Drept Administrativ. Contracte Administrative. Dreptul Administrativ Al Bunurilor. Contenciosul Administrativ

Drept administrativ
Contracte administrative. Dreptul administrativ

al bunurilor. Contenciosul administrativ
Note de curs și seminar

Copyright©2021 Editura Hamangiu SRL
Editură de prestigiu recunoscut în domeniul știinţelor sociale CNATDCU
Toate drepturile rezervate Editurii Hamangiu
Nicio parte din această lucrare nu poate fi copiată
fără acordul scris al Editurii Hamangiu
Editura Hamangiu:
Str. Mitropolit Filaret nr. 39-39A, Sector 4, București, O.P. 5, C.P. 91
Tel./Fax: 021.336.04.43; 031.805.80.21;
Vânzări: 021.336.01.25; 031.425.42.24
E-mail: redactia@hamangiu.ro
Ovidiu Podaru
Maria-Mihaela Lupoian
Drept administrativ
Contracte administrative. Dreptul administrativ
al bunurilor. Contenciosul administrativ
Note de curs și seminar

ABREVIERI
alin. – alineatul
art. – articolul
C. adm. – Codul administrativ
C. civ. – Codul civil
C.C.R. – Curtea Constituțională a României
CJ – Curierul Judiciar
C.N.S.C. – Consiliul Național de Soluționare a
Contestațiilor
C. proc. civ. – Codul de procedură civilă
Dreptul – revista Dreptul
ed. – ediția
Ed. – Editura
HCL – Hotărârea Consiliului local
HCJ – Hotărârea Consiliului județean
HG – Hotărârea Guvernului
I.C.C.J. – Înalta Curte de Casație şi Justiție
LCA – Legea contenciosului administrativ (Legea
nr. 554/2004)
lit. – litera
M. Of. – Monitorul Oficial al României, Partea I
nr. – numărul
O.G. – Ordonanța Guvernului
O.U.G. – Ordonanța de urgență a Guvernului
pct. – punctul
PR – Pandectele Române
RRJ – Revista Română de Jurisprudență
s.c.a.f. – secția de contencios administrativ și fiscal
UAT – unitate administrativ-teritorială
CUPRINS
SEMINAR 1
Administrația publică și Actul administrativ (recapitulare).
Teoria generală a contractelor administrative _______________ 1
SEMINAR 2
Contractul de concesiune a bunurilor proprietate publică ____ 17
SEMINAR 3
Contractul de concesiune de lucrări publice. Serviciul
public. Contractul de concesiune de servicii _______________ 40
SEMINAR 4
Achizițiile publice (bunuri, lucrări, servicii).
Parteneriatul public-privat______________________________ 57
SEMINAR 5
Teoria generală a proprietății publice _____________________ 73
SEMINAR 6
Utilizarea domeniului public. Domeniul privat al statului
și al unităților administrativ-teritoriale ____________________ 83
SEMINAR 7
Exproprierea ________________________________________ 92
SEMINAR 8
Tipologia contenciosului administrativ ___________________ 107
VIII DREPT ADMINISTRATIV
SEMINAR 9
Părțile (reclamantul și pârâtul) în contenciosul
administrativ subiectiv________________________________ 120
SEMINAR 10
Obiectul acțiunii în contencios administrativ ______________ 136
SEMINAR 11
Procedura administrativă prealabilă și termenele
de introducere acțiunii în contencios administrativ _________ 152
SEMINAR 12
Contenciosul contractelor administrative _________________ 167
SEMINAR 13
Contenciosul obiectiv. Condiții de admisibilitate
Procedura de soluționare a acțiunii în contenciosul administrativ
(subiectiv/obiectiv): instanța competentă, procedura
de judecată, suspendarea actului atacat __________________ 183
SEMINAR 14
Procedura specială în cazul ordonanțelor de Guvern
declarate neconstituționale. Executarea hotărârilor
judecătorești în contenciosul administrativ.
Proceduri speciale de contencios administrativ.
Excepția de nelegalitate _______________________________ 208
SEMINAR 1
Administrația publică și Actul

administrativ (recapitulare). Teoria generală
a contractelor administrative
I. Legislație, doctrină, jurisprudență
A. Legislație
1. Art. 303 din Codul administrativ;

2. Art. 3 din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice;
3. Art. 3 din Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale;
4. Art. 5 din Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări și
concesiunile de servicii;
5. Art. 1, 2, 3 din O.U.G. nr. 39/2018 privind parteneriatul
public-privat.
B. Doctrină
1. Cristian Clipa, Cât de departe suntem de o teorie a contractului

administrativ și ce spune aceasta despre juriști, în Despre juriști (Raluca
Bercea, Alexandra Mercescu coord.), Ed. Universul Juridic, București,
2017;
2. Ovidiu Podaru, Dar cât de departe este practica judiciară
românească de o veritabilă jurisprudență a contractului administrativ
și ce spune acest lucru despre practicienii contenciosului administrativ
de la noi?, în Despre juriști (Raluca Bercea, Alexandra Mercescu
coord.), Ed. Universul Juridic, București, 2017;
2 DREPT ADMINISTRATIV
3. Simona Gherghina, Calificarea contractelor cu titlu oneros

încheiate de entitățile publice, în Revista Română de Drept Privat
nr. 1/2021;
4. Cătălin Silviu Săraru, Modificarea efectelor contractelor admi-
nistrative, în PR nr. 5/2009.
C. Jurisprudență
1. Decizia C.C.R. nr. 477 din 12 aprilie 2011, publicată în M. Of.

nr. 419 din 15 iunie 2011 (referitoare la calificarea contractului –
atribut al instanței de judecată);
2. Decizia C.C.R. nr. 899 din 15 decembrie 2020, publicată în
M. Of. nr. 303 din 25 martie 2021 [referitoare la compatibilitatea art. 2
alin. (1) lit. c1) din Legea nr. 554/2004 cu accesul liber la justiție, din
perspectiva posibilității atacării unui contract administrativ în formele
și modalitățile arătate de lege].
II. Reperele teoretice ale temei seminarului
A. Probleme recapitulative
1. Principiile dreptului administrativ: principiul legalității (art. 6

C. adm.), prioritatea interesului public față de cel particular (sau privat)
(art. 9 și 10 C. adm.), principiul transparenței decizionale (art. 8
C. adm., Legea nr. 52/2003 privind transparența decizională în admi-
nistrația publică), principiul autonomiei locale [art. 120 alin. (1) din
Constituție, art. 75 alin. (1) lit. b) C. adm.], principiul formalismului.
2. Sistemele de organizare administrativă. Administrația publică

centrală și locală. Controlul ierarhic și controlul de tutelă
SEMINAR 1 3
3. Actul administrativ – act exorbitant
a) Trăsături: unilateralitatea, obligativitatea, caracterul executoriu

(privilegiul prealabilului), privilegiul de jurisdicție.
b) Clasificarea fundamentală: acte normative – acte individuale.

Actul particular.
c) Condițiile de valabilitate ale actelor administrative:

(i) Valabilitatea externă a actului administrativ: compe-
tența; forma și elementele de formă; procedura de
emitere a actelor administrative;
(ii) Legalitatea internă a actului administrativ: obiectul licit
– conformitatea conținutului actului administrativ cu
legea pe care o pune în aplicare; cauza licită – problema
oportunității actului administrativ.
d) Intrarea în vigoare a actelor administrative: comunicarea și

publicarea. Excepții.
e) Ieșirea din vigoare a actelor administrative:

(i) Un act juridic contrar: revocarea, anularea, abrogarea,
suspendarea actului administrativ.
(ii) Un fapt juridic extinctiv: executarea și ajungerea la ter-
men, caducitatea actelor administrative, prescripția și
actul administrativ.
f) Teoria nulităților în dreptul administrativ.

B. Contractele administrative. Generalități
1. Scurt istoric al instituției
Contractul administrativ a apărut din nevoia de exploatare eco-

nomică a bunurilor proprietate publică. La vremea respectivă (sfârșitul
sec. XIX) existau doar două instrumente juridice la îndemână: actul
administrativ și contractul civil. Primul nu era bun pentru afaceri
(particularul contractant), căci era sursă de insecuritate juridică; cel
de-al doilea nu era bun pentru administrație, căci era prea stabil
pentru flexibilitatea interesului public. Așa a apărut întrebarea: se
poate crea un instrument juridic nou, care să le combine pe cele două
astfel încât toate dezavantajele să fie înlăturate, instrument denumit
terminologic contract administrativ?
2. Natura juridică și formarea contractului administrativ
a) Premisele încheierii unui asemenea contract

(i) valoare mare, durată mare, deci și responsabilitate/ris-
curi mari;
(ii) principiul priorității interesului public;
(iii) contractul trebuie să fie atractiv economic pentru contrac-
tantul privat (riscurile mari sunt pentru ambele părți).
b) Cele 3 întrebări care stabilesc natura contractului administrativ

(i) Act unilateral sau Act bilateral? Criteriul – numărul de
părți sau, mai exact, „direcționarea” efectelor juridice:
către autor(i) sau către terți? Astfel, vom porni de la
distincția act unilateral – act bilateral, bazată pe criteriul
(modern) al poziției destinatarului față de acesta. Astfel,
dacă un act este emis cu scopul de a produce efecte pen-
tru terți, atunci este un act unilateral (el are un autor).
SEMINAR 1 5
Dimpotrivă, dacă un act este emis pentru a produce

efecte între părți, atunci este contract – act bilateral (el
are cel puțin două părți);
(ii) Act normativ sau Act individual? Criteriul – determina-
bilitatea subiecților: putem amesteca reguli generale cu
obligații individuale?;
(iii) Act impus sau Act negociat? Criteriul – utilizarea puterii
publice în stabilirea unei obligații.
Vom ajunge la concluzia că un asemenea contract are, în mod obli-
gatoriu, două părți: una unilaterală, normativă și impusă (partea regle-
mentară) și una bilaterală, individuală și negociată (partea contractuală).
c) Formarea contractului administrativ

(i) oportunitatea – studiul cu natură consultativă;
(ii) decizia – crearea actului normativ (caietul de sarcini);
(iii) competiția – stabilirea persoanei privilegiate căreia con-
tractul i se „atribuie”;
(iv) negocierea părții contractuale;
(v) încheierea contractului în formă finală.
d) Natura juridică
Contractul administrativ are natura unui act „mixt”, adică a unui
acord de voințe „individual” care înglobează un act unilateral normativ
(deci sunt și obligații individuale, și reguli generale), parțial în regim de
putere publică, parțial în regim de drept privat.
Ca natură juridică, contractele administrative nu sunt nici pur-uni-

laterale, nici pur-bilaterale, ci mixte. Concesiunea este un act mixt,
pentru că, pe de o parte, există un acord de voințe (astfel că părțile se
obligă între ele), care însă înglobează un act administrativ normativ
(caietul de sarcini), care este emis numai de concedent, urmărește să-i
protejeze pe beneficiarii concesiunii și față de care, așadar, conce-
sionarul este terț. În altă ordine de idei, partea normativă este impusă,
iar partea de drept privat poate fi supusă negocierii părților.
e) „Mecanismul de reglaj”
Fiind un contract încheiat, în primul rând, în interes public, acesta
dictează soarta contractului:
(i) trebuie verificat permanent – dreptul de control al auto-
rității cu privire la activitatea cocontractantului;
(ii) dacă acesta se modifică – se modifică și contractul pe cale
unilaterală;
(iii) dacă interesul public dispare, contractul este denunțat.
Prerogativele exorbitante vizează exclusiv partea reglementară.
Este notoriu: actul normativ poate fi modificat oricând pe motiv de
oportunitate.
3. Caracterele contractului administrativ
a) Contract sinalagmatic (drepturile și obligațiile sunt interde-

pendente)
Datorită caracterului de act mixt al contractului, are o natură
aparte: de pildă, la concesiunea de bunuri, concesionarul încheie con-
tractul în vederea obținerii unui profit din exploatarea bunului; în
schimb, concedentul încheie contractul în primul rând pentru satis-
facerea interesului public (deci în folosul terților) și numai în subsidiar
pentru obținerea redevenței.
b) Contract oneros
Pentru că fiecare parte urmărește un profit (o contraprestație),
este un contract oneros. Discuție la contractul de acordare în bene-
ficiul unei fundații a unui drept de folosință gratuită asupra unui bun
proprietate publică.
SEMINAR 1 7
c) Contract comutativ
Datorită faptului că prestațiile sunt echivalente în cuantum, părțile
cunoscând, în principiu, întinderea acestora încă de la încheierea
contractului, este un contract comutativ.
d) Contract intuitu personae

Având în vedere că este încheiat în considerarea calității unei
persoane: calitatea de titular al celei mai bune oferte.
e) Contract solemn
Trebuie încheiat în scris, ad validitatem.
f) Contract cu executare succesivă

Cu consecința că, în cazul în care una dintre părți nu își execută
obligațiile, cealaltă poate cere rezilierea contractului (nu rezolu-
țiunea). Există însă și contracte cu executare uno ictu (ex. achiziția de
bunuri ori lucrări).
4. Distincții între diferitele tipuri de contracte de achiziții și

concesiune (principalele tipuri de C.A.)
a) Ideea de bază a distincției

Distincția dintre concesiune și achiziție rezultă din chiar denumirea
acestora. În cazul concesiunii, bunul ori serviciul îi aparține administra-
ției, care transmite unui particular exploatarea acestora, contra unei
redevențe; în cazul achiziției, administrația este beneficiar, primind de
la particular bunul sau serviciul.
b) Distincții în funcție de tipul de contract

(i) bunuri. La concesiune, bunul este proprietate publică,
folosința (exploatarea) lui este transmisă unui particular
contra unei redevențe, o anumită perioadă de timp, după
care revine administrației. Se aplică Codul administrativ.
La achiziție, bunul aparține unui particular, devine pro-

prietate privată a administrației, definitiv, contra unui
preț. Se aplică Legea nr. 98/2016 și Legea nr. 99/2016;
(ii) servicii. La achiziție, administrația este beneficiara servi-
ciului, iar particularul este prestatorul. Administrația plă-
tește astfel prețul serviciului, prestat continuu (ex. între-
ținerea curățeniei în sediul Guvernului). La concesiune,
inițial administrația era prestator, iar terții – particulari
erau beneficiarii serviciului, care plăteau deci un preț
pentru acesta (ex. salubritatea municipiului). Pentru a se
degreva însă, administrația concesionează (transmite)
exploatarea serviciului unui particular (prestator). Aces-
ta, pe de o parte, colectează prețurile de la particulari,
iar, pe de alta, plătește redevența (parte din profit) admi-
nistrației;
(iii) lucrări. La achiziție, administrația comandă lucrarea de la
executant, după care i-o plătește și o exploatează (ex. re-
pararea fațadei și schimbarea acoperișului Facultății de
Drept). La concesiune, administrația comandă lucrarea,
executantul o execută pe cheltuiala sa, după care, la final,
va dobândi dreptul de a o exploata (cu sau fără rede-
vență).
III. Scurte probleme teoretice și practice
1. Analizați legalitatea următoarelor acte administrative:

(a) Ordinul Prefectului nr. 25/09.07.2021 prin care se revocă o HCL
prin care s-a autorizat desființarea unui monument istoric;
(b) HCL nr. 67/10.07.2021 prin care se întocmește proiectul buge-
tului unității administrativ-teritoriale, HCL fiind emisă în urma unei
SEMINAR 1 9
dispoziții a primarului care, proaspăt ales în funcție, având nevoie de

timp pentru a se familiariza cu prevederile Codului administrativ, și-a
delegat toate atribuțiile către CL;
(c) Dispoziția Primarului Mun. Cluj-Napoca prin care a fost revocată
HCL de aprobare a perioadei de desfășurare a festivalului Untold în
perioada 9-12 septembrie 2021, după postarea pe Facebook a unor
cetățeni nemulțumiți de zgomotul produs în acest interval de timp;
(d) HG prin care a fost abrogată o HCL prin care s-a decis atribuirea
directă a serviciilor de transport local la nivelul Mun. Cluj-Napoca către
X;
(e) Decretul Președintelui României, semnat de către primul-mi-
nistru și contrasemnat de către secretarul Mun. București;
(f) HG de revocare a Prefectului Mun. Cluj-Napoca din funcție, pe
motiv că acesta este prea tânăr pentru a ocupa această funcție;
(g) Adresa Primarului Mun. București, emisă în baza art. 196
alin. (2) C. adm., prin care s-a dispus suspendarea administrativă a unei
autorizații de construire, adresa necuprinzând și semnătura secre-
tarului și semnătura arhitectului-șef;
(h) Decizia Senatului UBB prin care s-a hotărât cumpărarea cu 40
de milioane lei a clădirii Opera Plaza pentru noul sediul al Facultății de
Drept.
2. Dați câte un exemplu (cu scurte explicații acolo unde este cazul)
de:
(a) act administrativ individual care să intre în vigoare la o dată
ulterioară publicării sale;
(b) act administrativ care să iasă din vigoare prin prescripție;
(c) act administrativ care să conțină atât prevederi individuale, cât
și prevederi normative;
(d) act administrativ irevocabil;
(e) act administrativ normativ cu doi autori;

(f) act administrativ emis la cerere revocabil oricând;
(g) act administrativ emis de un funcționar de fapt;
(h) act administrativ care nu este susceptibil de executare
materială, dar poate fi caduc la un moment dat;
(i) act administrativ care se bucură de privilegiul prealabilului,
afectat un termen extinctiv;
(j) act administrativ complex, colectiv, creator de drepturi
intangibile;
(k) act administrativ creator de drepturi precare, afectat de
modalități;
(l) act administrativ caduc și revocabil;
(m) act administrativ care să iasă din vigoare înainte să intre în
vigoare.
3. Calificați contractele administrative încheiate în fiecare dintre

ipotezele de mai jos:
(a) Contractul prin care o societate comercială se obligă să asigure
iluminatul public pe străzile unei localități, contra unei sume de bani
plătite de la bugetul local;
(b) Contractul prin care Camera Deputaților asigură transportul dlui
Dr. A.G. Nea Liviu la festivitățile de învestire în funcție a dlui Donald;
(c) Contractul de concesiune la care se referă art. 25 alin. (3) din
Legea nr. 51/2006, potrivit căruia „Bunurile proprietate publică a
unităților administrativ-teritoriale utilizate pentru furnizarea/presta-
rea serviciilor de utilități publice pot fi date în administrare sau pot fi
concesionate operatorilor în conformitate cu prevederile legale”;
(d) Contractul încheiat între Consiliul local al comunei G. și SC
T. SRL, prin care societatea în cauză se obligă, contra unui preț, să
amenajeze un cimitir comunal, construind o capelă și un crematoriu,
SEMINAR 1 11
iar apoi, timp de 30 de ani să-l administreze, putând percepe de la

particulari o taxă, o parte din aceasta vărsând-o la bugetul local;
(e) Contractul încheiat între Consiliul local al Sectorului 5 și un
particular în vederea editării unor „almanahe”, pe care autoritatea
publică să le tipărească din bani provenind de la bugetul local (pentru
care să fie alocată suma de 500 euro pentru designul coperților și 6000
euro pentru editarea acestora) și pe care să le distribuie în mod gratuit
locuitorilor Sectorului 5;
(f) Contractul administrativ încheiat între Comuna Jucu și Nokia
prin care o pășune în suprafață de 10,5 ha este pusă la dispoziția
investitorului pentru a amplasa pe aceasta o hală metalică demonta-
bilă necesară producției de telefoane mobile în România;
(g) Contractul încheiat între Primarul municipiului Cluj-Napoca și dl
I.M., având ca obiect un teren în suprafață de 17.000 mp aflat în
proprietatea municipiului Cluj-Napoca și situat în imediata vecinătate
a Complexului Studențesc Hașdeu, în vederea edificării de către parti-
cular a unui complex comercial și de afaceri, contract încheiat pe o
perioadă de 49 de ani, autoritatea publică urmând să primească o
redevență de 200.000 euro lunar;
(h) Contractul încheiat între numitul Charles A. Tanu, cetățean
francez și asociat unic al SC Charles A. Tanu SRL și Primăria comunei
Gilău cu privire la o insulă, în suprafață de 2500 mp, aflată pe lacul
Tarnița, în vederea construirii unor facilități de agrement;
(i) Contractul încheiat între Consiliul local al Comunei Moartea
Cucoasa (Jud. Vaslui), și SC Odihnă veșnică SRL, prin care să fie
edificată în comună Capela funerară „La loc cu verdeață”, alocându-se
din bugetul local suma de 435.543 lei;
(j) Contractul încheiat între Consiliul local al municipiului Cluj-Napoca
și SC „Parchez deci exist” SRL, având ca obiect subsolul Pieței Mihai
Viteazul din municipiu (în suprafață de cca. 6000 mp), cu scopul de a se
edifica o parcare subterană cu 550 locuri de parcare, investiție finan-

țată în totalitate de către SC „Parchez deci exist” (5.500.000 euro), ca-
re, potrivit unei clauze din contract, avea obligația să plătească o rede-
vență totală de 147.000 euro pentru toți cei 49 de ani de concesiune;
(k) Contractul încheiat între Consiliul local al Comunei Râsu
Plânsului din Județul Sibiu și SC Hakuna matata SRL, având ca obiect
construirea și exploatarea ulterioară, în interes public local, a unui
sanatoriu de relaxare, axat pe tratarea stresului și anxietății, autori-
tatea punând la dispoziția particularului în vederea realizării obiectului
contractului un teren viran, aflat în domeniul public local, valoarea
lucrărilor fiind evaluată anticipat la 5,5 milioane de euro;
(l) Contractul încheiat între comuna Straja și un investitor străin,
numitul Joe Hannis, având ca obiect o suprafață de 1.000 ha teren
(versanți) în vederea edificării unui domeniu schiabil cu cca. 150 km de
pârtii de dificultăți diferite, particularul având obligația să investească
în mod obligatoriu în construirea unor instalații de urcare: o telegon-
dolă, 6 telescaune și 10 ski-lifturi, care să acopere întreaga lungime a
pârtiilor;
(m) Contractele având ca obiect fiecare dintre căsuțele albe
amplasate de primărie în Piața Unirii din Cluj-Napoca, prin care s-a
transmis dreptul și obligația de exploatare a acestora contra sumei de
3.500 lei (100 lei × 35 zile, pe toată durata Târgului de Crăciun);
(n) Contract încheiat între Instituția Primarului Comunei Jumulești,
Jud. Teleorman, în calitate de reprezentant al Primăriei Jumulești și
Dorel Cocoș, având ca obiect un teren viran necesar acestuia din urmă
pentru a-și construi o fermă de fazani.
(o) Contractul încheiat între Agenția Română pentru Explorarea
Spațiului Cosmic (ARESC), organ central de specialitate aflat în subor-
dinea Guvernului României, având ca obiect construirea navei spațiale
și întreținerea acesteia, inclusiv furnizarea de piese de schimb;
SEMINAR 1 13
(p) Contractul încheiat între Consiliul local al Sectorului 1 București

și Banca Comercială Română, a cărui clauză principală prevede ame-
najarea, de către BCR – care, în acest scop trebuia să plătească suma
de 300.000 euro – a terenului viran din apropierea băncii, în sensul
construirii unui număr de 100 locuri de parcare, din care un număr de
20 de locuri de parcare rămâneau rezervate exclusiv băncii, iar
celelalte 80 puteau fi exploatate de către aceasta, în sensul perceperii
unei chirii de la utilizatori, o parte de 50% din aceasta urmând a fi virată
la bugetul local;
(q) Contractul încheiat între Consiliul local al comunei Botiza și SC
Mu-Muuuu SRL, având ca obiect edificarea unui Centru regional de
colectare a laptelui pe terenul „Rât”, identificat în CF nr. 234 în
suprafață de 1 ha;
(r) Contractul încheiat între Primăria municipiului Baia-Mare și
Doideunleu din Dej SRL, care are ca obiect toate străzile din municipiu,
cu privire la care, la orice solicitare a autorității publice, contractantul
se obligă să repare/plombeze gropile ori denivelările apărute în
asfaltul acestor drumuri, la un preț stabilit contractual la 400 lei/mp;
(s) Contractul încheiat între Consiliul local Brașov și SC Lună și Bec
SRL, prin care societatea avea obligația să întrețină curățenia pe
străzile aflate în centrul orașului, cât și în clădirea primăriei, primind
dreptul de a percepe o taxă de salubritate atât de la cetățeni, cât și de
la primărie, pentru serviciile de curățenie prestate, însă, în ce privește
sumele primite de la persoanele fizice, trebuind să achite o cotă parte
din acestea la bugetul local;
(t) Contractul încheiat între Consiliul județean Tulcea și SC
Grossenspagen din Berlin, prin care, contra unei sume de bani lunare,
societatea se obligă să ia anumite măsuri pentru combaterea gripei
aviare în Delta Dunării, pe o perioadă de 5 ani;
(u) Contractul încheiat de SC Magnetto SA cu CTP Cluj-Napoca,

pentru ca CTP să obțină cartele magnetice (bilete/abonamente de
metrou) necesare pentru buna funcționare a serviciului de transport
în comun subteran;
(v) Contractul încheiat între municipiu și SC Bocna SRL, cu privire la
terenul în suprafață de 1000 mp din jurul Statuii lui Matei Corvin din
Cluj-Napoca, în vederea edificării unui patinoar în perioada 30
noiembrie – 1 martie a fiecărui sezon rece;
(w) Contractul încheiat între Consiliul județean Giurgiu și SC
Sănumaistaulavamă SRL, având ca obiect restaurarea podului
Giurgiu-Ruse, construirea unei benzi de circulație în plus, iar, ulterior,
exploatarea acestui pod, timp de 15 ani, de către societatea contrac-
tantă, prin perceperea unei taxe de la utilizatorii străini, cu obligația de
plată a unei sume de 5000 euro lunar la bugetul județului;
(x) Contractul încheiat între comuna Turu Franței de Sus și SC
Pedală SRL, prin care aceasta din urmă se obliga să edifice o pistă de
biciclete până în centrul comunei alăturate, Turu Franței de Jos, contra
sumei de 10.000 de euro, în plus primind și dreptul/obligația de
exploatare a acesteia, pe o perioadă de 30 de ani, în ultimii 5 ani de
contract trebuind să plătească și o redevență de 300 euro/lună,
dreptul de exploatare semnificând, printre altele, și dreptul de a
percepe o taxă de 1 leu de la fiecare persoană care dorea să utilizeze
pista în cauză;
(y) Contractele încheiate între Guvernul României în vederea
construirii unui bloc turn de 50 etaje și utilizării sale în scop medical,
cu următoarele societăți: Chinezăria SRL, în ceea ce privește construi-
rea imobilului, Taly Babanu SRL, pentru protecția acestui imobil contra
acțiunilor teroriste, și Namlicență SA, pentru organizarea activității
medicale după construirea imobilului zgârie nori. Ar fi o calificare
SEMINAR 1 15
diferită dacă prima și a treia licitație ar fi fost câștigate de aceeași

societate, Chinezăria SRL?
IV. Spețe
1. Prin Hotărârea nr. 25/2021, Consiliul județean Constanța a

stabilit condițiile în care pot fi închiriate sau concesionate plajele Mării
Negre. Pe baza acestui act, Consiliul local Neptun a concesionat unor
particulari porțiuni de plajă. Ulterior însă, Consiliul județean a revocat
hotărârea respectivă. Beneficiarii contractelor de concesiune atacă la
instanța de contencios actul de revocare.
Astfel, ei arată că:
(a) Hotărârea nr. 25/2021 este legală și oportună, deci nu se
impune revocarea acesteia;
(b) Hotărârea nr. 25/2021 este irevocabilă, întrucât, pe de o parte,
a fost executată material (1), iar, pe de altă parte, și-a produs efectele
în circuitul civil (2) și a dat naștere la drepturi intangibile (3).
Sunteți judecător, soluționați acțiunea analizând toate susținerile
reclamanților.
2. Întrucât stadionul actual al echipei de fotbal Gloria Bistrița nu

mai corespunde standardelor europene, Consiliul local Bistrița, în a
cărui administrare se află, a hotărât demolarea acestuia și proiectarea,
respectiv construirea unuia modern. Se adoptă astfel HCL nr. 5/2020.
În consecință, vi se solicită o consultanță juridică privitoare la urmă-
toarele probleme, cu scurte explicații:
(a) Care sunt variantele Consiliului local Bistrița în legătură cu tipul
de contract administrativ ce se poate încheia în speță?
(b) Care dintre procedurile prevăzute de Legea nr. 98/2016, Legea

nr. 100/2016, respectiv Legea nr. 101/2016 sau Codul administrativ
trebuie urmate în speță?
Pe lângă aceste probleme, analizați și natura juridică a HCL
nr. 5/2020.
3. Prin HCL nr. 280/23.11.2019 Consiliul local al Comunei Corona de

