fost realizată o separaţie absolută a puterilor executivă şi judiciară,
context în care orice intervenţie a tribunalelor asupra administraţiei era
interzisă”2. Ulterior, în cursul secolului al XIX-lea, această concepţie a suferit o
profundă modificare, ajungându-se la concluzia că actele administrative de
autoritate sunt sustrase competenţei instanţelor judiciare, în timp ce acestea
din urmă au o competenţă deplină în privinţa actelor de gestiune, oricare ar fi
părţile între care au intervenit. În sfârşit, într-o a treia etapă a triumfat punctul
de vedere potrivit căruia „tot ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea
serviciilor publice propriu-zise, fie că administraţia acţionează pe cale de con-
tracte, fie că procedează pe cale de autoritate” ţine de competenţa tribunalelor
administrative, în timp ce activităţile private ale administraţiei revin în
competenţa instanţelor judecătoreşti3. Cu alte cuvinte, pe această cale s-a ajuns
iarăşi la o sensibilă extindere a sferei de competenţă a tribunalelor adminis-
trative, în dauna celei a instanţelor judecătoreşti de drept comun.
În ciuda unor măsuri legislative luate în vederea asigurării unei mai
conturate independenţe a Consiliului de Stat şi a tribunalelor administrative
subordonate lui, aceste organe rămân încă legate de administraţia activă în
2 Oliviu Puie, Tratat..., op. cit., vol. I, p. 12.
multe privinţe. Spre exemplu, ele au şi rolul unor organe consultative ale
administraţiei active. Membrii Consiliului de Stat nu se bucură, ca judecătorii,
de inamovibilitate şi pot fi detaşaţi periodic sau scoşi temporar din activitate
pentru a li se permite să îndeplinească diferite funcţii în administraţia activă1.
Dacă sistemul francez ar fi putut duce la rezultate satisfăcătoare în ţara de
origine, el a avut puţine şanse de succes în alte state. Cea mai bună dovadă în
acest sens o constituie faptul că înfiinţarea la noi în ţară, prin Legea din
11 februarie 1864, a unui Consiliu de Stat după modelul francez nu a dus la
rezultate durabile. Ca şi Consiliul de Stat francez şi Consiliul de Stat român a
fost un organ dependent de administraţia de stat activă, având atât atribuţii
consultative, cât şi de jurisdicţie administrativă. Potrivit capitolului 4 al Legii
nr. 167/1864 referitoare la Consiliul de Stat, el avea două categorii de atribuţii:
a) atribuţii relative la materiile de administraţiune (atribuţii de
consultare asupra problemelor administrative care îi erau solicitate de Domnul
Ţării şi miniştrii);
b) atribuţii relative la materii contencioase, prin care Consiliul de Stat
judeca toate cererile de natură contencioasă care îi erau destinate prin legi
speciale şi cererile particularilor care puteau viza hotărâri ale miniştrilor date
cu exces de putere sau cereri de interpretare a unei ordonanţe, regulament sau
decret2.
El a fost desfiinţat prin Constituţia din 1866, litigiile administrative fiind
trecute în competenţa tribunalelor de drept comun prin legea din 12 iulie
18663.
În concluzie, subscriem opiniei că organizarea justiţiei administrative
într-un stat depinde, înainte de toate, de concepţia sa asupra administraţiei: fie
aceasta a fost pusă pe picior de egalitate cu particularii şi se consideră astfel că
un statut identic atrage intervenţia unei singure jurisdicţii comune, situaţie în
care se vorbeşte de unităţi de jurisdicţie sau specificitatea administraţiei este
de valoare pentru a justifica competenţa unui judecător diferit, şi să ne referim
în acest caz la dualitatea de jurisdicţie sau dualism4.
1 Idem, p. 167.
2 Pentru dezvoltări, a se vedea Oliviu Puie, Tratat..., op. cit., p. 13.
3 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, op. cit., p. 161-168.
4 Dana Apostol Tofan, Instituţii.., op. cit., p. 221-222.
Capitolul III
Contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate

ca mijloc de asigurare a legalităţii în activitatea
administraţiei publice
Secţiunea I. Principiul legalităţii ca dimensiune a statului de drept
1. Principiul legalităţii în sistemul de drept român
Controlul asupra legalităţii actelor administrative se poate realiza fie în

mod direct pe calea acţiunii directe în contencios administrativ, fie în mod
indirect în cadrul apărării pe care o parte o poate susţine într-un litigiu dedus
în faţa unei instanţe judecătoreşti. Caracteristica acestei forme de control este
declararea nelegalităţii actului administrativ pe calea incidentului în
proces1.
Respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât
şi administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor
administrative, şi înseamnă că activitatea administraţiei publice este
supusă regulilor de drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului,
legii, se doreşte instituirea unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului,
incorenţei sau ineficacităţii acestei activităţi.
Noţiunea de „lege” trebuie înţeleasă în accepţiunea ei largă, care cuprinde,
în afară de legile propriu-zise adoptate de Parlament, ansamblul ierarhizat al
regulilor juridice edictate fie din exteriorul administraţiei publice, fie de către
administraţia publică: ordonanţele guvernamentale, ce au putere de lege, dar şi
hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotărârile consiliilor locale sau
judeţene etc. – cu alte cuvinte, toate actele administrative normative şi
individuale.
Avem în vedere celebra Piramidă a lui Kelsen descrisă în „Teoria pură a
dreptului”, care exprimă ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legiti-
mitatea şi legalitatea. În fruntea piramidei se găseşte textul sacru al Constituţiei,
urmată de tratate internaţionale, texte legislative sau acte administrative emise
1 Ioan Alexandru şi colectivul, Drept administrativ, Ed. Economica, Bucureşti, 2002,

p. 398.
de nivelul central sau de nivelurile locale. Principiul ierarhizării acestor acte

este acela că regulile instituite prin acte emise de un nivel ierarhic superior
trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare.
Principiul legalităţii în majoritatea statelor europene a fost consacrat
constituţional.
În doctrina constituţională românească1 s-a apreciat că o condiţie intrin-
secă a statului de drept o constituie instituţionalizarea supremaţiei Constituţiei
în statul de drept, în care se manifestă domnia legii, deci avem un stat
constituţional.
Principiul supremaţiei Constituţiei şi al obligativităţii legii semnifică
faptul că legea exprimă voinţă generală doar dacă respectă norma
constituţională.
Legea de revizuire a Constituţiei României din 1991, adoptată în 20032 a
completat textul constituţional al art. 1 cu două principii fundamentale:
a) separaţia şi colaborarea puterilor în stat şi
b) supremaţia Constituţiei şi obligativitatea legilor [alin. (4) şi (5)].
În ceea ce priveşte principiul supremaţiei Constituţiei, şi al obligativităţii
legii, în doctrină3 s-a apreciat că textul Constituţiei revizuite a României
consacră plasarea Constituţiei în vârful piramidei normativităţii juridice, o
părere la care ne raliem; putem adăuga că ierarhia actelor juridice normative
este stabilită de Constituţie pe baza principiului conform căruia actele de forţă
juridică inferioară trebuie să se conformeze actelor cu forţă juridică superioară.
În acest sens, prevederile art. 20 alin. (2) din Constituţia României dispun
că dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile
fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au
prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care
Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile. Adăugăm faptul că
prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte
reglementări europene cu caracter obligatoriu au prioritate faţă de dispoziţiile
contrare din legile interne cu respectarea prevederilor actului de aderare.
De altfel, din analiza practicii instanţelor judecătoreşti rezultă că părţile
invocă din ce în ce mai des aceste surse ale legalităţii, fapt ce determină şi
necesitatea codificării procedurii administrative ca o soluţie a asigurării
funcţionării principiului legalităţii. În consens cu cele afirmate de un distins
1 I. Deleanu, Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. Servo-Sat, Arad, 2003, p. 72.

2 Este vorba despre Legea nr. 429/2003, publicată în M. Of. nr. 669 din 22 septembrie
2003.
3 M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituţiei române, Ed. Rosetti,
Bucureşti, 2003.
dascăl, susţinem şi noi că „... urgenţa nr. 1 este adoptarea prin codificare a unor
norme de procedură care sunt relativ stabile (le putem numi constante ale
dreptului) şi prin care să se înlăture haosul creat de multitudinea legislaţiei în
vigoare, care este dezarticulată, nearmonizată şi nu de puţine ori, contra-
dictorie”1.
În legătură cu acestea sunt şi dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 24/2000
privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative,
care dispun că la elaborarea actelor normative trebuie avute în vederea regle-
mentărilor comunitare (în limbajul actual - europene) în materie, iar dispoziţiile
alin. (2) art. 30 instituie obligativitatea motivării fiecărui proiect de act normativ
din care să rezulte compatibilitatea acestuia cu reglementările comunitare (în
limbajul actual - europene) şi măsurile viitoare de armonizare care se impun.
O preocupare manifestată atât pe plan naţional cât şi european este
necesitatea codificării.
În materie de drept administrativ, existând deja o lege a contenciosului
administrativ, codificarea urmează a fi realizată distinct, mai întâi un Cod de
procedură administrativă care este în stadiu de proiect şi ulterior un Cod
administrativ, care şi acesta este în proiect2.
Analizând proiectul Codului de procedură administrativă3 din perspectiva
principiului legalităţii, se observă că, Capitolul III l-a intitulat „Principii”,
debutează în art. 15 cu principiul legalităţii, stipulându-se în alin. (1) că
autorităţile publice trebuie să acţioneze în conformitate cu legea şi cu
„principiile de drept”, iar în alin. (2) că „exercitarea atribuţiilor legale nu poate fi
contrară scopului pentru care au fost reglementate”.
Din analiza textului se deduce că principiul legalităţii a fost interpretat în
accepţiune largă în sensul respectării şi conformităţii cu „blocul de legalitate”
incluzând şi principiile de drept care au valoare de lege, printre care se regăsesc:
principiul legalităţii, imparţialităţii, proporţionalităţii, securităţii juridice,
eficienţei, bunei-credinţe şi care constituie extensii ale principiului legalităţii.
În continuare, în partea a II–a, Capitolul III cuprinde dispoziţiile art. 123
intitulat „Legalitatea”, care în alin. (1) instituie norme privind emi-
terea/adoptarea actelor administrative, în sensul că acestea pe baza şi în execu-
tarea Constituţiei, dreptului european, legilor sau a altor acte normative cu forţă
juridică superioară şi cu condiţia integrării organice în sistemul legislaţiei, iar în
1 Ioan Alexandru, Da! Prioritară este adoptarea unui Cod de procedură administrativă, nu
a unui Cod administrativ, în Revista de Drept Public nr. 2/2016, p. 18.

2 După 1990 au existat mai multe „tentative” de elaborare a celor două coduri, însă
niciunul nu a avut prioritate.

3 Avem în vedere Proiectul Codului de procedură administrativă elaborat în cadrul
Ministerului Afacerilor Externe în anul 2012.

alin. (4) se precizează expres că actele administrative beneficiază de prezumţia

de legalitate.
Din interpretarea dispoziţiile invocate mai sus, rezultă că legalitatea este
considerată elementul central al regimului juridic al actelor administrative,
temeiul oricărui act administrativ, dar şi limita acestuia, fiind obligatoriu ca orice
act administrativ să fie adoptat sau emis pe baza legii şi în limitele acesteia.
În baza acestui principiu, toate acţiunile care compun administraţia
publică ca activitate şi toate formele de organizare a sistemului prin care sunt
înfăptuite aceste acţiuni trebuie să întemeieze pe lege, astfel că sistemul
administraţiei publice este expresia legii şi totodată instrumentul acesteia1.
La fel, doctrina franceză2 susţine că într-un stat liberal administraţia
trebuie să respecte regulile ce îi sunt aplicabile, ea fiind supusă legii şi nu în
afara ei, principiul legalităţii fiind garanţia acţiunii administrative de a se derula
conform unor reguli prestabilite şi nu în mod arbitrar.
2. Principiul legalităţii în dreptul european
Actul juridic în baza căruia funcţionează în prezent Uniunea Europeană

este Tratatul de Lisabona, care a intrat în vigoare la data de 01 decembrie
2009. Acest act a fost ratificat de România prin Legea nr. 13 din 7 februarie
2008 pentru ratificarea Tratatului de la Lisabona, de modificare a Tratatului
privind Uniunea Europeană şi a Tratatului de instituire a Comunităţii
Europene, semnat la Lisabona la 13 decembrie 2007.
În afara principiilor generale de drept reglementate în art. 5 paragraful 3 şi 4
Tratatul privind Uniunea Europeană (principiul subsidiarităţii şi principiul
proporţionalităţii) în art. 6 TUE, se prevede că Uniunea recunoaşte drepturile,
libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor şi libertăţilor fundamentale a
Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, ... care are aceeaşi valoare juridică cu cea a
tratatelor, Principiul legalităţii activităţii instituţiilor europene este recunoscut în
jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene de mai mult timp3.
Astfel, în cauza 294/83 Les Verts C Parlamentul European, paragraful 23,
instanţa europeană a statuat, referindu-se la Comunitatea Economică
Europeană, că aceasta este o comunitate bazată pe ordinea de drept, încât nici
în statele sale membre, nici instituţiile sale nu pot să se sustragă controlului ce
1 Ioan Alexandru şi colectivul, op. cit., 2007 p. 159.

2 Charles Debbasch citat de Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiu
juridic european, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 53.
3 De-a lungul timpului au fost utilizate mai multe formule, cum ar fi: principiul de
legalitate comunitară sau comunitate de drept.

vizează conformitatea actelor adoptate de acestea cu tratatul, care a instituit un

sistem complex de căi de atac şi proceduri, menit să încredinţeze instanţei
europene controlul legalităţii actelor de instituţii.
Din acest punct de vedere tratatul a devenit baza legalităţii Uniunii, un
veritabil „corp de drept” aplicabil instituţiilor statelor membre şi resortisanţilor
lor, diferit de dreptul internaţional şi de dreptul naţional1.
După cum se recunoaşte în doctrină2, urmare a eşecului Tratatului
Constituţional, Consiliul European a decis la reuniunea sa din 16-17 iunie 2005,
lansarea unor dezbateri naţionale care să antreneze partenerii sociali, instituţiile,
în vederea găsirii unor soluţii pentru viitorul Uniunii.
Dat fiind faptul că nu este aici locul spre a dezvolta istoria adoptării sale,
vom spune doar că Tratatul de la Lisabona a fost semnat de către şefii de stat
sau de guvern la 13 decembrie 20073. România l-a ratificat în februarie 20084.
Trebuie semnalat faptul că instituţiile europene şi statele membre sunt
obligate să respecte toate actele normative care emană de la structurile Uniunii
Europene şi care au o forţă juridică diferită, angajamentele internaţionale
asumate de Uniunea Europeană, principiile generale de drept european, ceea ce
corespunde expresiei „bloc de legalitate al Uniunii Europene”.
Aplicat domeniului administraţiei, principiul legalităţii se reduce la ansam-
blul modalităţilor ce vizează prevenirea, limitarea şi controlarea arbitrariului în
conduita puterii publice. În mod tradiţional, legalitatea administrativă conţine
ca element material, interesul public. În dreptul intern, însă, interesul public
este conceput ca o depăşire a intereselor speciale, prin care administraţia se
alătură voinţei generale, iar interesul de la nivelul Uniunii Europene se prezintă
mai degrabă ca o sinteză a intereselor naţionale şi sectoriale, prin care
administraţia europeană realizează obiectivele prevăzute în actele sale juridice.
În cauza 46/87 Hoechst C Comisie5, instanţa europeană a decis că, în toate
sistemele juridice ale statelor membre intervenţiile puterii publice în sfera
activităţii private a oricărei persoane, fizice sau juridice, trebuie să aibă un
fundament legal şi să fie justificate prin motivele prevăzute de lege şi că aceste
sisteme trebuie să prevadă o protecţie faţă de intervenţiile arbitrare sau
disproporţionale, protecţie care trebuie să fie recunoscută ca un principiu de
drept comunitar (în limbajul actual - drept european).
1 P. Prescatore, Ordinea Juridică a Comunităţilor Europene. Studii despre sursele dreptului
comunitar, Bruxelles, 2006, p. 57.

2 Dan Vătăman, Uniunea Europeană, Ghid practic de specialitate, Ed. Pro Universitaria,

3 A fost publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. C 306/1 din 17.12.2007.
4 Prin Legea nr. 13/2008, publicată în M. Of. nr. 107 din 12 februarie 2008.
5 Georgiana Tudor şi Draga Călin, Jurisprudenţa CJCE, vol. I, p. 195-199.
Principiul legalităţii impune atât ca acţiunea administraţiei să se înscrie

într-un cadru legal, cât şi ca actele administrative să fie conforme dispoziţiilor
dreptului în vigoare. Instituţiile Uniunii Europene în completare la acest prin-
cipiu, dispun de mari puteri de apreciere în cadrul determinării modalităţilor
de aplicare a legislaţiei Uniunii, însă puterea discreţionară a administraţiei nu
vine în contradicţie cu principiul legalităţii, dacă este exercitată în limitele
conferite de lege.
Instanţa europeană a statuat într-o decizie1 cu privire la selecţia funcţio-
narilor publici, că dreptul de a desemna criteriile de selecţie aparţine adminis-
traţiei în virtutea puterii sale discreţionare şi ţinând cont de exigenţele orga-
nizării şi raţionalizării serviciilor, iar când decizia administrativă nu respectă
limitele exterioare pe care legea le stabileşte puterii discreţionare intervine
excesul de putere2.
În cauza 38/79 SA Roquette Freres C Consiliul3, Curtea de Justiţie a statuat
că puterea discreţionară a Consiliului, în situaţia aplicării politicii agricole a
Comunităţii (în prezent al Uniunii Europene), nu se aplică exclusiv la natura şi
importanţa deciziilor care trebuie luate, ci şi la constatarea datelor de bază, în
special în sensul că este permis Consiliului să se întemeieze, dacă este cazul pe
constatări globale. Controlând exercitarea unei asemenea competenţe, jude-
cătorul trebuie să se limiteze să examineze dacă ea nu comportă o eroare vădită
sau un abuz de putere sau dacă autoritatea respectivă nu a depăşit în mod
evident limitele puterii sale de apreciere.
În acest context, se mai poate invoca şi cauza 269/904 a instanţei europene
în care s-a decis că în cazurile în care instituţiile Comunităţii (în prezent ale
Uniunii Europene), dispun de o anumită putere de apreciere, este necesar să fie
respectate garanţiile conferite de ordinea juridică comunitară (în limbajul actual
- europeană) în procedurile administrative. Printre aceste garanţii figurează în
special obligaţia de a examina cu imparţialitate toate elementele prezentate, să
asculte persoana care va suporta consecinţele emiterii actului şi să motiveze
decizia luată.
Aceste garanţii au fost înscrise în art. 41 din carta Drepturilor Fundamen-
tale a Uniunii Europene sub denumirea „Dreptul la o bună administrare”.
Norma instituită în dispoziţiile art. 6 al proiectului Tratatului de la
Lisabona dispune expres că această Cartă are aceeaşi valoare juridică cu cea a
1 Citată de Ioan Alexandru şi colectivul, op. cit., 2007, p. 327.

2 Citată de Ioan Alexandru şi colectivul, op. cit., 2007, p. 327.
3 Decizia publicată în Jurisprudenţa CJCE, vol. II, p. 349.
4 Citat de Ioan Alexandru şi colectivul, op. cit., 2007, p. 328.
tratatelor, iar drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Cartă se inter-

pretează în conformitate cu dispoziţiile generale din titlul VII al Cartei.
Dispoziţiile art. 41 alin. (1) al Cartei stipulează că „orice persoană are
dreptul de a beneficia în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial,
echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi
agenţiilor Uniunii” iar în alin. (2) se dispune că dreptul la buna administrare
include: dreptul persoanei de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri
individuale care ar putea să-i aducă atingere; dreptul persoanei de acces la
dosarul propriu; obligaţia administraţiei de a-şi motiva deciziile.
Art. 41 din Cartă se întemeiază pe existenţa Uniunii ca o comunitate de
drept ale cărei caracteristici au fost dezvoltate în jurisprudenţa ce a consacrat
buna administrare ca principiu general de drept.
Din analiza jurisprudenţei Curţii de Justiţie, se poate observa preocu-
parea acesteia de a formula principii obiective ale acţiunilor adminis-
trative care să respecte principiul legalităţii, aceste principii având
valoare de lege asupra Uniunii şi autorităţilor sale.
În acest sens, instanţa europeană a statuat că „respectarea principiului
literii legii ar fi una din trăsăturile fundamentale ale Tratatelor”1. Putem afirma
aşadar că şi principiul proporţionalităţii derivă din cel al legalităţii, fiind privit de
doctrina românească administrativă2 ca o chestiune care ţine atât de legalitate
cât şi de oportunitate, constituind una din limitele în cadrul căreia se poate
manifesta puterea discreţionară a instituţiilor comunitare.
În jurisprudenţa Curţii de Justiţie, principiul personalităţii a fost recu-
noscut ca principiu general de limitare a măsurilor de intervenţie a instituţiilor
europene în cauza Internaţionale Hondelsgesellschaft din 1970, iar în cauza
Schroder din 19893 a concretizat principiul de proporţionalitate statuând că în
virtutea acestui principiu, legalitatea măsurilor care impun sarcini financiare
operatorilor este subordonată condiţiei ca aceste măsuri să fie adecvate şi
necesare pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite prin reglementarea în
cauză, iar atunci când există o opţiune între mai multe măsuri potrivite, este
convenabil să se recurgă la cea mai puţin restrictivă, iar sarcinile impuse nu
trebuie să fie excesive în raport cu scopul urmărit.
Din motivarea deciziei, se poate constata că soluţia instanţei europene
consideră principiul proporţionalităţii ca o dimensiune a principiului legalităţii
Jurgen Scwartze citat de Ioan Alexandru şi colectivul în op. cit., p. 378.

1
Ioan Alexandru şi colectivul în op. cit., p. 379.

2
3 C 265/87 citat de Jurgen Schwarze, Les sources et principes du droit administratif
europeen, în op. cit., p. 328.

analizând legalitatea unei norme de drept european şi prin prisma acestui

principiu.
Aşadar, principiul proporţionalităţii în accepţiunea sa generală, stipulează
că legalitatea unei norme europene este grevată de condiţia ca ea să corespundă
din punctul de vedere al mijloacelor pe care le presupune cu obiectivul legitim
urmărit şi să nu depăşească măsurile strict necesare pentru atingerea acestuia.
În cauza 15/83, Curtea Europeană de Justiţie a decis că, pentru a stabili
dacă o dispoziţie de drept comunitar (în prezent - european) este conformă cu
principiul proporţionalităţii, este important să se verifice dacă mijloacele care o
pun în aplicare sunt adecvate şi necesare pentru atingerea scopului urmărit, iar
în cauza 181/84 a statuat că atunci când o reglementare comunitară (în prezent
- europeană) stabileşte o distincţie între o obligaţie principală, a cărei înde-
plinire este necesară pentru atingerea obiectivului vizat şi o obligaţie secun-
dară, având un caracter în principal administrativ, ea trebuie să respecte prin-
cipiul proporţionalităţii în dozarea sancţiunilor pentru neîndeplinirea celor două
obligaţii1.
În acest context, mai trebuie menţionat că principiul proporţionalităţii
este consacrat prin dispoziţiile art. 5 alin. (4) Tratatul Uniunii Europene, con-
form căruia „acţiunea Uniunii, în conţinut şi formă, nu depăşeşte ceea ce este
necesar pentru atingerea obiectivelor tratatelor”.
Apreciem că imperativul proporţionalităţii vizează adecvarea între scopurile
urmărite de acţiunea europeană sau a statelor membre în aplicarea dreptului
Uniunii Europene şi mijloacele utilizate pentru atingerea acestor scopuri.
Este de remarcat că atât oportunitatea, cât şi intensitatea acţiunii sunt
condiţionate de caracterul ei necesar.
În baza acestor considerente generale, în doctrina românească2, s-a indicat
că, odată ce un scop sau un obiectiv al unei măsuri este identificat, o triplă
examinare trebuie să fie efectuată pentru a vedea:
a) dacă măsura respectivă reprezintă un mijloc corespunzător sau folositor
pentru realizarea obiectivului;
b) dacă măsura respectivă este necesară pentru realizarea obiectivului;
c) dacă există o legătură rezonabilă între măsură şi obiectiv.
La nivelul Uniunii Europene a fost elaborat, la iniţiativa Reţelei de cerce-
tare privind dreptul administrativ (ReNEUAL) al Uniunii un proiect de Cod de
procedură administrativă al Uniunii Europene, care „urmăreşte să asigure
1 Cauzele 15/83 şi 181/84 citate de Ioan Alexandru şi colaboratorii, în op. cit., 2007,
p. 330.
2 O. Manolache citat de Raluca Bercea, Drept comunitar. Principii, Ed. C.H. Beck, 2007,
p. 346.
transpunerea valorilor constituţionale ale Uniunii Europene în reglementarea

procedurii administrative referitoare la implementarea nonlegislativă a
legislaţiei şi a politicii Uniunii”1.
Un reputat autor apreciază că existenţa unei noi tipologii juridice, aceea a
dreptului european, nu poate fi pusă la îndoială2.
3. Aplicarea principiului legalităţii în activitatea administraţiei

publice - legalitatea actului administrativ
Instituţia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor

juridice care reglementează soluţionarea litigiilor dintre particulari, pe de o
parte, şi autorităţile publice, pe de altă parte, când drepturile şi interesele
legitime ale particularilor sunt încălcate prin acte administrative ilegale sau
după caz, prin refuzul autorităţilor publice de a răspunde particularului în
termenul prevăzut de lege.
Despre controlul jurisdicţional al administraţiei s-a spus în literatura de
specialitate, că acesta nu trebuie limitat la existenţa unei jurisdicţii adminis-
trative, după cum nici exercitarea de către instanţele judecătoreşti a jurisdicţiei
administrative nu poate fi pentru cetăţeni cea mai bună garanţie împotriva
abuzurilor administraţiei3.
În ceea ce priveşte controlul judecătoresc asupra administraţiei este vorba
despre cea mai importantă formă de control, care se exprimă tradiţional prin
denumirea de contencios administrativ, care a apărut ca o formă de luptă a
particularilor – persoane fizice sau juridice, împotriva abuzurilor administraţiei
publice, constituind însăşi finalitatea dreptului administrativ4.
Când punem însă în discuţie excepţia de nelegalitate a actului adminis-
trativ, trebuie însă mai întâi să definim acest act juridic, să explicăm ce
înţelegem prin legalitatea unui act administrativ.
1 Herwig C.H. Hofmann, Jens-Peter Schneider, Jacques Ziller, Dacian C. Dragoş, Codul
ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,

2016, p. 13.
2 Nicolae Popa, Întruneşte dreptul Uniunii Europene criteriile unei noi tipologii juridice?, în

3 J. Ziller, Administrations comparèes. Les systèmes politico-administratif s de l’Europe des
douze, Ed. Montchrestien, Paris, 1993, p. 438.

p. 218.
În literatura juridică, pe lângă termenul de „act administrativ” se folo-

seşte şi termenul de „act de drept administrativ”, acest termen scoţând în
mod judicios în evidenţă caracteristica acestui tip de act juridic, regimul
juridic aplicabil, care este regimul juridic administrativ. Se utilizează în mod
legitim termenul de „act administrativ”, deoarece legislaţia de bază şi cea
dezvoltătoare în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil acestui tip de act
juridic (Legea contenciosului nr. 554/2004, cu modificările ulterioare) îl
foloseşte, el fiind preferabil şi datorită utilizării îndelungate în literatura
juridică şi practica judiciară. Dar, mai ales, Constituţia îl prevede în articolele
52 şi 126 alin. (6), astfel încât conceptul care a dobândit legitimitate de rang
constituţional este cel de „act administrativ”.
Actul administrativ constituie forma principală prin care se realizează
administraţia publică şi constă într-o manifestare expresă de voinţă prin
care se creează, se modifică sau se sting raporturi juridice de drept
administrativ.
Când punem însă în discuţie legalitatea actului administrative, trebuie
să facem legătura între conformitatea acestuia cu legea fundamentala, cu legile
elaborate de Parlament, cu ordonanţele de Guvern şi cu toate celelalte acte
normative care au o forţă juridică superioară.
În doctrina de specialitate legalitatea este analizată ca o dimensiune esen-
ţială a statului de drept.
În opinia unui autor1, se reţine faptul că: „autorităţile administraţiei
publice, acţionând pentru organizarea executării şi executarea legii în confor-
mitate cu competenţele pe care le au, pot încălca drepturi ce aparţin persoanelor
fizice sau juridice şi prin aceasta se creează litigii ce trebuie soluţionate pe calea
activităţii jurisdicţionale”.
Astfel, ne aflăm în faţa unei acţiuni în anularea unui act administrativ,
privită ca şi o cale directă de desfiinţare a efectelor juridice ale acestuia. Cu
toate acestea, doctrina administrativă veche2 ne indica posibilitatea folosirii
excepţiei de nelegalitate ca şi un mijloc de apărare. în art. 35 alin. (7) al Legii
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din 16 februarie 19123, se arăta că:
„Tribunalele ordinare nu se pot pronunţa asupra ilegalităţii unui act
administrativ decât pe cale de excepţie”. Legat de această lege, considerăm
important a aminti faptul ca expunerea de motive prezentată de ministrul de
justiţie Mihail Cantacuzino, a constituit o pledoarie şi un adevărat studiu al
contenciosului administrativ. Prin această lege au fost recunoscute recursurile
1 Ioan Alexandru, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005, p. 552.
2 Legea din 1912 a Înaltei Curti de Casatie şi Justitie, art. 35.
3 Publicată în M. Of. nr. 252 din 17 februarie 1912.
acelora care se pretindeau vătămaţi în drepturile lor printr-un act adminis-

trativ de autoritate, făcut cu încălcarea legii, precum şi recursurile în contra
refuzului autorităţilor administrative de a rezolva o cerere relativă la un
asemenea drept. Pentru prima dată, prin efectul acestei legi, Curtea nu mai
era investită cu dreptul de a anula actul, ci doar de a-l declara nelegal,
urmând să ceară autorităţii administrative să-l desfiinţeze sau să-l
modifice, în măsura în care vatămă drepturile particularilor.
Atât prin Legea din 1912 cât şi prin Legea din 1925, instanţele aveau
căderea „să aprecieze legalitatea unui act şi să-l înlăture, dacă e ilegal”1.
În perioada comunistă, excepţia de nelegalitate, în baza prevederilor
art. 1047 şi 1653 din Codul civil din 1864, a constituit singura posibilitate de
apărare împotriva unui act nelegal al organului administraţiei de stat. Astfel, în
forma consacrată, ele prevedeau la acea dată: „Art. 1047. - Co-debitorul solidar,
în contra cărui creditorul a intentat acţiune, poate opune toate excepţiunile cari îi
sunt personale, precum şi acelea cari sunt comune tuturor debitorilor. Debitorul
acţionat nu poate opune acele excepţiuni cari sunt curat personale ale vreunui
din ceilalţi co-debitori”2, respectiv „Art. 1653. - Fidejusiunea nu poate exista decât
pentru o obligaţie validă. Cu toate acestea, se poate face cineva fidejusorele unei
obligaţiuni ce poate fi anulată în virtutea unei excepţiuni personale debitorului,
cum de pildă în cazul de minoritate”3. Remarcăm concluzia logică reţinută de un
autor cu referire la perioada mai sus redată, potrivit căruia „constatarea pe cale
de excepţie a nelegalităţii unui act administrativ, fiind făcută prin conside-
rentele hotărârii, nu se bucura de autoritate de lucru judecat, problema putând
fi pusă în discuţie cu ocazia unui proces ulterior între aceleaşi părţi”4. Această
concluzie are ca şi fundament faptul că asupra excepţiei de nelegalitate,
instanţa se putea pronunţa aşa cum o făcea pentru toate celelalte mijloace
de apărare folosite, doar în considerentele hotărârii. Ulterior, odată cu
adoptarea Legii nr. 1/1967 privind judecarea de către tribunale a cererilor
celor vătămaţi în drepturile lor prin acte administrative ilegale5, excepţia de
nelegalitate continua să aibă acelaşi temei juridic (art. 1047 şi art. 1653 Cod
civil), dar se conferă şi o altă posibilitate de apărare împotriva actelor
nelegale ale organelor administraţiei de stat.
Afirmarea ideilor generoase ale respectării drepturilor omului şi cetăţea-
nului a făcut ca ideologia acestei mişcări să caute o cale de a putea stopa
1 Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, op. cit., vol. I, 1934, p. 223.
2 Text extras din Codul civil din 1924 - Codul civil al României.
3 Text extras din Codul civil din 1924 - Codul civil al României.
4 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., 2008, p. 287.
5 Publicată în B. Of. nr. 67 din 26 iulie 1967.
arbitrariul în activitatea autorităţilor în raport cu cetăţeanul. Soluţia găsită în

România, în anul 1990 prin Legea nr. 29 (lege prin care a fost abrogată Legea
nr. 1/19671) a fost instituirea unei posibilităţi pentru particular de a acţiona
statul în judecată în scopul de a fi anulat un act vătămător, de a-i fi recunoscut
dreptul pretins şi reparată paguba ce i-a fost cauzată. Privind la nivel general,
treptat, în timp, această posibilitate s-a transformat într-un drept fundamental
înscris în majoritatea constituţiilor, precum şi în convenţiile şi pactele
internaţionale cu privire la drepturile omului.
La o primă abordare a textelor legale în materie, respectiv prin Legea nr.
29/1990, legiuitorul nu a înţeles să trateze aspectele privind soluţionarea
nelegalităţii unui act administrativ pe cale de excepţie, aceasta punându-se
în discuţie doar pe calea unor acţiuni directe aşa cum rezultă din prevederile
art. 1 ale actului normativ mai sus menţionat, în prezent abrogat. De asemenea,
prevederile acestui act normativ fac referire doar la „drepturile sale recu-
noscute de lege” aşa după cum se menţiona de altfel şi în Constituţia României
din anul 1991. Deşi Legea nr. 29/1990 nu a cuprins reglementări referitoare la
excepţia de nelegalitate, acest aspect nu a împiedicat instanţele de judecată să
se pronunţe asupra acesteia. Spre exemplu, o decizie a Instanţei Supreme a fost
motivată prin faptul ca „excepţia de nelegalitate a actului administrativ repre-
zintă un mijloc de apărare căruia nu-i sunt aplicabile condiţiile prevăzute de
Legea nr. 29/1990, în ceea ce priveşte procedura prealabilă, termenele…”2.
Noile valenţe pe care le-a dobândit contenciosul administrativ ca urmare a
abrogării Legii nr. 29/1990 prin Legea nr. 554/2004 – art. 4, au pus însă în
discuţie reglementarea excepţiei de nelegalitate3.
1 Si care, la rândul ei a fost abrogată prin Legea nr. 544/2004.

2 Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Contencios Administrativ, 2004.
3 „1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de
data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din
oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ
depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios
administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios
administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care
instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios
administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost
invocată în cauze penale. [la data 25-nov-2010 art. 4, alin. (1) din capitolul I modificat de art. VII
din Legea nr. 202/2010] 2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura
de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de
nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei
legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare
la momentul emiterii actului administrativ. [la data 02-aug-2007 art. 4, alin. (2) din capitolul I
În contextul prevederilor acestui act normativ, doctrina face referire atât

la drepturi cât şi la interese legitime1. De data aceasta însă, referirea are la
bază şi Constituţia revizuită în anul 2003, unde la art. 52 se vorbeşte atât de
drepturi cât şi de interese legitime.
Într-o lucrare consacrată comentării legii2 se subliniază faptul că: „Astfel
înţeleasă, instituţia contenciosului administrativ a reprezentat şi reprezintă o
garanţie juridică a cetăţeanului în faţa abuzurilor autorităţilor publice, un senzor
foarte important al democraţiei”.
Întrucât prezenta lucrare se impune a fi realizată prin prisma doctrinei,
ceea ce presupune „o sumă de învăţături” ori „instrucţiuni”, principii de învăţă-
tură sau poziţii, ne raportăm acum la o monografie de referinţă a regretatului
profesor Tudor Drăganu3, unde s-a arătat că: „excepţia de nelegalitate repre-
zintă un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere
pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din
părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest
viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei”. S-a mai
spus că acestei excepţii trebuie să i se dea accepţiunea prevăzută de art. 1047 şi
1653 din Codul civil, potrivit cărora prin excepţie se desemnează toate
posibilităţile de apărare ale pârâtului.
În aceeaşi lucrare s-a mai relevat că: „Pentru exercitarea excepţiei de nele-
galitate este, de asemenea, indiferentă calitatea pe care o are în proces partea
care o ridică. Acest mijloc de apărare poate fi tot atât de bine utilizat de pârât
pentru a combate temeiurile acţiunii reclamantului, ca şi de reclamant pentru a
combate excepţiile ridicate de pârât. Aceasta, pentru că pârâtul care ridică
excepţia devine în privinţa ei reclamant, iar reclamantul trece în poziţia de apă-
rare pentru a combate susţinerile pârâtului”4. Mai mult, excepţia de nelegalitate
poate fi invocată şi de instanţă din oficiu, sau de către procuror, atunci când
modificat de art. I, punctul 5 din Legea nr. 262/2007] 3) Soluţia instanţei de contencios
administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se
judecă de urgenţă şi cu precădere. (la data 02-aug-2007 art. 4, alin. (2) din capitolul I modificat
de art. I, punctul 5 din Legea nr. 262/2007[ 4) Soluţia instanţei de contencios administrativ este
supusă recursului, care se declară în 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă
în 3 zile de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate. 5) În cazul în care instanţa de
contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat
excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.
1 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, op. cit., ed. a VII-a, p. 178.
2 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ - geneză şi explicaţii,
Ed. Roata, Bucureşti, 2004, p. 25.