Sus (Jud. Brăila) a stabilit necesitatea sesizării Autorității Naționale
Sanitar-Veterinare și Siguranța Alimentelor (ANSVSA) cu privire la
prezența în comună a unui virus misterios, deosebit de nociv pentru
viața animalelor. După vizita în comună, prin Decizia 13/25.12.2019
autoritatea centrală (A) a denumit virusul – „Coronavirus”, stabilind
totodată (B) obligația pentru autoritățile locale de a vaccina întreaga
populație de ovine, bovine și porcine prin încheierea unui contract
administrativ în acest sens.
(a) Primarul comunei vă solicită o consultație juridică, întrebân-
du-vă dacă contractul de achiziții de lucrări ar fi unul potrivit în acest
scop. Arătați motivat, de asemenea, dacă ar putea fi încheiate și alte
tipuri de contracte administrative de către autoritatea locală.
(b) În cele din urmă, întrucât autoritățile locale au primit gratuit
suficiente doze de vaccin de la ANSVSA, la 17.01.2020, Comuna, prin
primar, a încheiat un contract de concesiune a unui spațiu în care
V.T. Rinaru să poată vaccina toate animalele din comună. Contractul
este atacat în instanță cu acțiune în anulare de A. Nimalu, vătămat prin
faptul că taxa minimă de vaccinare este prea mare.
(i) Stabiliți și explicați dacă taxa minimă de vaccinare este
inclusă în partea reglementară ori cea contractuală a
contractului.
(ii) Dați soluția și motivarea acțiunii.
SEMINAR 2
Contractul de concesiune
a bunurilor proprietate publică
A. Legislație
1. Art. 136 din Constituție;

2. Art. 554, 858-866, 871-873 din Codul civil;
3. Art. 302-331 din Codul administrativ.
B. Doctrină
1. Eugen Chelaru, Despre dreptul real de concesiune, în Revista

Română de Drept privat nr. 2/2008;
2. Verginia Vedinaș, Reglementarea proprietății publice potrivit
noului Cod Civil, în Revista Română de Drept privat nr. 1/2012;
3. Viorel Terzea, Contract de concesionare cabinet medical. Înce-
tare. Condiții, în Revista Română de Jurisprudență nr. 3/2015;
4. Eugen Chelaru, Despre concesionarea și închirierea pajiștilor
proprietate publică a comunelor, orașelor și municipiilor, în Dreptul
nr. 12/2018.
C. Jurisprudență
Decizia C.C.R. nr. 798 din 3 iulie 2008, publicată în M. Of. nr. 575
din 30 iulie 2008 (referitoare la principiul transparenței aplicabil în
materia procedurii de atribuire a contractului administrativ de

concesiune de bunuri).
A. Părțile contractului
Definit la art. 303 alin. (2) C. adm., contractul de concesiune se

încheie între concedent (statul sau UAT, reprezentate de ministere sau
alte OCS, respectiv de primar sau președintele consiliului județean –
art. 303 alin. (3)-(5) C. adm.) și concesionar (orice persoană fizică sau
juridică, română sau străină).
B. Procedura încheierii contractului de concesiune (art. 308-321

C. adm.)
Presupune mai multe faze:
1. Inițierea
O poate avea concedentul sau orice investitor care face o pro-

punere (operațiune materială tehnică), propunere care, agreată de
concedent, conduce la redactarea studiului de oportunitate.
2. Aprobarea concesionării
Fază care, la rândul său, cuprinde:

a) redactarea Studiului de oportunitate (natură preponderent
consultativă, parțial conformă);
b) dacă studiul de oportunitate este favorabil, se redactează caietul
de sarcini;
c) prin hotărâre de Guvern, HCJ, HCL, după caz (aprobare improprie)
se aprobă concesionarea. Hotărârea se publică în Monitorul Oficial.
SEMINAR 2 19
3. Licitația publică
Care poate conduce sau nu la desemnarea unui câștigător. În caz

afirmativ, se încheie contractul în termenul legal. În caz negativ (nu
avem două oferte valabile), licitația se repetă, fiind suficientă depu-
nerea unei singure oferte valabile.
La licitație se depun de regulă mai multe oferte. Concedentul le
analizează și alege una (o acceptă). Rezultă un acord de voințe.
Problema 1: contractul de concesiune a fost încheiat? Răspunsul

este negativ, pentru că:
a) mai sunt clauze negociabile;
b) lipsește forma scrisă (sub sancțiunea nulității absolute). Rezultă
că acordul de voințe format are natura juridică a unui antecontract de
concesiune.
Problema 2: ce se întâmplă dacă concedentul, respectiv conce-

sionarul, refuză să încheie contractul în termenul legal? (a se vedea
dispozițiile aplicabile din Codul administrativ – art. 323, respectiv
dispozițiile Legii nr. 554/2004).
C. Efectele contractului de concesiune
1. În ceea ce privește concesionarul:
a) Drepturile concesionarului (art. 325 C. adm.):

(i) de a exploata obiectul concesiunii;
(ii) de a culege fructele (în măsura în care există). Fructele
pot fi naturale (fără intervenția omului), industriale
(cultivate), civile: care pot consta în dobânzi, dacă există;
arende și chirii (discutabil). Redevența nu este cu sigu-
ranță fruct, cel puțin în ceea ce-l privește pe concesionar.
Acesta poate percepe fructe civile din orice activitate
care nu presupune subconcesionarea (aceasta fiind

interzisă), el având totuși dreptul de a încheia contracte
cu terți în vederea realizării concesiunii.
b) Obligațiile concesionarului (art. 325 C. adm.):

(i) de a exploata obiectul concesiunii în regim de continui-
tate (principiul continuității este fundamental în activi-
tatea administrației);
(ii) de a plăti redevența, care se stabilește fie de comun
acord, fie unilateral, impusă de concedent, procentual
sau cotă fixă și poate fi reevaluată în orice moment;
(iii) de a nu subconcesiona obiectul concesiunii.
2. În ceea ce privește concedentul:
a) Obligațiile concedentului (art. 326 C. adm.):

(i) de a preda obiectul concesiunii;
(ii) de a asigura liniștita posesiune a bunului;
(iii) de a-l asigura pe concesionar pentru orice tulburare
provenind de la un terț (concesionarul are atât acțiunea
posesorie, cât și acțiunea în garanția pentru evicțiune –
despăgubiri).
b) Drepturile concedentului (art. 326 C. adm.):

(i) de a primi redevența; dacă aceasta nu se plătește de
bunăvoie, concedentul are dreptul de a executa silit
garanția de bună execuție depusă de concesionar într-un
cont bancar sau poate rezilia contractul de concesiune;
(ii) de a solicita restituirea bunului dat în concesiune;
(iii) în plus, concedentul mai are drepturi exorbitante sau
derogatorii de la dreptul comun (care nu există în niciun
SEMINAR 2 21
contract civil, asemenea clauze fiind considerate abuzive

în dreptul privat). Aceste drepturi există chiar dacă nu
sunt stipulate expres în contractul de concesiune, căci
sunt recunoscute de lege:
(iii.1.) dreptul de control asupra activității concesio-
narului;
(iii.2.) dreptul de a modifica unilateral contractul
(când interesul public o cere);
(iii.3.) dreptul de a denunța unilateral contractul când
este în interes public. Aceste drepturi conferă o
poziție privilegiată concedentului.
Reversul acestora constă în faptul că aceste prerogative sunt
deopotrivă și obligații exorbitante pentru administrație: ea este
obligată să le exercite, când interesul public o cere (chiar la cererea
concesionarului), în caz contrar cocontractantul având deschisă
acțiunea în contencios administrativ.
D. Principiul echilibrului financiar (art. 324 C. adm.)
Potrivit acestuia, echilibrul dintre sarcinile impuse concesionarului

și beneficiile acestuia trebuie menținut pe tot parcursul derulării
contractului. Dezechilibrul financiar al unui contract poate avea 3
surse:
1. Impreviziunea monetară – alea economic
Teoria impreviziunii este în opoziție cu principiul nominalismului

monetar (obligația debitorului este întotdeauna pentru suma nume-
rică indicată în contract, chiar dacă între timp valoarea monedelor a
scăzut sau a crescut).
În dreptul public, se aplică teoria impreviziunii (contractul trebuie

reechilibrat), pentru că există un interes public în joc. Deci, chiar dacă,
din cauza inflației survenite pe neașteptate, fie concesionarul, fie conce-
dentul, ar fi în dezavantaj, concedentul trebuie să modifice unilateral
contractul în vederea atingerii echilibrului inițial. Deci, indiferent de
fluctuațiile monetare, prestațiile trebuie să rămână echilibrate.
2. „Le fait du prince” (fapta autorității) – alea administrativ
Concesionarul nu poate fi obligat să suporte o creștere a sarcinilor

care-i incumbă potrivit contractului, dacă această creștere se dato-
rează unor măsuri luate de o autoritate publică, fie că aceasta este
chiar concedentul ori o altă autoritate de stat sau locală.
În această situație, concesionarul poate cere despăgubiri pentru
prejudiciul cauzat sau poate cere concedentului să modifice unilateral
contractul în vederea reechilibrării lui. În caz de refuz, se va adresa
instanței de contencios administrativ.
3. Forța majoră și cazul fortuit – alea tehnic
Și în aceste situații, concedentul trebuie să suporte o parte din

sarcinile suplimentare care incumbă concesionarului ca urmare a
apariției acestor evenimente. De remarcat și faptul că, pentru a se
aplica principiul, forța majoră ori cazul fortuit trebuie să fie temporare.
E. Încetarea contractului de concesiune (art. 327 C. adm.)
1. Modalități de încetare
a) Ajungerea la termen/epuizarea – durata maximă – 49 de ani.

Contractul nu va înceta, totuși, atunci când, prin acordul părților, se
SEMINAR 2 23
prelungește dar fără a se depăși durata maximă. Epuizarea – specifică

resurselor neregenerabile ale subsolului.
În ciuda dispozițiilor legale, contractul nu se poate prelungi „prin
simplul acord de voință al părților”, căci voința trebuie exprimată în
scris (principiul formalismului).
b) Rezilierea – desfacerea contractului la cererea oricăreia dintre
părți ca urmare a neîndeplinirii obligațiilor culpabile ale celeilalte
părți.
c) Denunțarea (răscumpărarea) – prerogativă exclusivă pentru
concedent. Se face printr-un act administrativ unilateral. În doctrină
acesta se numește un act detașabil, raportat la faptul că are o
identitate distinctă de aceea a contractului de concesiune însuși. Un
act detașabil (fie că este de denunțare unilaterală ori modificare
unilaterală a contractului) poate fi atacat în contencios administrativ
după procedura obișnuită.
Cauza denunțării: dacă interesul public o cere. Prin urmare, nu pre-
supune o culpă a concesionarului. Tocmai de aceea, această moda-
litate este oneroasă, concedentul având obligația de a-l despăgubi.
d) Renunțarea (expresie a caducității contractului de concesiune).
Sunt reunite aici mai multe ipoteze:
(i) Imposibilitatea obiectivă de a exploata bunul. Intră aici,
în primul rând, pieirea materială a bunului, dar și orice alt
caz de forță majoră din cauza căruia bunul nu mai poate
fi exploatat în mod definitiv (în cazul unei imposibilități
temporare, contractul nu încetează, ci se suspendă).
În momentul în care intervine imposibilitatea obiectivă
de executare, concesionarul are obligația de a-l notifica
imediat pe concedent asupra acestui fapt. Contractul
încetează în momentul pieirii bunului (sau intervenirii
imposibilității obiective), dar dacă concesionarul nu-și
respectă obligația de notificare, concedentul poate cere

despăgubiri dacă a suferit, din această cauză, un preju-
diciu.
(ii) Imposibilitatea subiectivă de executare. Intră aici acele
situații legate de persoana concesionarului, din cauza
cărora exploatarea bunului nu mai poate continua.
Decurge din caracterul intuitu personae al contractului
de concesiune. În principiu, există trei asemenea situații:
(ii.1.) decesul persoanei fizice sau dizolvarea per-
soanei juridice concesionare;
(ii.2.) incapacitatea sau punerea sub interdicție a
concesionarului – persoană fizică;
(ii.3.) dispariția calității intuitu personae a concesio-
narului (în anumite cazuri). De pildă, dacă se
concesionează un imobil pentru o farmacie, în
cazul condamnării penale a concesionarului
persoană fizică la interzicerea practicării profe-
siei de farmacist pe o perioadă de 5 ani, con-
tractul devine caduc (în lipsa unei prevederi
legale exprese în sens contrar), urmând a se
organiza o nouă licitație. În această ipoteză,
încetarea contractului este, totuși, discutabilă,
raportat la principiul formalismului care guver-
nează dreptul administrativ. Mai degrabă, se
naște obligația concedentului de a denunța/re-
zilia unilateral contractul.
În toate cazurile trebuie să fie exclusă culpa concesiona-
rului. Deci, în această viziune, distincția subiectiv/obiectiv
are semnificația „legate de persoana concesionaru-
lui/obiectului concesiunii”, căci din cealaltă perspectivă, în
SEMINAR 2 25
principiu, aceste situații sunt „obiective” (neimputabile

direct concesionarului).
e) Acordul părților – în dreptul privat orice contract poate fi
desființat în acest mod, conform regulii „mutuus consensus, mutuus
disensus”. În dreptul administrativ nu este admisă nicio modalitate de
încetare a unui contract, decât dacă există un interes public. Astfel,
acordul părților poate conduce la încetarea contractului, dacă nu se
fraudează un interes public.
În cazul unui acord fraudulos, se va angaja răspunderea disciplinară
(poate chiar penală) a funcționarilor publici, precum și răspunderea
patrimonială a concesionarului. Contractul de concesiune se poate
desființa, așadar, prin acordul părților dacă părțile sunt de bună-cre-
dință și nu se aduce atingere interesului public.
f) Desființarea contractului pentru cauză de nulitate – contractul de
concesiune poate fi desființat pentru cauză de nulitate relativă – vicii
de consimțământ – numai în cazul concesionarului, precum și pentru
cauze de nulitate absolută (orice alte vicii de fond sau formă). Nulita-
tea absolută poate fi invocată de orice persoană interesată (de regulă,
este vorba despre ceilalți participanți la licitație sau persoane intere-
sate de licitație care, din cauza publicității defectuoase nu au aflat
despre aceasta).
2. Efectele încetării contractului de concesiune (art. 324 C. adm.)
Problema care se pune este aceea a restituirii anumitor bunuri

utilizate de concesionar. Bunurile pot fi:
a) de retur: obiectul concesiunii. Bunurile de retur se returnează
gratuit și obligatoriu concedentului, căci acestea sunt proprietate
publică. Bunurile care au făcut obiectul unor investiții obligatorii din
caietul de sarcini au un regim juridic asemănător, în sensul că revin în
mod obligatoriu concedentului prin accesiune imobiliară, însă nu în
mod necesar gratuit, concesionarul trebuind să fie despăgubit la

valoarea neamortizată a investiției obligatorii. În acest sens sunt și
prevederile art. 25 alin. (5) din Legea nr. 51/2006, care, în cazul
concesiunii de servicii, stabilesc expres faptul că investițiile obligatorii
sunt bunuri de retur care se restituie gratuit la expirarea contractului
(deci, se deduce că, anterior acestui moment, dacă nu sunt amortizate
încă, preluarea lor nu este gratuită).
b) de preluare (este o creație a doctrinei, legea nu le menționează
expres): sunt bunuri care aparțin concesionarului (deci, inițial, sunt
bunuri proprii), prevăzute expres într-o clauză din contractul de conce-
siune (denumită clauză de preluare), pe care concedentul le poate
astfel prelua la finalul concesiunii, contra unui preț rezidual. Caracte-
ristica lor este aceea că preluarea este oneroasă și facultativă pentru
concedent. Dreptul concedentului de a prelua bunul este un drept
potestativ, limitat la un anumit termen stipulat expres în contract
(specie a bunurilor proprii).
c) proprii. Bunurile proprii sunt bunurile care revin concesionarului
(nu există, așadar, nici clauză de preluare cu privire la ele și nici nu intră
în categoria investițiilor obligatorii).
1. Arătați care dintre următoarele clauze, inserată într-un contract

de concesiune de bunuri, va fi valabilă (argumentați-vă susținerile):
(a) „Contractul se încheie pe o durată de 6 ani, putând fi prelungit,
dacă concesionarul solicită acest lucru în scris, pe încă 3 ani”;
(b) „Contractul se încheie pe o durată de 30 ani, putând fi prelungit
pentru încă 30 ani, dar numai în formă scrisă”;
SEMINAR 2 27
(c) „Contractul se încheie pe o durată de 6 ani, putând fi prelungit,

prin acordul de voință al părților, consemnat în scris, dar numai pe o
perioadă de maximum un an”;
(d) „Contractul se încheie pe o perioadă de 10 ani, putând fi
prelungit pe o perioadă de maximum un an, prin voința exclusivă a
concedentului, dacă interesul public impune acest lucru”;
(e) „Dacă concesionarul își îndeplinește la timp și întocmai toate
obligațiile stabilite prin caietul de sarcini, după trecerea a cel puțin 10
ani de la încheierea contractului, el are dreptul să solicite conceden-
tului declasarea bunului obiect al contractului în scopul vânzării lui la
un preț reprezentând valoarea de piață a acestuia la acel moment”;
(f) (în cazul concesionării unui cimitir comunal) „Concesionarul va
presta serviciul public funerar, dar numai în zilele de duminică și în
sărbătorile legale”;
(g) „Contractul se încheie pe o perioadă de 30 de ani, cu posibilitate
de prelungire, dar nu mai mult de 49 de ani”;
(h) „Contractul se încheie pe perioadă nedeterminată, oricare
dintre părți putând renunța la contract cu un preaviz de 30 de zile”;
(i) „Concesionarul poate subconcesiona bunul proprietate publică,
dar numai cu acordul concedentului și numai dacă se deschide, cu
privire la concesionar, procedura insolvenței”;
(j) „În cazul denunțării contractului pentru apariția unui interes
public național sau local, concesionarul este îndreptățit să primească
o despăgubire prealabilă, calculată după următoarea formulă conta-
bilă: (...)”;
(k) „Prevederile prezentului contract de concesiune pot fi modifi-
cate numai prin acordul părților, consemnat în scris, prin act adițional”.
2. Arătați dacă următoarele afirmații sunt adevărate sau false:

(a) În cazul concesiunii de bunuri, concedentul se bucură de prero-
gative exorbitante, cu excepția situației în care părțile au stabilit de
comun acord renunțarea la (unele dintre) acestea;
(b) În cazul denunțării unui contract de concesiune de către conce-
dent, investițiile obligatorii (făcute de concesionar) îi revin gratuit și
obligatoriu (concedentului);
(c) Principiul echilibrului financiar (în contractul de concesiune)
presupune faptul că, dacă survine un dezechilibru între beneficiile care
rezultă din contract pentru concesionar și sarcinile impuse acestuia,
concedentul este dator a echilibra contractul;
(d) În cazul contractelor administrative părțile se află pe poziții de
subordonare;
(e) Există contracte administrative care nu pot fi denunțate în scop
de interes public;
(f) O prerogativă exorbitantă reprezintă dreptul special al autorității
publice de a modifica sau denunța unilateral un contract administrativ,
în interes public, care poate fi exercitat numai dacă a fost stipulat
expres într-un contract administrativ.
3. Comentați prevederile art. 18 alin. (4) lit. b) și d) din Legea

nr. 554/2004 a contenciosului administrativ: „Atunci când obiectul
acțiunii în contencios administrativ îl formează un contract administra-
tiv, în funcție de starea de fapt, instanța poate: (...) b) obliga autori-
tatea publică să încheie contractul la care reclamantul este îndrituit;
(...) d) suplini consimțământul unei părți, când interesul public o cere”,
punând accent pe următoarele aspecte:
(a) dacă acest text ridică probleme de constituționalitate;
SEMINAR 2 29
(b) care este rațiunea pentru care nu există o prevedere simetrică:

„obligă particularul să încheie contractul la care autoritatea publică
este îndreptățită”?;
(c) atunci când există un interes public major ca un contract să fie
încheiat urgent, este admisibilă o acțiune în contencios administrativ
prin care reclamantul solicită instanței să suplinească consimțământul
consiliului local la încheierea unui contract de concesiune a unei
parcele de teren? Argumentați.
4. Comparați, arătând care sunt asemănările, respectiv deosebi-

rile principale:
(a) rezilierea, denunțarea și renunțarea, ca modalități unilaterale
de încetare a unui contract de concesiune de bunuri proprietate
publică;
(b) dreptul concesionarului asupra unui bun proprietate publică și
un drept real civil (de uzufruct, de exemplu);
(c) un drept al particularului constituit pe domeniul public, prin act
administrativ unilateral, respectiv prin contract administrativ;
(d) bunurile de preluare cu investițiile obligatorii, în cazul conce-
siunii de bunuri proprietate publică.
5. Studiul de oportunitate este o condiție de legalitate sau de

oportunitate a contractului de concesiune? Argumentați.
6. Comentați critic prevederile art. 314 alin. (15) din Codul admi-
nistrativ: „În cazul în care în urma publicării anunțului de licitație nu au
fost depuse cel puțin două oferte valabile, concedentul este obligat să
anuleze procedura și să organizeze o nouă licitație, cu respectarea

procedurii prevăzute la alin. (1)-(13)”.
IV. Spețe
1. Reclamantul, persoană fizică, s-a adresat instanței solicitând

anularea unei hotărâri a consiliului județean prin care s-a reziliat un
contract de concesiune. În speță, s-a reținut că reclamantului i-a fost
concesionată o suprafață de teren, după care pârâtul i-a comunicat
acestuia că a reziliat contractul de concesiune pentru că a fost indus în
eroare la încheierea lui. Comentați situația din speță, dați soluția și
motivarea.
2. Între Ministerul Sănătății – concedent, și A. Plombu, medic

stomatolog – concesionar, se încheie un contract de concesiune pe o
durată de 30 de ani cu privire la un spațiu aflat în incinta unui spital
municipal. Obligațiile principale ale concesionarului sunt acelea de a
asigura în mod continuu serviciul public medical-stomatologic, respec-
tiv de a plăti o redevență evaluată la 15% din câștigurile nete lunare
ale lui A. Plombu, dobândite din activitatea cabinetului particular orga-
nizat în acel spațiu. Contractul conține și o clauză având următorul
conținut: „Dacă A. Plombu decedează mai înainte de împlinirea terme-
nului, contractul va fi preluat de către A.A. Plombu, fiul lui A. Plombu,
medic și el, având aceeași specializare”.
Ipoteza I: După 20 de ani de la încheierea contractului A. Plombu
decedează. A.A. Plombu dorește să preia contractul, însă este acționat
în instanță de către K. Riatu, un alt medic stomatolog, care cere consta-
tarea nulității absolute a clauzei respective, invocând caracterul intuitu
personae al contractului de concesiune, solicitând totodată și consta-
SEMINAR 2 31
tarea încetării acestuia și organizarea unei noi licitații. Sunteți avocatul

lui A.A. Plombu, ce-l sfătuiți?
Ipoteza a II-a: A. Plombu decedează, dar A.A. Plombu declară că nu
dorește să preia contractul. Concedentul îl acționează în judecată.
Sunteți judecător, dați soluția motivată.
Ipoteza a III-a: A.A. Plombu dobândește o boală psihică și este pus
sub interdicție. Comentați situația.
3. La 10 noiembrie 2020, între Primarul municipiului Cluj-Napoca și

dl Ali Baba se încheie un contract de concesiune având ca obiect un
teren în suprafață de 17.000 mp aflat în proprietatea municipiului
Cluj-Napoca și situat în imediata vecinătate a Complexului Studențesc
Hașdeu, în vederea edificării de către concesionar a unui complex
comercial și de afaceri. Contractul s-a încheiat pe o perioadă de 49 de
ani, concedentul urmând să primească o redevență de 200.000 euro
lunar.
Ipoteza I: La licitația pentru atribuirea contractului s-a prezentat și
SC Aladin SA, însă, întrucât nu au fost depuse minimul de 3 oferte (deși
cei doi candidați au întrunit condițiile minime stabilite prin caietul de
sarcini), autoritatea publică a trecut la încheierea contractului prin
negociere directă cu celălalt ofertant.
Ipoteza a II-a: După edificarea complexului, un spațiu de 2000 mp
este dat în folosința SC Jderu SA – concesionar exclusiv al mărcii Jaguar
în România, acesta deschizând un show-room în acest spațiu.
Răspundeți la următoarele întrebări:
(1) Având în vedere datele speței și cele de la Ipoteza I, arătați care
sunt viciile de legalitate externă ale contractului încheiat.
(2) În Ipoteza a II-a, concedentul se adresează instanței solicitând
anularea contractului subsecvent, susținând că s-a încălcat interdicția
legală a subconcesionării bunului – obiect al contractului de conce-

siune. Cum trebuie soluționat acest litigiu? Argumentați.
(3) În Ipoteza a III-a: La încetarea contractului, municipiul Cluj-Napoca
dorește să reintre în posesia terenului și a construcțiilor edificate pe
acesta. Concesionarul se opune arătând că:
(a) pe de o parte, potrivit unei clauze din contractul inițial, „la
expirarea termenului concesiunii, contractul se prelungește automat
cu jumătate din durata inițială”. În consecință, acesta nu a ajuns încă
la final, trebuind să fie continuat;
(b) pe de altă parte, oricum trebuie restituit numai terenul, căci
supraedificatele sunt în proprietatea concesionarului, el dobândindu-le
prin construire.
Analizați susținerile concesionarului și dați soluția litigiului.
4. În urma câștigării unei licitații, SC Nea Caisă SRL a încheiat un

contract de concesiune cu privire la pârtia de schi de la Băișoara, pe o
perioadă de 49 de ani. Potrivit unei clauze din contract, concesionarul
este obligat să înlocuiască instalația de teleschi cu un telescaun în
valoare de 100.000 euro ce va trebui pus în funcțiune până la 15
decembrie 2018. Această investiție obligatorie determină reducerea
redevenței, timp de 3 ani, de la 20.000 euro/lună, cât este normal, la
3.000 euro/lună. De asemenea, o altă clauză din contract prevede
posibilitatea achiziționării de către concesionar, pe durata derulării
contractului, a unui număr de 20 de tunuri de zăpadă, pentru fiecare
dintre acestea el beneficiind de o reducere de redevență de 3.000
euro/lună, timp de două luni. La încetarea contractului, acestea pot
trece în proprietate publică dacă concedentul își manifestă expres
voința în acest sens, timp de o lună de la încetare, contra sumei de 500
euro/bucată. La data de 20 februarie 2019, concesionarul îl notifică pe
concedent – Județul Cluj – că acesta din urmă trebuie să îi achite suma
SEMINAR 2 33
de 12.000 euro, întrucât a fost terminată investiția obligatorie și s-au

cumpărat și 3 tunuri de zăpadă, având în vedere că zăpada naturală a
lipsit aproape cu desăvârșire pe toată durata lunilor decembrie-fe-
bruarie. Dată fiind această situație, concesionarul anunță că va renun-
ța la concesiune, fiindu-i practic imposibil să continue exploatarea
pârtiei. Concedentul, la rândul său, îl anunță că nu îi va plăti suma
cerută, de 12.000 euro, întrucât tunurile le-a cumpărat pe riscul său,
aceasta nefiind o investiție obligatorie. De altfel, 3 tunuri sunt absolut
insuficiente pentru furnizarea zăpezii artificiale, astfel încât această
investiție este inutilă. Totuși, îi oferă concesionarului suma de 1.500
euro, arătând că dorește să le cumpere. De asemenea, arată că va
cumpăra, contra sumei de 10.000 euro, și toate perechile de schi ale
concesionarului, pe care acesta le închiria pe pârtie. Întrucât cele două
părți nu se înțeleg, se ajunge în instanță.
Analizați pertinența pretențiilor fiecăreia dintre părți, stabilind mai
întâi dacă contractul de concesiune a încetat sau nu. Dați soluția și
motivarea.
5. Între Municipiul Cluj-Napoca (concedent) și S.K. Onx Parfums SA

(concesionar) se încheie un contract de concesiune având ca obiect un
teren pe care urmează a se construi o fabrică de parfumuri. Contractul
cuprinde următoarele clauze:
Art. 1 alin. (3): „În derularea contractului de concesiune, concesio-
narul va utiliza următoarele categorii de bunuri:
a) bunurile de retur: – terenul identificat la alin. (1), ca obiect al
concesiunii; corpurile de clădire: sediul (A), unitățile de producție a
parfumului (B) și ambalajelor (C) și unitatea de desfacere a acestora
(D); autovehiculele (20 de bucăți) pe care concesionarul urmează să le
achiziționeze de la firma Volkswagen, necesare pentru transportul
recipientelor, toate reprezentând investiții obligatorii (E);
b) bunurile de preluare: orice alte autovehicule cu excepția celor de

la lit. a), necesare în activitatea concesionarului;
c) bunurile proprii: parfumurile și ambalajele nevândute, respectiv
neutilizate la data încetării contractului”;
„Art. 2. (1). Durata concesiunii este de 49 ani, începând de la data
de 11 noiembrie 2018.
(2) Contractul de concesiune poate fi prelungit pentru o perioadă
egală cu cel mult jumătate din durata sa inițială, în cazul în care conce-
sionarul își manifestă voința în acest sens. În această situație, toate
clauzele prezentului contract își prorogă valabilitatea pe această nouă
durată de timp”;
„Art. 5. (3) În cazul în care își îndeplinește obligațiile în mod cores-
punzător până la finalul contractului, concesionarul are dreptul să
ceară concedentului emiterea unei hotărâri de dezafectare a terenului
care face obiectul concesiunii, putând apoi opta pentru cumpărarea sa
la prețul de 30 euro/mp, sumă care trebuie plătită în 30 de zile de la
încetarea contractului. În acest caz, dispozițiile referitoare la bunurile
de retur, preluare și proprii nu se mai aplică”;
„Art. 6. (1) Concedentul are dreptul să inspecteze bunul conce-
sionat, să verifice stadiul de realizare a investițiilor, precum și modul
în care este satisfăcut interesul public prin realizarea activității conce-
sionarului, verificând respectarea obligațiilor asumate de acesta;
(2) Verificarea se va efectua numai cu notificarea prealabilă a
concesionarului și în următoarele condiții: între orele 7-18, în zilele de
luni-vineri, control care nu se va desfășura astfel încât să nu fie nece-
sară oprirea producției. În caz contrar, prejudiciul suferit de conce-
sionar se va compensa, până la limita sumei mai mici, cu redevența
datorată concedentului”.
SEMINAR 2 35

(a) Din ce categorie de bunuri face parte rețeaua de calculatoare a
concesionarului necesară controlului producției de parfumuri?
(b) Este valabilă clauza de la art. 2 alin. (2)? Argumentați.
(c) La încetarea concesiunii, concedentul refuză să emită hotărârea
de dezafectare. Ce ar trebui să decidă instanța într-o astfel de situație?
(d) Ce principii din materia concesiunii se regăsesc în art. 6?
6. Între Municipiul Baia Mare, pe de o parte, și societățile comer-

ciale Bâtlanul SRL și Pinguinul SRL, pe de alta, se încheie un contract de
concesiune în regim time sharing, având ca obiect lacul Mogoșa și tere-
nul învecinat în suprafață de 25 ha. Astfel, în perioada 15 martie-14
noiembrie, concesionar va fi SC Bâtlanul SRL, care are obligația să
edifice, ca investiții obligatorii, un debarcader pe marginea lacului, un
restaurant cu saună și jacuzzi precum și 5 terenuri de tenis. De ase-
menea, în decurs de un an, el va trebui să achiziționeze și un număr de
10 bărci și 20 de hidrobiciclete și, în plus, dacă el consideră acest lucru
profitabil, alte hidrobiciclete sau bărci, dar nu mai mult de 20, respec-
tiv 40, asupra celor din urmă, cumpărate în plus, la finalul contractului
concedentul având dreptul să se decidă dacă le cumpără sau nu, la un
preț rezidual. În perioada 15 noiembrie-14 martie, concesionar va fi
Pinguinul SRL, pentru care, în caietul de sarcini, este trecută obligația
de a investi într-o instalație de răcire și înghețare a apei, utilizabilă în
cazul în care temperatura de afară nu permite înghețarea spontană a
lacului. În contract se mai prevede că, în funcție și de interesele sale
economice, Pinguinul SRL poate achiziționa un număr nelimitat de pe-
rechi de patine, pe care să le închirieze persoanelor fizice care doresc
să patineze pe suprafața înghețată a lacului. De asemenea, Pinguinul
SRL are obligația să contribuie financiar, în cotă de 1/3, la construirea

restaurantului, pe care îl va exploata el în lunile de iarnă.
(a) În ce categorie de bunuri intră debarcaderul, restaurantul, tere-
nurile de tenis, instalația de răcire a apei, cele 20 de bărci, 50 hidrobi-
ciclete și 250 perechi de patine achiziționate între timp de conce-
sionari?
(b) La un an de la încheierea contractului, Bâtlanul SRL și-a executat
toate obligațiile, cu excepția celei de edificare a restaurantului. Conce-
dentul îl cheamă în judecată, solicitând rezilierea contractului. Conce-
sionarul se apără, arătând că nu a putut realiza investiția la termen din
cauza lui SC Pinguinul SRL, care nu a contribuit financiar, așa cum se
prevedea în contract. Care este atitudinea pe care trebuie să o adopte
concedentul față de cei doi concesionari, în această situație?
(c) SC Pinguinul este obligată să plătească, prin contract, o rede-
vență de 2000 euro/lună de iarnă. După 5 ani, Municipiul Baia Mare a
încheiat, cu M.S. Riașu SRL, un alt contract de concesiune cu privire la
o pârtie de schi din imediata apropiere, care a fost astfel foarte bine
amenajată și, de asemenea, dotată cu un restaurant propriu. În aceste
condiții, SC Pinguinul SRL și-a pierdut o parte din clientelă. Sunteți avo-
catul acestei societăți, ce măsuri veți întreprinde pentru clientul dvs.?
(d) La 3 ani de la încheierea contractului, în urma unor prospecțiuni
geologice, în subsolul domeniului schiabil se descoperă un important
zăcământ de uraniu. În consecință, prin Hotărârea nr. 33/2021, Guver-
nul decide trecerea bunului în domeniul public național. Consiliul jude-
țean Maramureș atacă în contencios administrativ această hotărâre
considerând-o nelegală, arătând că Guvernul, dacă dorea să preia
terenurile respective, ar fi trebuit să recurgă la procedura exproprierii,
neputând face acest lucru prin act administrativ. Analizați atât HG
nr. 33/2021, sub aspectul legalității sale, cât și susținerea Consiliului
județean Maramureș.
SEMINAR 2 37
7. În anul 2021, se încheie un contract având ca părți Primăria muni-

cipiului Cluj-Napoca și SC Motanul Încălțat SRL, iar ca obiect „transmi-
terea către societatea comercială a dreptului de exploatare a terenului
viran identificat în CF nr. 54321 a comunei Florești, în suprafață totală
de 5500 mp, cu obligația acestei societăți să investească în executarea,
în scopul folosirii, a unei benzinării, a unei spălătorii auto, a unui atelier
auto și a unui magazin de piese auto de schimb, și să plătească la
bugetul local suma de 20.000 lei lunar”. Contractul a avut la bază un
studiu de oportunitate care, pe de o parte, nu cuprindea și avizul auto-
rității de mediu, iar, pe de alta, stabilea că, având în vedere valoarea
terenului, redevența minimă ar trebui să fie 25.000 lei lunar. Din
punctul de vedere al procedurii, după ce, la 25 iunie s-a dat anunțul
licitației în ziarele Clujeanul și Monitorul de Cluj, la 10 iulie s-a orga-
nizat o primă licitație publică, la care au participat, pe lângă societatea
câștigătoare, și SC Scufița Roșie SA și SC Capra cu trei iezi SRL. Întrucât
oferta ultimei societăți a fost nevalabilă, autoritatea publică locală
implicată în procedură a descalificat-o și a trecut la negociere directă
cu celelalte două societăți, încheindu-se în cele din urmă contractul cu
SC Motanul Încălțat SRL.
Prin HCL nr. 25/2021, adoptată la cca. 3 luni de la semnarea con-
tractului, se stipulează că: „având în vedere că parcela cu nr. topo 5454
aflată în imediata apropiere a fost concesionată în mod legal către SC
Albă ca Zăpada SRL în scopul de a construi și da în folosință un magazin
de piese auto, se modifică contractul de concesiune încheiat cu SC
Motanul Încălțat SRL, în sensul înlăturării din acesta al dreptului și
obligației de execuție și exploatare a unui asemenea magazin. Restul
clauzelor rămân neschimbate”.
(a) Analizați condițiile de legalitate externă ale contractului încheiat
în speță între Primăria municipiului Cluj-Napoca și SC Motanul Încălțat
SRL.
(b) Sunteți avocat, societatea contractantă, SC Motanul Încălțat

SRL, vă solicită un sfat cu privire la situația creată, în urma emiterii HCL
nr. 25/2021, în vederea respectării drepturilor sale contractuale sau
legale. Arătați care sunt posibilitățile acesteia de acțiune.
8. La 15 iulie 2021, un consilier local, E. Plușencu, a avut inițiativa

concesionării terenului în suprafață de 1000 mp din jurul Statuii lui
Matei Corvin din Cluj-Napoca, în vederea edificării unui patinoar în
perioada 30 noiembrie-1 martie a fiecărui sezon rece. Consiliul local
Cluj-Napoca, întrunit în ședința din 5 august 2021, a aprobat
concesionarea cu votul a 16 consilieri din cei 17 prezenți (municipiul
Cluj-Napoca fiind al doilea din România după populația sa, depășind
400.000 locuitori dacă se ține cont și de studenții care și-au stabilit aici
reședința). Ulterior, în perioada 10-20 august a avut loc licitația, fiind
declarată câștigătoare SC Bocna SRL.
Contractul cuprinde și o clauză (art. 2 din contract) potrivit căreia
„Având în vedere prevederile art. 306 alin. (3) C. adm., potrivit cărora
durata maximă a concesiunii este de 49 de ani, părțile convin să încheie
prezentul contract pe o perioadă de 30 de ani, cu posibilitatea de
prelungire a acestuia, prin acordul ambelor părți, dar nu mai mult de
durata maximă de 49 de ani”. Analizați valabilitatea acestei clauze.
După desemnarea sa drept câștigător, concesionarul a negociat
următoarea clauză (art. 11 din contract): „Contractul nu poate fi
denunțat pentru apariția unui interes public decât cu plata unei
despăgubiri prealabile care se calculează după următoarea formulă:
«valoarea neamortizată a investițiilor obligatorii plus 5000 euro ×
nr. de sezoane rămase până la finalul contractului, reprezentând
profitul nerealizat»”. La 15 septembrie 2023, concedentul, prin HCL
174/2023, denunță contractul și, totodată, modifică clauza de la
art. 11 în sensul eliminării termenului „prealabile” din ea.
SEMINAR 2 39
(a) Ce se poate solicita instanței și cine trebuie chemat în judecată?

(b) Analizați valabilitatea contractului raportat la datele din speță.
(c) Dați soluția și motivați.
9. La 10 martie 2020, a fost concesionată o suprafață de 1.000 ha

teren (versanți) în zona Straja (Jud. Hunedoara), în vederea edificării
unui domeniu schiabil cu cca. 150 km de pârtii de dificultăți diferite.
Potrivit unei clauze din contract, concesionarul (o persoană fizică – Joe
Hannis) are obligația să investească în mod obligatoriu în construirea
unor instalații de urcare: o telegondolă, 6 telescaune și 10 ski-lifturi,
care să acopere întreaga lungime a pârtiilor.
După ce, la 1 decembrie 2020, s-au dat în funcțiune noile instalații,
la 15 martie 2022, Președintele Consiliului județean Hunedoara a
transmis o notificare concesionarului prin care, dat fiind succesul de
excepție al noului domeniu schiabil, l-a somat ca, până la începerea
noului sezon, să înlocuiască vechea telegondolă cu una nouă, cu o
capacitate mai mare, care să scurteze timpul de stat la coada de lângă
casele de bilete, stabilindu-i, deci, o obligație cu termen în acest sens.
Concesionarul s-a opus, arătând că încă nu este amortizată investiția
inițială. În consecință, prin HCJ nr. 234/27 aprilie 2021, contractul a
fost reziliat, arătându-se că concesionarul nu și-a îndeplinit obligația
contractuală care rezultă din modificarea interesului public.
Analizați legalitatea celor două acte administrative (notificarea și
hotărârea). S-ar fi schimbat ceva cu privire la acest aspect dacă prin
HCJ atacată s-ar fi dispus denunțarea contractului pentru cauză de
interes public? Ar fi fost legală HCJ?
SEMINAR 3
Contractul de concesiune de lucrări

publice. Serviciul public. Contractul
de concesiune de servicii
A. Legislație
1. Art. 1-18, 37-110, 116 din Legea nr. 100/2016 privind conce-
siunile de lucrări și concesiunile de servicii;
2. Art. 1, 3, 6-8, 22-37, 41-49 din Legea nr. 51/2006 a serviciilor
comunitare de utilități publice;
3. Art. 1, 6-8, 580-596 din Codul administrativ;
4. Art. 1-11, 18, 22-44 din O.G. nr. 71/2002 privind organizarea și
funcționarea serviciilor publice de administrare a domeniului public și
privat de interes local.
B. Doctrină
1. Emil Bălan, Conceptul de serviciu public în doctrina dreptului

administrativ român, în Dreptul nr. 10/2018;
2. Ana-Maria Coldea, Relația dintre riscul de operare din materia
concesiunii și riscul din dreptul privat, în SUBB nr. 4/2017.
C. Jurisprudență
1. Decizia C.C.R. nr. 358 din 3 iunie 2021, publicată în M. Of. nr. 736
din 27 iulie 2021 (referitoare la serviciul public de salubrizare a locali-
SEMINAR 3 41
tăților reglementat prin Legea nr. 101/2006: exclusivitatea prestării

serviciului de către operatorul care a primit gestiunea serviciului în
condiții de transparență și egalitate de tratament);
2. Decizia C.C.R. nr. 386 din 14 iunie 2016, publicată în M. Of.
nr. 831 din 20 octombrie 2016 (referitoare la excepția de neconstitu-
ționalitate a art. 6 din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de
utilități publice; principiul deconcentrării serviciilor publice, respectiv
organizarea și administrarea serviciilor publice de către autoritățile
administrației publice locale prin asociațiile de dezvoltare intercomu-
nitară cu respectarea principiului autonomiei locale).
§1. Concesiunea de lucrări
A. Definiție
În esență, „lucrarea” reprezintă un bun viitor. Potrivit art. 5 alin. (1)

lit. g) din Legea nr. 100/2016, concesiunea de lucrări reprezintă acel
contract cu titlu oneros, asimilat potrivit legii actului administrativ,
încheiat în scris, prin care una sau mai multe autorități/entități con-
tractante încredințează executarea de lucrări unuia sau mai multor
operatori economici, în care contraprestația pentru lucrări este repre-
zentată fie exclusiv de dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor care
fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată. Așadar,
redevența nu este de esența acestui contract, tocmai în considerarea
investiției inițiale, substanțiale.
B. Reguli de încheiere a contractului
1. Pragul valoric
Conform art. 11 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, 24.977.096 lei
reprezintă pragul valoric peste care se aplică procedurile prevăzute de
Legea nr. 100/2016 (licitația deschisă și dialogul competitiv), sub acest
prag aplicându-se proceduri simplificate reglementate de normele
metodologice [potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 100/2016, valoa-
rea reprezintă cifra totală de afaceri a concesionarului generată pe
durata contractului].
2. Durata (art. 16) este determinată
Nu este însă stabilită o durată maximă, alin. (2) prevăzând doar că,
pentru contractele încheiate pe o durată mai mare de 5 ani, „durata
maximă a concesiunii nu poate depăși timpul estimat în mod rezonabil
necesar concesionarului pentru a obține un venit minim care să
permită recuperarea costurilor investițiilor efectuate, a costurilor în
legătură cu exploatarea lucrărilor sau a serviciilor, precum și a unui
profit rezonabil”. Puterea discreționară a concedentului este, deci,
destul de largă în această materie.
C. Reguli de executare
Legea conține foarte puține prevederi legate de executarea con-

tractului, grupate în trei categorii:
1. Subcontractarea este posibilă
Dacă partea din contract supusă subcontractării și persoana sub-

contractantului sunt prevăzute în ofertă, ori, dacă apare necesitatea
subcontractării ulterior, este necesar acordul concedentului. De re-
SEMINAR 3 43
marcat însă că ideea de subcontractare nu e echivalentă cu aceea de

subconcesionare.
2. Modificarea contractului este posibilă condiționat
Aceste condiţii sunt următoarele: (i) dacă situațiile au fost prevă-

zute în documentele inițiale ale concesiunii de lucrări sau ale conce-
siunii de servicii sub forma unor clauze de revizuire clare, precise și fără
echivoc; (ii) dacă devine necesară achiziționarea de la concesionarul
inițial a unor servicii sau lucrări suplimentare, care nu au fost incluse
în contractul de concesiune inițial, dar care au devenit strict necesare
în vederea îndeplinirii acestuia, iar schimbarea concesionarului este
imposibilă; (iii) dacă modificarea a devenit necesară în urma unor
circumstanțe pe care o entitate contractantă care acționează cu
diligență nu ar fi putut să le prevadă; (iv) dacă drepturile și obligațiile
concesionarului inițial rezultate din contractul de concesiune sunt
preluate ca urmare a unei succesiuni universale sau cu titlu universal
în cadrul unui proces de reorganizare, inclusiv prin fuziune ori divizare
de către un alt operator economic care îndeplinește criteriile de
calificare și de selecție stabilite inițial; (v) atunci când modificările,
indiferent de valoarea lor, nu sunt substanțiale. În fiecare dintre
situații sunt stabilite condiții stricte în care modificarea este posibilă,
în mod evident pentru a evita distorsionarea ulterioară a rezultatului
licitației. Sunt situații diferite de modificarea concesiunii de bunuri, în
primul rând prin aceea că, în această ipoteză, modificarea se face prin
acordul părților, nu pe cale unilaterală, de contre concedent.
3. Încetarea contractului de concesiune. Situații diferite de

concesiunea de bunuri
Se adaugă două cazuri de denunțare (de fapt, o modalitate pentru

autoritatea contractantă de a desființa contractul pe calea constatării
nulității absolute), pe lângă nulitatea din dreptul comun: în ipotezele

în care (i) se probează faptul că concesionarul se afla într-una dintre
situațiile de excludere de la art. 79-81 din lege – infracțiuni, neplata
taxelor, insolvență, respectiv (ii) a încălcării grave a legislației UE
constatată de CJUE. Se observă faptul că nu este vorba despre denun-
țarea făcută de concedent pentru cauză de interes public, specifică
concesiunii de bunuri.
§2. Contractul de concesiune de servicii publice
A. Definiția și regulile generale ale serviciului public
Formal, reprezintă o structură organizată și condusă de administra-

ția publică. Material, reprezintă o activitate care tinde să satisfacă o
nevoie de interes general. Această activitate este guvernată de urmă-
toarele reguli generale:
1. Principiul continuității serviciului public
Serviciile de utilități publice au, potrivit art. 1 alin. (4) lit. d) din
Legea nr. 51/2006 „caracter permanent și regim de funcționare
continuu”, principiu prevăzut și în art. 12 și art. 580 C. adm. Principiul
presupune următoarele aspecte:
a) În primul rând, funcționarea punctuală și regulată a serviciului –
art. 7 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 51/2006: „continuitate din punct de
vedere calitativ și cantitativ” (de asemenea, serviciul trebuie să fie
accesibil din perspectiva locului și a orarului de funcționare, dacă este
cazul);
b) Dacă serviciul este prestat chiar de administrație, acesteia îi este
absolut interzis să întrerupă prestarea, cu excepția forței majore;
SEMINAR 3 45
c) Dacă serviciul este concesionat, atunci concesionarul trebuie să

continue activitatea chiar cu riscul unor pierderi. În contrapartidă,
concedentul îl va despăgubi ulterior (principiul echilibrului financiar);
d) Greva este strict reglementată. Mult timp, funcționarii nu aveau
dreptul la grevă. Acesta însă fiind un drept devenit constituțional, s-a
admis ulterior, însă restrictiv (anumite tipuri de grevă și nu totalitatea
funcționarilor). Art. 51 alin. (2) din Legea nr. 51/2006: „Dreptul la
grevă în sfera serviciilor de utilități publice vitale (...) este supus restric-
țiilor aplicabile ramurilor de activitate în care nu se poate declara grevă
cu întreruperea totală a activității. În timpul conflictelor de muncă (...)
se asigură respectarea principiului continuității serviciului și al servi-
ciului minim (...)”.
2. Universalitatea și egalitatea utilizatorilor în fața serviciului

public
Principiul are în vedere interzicerea discriminării; accesibilitatea

serviciului și persoanelor cu dizabilități: art. 7 alin. (1) lit. a) și d) din
Legea nr. 51/2006: „universalitate”, respectiv „accesibilitate egală și
nediscriminatorie la serviciul public”, art. 7 și art. 580 alin. (3) și (6)
C. adm.
3. Obligația de adaptare a serviciului public
În funcție de schimbările de circumstanțe survenite – evoluează

nevoia socială, trebuie să evolueze și serviciul public: art. 7 alin. (1)
lit. c) din Legea nr. 51/2006: „adaptabilitate la cerințele utilizatorilor”,
art. 13 și art. 580 alin. (5) C. adm.
4. Transparența
Art. 8 și art. 580 alin. (2) C. adm. – obligația administrației publice

de informare a utilizatorilor serviciului cu privire la modul de organi-
zare și funcționare a acestuia, soluționarea contestaților și litigiilor etc.
B. Clasificare
Criteriul distincției: natura serviciului și posibilitatea de a obține

profit prin prestarea acestuia.
1. Servicii publice administrative
Sunt cele organizate într-o formă autoritară de către Administrație.

În principiu, ele nu sunt delegate și nu se urmărește un profit pecuniar
prin prestarea lor (stare civilă, pașapoarte, poliție, evidența populației,
apărare, diplomație și servicii consulare etc.). Art. 4 din Legea
nr. 100/2016 le exclude din sfera sa de aplicabilitate, numindu-le
„servicii de interes general fără conținut economic”.
2. Servicii publice industriale și comerciale
Sunt cele care funcționează după numeroase reguli analoge celor

din dreptul privat (constituirea SC, funcționarea lor etc.) – transport,
telefonie etc. Cele mai multe intră în categoria serviciilor de utilități
publice, reglementate de Legea nr. 51/2006 [potrivit art. 1 alin. (2) din
lege, intră aici alimentarea cu apă, canalizarea, epurarea apelor uzate,
respectiv pluviale, furnizarea energiei termice, salubrizarea, iluminatul
public, transportul public local].
Importanța practică (de la regulă sunt însă și excepții prevăzute
expres de lege):
a) raporturile juridice între prestator și utilizatori vor fi de drept
administrativ sau comercial (privat), după caz;
SEMINAR 3 47
b) instanța competentă să soluționeze litigiile dintre aceștia va fi de

contencios sau de drept comun [serviciile administrative sunt supuse
întotdeauna jurisdicției contenciosului administrativ; cele comerciale
vor fi de competența instanțelor civile, dacă se pune în discuție chiar
prestarea serviciului prin acte individuale [a se vedea art. 23 alin. (2)
din Legea nr. 51/2006, raporturile în cauză fiind considerate contrac-
tuale], respectiv a celei de contencios, dacă se reclamă organizarea
executării serviciului prin acte normative (prin delegație)]. Această
regulă se aplică însă numai în lipsă de stipulație legală expresă.
C. Gestionarea serviciilor publice
Aceasta se poate face în următoarele modalități:
1. De către însăși administrația publică: gestiunea directă
a) În regie. Aceasta înseamnă că administrația însăși (centrală sau

locală) are în mâini gestionarea serviciului, pe care îl face să funcționeze
cu propriile sale bunuri și cu propriul personal (agenți), fără constituirea
unei persoane juridice de drept public complet autonome (autonomie
reglementată prin lege). Aceasta poate îmbrăca două forme:
(i) Regia simplă – forma normală de exploatare, regula și
cea mai veche formă. Are 3 trăsături:
(i.1.) personalul este recrutat direct de către Stat sau UAT
și este, de regulă, format din funcționari publici cărora li
se aplică acest regim; în consecință, acești funcționari
publici sunt subordonați autorităților administrative
centrale sau locale;
(i.2.) bunurile pe care le utilizează serviciul sunt supuse
regimului domenialității publice;
(i.3.) profitul (dacă întâmplător există) se face în totali-

tate venit la bugetul statului sau al UAT.
Exemple: serviciul public de autoritate tutelară, stare
civilă etc. Altfel spus, în prezent, regia simplă reprezintă
în primul rând forma de gestiune a serviciilor publice
administrative.
(ii) Regia interesată – presupune faptul că cel care adminis-
trează serviciul public este interesat financiar și dobân-
dește o oarecare autonomie față de autoritățile care i-au
încredințat acest serviciu. Se aseamănă așadar cu R.S.
prin (i.1.) și (i.2.), însă se deosebește prin aceea că profi-
tul se împarte, după niște cote prestabilite, între admi-
nistrație și persoana juridică însărcinată cu prestarea
efectivă a serviciului. Așadar, prestatorul serviciului are
în primul rând personalitate juridică proprie, dar este
controlată din perspectivă financiară de autoritățile
publice centrale sau locale.
Ex.: CTP, RADP, Aeroportul Otopeni, Salina Turda etc. La
noi s-au numit tradițional regii autonome, însă multe
dintre ele au fost transformate în Companii Naționale și
apoi privatizate. Iar după intrarea în vigoare a Legii
nr. 51/2006, potrivit art. 28 alin. (2), ele sunt fie (i.1.)
servicii publice de interes local, înființate în subordinea
consiliilor, fie (i.2.) societăți comerciale cu capital integral
al UAT, de asemenea înființate prin HCL/HCJ. Numai în
mod excepțional poate fi vorba despre (i.3.) regii auto-
nome de interes local/județean, dacă mai au în derulare
proiecte de investiții cofinanțate din fonduri europene
ori împrumuturi rambursabile, până la finalizarea aces-
tora – art. 28 alin. (3) din lege.
SEMINAR 3 49
b) Prin intermediul „stabilimentelor publice”, persoane juridice

publice, autonome față de stat sau UAT, înființate în regim de drept
public, prin dispoziții unilaterale, legale sau administrative. Cazul clasic
este cel al Universităților ori Clinicilor/Spitalelor universitare.
2. De către particulari: gestiunea „delegată”
Și aceasta se poate realiza prin mai multe instrumente juridice:
a) Prin intermediul stabilimentelor de utilitate publică – (prin delega-

ție): universități sau grădinițe private, teatre private, spitale private etc.
În cazul serviciilor publice industriale și comerciale însă, există și
posibilitatea ca statul să încredințeze un serviciu public unor societăți
pe care le înființează, inițial cu capital de stat, iar, eventual, ulterior le
privatizează (transmite totalitatea sau o parte din acțiuni unor per-
soane private. Ex: SC Romtelecom SA, devenită Telekom).
b) Prin concesiune. Ea se deosebește de regia interesată prin aceea

că, pe de o parte, concesionarul este înafara administrației, pe de alta,
din punct de vedere financiar, el percepe taxele și plătește o redevență
concedentului, pe când la R.I. regula e că taxele se împart între bugetul
ST sau UAT și bugetul prestatorului serviciului public după cote presta-
bilite.
Se deosebește de stabilimentele de utilitate publică prin moda-
litatea de delegare: act unilateral (de regulă lege) – respectiv contract.
Potrivit art. 5 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 100/2016, concesiunea de
servicii publice reprezintă acel contract cu titlu oneros, asimilat potrivit
legii actului administrativ, încheiat în scris, prin care una sau mai multe
autorități/entități contractante încredințează prestarea și gestionarea
de servicii, altele decât executarea de lucrări prevăzută la lit. g), unuia
sau mai multor operatori economici, în care contraprestația pentru
servicii este reprezentată fie exclusiv de dreptul de a exploata serviciile
care fac obiectul contractului, fie de acest drept însoțit de o plată