3 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit. p. 137.
4 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p.137.
actul ilegal profită părţii din proces şi aceasta nu are interes să provoace
anularea sau constatarea ilegalităţii actului în cauză, fiind imprescriptibilă sub
rezerva prescripţiei acţiunii în fond pe care o însoţeşte.
În completarea acestei idei, un alt autor1, arata ca: „admiterea acesteia (a
excepţiei de nelegalitate) de către instanţa de contencios administrativ are rolul
de a crea un precedent judiciar care, se înţelege, va fi invocat şi în alte dosare şi
este de presupus că, după conturarea unei practici constante de admitere a
excepţiei, actul administrativ în cauză intră în desuetudine, ceea ce va obliga
autoritatea administrativă să îl retracteze”.
Legea nr. 262/2007 privind modificarea unor dispoziţii ale Legii nr. 554/2004,
conţine şi reglementări privind art. 4, alin. (1) - (3)2, prin art. I pct. 5 al ei.
După cum se observă, dispoziţiile legii contenciosului administrativ referi-
toare la excepţia de nelegalitate au suferit modificări şi completări importante.
În urma acestor modificări, care au fost, între timp şi unele abrogate,
legalitatea unui act administrativ unilateral, cu caracter individual, indiferent
de data emiterii acestuia, putea fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale
de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Rezultă astfel că excepţia
de nelegalitate, ca şi acţiunea directă, reprezintă una din modalităţile
prin care instanţele de contencios administrativ pot cerceta legalitatea
unui act administrativ. În acest caz, instanţa, constatând că soluţionarea liti-
giului pe fond depinde de respectivul act administrativ, sesizează prin încheiere
motivată instanţa de contencios administrativ competenţa şi suspendă cauza.
Cu alte cuvinte, excepţia de nelegalitate, raportat la litigiul în care este
1 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ - Geneză şi explicaţii, Ed.
Roata, Bucureşti, 2004, p. 302.

2 „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de
data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din
oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ
depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios
administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios
administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de
sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care
instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios adminis-
trativ competentă să o soluţioneze. (2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după
procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care
excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare
a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile
legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ. (3) Soluţia instanţei de contencios
administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se
judecă de urgenţă şi cu precădere”.
invocată, are din nou evidenţiat caracterul tradiţional, şi anume acela de

mijloc de apărare. În cadrul litigiului nou, excepţia de nelegalitate dobân-
deşte calitatea unei noi modalităţi de verificare a legalităţii unui act
administrativ, modalitate caracterizată prin reguli procesuale proprii.
Modificările ultimilei intervenţii prin Legea nr. 76/2012 i-au afectat
identitatea.
Secţiunea a II-a. Interpretarea normelor juridice în procesul

emiterii actelor administrative legale
1. Consideraţii generale privind interpretarea dreptului
Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ este cea care apre-
ciază, prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice. În pre-
zenţa unei norme incoerente sau care poate fi interpretată diferit, precum şi în
situaţia când are de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea publică
emitentă a actului este pusă într-o situaţie dificilă, aceea de a risca anularea
actului şi plata unor despăgubiri în urma interpretării cu bună-credinţă date
normei legale. Aceasta deoarece instanţa de judecată sau autoritatea de control
ar putea opta pentru o altă interpretare.
Pe de altă parte, Legea nr. 24/2000 prevede că intervenţiile legislative
pentru clarificarea sensului unor norme legale se realizează printr-un act nor-
mativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat, prin dispoziţii interpretative
cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea dispoziţiei al cărei sens
trebuie clarificat.
Ce se întâmplă însă între momentul în care actul trebuie interpretat de
către alte autorităţi publice şi momentul emiterii actului interpretativ de către
autoritatea competentă? Sunt valabile interpretările date de autorităţile care
emit acte administrative cu respectarea actului în cauză?
Răspunsul este evident pozitiv şi are la bază cerinţa eficienţei şi eficacităţii
activităţii administrative. Legea nr. 24/2000 vine să confirme şi ea această
soluţie, stipulând că „interpretarea legală intervenită poate confirma sau, după
caz, infirma ori modifica interpretările judiciare, arbitrale sau administrative,
adoptate până la acea dată, cu respectarea drepturilor câştigate”1. Interpretarea
1 Art. 69 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată în M.
Of. nr. 260 din 21 aprilie 2010.

cu bună-credinţă a unei norme legale sau de nivel inferior trebuie luată în

considerare de instanţa de judecată sesizată cu judecarea unei acţiuni având ca
obiect o astfel de interpretare, judecătorul urmând a confirma sau infirma
interpretarea, însă numai cu efecte pentru viitor, prin urmare respectând
drepturile câştigate.
Cât despre persoanele fizice sau juridice ţinute să aplice actele adminis-
trative, deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr. 24/2000 printre entităţile
ce pot face interpretarea legii, interpretarea lor nu este valabilă decât dacă este
confirmată, în scris (sau verbal dacă se poate dovedi acest lucru) de către o
autoritate publică din domeniul acoperit de actul respectiv sau chiar de auto-
ritatea emitentă.
2. Concept şi tipuri de acte administrative
 Noţiunea de act administrativ unilateral cu caracter individual;

 Aspecte de drept comparat privind actul administrativ;
 Acte administrative asimilate;
 Abordări teoretice referitoare la situaţia actului cu caracter normativ;
Jurisprudenţa Instanţei Supreme este constantă în sensul că pot fi cenzu-

rate, pe calea excepţiei de nelegalitate actele administrative unilaterale fără
a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual. În forma
iniţială a Legii contenciosului administrativ, legiuitorul nu a distins între actele
administrative cu caracter individual şi actele normative cu caracter normativ.
Această diferenţiere a fost dispusă prin prevederile Legii nr. 262/2007 unde se
limitează pentru prima dată, în mod expres, posibilitatea invocării excepţiei
de nelegalitate doar la actele unilaterale cu caracter individual. Cu toate
acestea, prin decizii precum 3750/20071 sau 4557/20072, ÎCCJ ulterior modifi-
cării art. 4, a soluţionat pe fond excepţii de nelegalitate cu privire la actele
unilaterale cu caracter normativ, apreciind ca excepţia poate fi invocată şi cu
privire la aceste acte.
Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios adminis-
trativ şi fiscal, prin Decizia nr. 2884/20093, a constat că susţinerea instanţei
de fond privind inadmisibilitatea atacării pe calea excepţiei de nelegalitate
a actelor administrative cu caracter normativ nu are suport legal, ambele
1 Decizia nr. 376/2007 nepublicată.

categorii de acte administrative, individuale sau normative aparţinând sferei

largi a actelor administrative unilaterale, sens în care sunt şi dispoziţiile art. 2
alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007.
Din interpretarea prevederilor art. 4 din Legea contenciosului adminis-
trativ nu se poate susţine că legiuitorul a avut în vedere posibilitatea atacării
conform procedurii reglementate de acest text, exclusiv a actelor adminis-
trative individuale, dispoziţiile alin. (2) nemaifăcând distincţie înăuntrul
categoriei actelor administrative unilaterale. Astfel, potrivit art. 4 alin. (2)
din Legea nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru
actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a legii,
cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la prevederile
legale în vigoare la momentul emiterii actelor administrative. Curtea a avut în
vedere şi prevederile art. 11 alin. (4) din acelaşi act normativ, potrivit cărora
actele administrative cu caracter normativ care se consideră nelegale pot fi
atacate oricând, precum şi dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 262/2007
pentru modificarea şi completarea Legii nr. 554/2004, conform cărora preve-
derile referitoare la excepţia de nelegalitate se aplică şi cauzelor aflate pe rolul
instanţelor la data intrării în vigoare a legii, excepţia putând fi invocată şi
pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a
Legii nr. 554/2004.
Literatura de specialitate este bogată în definiţii ale actului administrativ1.
În ceea ce ne priveşte, actul administrativ poate fi definit ca manifestarea
unilaterală şi expresă de voinţă a autorităţilor publice, realizată în scopul
de a produce efecte juridice, în temeiul puterii publice.
Aşadar, rezultă din această definiţie, că:
● actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă.
Prin această caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale ale
administraţiei, fie ele guvernate de regimul juridic de drept public sau de regi-
mul juridic privat;
● actul administrativ concretizează voinţa autorităţii publice ca subiect de
drept special, învestit cu putere publică, şi, în consecinţă, produce efecte juridice
care vor fi guvernate de regimul juridic de drept public;
● actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care
intră sub incidenţa sa.
1 A se vedea Verginia Vedinaş, Drept administrativ, op. cit., ed. a IX-a, p. 95-96; Dana
Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., ed. a III-a, vol. II, p. 14-20; Rodica Narcisa Petrescu,
Drept administrativ, op. cit., 2009, p. 304-307.
Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:

a) Acte administrative normative
Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, for-
mulate în abstract, şi sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane.
Sunt astfel de acte, spre exemplu, o hotărâre a Guvernului prin care se sta-
bilesc norme de punere în vigoare a unei legi1, ordinul unui ministru de sta-
bilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea
calculării impozitului2, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor
locale3 etc.
Actele normative pot conţine norme juridice imperative (care impun o
anumită activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau per-
misive (care oferă posibilitatea de a realiza o anumită activitate4.
b) Acte administrative individuale

Actul administrativ individual este manifestarea de voinţă care produce
efecte juridice cu privire la persoane determinate, sau, într-o formulă mai
explicită, care „creează, modifică sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în
beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate”5. Actul
administrativ este definit de art. 2 alin. (1) litera c) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 ca fiind o manifestare unilaterală de voinţă a unei
1 Exempli gratia, HG nr. 88/2013 pentru aprobarea Normelor metodolologice de
aplicare a OUG nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule, publicată în M. Of.
nr. 137 din 14 martie 2013; HG nr. 925/ 2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a
prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică din OUG nr. 34/2006
privind atribuirea a contractelor de achiziţie publică, publicată în M. Of. nr. 625 din 20 iulie
2006; HG nr. 44/2004 pentru aprobarea Normelor metodolologice de aplicare a Legii
nr. 571/2003 privind Codul fiscal, publicată în M. Of. nr. 112 din 06 februarie 2004.
2 Exempli grazia, Ordinul nr. 262/19 februarie 2007 al Ministrului finanţelor publice
pentru aprobarea formularelor de înregistrare fiscală, publicat în M. Of. nr. 175 din13 martie
2007.
3 Exempli gratia, Hotărârea Consiliul Local al municipiului Piteşti nr. 192 din 26 mai
2011 privind stabilirea impozitelor şi taxelor locale pentru anul fiscal 2012, publicată pe
http://www.primăriapitesti.ro/portal/arges/pitesti/portal.nsf/0
4 Astfel, sunt norme imperative dispoziţiile art. 72 din Legea nr. 215/2001, conform
cărora, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de încetarea mandatului prima-
rului. Ca norme prohibitive exemplificăm art. 84 alin. (2) din aceeaşi lege, care instituie
interdicţia pentru secretarul oraşului sau comunei de a fi soţ, soţie sau rudă de gradul întâi cu
primarul sau cu viceprimarul. În fine, norme permisive cuprinde art. 57 alin. (1) din Legea
nr. 215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local în anumite
condiţii.
5 T. Drăganu, Introducere......., op. cit., p. 145.
autorităţi publice, cu caracter individual sau normativ, în scopul de a da

naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere publică,
în vederea executării ori a organizării executării legii1.
 Actul administrativ jurisdicţional, trăsături generale, posibilitatea

de a face obiect al excepţiei de nelegalitate
Actul administrativ-jurisdicţional este definit în doctrină2 ca acel act
juridic pronunţat (adoptat) de un organ cu atribuţii jurisdicţionale ce funcţio-
nează în cadrul unei autorităţi a administraţiei publice, în vederea soluţionării,
cu putere de adevăr şi după o anumită procedură, unui conflict juridic intrat în
competenţa sa. Avem de a face astfel, cu o specie de act administrativ, care este
una din problemele puse în doctrină după adoptarea Constituţiei României din
1991 a fost aceea dacă mai există sau nu jurisdicţii administrative3.
Punerea unei asemenea probleme a fost apreciată ca nejustificată4, pe con-
siderentul că textul constituţional5, care prevede că justiţia se realizează de
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de celelalte instanţe stabilite de lege nu
exclude existenţa unor organe cu atribuţii administrativ jurisdicţionale, care
nici nu puteau fi reglementate în capitolul VI al titlului III, deoarece acest
capitol reglementează doar „autoritatea judecătorească”.
Problema a fost însă tranşată prin Legea nr. 429/2003 care a inclus în
conţinutul art. 21 o prevedere conform căreia „jurisdicţiile speciale sunt facul-
tative şi gratuite”6. Există consacrată în Constituţie şi o autoritate publică în
competenţa căreia intră atribuţii jurisdicţionale, este vorba despre Consiliul
Superior al Magistraturii care „îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin
secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor
potrivit procedurii stabilită prin legea sa organică”7.
1 Exemplu, hotărârile Guvernului prin care se numesc în funcţie prefecţii sunt acte
administrative cu caracter individual.

2 Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Ed. Universul Juridic, 2008, p. 705.
3 Vasile Pătulea, Reflecţii în legătură cu căile procedurale de rezolvare a contestaţiilor
împotriva măsurilor dispuse de organele de control financiar de stat, în Revista Dreptul

nr. 7/1992, p. 46; Vasile Pătulea, Dificultăţi în interpretarea prevederilor legale referitoare la
atacarea în justiţie a actelor administrative, în Revista Dreptul nr. 8/1995, p. 23-30; Vasile
Pătulea, Competenţa de soluţionare a reclamaţiilor împotriva actelor administrative întocmite
de organele Ministerului Finanţelor, altele decât cele fiscale, în Revista Dreptul nr. 1/1998,
p. 42-44; Vasile Pătulea, Discuţie în legătură cu căile de atac împotriva actelor administraţiei
jurisdicţionale, în Revista Dreptul nr. 2/1998, p. 34-36.
4 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., vol. II, 2005, p. 500-501.
5 Este vorba despre art. 125 din Constituţia României.
6 Avem în vedere actualul art. 21 alin. (4) din Constituţia României.
7 Atribuţie conferită prin art. 134 alin. (2) din Constituţia României.
Principala formă de activitate a organelor administraţiei publice, este actul

administrativ, care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă de
a da naştere, a modifica şi a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii
publice, sub controlul principial de legalitate al instanţelor judecătoreşti.
Actul administrativ este forma cea mai importantă, cu semnificaţie juri-
dică, prin care organele administraţiei publice îşi realizează competenţa. Acest
lucru este determinat de forţa efectelor juridice pe care actul administrativ le
produce şi nu de ponderea pe care o ocupă în cadrul celorlalte forme existente:
operaţiuni tehnico-administrative, operaţiuni de realizare a serviciilor publice
şi operaţiuni tehnico-productive1.
Legea nr. 554/2004 defineşte în prezent actul administrativ-jurisdicţional
ca fiind actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică,
cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială. Se observă o limitare, o
restrângere faţă de forma iniţială a acestui articol în textul de dinainte al legii,
restrângerea operând asupra sferei jurisdicţiilor administrative speciale. Într-o
lucrare consacrată noii legi a contenciosului administrativ, se enumeră con-
diţiile necesare a fi întrunite într-un mod cumulativ pentru a ne afla în prezenţa
unui act administrativ-jurisdicţional, şi anume2:
- actul să fie emis de către o autoritate administrativă, de un organ al admi-
nistraţiei publice centrale sau locale;
- autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de soluţionare a
conflictelor, deci să fie un organ administrativ-jurisdicţional;
- conflictul să se soluţioneze în baza principiului contradictorialităţii;
- părţilor să le fie recunoscut dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un
avocat.
Pentru a afla însă dacă actul administrativ-jurisdicţional poate fi sau
nu obiect al unei excepţii de nelegalitate, considerăm că această întrebare
are un răspuns pertinent doar urmare a unei analize amănunţite, a cărei bază
se identifică în efectele pe care le produce actul administrativ-jurisdicţional.
Anume, acesta din urmă dă naştere unor raporturi juridice care au un
caracter de constatare a unor drepturi, nu un caracter translativ, creator
de drepturi aşa cum au actele administrative unilaterale cu caracter
individual. Cu toate acestea însă, implicaţii nebănuite, consecinţe ulterioare
1 Ca regulă, administraţia publică îşi concretizează activitatea prin diferite operaţiuni şi
fapte materiale, administrative, şi nu prin acte juridice (Antonie Iorgovan, Tratat de drept
administrativ, op. cit., ed. a IV-a, vol. II, p. 29).
2 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Pasăre, op. cit.
p. 158-165.
nefaste în cadrul unui litigiu poate avea şi un act administrativ-jurisdicţional cu

o fundamentare nelegală.
Din punctul de vedere al faptului ca actele administrativ-jurisdicţionale
sunt irevocabile, considerăm ca nici acest aspect nu le înlătură posibi-
litatea de a se încadra în categoria actelor ce pot constitui obiect al
excepţiei de nelegalitate, atâta timp cât în cadrul litigiului, instanţa cel
mult nu ţine seama de actul nelegal, deci nu se pune problema revocării
lui. De altfel, art. 1 alin. (6) al Legii contenciosului administrativ, cu referire la
actele administrative individuale cu caracter unilateral, prevede că: „Auto-
ritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să
solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi
revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul
admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de
chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului
administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea.
Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului”.
Reglementarea dată de Legea nr. 554/2004 actului administrativ juris-
dicţional este apreciată a constitui o „revoluţie, o schimbare de optică, de
filozofie, în ceea ce priveşte locul şi rolul jurisdicţiilor administrative”1.
 Actul administrativ jurisdicţional şi hotărârea judecătorească

Deosebirile dintre cele două categorii de acte avansează din start ideea
imposibilităţii de pliere pe caracteristicile unui act administrativ individual cu
caracter unilateral, a hotărârii judecătoreşti, atâta timp cât aceasta este pro-
nunţată de o instanţă judecătorească, adică o autoritate din sfera puterii jude-
cătoreşti a statului. Cea de a doua deosebire constă în faptul că hotărârile
judecătoreşti irevocabile se bucură de autoritate de lucru judecat, pe când
actele administrative jurisdicţionale nu, ci doar de o stabilitate mai mare decât
a celorlalte acte administrative, care le exceptează de la revocare2.
Titlul executoriu este actul întocmit, potrivit legii, de organele com-
petente, care serveşte la pornirea executării silite şi la realizarea, pe această
cale, a drepturilor recunoscute prin respectivul act, potrivit regulii că nicio
urmărire asupra bunurilor mobile sau imobile nu poate avea loc decât în
virtutea unui titlu executoriu sau a unei hotărâri date cu execuţie provizorie.
Pot constitui titluri executoriu: 1) hotărârile judecătoreşti; 2) actele autentice;
3) cambiile; 4) biletele la ordin; 5) cecurile; 6) procesul-verbal de constatare a
1 A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, D.J. Pasăre, op. cit. , p. 158.

2 Verginia Vedinaş, Drept administrativ, op. cit., ed. a IX-a, p. 125.
contravenţiei; 7) contractul de vânzare – cumpărare, prestări servicii sau

executarea de lucrări cu plata preţului în rate; 8) contractul de închiriere a
locuinţelor din fondul locativ de stat etc.1
În doctrina de specialitate s-a propus ca şi hotărârile organelor cu acti-
vitate administrativ jurisdicţională să fie înscrise în categoria titlurilor exe-
cutorii, precum şi alte înscrisuri considerate de lege ca fiind titluri executorii2.
 Paralelism între actul administrativ unilateral cu caracter indi-

vidual şi actul administrativ-jurisdicţional
Aceste categorii de acte emană de la autorităţi ale administraţiei publice,
de la serviciile publice administrative, însă cu toate acestea se deosebesc din
punctul de vedere al modului în care pot fi adoptate, al procedurii de
emitere/adoptare, al raporturilor juridice pe care le determină sau al posibi-
lităţii lor de revocare.
Actul administrativ individual face parte din categoria actelor
administrative tipice, alături de cel cu caracter normativ, pe când actele
administrativ-jurisdicţionale au doar un caracter individual.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual, poate fi emis
din oficiu sau la cerere, pe când cele administrativ-jurisdicţionale pot fi
emise doar la cererea părţii sau la sesizarea organului competent. Din punct de
vedere al procedurii, în cazul actelor administrativ-jurisdicţionale, identificăm
o procedură specială prevăzută de lege, în timp ce în cazul actelor adminis-
trative individuale, procedura are un caracter general.
Actele administrative cu caracter individual se pot revoca de organul
care le-a emis, pe când cele administrativ-jurisdicţionale sunt irevocabile.
3. Condiţiile de legalitate a actului administrativ unilateral cu

caracter individual
Condiţiile de legalitate a actului administrativ unilateral cu caracter indivi-

dual se suprapun caracteristicilor oricărui act administrativ, presupun o
cumulare a elementelor esenţiale şi a condiţiilor de valabilitate care le diferen-
ţiază de alte categorii de acte juridice. Un act juridic este administrativ fie
atunci când din analiza aspectelor de fond rezultă aceste trăsături, fie atunci
când actul este calificat ca atare prin normele juridice.
1 Mircea Duţu, Dicţionar de drept privat, ed. a II-a, Ed. Mandam, Bucureşti, 2002, p. 743.
2 Oliviu Puie, Executarea hotărârilor judecătoreşti în contenciosul administrativ, Ed. C.H.
Beck, Bucureşti, 2007, p. 20.
Îndeplinind condiţiile de valabilitate stabilite de lege şi respectând cele-

lalte condiţii specifice, actele administrative au un caracter unilateral, legal,
obligatoriu, executoriu şi actual.
Caracterul unilateral este caracteristica definitorie a manifestării de
voinţă conţinută de actele administrative şi reda în fapt emiterea acestuia
fără participarea sau consimţământul celor cărora le este destinat sau în sar-
cina cărora dau naştere la drepturi sau obligaţii1. Emiterea actelor adminis-
trative în temeiul şi în scopul realizării puterii de stat relevă o caracteristică
specifică tuturor actelor de putere, în categoria cărora intră şi actele adminis-
trative, alături de actele puterii legislative şi ale parchetului sau altele de acest
fel, dar în cazul actelor administrative, manifestarea unilaterală de voinţă are
loc în cadrul activităţii executive, de organizare a executării legii şi de
executare în concret a acesteia, provenind, de obicei, de la un organ al
administraţiei publice locale sau centrale. Atunci când un act administrativ
este emis de către un organ de stat, şi creează obligaţii în sarcina altor subiecte,
autorităţi publice, persoane juridice sau persoane fizice, caracterul unilateral al
acestor acte este cât se poate de clar, ceea ce explică şi posibilitatea revocării
nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de către autoritatea care le-a
emis2.
Se impun însă unele precizări referitoare la cazurile în care aceste acte au
fost emise şi cel în care ele se pun în concret în aplicare sub aspectul caracte-
rului unilateral. De exemplu, actul administrativ este unilateral chiar dacă a fost
emis în comun de mai multe organe administrative, fără a se putea considera că
suntem în prezenţa unui contract intervenit între organele emitente tot aşa
cum caracterul unilateral se menţine chiar dacă actul administrativ constituie el
însuşi o condiţie prealabilă încheierii unui act civil sau dacă, dimpotrivă, rezultă
în urma încheierii unui asemenea act contractual precum, de exemplu, dispo-
ziţia de repartizare la locul de muncă a absolventului, însă după încheierea şi
executarea contractului de şcolarizare.
Efectele juridice ale actelor administrative sunt aşadar rezultatul mani-
festării unilaterale de voinţă a organului public, singurul element hotărâtor, şi
implică şi prezenta unor condiţii prealabile, concomitente sau ulterioare
adoptării actului, care asigură doar valabilitatea actului respectiv. În doctrină se
afirmă că, în ceea ce priveşte caracterul unilateral al actului, acesta determină,
cu unele excepţii, şi caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dacă în
dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odată ce au
1 Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, ediţie parţial revizuită,
Ed. Risoprent, Cluj-Napoca, 2008, p. 62.

2 Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. II, p. 15.
beneficiat de acceptarea părţilor, în dreptul administrativ actele sunt, în prin-

cipiu, revocabile. Caracterul unilateral al deciziilor administrative, spre deose-
bire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesară, în scopul
perfectării actului, existenţa consimţământului celeilalte părţi. Caracterul
unilateral al actelor administrative, dublat de caracterul revocabil al acestora,
aseamănă şi distinge această categorie de acte de hotărârile instanţei judecăto-
reşti. Aceste hotărâri sunt unilaterale, fiind emise în temeiul autorităţii de stat,
dar prin adoptarea lor, instanţa se dezinvesteşte de orice drept de revenire sau
de retractare a soluţiei pronunţate.
Raportat la caracterul legal al actelor administrative, acesta rezultă din
obligativitatea emiterii lor pe baza şi în conformitate cu actele normative în
vigoare. Fiind emise în mod unilateral, de regulă de către un organ al
administraţiei de stat, deci provenind de la o autoritate şi fiind emise cu
respectarea legii, aceste acte se bucură de prezumţia de legalitate. Această
prezumţie care, deşi în cele mai multe cazuri nu este absolută1, ca şi în cazul
actelor administrative jurisdicţionale, este totuşi o prezumţie relativă puter-
nică2, care conferă caracter obligatoriu şi executoriu acestor acte, chiar dacă
poate fi înlăturată. Se pune în discuţie în literatura de specialitate deosebirea
între caracterul autentic şi cel veridic al actelor administrative. Veridicitatea
este definită ca fiind acea trăsătură conform căreia se prezumă că actul
administrativ exprimă adevărul, având un conţinut corespunzător realităţii
faptice şi prevederilor legii. Autenticitatea este definită ca acea trăsătură
conform căreia se prezumă că actul provine de la însuşi organul pe care
înscrisul îl indică drept autor al său. Prezumţia de legalitate a actelor
administrative face să nu mai fie necesară, anterior punerii sale în executare,
cercetarea legalităţii actului, aşa cum se procedează în alte ramuri de drept. În
doctrina franceză, prezumţia de legalitate este evocată prin sintagma pre-
zumţia de conformitate cu dreptul3.
Obligativitatea emiterii actului administrativ pe baza şi în conformitate cu
legea în vigoare şi cu alte acte normative subordonate legii este un rezultat al
subordonării actelor administrative, care au o forţă juridică inferioară com-
parativ cu actele juridice ce dispun de o forţă superioară, de exemplu legea.
1 Situaţiile în care prezumţia de legalitate este absolută au caracter excepţional, ele
însemnând că prezumţia nu poate fi combătută, nu poate fi posibilă cercetarea legalităţii

actelor ce beneficiază de ea (Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, op. cit., vol. II, ed. 3,
p. 48).
2 Mihai Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revizuită şi adăugită,
Ed. Carma, Bucureşti, 1998, p. 129.

3 Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18eme ed., Precis, Dalloz, 2000, p. 107.
Analizând această caracteristică a actelor administrative se poate afirma că

actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori
un alt act cu o forţă juridică superioară precum şi că legea sau un alt act juridic
superior poate modifica, anula sau suspenda un act administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin
în exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legis-
lative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete prezidenţiale.
În cazul actelor administrative individuale, ele nu pot fi emise dacă nu au la
bază un act normativ în vigoare în momentul emiterii lor.
Obligativitatea actelor administrative trebuie privită sub aspectul orga-
nului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidenţa actului şi a orga-
nelor administrative ierarhic superioare. Actele administrative sunt obligatorii
pentru organul emitent.
Actele administrative individuale trebuie să fie emise în conformitate
şi cu respectarea dispoziţiilor din propriile acte administrativ normative
ale administraţiei. Organul emitent nu este obligat să-şi aplice propriul act
ilegal întrucât contravine principiului legalităţii. Prin actul individual, organul
administrativ nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Când
actul se adresează însuşi organului emitent, respectarea prevederilor sale se
face atât în această calitate, cât şi ca subiect obligat să îl execute.
Actele administrative sunt obligatorii şi pentru subiectele care cad sub
incidenţa lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate în mod obişnuit organului
emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative şi
cele individuale ale organelor faţă de care se află în raport de subordonare
ierarhică.
Legalitatea însăşi e definită ca fiind conformitatea cu legile adoptate de
Parlament şi cu cele care au o forţă juridică superioară1.
În literatura de specialitate, într-o monografie consacrată analizei lega-
lităţii, s-a propus o mărire a sferei condiţiilor de legalitate, pentru o
monitorizare mai eficientă a activităţii autorităţilor publice, fără a
transforma dreptul administrativ într-un pilon de rezistenţă în calea
performanţei publice, ci într-unul al încrederii şi securităţii juridice şi
sociale2.
Actele unui organ sunt obligatorii şi pentru subiectele nesubordonate în
mod obişnuit organului emitent, atunci când acesta are un rol coordonator
într-o ramură sau domeniu de activitate. De exemplu, respectarea normelor
1 Antonie Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, p. 43.

2 Ana Rozalia Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004,
p. 187.
privind declararea, cercetarea şi evidenţa accidentelor de muncă elaborate de

Ministerul Muncii şi Ministerul Sănătăţii, se impune, deopotrivă, atât organelor
subordonate cât şi celor nesubordonate.
În ceea ce priveşte caracterul executoriu al actelor administrative, sub
aspectul regimului juridic ce le guvernează realizarea, se recunoaşte că actele
juridice se împart în acte pentru a căror executare, atunci când ea nu se
realizează de bună voie, cel în drept se adresează instanţei de judecată
pentru a obţine un titlu executor susceptibil de realizare prin forţa de
constrângere a statului şi acte juridice a căror executare, atunci când cel
obligat să o facă refuză, se realizează direct prin forţa de constrângere a
statului, fără o formalitate deosebită, ele constituind un titlu executor.
Executarea silită este o măsură extremă, la care organele administraţiei publice
recurg doar după ce au fost epuizate toate celelalte căi prin care s-ar putea
asigura executarea obligaţiilor prevăzute în actul administrativ1. În prima
categorie intră, contractele, iar în a doua sunt cuprinse, în general, actele de
putere, ca de exemplu, actele administrative, actele financiare sau unele
contracte, cum sunt cele de împrumut (de credit) încheiate între persoanele fizice
şi bănci. Executarea actelor administrative reprezintă un principiu procedural
de primă importanţă, pentru protecţia particularilor în raporturile cu
administraţia. Actele administrative trebuie aplicate într-un termen rezonabil,
dar uneori punerea lor în executare poate necesita unul sau mai multe acte
ulterioare2.
Caracterul executoriu al actelor administrative există indiferent de faptul
că ele creează drepturi sau obligaţii în beneficiul unui subiect de drept. Cauzele
care determină acest caracter sunt mai multe. O primă cauză o constituie
emiterea actului în realizarea puterii publice, ceea ce îi conferă de drept
caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dacă legea sau alte acte
superioare prevăd aceasta. O a doua cauză este prezumţia de legalitate de
care beneficiază actele administrative şi care are ca efect producerea
imediată a consecinţelor juridice ale actului, fără a mai fi necesară
cercetarea legalităţii acestuia, fiind posibilă executarea directă. În cazul
actelor juridice care nu realizează puterea publică, caracterul executoriu se
dobândeşte numai dacă legea îl prevede, deşi actul individual are o aparenţă de
legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea
caracterului executoriu al actelor administrative. În dreptul administrativ,
1 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureşti, 1996, p. 163.

2 Diana Iuliana Pasăre, Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere doctrinare şi
jurisprudenţiale franceze şi comunitare în materie. Scurte consideraţii referitoare la sistemul
juridic românesc, Revista de Drept public nr. 1/2006, p. 29.
regula este caracterul executoriu al actelor şi excepţia lipsă acestui

caracter, dacă normele prevăd o atare situaţie. Ambele cauze, atât emiterea
actului în baza puterii, cât şi caracterul legal, contribuie cumulativ la
conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem
afirma ca numai prin emiterea actului în baza puterii publice, acesta dobân-
deşte caracter executoriu, din moment ce există şi alte titluri executorii
(angajamentele personale de plată, unele contracte etc.) care dispun de acest
caracter. De asemenea, nu putem afirma că prezumţia de legalitate a actelor
administrative conferă acestora, în mod izolat, caracterul executoriu din moment
ce această prezumţie se întâlneşte şi la acte juridice prezumate a fi legale.
Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identifică cu cel
executoriu. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar în caz de nevoie
executarea se realizează prin forţa de constrângere a statului. Caracterul
executoriu al unor acte juridice subliniază doar că executarea prin această forţă
a unor acte se realizează în mod direct. Caracterul executoriu al actelor
administrative există chiar din momentul adoptării lor legale. El nu se confundă
cu executarea sau cu momentul executării actului. De regulă actul, deşi exe-
cutoriu, se va pune în realizare numai odată sau după aducerea lui la cunoştinţa
şi cu totul excepţional înaintea încunoştiinţării subiectului interesat (astfel,
confiscarea administrativă a unor obiecte a căror deţinere este interzisă prin
lege, poate opera chiar dacă în momentul confiscării nu este cunoscut titularul
acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunoştinţă cu privire la actul de
confiscare).
Caracterul executoriu al actelor administrative există şi în situaţia în care
prin aceste acte se conferă altor subiecte, drepturi la a căror exercitare nu pot fi
obligate. În acest caz, caracterul executoriu apare faţă de organul emitent care
poate fi obligat să execute, din oficiu sau la cerere, dispoziţiile cuprinse în
propriul act.
Dreptul îşi atinge scopul şi devine eficient numai în măsura în care dispo-
ziţiile sale sunt respectate în baza principiului legalităţii. Actele administrative
au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate
condiţiilor concrete, astfel încât ele să devină şi oportune sau actuale.
Oportunitatea a fost definită în literatura de specialitate interbelică1,
postbelică2 şi în cea actuală3 reprezentând posibilitatea de apreciere sau de
iniţiativă a administraţiei, care nu există decât în cazurile şi limitele stabilite de
lege. Ea este legată de puterea discreţionară a administraţiei publice, care
1 Paul Negulescu, Tratat..., op. cit., vol. II, p. 467-482.

2 Tudor Drăganu, Actele de drept administrativ, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1959, p. 76.
3 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, p. 336.
evocă, în concepţia noastră, vocaţia pe care o au autorităţile publice de a

alege, dintre mai multe variante de a satisface o anume nevoie socială de
interes public, pe cea care satisface, în cea mai mare măsură, nevoia
respectivă, prin raportare la anumite condiţii de timp, loc, de specifi-
citatea şi identitatea comunităţii în slujba căreia administraţia se află.
Pentru că, aşa cum se apreciază în doctrină, dacă scopul legii este întot-
deauna un element de legalitate, mijloacele pentru atingerea acestui scop
ţin de oportunitate1.
Oportunitatea se pune în discuţie la actele administrative nejurisdic-
ţionale, ca de altfel în cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu excepţia
legii, despre care se consideră că este întotdeauna oportună, atâta timp cât se
află în vigoare.
Dacă în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative, aprecierea
acestei calităţi se face prin raportarea actului în cauză la actul juridic având o
forţă superioară, inclusiv legea, în ceea ce priveşte aprecierea caracterului
oportun, un asemenea criteriu precis de referinţă lipseşte. Astfel, un act juridic
superior poate fi legal şi oportun, iar un act inferior, deşi emis în baza şi cu
respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noţiunea de
oportunitate este considerată ca fiind acea caracteristică a actului juridic
care defineşte o trăsătură specifică a acestuia numită şi actualitate.
Actualitatea unui act juridic exprimă deplina concordanţă, în cadrul şi în limi-
tele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative, exprimă
concordanţa dintre drept cu necesităţile în continuă transformare ale societăţii.
În mod contrar, este inoportun acel act care, deşi legal prin conţinutul
prevederilor sale, contravine unor situaţii concrete şi nu corespunde
realităţii în care şi pentru care se aplică. Un asemenea act este întotdeauna
inactual, deşi este legal. Problema oportunităţii actelor administrative este
strâns legată de dreptul de apreciere al organelor administraţiei publice, care
reprezintă o facultate recunoscută de lege acestor subiecte de drept în alegerea
soluţiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficientă a legii.
Luând în considerare ideea potrivit căreia actele administrative sunt
acte de realizare a legii, se presupune că ele trebuie să fie, în primul rând, în
deplină concordanţă cu actul normativ, cât şi cu condiţiile concrete în care
se aplică. În general, cu cât un act normativ se găseşte pe o treaptă mai înaltă în
ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu atât dispoziţiile sale sunt mai
generale, ceea ce face necesară şi elaborarea ulterioară a unor acte de
reglementare în vederea asigurării aplicării unitare.
1 A Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, ed a IV-a, p. 48.