(așadar, redevența nu este de esența acestui contract, ci numai de
natura sa). Procedura este mai simplă decât la achiziții (doar licitația
deschisă și dialogul competitiv). În general, fiind aceeași reglementare,
sunt aplicabile aceleași reguli de încheiere și executare ca în cazul
concesiunii de lucrări, cu excepția regulilor de la concesiunea de bunuri
care nu se pot aplica prin analogie, aplicându-se în schimb regulile
similare prevăzute de Legea nr. 51/2006.
c) Prin intermediul parteneriatului public-privat (PPP), analizat la

sfârșit.
1. Indicați deosebirile esențiale (în număr minim de 5) între con-

tractul de concesiune de bunuri și cel de concesiune de lucrări, deose-
biri legate de oricare dintre următoarele elemente: (a) redevența; (b)
durata; (c) posibilitatea de modificare a contractului, reglementată
expres de fiecare dintre cele două reglementări aplicabile.
2. Comparați, din perspectiva drepturilor și obligațiilor concesio-

narului, contractul de concesiune de bunuri proprietate publică și
contractul de concesiune de lucrări.
3. Arătați care sunt deosebirile, în cazul concesionării unei

autostrăzi, între ipoteza în care între părți se încheie o concesiune a unui
bun proprietate publică și aceea a unei concesiuni a unei lucrări publice.
4. Arătați și explicați pe scurt care este importanța practică a

calificării corecte a unui contract de concesiune, atunci când acesta are
ca obiect atât un bun, cât și un serviciu, raportat la prevederile
reglementărilor aplicabile în materie.
SEMINAR 3 51
5. Asemănări (2) și deosebiri (2) între noțiunea de denunțare

reglementată de Codul administrativ și cea reglementată de Legea
nr. 100/2016.
6. Explicați:
(a) prevederile art. 13 C. adm. (Principiul adaptabilității): „Autori-
tățile și instituțiile administrației publice au obligația de a satisface
nevoile societății”, atingând și următoarele probleme:
(i) Ce legătură există între denumirea și conținutul princi-
piului?
(ii) Există vreo legătură între principiul adaptabilității servi-
ciului public, respectiv principiul echilibrului financiar al
concesiunii, pe de o parte, și prerogativa exorbitantă a
administrației de a modifica unilateral un contract de
concesiune atunci când interesul public o cere?
(b) prevederile art. 12 C. adm.(Principiul continuității): „Activita-
tea administrației publice se exercită fără întreruperi, cu respectarea
prevederilor legale”. Mai au funcționarii dreptul la pauză de masă?
(c) Prin ce se aseamănă, respectiv prin ce se deosebește prestarea
unui serviciu public prin delegare (stabilimente de utilitate publică) de
unul prin concesiune?
7. Arătați și explicați care dintre principiile reglementate de

dispozițiile generale ale Codului administrativ sunt puse în aplicare
prin prevederile art. 595 C. adm.
8. Explicați dacă este posibil (și, în caz afirmativ, dați câte un

exemplu) ca un litigiu în care pârâtul este prestatorul unui serviciu
public administrativ să fie soluționat de către instanța de drept comun,
respectiv unul în care pârâtul este prestatorul unui serviciu public
comercial să fie soluționat de instanța de contencios administrativ.
IV. Spețe
1. Între Consiliul județean Giurgiu și SC Numaistaulavamă SRL s-a

încheiat la 1 septembrie 2006 un contract având ca obiect restaurarea
podului Giurgiu-Ruse, construirea unei benzi de circulație în plus, iar,
ulterior, exploatarea acestui pod, timp de 15 ani, de către societatea
contractantă, prin perceperea unei taxe de la utilizatorii străini, cu
obligația de plată a unei sume de 5000 euro lunar la bugetul județului.
(a) Analizați valabilitatea contractului.
(b) În 2007, în urma aderării României la UE, legislația europeană a
impus ca niciun cetățean al UE să nu mai plătească taxă de trecere pe
acest pod. Sunteți avocatul societății contractante, ce demersuri veți
întreprinde?
(c) La 10 mai 2010, societatea refuză să mai plătească orice
redevență, pe motiv că exploatarea podului nu mai este rentabilă și, în
consecință, măcar pe această cale să-și mai recupereze din pierderi. Se
ajunge la un acord cu privire la încetarea contractului, însă părțile nu
se înțeleg în legătură cu reglementarea părții din investițiile obligatorii,
încă neamortizate. Întrucât consiliul județean a refuzat să le compen-
seze pecuniar, se ajunge în instanță. Dați soluția și motivarea.
2. La 10 mai 2020, Consiliul local Cluj-Napoca a anunțat – în Ziarele

Monitorul de Cluj și Bună Ziua Ardeal – o licitație în vederea edificării
unei parcări publice pe care viitorul concesionar urma să o amenajeze
cu resurse financiare proprii. La licitație se înscriu, în 15, respectiv 16
mai, două firme, SC Barosanul SA și SC Paralelul SRL. Însă, întrucât
ultima firmă nu îndeplinea un criteriu de preselecție (nu avea capitalul
social peste 200.000 RON), autoritățile au decis să încheie direct
contractul cu prima societate comercială, prin negociere directă (chiar
dacă nici oferta acesteia nu era tocmai acceptabilă), lucru care se
întâmplă la 25 mai 2020. SC Paralelul SRL vă angajează ca avocat
SEMINAR 3 53
pentru anularea contractului de concesiune. Ce veți invoca pe fondul

cauzei? Care va fi soluția instanței?
3. Între Consiliul local al Sectorului 1 București și Banca Comercială

Română se încheie un contract a cărui clauză principală prevede
amenajarea, de către BCR – care, în acest scop trebuia să plătească
suma de 300.000 euro – a terenului viran din apropierea băncii, în
sensul construirii unui număr de 100 locuri de parcare. Dintre acestea,
un număr de 20 de locuri de parcare rămâneau rezervate exclusiv
băncii, iar celelalte 80 puteau fi exploatate de către aceasta, în sensul
perceperii unei chirii de la utilizatori, o parte de 50% din aceasta
urmând a fi virată la bugetul local.
(a) Contractul a fost legal încheiat?
(b) Prin Hotărârea de Consiliu de sector nr. 34/20.05.2020, contrac-
tul se modifică unilateral în sensul că banca este obligată să aibă o
contribuție bănească de 650.000 euro pentru amenajarea parcării,
reținându-și în schimb, pentru viitor, 60% din veniturile pe care le
aduce aceasta.
Conducerea băncii este nemulțumită de această modificare și, în
consecință, dorind să se adreseze justiției, vă angajează ca avocat. Ce
veți invoca pe fondul litigiului?
4. În urma unei licitații desfășurate la 23 iulie 2020, la 10 august

2020 se încheie un contract cu următoarele clauze:
„Încheiat între:
Primăria municipiului Cluj-Napoca reprezentată prin primar
E. Milboc, pe de o parte, și
Smells&Odours Company, prin administrator Tom B. Ronny, cu
sediul în Dublin, ap. 2, Irlanda, pe de altă parte,
Obiectul prezentului contract îl constituie transmiterea, de către
autoritatea publică locală, a dreptului și obligației de a colecta gunoiul
menajer de la rezidenții municipiului Cluj-Napoca, persoane fizice și

juridice, contra unei redevențe de 30.000 lei/lună, sumă care se va vira
la bugetul local, în contul IBAN: RO TREZ .......
Având în vedere că, pe de o parte, gunoiul menajer colectat trebuie
depozitat în condițiile de mediu minimale stabilite de normele UE și că,
pe de altă parte, groapa de gunoi de la Pata Rât nu satisface aceste
norme, în termen de 30 de zile de la încheierea prezentului contract, SC
Smells&Odours Company are obligația de a obține toate autorizațiile
în vederea deschiderii unei noi gropi de gunoi ecologice pe raza
Comunei Baciu.
Pentru ridicarea gunoiului menajer, SC Smells&Odours Company
are dreptul de a stabili unilateral o taxă de ridicare gunoi care nu poate
fi mai mare de 10 lei/lună/persoană fizică și 1000 lei/lună/persoană
juridică”.
Soluționați următoarele probleme juridice:
(a) Calificați contractul încheiat între părți.
(b) Stabiliți problemele de nelegalitate a contractului/unor clauze
din contract.
(c) O hotărâre luată de adunarea generală a acționarilor SC Smells&
Odours Company, cu următorul conținut: „taxa de ridicare a gunoiului
menajer se stabilește la suma de 9 lei/persoană fizică”, este un act admi-
nistrativ sau un act unilateral emis în regim de drept privat? Explicați.
(d) Numitul Napu Bela, nemulțumit că gunoiul său menajer se ridică
doar o dată la două săptămâni în ciuda tuturor reclamațiilor făcute,
vrea să formuleze acțiune în justiție împotriva SC Smells&Odours
Company. Ce instanță este competentă să soluționeze o asemenea
acțiune, cea de drept comun sau cea de contencios administrativ?
Explicați pe scurt.
(e) Din cauza unui scandal public care a avut la bază prețul prea
mare datorat de populație pentru colectarea gunoiului menajer, soldat
SEMINAR 3 55
și cu câteva manifestații de stradă, prin HCL nr. 213/2021 se stabilește

că „Pentru persoanele fizice, taxa maximă de colectare a gunoiului
menajer este de 6 lei”. SC Smells&Odours Company vă contactează în
calitate de avocat și vă solicită o consultanță juridică referitoare la
următoarele probleme: ce poate cere instanței pentru a elimina/dimi-
nua prejudiciul suferit prin acest act. Soluționați aceste probleme.
5. Între comuna Turu Franței de Sus și SC Pedală SRL se încheie un

contract prin care aceasta din urmă se obliga să edifice o pistă de
biciclete până în centrul comunei alăturate, Turu Franței de Jos, contra
sumei de 10.000 de euro, în plus primind și dreptul/obligația de
exploatare a acesteia, pe o perioadă de 30 de ani, în ultimii 5 ani de
contract trebuind să plătească și o redevență de 300 euro/lună.
Dreptul de exploatare semnifica, printre altele, și dreptul de a percepe
o taxă de 1 leu de la fiecare persoană care dorea să utilizeze pista în
cauză. Contractul cuprindea și o clauză potrivit căreia „Contractul
poate fi prelungit prin acordul părților, dar nu mai mult de jumătate
din durata maximă legală a acestui tip de contract”.
Numitul G.F. Itu, nemulțumit de faptul că, fiind navetist, trebuia să
utilizeze de două ori pe zi pista de biciclete, plătind, astfel, 2 lei, se
adresează instanței de contencios administrativ solicitând eliminarea
taxei de 1 leu, aceasta fiind contrară principiului gratuității utilizărilor
colective ale domeniului public. Comuna se apără invocând excepția
neîndeplinirii procedurii administrative prealabile. Reclamantul, în
replică, arată că, întrucât taxa în sine nu este act administrativ, această
procedură nu este necesară.
(a) Analizați toate problemele de legalitate (totală sau parțială) a
acestui contract.
(b) Explicați în ce măsură acestuia i se aplică prevederile Codului
administrativ.
(c) Cine are calitate procesuală pasivă în litigiul de mai sus?

(d) Dați soluția și motivarea.
6. În urma încheierii unui contract de concesiune, o societate

comercială cu capital privat româno-german primește dreptul de a
organiza transportul în comun în municipiul Cluj-Napoca. Adunarea
generală a acționarilor decide, cu unanimitate de voturi, majorarea
tarifelor la biletele de călătorie cu 20%. Considerând că această
măsură îi vatămă, câțiva cetățeni ai municipiului Cluj-Napoca atacă
hotărârea AGA în contencios administrativ. Acționarii se apără arătând
că măsura are un caracter pur comercial, că societatea comercială în
cauză nu este o autoritate administrativă și că, prin urmare, acțiunea
este inadmisibilă.
Ce trebuie să decidă instanța?
SEMINAR 4
Achizițiile publice (bunuri, lucrări, servicii).

Parteneriatul public-privat
A. Legislație
1. Art. 1-25, 34-35, 49-223 din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile
publice;
2. Art. 1-45 din O.U.G. nr. 39/2018 privind parteneriatul public-privat.
B. Doctrină
1. Șerban Dumitru Daniel, Examen critic asupra Deciziei Înaltei Curți

de Casație și Justiție, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de
drept, nr. 66 din 1 octombrie 2018 privind întinderea reevaluării ofer-
telor de către autoritățile contractante, în PR nr. 6/2018;
2. Andreescu Ionuț Cristian, Limitele dreptului autorității contrac-
tante de a stabili criteriile de calificare, în RRJ nr. 2/2020;
3. Dacian Dragoș, Laura Farca, Principiul transparenței în dreptul
achizițiilor publice, în Dreptul nr. 9/2018;
4. Monica Amalia Rațiu, Excluderea din procedura de atribuire a
contractului de achiziție publică a ofertantului care a încheiat cu alți
operatori economici acorduri care vizează denaturarea concurenței, în
Dreptul nr. 10/2019;
5. Simona Gherghina, Despre riscuri în contractele publice cu
finanțare privată, în Revista Română de Drept Privat nr. 1/2019.
C. Jurisprudență
Decizia I.C.C.J. nr. 66 din 1 octombrie 2018 (HP), publicată în M. Of.

nr. 970 din 16 noiembrie 2018 (referitoare la posibilitatea autorității
contractante învestite cu reevaluarea ofertei în urma controlului de
legalitate exercitat de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor
și/sau instanța de judecată, de a verifica toate elementele tehnice și
aspectele financiare ale ofertei apte de a demonstra admisibilitatea ei,
dacă din mijloacele de probă administrate nu rezultă verificarea lor
anterioară).
§1. Achizițiile publice (bunuri, lucrări, servicii)
A. Tipuri (art. 1 din Legea nr. 98/2016)
1. Contractul de execuție de lucrări
Este asemănător cu antrepriza din dreptul privat; cocontractantul

este executant.
2. Contractul de furnizare de produse
Este asemănător cu vânzarea, dar și închirierea, din dreptul privat,

se deosebește prin caracterul de continuitate al furnizării; cocontrac-
tantul este furnizor.
3. Contractul de prestări de servicii
Se deosebește de contractul de lucrări prin aceea că prestarea

serviciului are un caracter continuu și, teoretic, durata contractului ar
SEMINAR 4 59
putea fi nelimitată în timp, în vreme ce lucrarea trebuie executată

într-un termen bine stabilit; cocontractantul este prestator.
În cazul în care un contract de achiziție are un obiect multiplu
(produse, lucrări, servicii – cel puțin două dintre ele), determinantă
este valoarea fiecăruia în vederea calificării exacte a acestui contract
(art. 35 din Legea nr. 98/2016), dar și raportul principal-accesoriu. Nu
este exclusă nici voința părților pentru calificarea unui contract deja
încheiat.
B. Părțile contractului de achiziție (art. 3-4 din Legea nr. 98/2016)
1. Autoritatea contractantă
Poate fi orice persoană juridică de drept public.
2. Operatorul economic
Poate fi orice potențial contractant. Acesta dobândește, pe par-

cursul procedurii, denumiri specifice:
a) candidat – denumire întâlnită în cazul licitației restrânse (până la
etapa de selectare a ofertelor), negocierii competitive și negocierii
directe;
b) ofertant – denumire întâlnită în cazul licitației deschise, licitației
restrânse (după etapa de selectare a ofertelor) și a cererii de oferte;
c) concurent – denumire întâlnită în cazul concursului de soluții;
d) contractant – candidatul, concurentul sau ofertantul căruia i s-a
atribuit contractul.
C. Proceduri de atribuire a contractului (art. 68 din Legea

nr. 98/2016)
1. Licitația deschisă/restrânsă
Prima reprezintă regula (oricine poate depune o ofertă). A doua are

două etape, în prima efectuându-se o preselecție a candidaților după
anumite criterii.
2. Negocierea competitivă/dialogul competitiv
Sunt aplicabile în cazul contractelor de o complexitate deosebită

(autoritatea nu poate aprecia exact soluția care ar corespunde cel mai
bine propriilor necesități).
3. Parteneriatul pentru inovare
Se aplică în cazuri legate de bunuri și servicii aflate în faza de

cercetare.
4. Negocierea fără publicare prealabilă
Este aplicabilă doar dacă primele două proceduri au eșuat (nu s-a
depus nicio ofertă ori candidatură acceptabilă) sau dacă din motive de
exclusivitate contractul nu poate fi încheiat decât cu un anumit
operator.
5. Procedura simplificată
Un fel de licitație simplificată, aplicabilă numai în situația în care

valoarea contractului este sub anumite praguri valorice stabilite de
lege (diferite la produse, servicii ori lucrări) – art. 7 alin. (2) din Legea
nr. 98/2016.
SEMINAR 4 61
6. Concursul de soluții
Procedură specială concurențială aplicabilă în domeniul arhitec-

turii, urbanismului și peisagisticii, caracterizată prin originalitatea
soluțiilor căutate de administrație.
7. Acordul cadru
Se aplică în cazul achizițiilor pentru un interval de timp, nu pentru

bunuri, lucrări, servicii punctuale.
8. Sistemul dinamic de achiziții/licitația electronică
Aplicabilă achizițiilor curente.
Etapele esențiale ale procedurii: (1) întocmirea documentației de

atribuire; (2) publicarea anunțurilor; (3) desfășurarea licitației (sau a
altei proceduri); (4) atribuirea contractului; (5) informarea ofertan-
ților; (6) depunerea și soluționarea contestațiilor; (7) încheierea con-
tractului.
D. Reglementarea executării contractelor de achiziție publică
Ca o carență extrem de importantă a legislației în materia achiziți-

ilor publice trebuie semnalată lipsa prevederilor legale referitoare la
conținutul contractului de achiziție, raporturile dintre părți, moduri de
încetare a contractului etc. Sunt tratate doar raporturile cu subcon-
tractanții (ex.: art. 218-220 din Legea nr. 98/2016), modificările per-
mise la contract (care nu trebuie să schimbe echilibrul inițial –
art. 221-222 din Legea nr. 98/2016), cazuri specifice de denunțare a
contractului (în fapt, cazuri de nulitate) – art. 223 din lege.
În consecință, în ce privește achiziția, trebuie să admitem că ea este
guvernată de reguli ale dreptului comun (Codul civil) – vânzare,
antrepriză, prestare de servicii – pe care se grefează posibilitatea

exercițiului prerogativelor exorbitante.
§2. Parteneriatul public-privat (PPP)
A. Noțiune. Obiect. Delimitarea de contractul de concesiune
În prezent, acest contract este reglementat de O.U.G. nr. 39/2018

privind parteneriatul public-privat. Potrivit art. 1 alin. (2), acest con-
tract are ca obiect (1) realizarea sau, după caz, reabilitarea și/sau
extinderea unui bun sau a unor bunuri care vor aparține patrimoniului
partenerului public (deci lucrări publice) și/sau (2) operarea unui
serviciu public. (2) Distincția dintre acesta și concesiune este în primul
rând una procedurală: administrația și particularul interesat sunt
parteneri, în sensul că se înființează o persoană juridică nouă, numită
societate de proiect, deciziile de conducere fiind luate, la nivelul
acesteia, în comun. În cadrul acesteia, partenerul privat aduce fondu-
rile necesare investiției, în vreme ce partenerul public aduce bunurile
(de regulă, proprietate publică) necesare proiectului, dar și fonduri bă-
nești, limitate însă la fonduri europene nerambursabile și contribuția
națională aferentă acestora (art. 12 din ordonanță). Aceasta conduce
și la o diferență de fond: exploatarea unui bun/serviciu etc. se face pe
riscul (de orice natură) al ambilor parteneri, nu numai al contrac-
tantului privat (concesionarului).
B. Forme
Potrivit art. 4 alin. (1) din ordonanță, formele de parteneriat

public-privat sunt următoarele:
SEMINAR 4 63
1. Parteneriatul public-privat contractual
Parteneriatul public-privat realizat în temeiul unui contract încheiat

între partenerul public, partenerul privat și o societate nouă al cărei
capital social este deținut integral de partenerul privat care va acționa
ca societate de proiect.
2. Parteneriatul public-privat instituțional
Parteneriatul public-privat realizat în temeiul unui contract încheiat

între partenerul public și partenerul privat, prin care se constituie de
către partenerul public și partenerul privat o societate nouă, care va
acționa ca societate de proiect și care, ulterior înregistrării în registrul
societăților, dobândește calitatea de parte la contractul de parteneriat
public-privat respectiv.
Așadar, diferența dintre cele două o constituie natura capitalului
social al societății de proiect: privat (în primul caz) și mixt (în cel de-al
doilea), cu consecința că, în acest din urmă caz, participarea parte-
nerului public la deciziile luate de conducerea societății de proiect este
mai însemnată decât în prima situație și, prin urmare, suportă riscurile
afacerii într-o mai mare măsură decât în cazul parteneriatului con-
tractual (legea este, totuși, lacunară cu privire la acest aspect).
C. Efecte specifice
1. Prerogativele exorbitante
Potrivit art. 32 alin. (1) lit. l) și r), respectiv art. 34 din ordonanță,
partenerul public beneficiază de prerogativele exorbitante existente
în contractele administrative (dreptul de control și monitorizare, res-
pectiv de modificare și denunțare unilaterală a contractului), prero-
gative care nu sunt diferite, în ceea ce privește conținutul lor, de cele
existente în cazul contractului de concesiune de bunuri.
2. Posibilitatea înlocuirii partenerului privat
Art. 39 din ordonanță reglementează posibilitatea înlocuirii parte-

nerului privat în următoarele condiții:
a) partenerul privat sau societatea de proiect nu își îndeplinesc
obligațiile asumate în cadrul contractului de parteneriat public-privat
sau obligațiile față de finanțatorii proiectului;
b) această clauză să fi fost înscrisă în documentația de atribuire și
în contract;
c) să fi fost respectate condițiile privind clauza de revizuire, potrivit
legii care reglementează procedura de atribuire a contractului. Și
aceasta reprezintă o deosebire față de concesiunea de bunuri, unde
înlocuirea concesionarului este interzisă.
D. Categoriile de bunuri utilizate în cadrul parteneriatului

public-privat
Art. 37-38 din ordonanță cuprind câteva reglementări cu privire la

acestea, stabilind, ca principiu, că toate aceste categorii de bunuri
trebuie să fie prevăzute în contractul de parteneriat public-privat: sunt
categoriile de bunuri care, pe parcursul derulării contractului sau la
încetarea acestuia, urmează să intre în proprietatea partenerului
public, respectiv a societății de proiect inclusiv, după caz:
1. Bunurile de retur
Sunt bunurile realizate sau dobândite de societatea de proiect și

care reprezintă obiectul contractului de parteneriat public-privat,
precum și cele necesare derulării serviciului public. În toate cazurile,
acestea urmează a fi transferate partenerului public și trebuie să fie
libere de sarcini, în bună stare de funcționare și exploatabile conform
standardelor aplicabile serviciului public.
SEMINAR 4 65
a) La încetarea contractului de parteneriat public-privat ca urmare

a expirării duratei pentru care a fost încheiat, aceste bunuri se trans-
feră partenerului public, cu titlu gratuit;
b) La încetarea contractului de parteneriat public-privat din orice
motiv, cu excepția expirării duratei pentru care a fost încheiat, ele sunt
transferate partenerului public, în condițiile prevăzute în contractul de
parteneriat public-privat, cu plata unei compensații calculate conform
unui mecanism prevăzut de documentația de atribuire și contractul de
parteneriat public-privat.
(i) Însă, dacă încetarea contractului s-a datorat culpei parte-
nerului privat, din valoarea compensației datorate de
partenerul public sunt deduse orice sume datorate de
partenerul privat drept despăgubiri, stabilite conform
contractului de parteneriat public-privat.
(ii) În schimb, dacă încetarea contractului s-a datorat culpei
partenerului public, la valoarea compensației datorate de
partenerul public se adaugă sumele datorate de parte-
nerul public drept despăgubiri, stabilite conform contrac-
tului de parteneriat public-privat.
2. Bunurile de preluare
Sunt bunurile pe care partenerul public are opțiunea de a le

cumpăra la încetarea, din orice motiv, a contractului de parteneriat
public-privat (așadar, transferul lor de la societatea de proiect la
partenerul public este facultativă și oneroasă).
3. Bunurile proprii
Sunt bunurile care rămân în proprietatea societății de proiect la
încetarea, din orice motiv, a contractului de parteneriat public-privat.
În situația în care societatea de proiect se desființează, ele vor reveni,
potrivit dispozițiilor Legii nr. 31/1990 a societăților comerciale, parte-

nerului privat sau, după caz, celor doi parteneri, în proprietatea lor
privată.
1. Care sunt criteriile care deosebesc:
(a) un contract de concesiune (de servicii ori lucrări publice) de unul

de achiziții (de servicii ori lucrări publice)?
(b) un contract de concesiune (de servicii ori lucrări publice) de unul
de concesiune de bunuri? Care este importanța practică majoră a
distincției?
(c) un contract de concesiune (ori achiziții) de servicii de unul de
concesiune (ori achiziții) de lucrări publice?
IV. Spețe
1. La data de 10 ianuarie 2020, Guvernul României a anunțat

organizarea de licitații publice în vederea construirii unui bloc turn de
50 etaje și utilizării sale în scop medical. Aceste licitații au fost câștigate
de următoarele societăți: Chinezăria SRL, în ceea ce privește construi-
rea imobilului, Taly Babanu SRL, pentru protecția acestui imobil contra
acțiunilor teroriste, și Namlicență SA, pentru organizarea activității
medicale după construirea imobilului zgârie nori.
La aceste licitații a participat și SC Locudoi SRL, care s-a clasat de
fiecare dată pe locul al doilea. Aceasta se adresează la 24 ianuarie 2020
instanței de contencios administrativ, solicitând anularea acestor con-
tracte și obligarea Guvernului să încheie contractele cu ea, arătând că:
(a) cele 3 societăți câștigătoare, fiind străine, nu au capacitatea de
folosință necesară pentru a încheia aceste contracte;
SEMINAR 4 67
(b) în ce privește cel de-al treilea contract, la licitație nu s-au

prezentat cel puțin trei ofertanți, așa cum cere legea.
Dați soluția și motivarea.
2. La 10 iunie 2019, Unitatea Militară nr. 0514 din Bistrița anunță o

licitație în vederea încheierii unor contracte de achiziție publică,
constând în reparații capitale la unele corpuri de clădire aparținând
unității. În urma licitației, la 20 august 2019, prin Hotărârea nr. 15, sunt
declarate câștigătoare societățile comerciale SC Spoiala SA și SC
Muruiala SRL. La 27 august însă, printr-un act intitulat Completare la
Hotărârea nr. 15, SC Spoiala SA este descalificată pe motivul unei
fraude la licitație. Completarea este însă semnată numai de 4 din cei 7
membri ai comisiei de evaluare. La 3 octombrie, SC Spoiala SA atacă în
contencios acest act, cerând anularea sa, după ce, anterior, la 7
septembrie s-a adresat Ministerului Apărării Naționale, de la care însă
nu a primit niciun răspuns. Prin întâmpinare, UM arată că:
(a) de vreme ce deja, pe baza actului s-a încheiat cu SC Muruiala
SRL contractul de achiziții, acest act devine irevocabil, deci instanța de
contencios nu-l mai poate anula;
(b) completarea, fiind un act emis de o Unitate Militară, este un act
de comandament cu caracter militar și, prin urmare, este exceptat de
la controlul jurisdicțional.
Dați soluția pe fond și motivarea, analizând toate argumentele
autorității pârâte.
3. Prin HCL nr. 20/10.03.2017, s-a dispus scoaterea la licitație a

serviciului public a administrării gropii de gunoi a comunei Ozonul de
Sus. La licitație s-au prezentat următoarele societăți: SC Levigatul par-
fumat SRL, SC Vidanjorul fericit SA și societatea străină Eight o’cloaka
Ltd. Contractul se încheie cu ultima societate, în calitate de câști-
gătoare a licitației.
(a) Dați exemple de fructe pe care concesionarul le poate culege în

urma încheierii contractului.
(b) La un an de la încheierea contractului, Ministerul Apărării Națio-
nale atacă în contencios administrativ hotărârea consiliului local de
organizare a licitației, întrucât, în urma modificării, la 10 ianuarie 2018,
a planurilor de apărare a țării, groapa de gunoi a comunei Ozonul de
Sus reprezintă un punct strategic. Care este instanța competentă să
soluționeze acțiunea și ce soluție va da aceasta?
(c) Potrivit unei clauze din contract, „Pubelele utilizate de conce-
sionar rămân în proprietatea acestuia și după încetarea contractului”.
În ce categorie ar intra pubelele în lipsa acestei clauze?
4. La 10 octombrie 2020, între Unitatea Militară 0215 Cluj-Napoca

și SC Ciolanul SRL se încheie un contract de concesiune a unei supra-
fețe de teren din incinta unității, concesionarul având ca obligații
edificarea unei cantine și exploatarea acesteia, beneficiari fiind cadrele
militare și militarii în termen din unitate. Astfel, după ce, prin HG
nr. 1005 din 7 octombrie 2020, Guvernul a aprobat concesionarea
acestei suprafețe de teren, s-a organizat licitația și SC Ciolanul SRL a
câștigat-o.
(a) Este corectă calificarea contractului?
(b) Presupunând că este vorba despre un contract de concesiune,
este acesta valabil?
(c) După doi ani de derulare, UM 0215 Cluj-Napoca denunță unila-
teral acest contract, invocând un interes public. Actul de denunțare nu
este semnat decât de 3 din cei 5 membri ai comisiei de licitație formate
la încheierea contractului. Societatea comercială se adresează instan-
ței, invocând acest viciu de formă. Care va fi soluția instanței?
5. La 10 decembrie 2019, între Primăria municipiului Baia-Mare și