Din literatura de specialitate şi deopotrivă din practică am reţinut că legea

poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru
cazurile cele mai diferite1, cum ar fi:
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza în care organele
C.F.R., de comun acord cu organele de stat care administrează drumurile şi cu
organele poliţiei stabilesc, în raport cu intensitatea circulaţiei şi cu condiţiile de
vizibilitate, trecerile la nivel peste linia ferată care necesită să fie prevăzute cu
bariere sau cu semnalizare optică ori acustică;
- considerente de situaţie, pentru cazul în care organizaţiile şi societăţile
sunt obligate să ia orice alte măsuri, decât cele enumerate de lege, în vederea
asigurării celor mai bune condiţii de muncă, pentru prevenirea accidentelor de
muncă şi a îmbolnăvirilor profesionale;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea paşaportului poate fi
refuzată, sau paşaportul eliberat poate fi retras ori anulat cetăţeanului român,
care este cunoscut pe baza de fapte confirmate că desfăşoară activităţi care
afectează ordinea şi stabilitatea publică, precum şi bunele moravuri, organele
Ministerului Afacerilor Interne fiind obligate să ia măsurile necesare pentru a
stabili dacă persoanele care au solicitat sau au primit paşaport se găsesc în
situaţia prevăzută de lege;
- considerente de scop, de exemplu instrucţiunile, ordinele şi alte acte cu
caracter normativ ale organelor centrale ale administraţiei se pot emite, în mod
excepţional fără o prevedere legală expresă, dar numai în cazul în care actul de
nivel superior reclamă existenţa unui act de executare, care să-i asigure o
aplicare unitară (scopul legii constituind principalul criteriu care limitează
posibilităţile de opţiune şi de acţiune, în acest caz, ale administraţiei).
În concluzie, în consens cu cele exprimate în doctrină2, apreciem că relaţia
legalitate - putere discreţionară a administraţiei şi controlul instanţelor
de contencios administrative reprezintă o problemă teoretică fundamen-
tală a statului de drept3.
4. Semnificaţia activităţii de control în administraţia publică
Lato sensu, noţiunea de control evocă o activitate de verificare a confor-

mităţii unei anumite activităţi (pentru dreptul administrativ se are în vedere
1 În acelaşi sens, Ilie Iovănaş, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice.
Controlul exercitat asupra administraţiei publice, Ed. Serva-Sat, Arad, 1997, p. 240-242.
2 A Iorgovan, Tratat.., op. cit., vol. II, ed. a IV-a, p. 483.
3 Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice,
Ed. All Beck, Bucureşti, 1999.

activitatea administraţiei publice) cu anumite valori, de regulă cele consacrate

în normele de drept. A controla înseamnă „a avea putere asupra cuiva sau a
ceva” şi poate implica mijloace extrem de active de dirijare a comporta-
mentului, cum ar fi ordine directe, directive, stimulente financiare, regula-
mente, activitatea de control având o accepţiune mai largă decât cea de respon-
sabilitate, dar implicând-o pe aceasta1.
Această relaţie este exprimată în doctrina americană prin teza conform
căreia „responsabilitatea reprezintă o formă a controlului, dar nu toate formele
controlului sunt mecanisme ale responsabilităţii”2.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează controlul
de legalitate pe care instanţele judecătoreşti îl exercită asupra actelor
administrative.
Din conţinutul legii şi în concordanţă cu opiniile exprimate de doctrina de
drept administrativ3, activitatea de control a instanţelor judecătoreşti asupra
actelor ilegale ale administraţiei este structurată pe mai multe paliere:
- este o activitate de soluţionare a unui litigiu dintre o autoritate publică şi
alte subiecte de drept publice sau private;
- activitatea este realizată de instanţele de contencios administrativ;
- conflictul juridic soluţionat de instanţele de contencios administrativ se
poate naşte fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, fie, în fine, din refuzul nejus-
tificat de a rezolva cererea.
Contenciosul administrativ român îşi are sediul materiei în Constituţie, în
legea generală a contenciosului administrativ, precum şi în legi speciale.
Astfel, art. 52 alin. (1) al Constituţiei din 1991 revizuite în 2003, chiar dacă
nu foloseşte expres noţiunea de „contencios administrativ”, descrie esenţa
acestei instituţii juridice: „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un
interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină
recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi
repararea pagubei”. În alin. (2) al aceluiaşi text constituţional, se precizează că
prin lege organică vor fi stabilite condiţiile şi limitele exercitării acestui drept.
1 Emilia Lucia Catană, Principiul bunei guvernări. Evoluţii europene şi studii comparative,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009, p. 168-169.

2 „Accountabilitz is form of control, but not all form of control are accountability
mechanisms”, M. Bovens, Analisyng and Assessing Acountabilitz a conceptual Frame Work, în

European Law Journal, vol. 13, nr. 4, p. 454 (447-468), Blackwell Publishing Ltd. Oxford, UK.
3 A se vedea, în acest sens Verginia Vedinaş, Drept administrativ, op. cit., ed. a-IX-a,
p. 159-160.
Textului menţionat i se adaugă cel al art. 123 alin. (5), care consacră faza
jurisdicţionalizată a controlului de legalitate exercitat de prefect asupra
actelor autorităţilor locale1.
Astfel, este util să distingem între contenciosul administrativ obiectiv şi
cel subiectiv, primul fiind un proces „contra actului administrativ”, raportat la
regulile (legi, alte acte normative) care-i guvernează emiterea, pe când al doilea
are în centrul său preocuparea faţă de drepturile subiective ale persoanelor
fizice sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului
administrativ.
În doctrina franceză, contenciosul administrativ este definit ca fiind
ansamblul problemelor legate de existenţa unui litigiu survenit cu ocazia unei
activităţi administrative, în sensul larg al termenului2, sau ansamblul de reguli
aplicabile soluţionării jurisdicţionale a litigiilor ridicate de activitatea admi-
nistrativă3.
De asemenea, amintim faptul ca doctrina franceză face distincţie între
contenciosul în anulare, care dă dreptul judecătorului să anuleze actul atacat, şi
contenciosul de plină jurisdicţie, care autorizează Consiliul de Stat să se
substituie administraţiei, decizia sa înlocuind actul administrativ anulat. În
doctrina română interbelică, însă, dacă noţiunea contenciosului în anulare este
identică, din punct de vedere al conţinutului, cu cea folosită de doctrina
franceză, contenciosul de plină jurisdicţie este caracterizat prin faptul că
puterile judecătorului sunt mai largi, şi decizia lui nu se limitează la anularea
actului, ci poate ordona şi alte măsuri, cum ar fi recunoaşterea unui drept
subiectiv, restituiri, reintegrări, despăgubiri şi chiar eventual reformarea unui act
administrativ - cu alte cuvinte ne aflăm în prezenţa unui contencios de plină
jurisdicţie când puterile judecătorului sunt cât mai depline. De asemenea,
se apreciază că în cazul contenciosului subiectiv suntem în prezenţa unui
contencios de plină jurisdicţie, iar contenciosul obiectiv este un conten-
cios în anulare. Prima calificare, are, întotdeauna în vedere obiectul consta-
tărilor instanţei, iar cea de-a doua decizia acesteia.
În ceea ce privesc caracteristicile contenciosului administrativ instituit
prin Legea nr. 554/20044, această nouă lege a contenciosului administrativ
1 Dacian Cosmin Dragoş, Procedura contenciosului administrativ, Ed. All Beck, Bucureşti,
2002, p. 4.
2 Gustave Peiser, Contentieux administratif, eme ed., Dalloz, Paris, 2001, p. 1.
3 Charles Debbasch, Jean-Claude Ricci, Contentieux administratif, 7eme ed., Dalloz, Paris,
1999, p. 1.
4 Cu privire la această materie, a se vedea Verginia Vedinaş, Drept administrativ, op. cit.,
ed. a IX-a, p. 163-183.

păstrează în bună parte trăsăturile legii anterioare, înscriindu-se, prin esenţa

sa, în tradiţia românească din perioada interbelică a contenciosului admi-
nistrativ. Astfel putem remarca o serie de trăsături ce s-au păstrat relativ
nemodificate:
A) Controlul de plină jurisdicţie: conform art. 18, potrivit căruia
instanţa, soluţionând acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte,
actul administrativ, să oblige autoritatea administrativă să emită un act
administrativ ori să elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris,
putând hotărî şi asupra daunelor materiale şi morale cauzate, rezultă că prin
Legea nr. 544/2004 se păstrează contenciosul de plină jurisdicţie instituit în
ţara noastră prin Legea nr. 29/1990. În temeiul acestei caracteristici a conten-
ciosului administrativ român, instanţa de contencios administrativ (tribunalele
administrativ-fiscale1, când se vor înfiinţa, până atunci secţiile de contencios
administrativ ale tribunalelor, precum şi secţiile de contencios administrativ şi
fiscal ale curţilor de apel), soluţionând acţiunea în contencios, va putea, în cazul
în care o găseşte întemeiată, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ
emis cu nerespectarea legii, să oblige autoritatea administrativă să emită actul,
la care reclamantul avea dreptul, iar atunci când, prin actul emis ori prin
refuzul administraţiei de a emite, i s-au cauzat prejudicii reclamantului, să
oblige autoritatea administrativă la acoperirea daunelor materiale şi morale
cauzate acestuia, cu alte cuvinte o restitutio in integrum a celui vătămat în
drepturile sale.
B) Controlul direct, pe cale de acţiune judiciară, atât faţă de actul admi-
nistrativ propriu-zis (manifestare de voinţă în scopul de a da naştere, a modi-
fica sau a stinge drepturi şi obligaţii), cât şi faţă de actul administrativ asimilat
(tăcerea sau tardivitatea organului administraţiei publice);
C) Acţiunea prealabilă (recursul administrativ graţios sau ierarhic):
înainte de a introduce acţiunea în instanţă, trebuie oferită posibilitatea auto-
rităţii administrative emitente sau autorităţii ierarhic superioare de a înlătura
actul ilegal şi a repara eventuala pagubă; de altfel, la nivel european, există
preocuparea pentru găsirea de modalităţi de soluţionare amiabilă a litigiilor
dintre particulari şi administraţie.
D) Daunele cominatorii (amenda judiciară) – instanţa poate obliga
autoritatea administrativă care nu trimite lucrările cerute în termen sau nu
pune în executare hotărârea la plata unor sume de bani pentru fiecare zi de
întârziere nejustificată [art. 3 alin. (4) şi art. 24 alin. (2)];
1 Deşi Legea nr. 554/2004 reglementează existenţa acestora, nici până la acestă dată ele
nu au fost înfiinţate.
E) Contenciosul administrativ are două grade de jurisdicţie: fondul şi

recursul, ambele date în competenţa secţiilor de contencios administrativ şi
fiscal constituie în cadrul tribunalelor, Curţilor de Apel şi Înaltei Curţi de
Casaţie şi Justiţie.
F) Acţiunea în justiţie poate fi formulată şi personal împotriva
funcţionarului, care poate fi obligat la plata daunelor în mod solidar cu
autoritatea administrativă (art. 16).
La aceste trăsături se adaugă şi următoarele, cu caracter de noutate:
a) Se lărgeşte materia reglementată prin lege (practic se cuprinde
întreaga sferă a materiei de contencios administrativ): tutela administrativă
exercitată de prefect cu privire la actele emise de autorităţile administraţiei
publice locale (art. 3)1; excepţia de nelegalitate (art. 4); contractele admi-
nistrative [art. 8 alin. (2)]; actele administrativ-jurisdicţionale (art. 6);
ordonanţele Guvernului (art. 9) etc.;
b) Avocatul Poporului şi Ministerul Public sunt subiecte de sezină – au
capacitatea de a introduce acţiuni la instanţa de contencios administrativ în
locul persoanelor vătămate, acestea din urmă căpătând de drept calitatea de
reclamant [art. 1alin. (3) şi (4)];
c) autoritatea publică însăşi, care a emis un act administrativ ilegal ce a
produs deja efecte juridice, poate solicita constatarea nulităţii acestuia [art.
1 alin. (6)].
Astfel, caracterul de noutate, redat în prevederile art. 4 alin. (1) a actualei
legi a contenciosului administrativ, ne indică rolul instanţei în faţa căreia a fost
ridicată excepţia de nelegalitate, de a constata dacă de actul administrativ
depinde soluţionarea litigiului pe fond. În cazul în care acest fapt rezultă
neîndoielnic, se impune instanţei, sesizarea prin încheiere motivată, a instanţei
de contencios administrativ competente.
Pornind de la această reglementare, putem trage concluzia potrivit căreia
excepţia de nelegalitate este o cale distinctă, indirectă, accesorie prin care
se verifică legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter
individual, indiferent de data emiterii acestuia. După cum s-a exprimat
literatura de specialitate2, acest lucru face ca această excepţie să poate fi
invocată în orice fază a procesului, respectiv prima instanţă, apel, recurs,
întrucât această excepţie este un mijloc de apărare, spre deosebire de excepţiile
de procedură judiciară care constituie o obiecţie, care, fără să angajeze fondul
pricinii, poate duce la împiedicarea judecăţii3.
1 Sediul constituţional al materiei se regăseşte în art. 123 alin. (5).

2 Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti, 1994, p. 238.
3 A. Hilsenrad, I. Stoenescu, Procesul civil în RPR, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti, 1957, p. 163.
Secţiunea a III-a. Abordări teoretice referitoare la analiza cauzelor

de nelegalitate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare
la momentul emiterii actului administrativ
1. Consacrarea legală a cauzelor de nelegalitate
Coroborând dispoziţiile art. 4, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată
prin Legea nr. 262/2007, potrivit cărora, legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui
proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate, cu preve-
derile art. 2, alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, tragem concluzia
potrivit căreia, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele
administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii
nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi
analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul
emiterii actului administrativ1.
Dispoziţiile redate fac parte din categoria celor ce constituie obiectul unor
abordări teoretice ce ridică problema conformităţii cu normele şi principiile
constituţionale. Legat de acestea, în practică s-a considerat, iar unii teoreticieni
au achiesat la aceasta, că introducerea art. 2, alin. (2) teza finală din Legea nr.
262/2007, reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice ca principiu
fundamental al statului de drept. Marşând pe aceeaşi idee, Plenul judecătorilor
Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a ÎCCJ a decis că „în toate litigiile
având ca obiect excepţia de nelegalitate invocată cu privire la acte individuale
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, să fie invocată excepţia
de neconstituţionalitate a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. II alin. (2)
din Legea nr. 262/2007”.
Argumentele redate de Înalta Curte în încheierea de sesizare a Curţii
Constituţionale, au fost conturate pe ideea neconformităţii dispoziţiilor sus-
menţionate cu cele ale art. 15 alin. (2) respectiv art. 20 alin. (2) din Legea
fundamentală prin raportare la: art. 6 din Convenţia Europeană a
1 În Legea nr. 262/2007, art. II alin. (2): „Dispoziţiile referitoare la excepţia de nelegalitate şi
la garanţiile procesuale prevăzute de Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, se aplică şi

cauzelor aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi. Excepţia de
nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin
raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Drepturilor Omului, care garantează dreptul la un proces echitabil1; art. 11

din Constituţia României stabileşte, cu valoare de principiu, obligaţia
statului român de a îndeplini întocmai şi cu bună-credinţă îndatoririle
ce-i revin din tratatele la care este parte, precum şi faptul că tratatele
ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern.
Textul constituţional enunţat face aplicarea unuia dintre principiile încre-
derii între statele comunităţii internaţionale - pacta sunt servanda - şi exprimă,
în acelaşi timp, corelaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, prin
integrarea normelor dreptului internaţional în sistemul dreptului naţional.
Ca o garanţie a respectării drepturilor omului, Convenţia Europeană
pentru Apărarea Drepturilor Omului prevede, în art. 6 pct. 1, dreptul oricărei
persoane la un proces echitabil: „Orice persoană are dreptul de a-i fi examinată
cauza în mod echitabil, public şi într-un termen rezonabil, de către un tribunal
independent şi imparţial, stabilit prin lege, care va hotărî fie asupra încălcării
drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii
în materie penală îndreptată împotriva sa”.
Un alt argument adus de Instanţa Supremă a fost cel referitor la practica
constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului. Deşi hotărârile Curţii
Europene a Drepturilor Omului sunt opozabile numai părţilor, jurispru-
denţa sa are valoare de interpretare a conţinutului drepturilor protejate
(autoritate de lucru interpretat) şi dobândeşte valoare de precedent, cu efect
chiar în dreptul intern. Ceea ce accentuează interesul şi utilitatea jurisprudenţei
Curţii, din perspectiva naţională, sunt marile tendinţe spre prudenţa şi sta-
bilitatea jurisprudenţei. Se relevă astfel funcţia majoră a Curţii de a completa
şi remedia lacunele dreptului intern, afirmând caracterul subsidiar al
mecanismului de control european, conform cu economia Convenţiei, care
nu se substituie dreptului intern, acesta rămânând principalul instrument de
protecţie a drepturilor şi libertăţilor fundamentale.
Mai are în vedere Instanţa Supremă faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea
Europeană a recunoscut în favoarea statelor o anumită ,,marjă de apreciere”,
afirmând o moderaţie vizibilă în controlul modului în care jurisdicţiile naţio-
nale interpretează şi aplică dreptul lor intern. Totodată, Curtea respectă
anumite tradiţii şi particularităţi juridice proprii unui stat, grup de state sau
regimuri, manifestând grijă şi atenţie în a statua contextul circumstanţelor şi
concepţiilor timpului şi subliniind preocuparea de a evita problemele lipsite de
interes major şi care au fost deja tranşate.
1 Prin Legea nr. 30/1994, publicată în M. Of. nr. 135 din 31 mai 1994, România a ratificat
Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului (CEDO), precum şi protocoalele

adiţionale la aceasta nr. 1, 4, 6, 7, 9, 10.
Se mai reţine faptul că o altă tendinţă a jurisprudenţei Curţii constă în

afirmarea constantă a ideii că ,,scopul Convenţiei constă în protejarea drepturilor
nu teoretice sau iluzorii, ci concrete şi efective”. Curtea a statuat că întotdeauna
,,Convenţia implică un echilibru just între apărarea interesului general al
comunităţii şi respectarea drepturilor fundamentale ale omului, atribuind o
valoare specială acestora din urmă”. Se subliniază astfel autoritatea juridică şi
eficacitatea jurisprudenţei, atât în forma sa preventivă, cât şi în cea corectivă.
De asemenea, în ultimul timp, s-a manifestat eficient tendinţa Curţii de regle-
mentare amiabilă, chiar în timpul procesului.
O ultimă categorie de considerente avute în vedere de Instanţa Supremă
vizează practica constantă a Curţii de Justiţie de la Luxemburg. Astfel,
instanţa judiciară europeană (CJUE) are îndatorirea de a asigura respectarea
legii în interpretarea şi aplicarea Tratatului. Referindu-ne în continuare la
jurisdicţia Curţii este de subliniat faptul că sistemul juridic european este pus
în valoare îndeosebi prin Curtea de Justiţie, care se prezintă nu numai ca
organ judiciar sau ca o autoritate judiciară, ci ca o veritabilă putere judi-
ciară europeană.
Curtea Europeană de Justiţie este o veritabilă putere judiciară. Numai
Curtea de Justiţie interpretează tratatele punând în practică mecanismul de
trimitere prejudiciară prin intermediul acţiunii în interpretare, expresie a
cooperării judecătorului naţional cu judecătorul european.
Curtea de Justiţie garantează „respectarea dreptului în interpretarea şi
aplicarea Tratatelor”, contribuind alături de celelalte instituţii la „asigurarea
realizării sarcinilor încredinţate Uniunii”. Prin intermediul funcţiilor sale, Curtea
posedă o putere supremă, pe care o materializează în autoritatea de lucru
judecat a hotărârilor sale irevocabile. Nu există nicio autoritate care să fie
învestită cu puterea de a sancţiona deciziile judecătorului european”.
O altă categorie de argumente avute în vedere la Înalta Curte au
reprezentat-o principiile statuate prin Codul bunei administraţii aprobat
prin Recomandarea CM/REC din 20 iunie 2007 a Consiliului de Miniştri al
Uniunii Europene.
Astfel, Codul bunei administraţii aprobat prin Recomandarea CM/REC din
20 iunie 2007 a Consiliului de Miniştri al Uniunii Europene conţine principiile
generale ale bunei administrări, care se aplică tuturor relaţiilor dintre instituţii
şi administraţiile lor şi public, exceptând cazurile în care acestea sunt impuse
din dispoziţii specifice. Este vorba despre următoarele principii: legalitate,
nediscriminare, proporţionalitate, lipsa abuzului de putere, imparţia-
litate şi independenţă, obiectivitate, corectitudine, amabilitate, transmi-
terea răspunsului la scrisori în limba cetăţeanului, confirmarea de

primire şi indicarea funcţionarului competent, obligaţia transferării către
serviciul competent din cadrul instituţiei, dreptul de a fi audiat şi de a da
declaraţii, obligaţia de a menţiona temeiul deciziilor, indicarea posibili-
tăţilor de atac, notificarea deciziei, protecţia datelor, solicitarea de
informaţii, solicitarea accesul publicului la documente, păstrarea evi-
denţelor adecvate, publicitatea codului, dreptul de a adresa reclamaţii
către Mediatorul European, analiza funcţionării.
Faţă de sesizarea formulată, Curtea Constituţională1, a stabilit că dispo-
ziţiile art. 4, alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, sunt constitu-
ţionale în raport de mai multe texte din legea fundamentală după cum
urmează:
- art. 1 alin. (5) care consacră obligativitatea respectării Constituţiei, a
supremaţiei sale şi a legilor;
- art. 15 alin. (2) conform căruia legea dispune numai pentru viitor, cu
excepţia legii penale şi a contravenţionale mai favorabile;
- art. 16 alin. (1) care prevede că cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a
autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări;
- art. 20 alin. (2) care consacră caracterul prioritar al reglementărilor
internaţionale în raport cu cele interne, în materia drepturilor fundamentale
ale omului;
- art. 21 referitor la accesul liber la justiţie al oricărei persoane pentru
apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime;
- art. 32 privind libertatea individuală şi siguranţa persoanei;
- art. 44 care consacră şi garantează dreptul la proprietate privată.
Raportat însă la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor cuprinse în
art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu
modificările ulterioare, respectiv a celor conţinute în art. 2 alin. (2) teza
finală din Legea nr. 262/2007, care reprezintă temeiul de drept al invocării
excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter indi-
vidual, emise anterior intrării în vigoare a legii, magistraţii Instanţei Supreme au
opinat, în majoritate, că revine judecătorului naţional rolul de a aprecia, pe
de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) al Constituţiei republicate asupra
eventualei priorităţi a tratatelor referitoare la drepturile fundamentale
ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene
a Drepturilor Omului), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din
1 Prin Deciziile nr. 425/10.04.2008 şi 426/10.04.2008, publicate în M. Of. nr. 354 din 8
mai 2008.
Constituţie, care a consacrat caracterul prioritar al prevederilor trata-

telor constitutive ale Uniunii Europene şi a celorlalte reglementări
comunitare obligatorii faţă de dispoziţiile contrare din legile interne.
În calitatea sa de prim judecător al Convenţiei Europene a Drepturilor
Omului, judecătorul naţional are obligaţia de a „asigura efectul deplin al
normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă
prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte
abrogarea acestora de către legiuitor”1.
Cu referire la rolul ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim
judecător european, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a statuat că este de
competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului Uniunii
Europene, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act nor-
mativ naţional precum legea generală privind contenciosul administrativ,
care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile
europene ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea
comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al auto-
rităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii (al Uniunii
Europene, în prezent) să fie pe deplin luat în considerare2.
Iată de ce s-a apreciat că în exerciţiul rolului ce revine judecătorului
naţional, prin raportare la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la
practica CEDO (blocul de convenţionalitate), la reglementările europene actuale
şi la jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, este necesar ca jude-
cătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să înlăture aplicabilitatea acelor
dispoziţii din Legea contenciosului administrativ, modificată şi completată
ulterior, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a
excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale, cu caracter
individual, emise înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând
că dispoziţiile respective contravin unor principii convenţionale şi euro-
pene, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor omului.
Tot în contextul celor redate, s-a considerat că dispoziţiile art. 4, alin. (1)
din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost modificate ulterior prin Legea
nr. 262/2007 şi cele cuprinse în art. 2 alin. (2) din Legea nr. 262/2007, în
măsura în care permit controlul judiciar al legalităţii actelor admi-
nistrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004, nesocotesc dreptul persoanei la un proces
1 Mutatis mutandis, Vermeire c. Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr.
214-C, pg. 84, §26; Cauza Dumitru Popescu c. României, nr. 2, cererea nr. 71525/01, publicate
în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007.
2 Hotărârea din 13 martie 2008 în cauzele conexate C-383/06 şi C-385/06.
echitabil, consacrat în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi

în practica CEDO, precum şi în art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a
Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice,
care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul
dintre elementele fundamentale ale statului de drept”1.
În bogata sa jurisprudenţă, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut,

prin referire la posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate a actelor
care emană de la instituţiile fostelor Comunităţi, în prezent ale Uniunii
Europene, că, atunci când partea îndreptăţită să introducă o acţiune
împotriva unui atare act depăşeşte termenul limită pentru formularea
acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul
definitiv al actului respectiv şi nu va putea solicita în instanţă controlul de
legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de
nelegalitate2.
În concluzie, apreciem că există argumente puternice pe baza cărora se

poate aprecia că normele analizate ale Legii nr. 554/2004, cu modificările
şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp pe
calea incidentală a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative cu
caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004,
care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a
legalităţii oricărui act administrativ unilateral cu caracter individual,
indiferent de data emiterii sale, contravin principiile şi drepturile
fundamentale expuse, contravin practicii Curţii Europene a Drepturilor
Omului şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg adoptată în situaţii juridice
similare3.
1 CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în cauza Beian c. României.

2 Hotărârea din 27 septembrie 1983, Universitat Hamburg, C-216/82, punctul 5 şi
următoarele; Hotărârea din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C-188/92, punctul
10 şi următoarele; Hotărârea din 12 decembrie 1996, Accrington Beef şi alţii, C-241/95,
punctul 14 şi următoarele; Hotărârea din 30 ianuarie 1997, Wilyo, C-178/95, punctul 15 şi
următoarele; Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi alţii, C-408/1995, punctul 26 şi
următoarele; Hotărârea din 15 februarie 2001, Nachi Europe, C-239/99, punctul 28 şi
următoarele; Hotărârea din 20 septembrie 2001, Banks, C-390/98, punctul 109 şi
următoarele; Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii, C-346/03 şi C-529/03, punctul
30 şi următoarele.
3 Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut că, atunci când partea indreptăţită să
formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită
Aceste argumente puternice se impun a fi luate în calcul mai ales prin

prisma principiului răspunderii statului pentru prejudiciile cauzate
particularilor, acesta găsindu-se fundamental în dispoziţiile art. 5 din Tratat. În
ceea ce ne priveşte, nu împărtăşim această viziune. Trebuie să avem în vedere că,
pe calea excepţiei de nelegalitate nu se dispune anularea, în tot sau în parte, a
actelor care fac obiectul ei. Se constată doar nelegalitatea lor şi ele nu mai sunt
luate în calcul în procesul care vizează un alt obiect, a cărui soluţie depinde de
nelegalitatea respectivului act. Niciunul din principiile invocate nu sunt în mod
real, afectate. Nici măcar principiul independenţei justiţiei nu justifică soluţia de
principiu a Instanţei Supreme. După cum se arată în doctrină1, „În absenţa
judecătorilor independenţi, nu putem vorbi despre aplicarea corectă şi legală a
drepturilor şi libertăţilor omului. Însă independenţa judecătorilor nu e un scop
în sine (subl. ns. - C.D.S.), nu este un privilegiu de care beneficiază judecătorii, cu
titlu individual şi personal, ci se justifică prin necesitatea de a le permite să-şi
împlinească misiunea2, în interesul statului de drept”.
pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul

definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al
acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.
1 Andreea Ciucă, Repere ale independenţei judecătorului din perspectiva independenţei
sistemului judiciar, în Revista Dreptul nr. 9/2015, p. 23-41.

2 Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia), Raportul pri-
vind independenţa sistemului judiciar, Partea I: Independenţa judecătorilor, CDL-AD(2010)$82.1.

TITLUL II
REGIMUL JURIDIC AL EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE
Capitolul I
Condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate
Secţiunea I. Condiţiile invocării excepţiei de nelegalitate potrivit

cadrului legal instituit în timp
1. Condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate indicate în

doctrina administrativă veche
Revenind la legislaţia administrativă veche1 reiterăm faptul că aceasta ne

indică posibilitatea folosirii excepţiei de nelegalitate ca şi un mijloc de
apărare. Sub imperiul Legii din 1912 a Curţii de Casaţie, respectiv a Legii din
1925, sau ulterior a prevederilor Codului civil din anul 1864, instanţele nu se
puteau pronunţa asupra nelegalităţii unui act administrativ decât pe cale de
excepţie.
Prin efectul acestor acte normative, Curtea nu mai era investită cu
dreptul de a anula actul, ci doar de a-l declara nelegal, urmând să ceară
autorităţii administrative să-l desfiinţeze sau să-l modifice, în măsura în
care vătăma drepturile particularilor.
Din ansamblul celor redate, considerăm că perioada respectivă impunea
indirect, prin deducţie din actele normative existente, următoarele condiţii de
invocare a excepţiei de nelegalitate:
a) existenţa unui litigiu, a unei cauze aflate pe rolul unei instanţe
judecătoreşti;
b) existenţa unui act administrativ nelegal ce avea incidenţa într-o
cauză;
c) opunerea actului administrativ nelegal faţă de o persoană deter-
minată, parte în dosar;
d) posibilitatea folosirii excepţiei de nelegalitate ca mijloc de apărare
în favoarea părţii faţă de care se opune actul administrativ nelegal. Scopul
1 Legea din 1912 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, art. 35.

invocării excepţiei de ilegalitate îl reprezenta soluţionarea cauzei fără a se

ţine seama de actul administrativ opus.
Consecinţa îndeplinirii însă a acestor condiţii de invocare a excepţiei de
nelegalitate, se materializa doar în expunerea din considerentele hotărârii,
în constatarea pe cale de excepţie a nelegalităţii actului administrativ în
cauză. Acest fapt, înlăturând posibilitatea existenţei unei autorităţi de
lucru judecat, avea ca şi consecinţă, în situaţia unui proces ulterior între
aceleaşi părţi, invocarea din nou a excepţiei de nelegalitate a aceluiaşi act
administrativ.
Se poate astfel afirma că în doctrină, a fost considerat într-un mod constant,
că orice parte dintr-un proces se poate apăra invocând excepţia de
nelegalitate a actului administrativ pe care partea adversă şi-a întemeiat
pretenţiile.
Constituţia actuală consacră liberul acces la justiţie, prin art. 21 potrivit
căruia orice se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a
libertăţilor şi a intereselor sale legitime. Acelaşi text prevede că exerciţiul
acestui drept nu poate fi îngrădit prin nicio lege. Textul trebuie coroborat
cu art. 53 al legii fundamentale, care creează cadrul constituţional în limitele
căruia exerciţiul oricărui drept şi al oricărei libertăţi fundamentale poate
fi îngrădit. Analizând comparativ art. 21, care prevede că dreptul pe care îl
consacră nu poate fi îngrădit, şi art. 53 care permite ca orice drept să poată
fi îngrădit în exerciţiul său, ajungem la concluzia că dreptul privind liberul
acces la justiţie nu poate face obiectul unei îngrădiri prin lege. Trebuie
însă precizat că liberul acces la justiţie nu se poate transforma în
liber-arbitru, în exercitare discreţionară a acestui drept şi principiu
constituţional şi legal care guvernează raporturile justiţiabilului cu
justiţia. „Această libertate implică, totodată, şi alegerea momentului la care să
fie declanşat procedeul, corespunzător intereselor părţii. În acelaşi timp însă,
reclamantul trebuie să exercite orice drept, atât la declanşarea procesului cât şi
ulterior, pe parcursul judecăţii, cu bună-credinţă şi potrivit scopului în vederea
căruia a fost recunoscut de lege”1.
Această viziune constituţională generoasă trebuie avută în vedere şi atunci
când analizăm condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate. Precizăm
însă că recunoaşterea unor condiţii în exercitarea unei instituţii proce-
durale, cum este excepţia de nelegalitate, în niciun caz nu poate fi
calificată ca o îngrădire a accesului liber la justiţie.
1 Mihaela Tăbârcă, Gheorghe Bute, Codul de procedură civilă, comentat şi adnotat, cu
legislaţie, doctrină şi juriusprudenţă, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 1613.

Literatura de specialitate si reglementările anterioare intrării în vigoare a

Legii contenciosului administrativ din anul 2004 au avut un rol deosebit de
important în ceea ce priveşte stabilirea condiţiilor în care poate fi ridicată
excepţia de nelegalitate. S-a stabilit în doctrina juridică veche1 faptul că instan-
ţele nu se pot pronunţa asupra nelegalităţii actelor juridice adminis-
trative decât pe cale de excepţie. Prin efectul acestor acte normative, Curtea
nu mai era investită cu dreptul de a anula actul, ci doar de a-l declara nelegal,
urmând să ceară autorităţii administrative să-l desfiinţeze sau să-l modifice, în
măsura în care vătăma drepturile particularilor.
Se poate astfel afirma că, în doctrină2, a fost considerat într-un mod
constant că orice parte dintr-un proces se poate apăra invocând excepţia de
nelegalitate a actului administrativ pe care partea adversă şi-a întemeiat
pretenţiile.
Analiza condiţiilor în care poate fi invocată excepţia de nelegalitate trebuie
să aibă în vedere şi condiţiile în care poate fi formulată o acţiune în
contencios administrativ. Este necesar, în egală măsură, să se aibă în vedere
dacă şi în ce măsură condiţiile de admisibilitate a acţiunilor în justiţie formulate
pe baza Codului de procedură civilă sunt aplicabile şi în litigiile de contencios
administrativ.
În consens cu cele exprimate în doctrină3, apreciem că, la fel ca şi acţiunile
supuse prevederilor Codului de procedură civilă, acţiunile în justiţie puse în
mişcare în baza Legii nr. 554/2004 vor fi admisibile cu condiţia ca reclamantul
să aibă capacitatea procesuală de folosinţă, capacitatea procesuală de exerciţiu,
calitatea procesuală şi să afirme, în cadrul lor, vătămarea unui interes personal
material sau moral, legitim, direct, actual şi juridic.
Întrucât art. 28 al Legii nr. 554/2004 prevede că dispoziţiile acesteia se
completează cu prevederile Codului de procedură civilă, în măsura în care nu
sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autorităţile
publice, pe de o parte, şi cei vătămaţi în drepturile sau interesele lor legitime, pe
de altă parte, rezultă concluzia potrivit căreia condiţiile de admisibilitate
cerute în general pentru acţiunile civile în justiţie vor trebui îndeplinite şi
în cazul acţiunilor introduse în condiţiile Legii nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte interesul valorificat prin acţiunea în contencios
administrativ, acesta trebuie să întrunească cerinţele generale acceptate
ca necesare în domeniul dreptului procesual civil, adică să fie nu numai
legitim, ci în acelaşi timp şi personal, actual şi direct.
1 C. Rarincescu, op. cit., p. 34-35.