Doideunleu din Dej SRL se încheie un contract care are ca obiect toate
SEMINAR 4 69
străzile din municipiul Cluj-Napoca. Astfel, la orice solicitare a autori-

tății publice, contractantul se obligă să repare/plombeze gropile ori
denivelările apărute în asfaltul acestor drumuri, la un preț stabilit
contractual la 400 lei/mp.
(1) Arătați ce reglementări posibile se aplică contractului din speță
(a), respectiv dacă există posibile probleme de legalitate (b).
(2) Prin HCL nr. 1717/2020, adoptată prin vot secret în ședința din
7 mai 2020, consiliul local, invocând principiul echilibrului financiar, în
temeiul art. 324 din Codul administrativ, stabilește că, pentru viitor,
prețul va fi de 390 lei/mp, având în vedere că la data încheierii con-
tractului, cursul leu/euro era de 4,45 lei/euro, însă, după aproape
jumătate de an, acesta a scăzut la 4,35 lei/euro, astfel că, dacă n-ar fi
aplicat această măsură, cocontractantul s-ar fi îmbogățit în mod
nejustificat.
Nemulțumită fiind de această măsură, la 8 iunie 2020, Doideunleu
din Dej SRL formulează o notificare către Primărie arătând că nu este
de acord cu modificarea, deoarece aceasta este ilegală, încălcând pre-
vederile Codului civil în materie de obligativitate a convențiilor între
părți și solicitând și plata diferenței de 10 lei/mp pentru fiecare lucrare
executată și neplătită, respectiv pentru lucrările viitoare. Ca răspuns la
notificare, Consiliul local adoptă Hotărârea nr. 1818/01.07.2020 cu un
singur articol: „Se mențin în continuare prevederile HCL nr. 1717/2020,
ca fiind legale și oportune”.
Prin urmare, la 15 iulie, Doideunleu din Dej SRL formulează și
acțiune în anularea celor două hotărâri, respectiv de acordare a despă-
gubirilor constând în suma de 10 lei/mp pentru fiecare dintre lucrările
executate și pentru care s-au achitat doar 390 lei/mp. Soluționați
următoarele probleme:
(a) Analizați aplicabilitatea principiului echilibrului financiar în
speță.
(b) Arătați cine poate avea calitate procesuală pasivă în speță,

raportat la petitele acțiunii.
(c) Arătați motivat care trebuie să fie soluția cu privire la petitul în
anularea HCL nr. 1818/2020.
(3) La 15 decembrie 2020, din cauza dezvoltării municipiului, sunt
trecute în domeniul public încă 10 drumuri noi, în zona dinspre Baia
Sprie, care nu au fost avute în vedere nici de municipalitate, nici de co-
contractantul privat la încheierea contractului. Este obligat Doideunleu
din Dej SRL să le repare și pe acestea la cererea autorității, ținând cont
și de calificarea pe care ați dat-o contractului?
(4) Explicați dacă este posibil (a), respectiv care ar fi procedura
(indiferent de primul răspuns) – (b) de încheiere a unui parteneriat
public-privat pentru soluționarea aceleiași probleme de interes public
local.
6. La 15 noiembrie 2021, Consiliul local al comunei Botiza a adoptat

HCL nr. 333/2021 prin care a aprobat și anunțat concesionarea prin
licitație publică a terenului „Rât”, identificat în CF nr. 234 în suprafață
de 1 ha, în vederea edificării unui Centru regional de colectare a lap-
telui. Numitul Păstorel Ciobanu, un localnic, se prezintă în următoarea
ședință de consiliu local (20 decembrie) și solicită luarea cuvântului:
„Domnilor consilieri, vă rog să lăsați glumele proaste și actele care n-au
nicio treabă cu legea și să îmi dați înapoi terenul pe care vreți să faceți
centrul de colectare, căci mi l-ați concesionat prin HCL nr. 23/2000,
fiind proprietate privată a comunei”. În fața valului de râsete și a
somației primarului de a părăsi sala, a doua zi formulează acțiune în
contencios administrativ împotriva Consiliului local Botiza și solicită
anularea actului și despăgubiri pentru lipsa de folosință a terenului.
Pârâtul se apără arătând că nu există niciun motiv de ilegalitate a
actului, singurul motiv, acela că în apropiere, la Sighetu-Marmației,
SEMINAR 4 71
mai există un asemenea centru, fiind unul de pură oportunitate, iar

instanța nu îl poate cenzura.
Analizați legalitatea HCL nr. 333/2021, raportat la datele existente
în speță. Dați soluția și motivarea.
7. Între Consiliul local Brașov și SC Aspiratorul SRL s-a încheiat, la 10

mai 2017, un contract prin care societatea avea obligația să întrețină
curățenia pe străzile aflate în centrul orașului, cât și în clădirea primă-
riei, primind dreptul de a percepe o taxă de salubritate atât de la
cetățeni, cât și de la primărie, pentru serviciile de curățenie prestate,
însă, în ce privește sumele primite de la persoanele fizice, trebuind să
achite o cotă parte din acestea la bugetul local.
La 15 aprilie 2017, Clean Ltd., o societate străină, face o ofertă prin
care arată că este dispusă să întrețină curățenia în întreg municipiul
Brașov, inclusiv în clădirile instituțiilor publice, la prețuri mult mai mici
și cu utilaje mult mai performante. În consecință, consiliul local denun-
ță unilateral contractul încheiat cu SC Aspiratorul SRL și încheie,
imediat, contractul mai avantajos cu firma străină. Fostul contractant
se adresează instanței. Care va fi soluția instanței?
8. La 15 august 2016, CTP Cluj-Napoca anunță organizarea unei

licitații pentru a obține cartele magnetice (bilete/abonamente de
metrou) necesare pentru buna funcționare a serviciului de transport
în comun subteran. La licitația organizată la 28 august 2016 se prezintă
doi competitori – Magnetto SA și Defectto SRL și își prezintă ofertele.
Întrucât Magnetto SA are prețul mai mic, este preferat în detrimentul
lui Defectto SRL. Analizați următoarele probleme juridice:
(1) Știind că CTP Cluj-Napoca este o persoană juridică înființată de
Consiliul local al municipiului Cluj-Napoca, arătați în ce modalitate este
organizat serviciul public de transport local. Explicați pe scurt.
(2) Defectto SRL se adresează instanței solicitând anularea licitației

și a contractului încheiat, arătând, pe de o parte, că nu a fost respec-
tată cerința legală a participării la licitație a 3 oferte valabile, iar, pe de
alta, că nu a fost respectat termenul stabilit de lege între anunțul de
intenție și organizarea licitației.
(a) Arătați motivat cine are calitate procesuală pasivă în speță.
(b) Analizați posibilitatea admiterii acțiunii pe fond, raportat la
motivele de nelegalitate invocate de reclamant.
După încheierea contractului, la 20 noiembrie 2016, CTP emite o
hotărâre prin care stabilește pe cale unilaterală scăderea prețului
cartelelor cu 25%, invocând principiul echilibrului financiar, arătând
astfel că, a aflat că cocontractantul său își achiziționează, la rândul său,
cartelele din Spania, utilizând euro, iar cursul leu/euro a scăzut în
ultima săptămână cu 25%, raportat la declarația prim-ministrului brita-
nic prin care a invocat art. 50 TFUE, declarând procedura efectivă de
ieșire a Marii Britanii din Uniunea Europeană. Magnetto SA vă anga-
jează ca avocat și vă întreabă ce șanse are pe fond, raportat la aplica-
bilitatea principiului echilibrului financiar în speță.
SEMINAR 5
Teoria generală a proprietății publice
A. Legislație

2. Art. 284-364 din Codul administrativ;
3. Cartea a III-a, Despre bunuri, Titlul VI, Proprietatea publică,
art. 858-875 din Codul civil;
4. Art. 6 din Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate
publică.
B. Doctrină
1. Radu Rizoiu, Unele considerații asupra condiției juridice a

domeniului public și criteriilor de domenialitate, în Dreptul nr. 9/2001;
2. Ovidiu Podaru, Afectațiunea – cauză de inadmisibilitate a acțiunii
în revendicare a imobilelor preluate în mod abuziv de către regimul
comunist?/L'afféctation – fin de non-recevoir de la revendication des
immeubles nationnalisés de façon abusive par le régime communiste? –
articol bilingv, în Studia iurisprudentia nr. 4/2010;
3. Ovidiu Podaru, O viziune coerentă asupra activității autorităților
publice asupra bunurilor pe care le dețin/Une vision cohérente de
l’activité des autorités publiques sur les biens qu’elles détiennent –
articol bilingv, în Studia iurisprudentia nr. 1/2012;
4. Adina Buciuman, Servituțile administrative, în Studia Iurispru-

dentia nr. 4/2012;
5. Cristian Clipa, Rolul fundamentelor ideologice ale dreptului admi-
nistrativ în configurarea noțiunilor de funcție publică și de domeniu
public. Perspective furnizate de viitorul Cod administrativ, în CJ
nr. 11/2016.
C. Jurisprudență
1. Decizia C.C.R. nr. 384 din 29 mai 2019, publicată în M. Of. nr. 499
din 20 iunie 2019 (referitoare la trecerea unui bun din domeniul public
al statului și din administrarea Instituției Prefectului, în domeniul public
al unui județ);
2. Decizia C.C.R. nr. 685 din 30 septembrie 2020, publicată în M. Of.
nr. 1189 din 7 decembrie 2020 (referitoare la măsurile pentru finali-
zarea procesului restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor
preluate abuziv în perioada regimului comunist, cuprinse în Legea
nr. 165/2013);
3. Decizia C.C.R. nr. 189 din 18 martie 2021, publicată în M. Of.
nr. 466 din 4 mai 2021 (referitoare la modificările aduse Legii
nr. 165/2013 în ceea ce privește criteriile pentru stabilirea modalității
de evaluare a imobilelor preluate abuziv);
4. Decizia I.C.C.J. nr. 23 din 17 octombrie 2011 (RIL), publicată în
M. Of. nr. 791 din 8 noiembrie 2011 (referitoare dezafectarea bunu-
rilor din domeniul public al Statului în vederea reconstituirii dreptului
de proprietate în favoarea foștilor proprietari).
SEMINAR 5 75
A. Criteriile de domenialitate
1. Criteriile materiale:
(a) principale:
(i) titlul (proprietatea unei persoane publice) și
(ii) afectațiunea (bunul să fie afectat unei cauze de utilitate
publică);
(b) secundare:
(i) amenajamentul special,
(ii) complementul indisociabil și accesoriul util,
(iii) globalitatea și virtualitatea domeniului public.
2. Criteriul formal: determinarea legii sau clasarea bunului prin act

administrativ individual.
B. Circuitul administrativ și raporturile sale cu circuitul civil
1. Intrarea bunurilor în domeniul public
a) Modalitățile de dobândire a proprietății publice de către stat

ori unitățile administrativ-teritoriale;
b) Modurile de intrare a bunurilor în domeniul public: pe cale
naturală, exproprierea pentru cauză de utilitate publică, achizițiile
publice, afectarea pentru cauză de utilitate publică a bunurilor din
domeniul privat, alte moduri prevăzute de lege.
2. Circulația bunurilor din domeniul public:
a) Transmiterea proprietății publice între titularii acesteia;

b) Schimbările de afectațiune;
c) Posibilitatea constituirii drepturilor reale pe domeniul public:

dreptul de administrare, servituțile constituite asupra domeniului pu-
blic, dreptul de concesiune, dreptul de închiriere și de folosință gratuită.
3. Ieșirea bunurilor din domeniul public: încetarea regimului do-

menial pe cale naturală, dezafectarea, pieirea materială a bunului
domenial, încetarea domenialității ca urmare a pierderii proprietății
publice.
C. Protecția domeniului public
1. Protecția penală și cea contravențională a domeniului public;

2. Protecția civilă a domeniului public: inalienabilitatea, impres-
criptibilitatea, insesizabilitatea.
D. Compunerea domeniului public
1. Domeniul public natural: maritim, fluvial și al apelor interioare,

al subsolului, aerian, hertzian, agricol și silvic, al ariilor naturale pro-
tejate;
2. Domeniul public artificial: rutier, feroviar, cultural, spitalier (sa-
nitar), militar și al frontierei de stat, funerar, al rețelelor de transport,
al activității de meteorologie, mobiliar.
1. Arătați care dintre următoarele bunuri sunt proprietate publică

și care sunt proprietate privată. Argumentați:
(a) un tablou semnat de Nicolae Grigorescu, inclus în patrimoniul
național cultural mobil și pe care Grigore Nicolaescu l-a dobândit prin
moștenire de la tatăl său;
SEMINAR 5 77
(b) terenul pe care era amplasată linia ferată îngustă Turda-Câmpeni,

astăzi abandonată, dar care nu a fost niciodată declasată formal de
regimul domenial;
(c) scara unui bloc cu mai multe apartamente proprietate privată în
care funcționează un dispensar proprietate publică;
(d) mobilierul din birourile Primăriei municipiului Cluj-Napoca;
(e) pixul cu care Președintele României semnează decretele prezi-
dențiale, în valoare de 450 lei, achiziționat de instituție prin licitație
publică;
(f) o tarla de 5 ha aparținând comunei Apahida, semănată anual cu
grâu, din a cărei vânzare se asigură o parte din salariile angajaților
primăriei;
(g) sala de Consiliu a Facultății de Drept;
(h) o porțiune de 200 mp de plajă, îngrădită și semnalizată cu o
pancartă „Plajă privată”, utilizată exclusiv de turiștii hotelului Doina din
Mamaia;
(i) clădirea Curții de Apel Cluj;
(j) clădirea Facultății de Drept, donată în anul 1912 Universității de
către Municipiul Cluj-Napoca, cu sarcina de a o menține perpetuu ca
spațiu destinat învățământului juridic;
(k) „Masa tăcerii” a lui C. Brâncuși, după ce a fost furată de
T.A. Cutu și vândută lui H.A. Mesitu;
(l) terenul viran în suprafață de 10 ha în extravilanul Comunei
Florești, unde începând cu anul 2018, timp de 7 ani, urmează a se
edifica un Spital Regional de Urgență, cu fonduri de la Guvern și UE,
pentru Statul Român;
(m) Bibliile din instanțele judecătorești, achiziționate de Ministerul
Justiției, pentru ca martorii din procesele civile și penale să depună
jurământul cu mâna pe ele;
(n) catedrala Mântuirii Neamului, edificată de Patriarhia Bisericii

Ortodoxe Române;
(o) penitenciarul Gherla, aflat în proprietatea Statului Român și în
administrarea Administrației Penitenciarelor din România;
(p) clădirea Prefecturii, aparținând Instituției Prefectului (în calitate
de proprietar) și în care își desfășoară activitatea această instituție.
2. Arătați care este raportul între noțiunile de „declasare” și

„dezafectare” în procedura de ieșire a bunurilor din domeniul public.
Un stadion de fotbal închis în fapt (cu sârmă ghimpată) pentru că este
în pericol de prăbușire din cauza avarierii iremediabile a structurii sale
de rezistență, dar nedeclasat în drept, mai este în domeniul public?
Explicați pe scurt.
3. Răspundeți argumentat la următoarele întrebări:

(a) Se justifică menținerea dualității criteriului afectațiunii sau ar fi
mai potrivit să se spună că bunul este afectat unui interes public, fără
a se mai face distincție după cum acesta este utilizat de către public
sau de către un serviciu public?
(b) Este posibil ca un bun imobil să se afle în coproprietate, asupra
acestuia existând atât un drept de proprietate publică, cât și un drept
de proprietate privată?
(c) Este posibilă posesia asupra domeniului public?
(d) Prin ce se aseamănă și prin ce se deosebește imprescriptibi-
litatea proprietății publice de imprescriptibilitatea proprietății private?
(e) Este posibil ca dezafectarea (de utilitate publică) a unui bun
domenial să nu conducă la ieșirea bunului din proprietatea publică?
(f) Este domeniul public inalienabil sau afectațiunea acestuia?
(g) Bunurile proprietate publică pot fi înstrăinate prin intermediul
unui contract de furnizare de bunuri (achiziții publice)?
SEMINAR 5 79
(h) Care este relația dintre actul de afectare și cel de clasare? Dar
între cel de dezafectare și cel de declasare? Sunt acestea din urmă
translative de proprietate?
(i) Ce se înțelege prin caracterul precar al drepturilor particularului
asupra domeniului public? Există prevederi în materia contractului de
concesiune care să confirme acest caracter? Dreptul chiriașului de a
locui într-o locuință socială aparținând municipiului Cluj-Napoca are
acest caracter?
(j) Un bun aflat inițial în domeniul public, care a fost dezafectat, dar
nu a fost declasat, se află în domeniul public sau în domeniul privat?
IV. Spețe
1. La 10 ianuarie 1880, Jerome le Voleur fură din Biblioteca din

Maçon unele miniaturi deosebit de valoroase, după care le vinde lui
Nicholas l’Acheteur. În 1895, autoritățile franceze le recuperează,
restituindu-le bibliotecii. Nicholas l’Acheteur introduce acțiune în re-
vendicare împotriva bibliotecii. I se opune imprescriptibilitatea dome-
niului. În mod subtil, Nicholas l’Acheteur arată că, în urma furtului,
miniaturile au fost, în fapt, dezafectate de utilitatea publică inițială,
fiind utilizate într-un mod exclusiv privat. Prin urmare, nu se mai
bucură de protecția domenială și, în consecință, li se aplică dispozițiile
art. 937 C. civ. (art. 1909 C. civ. român anterior referitor la posesia de
bună-credință a bunurilor mobile).
Care este soluția corectă?
2. Soții Adam și Eve moștenesc un tablou. Îl supun expertizei și reiese

că acest tablou original, datând din sec. XIX, valorează 2200 FF. Îl vând
cu această sumă Muzeului Luvru care îl afectează și îl include într-o
colecție temporară. Ulterior, printr-o altă expertiză, se face dovada că,
în realitate, tabloul este un Monet autentic, fiind astfel mult mai valoros.
Adam și Eve introduc o acțiune în anularea vânzării pentru eroare.
Muzeul se opune, invocând inalienabilitatea bunurilor domeniale.
Care este soluția corectă?
3. D. Pouillus lasă un legat particular Muzeului de Artă Modernă

Georges Pompidou. Legatul este afectat de sarcina expunerii tabloului –
obiect al acestuia – în galeriile muzeului. Legatul este acceptat, tabloul
fiind afectat utilității publice. După 17 ani, succesorii testatorului
introduc o acțiune în revocarea legatului, pe motiv că, în acest interval
de timp, tabloul a fost expus doar de două ori, pentru perioade foarte
scurte de timp. Muzeul se opune, invocând inalienabilitatea domeniu-
lui. Soluționați speța.
4. La 10 noiembrie 2020, între Primarul municipiului Cluj-Napoca și

dl E. Dealu se încheie un contract de concesiune având ca obiect un
teren în suprafață de 17.000 mp aflat în proprietatea municipiului
Cluj-Napoca și situat în imediata vecinătate a Complexului Studențesc
Hașdeu, în vederea edificării de către concesionar a unui complex
comercial și de afaceri. Contractul s-a încheiat pe o perioadă de 49 de
ani, concedentul urmând să primească o redevență de 200.000 euro
lunar.
Ipoteza I: La licitația pentru atribuirea contractului s-a prezentat și
SC Pierd & Exist SA, însă, întrucât nu au fost depuse minimul de 3 ofer-
te (deși cei doi candidați au întrunit condițiile minime stabilite prin
caietul de sarcini), autoritatea publică a trecut la încheierea contrac-
tului prin negociere directă cu celălalt ofertant.
Ipoteza a II-a: După edificarea complexului, un spațiu de 2000 mp
este dat în folosința SC Pejos SA – concesionar exclusiv al mărcii Peugeot
în România, acesta deschizând un show-room în acest spațiu.
SEMINAR 5 81
(1) Având în vedere că, la momentul încheierii contractului de con-

cesiune, terenul era unul viran, întrunea el criteriile de domenialitate
pentru a putea face în mod valabil obiectul acestui contract? Argumen-
tați.
(2) Având în vedere datele speței și cele de la Ipoteza I, arătați care
sunt viciile de legalitate externă ale contractului încheiat.
(3) În Ipoteza a II-a, concedentul se adresează instanței solicitând
anularea contractului subsecvent, susținând că s-a încălcat interdicția
legală a subconcesionării bunului – obiect al contractului de concesiu-
ne. Cum trebuie soluționat acest litigiu? Argumentați.
(4) În Ipoteza a III-a: La încetarea contractului, municipiul Cluj-Napoca
dorește să reintre în posesia terenului și a construcțiilor edificate pe
acesta. Concesionarul se opune arătând că:
(a) pe de o parte, potrivit unei clauze din contractul inițial, „la
expirarea termenului concesiunii, contractul se prelungește automat
cu jumătate din durata inițială”. În consecință, acesta nu a ajuns încă
la final, trebuind să fie continuat;
(b) pe de altă parte, oricum trebuie restituit numai terenul, căci
supraedificatele sunt în proprietatea concesionarului, el dobândindu-le
prin construire.
Analizați susținerile concesionarului și dați soluția litigiului.
5. La 12 ianuarie 2020, primarul municipiului Târgu Jiu, Sorin

Birtașu, prin Decizia nr. 69/2020, a dispus trecerea din domeniul public
în domeniul privat a operei de artă „Poarta Sărutului” (C. Brâncuși), cu
scopul scoaterii sale la vânzare, astfel încât să poată fi închiriată la 14
februarie, de Valentine's day.
La 20 martie, numita Ina Morata formulează acțiune în contencios
administrativ, solicitând anularea deciziei și despăgubiri în cuantum de
100 lei, taxa pe care a plătit-o la 14 februarie proprietarului statuii,
Dorin Birtașu. Arată că decizia este lovită de nulitate absolută, sau

chiar de inexistență, din cel puțin două motive:
(a) primarul nu poate emite decizii, ci numai dispoziții, potrivit
prevederilor Codului administrativ, deci orice act care se numește
altfel practic nu există;
(b) s-au încălcat și dispozițiile art. 139 C. adm., de vreme ce prima-
rul știa că ulterior avea să-i creeze un avantaj propriului său frate.
(1) Stabiliți motivat, în fapt și în drept, dacă acțiunea va fi judecată
de către instanța civilă sau instanța de contencios administrativ.
(2) Raportat la obiectul cauzei, stabiliți toate subiectele de drept care
ar putea avea calitate procesuală pasivă în speță. Motivați pe scurt.
(3) Analizați cele două motive de nelegalitate invocate de recla-
mantă.
(4) Dacă reclamanta v-ar angaja ca avocat, găsiți și alte motive de
nulitate ale actului primarului?
(5) Ce puteți spune despre legalitatea înstrăinării subsecvente,
raportat și la relația dintre declasare și dezafectare a bunului domenial
din speță?
(6) Dați soluția acțiunii din speță.
SEMINAR 6
Utilizarea domeniului public.

Domeniul privat al statului și al unităților
administrativ-teritoriale
A. Legislație
1. Art. 16, 44 din Constituție;

2. Art. 15, 25, 129, 291, 303, 333, art. 349-353, art. 354, 361-364
din Codul administrativ;
3. Art. 5 alin. (1) lit. g) și h) din Legea nr. 100/2016 privind conce-
siunile de lucrări și concesiunile de servicii;
4. Art. 874-875, art. 1138 din Codul civil;
5. Art. 8 din Legea nr. 421/2002 privind regimul juridic al vehi-
culelor fără stăpân sau abandonate pe terenuri aparținând domeniului
public sau privat al statului ori al unităților administrativ-teritoriale;
6. Art. 36 din Legea nr. 182/2000 privind protejarea patrimoniului
cultural național mobil;
7. Art. 4 din Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor
istorice;
8. Art. 5 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor;
9. Art. 10 din O.G. nr. 43/2000 privind protecția patrimoniului arheo-
logic și declararea unor situri arheologice ca zone de interes național;
10. Art. 54 din Legea nr. 114/1996 a locuinței.
B. Doctrină
1. Ovidiu Podaru, Nota I la decizia civilă nr. 544/2002 a Curții de

Apel București, Secția de contencios administrativ, în PR nr. 2/2003;
2. Traian Briciu, Nota II la decizia civilă nr. 544/2002 a Curții de Apel
București, Secția de contencios administrativ, în PR nr. 2/2003;
3. Ovidiu Podaru, Domeniul privat al statului și unităților adminis-
trativ-teritoriale. Elemente pentru o teorie, în Revista română de drept
privat nr. 1/2008.
C. Jurisprudență
1. Decizia I.C.C.J. nr. 80/2018 (HP), publicată în M. Of. nr. 1080 din
20 decembrie 2018;
2. Decizia C.C.R. nr. 725/07.10.2020, publicată în M. Of. nr. 959 din
19 octombrie 2020;
3. Decizia C.C.R. nr. 189/18.03.2021, publicată în M. Of. nr. 466 din
4 mai 2021;
(toate referitoare la evaluarea imobilelor preluate abuziv, potrivit
Legii nr. 165/2013)
4. Decizia I.C.C.J. nr. 23 din 17 octombrie 2011 (RIL), publicată în
M. Of. nr. 791 din 8 noiembrie 2011 (referitoare dezafectarea bunu-
rilor din domeniul public al Statului în vederea reconstituirii dreptului
de proprietatea în favoarea foștilor proprietari).
SEMINAR 6 85
A. Utilizarea domeniului public
1. Principii
Toate tipurile de utilizare:

a) trebuie să fie conforme cu afectațiunea bunului și să nu compro-
mită conservarea acestuia;
b) nu trebuie să îngrădească dreptul administrației de a determina
sau de a modifica afectațiunea domeniului.
2. Domeniul public poate fi utilizat
a) De către serviciile publice: se întemeiază pe un act juridic (act

administrativ unilateral sau contract administrativ – de regulă un
contract de concesiune de bunuri); publicul nu are, în mod normal,
acces la bunul domenial, ci numai la serviciul public instalat pe acesta.
b) De către public:
(i) utilizările colective: nu se întemeiază pe niciun titlu
domenial particular, rezultând din reguli generale. Sunt
guvernate de principiul libertății utilizării, gratuitatea
utilizării și egalitatea utilizatorilor;
(ii) utilizările privative: sunt supuse, în principiu, condiției
unei autorizații (titlul administrativ al ocupantului). Pre-
supun cel puțin trei caractere: caracterul precar al ocu-
pației domeniale, caracterul oneros și caracterul com-
patibil cu utilizarea generală (afectațiunea domeniului).
Potrivit unei clasificări, utilizările privative pot fi anormale (depen-
dința domenială are o altă afectațiune decât utilizarea privativă în
cauză) sau normale (utilizarea privativă este afectată chiar utilizării
privative de genul celei din speță). În cazul utilizărilor anormale, ele
trebuie să fie numai compatibile cu afectațiunea principală a

dependinței domeniale, în vreme ce, în cea de-a doua situație, ele
trebuie să fie conforme cu afectațiunea.
B. Domeniul privat al statului și al unităților

administrativ-teritoriale
1. Intrarea bunurilor în domeniul privat
a) Modalități specifice de dobândire a bunurilor proprietate priva-

tă: succesiunile vacante și bunurile fără stăpân, accesiunea imobiliară
naturală asupra insulelor și prundișurilor, dezafectarea bunurilor pro-
prietate publică, exercitarea anumitor drepturi de preempțiune, confis-
carea penală sau contravențională, achizițiile publice, tezaurul.
b) Formalități speciale necesare pentru dobândirea proprietății
prin mijloace comune:
Atunci când este vorba despre intrarea bunurilor în proprietatea
privată a statului, formalitățile sunt distincte după cum actele care se
încheie sunt cu titlu gratuit, respectiv oneros. În ceea ce privește intra-
rea bunurilor în proprietatea privată a unităților administrativ-teri-
toriale, reglementări mai detaliate se regăsesc în prevederile art. 363,
art. 364, art. 291 alin. (5) C. adm.
2. Înstrăinarea dependințelor din domeniul privat
a) Regula: alienabilitatea și prescriptibilitatea;

b) Forme interzise de înstrăinare: înstrăinările cu titlu gratuit și
înstrăinările forțate;
c) Formalități speciale necesare la înstrăinare: aprobarea autori-
tăților deliberative competente, un raport de evaluare sau organizarea
unei licitații publice;
SEMINAR 6 87
d) Înstrăinări obligatorii: obligația de a înstrăina anumite depen-

dințe domeniale (dacă nu mai servesc la nimic administrației);
e) Inalienabilitatea anumitor dependințe ale domeniului privat;
f) Distrugerea fizică a bunului – mod specific de pierdere a dreptu-
lui de proprietate privată.
3. Regimul juridic al gestiunii domeniului privat
a) Autoritățile însărcinate cu gestiunea domeniului privat: Guver-

nul, consiliile locale și județene. Această prerogativă poate fi transmisă
altor autorități sau instituții publice.
b) Reguli exorbitante ale gestiunii domeniului privat: domeniul
privat se bucură de privilegii administrative (ex: creanțele publice sunt
privilegiate), iar gestiunea domeniului privat presupune anumite
limitări (ex.: interdicția de a ipoteca dependințele domeniului privat).
4. Utilizarea domeniului privat
a) De către persoanele publice;

b) De către funcționari;
c) De către particulari: concesiunea bunurilor proprietate privată,
darea în folosință gratuită.
1. Arătați care dintre următoarele utilizări ale domeniului public

sunt colective și care privative, care sunt normale și care anormale,
respectiv legale și ilegale. Explicați pe scurt alegerile făcute:
(a) trecerea frecventă pe Bulevardul Eroilor, printre terasele
amplasate acolo, a unui grup de 20 de studenți de la Facultatea de
Drept, pe skateboard-uri și trotinete;
(b) culegerea (în scop de vânzare) de scoici de pe plajele stațiunii

Costinești;
(c) plimbarea prin Parcul Iuliu Hațieganu prin escaladarea gardului;
(d) utilizarea, timp de 12 ore, în timpul nopții, a unei bănci din
Parcul central de către un boschetar;
(e) utilizarea unui loc de parcare de către un particular, proprietar al
autovehiculului marca Trabant cu nr. CJ 01 BMW, în baza unei autorizații
emise de Consiliul local Cluj-Napoca pentru o perioadă de 3 luni;
(f) utilizarea, timp de 3 ore, a incintei Muzeului organizat în turnul
Croitorilor, de către Facultatea de Istorie a UBB, în temeiul unui contract
de comodat (folosință gratuită) pentru organizarea unei conferințe;
(g) utilizarea pârtiei Kalinderu din Bușteni de către un cunoscut
patron din Liga 1, mare liberal, care se dă pe o pungă;
(h) utilizarea de către pensionari a nămolului de la Techirghiol pe
malul lacului, ca să se obișnuiască cu pământul.

(a) Autorizația acordată de către primarul municipiului Cluj-Napoca
în favoarea UBB, pentru ca profesorii de la Facultatea de Drept să-și
parcheze mașinile pe anumite locuri marcate pe carosabilul din fața
facultății, dă naștere la drepturi? Poate fi ea revocată prin voința
discreționară a primarului?
(b) Este adevărat că o utilizare colectivă este gratuită, iar o utilizare
privativă este oneroasă?
(c) În cazul în care opera „Cumințenia pământului” a lui C. Brâncuși
ar fi achiziționată, în parte cu bani de la buget și în parte prin subscrip-
ție publică, prin actul de dobândire ea ar intra în domeniul public sau
în domeniul privat al Statului Român?
(d) Este ilegală o utilizare anormală a domeniului public?
SEMINAR 6 89
3. Comentați următoarele afirmații:

(a) De la principiul egalității utilizatorilor raportat la utilizările
colective ale dependințelor domeniale nu se admit excepții pentru că
acestea ar îmbrăca forma unor discriminări.
(b) Utilizările colective ale bunurilor proprietate publică sunt guver-
nate de principiul gratuității, cu excepția acelora care necesită obți-
nerea unei autorizații de la administrație.
(c) Litigiile care au ca obiect bunuri din domeniul privat al unităților
administrativ-teritoriale sunt de competența instanțelor de drept
comun.
(d) Bunurile aflate în domeniul privat al statului sunt inalienabile,
dar numai dacă sunt afectate unei utilități publice.
(e) Domeniul privat (al statului și unităților administrativ-terito-
riale) este un loc de tranzit. Care sunt posibilele destinații ale unui bun
făcând parte din acest domeniu?
(f) Regimul juridic al proprietății private a statului și unităților
administrativ-teritoriale este un regim civil.
(g) Spre deosebire de un bun proprietate publică, un bun pro-
prietate privată a UAT este alienabil în condițiile Codului civil.
4. Dați trei exemple de reguli administrative care se aplică dome-

niului privat al statului ori unităților administrativ-teritoriale.
5. Comparați, indicând două deosebiri fundamentale, alienabili-

tatea (posibilitatea de înstrăinare a) bunurilor proprietatea particu-
larilor și cea a bunurilor proprietate privată a statului ori UAT.
IV. Spețe
1. Având intenția de edificare a unei hale cu destinația de piață

agro-alimentară, Consiliul local Câmpia Turzii, verificând viitorul ampla-
sament al pieței, observă că o parte din teren aparține unui particular,

D. Bondaru. Întrucât apreciază că procedura exproprierii ar dura prea
mult, Consiliul local formulează o propunere către D. Bondaru: în
schimbul proprietății terenului acestuia, va primi două spații în hală,
echivalente valoric. D. Bondaru este de acord cu propunerea autorității
publice, astfel că părțile încheie un „antecontract de schimb”, unde este
consemnată înțelegerea lor. Ulterior, în data de 19.02.2021, Consiliul
local emite HCL nr. 27/19.02.2021 prin care dispune trecerea terenului
în domeniul privat al orașului. După finalizarea halei, Bondaru formu-
lează o cerere către Consiliul local, de perfectare a contractului de
schimb și, astfel, de transferare a dreptului de proprietate asupra celor
două spații. Consiliul local îi răspunde printr-o adresă că cererea sa nu
poate fi soluționată favorabil, având în vedere următoarele motive: (1)
hala este, potrivit Codului administrativ, în domeniul public; (2) terenul
a fost, în realitate, donat către unitatea administrativ-teritorială; (3)
întreaga hală a fost concesionată, în urma unei licitații, lui V. Ambulantu,
pe o perioadă de 49 de ani. Văzând acest răspuns, Bondaru formulează
o acțiune prin care solicită obligarea Consiliului local la perfectarea
antecontractului de schimb.
(1) Care este instanța competentă (de drept comun sau de conten-
cios administrativ) să soluționeze acțiunea formulată de reclamant?
(2) Care este natura juridică a HCL nr. 27/19.02.2021? Stabiliți și
legalitatea HCL.
(3) D. Bondaru vă angajează, înainte de primul termen de judecată,
în calitate de avocat. Care va fi strategia adoptată?
2. Prin dispoziția nr. 1313/2021, primarul comunei Ruginoasa

donează lui Gelu Antigelu (vărul primarului) un Trabant aparținând
UAT care stătea nefolosit într-un garaj de mai mulți ani, pentru ca
SEMINAR 6 91
acesta să îl recondiționeze și să îl utilizeze în măsura în care acest lucru

va fi posibil. Actul de donație este atacat în instanţă de Zita Parazita,
care arată că era la rândul său interesată să dobândească autoturismul
în cauză (căci acum 50 de ani aparținuse familiei sale, fiind supus
confiscării contravenționale de la bunicul său care făcea trafic cu țigări
contrafăcute), și că, dată fiind natura bunului, actul de donație nu
poate fi legal. Primarul se apără invocând prevederile art. 44 alin. (2)
din Constituție, care trebuie aplicat cu prioritate în speță (raportat la
art. 20 din legea fundamentală), astfel încât, tot așa cum orice
particular își poate dona bunurile sale proprietate privată, aceeași
libertate trebuie să i se recunoască și unității administrativ-teritoriale.
Stabiliți care este instanța competentă să soluționeze acest litigiu
(cea de contencios administrativ ori cea de drept comun), analizați
problemele de drept pe care le ridică speța, dați soluția și motivarea.
SEMINAR 7
Exproprierea
A. Legislație
1. Art. 44 alin. (3), art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituție;

2. Art. 553 din Codul civil;
3. Art. 1-34 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes
național, județean și local;
4. Art. 1-38 din Legea nr. 132/1997 privind rechizițiile de bunuri și
prestările de servicii în interes public;
5. Art. 1-41 din Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică.
B. Doctrină
1. Ovidiu Podaru, Una dintre problemele pe care le ridică dreptul de

proprietate: imobilele naționalizate și retrocedarea acestora, în Caiete
clujene ale drepturilor omului (I), 2001;
2. Valeriu Stoica, Exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în
Dreptul nr. 5/2004;
3. Flavius Baias, Bogdan Dumitrache, Discuții pe marginea Legii
nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în
Dreptul nr. 4/1995;
SEMINAR 7 93
4. Laura Maria Crăciunean, Câteva considerații privind exproprierea

pentru cauză de utilitate publică în dreptul comparat și în jurisprudența
Curții Europene a Drepturilor Omului, în RDP nr. 2/2006;
5. Ovidiu Podaru, O viziune coerentă asupra activității autorităților
publice asupra bunurilor pe care le dețin, în Studia Iurisprudentia
nr. 1/2012;
6. Florica Diaconescu, Limitarea dreptului de proprietate. Despă-
gubiri. Criterii de apreciere a despăgubirilor, în RRJ nr. 3/2019;
7. Petruța Elena Ispas, Exproprierea de fapt, în PR nr. 1/2020;
8. Ioan-Daniel Chiș, Admisibilitatea unei acțiuni de obligare la
continuarea și finalizarea exproprierii, în RRJ nr. 2/2019.
C. Jurisprudență
1. Decizia I.C.C.J. nr. 51 din 22 iunie 2020 (HP), publicată în M. Of.

nr. 796 din 31 august 2020 (referitoare la interpretarea art. 34 din
Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică);
2. Decizia C.C.R. nr. 67 din 21 februarie 2017, publicată în M. Of.
nr. 581 din 20 iulie 2017 (referitoare la neconstituționalitate art. 14 din
Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate
publică, necesară realizării unor obiective de interes național, județean
și local);
3. Decizia I.C.C.J. nr. 31 din 2 martie 2020, publicată în M. Of.
nr. 539 din 23 iunie 2020 (referitoare la interpretarea și aplicarea
art. 22 și art. 34 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru
cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes
național, județean și local);
4. Decizia I.C.C.J. nr. 14 din 8 aprilie 2019 (RIL), publicată în M. Of.
nr. 476 din 11 iunie 2019 [referitoare la interpretarea și aplicarea
art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010: competența instanței de a
soluționa nu numai contestația formulată împotriva hotărârii de

stabilire a cuantumului despăgubirii, ci și acțiunea prin care expro-
priatul contestă despăgubirile estimate și solicită atât stabilirea
acestora de către instanță, cât și obligarea expropriatorului la plată,
ulterior emiterii deciziei de expropriere și consemnării sumelor aferente
despăgubirii, în cazul lipsei nejustificate a acestei hotărâri];
5. Decizia I.C.C.J. nr. 44 din 14 octombrie 2019 (HP), publicată în
M. Of. nr. 46 din 23 ianuarie 2020 [referitoare la interpretare art. 25
alin. (2) din Legea nr. 255/2010, în forma anterioară modificărilor
aduse prin Legea nr. 233/2018];
6. Decizia C.C.R. nr. 44 din 26 ianuarie 2021, publicată în M. Of.
nr. 329 din 1 aprilie 2021 [referitoare la constituționalitatea art. 7
coroborat cu art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010 privind expro-
prierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor
obiective de interes național, județean și local: caracterul prealabil,
drept și echitabil al despăgubirii];
din 8 octombrie 2020 [referitoare la excepția de neconstituționalitate
a dispozițiilor art. 19 alin. (1)-(4) din Legea nr. 255/2010: destinatarii
normei – titularii dreptului de proprietate și a altor drepturi reale
asupra imobilelor supuse exproprierii, nu și posesorii acelor terenuri];
8. Decizia C.C.R. nr. 476 din 25 iunie 2020, publicată în M. Of.
nr. 1065 din 11 noiembrie 2020 [referitoare la excepția de neconstitu-
ționalitate a art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010: diferențele față de
prevederile art. 35 din Legea nr. 33/1994 în ceea ce privește termenul
de un an în care bunurile imobile expropriate nu au fost utilizate
potrivit scopului pentru care au fost preluate de la expropriat sau, după
caz, lucrările nu au fost începute; competența exclusivă a legiuitorului];
9. Decizia C.C.R. nr. 756 din 28 noiembrie 2019, publicată în M. Of.
nr. 153 din 26 februarie 2020 [referitoare la excepția de neconstituțio-
SEMINAR 7 95
nalitate a prevederilor art. 22 alin. (3) din Legea nr. 255/2010, în

redactarea anterioară Legii nr. 233/2018: sintagma „prețul cu care se
vând, în mod obișnuit, imobilele de același fel în unitatea administra-
tiv-teritorială” ca modalitate de stabilire a despăgubirii].
Exproprierea pentru cauză de utilitate publică
A. Noțiune
1. Principii: exproprierea nu poate fi legală în lipsa existenței unei

utilități publice (nu este posibilă exproprierea în interes privat); expro-
prierea nu poate fi concepută fără o justă și prealabilă despăgubire;
exproprierea presupune anumite garanții de procedură stabilite prin
lege organică, printre care și intervenția instanței de judecată.
2. Protagoniștii exproprierii:
a) expropriatorul: potrivit art. 2 alin. (2) și (21) din Legea nr. 255/2010,
persoana de drept public care, prin expropriere, dobândește dreptul de
proprietate asupra imobilului – statul român (pentru obiectivele de
interes național, inclusiv pentru obiectivele de investiții strategice și cele
realizate în parteneriat public-privat de interes național) și unitățile
administrativ teritoriale (județele – pentru obiectivele de interes jude-
țean, inclusiv pentru obiectivele de investiții în parteneriat public-privat
ale administrației publice județene, municipiile, orașele și comunele,
pentru obiectivele de interes local, inclusiv pentru obiectivele de inves-
tiții în parteneriat public-privat ale administrației publice județene);
b) autoritățile competente să declare utilitatea publică: Parlamentul,
prin lege – art. 2 din Legea nr. 255/2010;
c) beneficiarii exproprierii: colectivitățile publice expropriatoare;

anumite autorități sau instituții publice, sau chiar anumite persoane
private (stabilimentele de utilitate publică), antreprenorii ori execu-
tanții lucrării de utilitate publică, concesionarul (dacă pentru exe-
cutarea lucrării s-a încheiat un asemenea contract);
d) persoanele expropriate: orice subiect de drept poate fi supus
exproprierii, cu excepția Statului Român.
3. Obiectul exproprierii: numai bunurile imobile și numai bunurile

imobile aflate în proprietate privată. Pot fi suspuse exproprierii și
drepturile reale principale (uzufructul, uzul sau abitația).
B. Procedura exproprierii
1. Declararea utilității publice: se face chiar prin Legea nr. 255/2010.
2. Aprobarea indicatorilor tehnico-economici (art. 5 din Legea

nr. 255/2010)
a) elementul tehnic: determinarea amplasamentului lucrărilor
(„coridorul de expropriere”);
b) elementul financiar: estimarea costurilor exproprierii necesare
viitoarelor lucrări de utilitate publică – art. 5 din Legea nr. 255/2010;
c) finalizarea etapei: aprobarea tuturor indicatorilor tehnico-eco-
nomici.
3. Consemnarea sumei individuale și afișarea listei imobilelor ce

urmează a fi expropriate (art. 7-8 Legea 255/2010).
a) Prima etapă (afișarea listei imobilelor ce urmează a fi expro-
priate) cuprinde două modalități de divulgare a viitoarei exproprieri:
afișarea listei imobilelor ce urmează a fi expropriate împreună cu lista
proprietarilor acestora și notificarea proprietarilor.
SEMINAR 7 97
b) A doua etapă (consemnarea sumei individuale) presupune: sta-

bilirea cuantumului despăgubirii pe cale unilaterală, de către expro-
priator și comunicarea acesteia, prin notificare, proprietarului expro-
priat; formularea cererii de plată a despăgubirii, de către proprietarul
expropriat, titularii altor drepturi reale sau orice alte persoane care
justifică un interes legitim; emiterea hotărârii de stabilire a cuantu-
mului despăgubirii și publicitatea acesteia; consemnarea sumelor pe
numele expropriaților; eliberarea sumelor celor în drept.
4. Transferul dreptului de proprietate (art. 9-10 din Legea

nr. 255/2010): prin decizia de expropriere, act administrativ cu carac-
ter individual, emis sub condiție suspensivă (întrucât transferul drep-
tului de proprietate operează doar după consemnarea sumelor indi-
viduale). Potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010, transferul
proprietății operează de drept, la momentul emiterii acestui act, fără
a fi necesară comunicarea deciziei către persoanele expropriate.
Decizia de expropriere poate fi cenzurată pentru exces de putere,
de către instanța de contencios administrativ, în temeiul Legii
nr. 554/2004. Acțiunea în contencios nu va conduce la suspendarea de
drept a procedurii de expropriere.
5. Finalizarea formalităților aferente procedurii de expropriere.
C. Efectele exproprierii
1. Efectele generale:
a) Transferul proprietății bunului expropriat și punerea în posesie:
de drept, de la emiterea actului administrativ de expropriere de către
expropriator, ulterior consemnării sumelor aferente despăgubirii
[art. 9 alin. (4) din Legea nr. 255/2010];
b) Stingerea drepturilor reale principale (dezmembrămintele pro-

prietății): servituțile (în funcție de compatibilitatea cu scopul de utilita-
te publică); celelalte drepturi reale – uzufruct, uz, abitație, superficie
(se sting prin efectul exproprierii, titularii acestora având drept la
despăgubiri);
c) Strămutarea drepturilor reale accesorii: art. 28 alin. (2) teza I din
Legea nr. 33/1994 – ipoteca și privilegiul se strămută de drept asupra
despăgubirilor stabilite;
d) Stingerea drepturilor personale;
e) Despăgubirea.
2. Efecte particulare:
a) Dreptul prioritar la închiriere: art. 34 din Legea nr. 33/1994;
b) Dreptul de retrocedare: art. 35 din Legea nr. 33/1994;
c) Dreptul de preempțiune: art. 37 din Legea nr. 33/1994.
1. Arătați dacă și în ce condiții pot să fie expropriate următoarele

bunuri:
(a) un teren viran aflat în proprietatea Statului Român;
(b) cimitirul Central din municipiul Cluj-Napoca;
(c) un garaj de tablă, aparținând unui particular și amplasat ilegal
pe domeniul public;
(d) un drum comunal, de către Statul Român, dacă dorește să
construiască o autostradă;
(e) dreptul de proprietate indiviză a unui soț cu privire la o
suprafață de teren;
(f) dreptul de proprietate privată aparținând Statului Român, cu
privire la un imobil pe care Municipiul Cluj-Napoca dorește să-l demo-
SEMINAR 7 99
leze pentru a construi pe acel loc o gură a unei viitoare stații de

metrou;
(g) o servitute de trecere a lui X pe terenul lui Y pe care autoritățile
locale doresc să-l exproprieze pentru extinderea actualului Parc
Municipal;
(h) dreptul de proprietate asupra unui chioșc de metal amplasat pe
B-dul Eroilor din Cluj-Napoca în ipoteza în care autoritățile locale
doresc să edifice pe același loc o impresionantă fântână arteziană;
(i) Clădirea UBB, aparținând acesteia, afectată serviciului public de
învățământ superior;
(j) terenul pe care este amplasată pista de decolare/aterizare a
Aeroportului „Avram Iancu” din Cluj-Napoca;
(k) o rulotă ruginită aparținând lui Boss K. Taru, care nu mai poate
fi tractată de un vehicul pe roțile originale pentru că acestea s-au
distrus, iar rulota e amplasată direct pe sol;
(l) o parcelă de teren viran aparținând statului, cu care acesta nu
face nimic și pe care intenționează să o vândă.
2. Arătați care sunt drepturile, în situația exproprierii, ale:

(a) unui creditor ipotecar al proprietarului imobilului expropriat;
(b) unui chiriaș în imobilul expropriat;
(c) proprietarului fondului dominant care are o servitute asupra
imobilului expropriat;
(d) comodatarului care folosea terenul expropriat (în scopul
construirii unei arene sportive) pentru păscutul vacilor sale;
(e) cămătarului ipotecar asupra casei expropriate pentru edificarea
unui tunel subteran;
(f) titularului dreptului de servitute de trecere cu autoturismul prin
curtea vecinului său, expropriată pentru construirea unei străzi
orășenești;
(g) titularului dreptului de nudă proprietate a unei hale date în

uzufruct unei ferme de pui, hala fiind expropriată pentru evitarea
deteriorării excesive a sănătății locuitorilor din comuna Florești.
3. Răspundeți motivat la următoarele întrebări:

(a) Există un control jurisdicțional asupra exproprierii?
(b) De către cine și în ce condiții poate fi exercitat dreptul prioritar
la cumpărarea imobilului expropriat?
(c) Prin ce se deosebește exproprierea de naționalizare?
(d) Este posibil ca un bun imobil să treacă din domeniul privat local
în domeniul public național printr-un singur act administrativ? Dar prin
două?
(e) În ipoteza exproprierii fondului aservit, ce se întâmplă cu
servitutea de trecere instituită asupra acestuia?
(f) Există modalități de dobândire a proprietății publice care nu
poate fi și mod de dobândire a proprietății private?
(g) Dacă decizia de expropriere a fost emisă în anul 2012, dar
despăgubirea îi este achitată lui X numai în 2017, la ce dată trebuie ea
raportată, la valoarea bunului din 2012 sau la cea din 2017? Argu-
mentați. Arătați cum se aplică art. 26 alin. (2) din Legea nr. 33/1994.
(h) În ce domeniu (public sau privat) se află un teren expropriat
pentru construcția unei autostrăzi, după emiterea deciziei de expro-
priere dar mai înainte ca aceasta să fie edificată și dată în folosință?
(i) Un bun aflat în domeniul public local poate fi susceptibil de
expropriere?
4. Arătați care sunt modalitățile prin care:

(a) în temeiul Codului administrativ, vechiul ștrand al Municipiului
Cluj-Napoca, aflat formal în domeniul public local și faptic în stare de
degradare poate trece în domeniul public județean în vederea edifi-
cării unui spital regional de urgență;
SEMINAR 7 101
(b) Municipiul Cluj-Napoca poate dobândi un teren pe care să

edifice Spitalul Municipal de Urgență în condițiile în care, consultând
cartea funciară a acestuia, constată că bunul este în proprietatea
privată a Statului Român. Analizați și ipoteza în care Guvernul ar fi,
respectiv nu ar fi de acord să îl transmită.
5. Având în vedere că un bun imobil devine, prin expropriere, pro-

prietate publică a statului sau a unei unități administrativ-teritoriale și
că, prin urmare, este inalienabil [fapt prevăzut de art. 136 alin. (4) din
Constituție], oare prevederile art. 35 din Legea nr. 33/1994 privind
exproprierea pentru cauză de utilitate publică n-ar trebui conside-
rate neconstituționale?
6. Arătați și explicați care dintre principiile reglementate de

dispozițiile generale ale Codului administrativ sunt aplicabile și în
materia exproprierii.
7. Dați trei exemple (cu scurte explicații) de trăsături ale regimului

juridic prin care un teren aflat în proprietatea privată a Statului Român
se deosebește de un teren identic aflat în proprietatea unui particular.
8. Comparați:
(a) arătând două trăsături fundamentale care le diferențiază,
rechiziția și confiscarea;
(b) (indicând asemănări și deosebiri), exproprierea și denunțarea
unui contract de concesiune de bunuri proprietate publică;
(c) exproprierea, achiziția și rechiziția din perspectiva considerării
lor ca moduri de dobândire a proprietății publice.
IV. Spețe
1. La 20 mai 2013, dorindu-se anexarea SUA de către România,

Președintele României a declarat starea de război prin Decretul
nr. 12/2013. Printre altele, acesta prevedea și dispoziția că „auto-
ritățile locale vor asigura, prin măsuri de rechiziție aplicate persoanelor
fizice și juridice, alimentele și îmbrăcămintea necesare trupelor”. Răs-
pundeți argumentat la următoarele întrebări:
(a) În temeiul prevederilor Codului administrativ, care dintre
autoritățile locale este competentă să semneze un act de rechiziție?
Dacă Decretul era emis în 20 mai 2020, se păstra aceeași competență?
(b) Decretul Președintelui, respectiv un asemenea act de rechiziție,
pot fi atacate în contencios administrativ?
(c) Cele două acte indicate la lit. (b) sunt normative sau individuale?
(d) Reclamantul Gică Slabu s-a adresat instanței de contencios
administrativ solicitând anularea unui asemenea act de rechiziție. În
motivarea acțiunii a arătat că, fiind tatăl a 7 minori, i s-a rechiziționat
singurul porc pe care îl aveau, fără a i se acorda, așa cum prevede
Constituția, o justă și prealabilă despăgubire.
Sunteți judecător, dați soluția și motivarea.
2. Întrucât, în urma unei competiții strânse, România a câștigat

dreptul de a organiza Campionatul Mondial de Fotbal din anul 2022,
s-au luat măsuri legislative și administrative în vederea construirii unor
baze sportive la standardele internaționale. Baza sportivă ar urma să
fie situată pe o arie foarte întinsă din centrul orașului, cuprinzând:
Stadionul central, aflat în proprietatea Clubului „U” Cluj, Parcul
Municipal, Parcul Iuliu Hațieganu, aflat în proprietatea Universității
Babeș-Bolyai, precum și un teren viran aflat în proprietatea municipiu-
lui, teren închiriat ocazional proprietarilor unor parcuri ambulante de
distracții.
SEMINAR 7 103
Guvernul României vă cere o consultație juridică în sensul că

dorește să afle care sunt, cu privire la toate bunurile arătate mai sus,
toate modalitățile legale prin care acestea pot trece în domeniul public
de interes național. Redactați această consultație.
3. În 20.03.2020, X. Propriatul primește o notificare din partea

CNAIR prin care este informat că a fost demarată procedura de expro-
priere în interes național privind obiectivul: „Autostrada Brașov-Târgu
Mureș-Cluj-Oradea, Secțiunea 3B Mihăiești-Suplacu Barcău”, prin HG
nr. 20/2020. În cuprinsul acestui act se arată că măsura exproprierii
afectează și terenul lui X. Propriatul, pentru o suprafață de 7000 mp
din 15.000 mp, despăgubirea propusă fiind în cuantum de 28.000 lei,
fiind stabilită potrivit valorilor din grilele notariale aprobate de Camera
Notarilor Publici Sălaj pentru anul 2019. În 01.10.2021, X. Propriatul vă
solicită să îi acordați consultanță juridică cu privire la următoarele
aspecte:
(a) Cine are calitate procesuală pasivă într-un litigiu în care se
contestă cuantumul despăgubirilor?
(b) Cunoscând că suprafața de teren care nu este supusă expro-
prierii este amplasată dispersat pe fosta parcelă a reclamantului, fără
a forma o parcelă compactă, respectiv că această suprafață de teren
urmează a fi amplasată între centura ocolitoare a municipiului Zalău și
autostradă, poate fi dispusă exproprierea totală?
(c) Poate fi contestat cuantumul despăgubirilor estimat prin HG
nr. 20/2020, mai înainte de emiterea unei hotărâri de stabilire a
despăgubirilor în acord cu prevederile art. 19 din Legea nr. 255/2010?
(d) Despăgubirea stabilită respectă exigențele impuse de art. 44 din
Constituția României? Analizați în acest context și constituționalitatea
prevederilor art. 22 alin. (6) din Legea nr. 255/2010.
4. Nelu Fermieru află întâmplător că terenul său din extravilanul

municipiului Zalău (situat în imediata apropiere a zonei din intravilanul
orașului) a fost ocupat de mai multe utilaje, folosite pentru săparea
unor șanțuri de aprox. 100 m lungime, 3 m lățime și 2 m. adâncime. La
momentul efectuării acestor lucrări, a fost distrusă livada plantată de
către acesta, constând în: 150 butași afine, 15 cireși, 5 meri, 4 peri, care
produceau anual peste 500 kg de fructe, comercializate prin inter-
mediul societății BIO SRL, al cărui administrator este Nelu Fermieru. În
01.06.2020, lui Nelu Fermieru îi sunt comunicate două încheieri de
carte funciară prin care au fost notate suprapunerile terenului său cu
traseul centurii ocolitoare a municipiului, respectiv cu traseul
autostrăzii. Acesta a formulat în 15.06.2020 o adresă către CNAIR,
solicitând să îi fie comunicate HG prin care a fost demarată procedura
exproprierii, Deciziile de expropriere și Hotărârile privind stabilirea
despăgubirilor. CNAIR îi răspunde în 16.07.2020 și îi comunică HG
nr. 20/2020 și HG nr. 30/2020 prin care a fost demarată procedura
exproprierii pentru cele două obiective, respectiv Decizia de expro-
priere nr. 10/10.07.2020 privind edificarea centurii ocolitoare, cu
mențiunea că pentru celălalt obiectiv nu a fost emisă decizia de
expropriere, respectiv că pentru niciunul dintre cele două nu au fost
emise hotărâri privind stabilirea despăgubirilor. Prin cele două hotă-
râri sunt estimate despăgubiri în cuantum de 8.000 lei pentru terenul
lui Nelu Fermieru, în suprafață de 1.200 mp, în acord cu valoarea din
grilele notariale aprobate pentru anul 2020. În 20.06.2021, având în
vedere că particularul încă nu a primit cealaltă decizie de expropriere,
respectiv hotărârile privind stabilirea despăgubirilor, cunoscând că
sunteți un student eminent la drept, Nelu Fermieru vă adresează
următoarele întrebări:
(a) Bio SRL are calitate procesuală activă pentru a solicita despă-
gubiri într-un eventual litigiu privind exproprierea?
SEMINAR 7 105
(b) Având în vedere că la valoarea despăgubirilor nu s-a ținut seama

și de valoarea livezii distruse, există vreo posibilitate să obțină și
contravaloarea arborilor plantați?
(c) Cunoscând că în zonă terenurile se înstrăinează cu 200 lei/mp,
a fost corect estimată despăgubirea prin cele două hotărâri de guvern?
(d) În măsura în care pentru obiectivul privind autostrada nu se mai
emite decizia de expropriere, din lipsă de fonduri pentru efectuarea
lucrărilor, poate N.F. să obțină despăgubiri pentru lipsa de folosință a
terenului?
(e) Este prematură acțiunea formulată în 20.06.2021, prin care se
solicită daune la valoarea de piață a imobilului, în măsura în care nu au
fost emise hotărârile privind stabilirea despăgubirilor?
5. X, Y și Z au deținut în proprietate un imobil în suprafață de 400

mp, pe care este edificată o construcție, casă de locuit, în suprafață de
250 mp, situat în centrul municipiului Oradea. Prin HCL nr. 700/2019 a
fost demarată procedura exproprierii pentru proiectul: „Regenerare
urbană – amenajare spații verzi, accese rutiere și spații de parcare”,
terenul particularilor făcând parte din coridorul de expropriere. În
10.01.2021, se emite Decizia de expropriere nr. 10/2021, respectiv
Hotărârea privind stabilirea cuantumului despăgubirilor nr. 11/2021,
fiind stabilite despăgubiri în cuantum de 230.000 euro, în baza unui
raport de expertiză efectuat la solicitarea municipiului. Foștii proprie-
tari au solicitat la rândul lor efectuarea unui raport de expertiză
extrajudiciară, expertul stabilind că valoarea de piață a imobilului este
de 270.000 euro. Consultând și valoarea din grilele notariale, foștii
proprietari observă că imobilul are o valoare estimată de 150.000
euro. Fiind nemulțumiți de cuantumul despăgubirilor, aceștia vor să
formuleze acțiune împotriva hotărârii de stabilire a despăgubirilor.
(a) Care este instanța competentă să soluționeze acțiunea?