2 Antonie Iorgovan, Tratat…, op. cit., p. 677.
3 Antonie Iorgovan, Tratat…, op. cit., p. 680-682.
Un alt aspect care trebuie avut în vedere este faptul că, pentru ca un
interes să poată fi valorificat pe calea procedurii prevăzute de Legea
nr. 554/2004, nu este suficient ca el să nu contravină normelor juridice în
vigoare, ci este necesar să fie ocrotit prin o asemenea normă. O asemenea
concepţie a fost încetăţenită în doctrina dreptului administrativ interbelică din
ţara noastră.
Astfel, C.G. Rarincescu arăta că, în cadrul contenciosului obiectiv de
anulare, judecătorul nu este chemat să se pronunţe asupra vătămării unui drept
subiectiv, ci doar să sancţioneze încălcarea dreptului obiectiv. Acelaşi autor
precizează însă că „Dar, pentru că dreptul modern este refractar noţiunii de
acţiune populară şi pentru a înlătura în acelaşi timp pe reclamanţii neserioşi şi
animaţi numai de un pur spirit de şicană, nu sunt admişi chiar într-un asemenea
contencios de a sta în instanţă, decât acei care dovedesc cel puţin vătămarea
unor interese directe şi personale”1.
Situându-se pe un punct de vedere, potrivit căruia art. 21 din Constituţie ar
consacra un drept absolut, de la care nu se poate face nicio excepţie nici măcar
printr-un alt articol al Constituţiei (art. 52), profesorul A. Iorgovan credea că,
odată cu intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, acţiunea în contencios
administrativ este admisibilă chiar dacă, în cadrul ei, nu se afirmă un interes
personal şi direct, ci doar un interes general. În această privinţă, acest autor
afirma: „Potrivit noii baze constituţionale a contenciosului administrativ, o
acţiune nu se poate respinge decât atunci când reclamantul nu are de apărat nici
drepturi, nici libertăţi şi nici interese legitime, ceea ce echivalează cu exercitarea
abuzivă a acţiunii de contencios administrativ”2.
În acest cadru, este necesar să invocăm art. 12 din Codul de procedură
civilă potrivit căruia partea este obligată să-şi exercite drepturile
procedurale cu bună-credinţă, urmărind scopul pentru care dreptul a fost
recunoscut de lege, fără a încălca drepturile celorlalţi, cu consecinţa
răspunderii pentru prejudiciile materiale şi morale pricinuite altora în
cazul în care acţionează în mod abuziv3.
1 C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Bucureşti, 1936, p. 225.

2 A. Iorgovan, Tratat…, op. cit., vol. II, ed. IV, p. 553-562.
3 Art. 12 din Codul de procedură civilă. are următorul conţinut: „(1) Drepturile procesuale
trebuie exercitate cu bună-credinţă, potrivit scopului în vederea căruia au fost recunoscute de lege
şi fără a încălca drepturile procesuale ale altei părţi. (2) Partea care îşi exercită drepturile
procesuale în mod abuziv răspunde pentru prejudiciile materiale şi morale cauzate. Ea va putea fi
obligată, potrivit legii, şi la plata unei amenzi judiciare. (3) De asemenea, partea care nu îşi
îndeplineşte cu bună-credinţă obligaţiile procesuale răspunde potrivit alin. (2)”.
În doctrină s-a statuat că sintagma abuz de drept are atât un înţeles

material, obiectiv, cât şi un înţeles psihologic, subiectiv. „Este abuz de drept
în înţeles material, obiectiv, când dreptul este exercitat peste limitele sale
materiale, cu exces de intensitate, producând pagubă părţii adverse fără mult
folos titularului de drept, exces cantitativ, injust. Este abuz de putere în înţeles
psihologic, subiectiv, când dreptul este exercitat cu rea-credinţă, intenţia răută-
cioasă de a supăra, vătăma, de a înrăutăţi starea părţii adverse. Autorul îşi dă
seama că abuzează nu pentru a trage foloase din exerciţiul dreptului, ci pentru a
face rău datornicului”1.
În legătură cu condiţiile de admisibilitate ale acţiunilor în contencios
administrativ guvernate de Legea nr. 554/2004, trebuie observat că preve-
derile acesteia constituie dreptul comun în raport cu cele ale unor legi spe-
ciale, care instituie căi de atac în justiţie împotriva unor acte administrative de
autoritate, în sensul că, ori de câte ori aceste legi nu cuprind dispoziţii contrare
exprese, se aplică regulile stabilite prin Legea nr. 554/2004. Prin urmare, între
prevederile Legii nr. 554/2004 şi cele ale legilor speciale, care instituie căi de
atac în justiţie împotriva unor acte administrative, există un raport similar cu
cel dintre Codul de procedură civilă şi Legea nr. 554/2004.
Avem în vedere legi speciale, precum: Legea nr. 215/2001 a administraţiei
publice locale2, Legea audiovizualului nr. 504/20023, Legea concurenţei
nr. 21/19964 sau Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică5.
Altele aduc însă anumite modificări procedurii prevăzute de Legea
nr. 554/2004 fie în ceea ce priveşte instanţele competente să soluţioneze
litigiul, fie termenele în care unele acte administrative pot fi atacate în justiţie.
În legislaţia de astăzi în vigoare în ţara noastră se întâlnesc şi reglementări
care instituie căi de atac împotriva unor acte administrative, fără să precizeze
însă dacă litigiile astfel născute urmează să fie soluţionate prin aplicarea
prevederii specifice Legii nr. 554/2004 sau conform prevederilor Codului de
procedură civilă6.
1 P. Vasilescu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. 3, Institutul de Arte
Gradice „Mihai Eminescu” S.A. 1942, p. 216.

2 Republicată în M. Of. nr. 123 din 20 februarie 2007.
3 Publicată în M. Of. nr. 534 din 22 iulie 2002.
4 Republicată în M. Of. nr. 742 din 16 august 2005.
5 Publicată în M. Of. nr. 448 din 24 noiembrie 1998.
6 Tudor Drăganu, Liberul acces la justiţie, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 105-110.
2. Condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate în legislaţia

actuală1
În urma intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului adminis-

trativ, acesta a devenit noul cadru legislativ în baza căruia instanţele sunt
competente să cenzureze activitatea organelor administrative care prin actele
şi faptele lor ar putea vătăma interesele particularilor, precum şi drepturile
recunoscute de lege în favoarea persoanelor fizice şi juridice.
După cum am mai afirmat, reglementarea acestui mijloc procesual de
apărare s-a realizat pe matricea oferită de Titlul al V-lea din Constituţia
României în cuprinsul căreia se regăsesc dispoziţiile privitoare la excepţia de
neconstituţionalitate. Doctrina juridică2 a afirmat că excepţia de nele-
galitate reprezintă o situaţie similară celei de neconstituţionalitate, astfel
că şi condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate îşi au izvorul
în reglementările care privesc excepţia de neconstituţionalitate.
În virtutea prevederilor legale cuprinse în Legea nr. 554/2004 a conten-
ciosului administrativ condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate sunt
următoarele:
 existenţa unui litigiu, a unei cauze aflate pe rolul unei instanţe
judecătoreşti;
 actul ce formează obiectul cauzei pe fond să fie emis în aplicarea
actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de
excepţie; aceasta reprezintă o condiţie prealabilă obligatorie;
 excepţia de nelegalitate să vizeze un act administrativ unilateral cu
caracter individual;
 existenţa unei legături între fondul pricinii şi excepţia de nele-
galitate. Această condiţie este obligatorie pentru învestirea legală a instanţei
competente cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate;
 ridicarea excepţiei de nelegalitate din oficiu de instanţa de judecată
pe rolul căreia se află cauza respectivă, de către oricare din părţile interesate,
inclusiv de intervenienţii din cadrul unui proces;
1 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ cu modificările şi completările la zi, Ed. Universul Juridic,

2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucuresti,
2008, p. 264-266.
 obligaţia instanţei în faţa căreia se ridică excepţia de nelegalitate de a

verifica „dacă procesul dedus judecăţii sale este valid, nu este paralizat de o
excepţie de fond sau procedurală dirimantă”1;
 pronunţarea unei încheieri motivate de către instanţă, întrucât
sesizarea instanţei de contencios administrativ printr-o încheiere nemotivată
este inadmisibilă.
Consecinţa îndeplinirii acestor condiţii a fost iniţial prevăzută în cuprinsul
Legii nr. 554/2004, în sensul că, în situaţia în care instanţa constata că de actul
respectiv depindea soluţionarea cauzei, aceasta dispunea prin încheiere
motivată suspendarea cauzei.
Cum am arătat deja anterior, Legea nr. 76/2012 a adus o modificare de
esenţă, prevăzând că sunt competente să soluţioneze excepţia instanţele
sesizate cu judecarea cauzei.
În acest fel, ulterior intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă,
instanţa va proceda în continuare la soluţionarea excepţiei de nelegalitate
conform noilor prevederi legale, fără a mai dispune suspendarea procesului
aflat pe rol.
Ridicarea excepţiei de nelegalitate, urmată de admiterea acesteia de către
instanţa de contencios administrativ intră în puterea autorităţii de lucru
judecat, astfel că soluţia ar putea fi invocată de către părţi sau din oficiu,
de către instanţă şi în alte pricini.
O importanţă deosebită o impune şi precizarea condiţiilor procedurale2
în baza cărora ar putea fi introdusă excepţia de nelegalitate.
Potrivit reglementărilor în vigoare excepţia se invocă în faţa instanţei
competente să judece cauza3, iar legalitatea actului administrativ astfel
contestat, va fi clarificată de instanţa în faţa căreia se invocă excepţia.
În litigiul în care se invocă excepţia, va putea fi introdus funcţionarul care
poartă răspunderea pentru actul administrativ a cărui ilegalitate a fost
invocată, precum şi superiorul său ierarhic din ordinul scris al căruia a fost
emis actul, ori poate fi introdus chiar organul de stat emitent al actului dacă
acţiunea este îndreptată împotriva funcţionarului.
În concepţia care a stat la baza reglementării excepţiei de nelegalitate, unul
din iniţiatorii proiectului de lege, ne referim la regretatul profesor Antonie

2008.
2 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, geneză, explicaţii şi
jurisprudenţă, ed. a II-a, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 33.

3 Gh. Uglean, Instanţele competente a se pronunţa pe cale de excepţie asupra legalităţii
actelor administrative, în Studii şi cercetări juridice nr. 3/1980, p. 259 şi urm.

Iorgovan, a avut în vedere conceperea acestei instituţii după modelul excepţiei

de neconstituţionalitate. Elementul de noutate al noii legi a contenciosului
administrativ este redat de supunerea acestei instituţii unor norme procesuale
distincte, care au dat-o iniţial spre soluţionare instanţelor de contencios admi-
nistrativ. Prin apariţia Legii nr. 76/2012, această concepţie a fost abandonată.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 legalitatea unui act
administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând în
cadrul unui proces, pe cale de excepţie din oficiu sau la cererea părţii interesate.
Excepţia de nelegalitate poate fi invocată prin cerere formulată de
oricare din părţile interesate, dintre subiectele de sesizare enumerate la art.
1 din lege, care au calitatea de reclamant, precum şi de părţile care au calitate
procesuală pasivă.
Excepţia de nelegalitate poate fi ridicată în cadrul oricărui proces civil,
penal, pentru litigii de muncă etc., în care un act administrativ este opus uneia
dintre părţi, legea neavând nicio limitare din acest punct de vedere.
De asemenea, excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi, respectiv
cercetată oricând, adică în orice fază a procesului: fond, apel, recurs,
rejudecare după casare.
Având în vedere că, prin pronunţarea unei hotărâri irevocabile ciclul
procesual s-a încheiat, considerăm că excepţia de nelegalitate nu va putea fi
invocată printr-o cerere de revizuire sau contestaţie în anulare, dar va
putea fi invocată ulterior, dacă una dintre aceste căi de retractare a fost
admisă, situaţie în care ciclul procesual se reia. Excepţia nu poate viza
orice act administrativ, ci numai un act administrativ unilateral cu
caracter individual. Instanţa sesizată cu excepţia de nelegalitate a unui
asemenea act va trebui să verifice admisibilitatea cererii, adică va trebui să
stabilească dacă soluţionarea cauzei depinde de legalitatea/nelegalitatea
actului administrativ vizat de excepţie.
Invocarea excepţiei de nelegalitate împotriva unui act administrativ pe
care nu se întemeiază acţiunea reclamantului sau cererea reconvenţională a
pârâtului, va impune respingerea ca inadmisibilă a cesteia.
Dacă în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, este suficient ca textul
vizat să aibă legătură cu soluţionarea cauzei, în cazul excepţiei de nelegalitate
este necesar ca de actul administrativ vizat să depindă însăşi soluţionarea
cauzei în care acesta invocat1. Mai mult, este necesar ca ridicarea excepţiei
de nelegalitate să vizeze numai actul administrativ de care depinde
soluţionarea litigiului pe fond, nu şi actul administrativ care vizează
1 A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Cioabanu, D.S. Pasăre, op. cit., p. 124.

procedurile incidente, statutul autorităţilor implicate în actul de justiţie,

excepţiile etc.1
 2.1. Condiţia de existenţă a unui litigiu, a unei cauze aflate pe

rolul unei instanţe judecătoreşti
Prima condiţie este şi cea mai firească, de altfel, şi anume să ne aflăm în
prezenţa unui litigiu. Spunem că este cea mai firească, dat fiind faptul că de
esenţa unei excepţii este faptul că ea reprezintă un incident procedural care
poate surveni în momentul existenţei unui proces, pe perioada derulării
acestuia. Altfel spus, pentru a exista o excepţie procedurală, trebuie să existe un
proces.
În ceea ce priveşte tipul de proces care poate exista poate fi vorba despre
orice proces civil, penal, administrativ etc., în care un act administrativ este
opus uneia dintre părţi, intervenientul etc., legea neavând nicio limitare din
acest punct de vedere2.
O altă problemă legată de această condiţie este faza procesuală în care
excepţia poate fi ridicată.
În opinia unanimă împărtăşită în literatura de specialitate, poate fi vorba
despre orice fază a procesului, indiferent că ne aflăm în faza de fond, apel,
recurs, în primul ciclu de jurisdicţie, sau în rejudecarea după casare, în cazul în
care judecata se reia şi ne aflăm într-un nou ciclu jurisdicţional.
Se pune însă problema dacă excepţia de nelegalitate se poate ridica în
cazul unei căi extraordinare de atac, respectiv în cazul unei revizuiri sau al
unei contestaţii în anulare.
În literatura de specialitate s-a opinat că „excepţia de nelegalitate nu va
putea fi invocată printr-o cerere de revizuire sau contestaţie în anulare, dar va
putea fi invocată ulterior, dacă una din aceste căi de retractare a fost admisă,
situaţie în care ciclul procesual se reia”3.
În ceea ce ne priveşte, nu suntem de acord cu această soluţie, apreciem că
excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în căile extraordinare de atac,
pentru aceleaşi raţiuni pentru care poate fi invocată în căile extraor-
dinare, ca şi în fond după casare, când se reia judecarea unui proces.
1 Emanuel Albu, op. cit., p. 281.

2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului..., op. cit. , p. 280.
3 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului..., op. cit. p. 280-281.
 2.2. Condiţia ca actul ce formează obiectul cauzei pe fond să fie

emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este
invocată pe cale de excepţie
O a doua condiţie vizează astfel legătura dintre fondul cauzei şi actul
administrativ a cărei nelegalitate este invocată. Altfel spus, actul juridic care
face obiectul acţiunii pe fond să fi fost emis1 sau adoptat2 în aplicare actului
administrativ a cărui nelegalitate se contestă.
 2.3. Condiţia ca excepţia de nelegalitate să vizeze un act

administrativ unilateral cu caracter individual
Actul administrativ unilateral este forma principală de activitate a autori-
tăţilor publice şi se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţia de
autenticitate şi prezumţia de veridicitate, trăsături care constituie fundamentul
caracterului executoriu. Caracterul unilateral al manifestării de voinţă se
păstrează şi în cazul în care actul administrativ este emis în comun de mai
multe autorităţi publice, fiind vorba despre o voinţă concordantă exprimată în
regim de putere publică, în vederea executării ori a organizării executării legii,
iar nu de un acord de voinţă, cu scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge
drepturi şi obligaţii reciproce.
Unii autori sunt însă de părere că, şi în prezent, coroborând prevederile
art. 4 alin. (2) ale Legii contenciosului administrativ unde se foloseşte sintagma
„act administrativ unilateral” cu dispoziţiile art. 11 alin. (4) potrivit cărora
„ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconsti-
tuţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consi-
deră a fi nelegale pot fi atacate oricând”, avem suficiente argumente pentru a
aprecia că şi actele cu caracter normativ, pot fi supuse acestei forme de control
indirect. În susţinerea acestei afirmaţii este invocat şi principiul de drept
potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte şi nu de
înlăturare a acestora.
Pe de altă parte interpretarea exceptării actelor administrative cu caracter
normativ de la controlul de legalitate indirect nu este conformă dispoziţiilor
dreptului european. Este o interpretare pe care, cum am mai arătat, nu o
1 Termenul „emitere, emis” este utilizat în cazul organelor unipersonale (prefect, primar,
preşedinte, prim-ministru), acestea emiţând acte juridice.

2 Termenul „adoptare, adoptat” este o operaţiune specifică organelor jurisdicţionale
(consiliul local, judeţean, guvern), acestea adoptând acte administrative.

împărtăşim, textul de lege este clar şi ferm şi atâta vreme cât el nu a fost
modificat de legiuitorul organic, argumentele invocate în susţinerea tezei
conform căreia şi actele administrative cu caracter normativ pot face obiect al
excepţiei de nelegalitate nu se susţin. Aceasta cu atât mai mult cu cât, potrivit
actualei reglementări, excepţia nu mai este soluţionată de instanţele specia-
lizate, ci de cele în faţa căreia ea se ridică. Procedând altfel, aruncăm în deri-
zoriu instituţia contenciosului administrativ.
 2.4. Condiţia ca actul administrativ vizat să emane

de la o autoritate publică
Noţiunea de autoritate publică în accepţiunea dispoziţiilor consti-
tuţionale
Noţiunea de autoritate publică este prefigurată parţial de Constituţie,
chiar dacă nu într-un mod unitar. Astfel, titlul III cuprinde autorităţile publice
din sfera clasicelor puteri ale statului, în timp ce alte articole din legea
fundamentală desemnează şi ele autorităţi publice, cum ar fi Avocatul popo-
rului, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi.
În concluzie, apreciem că potrivit Constituţiei, noţiunea de autoritate
publică include atât autorităţile care realizează prerogativele celor trei
clasice puteri în stat, cât şi alte autorităţi publice, care se află în afara
clasicei trinităţi a puterilor, având rolul de a asigura echilibrul în cadrul
democraţiei constituţionale1.
Noţiunea de autoritate publică în accepţiunea legii contenciosului

administrativ
În accepţiunea legii contenciosului administrativ însă, pentru a putea fi
considerată o autoritate publică2, o anumită entitate trebuie să întrunească trei
condiţii:
1. să fie organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale.
Termenul de „organ”3 de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale este
1 M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E.S. Tănăsescu, Constituţia României.
Explicaţii şi comentarii, Ed. Rosetti, Bucureşti, 2003, p. 105-106.

2 D.C. Dragoş, Legea contenciosului administrativ. Comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2009, ed. 2, comentariul art. 2.

3 Pentru disputa doctrinară legată de opţiunea legiuitorului constituant pentru noţiunea
de „organ”, a se vedea Ion Deleanu, Revizuirea Constituţiei, în Dreptul nr. 12/2003, p. 5-36;
A. Iorgovan, Noua lege..., op. cit., p. 28.
atribuit prin lege, deşi legislaţia română nu foloseşte întotdeauna această

noţiune, ci una echivalentă, de „autoritate” – aşa cum reiese spre exemplu din
art. 18 din Legea nr. 215/2001: „Comunele, oraşele şi judeţele sunt unităţi
administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se
organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale”, sau
art. 21 din aceeaşi lege „autorităţile administraţiei publice prin care se
realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, comunale şi
orăşeneşti, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive”.
2. să acţioneze în regim de putere publică. Puterea publică este
conferită şi ea prin lege. Astfel, rămânând în sfera legii administraţiei publice
locale, după ce art. 3 alin. (1) defineşte autonomia locală ca fiind dreptul şi
capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi
de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă,
treburile publice, în condiţiile legii, precizează în alin. (2) că „acest drept se
exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene …”. În acest
mod, se distribuie putere publică acestor autorităţi locale. Noţiunea de putere
publică poate fi analizată atât într-un sens larg, cât şi în unul restrâns1.
Considerăm că lato sensu, prin putere publică o tipologie juridică de regim
juridic, care este determinată de existenţa unor prerogative speciale, dero-
gatorii de la dreptul comun. Stricto sensu, sintagma evocă acele prerogative
speciale, inaccesibile particularilor prin intermediul cărora subiectul de drept
care le deţine face să prevaleze interesul public, general, în faţa celui particular.
3. acţiunea ei să aibă ca scop satisfacerea unui interes legitim public.
Precizăm că interesul public este definit de lege ca fiind „interesul care vizează
ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertă-
ţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comu-
nitare, realizarea competenţei autorităţilor publice” [art. 2 lit. l)].
Legea contenciosului administrativ asimilează autorităţilor publice
persoanele juridice private care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate
publică sau care sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de
putere publică. Este vorba de organisme profesionale sau de organisme private
(asociaţii, fundaţii); putem adăuga aici societăţile cooperatiste (Legea
nr. 1/2005), şi chiar societăţile (Legea nr. 30/1991). În conformitate cu
Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii, prin
1 Florin Coman Kund, Liviu Coman Kund, Drept administrativ. Sinteze teoretice şi
practice, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2013, p. 41.

utilitate publică se înţelege orice activitate care vizează atingerea unor scopuri
benefice în domenii de interes public general şi/sau comunitar1.
 2.5. Îndeplinirea condiţiei de ridicare a excepţiei de nelegalitate

din oficiu de instanţa de judecată pe rolul căreia se află cauza
respectivă, de către oricare din părţile interesate inclusiv
de intervenienţii din cadrul unui proces
Aceasta reprezintă mai mult o procedură decât o excepţie, ea cuprinzând
categoriile de titulari ai dreptului de a invoca excepţia.
1 Este vorba despre categoria largă a „stabilimentelor de utilitate publică” în formularea
interbelică (A. Iorgovan, L. Vişan, A.S. Ciobanu, L. Vişan, op. cit., p. 68).
Capitolul II
Obiectul şi competenţa de soluţionare

a excepţiei de nelegalitate
Secţiunea I. Obiectul excepţiei de nelegalitate
Potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004 în forma sa iniţială, legalitatea unui
act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces,
pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. Aşa cum a fost
modificat prin Legea nr. 262/2007, art. 4 a venit din nou cu precizarea potrivit
căreia obiectul excepţiei de nelegalitate este identificat în actul adminis-
trativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia.
Remarcăm faptul că în forma iniţială a legii, textul alin. (1) al art. 4, făcea
referire la actele administrative unilaterale, fără nicio distincţie. În litera-
tura juridică de specialitate au fost analizate considerentele care au determinat
această soluţie. În sinteză, se poate afirma că a fost conturată ideea potrivit
căreia deşi a fost limitat obiectul excepţiei de nelegalitate numai la actele
administrative individuale, în realitate „sfera de acoperire a excepţiei a
fost lărgită”1. Această afirmaţie este susţinută de următoarele argumente:
 excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces,
indiferent de data emiterii actului administrativ individual;
 „ceea ce se prescrie pe calea acţiunii directe nu se prescrie pe cale de
excepţie”. Acest principiu se întemeiază pe caracteristica excepţiei de nele-
galitate de a fi un simplu mijloc de apărare;
 fiind în prezenţa unei excepţii de ordine publică, aceasta poate fi invo-
cată oricând în cadrul unui proces, chiar şi în căile de atac.
Legat de noţiunea de act administrativ unilateral cu caracter indi-
vidual, ea evocă acea caracteristică potrivit căreia produce efecte juridice către
un subiect determinat de drept. El se deosebeşte astfel de actul administrativ
individual cu caracter normativ, care produce efecte juridice general obliga-
toriii, fiind opozabil erga omnes. Unii autori explică semnificaţia acestui tip de
1 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, op. cit. p. 123.
act prin aceea că el „se raportează la criteriul autorului manifestării de voinţă pe

care o exprima actul administrativ”1.
Actele administrative individuale sunt acelea care, după caz:
- creează sau stabilesc drepturi şi obligaţii în profitul sau în sarcina uneia
sau mai multor persoane determinate;
- conferă un statut personal beneficiarilor;
- sunt emise de organe ale administraţiei publice, care au competenţa de a
soluţiona anumite litigii juridice, şi poartă denumirea de acte administrative
jurisdicţionale;
- instituie constrângerea de stat sub forma sancţiunii, fiind cunoscute sub
denumirea de acte administrative de sancţionare.
Regretatul profesor Ilie Iovănaş observa faptul că „datorită specificului
activităţii în care intervin aceste acte administrative, este necesară motivarea în
fapt şi în drept a actului respectiv”2.
Aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, inclusiv prin Legea
nr. 76/2012, art. 4 vine cu precizarea potrivit căreia obiectul excepţiei de
nelegalitate este identificat în actul administrativ unilateral cu caracter
individual, indiferent de data emiterii acestuia. Remarcăm faptul că în
forma iniţială a legii, textul alin. (1) al art. 4 făcea referire la actele adminis-
trative unilaterale, fără nicio distincţie. În literatura juridică de specialitate
au fost analizate considerentele care au determinat această soluţie. În sinteză,
se poate afirma că a fost conturată ideea potrivit căreia, deşi a fost limitat
obiectul excepţiei de nelegalitate numai la actele administrative indivi-
duale, în realitate „sfera de acoperire a excepţiei a fost lărgită”3. Această
afirmaţie este susţinută de următoarele argumente:
 excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces,
indiferent de data emiterii actului administrativ individual;
 „ceea ce se prescrie pe calea acţiunii directe nu se prescrie pe calea de
excepţie”. Acest principiu se întemeiază pe caracteristica excepţiei de nele-
galitate de a fi un simplu mijloc de apărare;
 fiind în prezenţa unei excepţii de ordine publică, aceasta poate fi
invocată oricând în cadrul unui proces, chiar şi în căile de atac.
În ceea ce priveşte jurisprudenţa Instanţei Supreme, s-au reţinut
următoarele:
1 Gabriela Bogasiu, Legea contenciosului administrativ comentată şi adnotată, op. cit.,
2008, p. 64.
2 I. Iovănaş, op. cit., p. 22-24.
3 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, op. cit,
p 136-137.
 obiectul excepţiei de nelegalitate îl poate forma şi un act administrativ

normativ abrogat la data invocării excepţiei, deoarece abrogarea respecti-
vului act nu produce efecte în privinţa ilegalităţii lui, ci doar cu privire la
momentul până la care actul produce efecte juridice1;
 abrogarea unei Hotărâri a Guvernului în cursul procesului nu va
lipsi de obiect recursul, întrucât legalitatea actului administrativ se analizează
în raport cu normele juridice în vigoare la data emiterii actului sau la data
aprobării acestuia, motiv pentru care excepţia de nelegalitate a actului respec-
tiv nu va fi lipsită de obiect2;
 instanţa competentă are obligaţia de a cenzura legalitatea actului
administrativ unilateral abrogat, dacă în temeiul acestuia a fost emis
actul care formează obiectul cauzei în care s-a ridicat excepţia şi de actul
contestat pe cale de excepţie depinde soluţionarea litigiului pe fond;
 un act premergător emiterii unui act administrativ, nefiind suscep-
tibil prin el însuşi să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii,
nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, iar legalitatea sa se verifică
în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;
 ordinul prin care se autorizează efectuarea controlului vamal ulte-
rior este un act preparator emiterii actului administrativ, procesul-verbal
de control, nu este un act administrativ în sensul art. 2 din Legea
nr. 554/2004, întrucât nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci pregăteşte
emiterea actului administrativ fiscal, astfel că nu poate face obiectul contro-
lului de legalitate în procedura reglementată de art. 4 din aceeaşi lege;
 nu pot fi cercetate pe calea excepţiei actele prin care organele
administraţiei publice realizează operaţiuni administrative, în privinţa
cărora Legea nr. 554/2004 dispune fără echivoc prin art. 18, în sensul că
instanţa competentă să verifice legalitatea unui act administrativ are căderea să
se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care
au stat la baza emiterii actului supus judecăţii3;
 refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu
poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, întrucât în privinţa instituţiei
reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004, nu sunt aplicabile dispoziţiile
art. 2 din lege, potrivit cărora „se asimilează actelor administrative unilaterale şi
1 Decizia nr. 2786 din 8 iulie 2008, publicată în Revista de Drept Comercial nr. 11/2008.
2 Decizia nr. 3179 din 29 septembrie 2006, publicată în Excepţia de nelegalitate, 2007,
p. 52.
3 Alexandru Ioan, Cărăuşan Mihaela, Bucur Sorin, Drept administrativ, ed. a II-a revăzută
şi adăugită, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2007.

refuzul nejustificat da a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes

legitim”;
 este inadmisibilă excepţia de nelegalitate a decretului de revocare
a graţierii individuale a unor persoane, decretul de graţiere fiind un act
juridic unilateral de drept public care nu poate fi asimilat unei categorii de acte
administrative, deoarece este rezultatul unor raporturi de natură constitu-
ţională, pe de o parte, între cei doi şefi ai executivului, şi, pe de altă parte, cu
Parlamentul, care nu este supus controlului judecătoresc pe calea contencio-
sului administrativ;
 este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la
hotărârea consiliului de administraţie al unei regii autonome, întrucât
această hotărâre nu este un act administrativ, nefiind dată pe baza legii şi
pentru organizarea executării ori executarea în concret a acesteia, ci este un act
juridic prin care organul de conducere al unei regii autonome a adoptat o
măsură în cadrul unor raporturi juridice contractuale1.
În ceea ce priveşte actele administrative care nu pot forma obiectul
excepţiei de nelegalitate, vom avea în vedere şi actele administrative emise
în raportul cu Parlamentul, precum şi actele administrative de coman-
dament cu caracter militar. Cu privire la actele de comandament militar, se
pune problema stabilirii momentului în care se sfârşeşte dreptul de apreciere
precum şi a momentului în care se naşte dreptul fundamental al cetăţeanului2.
Avem aşadar în vedere conformitatea cu legea fundamentală care vizează atât
dimensiunea sincronică a legislaţiei, adică reglementarea ca atare,
precum şi dimensiunea diacronică care reprezintă aplicarea reglementării.
Din punct de vedere al sincroniei, vom avea în vedere litigiul care presupune
neconstituţionalitatea, iar în ceea ce priveşte diacronia vom avea în vedere
litigii ce presupun nelegalitatea, chiar dacă este vorba despre încălcarea
prevederilor prevăzute în legea fundamentală.
Prin urmare, în lipsa unor dispoziţii exprese în legea organică, instanţele
de contencios administrativ vor aplica, în soluţionarea litigiilor ce au ca obiect
excesul de putere, direct textele Constituţiei, în primul rând art. 53. Apoi,
instanţele vor evalua dacă actul apare ca fiind necesar „într-o societate demo-
cratică” şi, în fine, instanţele vor aprecia dacă restrângerea prin actul adminis-
trativ a exerciţiului dreptului vătămat este proporţională cu situaţia care a
determinat emiterea actului şi dacă nu este cumva discriminatoriu.
1Emanuel Albu, op. cit. p. 267-268.

2 Excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la actele care pot forma şi
obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ (A. Iorgovan,
L. Vişan, A.S. Ciobanu, D.J. Pasăre, op. cit., p. 123).
Art. 126 alin. (6) din Constituţie, nou introdus prin Legea nr. 429/2003 de
revizuire consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale
autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, care este
garantat, cu excluderea celor care privesc raporturile cu Parlamentul,
precum şi a actelor de comandament militar.
Aceste dispoziţii constituţionale au impus concluzia logică conform căreia
actele exceptate de la controlul judecătoresc pe calea acţiunii sunt excep-
tate de la această formă de control şi pe calea excepţiei de nelegalitate1.
Altfel spus, excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai cu privire la
actele care pot forma şi obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor
de contencios administrativ2.
Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, într-o decizie de speţă3, a motivat că excepţia de nelegalitate poate fi
invocată doar în privinţa actelor administrative care pot forma obiectul unei
acţiuni în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ şi că
dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie, republicată, sunt incidente atât în
cazul acţiunilor directe, cât şi în cazul excepţiilor de nelegalitate.
O problemă care nu s-a pus încă în literatura de specialitate şi nici practica
judiciară nu s-a pronunţat, născută sub incidenţa vechiului text al art. 4, care
prevedea procedura suspendării şi sesizarea instanţei de contencios adminis-
trativ pentru a soluţiona excepţia, este aceea a instanţei competente să
constate inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate care vizează un act
administrativ exceptat de la controlul judecătoresc4.
Într-o astfel de situaţie, în opinia noastră apreciem că această competenţă
revenea instanţei în faţa căreia se invocă excepţia de nelegalitate. Aceasta,
constatând îndeplinirea condiţiilor legale, urma să sesizeze instanţa de conten-
cios administrativ competentă, printr-o încheiere motivată, ceea ce însemna că
trebuia să motiveze atât că actul vizat poate face obiectul controlului judecă-
toresc pe cale excepţiei de nelegalitate, cât şi faptul că de actul respectiv
depinde soluţionarea litigiului pendinte. În prezent schimbându-se procedura,
problema nu se mai pune.
În considerarea problemei actelor „exceptate de la excepţia de legalitate”,
adăugăm faptul că actele administrative bilaterale nu pot forma obiectul
excepţiei de nelegalitate.
1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului …, op. cit., p. 268.

2 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Cioanu, Doina A. Pasăre, op. cit.,
p. 123.
3 Decizia nr. 1840 din 21 martie 2005, publicată în Buletinul Casaţiei nr. 2/2005, p. 6-8.
În situaţia în care ne vom afla în ipoteza de a invoca în faţa instanţei

excepţia de nelegalitate, trebuie să avem în vedere faptul că aceasta nu poate
fi invocată în cazul actelor preparatorii. Soluţionarea nelegalităţii acestora
va fi realizată în baza art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/20041.
Pentru circumscrierea obiectului excepţiei de nelegalitate, legea foloseşte
expresia „act administrativ unilateral” noţiune care a dat naştere la susţineri
teoretice care au trezit îngrijorarea autorului propunerii legislative2.
Un autor a susţinut că, din conţinutul art. 4 al legii ar rezulta că excepţia de
nelegalitate poate fi invocată şi în legătură cu un contract administrativ, care ar
fi asimilat de lege cu actul administrativ unilateral.
Nu putem împărtăşi această interpretare pe considerentul că asimilarea
între actul administrativ unilateral şi cel bilateral nu poate să elimine identi-
tatea pe care o are fiecare.
Mai mult chiar, raţiunea de a fi a asimilării a fost aceea de a include în
competenţa instanţelor de contencios administrativ şi litigii care privesc acte
administrative bi sau multilaterale.
Expresia folosită de legiuitor a avut ca scop tocmai diferenţierea actelor
administrative unilaterale, care sunt acte de autoritate, de contractele adminis-
trative care sunt acte juridice bilaterale, asimilate de lege cu actele adminis-
trative, în general, iar nu cu acte administrative unilaterale3.
Raportându-ne la asimilarea pe care Legea nr. 554/2004 o face între actele
unilateral şi contractele administrative, putem afirma că excepţia de nele-
galitate are un obiect mai restrâns decât acţiunea directă care vizează actele
administrative, în general, iar nu exclusiv pe cele cu caracter unilateral, precum
excepţia de nelegalitate4.
Se impun unele precizări cu privire la determinarea semnificaţiei noţiunii
de „act administrativ unilateral” la care se referă dispoziţiile art. 4 alin. (1)
din Legea nr. 554/2004. Aceasta deoarece s-a pus în activitatea instanţelor de
contencios administrativ problema dacă legiuitorul a avut în vedere numai
actele administrative cu caracter individual sau şi actele administrative
cu caracter normativ.
1 Art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004: „Instanta este competentă să se pronunţe, în
afara situaţiilor prevăzute la art. 1 alin. (8), şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor
administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii”.
2 Antonie Iorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, ed. a II-a, Ed. Kullusys,

3 Idem, p. 268.
4 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului …, op. cit., p. 269.
Astfel, într-o decizie republicată, Secţia de contencios administrativ şi

fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a menţinut punctul de vedere al Curţii
de Apel Târgu-Mureş – Secţia comercială şi de contencios administrativ,
implicit soluţia prin care fusese respinsă ca inadmisibilă excepţia de nele-
galitate care viza Hotărârea Guvernului nr. 884/2004 privind concesionarea
unor spaţii cu destinaţia de cabinete medical1.
S-a motivat că excepţia de nelegalitate viza un act administrativ cu
caracter normativ, care, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 poate fi
atacat oricând în acţiune directă în anulare, astfel că nu se mai justifică atacarea
acestuia şi pe calea excepţiei de nelegalitate2. În ceea ce ne priveşte, împărtăşim
această soluţie şi această concepţie a Înaltei Curţi, care, din păcate, este
contrazisă de soluţii ulterioare.
Astfel, prin numeroase alte decizii, Instanţa Supremă s-a pronunţat în
sensul că în sfera actelor administrative unilaterale, la care se referă preve-
derile art. 4 alin. (1) din lege, intră atât actele administrative cu caracter
individual, cât şi cele cu caracter normativ, motivându-se că nu există niciun
argument din care să rezulte că legiuitorul ar fi urmărit să introducă un
tratament diferit în privinţa celor două categorii de acte administrative
unilaterale.
În literatura de specialitate s-a argumentat că, potrivit art. 11 alin. (4) din
Legea nr. 554/2004, actele administrative normative pot fi atacate oricând,
astfel că, prin eliminarea posibilităţii de invocare a excepţiei de nelegalitate a
actelor administrative normative, persoana vătămată nu rămâne „descoperită”,
lipsită de apărare, ci este doar îndrumată să apeleze la calea acţiunii directe
împotriva actului administrativ în cauză, ceea ce are ca efect şi clarificarea
efectelor juridice produse în urma eventualei admiteri a acţiunii3.
În ce ne priveşte, împărtăşim acest punct de vedere.
Unii autori îl consideră discutabil deoarece, dat fiind caracterul de mijloc
de apărare al excepţiei de nelegalitate, nici legiuitorul şi, cu atât mai puţin,
instanţa de judecată nu vor putea obliga părţile dintr-un proces să-şi aleagă
mijloacele de apărare împotriva unui act administrativ nelegal, şi, chiar dacă
este vorba de un act administrativ cu caracter normativ, nu vor putea fi
îndrumate să uzeze de o acţiune în anulare împotriva acestuia, deşi ar fi un
proces în plus pentru unii dintre participanţii la realizarea actului de justiţie.
1 Publicată în M. Of. nr. 526 din 10 iunie 2004.