(b) Care este procedura de expropriere aplicabilă în această cauză?
(c) Este necesară formularea plângerii prealabile mai înainte de
introducerea acțiunii împotriva hotărârii privind stabilirea despăgu-
birilor?
(d) Ținând cont de cele 3 valori indicate în cuprinsul speței, la care
dintre acestea se va raporta instanța pentru stabilirea cuantumului
despăgubirilor? Argumentați răspunsul.
(e) Chiar dacă pârâtul a stabilit despăgubiri mai mari decât cele
prevăzute în cuprinsul grilelor notariale, acesta solicită respingerea
acțiunii ca neîntemeiate, în acord cu prevederile art. 22 alin. (6) din
Legea nr. 255/2010, susținând că a stabilit despăgubirile în funcție de
valoarea din grilele notariale, adăugând și cuantumul prejudiciului
suferit de către reclamanți. Comentați această afirmație.
SEMINAR 8
Tipologia contenciosului administrativ
A. Legislație
1. Art. 1-3 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;

2. Art. 5, 76, 96 din Codul administrativ.
B. Doctrină
1. Anton Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contencio-

sului administrativ, în Dreptul nr. 3/2006;
2. Liviu Giurgiu, Evoluții recente în progresul legislativ de moder-
nizare a administrației publice românești, cu privire la controlul de
tutelă administrativă exercitat de prefect, în CJ nr. 7-8/2006;
3. Liviu Giurgiu, Câteva considerații referitoare la acțiunea intro-
dusă de autoritatea publică emitentă a actului administrativ, în
temeiul dispozițiilor art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului admi-
nistrativ nr. 554/2004, în CJ nr. 3/2007;
4. Ovidiu Podaru, Contenciosul administrativ „răsturnat” între
retrograd și vizionar/Le contentieux administratif „renversé” entre
rétrograde et visionnaire, articol bilingv, în SUBB nr. 1/2014;
5. Ovidiu Podaru, Despre prescripție și pseudo-prescripție în
contenciosul administrativ, în CJ nr. 1/2014;
6. Anton Trăilescu, Câteva reflecții asupra necesității reconsiderării
acțiunii în carență în dreptul administrativ român, în Dreptul
nr. 6/2021.
C. Jurisprudență
1. Decizia C.C.R. nr. 507 din 7 decembrie 2004, publicată în M. Of.

nr. 1154 din 7 decembrie 2004 (referitoare la calitatea procesuală
pasivă a Avocatului Poporului);
nr. 855 din 18 octombrie 2006 (referitoare la dreptul autorității
emitente de a ataca un act nelegal, respectiv principiul legalității);
3. Decizia C.C.R. nr. 638 din 3 octombrie 2006, publicată în M. Of.
nr. 903 din 7 noiembrie 2006 [referitoare la specificul contenciosului
obiectiv reglementat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004];
4. Decizia I.C.C.J. nr. 11 din 11 mai 2015 (HP), publicată în M. Of.
nr. 501 din 8 iulie 2015 (referitoare la obiectul controlului de tutelă
exercitat de Prefect – contractele administrative);
M. Of. nr. 996 din 12 decembrie 2016 (referitoare la obiectul con-
trolului de tutelă exercitat de Prefect – refuzul nejustificat de solu-
ționare a unei cereri).
A. Noțiunea controlului administrativ. Locul contenciosului în

cadrul controlului activității administrației. Clasificarea controlului
Contenciosul administrativ reprezintă o formă de control a acti-

vității administrației. Prin urmare, pentru început este necesară înca-
drarea acestuia în noțiunea mai largă de control asupra activității
(actelor) administrației.
În funcție de criteriul organului care îl exercită, controlul poate fi
de două feluri: control administrativ (1) și control jurisdicțional (2).
SEMINAR 8 109
1. Controlul administrativ
Reprezintă controlul administrației înfăptuit de ea însăși. Și acesta,

la rândul său, poate fi de două feluri:
a) control intern – controlul funcționarilor inferiori, făcut de cei

superiori în cadrul aceluiași organ administrativ;
b) control extern – controlul unui organ administrativ asupra acti-

vității altuia (controlul este deci efectuat din exteriorul organului
controlat). Controlul extern poate fi la rândul său și control general (i),
respectiv control specializat (ii).
(i) Controlul general – cel care vizează toate aspectele activității

organului controlat. Acesta, la rândul său, poate fi (i.1.) ierarhic și
(i.2.) de tutelă.
(i.1.) Controlul ierarhic – presupune controlul exercitat de un
organ ierarhic superior asupra unui organ inferior în
cadrul unui sistem centralizat/deconcentrat.
Caracteristici:
(1) nu trebuie prevăzut expres de lege;
(2) prerogativele de control sunt foarte extinse: acesta se
exercită atât asupra legalității, cât și a oportunității
actelor administrative;
(3) presupune anumite prerogative: de revocare, suspen-
dare și chiar reformare a actelor administrative (cu
excepția situațiilor de competență exclusivă a organului
inferior într-un anumit domeniu, când puterea de refor-
mare este înlocuită cu aceea de injoncțiune). În ipoteza
existenței doar a unei puteri de injoncțiune, dacă actul
(ilegal sau inoportun) nu este reformat de bună voie de
organul inferior la cererea expresă a organului superior,
acesta poate înlocui (A) controlul ierarhic asupra actelor
(descris mai sus) cu cel (B) asupra persoanelor, care

constă, în general, în posibilitatea organului superior (dis-
creționară sau nu) de numire, mutare, sancționare și chiar
revocare din funcție a organului inferior.
Ex.: controlul Guvernului asupra ministerelor ori prefec-
ților.
(i.2.) Controlul de tutelă – reprezintă controlul exercitat de un
organ administrativ asupra altuia, față de care nu există
raporturi de subordonare (în sistemul nostru, controlul
autorităților centrale/deconcentrate asupra activității
autorităților descentralizate).
Caracteristici:
(1) trebuie prevăzut expres de lege (reprezintă o excepție
de la principiul autonomiei locale, deci o limită a aces-
tuia);
(2) se exercită doar asupra legalității, nu și asupra opor-
tunității actelor administrative (în teorie);
(3) presupune (în sistemul nostru de drept) posibilitatea
atacării actelor administrative ale autorităților locale în
contencios administrativ. Ex.: prefectul poate ataca
actele administrative ale acestor autorități, dacă le
consideră ilegale – art. 123 alin. (5) din Constituție.
Există două forme: (A) tutela asupra actelor (descrisă mai
sus) și (B) tutela asupra persoanelor (vezi art. 143, 161
C. adm.).
Se poate observa că situațiile de control de tutelă se
suprapun peste situațiile de control jurisdicțional, deci se
poate susține că, în realitate, controlul de tutelă este unul
mixt, administrativ prin organul care-l declanșează, dar
jurisdicțional prin organul care-l exercită efectiv.
SEMINAR 8 111
(ii) Controlul specializat – este efectuat de anumite organe admi-

nistrative expres arătate de lege, în domeniul lor special de activitate
(la rândul lor, aceste controale pot fi „generale” în domeniul de activi-
tate controlat ori, dimpotrivă, controale „tematice” – evaluarea numai
a anumitor activități din domeniul în cauză). Ex.: inspecții, inspec-
torate, Curtea de Conturi, fosta Gardă financiară (actuala Direcție
Generală Antifraudă Fiscală), Garda de Mediu, Garda Forestieră etc.
2. Controlul jurisdicțional. Mai cunoscut sub denumirea de con-

tencios administrativ, presupune faptul că activitatea de control este
efectuată de către instanța de contencios administrativ.
B. Definiție. Etimologie
Etimologic, termenul de contencios provine din lat. contendere- a

lupta, contenciosus- certăreț, bătăios.
Contencios administrativ = totalitatea litigiilor dintre particulari și
autoritățile publice (propriu-zise ori asimilate) născute în legătură cu
un act administrativ (propriu-zis sau asimilat) sau un refuz nejustificat
de a soluționa o cerere [definiția legală – art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea
nr. 554/2004 (LCA)].
C. Clasificări
1. După criteriul interesului apărat de reclamant:

a) contencios subiectiv – acel tip de contencios în care reclamantul,
prin promovarea acțiunii, urmărește apărarea unui drept subiectiv sau
a unui interes legitim personal, propriu [art. 52 din Constituție, art. 1
alin. (1) din Legea 554/2004];
b) contencios obiectiv – acel tip de contencios care presupune că
reclamantul acționează pentru apărarea unui interes general, fără a fi
nevoit să justifice încălcarea, prin actul atacat, a unui interes al său

personal [art. 123 alin. (5) din Constituție, art. 1 alin. (3), (4), (6) și (8)
din Legea nr. 554/2004].
2. În funcție de obiectul litigiului (sau, mai exact, în funcție de

prerogativele instanței de control, ordonate în funcție de gradul de
imixtiune al instanței în domeniul de activitate al administrației publice):
a) contenciosul în interpretare – reclamantul poate solicita și
instanța se poate pronunța exclusiv pe interpretarea unui act admi-
nistrativ, fără a se pronunța asupra valabilității lui. Până în iulie 2018,
am avut temei legal pentru acest tip de contencios doar în cazul con-
tractelor administrative – art. 7 alin. (6) lit. e) LCA. El a fost însă
abrogat prin Legea nr. 212/2018, ceea ce înseamnă că, în prezent,
contenciosul în interpretare nu există ca tip autonom de contencios
administrativ (putând însă reprezenta o componentă a contenciosului
pentru exces de putere sau de plină jurisdicție).
b) contenciosul în aprecierea legalității – acel tip de contencios în
care instanța, fără a anula actul, doar apreciază legalitatea lui (art. 4
din Legea nr. 554/2004) și, în cazul constatării nelegalității lui, îl ignoră
atunci când pronunță soluția într-un litigiu în care se pune problema
legalității actului în cauză; în prezent, acest tip de „contencios” este
soluționat numai accidental de către instanțele de contencios admi-
nistrativ;
c) două tipuri complementare:
(i) contenciosul în anulare – se poate cere (și instanța poate
dispune) doar anularea unui act administrativ (daune nu
se pot solicita, și nu se pot obține, pentru că este exclusă
existența unui prejudiciu al reclamantului – a se vedea
toate cazurile de contencios obiectiv). Acesta este tipul
SEMINAR 8 113
de contencios creat pentru a cenzura exclusiv legalitatea

actelor administrative explicite.
În oglindă, în cazul actelor administrative implicite (refuzul de
a soluționa o cerere – tăcerea administrației), în teorie există și
(ii) contenciosul în carență, în care prerogativa instanței de
contencios administrativ este exclusiv aceea de a obliga
autoritatea publică la soluționarea pozitivă a cererii
reclamantului. În sistemul nostru de drept nu există
reglementat autonom un asemenea tip de contencios, ci
numai unul combinat cu contenciosul în anulare, în
situația Avocatului Poporului – art. 1 alin. (3) LCA.
d) contenciosul în daune – ceea ce se poate cere sunt exclusiv
despăgubiri, dar nu se poate cere anularea actului care a vătămat un
drept (în materie de expropriere ori rechiziții, de pildă – este, deci,
vorba de contenciosul generat de acte administrative legale); de
asemenea, tot aici intră și contenciosul cauzat de reaua funcționare a
serviciilor publice – art. 574 C. adm.;
e) contenciosul pentru exces de putere – acel tip de contencios în
care instanța poate cenzura puterea discreționară a administrației,
având posibilitatea de a: (i) anula actele emise în acest mod, precum
și de a (ii) obliga administrația să revină în limitele legii (administrația
poate emite un act cu exces de putere, respectiv să refuze să solu-
ționeze o cerere cu exces de putere). (iii) Se pot acorda și despăgubiri
dacă reclamantul probează un prejudiciu, ori chiar o altă formă de
reparare a prejudiciului (în natură), ca o formă a „recunoașterii
dreptului pretins” (art. 1 din Legea nr. 554/2004);
f) contenciosul de plină jurisdicție – acel tip de contencios în care
atribuțiile instanței sunt „depline” (în materia legalității actului):
aceasta poate anula actul, poate acorda despăgubiri, poate obliga o
autoritate să satisfacă o cerere, poate modifica ea însăși actul atacat.
Cu alte cuvinte, instanța are aceleași prerogative ca și administrația,

putându-i-se substitui (putând emite o hotărâre care să substituie
actul administrativ). În cazul contravențiilor, avem și noi instanța cu
jurisdicție deplină (art. 31 și urm. din O.G. nr. 2/2001); (în realitate,
„deplin” înseamnă doar... cvasi-deplin!, deplina jurisdicție fiind doar
asupra cuantumului sancțiunii), însă nici acest tip de „contencios” nu
e de competența instanțelor specializate în această materie decât în
calea de atac a apelului. De asemenea, contenciosul contractelor
administrative pare a fi unul de plină jurisdicție, date fiind prevederile
de la art. 18 alin. (4) lit. d) LCA, care stabilesc posibilitatea instanţei de
a suplini consimțământul unei părți dacă interesul public o cere;
g) contenciosul atipic – acel tip de contencios care nu se poate
încadra în niciuna dintre categoriile de mai sus. Este necesar un text de
lege în acest sens (ex: validarea primarilor – art. 149 C. adm.)
De menționat că nu toate cererile adresate justiției amintite mai
sus sunt „contencios administrativ” în sensul strict al termenului
(litigiu de competența instanțelor specializate în această materie), ci
doar în sensul larg – orice chestiune de natură administrativă (raport
juridic administrativ) care trebuie soluționată (rezolvată) de justiție.
Concluzie: sistemul contenciosului românesc se apropie de conten-

ciosul de plină jurisdicție, dar nu se identifică cu el, lipsind posibilitatea
de a pronunța o hotărâre judecătorească înlocuitoare a unui act
administrativ: potrivit formulei art. 18 alin. (1) LCA, instanța poate
obliga administrația să emită actul, dar nu-l poate emite ea însăși.
ATENȚIE! Pentru calificarea exactă a tipului de contencios nu contează

ce cere reclamantul și ce dispune instanța în concret, într-o anumită
speță, ci ce poate cere (în abstract) reclamantul și ce poate dispune
instanța.
SEMINAR 8 115
3. În funcție de sistemul de contencios (calificarea judecătorului):

a) sistemul francez (sau al judecătorului administrativ) – presupune
o jurisdicție paralelă cu cea ordinară. În frunte este Consiliul de Stat (în
România, a funcționat acest sistem între 1864-1866);
b) sistemul american (sau al judecătorului ordinar) – același
judecător judecă toate litigiile, fără diferențiere;
c) sistemul german (sau mixt) – presupune faptul că litigiile de
contencios sunt judecate de tribunalele ordinare în cadrul cărora
există secții specializate de contencios (în România – mixt).
1. Stabiliți criteriul de distincție prin care contenciosul subiectiv se

deosebește de cel obiectiv (a), respectiv cel în anulare se deosebește
de cel de plină jurisdicție (b).
2. Dați patru exemple concrete (câte unul pentru fiecare situație),

explicând, pe scurt, alegerile făcute, de: (a) contencios obiectiv în apre-
cierea legalității; (b) contencios subiectiv în interpretare; (c) conten-
cios obiectiv în carență; (d) contencios subiectiv de plină jurisdicție, de
competența instanței de contencios administrativ.
3. Încadrați următoarele acțiuni în contencios administrativ în

cele două clasificări principale ale contenciosului (după interesul
apărat și după prerogativele instanței de contencios):
(a) acțiunea prin care P. Tiționaru solicită instanței obligarea
prim-ministrului să-i răspundă la o solicitare pe care i-o adresase cu
mai bine de 30 de zile în urmă;
(b) acțiunea prin care primarul Municipiului Cluj-Napoca a solicitat,
în numele municipiului, anularea unei hotărâri de Guvern prin care un
teren aparținând domeniului privat local a trecut în proprietatea

publică a statului;
(c) acțiunea prin care o persoană solicită obligarea primarului și a
unității administrativ-teritoriale la repararea prejudiciului cauzat prin
emiterea unei autorizații de construire (pe care nu a atacat-o în termen
și care a fost emisă în favoarea vecinului său), autorizație cu privire la
care a ridicat excepția de nelegalitate;
(d) acțiunea formulată de Avocatul Poporului, prin care se vizează
anularea unui act administrativ care vatămă un minor, iar acesta, la
primul termen de judecată, declară (prin reprezentantul său legal) că
și-o însușește;
(e) acțiunea declanșată de Agenția Națională a Funcționarilor
Publici. Arătați cum poate justifica această autoritate îndeplinirea
condiției pagubei iminente atunci când solicită suspendarea unui act
administrativ pe cale judiciară;
(f) acțiunea în contencios administrativ introdusă de Avocatul
Poporului în baza art. 1 alin. (3) din Legea nr. 554/2004;
(g) acțiunea prin care o persoană solicită, în contradictoriu cu
primarul, daune pentru prejudiciul cauzat printr-o dispoziție ilegală,
care a și fost revocată în timpul procesului, după introducerea acțiunii;
(h) acțiunea prin care Instituția Prefectului (reclamantă) atacă în
contencios o dispoziție a primarului pretins vătămătoare pentru ea;
(i) acțiunea întemeiată pe prevederile art. 326 alin. (8) și (9) C. adm.
Se schimbă ceva în răspuns dacă denunțarea are la bază un interes
financiar al concedentului?
(j) acțiunea întemeiată pe art. 527 alin. (2) C. adm.;
(k) acțiunea reglementată de art. 160 alin. (9) C. adm.;
(l) acțiunea reglementată de prevederile art. II din Legea
nr. 133/2012 potrivit cărora „Prefectul, în termen 30 de zile de la
primirea documentației de delimitare, inițiază concilieri sau, în caz
SEMINAR 8 117
contrar, sesizează instanțele de contencios administrativ cu privire la

acțiunea privind stabilirea hotarelor unităților administrativ-teritoriale”;
(m) acțiunea prin care, potrivit dispozițiilor Legii nr. 10/2001 privind
regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6
martie 1945 - 22 decembrie 1989, la solicitarea foștilor proprietari sau
a moștenitorilor acestora, în măsura în care autoritățile administrative
nu restituie fostele proprietăți acestora, instanța competentă poate să
dispună ea însăși restituirea, putând acorda și despăgubiri dacă s-a
produs un prejudiciu;
(n) acțiunea prin care primarul Municipiului Cluj-Napoca, consi-
derând că printr-o hotărâre de Guvern sunt vătămate interesele
municipiului, atacă acest act în contencios administrativ în baza
art. 154 C. adm.
4. Arătați dacă următoarele afirmații sunt adevărate sau false:

(a) Contenciosul subiectiv poate fi, în multe cazuri, unul de plină
jurisdicție;
(b) Contenciosul subiectiv este, de regulă, unul în anulare;
(c) Contenciosul obiectiv este, de regulă, unul de plină jurisdicție;
(d) Contenciosul obiectiv este, de regulă, unul în anulare;
(e) Contenciosul de plină jurisdicție nu poate fi niciodată un
contencios obiectiv;
(f) Numai într-un contencios în anulare instanța poate anula un act
administrativ, iar nu și într-unul de plină jurisdicție;
(g) Contenciosul în daune nu poate fi decât o formă a conten-
ciosului subiectiv;
(h) Într-un contencios pentru exces de putere, reclamantul poate
invoca vătămarea unui interes legitim public;
(i) Contenciosul administrativ întemeiat pe art. 1 al Legii nr. 554/2004
nu este unul de plină jurisdicție, dar nici unul în aprecierea legalității;
(j) Este posibil ca un tip de contencios obiectiv să fie totodată unul

în aprecierea legalității.
5. Având pe de o parte (A) cele două categorii –contenciosul

subiectiv și cel obiectiv – și, pe de alta, (B) trei categorii dintr-o altă
clasificare – contenciosul în aprecierea legalității, contenciosul în
daune și contenciosul de plină jurisdicție, stabiliți și explicați pe scurt
compatibilitatea categoriilor din grupa (A) cu cele din grupa (B).
IV. Spețe
1. Potrivit art. 143 C. adm., „(1) Consiliul local se dizolvă de drept

sau prin referendum local. Consiliul local se dizolvă de drept: a) în cazul
în care acesta nu se întrunește cel puțin într-o ședință ordinară sau
extraordinară, pe durata a patru luni calendaristice consecutive, deși a
fost convocat conform prevederilor legale; b) în cazul în care nu a
adoptat nicio hotărâre în 3 ședințe ordinare sau extraordinare ținute
pe durata a patru luni calendaristice consecutive; c) în cazul în care
numărul consilierilor locali în funcție este mai mic decât jumătatea
numărului membrilor consiliului local și nu a putut fi completat cu
supleanți în condițiile art. 122. (2) Primarul, viceprimarul, secretarul
general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale, prefectul sau
orice altă persoană interesată sesizează instanța de contencios admi-
nistrativ cu privire la cazurile prevăzute la alin. (1). Instanța analizează
situația de fapt și se pronunță cu privire la dizolvarea consiliului local.
Hotărârea instanței este definitivă și se comunică prefectului”.
(a) Contenciosul reglementat de alin. (2) este unul subiectiv sau
obiectiv? În anulare sau de plină jurisdicție? Argumentați.
(b) Comentați situația în care reclamant este viceprimarul, raportat
și la noile dispoziții ale art. 152 alin. (7) C. adm., potrivit cărora „Pe
SEMINAR 8 119
durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de

consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut,
fiindu-i aplicabile incompatibilitățile specifice funcției de viceprimar
prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și
completările ulterioare”.
SEMINAR 9
Părțile (reclamantul și pârâtul)

în contenciosul administrativ subiectiv
A. Legislație
1. Art. 21, 52, 126 din Constituție;

2. Art. 1, 2, 3, 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
B. Doctrină
1. Marian Nicolae, Discuții privind calitatea și reprezentarea proce-

suală a unităților administrativ-teritoriale, în Dreptul nr. 5/2002;
2. Marius Eftimie, Acțiune în contencios administrativ formulată de
o federație sindicală. Organism social interesat. Calitate procesuală
activă, comentariu la decizia nr. 3671 din 21 septembrie 2012 a ÎCCJ,
s. cont. adm. fisc., în RRDJ nr. 1/2013;
3. Ovidiu Podaru, Organismul social interesat – un jolly-joker
controversat în contenciosul administrativ, în Revista română de
jurisprudență nr. 5/2016;
4. Ovidiu Podaru, Maria Mihaela Pop, Provocările limbajului în
Codul administrativ, în SUBB nr. 3/2020;
5. Ovidiu Podaru, Andreea-Carla Loghin, Pârâtul în contenciosul
administrativ: istoria romanțată a unei brambureli judiciare, în SUBB
nr. 3/2020.
SEMINAR 9 121
C. Jurisprudență

nr. 341 din 17 aprilie 2006 (referitoare la accesul liber la justiție și
interesul legitim public);
nr. 1154 din 7 decembrie 2004 (referitoare la contenciosul exercitat de
Avocatul Poporului);
3. Decizia C.C.R. nr. 494 din 4 iulie 2017, publicată în M. Of. nr. 925
din 24 noiembrie 2017 (referitoare la calitatea procesuală activă în
litigiile privind anularea deciziilor Curții de Conturi);
nr. 773 din 16 octombrie 2015 (referitoare la calitatea procesuală
activă a Primarului Mun. București în litigiile privind hotărârile adopta-
te de Consiliul General al Municipiului București).
Admiterea unei acțiuni în contencios presupune îndeplinirea

anumitor condiții. Trebuie subliniat faptul că numai dacă se îndepli-
nesc toate acestea, acțiunea se admite. În caz contrar, deci când una
singură nu este îndeplinită, acțiunea urmează a fi respinsă. Aceste
condiții pot fi grupate în 4 categorii: cele referitoare la reclamant (A),
la pârât (B), la obiectul acțiunii (C), precum și cele procedurale (D).
A. Condițiile privitoare la reclamant
Primele două condiții sunt comune oricărei acțiuni în justiție