2 Manifestăm serioase rezerve în legătură cu această concluzie şi considerăm că
hotărârea prin care Guvernul aprobă concesionarea, transferul etc., unor bunuri aflate în
proprietatea statului, sunt acte administrative cu caracter individual.
3 Antonie Iorgovan, Legea contenciosului…, op. cit., p. 126.
Paradoxal este faptul că autorul citat recunoaşte că, potrivit reglementărilor

actuale, posibilitatea de verificare a legalităţii unui act administrativ cu caracter
normativ, pe calea excepţiei de nelegalitate, este exclusă prin filosofia
procedurii reglementate de Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările
ulterioare.
De aceea susţinem cu tărie că atunci când în faţa unei instanţe este
invocată o excepţie de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter
normativ, în mod corect instanţa ar trebui să o respingă ca inadmisibilă.
O altă problemă care trebuie pusă vizează necesitatea diferenţierii între
acte administrative şi operaţiuni administrative. Şi de aici, întrebarea, pot
face obiect al excepţiei de nelegalitate şi operaţiunile administrative?
În opinia noastră, răspunsul este negativ. Considerăm că pot face
obiectul excepţiei de nelegalitate numai actele administrative unilaterale,
nu şi operaţiunile administrative care, neproducând efecte juridice de
sine stătătoare, nu pot fi controlate de către instanţa de contencios
administrativ în mod separat, nici pe calea unei acţiuni directe şi nici pe
calea excepţiei de nelegalitate.
Dat fiind faptul că obiectul excepţiei îl poate forma doar un act adminis-
trativ cu caracter individual, instanţa în faţa căreia este invocată excepţia de
nelegalitate este datoare să verifice dacă aceasta vizează, într-adevăr, un act
administrativ unilateral, în sensul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sau
vizează un alt act juridic, care nu poate face obiectul controlului pe care
instanţa de contencios administrativ îl poate exercita pe această cale1.
O altă problemă care s-a pus în activitatea instanţelor de contencios
administrativ şi care a fost rezolvată în mod diferit, a fost acea dacă actele
administrative emise sau adoptate înainte de intrarea în vigoare a Legii
nr. 554/2004 pot face obiectul excepţiei de nelegalitate.
Odată cu adoptarea Legii nr. 262/2007, s-a prevăzut în mod expres că
obiect al excepţiei de nelegalitate îl vor forma actele administrative unilaterale
cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestora.
S-a prevăzut că hotărârile judecătoreşti pronunţate în baza Legii
nr. 554/2004 rămase definitive şi irevocabile fără soluţionare pe fond a
excepţiei de nelegalitate, care a fost respinsă ca inadmisibilă, pot forma obiectul
unei cereri de revizuire, care se poate introduce în termen de trei luni de la
intrarea în vigoare a Legii nr. 262/2007. Aceste prevederi au stârnit un şir de
discuţii referitoare la conformitatea lor cu problemele şi principiile constitu-
ţionale şi europene2.
Antonie Iorgovan, Legea contenciosului..., op. cit., p. 271.

1
2Emanuel Albu, Neconstituţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea şi
completarea Legii contenciosului administrativ, în Revista Curierul Judiciar nr. 9/2007, p. 45.
Astfel, s-a afirmat că introducerea acestor dispoziţii reprezintă încălcarea

principiului securităţii juridice, în general şi al neretroactivităţii, în special,
principiul securităţii juridice fiind un principiu fundamental al funcţionării
statului de drept în interiorul spaţiului european şi o garanţie a stabilităţii
raporturilor sociale, în general, şi a raporturilor juridice, în special.
S-a mai susţinut că legiuitorul a încălcat şi principiul separaţiei puterilor în
stat, prevăzut la art. 1 alin. (4) din Constituţie, potrivit căruia puterile statului
nu se pot imixtiona una în domeniul celeilalte. Or, prin măsura tranzitorie
prevăzută la art. III din Legea nr. 262/2007, care a prevăzut posibilitatea
revizuirii unor hotărâri judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile, puterea
legiuitoare a încălcat autoritatea puterii judecătoreşti, ceea ce reprezintă o
imixtionare în domeniul rezervat constituţional puterii judecătoreşti, şi,
totodată, o violare a principiului separaţiei puterilor1.
Curtea Constituţională a fost sesizată în privinţa faptului că prin promo-
varea unei excepţii de nelegalitate, oricând, fără limită în timp şi indiferent de
data emiterii actului administrativ, este afectată stabilitatea raporturilor
juridice. Aceasta deoarece poate fi desfiinţat chiar şi un act administrativ care a
generat un raport juridic ale cărui efecte s-au produs, şi eventual, s-au consu-
mat sub imperiul reglementărilor anterioare Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004.
Curtea Constituţională a reţinut că principiul stabilităţii raporturilor juri-
dice nu poate implica promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi.
Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu
se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi
dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Contestarea pe cale
incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul adminis-
trativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de
care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Ori,
astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca
instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act
încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării
legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de
excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit
căruia fraus omnia corrumpit2. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost
limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie3.
1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., p. 274-275.

2 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului adminsitrativ, op. cit., p. 276.
3 Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008, publicată în M. Of. nr. 347 din 06 mai 2008.
Astfel de probleme s-au înregistrat şi în jurisprudenţa Curţii Europene a

Drepturilor Omului. CEDO a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în
timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a
principiului securităţii juridice.
La aceeaşi concluzie a ajuns şi Curtea de Justiţie de la Luxemburg, care a
reţinut, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate
cu privire la actele instituţiilor europene că, atunci când partea îndreptăţită
să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte
termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte
faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai
putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe
calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.
Secţiunea a II-a. Competenţa instanţelor judecătoreşti privind

soluţionarea excepţiei de nelegalitate
1. Particularităţi de procedură în litigiile de contencios administrativ
Legea contenciosului administrativ conţine şi norme juridice în care se

prevede instanţa competentă a judeca atât acţiunea directă, cât şi reglementări
privind instanţele competente a soluţiona excepţiile de nelegalitate. Astfel, în
ceea ce priveşte acţiunea directă, legea prevede faptul că instanţa competentă
de a judeca astfel de cauze este instanţa de contencios administrativ. Iar în
ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate, aceasta poate fi invocată atât în faţa
instanţei de drept comun, precum şi în faţa instanţei de contencios
administrativ.
Excepţia de nelegalitate prevăzută în art. 4 al Legii nr. 554/2004 ridică
probleme în privinţa instanţei competente din punct de vedere teritorial a
soluţiona această problemă. Astfel, potrivit alin. (1) al aceluiaşi articol,
instanţa în faţa căreia se ridică problema nelegalităţii are obligaţia de a solu-
ţiona excepţia de nelegalitate, această modificare de ordin procedural inter-
venind în urma intrării în vigoare a noului Cod de procedură civilă. Aşadar
judecătorul are obligaţia, conform prevederilor legii, să soluţioneze excepţia de
nelegalitate. În ceea ce priveşte competenţa din punct de vedere teritorial,
Legea nr. 554/2004 conţine prevederi în acest sens. Astfel conform art. 10 alin.
(3): „Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul sau celei de la
domiciliul pârâtului. Dacă reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul
pârâtului, nu se poate invoca excepţia necompetenţei teritoriale”. Terminologia
„reclamant” şi „pârât” ne indică faptul că textul din actul normativ referitor la

competenţă [art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004] nu face referire la
excepţia de nelegalitate, autor al excepţiei de nelegalitate putând fi atât recla-
mantul cât şi pârâtul, intervenientul, apelantul, recurentul, sau intimatul
dintr-un proces.
Având în vedere cele prezentate vom deduce că ridicarea excepţiei de
nelegalitate nu va fi făcută în faţa instanţei de la domiciliul reclamantului sau al
pârâtului, ci în faţa instanţei deja sesizate cu un litigiu, instanţă care are
obligaţia legală de a soluţiona excepţia de nelegalitate. În acest sens, vom reţine
că invocarea unei excepţii de nelegalitate în cadrul unui litigiu preexistent, de
natură civilă, nu conferă reclamantului posibilitatea de alegere între instanţa de
la domiciliul său sau a celei de la domiciliul pârâtului, prevăzută de dispoziţiile
art. 10 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în această
situaţie instanţa competentă pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate fiind
instanţa în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate. Înalta Curte a
precizat că numai în cazul în care reclamantul formulează în contencios
administrativ o acţiune în anularea unui act administrativ, acesta are
posibilitatea legală de alegere între instanţa domiciliului său şi aceea de la
domiciliul pârâtului, însă, în cauză aplicarea acestor dispoziţii ar conduce la o
situaţie inadmisibilă, în care excepţiile invocate de diferite părţi în cadrul
aceluiaşi dosar să fie soluţionate de instanţe diferite în funcţie de domiciliul
părţilor, fără a exista o judecată unitară cu privire la legalitatea aceloraşi acte.
Aflându-ne aşadar în faţa unei competenţe alternative, persoana care
invocă excepţia de nelegalitate are obligaţia legală de a preciza în cuprinsul
cererii care va fi instanţa competentă a soluţiona cererea, în lipsa unei astfel de
cereri el neavând ulterior posibilitatea de a invoca necompetenţa uneia dintre
instanţele la care face referire competenţa alternativă.
Problema competenţei prevăzute de art. 10 din Legea nr. 554/2004 nu
prezintă o eficientă rezolvare a situaţiei, astfel că prin aplicarea Legii
nr. 76/2012, problema competenţei a fost soluţionată în sensul că instanţa de
contencios administrativ în faţa căreia a fost invocată excepţia de nelegalitate,
va fi competentă să judece excepţia, fără a mai fi obligată să trimită cererea
spre judecare unei alte instanţe. Această nouă reglementare are la bază
raţionamentul conform căruia admiterea excepţiei de nelegalitate are ca efect
principal înlăturarea actului administrativ din cauza supusă judecăţii, nu şi
anularea acestuia, astfel încât instanţa ar judeca respectivul litigiu ca şi cum
acel act administrativ nu ar fi existat1. Această modificare este susţinută,
1 Verginia Vedinaş, op. cit., p. 233.

printre altele şi de argumente privind celeritatea judecării litigiilor de conten-

cios administrativ, cât şi de buna organizare şi înfăptuire a justiţiei, precum şi
de faptul că efectele hotărârilor judecătoreşti sunt inter partes litigantes.
2. Particularităţi în raport de competenţa teritorială generală în

litigiile de contencios administrativ
Excepţia de nelegalitate formulată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004

a contenciosului administrativ înainte de a fi modificată prin Legea
nr. 76/2012, pune uneori probleme din punct de vedere al determinării corecte
a instanţei competente teritorial să soluţioneze această cerere.
În art. 4 alin. (1) se arată că instanţa în faţa căreia este invocată excepţia de
nelegalitate „sesizează…instanţa de contencios administrativ competentă”.
Astfel că s-a considerat de datoria judecătorului în faţa căruia a fost
invocată excepţia să determine care ar fi această instanţă competentă.
Concluzionând cu privire la acest aspect, afirmăm că în situaţia invocării
excepţiei de nelegalitate, autorul acestei excepţii nu se adresează instanţei de la
domiciliul său sau de la domiciliul pârâtului, ci invocă excepţia în faţa
instanţei deja sesizată cu un litigiu, în cadrul căruia se pune problema
legalităţii actului administrativ, instanţa a cărei competenţă materială a
fost stabilită deja conform regulilor de drept care guvernează acel litigiu în
cadrul căruia se invocă excepţia.
În literatura de specialitate, sub imperiul textului iniţial care stabilea
competenţa instanţelor de contencios administrativ în a soluţiona excepţia de
nelegalitate, a fost pusă în discuţie posibilitatea existenţei mai multor inter-
pretări referitoare la competenţa materială, derivate din coroborarea Codului
de procedură civilă cu legea contenciosului administrativ:
- aplicarea regulilor generale de competenţă ale instanţelor conform Codului
de procedură civilă. Această soluţie se motiva prin lipsa unei reglementări
speciale. Conform art. 5 C. pr. civ. cererea se face la instanţa domiciliului
pârâtului. Pe de alta parte, art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 face menţiune
expresă cu privire la faptul citării emitentului actului administrativ, deci
necesitatea judecării în contradictoriu cu acesta. În situaţia în care prin „pârât”,
se înţeleg părţile aflate într-un rol defensiv faţă de excepţia de nelegalitate,
acestea vor fi în majoritatea cazurilor o pluralitate de „pârâţi”, şi anume una din
părţile din cadrul litigiului în faţa căruia s-a invocat excepţia, plus emitentul
actului administrativ. Coroborând cu prevederile art. 9 C. pr. civ., anume ca în
caz de pluralitate de pârâţi cererea se poate face la instanţa competentă pentru

fiecare din aceştia, se putea trage concluzia ca era competentă teritorial să
soluţioneze excepţia de nelegalitate instanţa de la domiciliul fie al emitentului
actului administrativ, fie al părţii (părţilor) care se află într-un rol defensiv faţă
de excepţia de nelegalitate.
Aflându-ne aşadar în fata unei competenţe alternative, se impunea ca
autorul excepţiei de nelegalitate să indice în cererea sa care anume din
instanţele alternativ competente doreşte să fie învestită cu soluţionarea cererii.
Menţionăm faptul că, în absenţa unei cereri de acest fel, urma a se afla în
imposibilitatea invocării ulterioare a necompetenţei instanţei faţă de una dintre
instanţele competente conform competenţei alternative.
Aplicarea art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, conform căruia „Recla-
mantul se poate adresa instanţei de la domiciliul său sau celei de la domiciliul
pârâtului” determină din nou o competenţă teritorială alternativă, şi anume,
dintre instanţa de la domiciliul „reclamantului” sau cea de la domiciliul
„pârâtului”.
Reclamantul este autorul excepţiei. Pârâtul poate fi identificat atât cu
părţile care se află într-un rol defensiv faţă de excepţie, cât şi cu emitentul
actului administrativ. Pe cale de consecinţă, în această variantă de interpretare,
se putea considera că va fi competenţa teritorială să soluţioneze excepţia de
nelegalitate instanţa de la domiciliul fie al autorului excepţiei, fie al emitentului
actului administrativ, fie al părţii (părţilor) care se află într-un rol defensiv faţă
de excepţia de nelegalitate.
De asemenea, fiind o competenţă alternativă, autorul excepţiei de
nelegalitate trebuia să specifice în cererea sa care anume dintre instanţele
alternativ competente doreşte să fie învestită cu soluţionarea cererii. În lipsa
unei astfel de cereri, nu ar mai fi putut să invoce ulterior necompetenţa uneia
dintre instanţele competente conform competenţei alternative.
Instanţa de contencios administrativ competentă urmează a fi stabilită în
raport cu: prevederile legale incidente, rangul autorităţii emitente a actului,
cererea părţii care a invocat excepţia şi care dobândeşte calitatea de reclamant
în noua cauză, deci ori instanţa de la domiciliul său, ori instanţa de la domiciliul
pârâtului.
Toate acestea s-au pus în perioada anterioară modificării Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrative. Prin consacrarea regulii că
judecătorul fondului e şi judecătorul excepţiei, şi-au pierdut din actualitate.
Secţiunea a III-a. Procedura soluţionării excepţiei

de nelegalitate
1. Generalităţi privind soluţionarea litigiilor în contenciosul

administrativ
În doctrină se arată că1, „s-a introdus, în judecarea excepţiei, principiul

dublului grad de jurisdicţie, o judecată în fond şi o judecată în calea de atac a
recursului, în procedura de urgenţă, cu termene riguros determinate în cazul
declarării recursului”. Potrivit prevederilor art. 4 alin. (2) din Legea
nr. 554/2004, în forma actuală, instanţa va judeca şi se va pronunţa asupra
excepţiei de nelegalitate, după procedura de urgenţă, în şedinţa publică şi cu
citarea părţilor.
În forma iniţială, Legea nr. 554/2004, nu a făcut nicio referire la citarea
organului emitent al actului administrativ atacat. Cu privire însă la acest
aspect, am remarcat faptul că, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pronunţat, mai
multe soluţii în sensul participării obligatorii a organului emitent. La baza
motivării acestei opţiuni, a stat imperativul respectării unora dintre principiile
fundamentale ale procesului civil, precum: principiul garantării dreptului la
apărare, principiul contradictorialităţii şi oralităţii procesului civil sau cel
al dreptului la un „proces echitabil”, consacrat în Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului.
Procedura de citare a părţilor la judecarea excepţiei de nelegalitate este
cea prevăzută de normele Codului de procedură civilă. În acest sens, Curtea
Constituţională a admis o excepţie de neconstituţionalitate şi a constatat că
prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în
ceea ce priveşte procedura de citare, termenul şi modalitatea de calcul a
acestuia. În motivarea deciziei Curţii Constituţionale2, a fost subliniată
încălcarea art. 21 şi 24 din Constituţia republicată precum şi a art. 6 din
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Soluţionarea excepţiei de nelegalitate se realizează în prezenţa actului
supus controlului de legalitate, întrucât dacă acesta lipseşte nu este posibilă
nicio analiză a legalităţii acestuia şi nici exercitarea controlului judiciar asupra
soluţiei pronunţate de instanţa de fond3. Tot în acest sens considerăm că
1 Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin Ciobanu, Diana Pasăre, Legea
contenciosului administrativ, op. cit., 2008, p. 132.

2 Decizia Curţii Constituţionale nr. 647/2006, publicată în M. Of. nr. 921/2006.
3 În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ s-a
pronunţat prin Deciziile nr. 4265-4270 din 15 august 2005.

instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea excepţiei de

nelegalitate este obligată să verifice:
- dacă excepţia vizează un act administrativ unilateral cu caracter
individual sau un alt act juridic;
- dacă sunt redate de către cel care invocă excepţia, motivele de
nelegalitate ale actului administrativ ce formează obiectul excepţiei. Doar
astfel instanţa de contencios administrativ poate verifica dacă între fondul
pricinii şi actul administrativ există o legătură juridică suficientă1.
Referindu-se la reglementarea existentă până la adoptarea Legii
nr. 76/2012, Instanţa Supremă a statuat că suspendarea cauzei nu se dis-
pune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de
nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o
soluţioneze2.
Sub aspect procedural, doctrina a mai reţinut două aspecte.
Primul aspect viza faptul că „dacă instanţa sesizată constată că de actul
administrativ vizat depinde soluţionarea litigiului, va suspenda judecata în cauza
pendinte şi va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ
competentă, ajungându-se, astfel, la blocarea cursului litigiului iniţial, pe toată
durata judecării excepţiei de nelegalitate”.
Cel de-al doilea aspect, avea în vedere că „după rămânerea definitivă şi
irevocabilă a hotărârii instanţei de contencios administrativ care a soluţionat
excepţia de nelegalitate, instanţa fondului va fi obligată să ţină cont de această
hotărâre care are putere de lucru judecat”3.
Instanţa de judecată se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă
publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de
nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în
vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma actuală, cauzele de nelegalitate urmează
a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul
emiterii actului administrativ. Soluţia instanţei de contencios administrativ este
supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se
judecă de urgenţă şi cu precădere.
pronuntat prin Decizia nr. 461/2006.
pronunţat prin Decizia nr. 961/2006.

2. Procedura prealabilă
În doctrina de specialitate, procedura prealabilă a reprezentat o instituţie

contestată şi controversată. Încă din 1970, profesorul Romulus Ionescu critica
această instituţie cunoscută şi de Lege nr. 1/1967, pe care o considera inutilă1.
Mai târziu, profesorul A. Iorgovan relua acest punct de vedere şi cerea
eliminarea ei printr-o viitoare reglementare legislativă. Acest punct de vedere a
fost avut în vedere şi în procedura de adoptare a legii contenciosului admi-
nistrativ2.
S-a considerat însă că instituirea procedurii administrative prealabile
obligatorii ar putea apare justificată. Aceasta cu atât mai mult cu cât îmbună-
tăţirea într-un viitor apropiat a activităţii administraţiei publice ar fi de natură
să reducă pericolul unor decizii ale acesteia date în dispreţul legii3. Acest ultim
1 R. Ionescu, Drept administrativ, Bucureşti, 1970, p. 318.

2 El şi-a regăsit expresia şi în proiectul de lege a contenciosului administrativ, depus de
Guvern la Parlament spre dezbatere în cursul anului 2000. Potrivit acestui proiect, recursul
administrativ prealabil introducerii acţiunii în contencios administrativ urmează să nu mai fie
obligatoriu. În sprijinul acestei iniţiative legislative se invoca în primul rând necesitatea
simplificării procedurii de soluţionare a litigiilor de contencios administrativ, astfel încât
abuzurile administraţiei publice să poată fi strunite fără întârzieri inutile. În al doilea rând, s-a
spus că procedura administrativă prealabilă obligatorie s-a dovedit în practică lipsită de orice
eficienţă ca urmare a faptului că organele emitente ale actelor administrative ilegale, dornice
să-şi păstreze prestigiul neştirbit, sunt puţin dispuse să revină asupra unor măsuri deja luate.
În sfârşit s-a susţinut chiar că, întrucât procedura administrativă prealabilă îngrădeşte accesul
liber la justiţie, legile care o instituie ar contraveni art. 21 din Constituţie. Faţă de aceste
argumente, s-a observat, însă, că ele sunt pertinente atunci când este vorba de acele sisteme în
care competenţa de a controla legalitatea actelor administrative este încredinţată unor
tribunale administrative, în schimb ele sunt mai puţin convingătoare dacă sunt invocate în
legătură cu sistemele care consacră controlul instanţelor judecătoreşti asupra acestor acte.
Într-adevăr, dacă în primele sisteme, examinarea litigiilor de contencios administrativ prin
prisma principiilor şi necesităţilor specifice de funcţionare a administraţiei publice este
asigurată prin însăşi structura unor asemenea tribunale, care fac parte integrantă din puterea
executivă şi îşi desfăşoară activitatea în strânsă legătură cu administraţia activă, în cazul în
care controlul legalităţii actelor administrative este încredinţat instanţelor judecătoreşti,
soluţionarea litigiilor se înfăptuieşte de organe care, fiind separate de puterea executivă,
acţionează în afara unor contacte directe cu aceasta şi, prin urmare, sunt puţin familiarizate cu
problemele ei specifice. În aceste condiţii, o primă evaluare a legalităţii actului administrativ
făcută de însuşi organul care l-a emis sau de organul ierarhic superior lui ar putea contribui în
bună măsură la cristalizarea temeiurilor de fapt şi de drept ce vor trebui avute în vedere de
instanţa judecătorească atunci când va admite sau va respinge acţiunea introdusă în faţa ei.
3 Tudor Drăganu, Liberul acces la justiţie, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003, p. 112-114.
punct de vedere a fost cel impus prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ.
Rezervele s-au menţinut însă în doctrină, unde a continuat să se susţină că
„se impune ca prin adoptarea unui Cod al procedurii administrative să se reali-
zeze o uniformizare a procedurii recursului administrativ graţios, şi, respectiv,
ierarhic, ca fază prealabilă sesizării instanţelor de contencios administrativ, pre-
cum şi a jurisdicţiilor speciale administrative, în toate domeniile administraţiei
publice”1.
Din păcate, dat fiind faptul că un asemenea Cod nu a fost adoptat, nici
problema n-a fost clarificată.
3. Soluţionarea excepţiei de nelegalitate
Într-una din lucrările consacrate comentării Legii contenciosului admi-

nistrativ2 se semnalează specificitatea procedurii de soluţionare a litigiilor de
contencios administrativ, pornind de la regula dublului grad de jurisdicţie.
Aceste idei s-au conturat în urma reactualizării legii contenciosului admi-
nistrativ, care în forma existentă înainte de modificările aduse prin Legea
nr. 76/2012, prevedea în cuprinsul art. 4 faptul că instanţa de contencios
administrativ va soluţiona excepţia de nelegalitate în procedură de urgenţă, în
şedinţă publică cu citarea părţilor.
Aceste prevederi nu mai sunt în vigoare de la 1 februarie 2013, când a
intrat în vigoare noul Cod de procedură civilă.
În ceea ce priveşte citarea obligatorie a părţilor, forma iniţială a legii
contenciosului administrativ nu a reglementat nimic cu privire la citarea
obligatorie a organului emitent al actului administrativ considerat a fi nelegal.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pronunţat însă o serie de soluţii, în sensul
participării obligatorii a organului emitent. La baza acestor soluţii a stat
obligativitatea respectării unor principii fundamentale ale procesului
civil după cum urmează: principiul garantării dreptului la apărare,
principiul contradictorialităţii şi oralităţii procesului civil sau cel al
dreptului la un „proces echitabil”, consacrat în Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului.
Problema obligativităţii citării părţilor a fost analizată şi de Curtea
Constituţională a României care, pornind de la faptul că procedura citării
2008, p. 142.
2 Antonie Iorgovan, Legea contenciosului administrativ, op. cit., p. 147.
părţilor în cazul soluţionării excepţiei de nelegalitate este prevăzută de Codul

de procedură civilă, a admis excepţia de neconstituţionalitate stabilind că
prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 sunt neconstituţionale
în ceea ce priveşte procedura de citare, termenul şi modalitatea de calcul
a acestuia. Motivarea deciziei emise de Curtea Constituţională1 a avut ca bază
juridică încălcarea art. 21 şi 24 din Constituţia republicată precum şi a
art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
De asemenea, excepţia de nelegalitate nu poate fi soluţionată decât în
prezenţa actului administrativ supus controlului de legalitate, întrucât
lipsa acestuia nu permite soluţionarea legalităţii lui dar nici posibilitatea
exercitării controlului judiciar asupra soluţiei instanţei de fond2.
În ceea ce priveşte suspendarea procesului, conform noilor prevederi,
aceasta nu va mai fi dispusă, întrucât excepţia de nelegalitate va fi
soluţionată de instanţa competentă să judece cererea principală, o astfel
de procedură nemaifiind necesară.
Instanţa de judecată se pronunţă, după procedura de urgenţă, în
şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia
de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004 în forma actuală, cauzele de nelegalitate
urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la
momentul emiterii actului administrativ. Soluţia instanţei este supusă
recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă
de urgenţă şi cu precădere.
Cu privire la soluţionarea excepţiei de nelegalitate, vom observa că
instanţa competentă să verifice legalitatea actului administrativ va putea
fie să respingă excepţia de nelegalitate ca fiind nefondată, caz în care
instanţa va soluţiona cauza pe baza actului administrativ contestat. De
vreme ce excepţia de nelegalitate a fost caracterizată ca un mijloc de
apărare, efectele sale se produc doar între părţile în litigiu, însă,
admiterea excepţiei poate avea efecte indirecte imediate, dar şi pe
termen lung. Aşadar, în situaţia în care instanţa constată nelegalitatea
actului, aceasta va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui
nelegalitate a fost constatată. Vom reţine însă faptul că soluţia cu privire la
admiterea excepţiei de nelegalitate va crea un precedent judiciar care va fi
invocat şi în alte dosare. Se presupune deci, că după conturarea unei practici
constante de admitere a excepţiei, actul administrativ intră în desuetudine,
1Decizia Curţii Constituţionale nr. 647/2006, publicată în M. Of. nr. 921/2006.

2 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ s-a pronunţat prin
Deciziile nr. 4265-4270 din 15 august 2005.
ceea ce va determina autoritatea emitentă să îl retracteze, fie imediat după

pronunţarea primei hotărâri în sensul admiterii excepţiei, fie ulterior,
ţinându-se cont de faptul că în dreptul european se conturează dreptul la o
bună administrare1, care, evident impune o astfel de atitudine din partea
emitentului.
Această nouă viziune asupra excepţiei de nelegalitate nu a întârziat să
provoace şi reacţii critice din partea unor autori2 care consideră că dezavan-
tajele noii reglementări sunt mai pronunţate decât aspectele pozitive ce s-au
avut în vedere de către legiuitor. Principalele critici aduse modificărilor
instituite de noua lege a contenciosului administrativ cu privire la excepţia de
nelegalitate sunt:
 dacă specific contenciosului administrativ a fost şi este controlul direct
de legalitate al actelor administrative, exercitat de instanţele judecătoreşti
competente, trăsătura caracteristică determinantă a excepţiei de nelegalitate
rezidă în faptul că aceasta a reprezentat o formă de control indirect al actelor
administrative;
 instanţele judecătoreşti s-au considerat dintotdeauna competente să
examineze, pe calea indirectă a excepţiei, legalitatea unor acte în virtutea unor
texte legislative exprese sau ca urmare a aplicării principiilor generale de drept.
Concluzionând cu privire la soluţionarea excepţiei de nelegalitate, vom
putea afirma că admiterea excepţiei de nelegalitate nu va avea ca efect
anularea actului administrativ supus controlului de legalitate, însă va
produce consecinţe asupra conţinutului raportului juridic din litigiul de
fond, deoarece, instanţa va judeca litigiul fără a mai ţine seama de actul a
cărei nelegalitate a fost constatată.
De asemenea, trebuie să reţinem faptul că efectele admiterii excepţiei de
nelegalitate se vor produce doar între părţile prezente în cauză, inter
partes litigantes.
4. Efectele soluţiei pronunţate asupra excepţiei de nelegalitate
Textul consacrat în art. 3 alin. (4) al Legii nr. 554/2004 reglementează

efectul excepţiei de nelegalitate astfel: „(4) În cazul în care instanţa de
contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia
1 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 302; Antonie Iorgovan, Liliana Vişan, Alexandru Sorin
Ciobanu, Diana Iuliana Pasăre, op. cit., 2008, p. 134-135.

2 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate, Ed. Hamangiu,
s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nele-
galitate a fost constatată”. De vreme ce excepţia de nelegalitate a fost caracte-
rizată ca un mijloc de apărare, efectele sale se produc doar între părţile în
litigiu, însă, admiterea excepţiei poate avea efecte indirecte imediate, dar şi pe
termen lung.
Pentru instanţe care soluţionează fondul cauzei, argumentele instanţei de
contencios administrativ, care a soluţionat excepţia de nelegalitate, au auto-
ritate de lucru judecat, chiar dacă judecătorul care soluţionează fondul are alt
punct de vedere asupra argumentării excepţiei. Acesta nu poate decât să facă o
sinteză a argumentelor oferite de instanţe de contencios administrativ în
considerentele hotărârii, urmând ca dispozitivul să cuprindă soluţia asupra
fondului cauzei care a prilejuit ridicarea excepţiei de nelegalitate1.
Se poate astfel afirma că:
 admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea
actului administrativ nelegal;
 admiterea excepţiei de nelegalitate produce însă consecinţe
asupra conţinutului raportului juridic din litigiul de fond, deoarece,
instanţa va judeca litigiul fără a mai ţine seama de actul a cărei
nelegalitate a fost constatată;
 efectele pot fi numai între părţile în litigiu, inter partes litigantes.
În doctrină se susţine că „admiţând excepţia de nelegalitate, instanţa de
contencios administrativ nu va putea dispune anularea actului administrativ
vizat, ci va constata, doar, nelegalitatea lui totală sau parţială. Hotărârea
instanţei de contencios administrativ prin care a fost soluţionată excepţia de
nelegalitate va produce efecte doar între părţile litigiului respectiv, adică inter
partes litigantes. Pentru instanţa care va judeca fondul cauzei, hotărârea
instanţei de contencios administrativ care a soluţionat excepţia de nelegalitate va
avea autoritate de lucru judecat, chiar dacă judecătorul fondului ar avea un alt
punct de vedere”2.
1 Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate, op. cit, 2006,
p. 302.
2008, p. 288.
Capitolul III
Asemănări şi deosebiri între regimul juridic al excepţiei

de nelegalitate şi regimul juridic al excepţiei
de neconstituţionalitate
Secţiunea I. Analiză comparativă între cele două excepţii
În art. 146 lit. d) din Constituţia României se prevede, enumerându-se

atribuţiile Curţii Constituţionale, că aceasta „hotărăşte asupra excepţiilor de
neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor
judecătoreşti sau de arbitraj comercial”1. Ridicarea excepţiei de neconstitu-
ţionalitate poate aparţine oricăreia dintre părţile aflate în litigiu sau din oficiu
de către instanţele judecătoreşti sau de arbitraj comercial, aşa după cum
rezultă şi din textul art. 29 alin. (2) al Legii nr. 47/1992 republicată, privind
organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.
Procedura soluţionării excepţiei de nelegalitate reprezintă o cale
distinctă, indirectă prin care se verifică legalitatea unui act administrativ
unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, actul
având incidenţă într-o cauză aflată pe rolul instanţelor judecătoreşti.
Procedura soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate are un
caracter propriu, ulterior şi concret. Caracterul ulterior şi concret rezultă
din „contenciosul constituţional ivit pe parcursul derulării procesului de
aplicare a legii”2. Întreaga procedură de soluţionare a excepţiei presu-
pune parcurgerea a două faze. Prima fază este cea prealabilă, iar a doua
este cea a contenciosului constituţional propriu-zis, având un caracter
deliberativ.
Procedând la o comparaţie între cele două instituţii, excepţia de neconsti-
tuţionalitate şi excepţia de nelegalitate, se remarcă următoarele aspecte:
- excepţia de neconstituţionalitate ca şi excepţia de nelegalitate
reprezintă incidente ivite în desfăşurarea unui proces în faţa instanţelor
de judecată, constând în contestarea, prima, a legitimităţii constituţionale
1 Constituţia României, art. 146 lit. d).

2 Ioan Muraru, Nasty Marian Vlădoiu, Andrei Muraru, Silviu-Gabriel Barbu, Contencios
constituţional, op. cit., p. 208.
a unei prevederi legale dintr-o lege sau ordonanţă de care depinde

soluţionarea cauzei, iar cea de-a doua, a legalităţii unui act administrativ
unilateral. Controlul are caracter concret, întrucât rezultă din contenciosul
constituţional, respectiv contenciosul administrativ ivit în procesul de aplicare
a legii;
- aplicarea legii reprezintă îndeosebi o problemă a societăţii civile, de
aceea excepţia de neconstituţionalitate constituie o garanţie constitu-
ţională a drepturilor şi libertăţilor conferite cetăţenilor pentru apărarea
lor împotriva unor eventuale abateri ale legiuitorului prin instituirea
unor norme contrare Constituţiei. Curtea Constituţională, având rolul de
garant al supremaţiei Constituţiei, devine implicit un garant al acestor drepturi
şi libertăţi. De asemenea, şi excepţia de nelegalitate constituie o garanţie
legală a drepturilor şi intereselor legitime ale persoanelor împotriva
unor acte administrative care le-ar putea vătăma;
- cele două excepţii reprezintă excepţii de ordine publică aşa încât ele
pot fi invocate în orice fază procesuală şi pot fi ridicate de către oricare
parte, sau de instanţă din oficiu. În cazul excepţiei de neconstituţionalitate,
procurorul poate ridica excepţia numai dacă are calitatea de participant
la proces. Invocarea excepţiilor în faţa altei jurisdicţii decât a instanţelor
judecătoreşti, cum ar fi în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contesta-
ţiilor în materia achiziţiilor publice sau a unui alt organ de jurisdicţie adminis-
trativă, este o cauză de inadmisibilitate deoarece, potrivit art. 144 lit. c) din
Constituţie, respectiv art. 4 alin. (l) din Legea nr. 554/2004, numai instanţa de
judecată poate sesiza Curtea Constituţională, respectiv instanţa de contencios
administrativ;
- pe plan procesual, excepţiile de neconstituţionalitate şi de nelegalitate
reprezintă excepţii de fond, nu de procedură, fiind o chestiune prejudiciară,
limitată la problema constituţionalităţii legii, respectiv legalităţii actului
administrativ, aplicabilă litigiului;
- instanţa sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate are totodată com-
petenţa să o respingă pentru una dintre cauzele de inadmisibilitate prevăzute
de lege, asigurând astfel controlul de legalitate a excepţiei. Referitor la excepţia
de nelegalitate, există păreri conform cărora existenţa finelor de neprimire nu
constituie o piedică în ridicarea excepţiei de nelegalitate, în această situaţie
nefiind cazul desfiinţării actului, ci doar a valabilităţii lui faţă de părţi. Cum am
mai arătat deja în conţinutul prezentei lucrări, nu împărtăşim o asemenea
viziune şi considerăm că în mod corect, soluţia este aceea că excepţia de
nelegalitate, reprezentând forma indirectă de exercitare a controlului de
legalitate asupra actelor administrative ale autorităţilor publice, nu poate
viza decât actele administrative supuse controlului principal de legalitate

asupra acestora.
Într-unul din cele mai legitime comentarii făcute legii contenciosului admi-
nistrativ, marele şi regretatul profesor Antonie Iorgovan considera că „excepţia
de nelegalitate poate fi ridicată numai cu privire la actele care pot forma şi
obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ. Cu
alte cuvinte, cele două fine de neprimire prevăzute de art. 126 alin. (6) teza I din
Constituţie, actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul şi actele
administrative de comandament cu caracter militar reprezintă fine de neprimire
şi pentru excepţia de nelegalitate, fiind în prezenţa unor dispoziţii exprese a
Constituţiei”1.
Instanţa verifică legalitatea excepţiei prin intermediul cauzelor de inad-
misibilitate, în cazul excepţiei de nelegalitate, aceasta putând fi ridicată numai
pentru acte administrative de care depinde soluţionarea litigiului pe fond.
Cauzele de inadmisibilitate au un caracter imperativ şi sunt de ordine publică,
de aceea, nici părţile într-un proces privind soluţionarea unei excepţii de
neconstituţionalitate respectiv nelegalitate, nici instanţa sau Curtea
Constituţională - respectiv instanţa de contencios administrativ, nu ar putea
trece peste o cauză de inadmisibilitate2. Ele se impun din oficiu, fiind destinate
apărării unui interes public, privind limitele controlului, ca expresie a com-
petenţei de atribuire a Curţii Constituţionale - respectiv instanţelor de conten-
cios administrativ - în exercitarea acestuia. În consecinţă, cauza de inadmi-
sibilitate poate fi constatată şi de Curtea Constituţională - respectiv
instanţa de contencios administrativ, chiar dacă instanţa nu a reţinut-o.
Încheierea de sesizare în cazul excepţiei de neconstituţionalitate va
cuprinde susţinerile părţilor, motivarea celui ce a invocat-o, eventualele probe
şi opinia instanţei. Opinia instanţei nu este obligatorie pentru Curte, dar
constituie prima apreciere a unui organ de jurisdicţie cu privire la excepţia de
neconstituţionalitate respectivă şi în practică, de regulă, prefigurează decizia
Curţii. În încheierea de sesizare la excepţia de nelegalitate va trebui să se arate
că au fost îndeplinite toate condiţiile de existenţă ale excepţiei de nelegalitate.
În cadrul raportului procesual născut, judecătorul ad quem (către care)
este Curtea Constituţională - respectiv instanţa care judecă acţiunea pe
fond, în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate, iar părţile, prin efectul
ridicării excepţiei, capătă calitate procesuală de părţi în procesul privind
soluţionarea excepţiei, indiferent de calitatea procesuală din litigiul de
1 A. Iorgovan, op. cit., Ed. Bucureşti, 2004, p. 298.

2 I. Nedelcu, op. cit., în Revista de Ştiinţe Juridice, p. 10-15.
drept comun. Partea care a invocat excepţia (daca excepţia a fost ridicată de
către una din părţi), fiind titularul ei, capătă calitatea de reclamant. Dacă
excepţia a fost invocată din oficiu, părţile îşi păstrează calitatea din
procesul de drept comun.
Secţiunea a II-a. Paralelă între etapele procedurii de soluţionare

a excepţiei de neconstituţionalitate şi respectiv, a excepţiei
de nelegalitate
Având în vedere analiza comparativă între cele două instituţii, expusă

anterior, vom pune în discuţie atât asemănările, cât şi deosebirile dintre cele
două excepţii, pentru o înţelegere mai precisă a ceea ce înseamnă din punct de
vedere juridic excepţia de nelegalitate, respectiv excepţia de neconstitu-
ţionalitate.
Cu privire la asemănările dintre cele două instituţii vom observa că atât
excepţia de nelegalitate cât şi excepţia de neconstituţionalitate sunt
excepţii de ordine publică, astfel încât ele vor putea fi invocate de către
oricare din părţile prezente în proces, precum şi de către instanţa de
judecată, din oficiu.
În ceea ce priveşte natura juridică a celor două excepţii, trebuie să
reţinem că ambele instituţii reprezintă veritabile mijloace de apărare,
reprezentând instrumente prin care părţile îşi pot apăra drepturile şi
interesele legitime.
Chiar dacă cele două excepţii prezintă anumite asemănări, trebuie să avem
în vedere că între cele două instituţii există o serie de deosebiri.
Astfel, vom reţine că excepţia de neconstituţionalitate poate fi invocată
de instanţa de judecată din oficiu, de părţile în proces, de Ministerul
Public şi de Avocatul Poporului, pe când excepţia de nelegalitate poate fi
invocată din oficiu de instanţa de judecată pe rolul căreia se află cauza
respectivă, de către oricare din părţile interesate, inclusiv de interve-
nienţii din cadrul unui proces.
Curtea Constituţională are o competenţă exclusivă în soluţionarea
excepţiei de neconstituţionalitate pe când în soluţionarea excepţiei de
nelegalitate competenţa aparţine instanţelor care judecă şi fondul
cauzei1.
1 Apreciem şi propunem ca, de lege ferenda, instanţele de contencios administrativ să fie
competente exclusiv pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

În cazul excepţiei de neconstituţionalitate este suficient ca textul vizat

să aibă legătură cu soluţionarea cauzei, iar în cazul excepţiei de
nelegalitate este necesar ca de actul administrativ vizat să depindă însăşi
soluţionarea cauzei în care excepţia este invocată.
Excepţia de neconstituţionalitate poate duce la respingerea acţiunii,
fără ca dreptul dedus judecăţii să mai fie examinat pe fond, pe când în cazul
excepţiei de nelegalitate, instanţa de fond procedează la judecarea cauzei.
Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate include atât legile, cât şi
ordonanţele Guvernului, acte cu forţă juridică legislativă, pe când obiectul
excepţiei de nelegalitate este identificat în actul administrativ unilateral cu
caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia.
Soluţia pe care o adoptă Curtea Constituţională are efecte general
obligatorii, pentru viitor, pe când soluţia instanţei care judecă excepţia de
nelegalitate produce efecte doar între părţi.
Aşadar observăm că cele două excepţii sunt asemănătoare din
anumite puncte de vedere, însă din punct de vedere juridic între cele
două instituţii diferă o serie de aspecte esenţiale.
Secţiunea a III-a. Efectele deciziilor şi concluzii privind

asemănările şi deosebirile între cele două excepţii
1. Efectele deciziilor
În cazul soluţionării unei excepţii de neconstituţionalitate, decizia cu

privire la neconstituţionalitatea unei legi va produce efecte erga omnes, fiind
obligatorie pentru viitor. Astfel o lege declarată neconstituţională devine
inaplicabilă, chiar dacă ea rămâne în vigoare în urma declarării neconsti-
tuţionalităţii.
Urmează ca legiuitorul să o modifice în sensul conformităţii ei cu norma
constituţională. În plan procesual, litigiul de drept comun se va judeca
ţinând cont de situaţia creată prin decizia Curţii. În procesele penale,
decizia prin care se prevede că dispoziţia penală a fost declarată ca neconsti-
tuţională, are efecte similare unei abrogări. Decizia prin care s-a respins
excepţia de neconstituţionalitate este, de asemenea, obligatorie, consoli-
dând prezumţia sa de constituţionalitate.
În cazul excepţiei de nelegalitate, efectele deciziei instanţei de

judecată sunt mai reduse. În cazul admiterii excepţiei de nelegalitate, actul
administrativ contestat este inaplicabil doar faţă de participanţii la

proces, faţă de terţi el continuând sa producă efecte. Însă, după părerea
regretatului profesor Antonie Iorgovan, „Ridicarea unei excepţii de nelegalitate
şi admiterea acesteia de către instanţa de contencios administrativ are rolul de a
crea un precedent judiciar, care, se înţelege, va fi invocat şi în alte dosare şi este
de presupus că, după conturarea unei practici constante de admitere a excepţiei,
actul administrativ în cauză intră în desuetitudine, ceea ce obligă autoritatea
emitentă să-l retracteze”.
De asemenea, autoritatea administrativă poate din proprie iniţiativă
să revoce sau să anuleze actul juridic în cazul căruia s-a admis excepţia de
nelegalitate. Instanţa de judecată poate admite sau nu excepţia de
nelegalitate, dar nu poate hotărî în legătură cu recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei cauzate reclamantului, astfel cum ar putea
hotărî în cazul unei acţiuni directe în contencios administrativ.
Pentru instanţa care soluţionează fondul cauzei, în cazul în care s-a
constatat nelegalitatea actului administrativ, respectivul act nu mai există.
2. Concluzii privind asemănările şi deosebirile între cele două

excepţii
Sintetizând cele exprimate în secţiunile anterioare şi coroborându-le unele

cu celelalte, se desprind următoarele concluzii:
 excepţia de neconstituţionalitate poate fi invocată de instanţa de
judecată din oficiu, de părţile în proces, de Ministerul Public şi de Avocatul
Poporului, pe când excepţia de nelegalitate poate fi invocată din oficiu de
instanţa de judecată pe rolul căreia se află cauza respectivă, de către
oricare din părţile interesate, inclusiv de intervenienţii din cadrul unui
proces;
 în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, este suficient ca textul
vizat să aibă legătură cu soluţionarea cauzei, iar în cazul excepţiei de
nelegalitate este necesar ca de actul administrativ vizat să depindă însăşi
soluţionarea cauzei în care excepţia este invocată;
 fiind în prezenţa unei excepţii de ordine publică, excepţia de
neconstituţionalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, chiar
şi în căile de atac, caracteristică aplicabilă şi excepţiei de nelegalitate;
 Curtea Constituţională are o competenţă exclusivă în soluţionarea
excepţiei de neconstituţionalitate pe când în soluţionarea excepţiei de
nelegalitate competenţa aparţine instanţelor de fond;
 excepţia de neconstituţionalitate este şi un mijloc de apărare, fiind

un instrument prin care părţile îşi pot apăra drepturile şi interesele
legitime, iar excepţia de nelegalitate este şi ea prin caracterul tradiţional
un mijloc de apărare;
 excepţia de neconstituţionalitate poate duce la respingerea acţiunii
fără ca dreptul dedus judecăţii să mai fie examinat pe fond, pe când în cazul
excepţiei de nelegalitate, instanţa de fond procedează la judecarea cauzei;
 obiectul excepţiei de neconstituţionalitate include atât legile cât şi
ordonanţele Guvernului, acte cu forţă juridică legislativă, pe când obiectul
excepţiei de nelegalitate este identificat în actul administrativ unilateral cu
caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia;
 soluţia pe care o adoptă Curtea Constituţională are efecte obliga-
torii, pentru viitor, pe când soluţia instanţei de contencios administrativ
are efecte între părţi.
TITLUL III
EXCEPŢIA DE NELEGALITATE ÎN DREPTUL EUROPEAN
„Conştientă de patrimoniul său spiritual şi moral, Uniunea Europeană se

bazează pe valorile individuale şi universale ale demnităţii umane, ale libertăţii şi
ale solidarităţii; are la bază principiul democraţiei şi principiul statului de drept.
Pune persoana în centrul acţiunii sale, instituind cetăţenia Uniunii şi creând un
spaţiu al libertăţii, securităţii şi justiţiei. Uniunea contribuie la apărarea şi
dezvoltarea acestor valori comune în respectul diversităţii culturilor şi al tradiţiei
popoarelor Europei, ca şi al identităţii naţionale a statelor membre şi al organi-
zării puterilor publice ale acestora la nivel naţional, regional şi local”. (Carta
drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, Nisa, 7 decembrie 2002)
Capitolul I
Consideraţii generale
Dreptul Uniunii Europene este un instrument de interes comun pentru

toate popoarele şi statele membre, compus din norme juridice rezultate din
surse care emană de la instituţiile europene, care a devenit pentru fiecare stat
membru un drept obligatoriu. El este propriu fiecăruia dintre statele membre,
ca şi dreptul naţional al acestora, cu singura calitate suplimentară că el
reprezintă ierarhia textelor normative ale fiecărui stat.
Dreptul Uniunii Europene cuprinde normele juridice care se aplică în ordi-
nea juridică a Uniunii Europene, cuprinse în tratatele institutive ale Comu-
nităţilor europene1, în tratatele care au adus modificări tratatelor institutive –
Tratatul de fuziune2, Actul Unic European3, Tratatul de la Maastricht4, Tratatul
1 Tratatul de instituire a Comunităţilor Economice Europene semnat la Roma în 25
martie 1957, redenumit Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi Tratatul instituind
Comunitatea Europeană a cărbunelui şi oţelului semnat la Paris în 18 aprilie 1951.
2 Tratatul de la Bruxelles sau Tratatul de fuziune, semnat la 8 aprilie 1965, intrat în
vigoare la 1 iulie 1967.

3 Actul unic european, semnat la 17 februarie 1986, intrat în vigoare la 1 iulie 1987.
4 Tratatul privind Uniunea Europeană (numit şi Tratatul de la Maastricht) a fost semnat
de Consiliul European la 7 februarie 1992, intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993.

de la Amsterdam1, Tratatul de la Nisa2, Tratatul de la Lisabona3 precum şi în

actele adoptate de instituţiile europene – decizii, directive, regulamente etc.
Se poate afirma cu certitudine că dreptul Uniunii Europene reprezintă o
ordine juridică nouă, autonomă faţă de ordinea juridică internaţională şi
integrată în etape în sistemul juridic al statelor membre. Când se vorbeşte
despre dreptul primar, se are în vedere că acesta este format din cele trei
tratate institutive şi din tratatele modificatoare, în timp ce prin dreptul derivat
se înţeleg actele adoptate pe baza tratatelor. Într-un sens extins al noţiunii însă,
practica a stabilit că în dreptul european pot fi încadrate şi regulile nescrise
aplicabile relaţiilor comunitare, jurisprudenţa CJUE şi principiile de drept
comune statelor membre.
Primele norme juridice de drept al Uniunii Europene au luat naştere ca
urmare a voinţei suverane a statelor membre, care, prin intermediul unor
tratate internaţionale clasice, au acceptat să renunţe la o parte din suvera-
nitatea lor şi să se supună deciziilor unor organe supranaţionale. Mai târziu,
ulterior acestui prim pas, aceste organe cu caracter suprastatal au conceput
norme de drept, aplicabile la nivelul întregului spaţiu al Uniunii Europene.
Noile state care s-au alăturat primelor şase au semnat tratate internaţionale
clasice de aderare la o organizaţie internaţională, din acel moment intrând în
spaţiul de acţiune al dreptului european derivat, al „acquis-ului comunitar”, în
prezent, după Tratatul de la Lisabona urmând a ne raporta la acquis Uniunii
Europene.
O altă clasificare distinge între dreptul instituţional – normele juridice
aplicabile organizării şi funcţionării instituţiilor europene, şi dreptul material
– regulile aplicabile în anumite domenii, de exemplu libera circulaţie a
persoanelor, concurenţa comercială etc.
Tipuri de contencios administrativ în drept comunitar
Delimitarea tradiţională a contenciosului, în funcţie de întinderea puterii
judecătorului şi a deciziilor acestuia (contencios de anulare; de plină jurisdicţie;
de interpretare şi de represiune) identificată în dreptul administrativ francez
de Lafferiere a constituit o sursă de inspiraţie pentru tratatele comunitare.
1 Tratatul de la Amsterdam a fost semnat de şefii de stat şi de guvern ai Uniunii
Europene la 2 octombrie 1997, intrat în vigoare la 1 mai 1999.

2 Tratatul de la Nisa este un Tratat care modifică Tratatul privind Uniunea Europeană,
tratatele de instituire a Comunităţilor Europene precum şi anumite acte conexe. A fost semnat
de şefii de stat şi de guvern ai statelor membre UE la 26 februarie 2001, intrând în vigoare la 1
februarie 2003.
3 Tratatul de la Lisabona a fost semnat de statele membre UE la 13 decembrie 2007 şi a
intrat în vigoare la 1 decembrie 2009. Tratatul amendează Tratatul privind Uniunea

Europeană precum şi Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.
Din interpretarea sistematică a dispoziţiilor Tratatului Comunităţii

Europene rezultă reglementarea a trei tipuri de contencios: contencios de
anulare, de plină jurisdicţie şi contenciosul în declarare.
Contenciosul în anulare există atunci când instanţa se bucură de o
competenţă de anulare a actelor ilegale, dar nu dispune de puterea de
injoncţiune.
Contenciosul în declarare este atunci când judecătorul se rezumă a face
o constatare, fără a trage el însuşi consecinţele.
Contenciosul de plină jurisdicţie sau de judecare pe fond există când
instanţa dispune de competenţele cele mai largi de apreciere, de fapt şi de
drept, chiar de obligarea la efectuarea unor prestaţii pecuniare1.
1 Mircea Duţu, Andrei Duţu, Dreptul contenciosului european, op. cit., p. 185.
Capitolul II
Reglementarea excepţiei de nelegalitate în dreptul european.

Sediul materiei
Excepţia de nelegalitate este reglementată în prezent de art. 241 din

Tratatul instituind Comunitatea Europeană (în continuare TCE)1. Înainte de
renumerotarea operată prin Tratatul de la Amsterdam, această instituţie
juridică făcea obiectul art. 1842. Totodată conţinutul său este întregit prin
referirea expresă la art. 230 din acelaşi tratat (ex. art. 170), articol care
determină unul din domeniile jurisdicţiei instanţei europene.
Potrivit art. 230, alin. (1), TCE, Curtea de Justiţie controlează legalitatea
actelor adoptate împreună de Parlamentul European şi Consiliu, a actelor
Consiliului, Comisiei şi ale Băncii Centrale Europene - altele decât recoman-
dările şi avizele şi a actelor Parlamentului European destinate să producă
efecte juridice faţă de terţi.
În dreptul european, excepţia de nelegalitate reprezintă o procedură
accesorie cererii principale, directe de anulare a actului administrativ, nepu-
tând fi invocată împotriva unui act ce putea fi contestat pe calea unei acţiuni în
anulare, cu privire la care a expirat termenul legal, în timp ce în dreptul
românesc contemporan, potrivit reglementării actuale, ea constituie un mijloc
de apărare ce poate fi invocat oricând, de oricare dintre părţile litigante,
precum şi de instanţa din oficiu, atât în fond, cât şi în cursul soluţionării căilor
de atac.
Deci, referitor la natura sa juridică, putem afirma că excepţia de nele-
galitate este, pe de o parte, un mijloc de apărare sui generis, dar, pe de altă
parte, este şi o cale accesorie distinctă de verificare a legalităţii unui act
administrativ, cu procedură şi condiţii proprii de exercitare3.
În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate în dreptul european, ea
diferă din punct de vedere al regimului juridic aplicabil de aceeaşi
instituţie în dreptul român contemporan. Astfel, în timp ce în dreptul
1 Reglementari similare sunt prevăzute de art. 36 din Tratatul CECA şi art. 156 din
Tratatul Euratom. În continuare, în lipsa unei specificări contrare exprese, se face referire la
articolele din Tratatul CE/CEE.
2 Facem această precizare dat fiind că unele cauze şi lucrări citate în prezentul studiu,
anterioare renumerotării, fac referire la vechiul număr al articolului.

2008, p. 266-267.
nostru contemporan, excepţia de nelegalitate reprezintă un veritabil

mijloc de apărare care poate fi invocat oricând pe parcursul soluţionării
cauzei de oricare dintre părţile litigante, în dreptul Uniunii Europene, excepţia
de nelegalitate reprezintă o procedură accesorie cererii principale
directe de anulare a actului administrativ, neputând fi invocată împotriva
unui act ce putea fi contestat pe calea unei acţiuni în anulare, cu privire la
care a expirat termenul legal.
Excepţia de nelegalitate s-a conturat în dreptul european datorită nece-
sităţii de a consolida controlul de legalitate al actelor unionale. În acest sens,
apariţia procedurii excepţiei de nelegalitate extinde acest control atât în timp
cât şi cu privire la subiectele ale căror interese sunt respectate odată cu
exercitarea lui. Astfel, dacă acţiunea împotriva unui act al Uniunii Europene cu
caracter general se poate introduce numai într-un anumit termen (de 2 luni) şi
numai de către statele membre ale Uniunii Europene sau de instituţiile Uniunii
(Parlament, Comisie, Consiliu), excepţia de nelegalitate poate fi invocată
dincolo de termenul de decădere şi oferă posibilitatea de a interveni şi
persoanelor fizice şi persoanelor juridice interesate pentru aspecte de
nelegalitate, care se relevă abia cu ocazia executării acestuia1.
Anumite precizări se impun a fi făcute în legătură cu natura juridică a
excepţiei de nelegalitate în dreptul European.
Excepţia de nelegalitate face parte din cadrul instrumentelor specifice
de control al legalităţii actelor Uniunii Europene, însă, spre deosebire de
acţiunea în anulare şi de cea în constatarea abţinerii de a acţiona, care în esenţă
sunt acţiuni directe, excepţia de nelegalitate reprezintă o cale indirectă de
control al legalităţii actelor Uniunii Europene. Principalul rol al acestei
proceduri a excepţiei de nelegalitate este acela de a proteja interesele
particularilor faţă de aplicarea ilegală a unui act administrativ emis de un
organ al Uniunii Europene.
Posibilitatea dată de art. 277 TFUE de a invoca inaplicabilitatea unui atare
act unional cu caracter general, care constituie baza juridică a actului de
aplicare atacat, nu este un drept autonom şi nu poate fi ca atare exercitată decât
în mod indirect, în absenţa unui drept la acţiunea principală, excepţia neputând
fi în acest mod invocată şi admisă2.
Potrivit unei jurisprudenţe constante, procedura excepţiei de nelegalitate
este expresia unui principiu general ce asigură tuturor părţilor posibilitatea de
a contesta, pe cale incidentă, pentru a obţine anularea unei decizii care o
1 Mircea Duţu, Andrei Duţu, Dreptul contenciosului european, op. cit., 2010, p. 236.
2 Mircea Duţu, Andrei Duţu, op. cit., p. 237.
priveşte direct şi individual, validitatea unui act instituţional anterior, care

constituie baza juridică a deciziei atacate, dacă această parte nu dispune de
dreptul de a introduce, în baza art. 263 TFUE, o acţiune directă împotriva
acestui act, suportându-i astfel consecinţele, fără să fi fost în măsură să-i ceară
anularea1.
Această acţiune, de aplicabilitate generală, conferă astfel unui justiţiabil
implicat într-un litigiu care presupune aplicarea unui act unional, posibilitatea
de a invoca, pe cale de excepţie, ilegalitatea acestuia, chiar şi în ipoteza în care
el nu a făcut obiectul unei acţiuni în anulare ori aceasta a fost respinsă. Este,
totodată, o sancţiune a nelegalităţii pe cale indirectă, precum în cazul
trimiterii prejudiciale, de către judecătorul naţional, în aprecierea validităţii
actului, dar sub forma unei excepţii formulate în faţa judecătorului
unional însuşi. Totuşi, chiar dacă rezultatul celor două proceduri este acelaşi,
constând în declararea unei nevalidităţi şi amândouă compensează
restricţiile impuse admisibilităţii acţiunii în anulare împotriva actelor cu
caracter general, ele nu pot fi confundate, cea de-a doua nefiind aplicabilă
decât în cadrul unei proceduri desfăşurate în faţa unei jurisdicţii europene2.
1 CJCE, Hotărârea din 19 ianuarie 1984, cauza Andersen c. Parlamentului European, nr.
262/80, p. 195.
2 CJCE, hotărârea din 14.12.1962, Concluziile avocatului K. Roemer.
Capitolul III
Aspecte procedurale şi instanţa competentă cu soluţionarea

excepţiei de nelegalitate în dreptul european
Secţiunea I. Condiţii de admisibilitate
Excepţia reprezintă acel mijloc procesual de apărare prin intermediul

căruia o parte are interesul de a nu i se aplica o decizie individuală,
solicitând astfel instanţei să declare respectivul act inaplicabil pe motiv
de nelegalitate.
Necesitatea instituirii acestui mijloc procesual a apărut în contextul
consacrării altor instituţii juridice. Astfel, toate acţiunile introduse în baza art.
230, inclusiv cele ale persoanelor fizice sau juridice, sunt supuse unui termen
de prescripţie de două luni, în scopul asigurării certitudinii juridice.
Totodată, posibilitatea introducerii unei acţiuni de către persoanele fizice sau
juridice este restrânsă la deciziile care-l privesc „în mod direct şi individual” pe
reclamant, pentru a preveni constrângerile abuzive exercitate asupra măsurilor
de punere în aplicare a politicilor europene. Să reţinem, deci, faptul că, scopul
art. 241 este tocmai acela de a oferi persoanelor care nu pot contesta în mod
direct acte normative comunitare un mijloc pentru a le supune controlului
judiciar atunci când sunt afectaţi în mod direct şi individual de măsurile de
aplicare ale acelor acte.
Pe tărâm procesual, vom reţine faptul că excepţia de nelegalitate repre-
zintă un incident preliminar, astfel încât acestei instituţii i se vor aplica
regulile procesuale prevăzute în regulamentele procesuale ale instan-
ţelor Uniunii Europene.
Conform Regulamentului, cererea prin care se cere soluţionarea unei
excepţii de nelegalitate reprezintă un act separat de cererea principală, act care
va conţine elementele de fapt şi de drept pe care se sprijină cererea precum şi
documentele necesare soluţionării acestei excepţii1.
Procedura este întotdeauna contradictorie (după introducerea cererii
preşedintele fixează celeilalte părţi un termen pentru a-şi expune în scris
mijloacele de apărare şi concluziile) şi orală, în principiu (cu excepţia cazului
când Curtea decide altfel). Curtea se pronunţă numai după ascultarea
1 Art. 91 alin. (1) din Regulamentul de Procedură al CEJ.

avocatului general, iar soluţiile pot fi: de admitere, de respingere sau de

unire a excepţiei cu fondul1. În ultimele două cazuri, preşedintele fixează noi
termene pentru continuarea procesului.
Ca şi în dreptul român, cererea prin care se invocă excepţia de nelegalitate
poate fi introdusă de oricare dintre părţi, însă excepţia poate fi ridicată şi
de către instanţa din oficiu în situaţii anume prevăzute de Regulament.
În ceea ce priveşte actele a căror nelegalitate poate fi invocată prin
intermediul excepţiei, textul art. 241 face referire numai la „un regulament
adoptat împreună de PE şi de Consiliu sau un regulament al Consiliului, al
Comisiei sau al BCE”. Regulamentele pot fi atacate prin intermediul excepţiei
numai atunci când reprezintă baza legală a unui act care face obiectul acţiunii
principale. În Cauza nr. 32/652, acţiunea urmărea anularea unui Regulament
din 1965. Statul italian a invocat art. 184 şi a cerut ca două regulamente din
1962 să fie declarate inaplicabile. Excepţia a fost respinsă pentru că regula-
mentul din 1965 nu fusese adoptat în baza celor din 1962, astfel încât
ilegalitatea primelor nu ar fi afectat în niciun mod aplicabilitatea celui de-al
doilea. Curtea a precizat că scopul art. 184 nu este acela de a da posibilitatea
unei părţi de a contesta aplicabilitatea oricărui regulament. Regulamentul a
cărui ilegalitate este contestată trebuie să fie aplicabil, direct sau indirect
şi trebuie să existe o legătură juridică directă între decizia individuală atacată
pe cale principală şi actul normativ ce face obiectul excepţiei. În ceea ce
priveşte termenul „regulament”, Curtea a decis că acestuia trebuie să i se dea o
interpretare extensivă, bazată pe un criteriu substanţial şi teleologic şi nu pe
unul formal. Astfel, sfera de aplicare a art. 184 va include acte ale instituţiilor
care, deşi nu iau forma unui regulament, produc efecte similare cu ale acestora
şi din această cauză nu pot fi atacate în baza art. 173 de persoane fizice sau
juridice. După cum am menţionat deja, scopul art. 184, este acela de a oferi un
remediu procesual subiectelor de drept care nu pot contesta în mod direct acte
normative europene.
Vom reţine aşadar că pentru a putea ridica în faţa Curţii o excepţie de
nelegalitate vor trebui respectate următoarele condiţii:
 obiectul excepţiei de legalitate trebuie să fie limitat la ceea ce este
indispensabil pentru soluţionarea cererii principale;
 actul normativ a cărui ilegalitate este invocată trebuie să fie aplicabil,
direct sau indirect, situaţiei de fapt ce face obiectul acţiunii principale;
1 Art. 91 alin. (4) şi alin. (5) din Regulamentul de Procedură al CEJ.

2 Cauza nr. 32/65 Italia c. Consiliului şi Comisiei, Hotărârea Curţii din 13 iulie 1966.
 trebuie să existe o legătură juridică între decizia individuală atacată şi

actul normativ respective.
Secţiunea a II-a. Competenţa soluţionării excepţiei de nelegalitate

în dreptul Uniunii Europene şi efectele admiterii excepţiei
1. Competenţa soluţionării excepţiei de nelegalitate în dreptul

Uniunii Europene
Curtea de Justiţie este competentă să se pronunţe asupra recursurilor

formulate de un Stat Membru, Consiliu, Comisie sau Parlamentul European,
întemeiate pe necompetenţă, pe încălcarea unei cerinţe procedurale esenţiale,
pe încălcarea Tratatului sau a unei norme juridice privind aplicarea sa şi pe
abuzul (excesul) de putere.
În aceleaşi condiţii, Curtea este competentă să se pronunţe asupra
recursurilor introduse de Curtea de Conturi şi de Banca Centrală Europeană
pentru protejarea prerogativelor lor.
Orice persoană fizica sau juridică poate introduce, în aceleaşi condiţii, un
recurs împotriva deciziilor ale căror destinatar este şi împotriva deciziilor care,
deşi îmbracă forma unui regulament sau unei decizii adresate unei alte
persoane, o privesc în mod direct şi individual.
Recursurile prevăzute de art. 230 trebuie să fie introduse în termen de
două luni socotind, după caz, de la publicarea actului, de la comunicarea sa
reclamantului, sau, în lipsă, de la data în care reclamantul a luat cunoştinţă
de actul respectiv [alin. (5)].
Conform art. 241 TCE, în pofida expirării termenului prevăzut la alin. (5) al
art. 230, în cazul unui litigiu care priveşte un regulament adoptat împreună de
Parlamentul European şi de Consiliu sau un regulament al Consiliului, al
Comisiei sau al Băncii Centrale Europene, orice parte se poate prevala de
mijloacele fixe prevăzute de alin. (2) al art. 230 pentru a invoca în faţa Curţii de
Justiţie inaplicabilitatea acestui regulament.
Tratatul de la Nisa nu a adus modificări semnificative ale prevederilor de
mai sus, doar Parlamentul European fiind introdus între subiecţii procesuali la
care se referă alin. (2) al art. 230, şi fiind eliminat dintre cei prevăzuţi la
alin. (3).
Potrivit Tratatului de la Lisabona1, în temeiul noilor reglementări Curtea

de Justiţie a Uniunii Europene hotărăşte în conformitate cu tratatele, cu privire
la acţiunile introduse de un stat membru, de o instituţie ori de persoane fizice şi
juridice, cu titlu preliminar, la solicitarea instanţelor judecătoreşti naţionale, cu
privire la interpretarea dreptului Uniunii sau la validitatea actelor adoptate de
instituţii, în celelalte cazuri prevăzute de tratate.
În ceea ce priveşte controlul legalităţii actelor, Curtea de Justiţie a Uniunii
Europene este competentă să se pronunţe cu privire la legalitatea unui act
adoptat de Consiliul European sau de Consiliu în temeiul art. 7 TUE numai la
solicitarea statului membru care face obiectul unei constatări a Consiliului
European sau a Consiliului şi numai în privinţa respectării dispoziţiilor de
procedură prevăzute de respectivul articol.
Tratatul de la Lisabona reduce stricteţea condiţiilor de admisibilitate a
acţiunilor formulate de particulari (persoane fizice sau juridice) împotriva
deciziilor instituţiilor, organelor, oficiilor sau agenţiilor Uniunii. Particularii pot
formula acţiuni împotriva unui act dacă îi priveşte direct şi dacă nu presupune
măsuri de executare. Prin urmare, particularii nu mai au obligaţia de a
demonstra că actul respectiv îi priveşte în mod individual.
2. Efectele admiterii excepţiei în dreptul european
Spre deosebire de acţiunea directă în anulare, care are drept rezultat, în

cazul admiterii, lipsirea completă de efecte juridice a actului atacat (erga
omnes), în cazul admiterii excepţiei de ilegalitate, aceasta va produce efecte
numai în ceea ce priveşte raporturile juridice dintre părţile în proces (inter
partens), aplicabilitatea generală a actului vizat nefiind afectată. De aceea, se
face distincţie între sancţiunea anulării, care intervine în cazul admiterii
acţiunii directe, şi sancţiunea inaplicabilităţii, care urmează admiterii
excepţiei de ilegalitate. După cum a hotărât Curtea în Cauza Meroni2, „dreptul
reclamantului, după expirarea termenului prevăzut de ultimul alineat al art. 33
CECA, de a invoca ilegalitatea unei decizii sau recomandări cu caracter general în
cadrul unei acţiuni împotriva unei decizii sau recomandări cu caracter individual,
1 Parlamentul român a finalizat procedura de ratificare la data de 4 februarie 2008, prin
Legea nr. 13/2008, publicată în M. Of. nr. 107 din 12 februarie 2008. Tratatul a intrat în
vigoare la 1 decembrie 2009.
2 Cauza nr. 9/56 Meroni & Co c. Înaltei Autorităţi, Hotărârea Curţii din 3 iunie 1958.
nu poate conduce la anularea actului de aplicabilitate generală, ci numai la

anularea deciziei individuale adoptate în baza sa”.
Rezultă astfel că în cazul admiterii excepţiei de ilegalitate, instanţa nu va
anula actul ilegal, ci îl va declara inaplicabil în cauză, cu consecinţele ce decurg
de aici pentru soluţionarea pe fond a acţiunii principale. În doctrină s-a
exprimat opinia1 privind posibilitatea aplicării prin analogie a art. 233, referitor
la obligaţia instituţiei sau instituţiilor de la care emană actul anulat de a lua
măsurile necesare pentru a executa hotărârea Curţii de Justiţie.
1 Cf. Fabian Gyula, Cartea de Justiţie Europeană, Instanţe de Judecată Supranaţională, Ed.
Rosetti, Bucureşti, 2002, p. 146.

Concluzii şi propuneri de lege ferenda
Partea I. Concluzii
Lucrarea de faţă analizează regimul juridic al excepţiei de nelegalitate,

parte componentă a instituţiei contenciosului administrativ, în sistemul de
drept românesc şi în cel existent în alte state şi la nivel european.
Instituţia contenciosului administrativ este fundamentală pentru statul
român de drept şi democratic, aşa cum este el calificat prin Constituţie. Ea a
avut un rol fundamental în cei aproximativ 26 de ani câţi s-au scurs de la
Revoluţia din decembrie 1989 şi continuă să îl joace, în consolidarea demo-
craţiei constituţionale1 în România, cum se exprimă doctrina de specialitate. Un
asemenea rol rezultă din numărul din ce în ce mai mare de litigii de contencios
administrativ, ceea ce dovedeşte încrederea potenţialilor justiţiabili în ceea ce
am putea numi „virtuţile contenciosului administrativ în statul de drept”.
I. Concluzii privind evoluţia reglementării constituţionale
1. După 1990, instituţia contenciosului administrativ în România a parcurs

trei mari etape în reglementarea sa la nivelul reglementării sale:
A. etapa preconstituţională, când nu fusese încă adoptată Constituţia,
dar a fost adoptată Legea nr. 29/1990, fiind una din primele reglementări
adoptate de Parlamentul ales în mai 1990;
B. etapa adoptării Constituţiei, din 1991, în forma sa iniţială, care a
durat până în 2004, când a avut loc revizuirea legii fundamentale.
În această perioadă, reglementarea constituţională expresă, din punct de
vedere semantic şi terminologic, s-a regăsit în art. 48, care, ca şi actualul art. 52,
a consacrat dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică printr-un
act administrativ de a solicita anularea actului, recunoaşterea dreptului
pretins şi repararea pagubei şi art. 122 alin. (4)2, care recunoştea, similar
actualului art. 123 alin. (5), dreptul prefectului de a ataca în faţa instanţelor
de contencios administrativ un act emis sau adoptat de consiliul local,
1 Ioan Alexandru, Democraţia constituţională, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2012.

2 Ne raportăm la numărul şi conţinutul articolului din forma iniţială a Constituţiei,
înainte de revizuire şi republicare.
consiliul judeţean sau primar, ceea ce determină suspendarea de drept a

actului atacat. Lor se adaugă art. 72 alin. (3) lit. k) din Constituţie. Art. 122
alin. (4) care consacra, ca şi corespondentul lui actual, instituţia tradiţională a
tutelei administrative, împreună cu art. 72 alin. (3) lit. k), utilizau sintagma
„contencios administrativ”.
C. etapa de după adoptarea Legii de revizuire a Constituţiei nr. 429
din 2003, când, celor două texte le-a fost adăugat art. 126 alin. (6), prin care
controlul judecătoresc exercitat asupra actelor administrative ale autori-
tăţilor publice pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu
excepţia actelor care privesc raporturile cu Parlamentul şi a actelor de
comandament cu caracter militar.
Prin acest text se mai realizează o veritabilă revoluţie în conţinutul şi
semnificaţia contenciosului administrativ, în sensul că se consacră competenţa
instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de a se pronunţa şi
asupra cererilor celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din
ordonanţe declarate neconstituţionale.
Este o prevedere pe care ne-am permis să o calificăm ca fiind „revolu-
ţionară”, pentru că ea conferă deschidere contenciosului administrativ, în
sensul amplificării capacităţilor sale de protecţie a cetăţeanului împotriva abu-
zurilor puterii publice, inclusiv când acestea sunt săvârşite prin acte juridice cu
forţa legii, cum sunt ordonanţele de Guvern, simple sau de urgenţă, dar care ab
originem sunt acte administrative ele emanând de la Guvern.
Din coroborarea tuturor acestor prevederi, rezultă cel puţin următoarele
concluzii:
a. că instituţia contenciosului administrativ este o instituţie de rang
constituţional, ea fiind recunoscută şi reglementată în legea fundamentală;
b. că excepţia de nelegalitate, ca şi componentă a contenciosului adminis-
trativ, nu se bucură de o recunoaştere expresă prin Constituţie.
2. Ca şi concluzie generală, precizăm:

1. Constituţia actuală a României, în forma în care a fost revizuită şi
republicată în 2003, garantează controlul de legalitate exercitat asupra
actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia actelor de
comandament cu caracter militar şi celor care privesc raporturile cu
Parlamentul.
2. Din formularea generală a art. 126 alin. (6), utilizând interpretarea
logico-sistematică a lui, rezultă că voinţa şi concepţia legiuitorului consti-
tuant român a fost aceea de a atribui instanţelor de contencios adminis-
trativ competenţa de a soluţiona acţiunile prin intermediul cărora sunt
atacate acte administrative considerate nelegale şi vătămătoare pentru

diferite persoane fizice sau juridice.
3. Pe aceeaşi cale, a interpretării logico-sistematice, rezultă că, referindu-se
la „controlul de legalitate al actelor administrative ale autorităţilor publice pe
calea contenciosului administrativ” legiuitorul constituant a avut în vedere
ambele categorii de control:
a. controlul direct exercitat prin acţiune principală adresată instanţelor
de contencios administrativ, prin intermediul căreia cel vătămat solicită recu-
noaşterea dreptului sau interesului legitim pretins, anularea actului şi
repararea pagubei;
b. controlul indirect, exercitat pe cale de excepţie, incidentală, care poate
fi ridicată în faţa oricărei instanţe judecătoreşti (civilă, penală, de contencios
administrativ etc.) indiferent de natura şi obiectul litigiului în care e ridicată.
Are aplicabilitate aici principiul de drept cuprins în adagiul latin „ubi lex
non distinguit, nec nos distinquere debemus” (unde legea nu distinge, nici
interpretul nu are voie să o facă).
3. Reglementarea contenciosului administrativ se face prin lege

organică
La această soluţie trimit două texte constituţionale respectiv:
- art. 52 alin. (2) potrivit căruia „condiţiile şi limitele de exercitare ale
acestui drept1 se stabilesc prin lege organică” şi art. 73 alin. (3) lit. k), prin care
„contenciosul administrativ” este enumerat printre domeniile a căror
reglementare este rezervată de legiuitorul constituant a se face printr-o
lege organică.
Din coroborarea celor două texte rezultă că, orice modificare sau
completare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 sau orice
reglementare specială care conţine dispoziţii aplicabile şi în sfera
contenciosului administrativ, trebuie să se facă printr-o lege cu caracter
organic. De esenţa acestui tip de lege, după cum am arătat deja în conţinutul
tezei, este faptul că ea se adoptă cu majoritatea absolută, adică majoritatea
membrilor fiecărei Camere şi reglementează doar acele materii pe care
Constituţia le enumeră, expres şi limitativ, a fi reglementate printr-o lege
organică.
1 Sintagma „acestui drept” evocă dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică,
drept garantat de alin. (1) al art. 52.

4. Ca o consecinţă logică şi firească a tuturor argumentelor prezentate

până în prezent, cu speciala referire la cele cuprinse în secţiunea a II-a, rezultă
că reglementarea actuală, cuprinsă în art. 4 din Legea nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, astfel cum a fost modificată prin Legea
nr. 76/2012 are caracter neconstituţional.
Argumentul principal constă în faptul că reglementarea actuală înfrânge
voinţa legiuitorului constituant, care a înţeles să consacre regula conform
căreia controlul de legalitate exercitat asupra actelor administrative ale
autorităţilor publice se realizează pe calea contenciosului administrativ.
După cum am arătat anterior, art. 126 alin. (6) face referire la controlul
de legalitate în general, fără a diferenţia între controlul direct şi cel
indirect, exercitat pe calea excepţiei de nelegalitate.
II. Concluzii privind evoluţia reglementării excepţiei de nelegalitate

după 1990
Aşa cum am arătat în cuprinsul tezei, excepţia de nelegalitate, după 1990, a

parcurs două mari etape de reglementare:
A. etapa cuprinsă între 1990-2004, când excepţia de nelegalitate nu s-a
bucurat de o reglementare expresă. Până la adoptarea Legii nr. 29/19901,
nici instituţia contenciosului administrativ nu a beneficiat de o reglementare
legală. Prin adoptarea primei legi a contenciosului administrativ de după 1990,
s-a consacrat cadrul normativ prin care a fost reintrodusă în sistemul de drept
această instituţie tradiţională a dreptului public în general şi a dreptului
administrativ, în particular;
B. cea de-a doua etapă se regăseşte între decembrie 2004, când a fost
adoptată şi a intrat în vigoare Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ2, cu modificările şi completările ulterioare, în baza căreia excep-
ţia de nelegalitate se bucură de o reglementare legală expresă şi de o
recunoaştere implicită prin lege.
În cadrul acestei mari perioade, pot fi identificate două mari subperioade
din punct de vedere al competenţei de soluţionare a excepţiei:
1Legea nr. 29/1990 a intrat în vigoare la data de 8 decembrie 1990.

2 Potrivit art. 31 al Legii nr. 554/2004, acesta a intrat în vigoare în termen de 30 de zile
de la data publicării în M. Of. al României, Partea I. Având în vedere publicarea în M. Of. al
României s-a efectuat la data de 7 decembrie 2004, rezultă că ea a început să producă efecte
juridice din data de 7 ianuarie 2005.
a. etapa 2004-2012, când soluţionarea excepţiei de nelegalitate reve-

nea instanţei de contencios administrativ, soluţie corectă, care apreciem că
trebuie reintrodusă în sistemul de drept românesc;
b. etapa 2012 şi în prezent, când competenţa de soluţionare a excep-
ţiei s-a transferat către instanţele învestite cu soluţionarea cauzei,
indiferent de tipul acestora, abandonându-se astfel situaţia instituită în anul
2004, firească şi corectă de altfel, conform căreia asupra excepţiei de nele-
galitate, competenţa de a se pronunţa aparţine instanţei de contencios
administrativ.
După cum ne-am exprimat pe parcursul lucrării, este o soluţie pe care nu o
împărtăşim şi care se impune a fi eliminată în viitor, aşa cum vom arăta în
propunerile de lege ferenda, pe care le-am formulat în cuprinsul lucrării şi le
prezentăm sistematizat, în cele ce urmează.
III. Concluzii privind regimul excepţiei de nelegalitate, astfel cum

rezultă ea din legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă
1. Regimul excepţiei de nelegalitate astfel cum rezultă el din doctrină

şi jurisprudenţă, raportat la legea-cadru materie
Avem în vedere doctrina şi jurisprudenţa elaborate până la adoptarea
Legii nr. 76/2012 care, aşa cum am arătat în secţiunea anterioară, a schimbat
fundamental concepţia în materie.
Art. 4 din Legea nr. 554/2004, atât în forma iniţială, cât şi în forma care a
fost consacrată prin Legea nr. 262/2007 de modificare şi completare a Legii nr.
544/2004, cât şi prin Legea nr. 202/2010, consacră un regim juridic al
excepţiei de nelegalitate de esenţa căruia era faptul că soluţionarea ei intră în
competenţa instanţelor de contencios administrativ.
Legea nr. 76/2012 schimbă fundamental concepţia, atribuind compe-
tenţa de soluţionare a acestei excepţii instanţelor care soluţionează acţiu-
nea pe fond în cadrul căreia a fost invocată excepţia, indiferent de obiectul
litigiului şi instanţa care este investită cu soluţionarea lui. Din opiniile cu
valoare constantă regăsite în doctrină şi jurisprudenţă, rezultă următoarele
elemente de regim juridic:
A) excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc procesual nou insti-
tuit prin Legea nr. 554, care completează ansamblul normelor proce-
durale existente în sistemul de drept procedural din România;
B) excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc de apărare pus la

dispoziţia părţilor dintr-un litigiu, indiferent de obiectul litigiului;
C) excepţia de nelegalitate vizează actele administrative emise de
autorităţile publice;
D) în ceea ce priveşte caracterul normativ sau individual al actelor care
pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate, s-au conturat două mari curente
de opinie:
a. excepţia de nelegalitate poate să aibă ca obiect exclusiv actele admi-
nistrative unilaterale cu caracter individual, concepţie susţinută în primul
rând de legislaţie şi doctrină1.
b. excepţia de nelegalitate poate să aibă ca obiect atât actele adminis-
trative cu caracter individual, cât şi cele cu caracter normativ, concepţie
promovată de jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi susţinută de
autori care în majoritatea lor, au şi calitatea de magistraţi la Instanţa Supremă.
E) în ceea ce priveşte termenul în care excepţia de nelegalitate poate fi
invocată, şi cu privire la acest aspect s-au conturat două mari concepţii:
a. concepţia potrivit căreia această excepţie poate fi invocată oricând,
nefiind supusă unor termene de prescripţie sau de decădere, care este de
altfel susţinută şi de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului admi-
nistrativ, şi care este susţinută de o mare parte a autorilor în frunte cu regre-
tatul profesor Antonie Iorgovan care a fost şi unul din iniţiatorii proiectului de
lege, în calitate de senator2.
b. concepţia potrivit căreia excepţia de nelegalitate poate fi invocată
doar în termenele prevăzute de Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, care a fost promovată în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie
şi Justiţie.
F) Referitor la data emiterii actului administrativ care face obiectul
excepţiei de nelegalitate şi cu privire la această problemă s-au conturat două
opinii, pornind de la prevederea art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost
el modificat prin Legea nr. 554/2004, potrivit cărora excepţia de nelegalitate
putea să vizeze şi acte administrative emise sau adoptate anterior intrării
în vigoare a Legii nr. 554/2004, caz în care soluţionarea ei se face conform
actelor normative în vigoare la data la care actul administrativ vizat de
excepţie a fost emis sau adoptat.
1 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., vol. II, p. 677-689; Dana Apostol
Tofan, Drept administrativ, op. cit., ed. a III-a, vol. II, p. 219-223; Verginia Vedinaş, Drept
administrativ, op. cit., ed. a IX- a, p. 228-229.
2 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, op. cit., vol. II, p. 677-684.
Era o soluţie care avea la bază principiul cuprins în adagiul latin tempus
regit actum, şi consacrat de Constituţie, potrivit căruia actele juridice sunt
supuse legilor în vigoare la data la care ele au fost emise sau adoptate.
Cu privire la această problemă, s-au conturat două mari opinii şi respectiv,
soluţii:
a. opinia potrivit căreia excepţia nu poate să vizeze acte administrative
emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, care a fost promovată în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie. În acest fel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a înlăturat de la aplicare
prevederile corespunzătoare ale art. 4, fundamentându-şi soluţia pe dispoziţiile
art. 20 alin.(2)1 şi 148 alin. (2) din Constituţie2 precum şi pe cele ale Convenţiei
Europene a Drepturilor Omului, ale Cartei Europene a Drepturilor Omului,
precum şi jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie.
Mai concret, Instanţa Supremă a considerat că prevederea art. 4 din Legea
nr. 554/2004 care permitea ca obiect al excepţie să facă şi actele administrative
anterioare Legii nr. 554/2004 încalcă principiul securităţii juridice şi
dreptul la un proces echitabil, garantat de art. 6 din Convenţia Europeană a
Drepturilor Omului şi art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii
Europene;
b. opinia potrivit căreia cenzurarea legalităţii pe cale de excepţie poate
să vizeze şi acte administrative emise sau adoptate anterior Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care a fost promovată prin
Legea nr. 262/2007 de către doi din iniţiatorii proiectului acestei legi care
aveau calitatea de parlamentari3. Din păcate, unuia dintre iniţiatorii acestei
norme nu i-a mai dat destinul răgazul să se exprime, anul 2007, când a fost
adoptată legea, fiind şi anul trecerii sale în eternitate.
Această a doua soluţie, este de natură să confere mai multă deschidere şi
forţă contenciosului administrativ în general, şi excepţiei de nelegalitate, în
particular, de a garanta respectarea stării de legalitate, componentă şi condiţie
sine qua non a statului de drept.
1 Art. 20 alin. (2) din Constituţia României consacră prioritatea reglementărilor
internaţionale mai favorabile referitoare la drepturile fundamentale ale omului asupra celor
interne.
2 Art. 148 alin. (2) din Constituţia României consacră prioritatea tratatelor ale UE şi a
celorlalte norme europene obligatorii asupra dreptului intern.

3 Este vorba despre regretatul profesor A. Iorgovan şi doamna profesor Verginia
Vedinaş.
2. Punctul nostru de vedere privind regimul juridic al excepţiei de

nelegalitate
Vom prezenta opinia pe care o împărtăşim, sub două aspecte. Într-o primă
secţiune, vom prezenta concepţia noastră privind regimul juridic al
excepţiei de nelegalitate sub incidenţa prevederilor legale în vigoare
până la adoptarea Legii nr. 76/2012 şi într-o a doua parte, vom prezenta
viziunea noastră asupra regimului juridic al excepţiei de nelegalitate sub
imperiul Legii nr. 76/2012.
2.1. Concluzii privind excepţia de nelegalitate în baza reglementării în

vigoare până la adoptarea Legii nr. 76/2012
În opinia noastră, în perioada 2004, când a intrat în vigoare Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, şi până în anul 2012, când a fost
adoptată Legea nr. 76/2012 de punere în aplicare a Codului de procedură
civilă, excepţia de nelegalitate a avut următoarele elemente principale de
regim juridic:
A) excepţia de nelegalitate reprezintă o componentă a contenciosului
administrativ, care constituie o instituţie a statului de drept, recunoscută de
Constituţie;
B) deşi excepţia de nelegalitate nu are o consacrare constituţională în
calitate de element al contenciosului administrativ, putem considera că se
bucură de o consacrare implicită, reprezentată de normele constituţionale
care reglementează contenciosul administrativ, respectiv art. 52, 73 alin. (3)
lit. k), 123 alin. (5) şi 126 alin. (6) din Constituţie;
C) excepţia de nelegalitate reprezintă un mijloc procedural, pus la
dispoziţia tuturor celor care intră sub incidenţa unor acte administrative
nelegale emise de autorităţile publice;
D) obiectul excepţiei de nelegalitate îl formează actele administrative,
în sens, de manifestări unilaterale şi exprese de voinţă juridică, exprimată în
scopul de a naşte, modifica sau stinge drepturi şi obligaţii, în regim de putere
publică şi sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti de
contencios administrativ;
E) referitor la categoriile de acte administrative care pot forma
obiectul excepţiei de nelegalitate, se impun câteva precizări:
a) din punct de vedere al întinderii efectelor lor, este vorba despre acte
administrative individuale;
b) din punct de vedere al momentului când au fost adoptate actele care
pot face obiectul excepţiei, poate fi vorba atât despre acte administrative
ulterioare adoptării Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
cât şi despre acte administrative emise sau adoptate anterior adoptării

legii contenciosului administrativ. În acest din urmă caz, soluţionarea
excepţiei se va face potrivit reglementărilor în vigoare la data la care actele au
fost adoptate, soluţie impusă de principiul neretroactivităţii legii sau tempus
regit actum.
F) în ceea ce priveşte termenul în interiorul căruia excepţia poate fi
invocată, apreciem că excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând,
nefiind supusă unor termene;
G) sub aspectul instanţei competente să soluţioneze excepţia, este
vorba despre instanţa de contencios administrativ, acest aspect fiind
unanim acceptat atât de doctrină, cât şi de jurisprudenţă, în prezent fiind vorba
despre instanţa învestită cu fondul acţiunii în care s-a invocat excepţia;
H) procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate prezintă anumite
particularităţi, condiţii şi etape astfel:
a) ea presupune verificarea condiţiei ca actul administrativ vizat de
excepţie să aibă legătură cu soluţionarea cauzei pe fond;
Aceasta reprezintă şi continuă să reprezinte o condiţie de admisibilitate
în principiu rezultând, per a contrario, că dacă nu are legătură cu litigiul pe
fond, excepţia nu poate fi ridicată şi respectiv admisă;
b) până la adoptarea Legii nr. 76/2012, exista instituţia suspendării
acţiunii principale în situaţia în care instanţa în care s-a ridicat excepţia
avea legătură cu fondul pricinii, corelativ trimiterea excepţiei spre
soluţionare, instanţei de contencios administrativ competente;
c) procedura de judecată presupunea o celeritate specială, care rezulta
din termenele de judecată, cele în care se pronunţa instanţa, cele în care se
declarau şi soluţionau căile de atac.
I) Din punct de vedere al întinderii efectelor hotărârii efectelor
judecătoreşti prin care se admitea excepţia de nelegalitate, de esenţa lor,
era şi continua să fie faptul că dacă se constata că excepţia este întemeiată,
acest lucru nu avea ca şi consecinţă anularea în tot sau în parte a actului
administrativ, ci doar înlăturarea lui din cauză, acţiunea continuând să se
judece fără a mai ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
2.2. Concluzii privind regimul actual al excepţiei de nelegalitate, astfel

cum a fost el consacrat prin Legea nr. 76/2012 privind punerea în aplicare
a Codului de procedură civilă
Din conţinutul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 76/2012, rezultă, în
opinia noastră, următoarele dimensiuni ale regimului juridic legal actual

al excepţiei de nelegalitate.
A) Excepţia de nelegalitate reprezintă o formă de exercitare a contro-
lului de legalitate asupra actelor administrative, fiind vorba despre con-
trolul indirect al legalităţii actelor administrative.
B) Obiectul excepţiei de nelegalitate îl formează actele administrative cu
caracter individual.
Spre deosebire de reglementările anterioare, textul actual prevede expresis
verbis că actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al
excepţiei de nelegalitate. Asupra lor se poate exercita doar controlul
judecătoresc direct de către instanţa de contencios administrativ în
cadrul acţiunii în anulare în condiţiile Legii nr. 554/2004.
C) Actele care fac obiectul excepţiei din punct de vedere al momentului
emiterii lor includ atât acte anterioare, cât şi acte ulterioare Legii
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. O asemenea concluzie se
desprinde din formularea textului de lege „act administrativ cu caracter
individual indiferent de data emiterii lui”.
D) Invocarea excepţiei se face din oficiu sau la cererea părţii interesate.
E) Procedura de soluţionare a excepţiei de nelegalitate presupune anumite
etape, condiţii şi particularităţi:
a. condiţia de admisibilitate a excepţiei este aceea ca de actul adminis-
trativ care face obiectul excepţiei să depindă soluţionarea pe fond a
litigiului;
b. actul prin care se soluţionează excepţia poate fi sau o încheiere
interlocutorie, sau hotărâre judecătorească.
În funcţie de categoria de act procedural prin care excepţia s-a
soluţionat, se exercită calea de atac, astfel:
- când excepţia s-a soluţionat prin încheiere interlocutorie, aceasta se
atacă o data cu fondul;
- când excepţia s-a soluţionat prin hotărâre judecătorească, aceasta
se ataca de sine stătător.
F) Competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate aparţine

instanţei judecătoreşte învestite cu soluţionarea cauzei. Poate fi vorba de o
instanţă judecătorească civilă, penală etc. sau, în cel mai fericit caz, de o instanţă
de contencios administrativ. Evident că atunci când instanţa care soluţio-
nează acţiunea în fond este instanţa de contencios administrativ, ne aflăm
în cea mai fericită situaţie, aceasta deoarece asupra legalităţii actului
administrativ se pronunţă chiar instanţa de contencios administrativ, în
deplină concordanţă cu art. 126 alin. (6) din Constituţie. Anumite probleme
apar însă atunci când excepţia este ridicată într-un proces aflat pe rolul altei
instanţe, civilă, penală, sau care soluţionează litigiile între profesionişti1.
Aceste instanţe sunt competente, potrivit textului actual, să le soluţioneze.
Se pune problema în ce măsură este corect şi constituţional ca legalitatea
unui act administrativ să fie analizată de o altă instanţă decât cea de
contencios administrativ? După cum ne-am exprimat pe parcursul lucrării,
apreciem că soluţia legală actuală contravine literei şi spiritului art. 126
alin. (6) din Constituţie, având astfel caracter neconstituţional.
De aceea, în opinia noastră ea trebuie înlocuită, motiv pentru care, de
lege ferenda, am propus să fie modificată legea, în sensul de a se reveni la
soluţia anterioară în ceea ce priveşte competenţa instanţelor de contencios
administrativ de a se pronunţa asupra excepţiei de nelegalitate.
Mai mult chiar, textul în forma actuală, consacră şi o soluţie discrimi-
natorie, în sensul că legalitatea unor acte administrative va fi soluţionată
de instanţa de contencios administrativ atunci când excepţia de nele-
galitate a fost invocată într-un litigiu de contencios administrativ, în
vreme ce legalitatea altor acte administrative va fi analizată de alte
instanţe judecătoreşti, atunci când excepţia a fost invocată într-un alt
litigiu, de competenţa altei instanţe decât cea de contencios adminis-
trativ. Este neîndoielnic faptul că în prima situaţie, premisele ca hotărârea sa
fie una riguroasă, corectă sunt mult mai mari decât în cea de-a doua situaţie.
G) În ceea ce priveşte efectele constatării nelegalităţii unui act admi-
nistrativ, urmare a admiterii excepţiei, acestea nu determină anularea
actului, ci doar înlăturarea actului din cauză, aceasta urmând a se
soluţiona cu ignorarea actului administrativ a cărui nelegalitate a fost
constatată.
Partea a II-a. Propuneri de lege ferenda
Vom prezenta propunerile noastre de lege ferenda în două secţiuni: prima

reflectă viziunea noastră privind reglementarea constituţională în materia
contenciosului administrativ, iar cea de-a doua, are ca obiect modificarea
1 Ne referim la instanţele comerciale, în terminologia utilizată până la intrarea în vigoare
a noului Cod civil, care a înlocuit sintagma de comerciant cu profesionist desfiinţând ramura
dreptului comercial.
legii-cadru referitoare la reglementarea contenciosului administrativ, în

general, şi a excepţiei de nelegalitate, în special.
I. Propuneri de lege ferenda privind modificarea Constituţiei
Se pune problema dacă reglementarea constituţională în materia

contenciosului administrativ este sau nu satisfăcătoare sau sunt necesare
unele modificări şi completări ale ei, care să întărească regimul său juridic.
În opinia noastră, răspunsul este afirmativ, pentru argumentele care se
desprind din conţinutul lucrării, dar pe care le sintetizăm în cele ce urmează:
1. Pornim de la ideea de bază a prezentei lucrări, conform căreia actuala
reglementare a excepţiei de nelegalitate, prin care soluţionarea ei revine
instanţelor investite cu soluţionarea acţiunii pe fond, indiferent că este
vorba despre instanţe civile, penale etc., este neconstituţională.
Este posibil ca excepţia de nelegalitate să fie ridicată într-un litigiu de
contencios administrativ, şi atunci nu se pune nicio problemă, atâta timp cât
instanţa de contencios administrativ învestită să soluţioneze litigiul pe
fond se va pronunţă şi asupra excepţiei.
Probleme apar în cazul în care litigiul de fond are o altă natură, care atrage
competenţa unei alte instanţe decât cea de contencios administrativ de a-l
soluţiona, inclusiv de a se pronunţa asupra excepţiei.
Într-un atare caz, ne aflăm într-o situaţie neconstituţională, dat fiind
faptul că, aşa cum am arătat în partea de concluzii, noi considerăm că în
filozofia contenciosului administrativ astfel cum rezultă ea din litera şi
spiritul Constituţiei, exercitarea controlului de legalitate asupra actelor
administrative ale autorităţilor publice se realizează pe calea conten-
ciosului administrativ, indiferent dacă ne referim la controlul direct sau la
controlul indirect.
2. Aceasta reprezintă însă o concluzie care rezultă din interpretarea pe
care ne-am îngăduit să o facem asupra textului constituţional, respectiv
art. 126 alin. (6) şi nu dintr-o prevedere expresă prin care Constituţia să
stabilească o asemenea competenţă exclusivă.
Inexistenţa unei prevederi de acest tip a determinat legiuitorul să
abandoneze spiritul reglementării constituţionale şi să consacre soluţia
existentă în prezent în art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost el
modificat prin Legea nr. 76/2012.
3. De aceea, apreciem că este necesară şi în egală măsură benefică consa-
crarea prin legea fundamentală a unui text prin care să se prevadă ca
ambele forme de control, atât cea directă, cât şi cea indirectă, care se
exercită asupra actelor administrative ale autorităţilor publice, intră în

competenţa instanţelor de contencios administrativ.
În felul acesta, nu se vor mai realiza derapaje legislative de natura celor
realizate prin reglementarea instituită de Legea nr. 76/2012 în ceea ce priveşte
excepţia de nelegalitate.
4. Soluţia de tehnică legislativă trebuie să se caracterizeze, în opinia
noastră, printr-o claritate şi simplitate, care să fie relativ uşor de transpus în
practică şi să nu afecteze claritatea şi eficienţa juridică a prevederilor
constituţionale.
Formula concretă pe care o propunem este aceea de completare a
prevederilor art. 126 alin. (6) din Constituţie teza întâi cu o referire la
ambele forme de control de legalitate asupra actelor administrative, atât
cea a controlului direct, cât şi cea a controlului indirect.
5. Transpunând în practică această propunere, art. 126 alin. (6) din
Constituţie urmează să aibă următorul conţinut: „Art. 126 alin. (6) Controlul
judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea
contenciosului administrativ atât în forma directă, cât şi în cea indirectă, pe
cale de excepţie este garantat. Fac excepţie actele care privesc raporturile cu
Parlamentul şi cele de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios
administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin
ordonanţe sau, după caz, dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale”.
2. Propuneri de lege ferenda privind modificarea reglementării

legale privind excepţia de nelegalitate
1. După cum am dezvoltat larg în conţinutul prezentei lucrări şi al
concluziilor finale, reglementarea legală actuală în materia contenciosului
administrativ este reprezentată de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a conten-
ciosului administrativ, astfel cum a fost el modificat şi completat prin Legea
nr. 76/2012.
2. Am prezentat viziunea noastră privind această reglementare, care este
cras neconstituţională, dat fiind faptul că înfrânge voinţa legiuitorului
constituant, aceea ca exercitarea controlului de legalitate să revină
instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ.
În opinia noastă, o asemenea stare de lucruri trebuie să înceteze şi să
se revină la spiritul şi în mare parte la litera reglementării excepţiei de
nelegalitate în forma pe care aceasta a avut-o, potrivit modificărilor şi
completărilor introduse prin Legea nr. 202/2010.
3. În opinia noastră reglementarea excepţiei de nelegalitate urmează a-şi
avea sediul în continuare în Legea contenciosului administrativ.
Apreciem însă că actuala concepţie a legii care consacră un singur text

excepţiei de nelegalitate este nesatisfăcătoare. În opinia noastră în cuprin-
sul Legii nr. 554/2004 trebuie să se regăsească cel puţin două categorii de
dispoziţii referitoare la excepţia de nelegalitate:
a. dispoziţii de principiu, prin care să se recunoască existenţa contro-
lului indirect de legalitate al actelor administrative ale autorităţilor
publice pe calea contenciosului administrativ, alături de controlul direct;
b. dispoziţii care să dezvolte regimul juridic al excepţiei de nelega-
litate, astfel cum este el în prezent plasat în art. 4 al legii.
Propunem aceasta deoarece adoptarea Legii nr. 554/2004 a conten-
ciosului administrativ, care a reglementat pentru prima data, în mod
expres excepţia de nelegalitate a reprezentat, fără îndoială, un mare pas
înainte. El s-a dovedit însă în timp a fi nesatisfăcător, a avea o anumită
fragilitate.
Concluzia se desprinde, în primul rând, din faptul că, în aproximativ 9 ani
câţi au trecut de la adoptarea Legii nr. 554/2004, reglementarea a fost deja
modificată de trei ori. Modificările, unele din ele, au fost de esenţă, şi ne referim
la cele realizate prin Legea nr. 202/2010 şi prin Legea nr. 76/2012.
Mai mult chiar, reglementarea în general a acestei instituţii a avut o
anumită vulnerabilitate, care a determinat şi alimentat disputele din doctrină
şi soluţiile din jurisprudenţă şi avem în vedere, cu precădere, jurisprudenţa
Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a găsit de cuviinţă să înlăture de la
aplicare unele din prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ. Este vorba de acele prevederi care permiteau să facă obiect al
excepţiei de nelegalitate şi actele administrative emise sau adoptate înainte de
intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Raţiunea principală pentru care s-a hotărât acest lucru a fost aceea că, în
opinia Înaltei Curţi, se încalcă principiul stabilităţii juridice garantat atât de art.
6 din Convenţia Europeană a drepturilor omului, cât şi de Carta Europeană
privind drepturile fundamentale şi tratatele constitutive şi modificatoare ale
Uniunii Europene, inclusiv Tratatul de la Lisabona.
Este evident că o asemenea stare de lucruri atrage nevoia ca, pe de o parte,
textul de lege să se modifice, în sensul de a li se înlătură prevederile care
conţin anumite vulnerabilităţi care au determinat discuţiile şi soluţiile din
doctrină şi jurisprudenţă, iar pe de altă parte, completarea cadrului nor-
mativ, pentru ca astfel de discuţii şi controverse să fie, pe cât posibil,
eliminate în viitor.
4. În spiritul celor prezentate la punctul 3 prima propunere de lege ferenda
pe care o formulăm este aceea de a se completa art. 2 alin. (1) din Legea
nr. 554/2004 care reglementează semnificaţia unor termeni cu o preve-

dere în care să se explice şi definească excepţia de nelegalitate.
Propunem ca această prevedere, într-o succesiune firească şi logică, să
urmeze prevederilor de la lit. f) şi g) unde sunt definite conceptele de „conten-
cios administrativ” şi „instanţă de contencios administrativ”. Propunem astfel
introducerea unei noi litere, după actuala lit. g) care să fie lit. g1) cu următorul
conţinut: „Art. 2 alin. (1)lit. g1) excepţia de nelegalitate - formă de control indirect
exercitat asupra actelor administrative, care constă în invocarea, din oficiu sau
de către una din părţi, a nelegalităţii unui act administrativ cu caracter indivi-
dual, de care depinde judecarea pe fond a cauzei principale, care se soluţionează
de către instanţa de contencios administrativ competentă”.
Prin această definiţie am urmărit să determinăm elementele esenţiale ale
regimului juridic al excepţiei de nelegalitate, după cum urmează:
a. precizarea faptului că prin intermediul excepţiei de nelegalitate se
exercită o formă de control indirect asupra actelor administrative ale
autorităţilor publice;
b. determinarea competenţei instanţelor judecătoreşti de contencios
administrativ de a soluţiona excepţia de nelegalitate.
Restul dimensiunilor regimului juridic al acestor excepţii sunt dezvoltate
în art. 4, care reprezintă sediul special al acestui mijloc procedural în Legea
nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
5. Următoarea propunere de lege ferenda pe care o formulăm vizează
art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
După cum am argumentat deja, ideea centrală a prezentei lucrări faptul că
reglementarea legală actuală în materia contenciosului administrativ
contravine literei şi spiritului legii fundamentale a ţării, şi constantelor
regimului juridic al acestei instituţii, astfel cum s-a conturat el de-a lungul
timpului în doctrină şi jurisprudenţă.
Opinia noastră este că excepţia de nelegalitate, în calitatea pe care o are,
de formă de control al legalităţii unui act administrativ, trebuie să revină, sub
aspectul competenţei de soluţionare, instanţelor de contencios admi-
nistrativ. Excepţia de nelegalitate are un regim juridic aparte, care determină
îndepărtarea ei de la regula procedurală conform căreia excepţiile se soluţio-
nează de instanţele judecătoreşti competente să soluţioneze fondul pricinilor.
Specificitatea regimului ei juridic îşi are obârşia în semnificaţia conten-
ciosului administrativ de care ea aparţine, care reprezintă un mijloc de garan-
tare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale particularilor, persoane fizice
sau juridice, inclusiv a intereselor lor legitime.
Dacă ea ar reprezenta un mijloc procedural obişnuit, o excepţie

procedurală la fel ca celelalte excepţii, ea şi-ar afla locul în Codul de
procedură civilă. Că lucrurile nu stau astfel rezultă din faptul că ea este
reglementată în Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, ca un
element al acestei instituţii în ansamblul său.
Sub acest aspect, din punctul nostru de vedere, ar trebui reglementată
şi semnificaţia şi definiţia legală a contenciosului administrativ, în sensul
în care ea să cuprindă atât controlul direct al actelor administrative ale
autorităţilor publice, cât şi controlul indirect al legalităţii acestora, pe
calea excepţiei de nelegalitate.
Această viziune a noastră ar putea fi reflectată în contextul în care, în legea
contenciosului administrativ se va regăsi norma legală propusă la punctul 4,
prin care am formulat o posibilă definiţie a excepţiei de nelegalitate, care ar
urma să-şi afle sediul în art. 2 alin. (1) care cuprinde „semnificaţia unor
termeni”.
În opinia noastră se impune modificarea art. 4 din Legea nr. 554/2004
a contenciosului administrativ, care propunem să aibă următorul conţinut
„Art. 4 Excepţia de nelegalitate (1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter
individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces pe cale de excepţie, din
oficiu sau la cererea parţilor.
(2) Instanţa în faţa căreia s-a invocat excepţia verifică dacă de actul care
face obiectul ei depinde soluţionarea cauzei pe fond şi, în caz afirmativ suspendă
cauza şi sesizează prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ
competentă.
(3) Încheierea de sesizare nu este supusă niciunei căi de atac.
(4) Încheierea prin care se respinge cererea instanţei de contencios adminis-
trativ poate fi atacată odată cu fondul.
(5) Suspendarea cauzei nu se dispune în următoarele situaţii:
a. când excepţia de nelegalitate s-a ridicat în faţa instanţei de contencios
administrativ, care urmează să o soluţioneze odată cu acţiunea pe fond;
b. în cazul în care excepţia de nelegalitate s-a ridicat într-o cauză penală.
(6) Instanţa de contencios administrativ competentă se pronunţă după pro-
cedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului actului
care face obiectul excepţiei de nelegalitate.
(7) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care
se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu
precădere
(8) În cazul în care excepţia de nelegalitate a fost admisă iar instanţa de
contencios administrativ a constatat nelegalitatea, în tot sau în parte a actului
dedus judecăţii, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia urmează să soluţio-
neze cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
(9) Actele administrative normative nu pot forma obiect al excepţiei de
nelegalitate. Ele sunt supuse controlului judecătoresc în cadrul acţiunii în anulare
de către instanţele de contencios administrativ”.
Am optat pentru o formulare mai dezvoltată a textului, cu mai multe
alineate, pentru a clarifica conţinutul lui şi a face excepţia mai aptă să fie
aplicată în litera şi spiritul reglementării.
Analizând definiţia propusă de noi faţă de definiţiile anterioare, şi ne
referim, cu precădere, la forma anterioară a art. 4, înainte de a fi modificat prin
Legea nr. 76/2012, constatăm anumite deosebiri:
a. am eliminat din conţinutul articolului prevederea care permitea ca
excepţia de nelegalitate să vizeze şi acte anterioare Legii nr. 554/2004 a
contenciosului administrativ, dată fiind jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie, fondată pe prevederile unor documente ale Uniunii Europene şi pe
jurisprudenţa celor două Curţi Europene de la Strasbourg şi Luxembourg.
Ca practician, apreciem că este greu să ne imaginăm că Înalta Curte îşi va
schimba concepţia şi jurisprudenţa şi este inutil să propunem consacrarea unei
norme care în practică nu va fi aplicată.
6. O ultimă propunere pe care o facem este consacrarea, în sistemul de
drept românesc, a excepţiei de inexistenţă a actului administrativ.
După cum am prezentat în lucrare şi rezultă din doctrină şi jurisprudenţă,
inexistenţa este cea mai drastică sancţiune, care intervine în situaţia în care
actul administrativ este lovit de vicii atât de grave, încât, cum spunea regretatul
prof. Tudor Drăganu şi un om cu inteligenţă medie poate realiza acest lucru.
Constituţia României a transformat inexistenţa într-o instituţie de rang
constituţional, prin art. 100 şi 108 care prevăd că nepublicarea în Monitorul
Oficial a unui decret al Preşedintelui, a unei hotărâri sau ordonanţe a Guvernului,
atrage inexistenţa acestora.
Este, din punctul nostru de vedere, greu de acceptat ca o instituţie să fie
consacrată la nivel de lege fundamentală, dar să nu fie reglementată
într-o lege.
Fiind vorba despre o sancţiune care vizează un act administrativ, este
neîndoielnic faptul că locul ei va trebui să se regăsească în Legea conten-
ciosului administrativ nr. 554/2004.
Propunem, în acest spirit ca după art., care reglementează excepţia de
nelegalitate, să fie introdus un nou text respectiv art. 4΄, care să reglementeze
excepţia de inexistenţă.
Totodată propunem completarea art. 2 alin. (1) care reglementează

„semnificaţia unor termeni” cu o dispoziţie prin care să se definească excep-
ţia de inexistenţă. Această definiţie, în opinia noastră, urmează să se
regăsească după art. 2 alin. (1) lit. g΄)1. Propunem următorul text: „Art. 2.
Semnificaţia unor termeni
(1) În înţelesul prezentei legi termenii şi expresiile de mai jos au următoarele
explicaţii:
g΄) excepţia de inexistenţă – mijloc procedural prin care se invocă invali-
ditatea unui act administrativ normativ sau individual, în situaţia în care nu a
fost îndeplinită procedura obligatorie a publicării lui în formele prevăzute de lege
sau atunci când acesta este afectat de vicii de legalitate grave, care determină
scoaterea acestuia din ordinea de drept şi considerarea că actul nu a existat”.
Prin această definiţie, determinăm elementele esenţiale ale regimului
juridic al inexistenţei actului administrativ, respectiv:
a. faptul că inexistenţa reprezintă un mijloc procedural prin care se
evocă invaliditatea unui act administrativ ;
b. invaliditatea este atrasă fie de existenţa unor vicii grave de legalitate,
fie de nepublicare, atunci când legea impune această formă procedurală
ulterioară adoptării unui act administrativ;
c. spre deosebire de excepţia de nelegalitate, care poate viza doar
actele administrative cu caracter individual, excepţia de inexistenţă poate
să vizeze în principal, actele administrative cu caracter normativ2. Dar
poate să vizeze şi unele acte administrative care pot avea caracter
individual, însă legea impune publicarea lor sub sancţiunea inexistenţei3;
d. se precizează, ca şi consecinţă a intervenţiei inexistenţei, faptul că actul
este scos din circuitul juridic, din ordinea juridică, considerându-se că acesta nu
a existat.
Cum am menţionat deja, propunem introducerea unui text nou în
cuprinsul legii contenciosului administrativ, respectiv art. 41, care să
reglementeze excepţia de inexistenţă după cum urmează: „art. 41. Excepţia
de inexistenţă. (1) Inexistenţa unui act administrativ cu caracter normativ sau
individual poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, din oficiu sau la
cererea părţii interesante.
1Prin lit. g) a art. 2 am propus definirea noţiunii de „excepţie de nelegalitate”.

2Publicarea este o formă procedurală obligatorie în cazul actelor administrative cu
caracter normativ, care, ca regulă intră în vigoare de la data publicarii sau de la o dată
prevăzută în textul lor, ulterioară publicării.
3 Exempli gratia: art. 100 alin. (1) prevede că decretele Preşedintelui, care, ca regulă, au
caracter individual, se publică M. Of., sub sancţiunea inexistenţei, în cazul nepublicării.

(2) Competenţa de soluţionare a excepţiei aparţine instanţelor de contencios

administrativ, în condiţiile şi cu procedura specifice excepţiei de nelegalitate.
(3) În cazul admiterii excepţiei de inexistenţă, instanţa constată că actul
administrativ care face obiectul excepţiei nu a făcut parte din ordinea de drept.
(4) Instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de inexistenţă urmează să
soluţioneze cauza fără a ţine seama de actul a cărui inexistenţă a fost
constatată”.
Am optat pentru o reglementare mai sintetică, dat fiind faptul că, în opinia
noastră, procedura de soluţionare a excepţiei trebuie să fie similară celei
aplicabilă excepţiei de nelegalitate. Într-un asemenea context, nu se mai
impunea reluarea reglementărilor cuprinse în art. 4 norma de trimitere la
aceste dispoziţii fiind suficientă.
Apreciem că aceste propuneri ar trebui să se regăsească în viitor, dacă nu
într-o formă ad literam, măcar sub aspectul esenţei conţinutului lor. În acest
fel, controlul de legalitate exercitat asupra actelor administrative ale
autorităţilor publice îşi va îmbogăţi conţinutul, iar contenciosul adminis-
trativ îşi va consolida rolul de instrument fundamental al statului de
drept.
Bibliografie selectivă
I. Cursuri, tratate, monografii
1. Autori români
Ioan Alexandru, Democraţia constituţională, utopie şi/sau realitate,
Ed. Universul juridic, Bucureşti, 2012;
Ioan Alexandru, Tratat de administraţie publică, Ed. Universul Juridic,
2008;
Ioan Alexandru, Ion Popescu-Slăniceanu, Mihaela Cărăuşan, Cosmin-Ionuţ
Enescu şi Dragoş Dincă, Drept administrativ, Ed. Economica, Bucureşti, 2003;
Dana Apostol Tofan, Instituţii administrative europene, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2006;
Dana Apostol Tofan, Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorită-
ţilor publice, Ed. All Beck, Bucureşti, 1999;
Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, II, ed. 3, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2014, 2015, 1999;
Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic,
Bucuresti, 2008;
Pavel Abraham, Emil Derşidan, Dicţionar de termeni juridici uzuali, Ed.
Naţional, 2000;
Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Jurisprudenţă. Exceptia de
nelegalitate. Jurisprudenţa Sectiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, vol. I, Ed. Hamangiu, 2006;
Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Jurisprudenţă. Excepţia de
nelegalitate. Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei
Curţi de Casaţie şi Justiţie, vol. II, Ed. Hamangiu, 2007;
Gabriela Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Gabriela Bogasiu, Legea
contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată, Ed. Hamangiu, 2008;
Gabriela Victoria Birsan, Bogdan Georgescu, Gabriela Bogasiu, Legea
contenciosului administrativ, comentată şi adnotată cu legislaţie, jurisprudenţă şi
doctrină, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2008;
Bogasiu Gabriela, Legea contenciosului administrativ – comentată şi
adnotată cu legislaţie, jurisprudenţă şi doctrină, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,
2008;
Raluca Bercea, Drept comunitar. Principii, Ed. C.H. Beck 2007;
M. Constantinescu, I. Muraru, A. Iorgovan, Revizuirea Constituţiei române,
Ed. Rosetti, Bucureşti, 2003;
Emilia Lucia Catană, Principiul bunei guvernări. Evoluţii europene şi studii

comparative, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2009;
Florin Coman Kund, Liviu Coman Kund, Drept administrativ. Sinteze
teoretice şi practice, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2013;
Curtea de Apel Bucureşti, Culegere de practică judiciară în materie de
contencios administrativ şi fiscal, Ed. Wolters Kluwer, România, 2006;
Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia,
Cluj-Napoca, 1992;
Dănişor, Dan Claudiu, Libertatea în capcană. Aporii ale justiţiei contem-
porane, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2014;
T. Drăganu, Actele de drept administrativ şi faptele asimilate lor,
Ed. Ştiintifică, Bucureşti, 1959;
Dragoş, Dacian Cosmin, Legea contenciosului administrativ - comentarii şi
explicaţii, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005;
Dacian Cosmin Dragoş, Procedura contenciosului administrativ, Ed. All
Beck, 2002;
Mircea Duţu, Dicţionar de drept privat, ed. a II-a, Ed. Mandam, Bucureşti, 2002;
Gheorghe Guţu, Dicţionar latin-român, Ed. Ştiinţifică, 1973;
Iorgovan, Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi
explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004;
Iorgovan, Antonie, Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză,
explicaţii şi jurisprudenţă, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006;
Iorgovan, Antonie; Visan, Liliana; Ciobanu, Alexandru, Sorin; Pasăre, Diana
Iuliana, Legea contenciosului administrativ (Legea nr. 554/2004) - cu
modificările şi completările la zi. Comentariu şi jurisprudenţă, Ed. Universul
Juridic, Bucureşti, 2008;
A. Iorgovan în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru,
Fl. Vasilescu, I Vida, Constituţia României, comentată şi adnotată, R.A. Monitorul
Oficial, Bucureşti, 1992;
Ilie Iovănaş, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei,
Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977;
Ilie Iovănaş, Drept administrativ. Activitatea administraţiei publice.
Controlul exercitat asupra administraţiei publice, Ed. Serva-Sat, Arad, 1997;
Cristian Ionescu, Tratat de drept constituţional contemporan, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2008;
A. Hilsenrad, I. Stoenescu, Procesul civil în R.P.R, Ed. Ştiinţifică, Bucureşti,
1957;
Ana Rozalia Lazăr, Legalitatea actului administrativ, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2004;
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, (coord), Constituţia României,
Comentarii pe articole, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008;
Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii

politice, ed. a X-a, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2004;
Teodor Mrejeru, Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudenţă, Ed. All
Beck, Bucureşti, 2003;
Th. Mrejeru, Em. Albu şi Ad. Vlad, Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi
Justiţie. Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003;
Cezar Corneliu Manda, Controlul administrativ în spaţiu juridic european,
Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2005;
Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. 1, Principii generale,
Institutul de Arte Grafice „E. Marvan”, Bucureşti, 1934;
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Ed. Silvy, Bucureşti, 1996;
Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Bucureşti, 1998;
Iulian Nedelcu, Contenciosul administrativ – european, Ed. Universitaria,
Craiova, 2006;
Mihai Oroveanu, Tratat de drept administrativ, ed. a II-a revizuită şi
adăugită, Ed. Carma, Bucureşti, 1998;
Nicolae Popa, Teoria generală a dreptului, ed. a IV-a, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2012;
Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Ed. Servo-Sat, Arad, 1999;
Eugen Popa, Consideraţii teoretice şi practice cu privire la noua Lege a
contenciosului aministrativ nr. 554/2004, Ed. Universităţii „Aurel Vlaicu”, Arad,
2005;
Ovidiu Podaru, Drept administrativ, vol. I, Actul administrativ (I), Repere
pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010;
Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, ed. a II-a revăzută şi
adăugită de autor, Ed. All Beck, Bucureşti,1998;
Oliviu Puie, Executarea hotărârilor judecătoreşti în contenciosul
administrativ, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2007;
Oliviu Puie, Tratat teoretic şi practic de contencios administrativ,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2015;
Constantin G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, ed. a II-a,
Ed. Universală Alcalay & Co., Bucureşti, 1936;
Ioan Santai, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol. II, ediţie
parţial revizuită, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2008;
Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Ed. All, Bucureşti,
1994;
Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II-a,
Bucureşti, 1929;
Erast Diti Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed. Glasul
Bucovinei, Cernăuţi, 1944;
Anton Trăilescu, Drept administrativ, ed. 2, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005;
Georgiana Tudor şi Draga Călin, Jurisprudenţa CJCE, vol. I;
Verginia Vedinaş, Drept administrativ, ed. a IX-a, Ed. Universul Juridic,
Bucureşti, 2015;
Verginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ,
Ed. Fundaţiei „România de mâine”, Bucureşti, 1999;
Dan Vătăman, Uniunea Europeană. Ghid practic de specialitate, Ed. Pro
Universitaria, Bucureşti 2015;
Jean Vermuelen, Curs de drept administrativ, editat de Societatea
studenţilor în drept, 1941, Universitatea din Bucureşti, Facultatea de Drept;
P. Vasilescu, Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. 3, Institutul
de Arte Grafice „Mihai Eminescu” S.A. 1942.
2. Autori străini
Roger Bonnard, Le control jurisdictionel de l’administration, Ed. Delaprove,
1934 ;
Rudolf von Ihering, Lupta pentru drept, Ed. All Beck, Bucureşti, 2002;
Rene Chapus, Droit du contentieux administratif, 9-eme ed. Montchrestien,
Paris, 2000;
Charles Debbasch şi Frederic Colin, Le droit administraif, Ed. Economică
2004;
Charles Debbasch, Jean-Claude Ricci, Contentieux administratif, 7eme ed.,
Dalloz, Paris, 1999;
Ducrocq, Cours de droit administrative, Paris, 1897;
Michel Fromont, Droit administraif des Etats europeens, Ed. Themis 2006 ;
Leon Duguit, Du droit constitutionnel, 3-eme ed., tome 2, 1928;
P. Prescatore, Ordinea juridică a Comunităţilor Europene. Studii despre
sursele dreptului comunitar, Bruxelles, 2006;
Gustave Peiser, Contentieux administratif, Dalloz, Paris, 2001;
Jean Rivero, Jean Waline, Droit administratif, 18eme ed. Precis, Dalloz, 2000;
Herwig C.H. Hofmann, Jens-Peter Schneider, Jacques Ziller, Dacian
C. Dragoş, Codul ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene,
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2016;
Marcel Waline, Vers un reclassementdes recours du contentieux
administratif?, Revista de Drept Public nr. 1/1935;
II. Articole în publicaţii de specialitate

1. Autori români
Ioan Alexandru, Da! Prioritară este adoptarea unui Cod de procedură admi-
nistrativă, nu a unui Cod administrativ, în Revista de Drept Public nr. 2/2016;
Albu, Emanuel, Contribuţia practicii judecătoreşti la soluţionarea de drept

substanţial în materia excepţiei de nelegalitate, (I), (II), în R.D.C. nr. 9/2006;
Emanuel Albu, De la Înalta Curte de Casaţie la Curtea Supremă de Justiţie,
articol publicat pe http://www.scj.ro/albu_art1.asp
Emanuel Albu, Neconstituţionalitatea Legii nr. 262/2007 pentru modificarea
şi completarea Legii contenciosului administrativ, în Curierul Judicial nr. 9/2007;
Emanuel Albu, Contractele administrative. Achiziţiile publice şi contenciosul
administrativ, în Curierul Judicial nr. 1/2007;
Dana Apostol Tofan, Unele consideraţii privind excepţia de nelegalitate, în
Revista de Drept Public nr. 4/2007;
Apostol Tofan, Dana, Modificările esenţiale aduse instituţiei contenciosului
administrativ prin noua lege-cadru în materie (II), în C.J. nr. 3/2005;
Apostol Tofan, Dana, Notă. Jurisprudenţă comentată. Curtea Constituţională,
Decizia nr. 1.525 din 24 noiembrie 2010 (M. Of. nr. 818 din 7 decembrie 2010), în
Curierul Judiciar nr. 1/2011;
Andreescu, Marius, Aspecte privind constituţionalitatea codurilor penale, în
Revista de Drept Public nr. 2/2016;
Viorel Mihail Ciobanu, Gabriel Boroi, Marian Nicolae, Notă la Decizia
nr. VII/2000, Curtea Supremă de Justiţie, Secţiile Unite, în Dreptul nr. 5/2001;
Andreea Ciucă, Repere ale independenţei judecătorului din perspectiva
independenţei sistemului judiciar, în Dreptul nr. 9/2015;
Cristian Clipa, Consideraţii cu privire la regimul juridic al anulabilităţii
actului administrativ. Privire specială asupra actului administrativ cu caracter
jurisdicţional, în Revista de Drept Public nr. 4/2012;
Giurgiu, Liviu, Consideratii privind excepţia de nelegalitate a actelor admi-
nistrative în reglementarea instituită prin Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004, în Buletinul Casaţiei nr. 2/2005;
Antonie Iorgovan, Ioan Vida, Constituţionalizarea contenciosului adminis-
trativ român, în Dreptul nr. 5-6/1994;
Popa, Nicolae, „Sistemul dreptului”, un concept perimat?, în Revista de
Drept Public nr. 1/2015;
Nicolae Popa, Întruneşte dreptul Uniunii Europene criteriile unei noi
tipologii juridice?, în Revista de Drept Public nr. 3/2016;
Diana Iuliana Pasăre, Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere
doctrinare şi jurisprudenţiale franceze şi comunitare în materie. Scurte
consideraţii referitoare la sistemul juridic românesc, Revista de Drept Public nr.
1/2006;
Viorica Marincaş, Dreptul la o bună administrare reflectat în activitatea de
ordine publică, Caietele Ştiinţifice 12-14 ale Institutului de Ştiinţe Adminis-
trative, Sesiunile anuale de comunicări ştiinţifice 2010-2012, Ed. Universul

Juridic, Bucureşti, 2013;
Diana Iuliana Pasăre, Executarea din oficiu a actelor administrative. Repere
doctrinare şi jurisprudenţiale franceze şi comunitare în materie. Scurte
consideraţii referitoare la sistemul juridic românesc, Revista de Drept Public
nr. 1/2006;
Vasile Pătulea, Reflecţii în legătură cu căile procedurale de rezolvare a
contestaţiilor împotriva măsurilor dispuse de organele de control financiar de
stat, în Dreptul nr. 7/1992;
Vasile Pătulea, Dificultăţi în interpretarea prevederilor legale referitoare la
atacarea în justiţie a actelor administrative, în Dreptul nr. 8/1995;
Vasile Pătulea, Competenţa de soluţionare a reclamaţiilor împotriva actelor
administrative întocmite de organele Ministerului Finanţelor, altele decât cele
fiscale, în Dreptul nr. 1/1998;
Vasile Pătulea, Discuţie în legătură cu căile de atac împotriva actelor
administraţiei jurisdicţionale, în Dreptul nr. 2/1998;
Oliviu Puie, Controlul de tutelă administrativă exercitat de prefect asupra
actelor administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale în contextul
Constituţiei revizuite şi Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale şi a
Legii nr. 340/2004 privind instituţia prefectului, în Revista de Drept Public nr.
3/2004;
Camelia Daciana Stoian, Consacrarea în sistemul românesc a excepţiei de
inexistenţă a actului administrativ, în Revista de Drept Public nr. 1/2014;
Mihaela Tăbârcă, Comentariu la Decizia nr. 1645/2000, Curtea Supremă de
Justiţie, Secţia civilă, în Revista Juridica nr. 6/2000;
Vrabie, Genoveva, Mutaţiile principiului separaţiei puterilor în statele
ex-socialiste. Exemplul României, în Revista de Drept Public nr. 2/2014;
Gh. Uglean, Instanţele competente a se pronunţa pe cale de excepţie asupra
legalităţii actelor administrative, în „Studii şi cercetări juridice” nr. 3/1980.
III. Legislaţie
1. Legislaţie anterioară anului 1990

1. Decretul pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 1864;
2. Constituţia României din 1966;
3. Legea privind organizarea Curţilor administrative din 15 martie 1939;
4. Legea Curţii de Casaţie din 1905;
5. Legea pentru împărţirea diferitelor atribuţii ale Consiliului de Stat din
12 iulie 1866;
6. Legea din 1 iulie 1905, privind reorganizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi

Justiţie;
7. Legea Curţii de Casaţie din 25 martie 1910;
8. Legea de reorganizare a Curţii de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie
1912;
9. Legea privind organizarea Curţilor administrative din 15 martie 1939.
2. Legislaţie ulterioară anului 1990

1. Legea contenciosului administrativ nr. 29 din 7 noiembrie 1990,
publicată în M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005;
2. Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată în M. Of.
nr. 827 din 13 septembrie 2005;
3. Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, repu-
blicată în M. Of. nr. 827 din 13 septembrie 2005.
IV. Jurisprudenţă
1. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Decizia Curţii Constituţionale nr. 234/1999, publicată în M. Of. nr. 149 din
11 aprilie 2000;
Decizia Curţii Constituţionale nr. 23/1993, publicată în M. Of. nr. 66 din 11
aprilie 1993;
Decizia Curţii Constituţionale nr. 20/2000, publicată în M. Of. 72 din 18
februarie 2000;
Decizia Curţii Constituţionale nr. 219/2006, publicată în M. Of. nr. 297 din
3 aprilie 2006;
Decizia nr. 425 din 10.04.2004, publicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008;
Decizia nr. 426/10 aprlie 2008, publicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008;
Decizia nr. 302 din 1 martie 2011, publicată în M. Of. nr. 316 din 9 mai
2011;
Decizia nr. 647 din 5 septembrie 2006 referitoare la excepţia de
neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. nr. 921 din 14 noiembrie 2006;
Decizia nr. 608 din 21 septembrie 2006 referitoare la excepţia de neconsti-
tuţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 879 din 27 octombrie 2006;
Decizia nr. 219 din 7 martie 2006 referitoare la excepţia de neconstitu-

ţionalitate a dispoziţiilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 297 din 3 aprilie 2006;
Decizia nr. 404 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepţia de neconstitu-
ţionalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 347 din 6 mai 2008;
Decizia nr. 427 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepţia de neconstitu-
ţionalitate a dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi
completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 publicată în M. Of.
nr. 350 din 7 mai 2008;
Decizia nr. 426 din 10 aprilie 2008 referitoare la excepţia de neconstituţio-
nalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 şi ale art. 2 alin. (2) şi art. 3 din Legea nr. 262/2007
pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008;
nalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea contenciosului
administrativ nr. 554/2004 şi ale art. 2 alin. (2) Legea nr. 262/2007 pentru
modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004
publicată în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008;
nalitate a prevederilor art. 4 din Legea contenciosului administrativ
nr. 554/2004 publicată în M. Of. nr. 419 din 15 iunie 2011.
2. Jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti

- Decizia nr. 24 din 11 Mai 1933 a Înaltei Curţi de Casaţie, Secţiunile Unite;
- Decizia nr. 3202/2000 a Curţii Supreme de Justiţie (S.C.A.F), publicată în
Th. Mrejeru, Em. Albu şi Ad. Vlad, Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,
Contencios administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2003;
- Decizia nr. 6957/2004 a Curţii Supreme de Justiţie (SCAF), publicată în
- Decizia nr. 1700/2004 a Curţii Supreme de Justiţie (SCAF), publicată în
Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1408 din 20 aprilie 2006;
Decizia ÎCCJ, ACAF, nr. 3179 din 29 septembrie 2006;
Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 5531 din 17 noiembrie 2005;
Decizia nr. 2768 din 17 august 2006;
Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 1304 din 13 aprilie 2006, publicată în Gabriela
Victoria Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate, I, II;
Decizia ÎCCJ, SCAF, nr. 548 din 15 februarie 2006, în Gabriela Victoria
Bîrsan, Bogdan Georgescu, Excepţia de nelegalitate, I, II;
Decizia ÎCCJ, SCAF nr. 2530 din 29 iunie 2006, în Gabriela Victoria Bîrsan,
Bogdan Georgescu, Exceptia de nelegalitate, I, II;
Jurisprundenţa instanţelor europene

Cauza 46/87 Hoechst C Comisie, citată în Georgiana Tudor şi Draga Călin,
Jurisprudenţa CJCE, vol. I;
Cauza 294/83 Les Verts C Parlamentul European;
Hotărârea Curţii Europene de Justiţie din 4 octombrie 2012 privind
„Dreptul cetăţenilor Uniunii Europene şi ai membrilor familiilor acestora la
liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre – Directiva 2004/38/CE
- art. 27 - Măsură administrativă de interzicere a părăsirii teritoriului naţional
pentru neplata unei datorii contractate faţă de o persoană juridică de drept
privat - Principiul securităţii juridice în raport cu actele administrative cu
caracter definitiv - Principiile echivalenţei şi efectivităţii”. Pronunţată în cauza
C-249/11;
Vermeire c. Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C;
Cauza Dumitru Popescu c. României, nr. 2, cererea nr. 71525/01, în M. Of.
nr. 830 din 5 decembrie 2007;
CEDO, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în cauza Beian c.
României;
Hotărârea Curţii Europene de Justiţie din 27 septembrie 1983, Universitat
Hamburg, C-216/82, punctul 5 şi următoarele;
Hotărârea Curţii Europene de Justiţie din 9 martie 1994, TWD Textilwerke
Deggendorf, C-188/92, punctul 10 şi următoarele;
Hotărârea Curţii Europene de Justiţie din 12 decembrie 1996, Accrington
Beef şi alţii, C-241/95, punctul 14 şi următoarele; Hotărârea din 30 ianuarie
1997, Wilyo, C-178/95, punctul 15 şi următoarele;
Hotărârea Curţii Europene de Justiţie din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel şi
alţii, C-408/1995, punctul 26 şi următoarele; Hotărârea din 15 februarie 2001,
Nachi Europe, C-239/99, punctul 28 şi următoarele;
Hotărârea Curţii Europene de Justiţie din 20 septembrie 2001, Banks,
C-390/98, punctul 109 şi următoarele;
Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni şi alţii, C-346/03 şi C-529/03,
punctul 30 şi următoarele.
Cuprins
Abrevieri ........................................................................................................................................... 5
Contenciosul administrativ - pârghie a statului de drept ........................................... 7
Cuvântul autorului .................................................................................................................... 10
TITLUL I
CONCEPT ŞI REGLEMENTĂRI LEGALE REFERITOARE LA
CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ŞI EXCEPŢIA DE NELEGALITATE.......... 13
Capitolul I
Concept şi fundamentare terminologică................................................................... 13
Secţiunea I. Consideraţii introductive................................................................... 13
Secţiunea a II-a. Fundamentarea terminologică a noţiunilor de
„contencios administrativ” şi „excepţie de nelegalitate”................................. 19
Secţiunea a III-a. Instituţia contenciosului administrativ –
element indispensabil al statului de drept ......................................................... 25
Capitolul II
Evoluţia istorică a contenciosului administrativ şi a excepţiei de
nelegalitate ................................................................................................................................. 33
Secţiunea I. Fundamentele constituţionale ale excepţiei de
nelegalitate ....................................................................................................................... 33
Secţiunea a II-a. Evoluţia reglementărilor legale referitoare la
contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate în legislaţia
românească....................................................................................................................... 36
Secţiunea a III-a. Excepţia de nelegalitate în doctrina elaborată în
baza Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ............................. 55
Secţiunea a IV-a. Tipuri de contencios administrativ .................................... 65
1. Clasificarea normală .......................................................................................... 66
1.1. Contenciosul de plină jurisdicţie ........................................................ 67
1.2. Contenciosul în anulare .......................................................................... 68
1.3. Contenciosul de interpretare ............................................................... 73
1.4. Contenciosul administrativ de represiune ..................................... 74
2. Clasificarea materială ........................................................................................ 75
2.1. Contenciosul tradiţional obiectiv ....................................................... 76
2.2. Contenciosul subiectiv (sau de drepturi) ....................................... 78

Secţiunea a V-a. Evoluţia reglementărilor legale referitoare la
contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate în dreptul
comparat............................................................................................................................ 79
Capitolul III
Contenciosul administrativ şi excepţia de nelegalitate ca mijloc de
asigurare a legalităţii în activitatea administraţiei publice .......................... 92
Secţiunea I. Principiul legalităţii ca dimensiune a statului de drept ....... 92
1. Principiul legalităţii în sistemul de drept român .................................. 92
2. Principiul legalităţii în dreptul european ................................................. 95
3. Aplicarea principiului legalităţii în activitatea administraţiei
publice - legalitatea actului administrativ .................................................. 100
Secţiunea a II-a. Interpretarea normelor juridice în procesul
emiterii actelor administrative legale ................................................................ 106
1. Consideraţii generale privind interpretarea dreptului .................... 106
2. Concept şi tipuri de acte administrative ................................................. 107
3. Condiţiile de legalitate a actului administrativ unilateral cu
caracter individual ................................................................................................ 113
4. Semnificaţia activităţii de control în administraţia publică ........... 120
Secţiunea a III-a. Abordări teoretice referitoare la analiza
cauzelor de nelegalitate prin raportare la dispoziţiile legale în
vigoare la momentul emiterii actului administrativ .................................... 125
1. Consacrarea legală a cauzelor de nelegalitate...................................... 125
TITLUL II
REGIMUL JURIDIC AL EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE ...................................... 132
Capitolul I
Condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate ............................................ 132
Secţiunea I. Condiţiile invocării excepţiei de nelegalitate potrivit
cadrului legal instituit în timp................................................................................ 132
1. Condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate indicate în
doctrina administrativă veche ......................................................................... 132
2. Condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate în legislaţia
actuală ......................................................................................................................... 137
2.1. Condiţia de existenţă a unui litigiu, a unei cauze aflate
pe rolul unei instanţe judecătoreşti ......................................................... 140
2.2. Condiţia ca actul ce formează obiectul cauzei pe fond să

fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui
nelegalitate este invocată pe cale de excepţie .....................................141
2.3. Condiţia ca excepţia de nelegalitate să vizeze un act
administrativ unilateral cu caracter individual ..................................141
2.4. Condiţia ca actul administrativ vizat să emane de la o
autoritate publică .............................................................................................142
2.5. Îndeplinirea condiţiei de ridicare a excepţiei de
nelegalitate din oficiu de instanţa de judecată pe rolul
căreia se află cauza respectivă, de către oricare din părţile
interesate inclusiv de intervenienţii din cadrul unui proces ........144
Capitolul II
Obiectul şi competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate.........145
Secţiunea I. Obiectul excepţiei de nelegalitate ................................................145
Secţiunea a II-a. Competenţa instanţelor judecătoreşti privind
soluţionarea excepţiei de nelegalitate ................................................................154
1. Particularităţi de procedură în litigiile de contencios
administrativ .............................................................................................................154
2. Particularităţi în raport de competenţa teritorială generală
în litigiile de contencios administrativ .........................................................156
Secţiunea a III-a. Procedura soluţionării excepţiei de nelegalitate .......158
1. Generalităţi privind soluţionarea litigiilor în contenciosul
administrativ............................................................................................................158
2. Procedura prealabilă .......................................................................................160
3. Soluţionarea excepţiei de nelegalitate .....................................................161
4. Efectele soluţiei pronunţate asupra excepţiei de nelegalitate ......163
Capitolul III
Asemănări şi deosebiri între regimul juridic al excepţiei de
nelegalitate şi regimul juridic al excepţiei de neconstituţionalitate .....165
Secţiunea I. Analiză comparativă între cele două excepţii ........................165
Secţiunea a II-a. Paralelă între etapele procedurii de soluţionare a
excepţiei de neconstituţionalitate şi respectiv, a excepţiei de
nelegalitate .....................................................................................................................168
Secţiunea a III-a. Efectele deciziilor şi concluzii privind
asemănările şi deosebirile între cele două excepţii ......................................169
1. Efectele deciziilor ..............................................................................................169
2. Concluzii privind asemănările şi deosebirile între cele două
excepţii........................................................................................................................170
TITLUL III
EXCEPŢIA DE NELEGALITATE ÎN DREPTUL EUROPEAN................................. 172
Capitolul I
Consideraţii generale ......................................................................................................... 172
Capitolul II
Reglementarea excepţiei de nelegalitate în dreptul european.
Sediul materiei ....................................................................................................................... 175
Capitolul III
Aspecte procedurale şi instanţa competentă cu soluţionarea
excepţiei de nelegalitate în dreptul european .................................................... 178
Secţiunea I. Condiţii de admisibilitate ................................................................ 178
Secţiunea a II-a. Competenţa soluţionării excepţiei de nelegalitate
în dreptul Uniunii Europene şi efectele admiterii excepţiei ..................... 180
1. Competenţa soluţionării excepţiei de nelegalitate în dreptul
Uniunii Europene ................................................................................................... 180
2. Efectele admiterii excepţiei în dreptul european ............................... 181
Concluzii şi propuneri de lege ferenda .................................................................... 183

Partea I. Concluzii ........................................................................................................ 183
I. Concluzii privind evoluţia reglementării constituţionale ................ 183
II. Concluzii privind evoluţia reglementării excepţiei de nelegalitate
după 1990 ................................................................................................................. 186
III. Concluzii privind regimul excepţiei de nelegalitate, astfel
cum rezultă ea din legislaţie, doctrină şi jurisprudenţă ....................... 187
Partea a II-a. Propuneri de lege ferenda ............................................................ 193
I. Propuneri de lege ferenda privind modificarea Constituţiei .......... 194
Bibliografie selectivă .............................................................................................................. 202

Exceptia de Nelegalitate A Actului Admin

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Exceptia de Nelegalitate A Actului Admin

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Excepţia de nelegalitate a actului administrativ | 1

Camelia Daciana Stoian

Excepţia de nelegalitate a actului administrativ

Stoian Camelia Daciana

Camelia Daciana Stoian

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright © 2017, S.C. Universul Juridic S.R.L.

Toate drepturile asupra prezentei ediţii aparţin

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României

REDACŢIE: tel./fax: 021.314.93.13

Contenciosul administrativ - pârghie a statului de drept

Contenciosul administrativ reprezintă una din temeliile funcţionării sta-

îi datorăm şi existenţa, în Constituţia din 1991 şi apoi în conţinutul său rezultat

actelor administrative anterioare adoptării legii, conformitatea cu dreptul a

Prof. univ. dr. VERGINIA VEDINAŞ

Prezenta monografie a fost elaborată pornind de la teza de doctorat

legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile

1 Ioan Alexandru, Democraţia constituţională, utopie şi/sau realitate, Ed. Universul

Juridic, Bucureşti, 2012, p. 100.

persoanei vătămate de o autoritate publică, care, alături de dreptul de

Camelia Daciana Stoian

„Este împotriva naturii unui corp social să impună legi pe

Concept şi fundamentare terminologică

Secţiunea I. Consideraţii introductive

Regimul juridic aplicabil instituţiei excepţiei de nelegalitate este consacrat

Secţia civilă, în Revista „Juridica” nr. 6/2000, p. 243-244.

Caracterul principal sau accesoriu al unei cereri depinde de calea procesuală

Bucureşti, 1959, p. 260.

Regimul juridic al excepţiei de nelegalitate a fost conceput dintru început

1 A. lorgovan, Noua lege a contenciosului administrativ, Ed. Roata, Bucureşti, 2004.

că, „referitor la natura juridică, în jurisprudenţa Instanţei Supreme, s-a reţinut că

1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, Bucureşti,

administrativ, însă în prezent nu mai aparţine acestora competenţa de a se pronunţa asupra

jurisprudenţă, ed. a II-a, Ed. Kullusys, Bucureşti, 2006, p. 160.

După ce Legea nr. 554/2004 a reglementat în mod expres excepţia de

1 Emanuel Albu, Dreptul contenciosului administrativ, op. cit., p. 264.

legilor este obligatorie”.

Respectarea supremaţiei Constituţiei şi a legii reprezintă un principiu de

1 Marius Andreescu, Aspecte privind constituţionalitatea Codurilor penale, în Revista de

Drept Public nr. 2/2016, p. 111.

Constituţiei, şi competenţa instanţelor judecătoreşti, în exercitarea contro-

Secţiunea a II-a. Fundamentarea terminologică a noţiunilor

Etimologic, termenul „contencios” provine din limba latină, şi a pătruns în

1 Gheorghe Guţu, Dicţionar latin-român, Ed. Ştiinţifică, 1973, p. 138-139.

administrativ), legea contenciosului administrativ, hotărâri de contencios admi-

1 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia,

Cluj-Napoca, 1992, p. 168.

- contenciosul administrativ ca un ansamblu de litigii deosebite prin natura

care este exercitată de autorităţi de natură statală (Guvern, ministere, prefect) şi o

care există principiul egalităţii tuturor în faţa legilor şi a sarcinilor publice, o

Ed. Marvan, 1934, p. 273-274.

sarcinile prevăzute în actele normative, ea are nevoie de o anumită libertate de

1 Tudor Drăganu, Introducere în teoria şi practica statului de drept, Ed. Dacia,

Cluj-Napoca, 1992, p. 186.

teorie altfel, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2010, p. 237.

Bucureşti, 2005, p. 48.

Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de la Luxemburg obligă recunoaş-

în vedere soluţia promovată iniţial de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,

Bucureşti, 2008, p. 264.

Secţiunea a III-a. Instituţia contenciosului administrativ – element

Instituţia contenciosului administrativ, ca element esenţial şi indispensabil

1 Eugen Popa, Consideraţii teoretice şi practice cu privire la noua Lege a contenciosului