(capacitatea și calitatea procesuală activă), însă în cazul contenciosului
administrativ comportă fiecare câte o particularitate. Cea de-a treia
condiție însă (dreptul subiectiv/interesul legitim vătămat) este speci-
fică doar contenciosului administrativ, deși există și în procedura civilă

condiția interesului procesual.
1. Capacitatea procesuală – aptitudinea abstractă a unui subiect

de drept de a fi parte într-un litigiu oarecare. Este parte a capacității
civile și este inerentă oricărei „persoane”. Contenciosul administrativ
însă prezintă o anumită particularitate, pe care o vom analiza mai atent
când vom vorbi despre pârât. Prin urmare, regula este că numai per-
soanele (fizice sau juridice) pot acționa în contencios administrativ. Din
formularea art. 2 alin. (1) lit. a) a Legii nr. 554/2004 pare să rezulte
contrariul: orice grup de persoane, vătămat într-un drept subiectiv, se
poate adresa instanței de contencios pentru apărarea drepturilor
sale. Și, în această noțiune de „grup de persoane”, sunt incluse și
„organismele sociale” (ONG-urile). În realitate:
a) în cazul grupurilor de persoane, pentru a fi admisibilă acțiunea,
reclamanții trebuie să acționeze în numele lor propriu, ca persoane
fizice; altfel, în mod normal, grupul ar trebui organizat ca persoană
juridică pentru ca acțiunea să poată fi admisă. Pentru că grupul, neavând
personalitate juridică proprie, nu este titular de drepturi subiective ori
interese legitime; deci nu i se vatămă nimic (din acest punct de vedere
textul legal amintit conține, în sine, o contradicție de termeni).
Excepție: cazul în care o persoană juridică este în curs de consti-
tuire. Dar și atunci, trebuie acționat în numele acesteia, în temeiul
capacității de folosință anticipate.
b) în cazul organismelor sociale – ONG-uri [art. 2 alin. (1) lit. s) din
Legea nr. 554/2004] acestea au oricum personalitate juridică proprie:
sindicate, asociații, fundații, etc.
Desigur, în situația în care există capacitate de folosință, dar nu
există capacitate de exercițiu, se aplică regulile generale în materia
minorilor și interzișilor.
SEMINAR 9 123
2. Calitatea procesuală activă – aptitudinea concretă a unei

persoane de a sta într-un anumit litigiu în calitate de reclamant. În
litigiile de contencios administrativ, de regulă orice persoană se poate
adresa instanței dacă justifică cel puțin un interes legitim lezat. Prin
urmare, calitatea procesuală se întemeiază pe interes (cea de-a treia
condiție), dar nu se confundă cu acesta. Pentru că, cel puțin în anumite
situații, reclamantului i se poate cere o calitate specială pentru
admisibilitatea acțiunii: cazurile de contencios obiectiv (ex: prefectul,
avocatul poporului, ministerul public, etc.); ori calitatea de consilier
local ori primar [de pildă, litigiile întemeiate pe art. 69 din Legea
nr. 215/2001/art. 160 alin. (9) C. adm.]. Prin urmare, cel aflat în
întreținerea unui primar nu poate ataca în contencios administrativ,
utilizând această procedură specială, ordinul prefectului de constatare
a încetării mandatului acestuia, chiar dacă justifică un interes legitim
în promovarea acțiunii (dreptul la întreținere – cota-parte din
indemnizația primarului, stabilită de lege), pentru că nu are calitatea
specială de primar pentru a se adresa instanței.
Există situații în care autoritatea publică este reclamantă (chiar
dacă nu are capacitate, ea justificând o calitate specială):
(i) art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004;
(ii) cazul contractelor administrative.
Însă, raportat la faptul că instituția contenciosului administrativ
este reglementată constituțional la nivel de principiu, situațiile în care
reclamantului i se solicită prin lege o calitate procesuală activă specială
trebuie interpretate în sensul că acesta are acces la procedura
specială. Ceilalți (care se consideră vătămați prin actul atacat) se pot
adresa instanței competente, dar numai în limita obținerii reparației
pentru propria vătămare (de pildă, să obțină despăgubirea pentru
prejudiciul cauzat prin ordinul ilegal de încetare a mandatului de
primar, „fapta ilicită” a administrației publice fiind probată prin admi-
terea excepției de nelegalitate cu privire la actul în cauză, însă nu va

putea obține repunerea în funcția de primar a celui care nu a atacat
ordinul de constatare a încetării mandatului potrivit procedurii
speciale din art. 69, citat mai sus).
3. Interesul procesual – reprezintă folosul (beneficiul, „profitul”)

pe care l-ar obține reclamantul prin admiterea ipotetică a acțiunii sale.
a) În procesul civil obișnuit, orice asemenea interes poate constitui

fundamentul unei acțiuni în justiție, cu condiția să fie juridic și legitim
(1), născut și actual (2), direct și personal (3), pozitiv și concret
(4). Prin sintagma „interes legitim” în procedura civilă comună însă se
înțelege acel interes care nu este prohibit de vreun text de lege.
Dreptul/interesul legitim vătămat:
(i) trebuie să existe la introducerea acțiunii – în măsura în
care reclamantul nici măcar nu afirmă un asemenea
interes (în principiu, în contencios, vătămarea unui drept
sau interes legitim), ori nu există aparența acestui
interes, acțiunea va fi respinsă ca lipsită de interes;
(ii) interesul să subziste până la soluționarea cauzei – dacă
autoritatea publică a satisfăcut interesul reclamantului în
cursul procesului prin revocarea (ex tunc) a actului, acesta
se stinge, dar numai cu privire la petitul de anulare (se
poate menține cel cu privire la despăgubiri – dacă preju-
diciul a rămas – ori la acordarea cheltuielilor de judecată).
b) În contenciosul administrativ însă, această condiție (a intere-
sului) trebuie analizată distinct, din această perspectivă o asemenea
acțiune putând fi admisă doar dacă reclamantul probează vătămarea
unui drept subiectiv și/sau a unui interes legitim.
(i) Dreptul subiectiv este o facultate recunoscută titularului
său de a pretinde unui terț, unei autorități ori societății
SEMINAR 9 125
în general o anumită conduită (comisivă sau omisivă), iar

această facultate este protejată, în caz de nerespectare,
prin forța de constrângere a statului.
(ii) Simplul interes, deși în esența sa reprezintă tot o facultate
(libertate) recunoscută titularului său, el nu este protejat
prin forța coercitivă a statului în cazul în care ceilalți
membri ai societății i-ar aduce atingere în vreun fel.
Dreptul subiectiv este prevăzut întotdeauna de un act
juridic (lege, act administrativ ori contract) și îi cores-
punde întotdeauna o obligație corelativă. În schimb, inte-
resul nu este prevăzut de vreun act juridic și nu îi
corespunde nicio obligație corelativă.
(iii) Între cele două apare noțiunea de interes legitim. Potrivit
clasificării legale [art. 2 lit. p) și r) din Legea nr. 554/2004]
există interes legitim privat și interes legitim public. Ce se
înțelege prin acestea?
(iii.1.) interesul legitim privat: un drept eventual, viitor.
În practică, adesea acest interes legitim se iden-
tifică cu un drept constituțional: acela la egalitate
în fața legii și a autorităților publice (concursuri),
alteori nu (ipoteza existenței unei cereri de retro-
cedare a unui imobil în baza Legii nr. 10/2001,
pentru care s-a emis autorizație de demolare).
(iii.2.) interesul legitim public: un interes a cărui încălcare
presupune totodată și încălcarea unui text legal,
ori a stării generale de legalitate.
În cazul interesului legitim public, se încalcă o lege oarecare, căci
acest tip de interes, în sine, nu este prevăzut de nicio lege. Or, o
conduită care încalcă atât legea în general, cât și interesele (licite, în
principiu) ale unor membri ai societății, nu poate fi decât ilicită.
Trebuie remarcat faptul că, pe de o parte, întotdeauna reclamantul

trebuie să justifice încălcarea unui drept subiectiv ori a unui interes
legitim privat; potrivit art. 8 alin. (1¹) din Legea nr. 554/2004, particu-
larii pot invoca încălcarea unui interes legitim public numai dacă
aceasta este subsecventă încălcării unui drept subiectiv ori a unui
interes legitim privat. Pe de altă parte, existența unei încălcări a
dreptului sau a interesului legitim condiționează verificarea, de către
instanța de contencios, a legalității actului atacat. În fine, pentru
petitul în anulare/carență, reclamantul trebuie să probeze numai
faptul că a suferit o vătămare, nu și cât de întinsă este aceasta
(dimensiunea prejudiciului), aspect specific petitului în daune.
Prin excepție, în materia protecției mediului, potrivit art. 5 alin. (1)
lit. d) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecția mediului, „Statul recu-
noaște oricărei persoane dreptul la un «mediu sănătos și echilibrat
ecologic» garantând în acest scop: d) dreptul de a se adresa, direct sau
prin intermediul organizațiilor pentru protecția mediului, autorităților
administrative și/sau judecătorești, după caz, în probleme de mediu,
indiferent dacă s-a produs sau nu un prejudiciu”, pare să existe un
contencios obiectiv – acțiune „populară”.
B. Condițiile privitoare la pârât
B.1. Potrivit jurisprudenței actuale:

Întotdeauna pârâtul se stabilește în funcție de obiectul cererii:
1. În cazul petitului privind anularea unui act administrativ sau

obligarea autorității la soluționarea unei cereri
a) în abstract (problemă de capacitate), pârâtul să fie autoritate
publică (a.1.)
SEMINAR 9 127
Autoritatea publică poate fi:

(i) autoritate administrativă; va emite acte administra-
tive-scop;
(ii) altă putere în Stat (legislativă sau judecătorească); va
emite acte-mijloc;
(iii) orice persoană privată, dacă are exercițiul puterii publice
(prestând servicii publice); va emite acte prin delegație
[art. 2 alin. (1) lit. b) LCA].
În toate cazurile însă, pârâtul trebuie să exercite funcția admi-
nistrativă (a.2.), iar nu o altă calitate pe care ar avea-o (ex.: Parlamen-
tul nu poate fi chemat în contencios pentru refuzul de a adopta o
anumită lege – căci în acest caz este legiuitor, dar poate figura ca pârât
dacă refuză să emită o anumită hotărâre – căci atunci este „adminis-
trator”). De asemenea, pentru a putea figura în calitate de pârât
într-un litigiu de contencios administrativ, autoritatea publică trebuie
să exercite puterea publică pe care o deține, iar nu să se comporte ca
un particular, caz în care litigiul ar trebui să fie de competența instan-
țelor de drept comun (în lipsă de prevedere legală contrară).
b) în concret (problemă de calitate procesuală pasivă) pârâtul să fie:

(i) în cazul actului administrativ: organul emitent;
(ii) în cazul refuzului nejustificat: organul competent să
soluționeze cererea;
(iii) în cazul contractelor administrative: autoritatea con-
tractantă.
Situații speciale în care aceste condiții nu sunt îndeplinite (total
sau parțial) ori sunt alte particularități:
(i) în cazul contractelor administrative, când autoritatea
contractantă este reclamant, pârât va fi celălalt con-
tractant, evident o persoană privată;
(ii) în cazul actelor administrative individuale favorabile par-

ticularului – deci acte care au un beneficiar (autorizații) –
este obligatoriu ca, pe lângă organul emitent să fie che-
mat în instanță și titularul dreptului conferit de act, în caz
contrar acțiunea va fi respinsă ca inadmisibilă;
(iii) în cazul prevăzut la art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004,
când pârât va fi destinatarul actului – de asemenea, per-
soană privată; dacă în baza actului administrativ atacat
s-au format raporturi civile (contractuale), vor avea cali-
tate procesuală pasivă și toți subdobânditorii dreptului
litigios;
(iv) în cazul actelor complexe, calitate procesuală pasivă vor
avea toate organele emitente (coautorii), altfel acțiunea
va fi respinsă ca inadmisibilă;
(v) în cazul transferului de competență, titularul competen-
ței va avea calitatea de pârât cu excepția delegării de
atribuții.
2. Pentru despăgubiri (petitul subsidiar):

a) pe de o parte poate fi chemat în instanță orice funcționar vinovat
pentru ilegalitatea actului (de pildă, emitentul avizului – art. 16 LCA),
în nume propriu, dacă ilegalitatea actului și producerea prejudiciului i
se poate imputa acestuia;
b) pe de altă parte, în ce privește autoritățile administrative, ele pot
fi obligate la despăgubiri numai dacă au personalitate juridică și patri-
moniu propriu (ex. Curtea de Conturi). Ca regulă însă, va fi chemată în
judecată persoana juridică de drept public a cărei autoritate admi-
nistrativă a emis actul ilegal ori se face vinovată de refuzul nejustificat
de soluționare a unei cereri (unitatea administrativ-teritorială, Institu-
ția prefectului, ministerul, etc.).
SEMINAR 9 129
B.2. Potrivit legii art. 191, 221, 218-219, 223 C. civ. coroborate cu
art. 96 și art. 5 lit. o) C. adm., ar trebui chemată în instanță numai
persoana juridică de drept public – atât pentru anularea actului, cât și
pentru despăgubiri, căci organele administrative acționează în numele
persoanei juridice de drept public; această idee însă, deocamdată nu
pare a fi agreată de jurisprudență.

(a) Care sunt, potrivit Legii contenciosului administrativ, titularii
acțiunii în contencios obiectiv și ce acte pot ataca ei pe această cale.
Cunoașteți vreo situație reglementată de Legea nr. 554/2004 în care
contenciosul obiectiv este (și) unul în carență?
(b) Este Ministrul/Ministerul Mediului titularul unei acțiuni în
contenciosul obiectiv atunci când s-ar pune în discuție legalitatea unui
act administrativ emis de un inspector al Gărzii de Mediu (organ
central de specialitate înființat în subordinea sa)?
(c) Pentru a-și vedea admisă o acțiune în contencios administrativ
(subiectiv), particularul vătămat trebuie să probeze vătămarea fie a
unui drept subiectiv, fie a unui interes legitim public, fie a unui interes
legitim privat?
(d) Cine are calitate procesuală activă în cazul în care reclamant
este: (a) o societate comercială; (b) un minor sub 14 ani, respectiv între
14-18 ani?
(e) Este Ministrul/Ministerul Mediului titularul unei acțiuni în
contenciosul obiectiv atunci când s-ar pune în discuție legalitatea unui
act administrativ emis de un inspector al Gărzii de Mediu (organ
central de specialitate înființat în subordinea sa)?
(f) Întotdeauna calitatea procesuală pasivă într-un contencios în

anulare aparține persoanei juridice de drept public al cărei organ
administrativ a emis actul atacat?
(g) Facultatea de Drept poate fi pârâtă într-un litigiu de contencios
administrativ (indiferent care ar fi petitele acțiunii)?
(h) Emitentul unui aviz poate fi pârât într-un litigiu de contencios
administrativ?
(i) În cazul actelor administrative prin delegație, cine are calitate
procesuală pasivă pentru anularea actului, delegantul sau delegatarul?
(j) Este posibil ca o persoană fizică să răspundă patrimonial, în
temeiul art. 16 LCA, pentru prejudiciile cauzate de un act admi-
nistrativ, fără să fie autor al actului în cauză?
(k) În cazul în care prejudiciul este cauzat unui particular printr-o
dispoziție nelegală a primarului, au primarul și secretarul calitate
procesuală pasivă, în temeiul art. 16 din Legea nr. 554/2004?
(l) Cine are calitate procesuală activă și pasivă în situația litigioasă
reglementată de art. 149 alin. (4) C. adm.?
(m) Poate Primarul să formuleze o acțiune în contencios adminis-
trativ împotriva Prefectului, în măsura în care acesta din urmă refuză
să exercite controlul de tutelă asupra unei autorizații de construire
irevocabile emise de Primar?
(n) Într-o acțiune formulată de Prefect în baza art. 3 din Legea
nr. 554/2004 împotriva unei autorizații de construire apreciată ca fiind
nelegală, cine va suporta cheltuielile de judecată dacă acțiunea este
respinsă?
(o) Care sunt situațiile în care în contencios administrativ există mai
mulți pârâți?
SEMINAR 9 131
2. Dați cel puțin 3 exemple diferite:

(a) de subiecți de drept care ar putea ataca HCL nr. 56/2017 prin
care s-a stabilit că toți câinii cu stăpân trebuie hrăniți exclusiv cu
mâncare Pedigree, sub sancțiunea unei amenzi;
(b) de situații diferite în care o societate comercială ar putea fi
pârâtă în contencios administrativ;
(c) în care, într-un litigiu de contencios, pârât să fie (și/numai) un
particular.
3. Stabiliți pârâtul în situația în care, pe perioada în care primarul

se află în situația reglementată de art. 159 alin. (1) lit. a) C. adm., vice-
primarul emite în numele primarului și în favoarea lui X o autorizație
de construire, iar acest act administrativ vatămă dreptul lui Y, care
dorește anularea acestuia. Argumentați.
IV. Spețe
1. Reclamantul Al.P. Tatu s-a adresat instanței de contencios admi-

nistrativ, cerând obligarea Ministerului de Interne – Secția 7 Poliție
București – la emiterea unei adeverințe care să evidențieze faptul că
fratele acestuia, Ares Tatu, a fost reținut la secția respectivă în seara
zilei de 20 septembrie 1995. Ce trebuie să decidă instanța?
2. Numitul P. Rocesomanu, persoană fizică și parte într-un litigiu

civil, epuizează toate căile ordinare oferite de justiție pentru apărarea
drepturilor sale (fond, apel, recurs), după care se adresează cu o cerere
Procurorului General pentru ca acesta să introducă un recurs în
interesul legii. În fața refuzului acestuia, se adresează instanței de
contencios administrativ. Analizați calitatea procesuală pasivă a
procurorului în acest litigiu.
3. La 10 aprilie 2017, numita Luminița Girofaru a chemat în judecată

Ministerul Educației, solicitând instanței să îl oblige la eliberarea diplo-
mei de doctor în drept. Astfel, acesta a arătat că a obținut titlul de doctor
la prestigioasa Facultate de Drept a Universității „Iluminarea” din
Caracal, dar că, potrivit legii, diploma nu este eliberată în mod efectiv de
către universitate până în momentul în care hotărârea Comisiei de
Doctorat nu este confirmată de către Consiliul Național de Atestare a
Titlurilor, Diplomelor și Certificatelor Universitare (CNATDCU), un organ
administrativ care face parte din minister.
(a) Ce trebuie să dispună instanța?
(b) Cine trebuie chemat în instanța de contencios administrativ în
calitate de pârât dacă se solicită anularea diplomei?
4. La 10 aprilie 2014, R.L. (Războinicul Luminii) a chemat în judecată

primăria Cluj-Napoca, solicitând instanței să o oblige la eliberarea unei
autorizații de construire, a unei dispoziții de scoatere la vânzare a unei
parcele de teren pe care el o închiriase și care aparținea municipiului,
precum și a unei copii de pe un proces-verbal de contravenție pe care
acesta o săvârșise cu un an înainte și care, în prezent, se afla în
arhivă. Ce trebuie să dispună instanța?
5. În urma organizării unei licitații, SC Deszăpezirea SA încheie un

contract de achiziții de servicii cu CNAIR în data de 22 februarie 2014,
prin care aceasta se obligă să asigure toate serviciile de deszăpezire pe
raza Mun. Cluj-Napoca, urmând ca lunar să fie emise facturi pentru
serviciile prestate. În 24 mai 2017, în urma unui control efectuat,
Curtea de Conturi emite o decizie prin care CNAIR este sancționată ca
urmare a constatării unor nereguli legate de plățile efectuate către
Deszăpezirea: consideră că Deszăpezirea nu a prestat, în realitate,
toate serviciile care au făcut obiectul facturilor. Prin urmare, Curtea de
Conturi dispune, ca măsură obligatorie, recuperarea prejudiciului adus
SEMINAR 9 133
bugetului public. CNAIR se conformează și introduce o acțiune în

daune împotriva lui Deszăpezirea și solicită suma de 200.000 lei.
(a) Cine are calitate procesuală activă de a ataca decizia Curții de
Conturi, având în vedere și Regulamentul privind organizarea și desfă-
șurarea activităților specifice Curții de Conturi aprobat prin Hotărârea
Plenului Curții de Conturi nr. 155/2014 potrivit cărora: „Pct. 204:
Împotriva măsurilor dispuse prin decizie, precum și a termenului stabilit
pentru ducerea la îndeplinire a unora dintre aceste măsuri, în termen
de 15 zile calendaristice de la data primirii acesteia, conducătorul
entității verificate poate depune/transmite contestație la structura
Curții de Conturi care a emis decizia. Contestația la decizia emisă de
structura de specialitate a Curții de Conturi reprezintă procedură
administrativă prealabilă obligatorie pentru exercitarea dreptului la
acțiune în contencios administrativ”.
(b) Ce se va întâmpla cu acțiunea formulată de CNAIR contra
Deszăpezirea?
6. În 17 mai 2021, Asociația Pentru Protecția Urbanistică a Clujului

formulează o acțiune în contencios administrativ prin care solicită
anularea planului urbanistic zonal, respectiv a autorizației de construi-
re emise în favoarea lui Imobiliarul. În motivarea acțiunii, reclamanta
invocă următoarele motive de nelegalitate: (a) ambele acte sunt emise
cu încălcarea regulamentului general de urbanism, întrucât ele permit
edificarea unui bloc de 10 etaje în cartierul Andrei Mureșanu din
Cluj-Napoca (cartier recunoscut ca fiind un cartier de case); (b) ambele
acte sunt puternic vătămătoare având în vedere încălcarea dreptului
la viață privată și a dreptului de proprietate.
Analizați problemele legate de calitatea procesuală activă și pasivă
în speță.
7. La 23 mai 2018, în urma performanței deosebite a echipei de

fotbal S. în campionatul intern, Consiliul General al municipiului
București, prin HCGMB nr. 312/2018, a hotărât retragerea dreptului de
concesiune pe care aceasta o avea asupra Stadionului G., urmând ca
acest stadion să fie utilizat în scopuri mai profitabile: concerte, reve-
lioane în aer liber etc.
Ipoteza I: S. formulează acțiune în contencios administrativ
solicitând anularea HCGMB nr. 312/2018, arătând că:
(a) actul a fost emis cu încălcarea competenței, întrucât Stadionul
G., fiind proprietatea publică a statului român, a fost dat în admi-
nistrarea Ministerului Apărării Naționale; prin urmare numai acesta
poate dispune cu privire la desființarea contractului de concesiune;
(b) există și un viciu de majoritate; astfel, din cei 29 de membri
prezenți ai consiliului, 15 au votat „pentru”, 13 „contra”, iar 2 s-au
abținut;
(c) actul este nul și raportat la faptul că nu poartă ștampila
Consiliului General;
(d) oricum revocarea nu era posibilă în această situație, căci, prin
contract, clubul a dobândit un drept intangibil (folosința stadionului pe
o durată de 49 de ani).
Prin întâmpinare, Consiliul General a arătat că, prin Ordinul
nr. 45/2017 al ministrului apărării naționale, s-a dispus faptul că „se
transferă competența de a gestiona Stadionul G. – inclusiv de a dis-
pune cu privire la acordarea și retragerea folosinței acestuia –
Consiliului General al municipiului București”.
Soluționați următoarele probleme juridice:
(1) Stabiliți ce tip de transfer de competență este cel dispus prin
Ordinul nr. 45/2017?
(2) Analizați HCGMB nr. 312/2018 sub toate aspectele discutate
mai sus.
SEMINAR 9 135
(3) Cine are în acest litigiu calitate procesuală pasivă, ținând cont
de dispozițiile art. 140 și art. 243 alin. (1) lit. a) C. adm., pe de o parte,
precum și de actul de transfer de competență, pe de altă parte?
Ipoteza a II-a: În urma alegerilor generale, după formarea unui nou

Guvern, numitul B. devine ministru al apărării naționale. În consecință,
prin Ordinul nr. 1/2018, el reatribuie în folosință Clubului S., pe o
perioadă de 4 ani și în mod gratuit, Stadionul G., întemeindu-și actul
pe prevederile Codului administrativ relative la bunurile publice.
(1) Analizați legalitatea Ordinului nr. 1/2018 din punctul de vedere
al competenței, obiectului și cauzei acestuia.
(2) Numitul M. Talistu vine la dumneavoastră – care sunteți avocat –
și vă relatează faptul că, înainte de alegerile generale, prin HCGMB
nr. 583/2018, a primit dreptul de a utiliza Stadionul S. – contra unor
sume substanțiale de bani – în vederea organizării unor concerte, în 3
weekenduri consecutive, motiv pentru care, la rândul său, a și încheiat
contracte cu trupele Iron Maiden, Judas Priest și Manowar, cărora le-a
achitat deja onorarii deloc neglijabile, achiziționând totodată și diferite
bunuri necesare organizării în bune condiții a acestor concerte. Pe de
altă parte, prin adresa nr. 553/2018, Ministerul Apărării Naționale i-a
răspuns în sensul că toate drepturile asupra Stadionului G. i-au fost
revocate, având în vedere faptul că, în aceleași date și la aceleași ore,
echipa S. are meciurile din campionat cu G.B., F.C. și U.U., care nu pot
fi amânate:
(a) Stabiliți argumentat natura juridică a adresei nr. 553/2018.
(b) Dacă M. Talistu dorește anularea Ordinului nr. 1/2018 și a
adresei nr. 553/2018, precum și daune morale pentru prejudiciul
suferit, pe cine va chema în judecată?
(c) Analizați legalitatea adresei nr. 553/2018.
SEMINAR 10
Obiectul acțiunii în contencios administrativ
A. Legislație
Art. 2, art. 5, art. 6, art. 8, art. 9 din Legea nr. 554/2004 a con-
tenciosului administrativ.
B. Doctrină
1. Ovidiu Podaru, Paradoxurile tăcerii: de la non-voință la act. Stu-

diu de drept administrativ, în SUBB nr. 1/2003;
2. Iulia Vucmanovici, Înțelesul sintagmei refuzul nejustificat de a
soluționa o cerere în lumina Legii nr. 554/2004 a contenciosului
administrativ, în Dreptul nr. 7/2007;
3. Ovidiu Podaru, „Errare humanum est. Perseverare... Câteva gân-
duri despre «actul de guvernământ» – un dinozaur care refuză să dis-
pară”, în Probleme și soluții legale privind criza Covid-19, Ed. C.H. Beck,
București, 2020;
4. Horațiu Pătrașcu, Controlul de legalitate asupra unui act admi-
nistrativ normativ abrogat. Justificarea unui interes legitim privat.
Excesul de putere în exercitarea funcției normative a autorității publi-
ce, prin încălcarea principiului legalității cu ocazia elaborării meto-
dologiei privind organizarea și desfășurarea examenelor/concursurilor
pentru ocuparea posturilor vacante, în urma restricționării unui drept
prevăzut de legea în baza căreia a fost elaborată, în RRJ nr. 1/2020.
SEMINAR 10 137
C. Jurisprudență
1. Decizia I.C.C.J. nr. 25 din 6 noiembrie 2017 (RIL), publicată în

M. Of. nr. 194 din 2 martie 2018 (referitoare la regimul juridic al certifi-
catului de urbanism: act administrativ sau operațiune material tehnică);
2. Decizia I.C.C.J. nr. 13 din 22 iunie 2015 (RIL), publicată în M. Of.
nr. 690 din 11 septembrie 2015;
nr. 501 din 8 iulie 2015 (referitoare la obiectul controlului de tutelă
exercitat de Prefect – contractele administrative);
M. Of. nr. 996 din 12 decembrie 2016 (referitoare la obiectul contro-
lului de tutelă exercitat de Prefect – refuzul nejustificat de soluționare
a unei cereri).
Obiectul acțiunii în contenciosul administrativ

(subiectiv) și condițiile sale
Riguros vorbind, prin obiect al unei acțiuni în justiție se înțelege

pretenția dedusă judecății, materializată în petitele acțiunii. În con-
tencios administrativ, vorbim astfel, ca obiect, de (a) anularea unui act
ori contract administrativ, (b) obligarea unei autorități de a soluționa
o cerere, (c) obligarea la plata de despăgubiri etc. Vom analiza în con-
tinuare obiectul derivat al unei acțiuni: actul administrativ, refuzul de
a soluționa o cerere, contractul administrativ, despăgubirile. Fiecare
dintre acestea trebuie să îndeplinească anumite condiții specifice
pentru ca acțiunea în contencios administrativ să fie, în cele din urmă,
admisă.
1. Actul administrativ
Cazul clasic de contencios administrativ este acela în care parti-

cularul este vătămat prin exercițiul defectuos al puterii publice cu care
administrația a fost învestită, emițând un act administrativ prejudicia-
bil. În această situație, condițiile de admisibilitate sunt următoarele:
a) Să fie vorba despre un act administrativ veritabil
Vom face astfel diferența față de:
(i) operațiunile material-tehnice (administrative), care pot fi:

(i.1.) anterioare – avizele; acestea (sau orice alte operațiuni
anterioare) nu pot fi atacate în contencios singure, în mod
independent, ci (a) numai împreună cu un act administrativ
și (b) numai dacă au stat la baza emiterii acestuia.
Temei legal: art. 18 alin. (2) LCA.
Observație: instanța nu le anulează, ci doar le verifică legali-
tatea. În cazul nelegalității lor, se va anula actul emis în baza
acestora (în cazul operațiunilor administrative care conduc
la formarea unor acte administrative complexe însă, recla-
mantul ar trebui să ceară anularea actului complex, deci
implicit și a operațiunii administrative respective – deocam-
dată acest lucru nu se întâmplă în jurisprudența noastră).
(i.2.) posterioare – adresele de comunicare. Acestea nu pot fi
atacate în niciun fel, pentru că nu pot produce niciun fel de
prejudiciu și nici nu stau la baza emiterii actului atacat. Ele
au doar menirea de a marca data la care actul a ieșit de la
autoritatea emitentă. În cazul în care anumite dispoziții sunt
întitulate adrese și produc efecte juridice, ele pot fi atacate
în contencios.
SEMINAR 10 139
(i.3.) De asemenea, tot ca operațiuni posterioare, aprobările

propriu-zise ori confirmările nu pot fi atacate în contencios
administrativ decât odată cu actul atacat, ele formând un act
complex (obiectul acțiunii îl constituie, în acest caz, actul
aprobat).
(ii) actele civile

De regulă, acestea sunt bilaterale (contracte); deci, sunt foarte greu
de confundat cu actele administrative. Totuși, uneori o confuzie este
posibilă, mai ales în cazul unor acte civile unilaterale (de pildă, o HG,
HCL sau HCJ de acceptare a unei moșteniri ori donații). Acestea se
deosebesc, totuși, de actele administrative veritabile, întrucât pot
proveni (în abstract) și de la orice particular.
În principiu, pot fi atacate atât actele individuale, cât și cele nor-
mative. Evident, cele din urmă nu are cum să vatăme un drept
subiectiv (căci nimeni nu are dreptul subiectiv la menținerea stării nor-
mative), ci numai un interes legitim. Situațiile sunt, în practică, mai
rare decât acțiunile îndreptate împotriva actelor individuale. De
exemplu, HG prin care o anumită categorie de funcționari nu mai
avansează în funcție o perioadă de timp.
b) Actul atacat să fie ilegal

Legea nu prevede în mod expres această condiție, însă un act
administrativ emis cu respectarea tuturor legilor în vigoare la
momentul emiterii sale nu poate fi anulat de către instanță. Pe de altă
parte, dacă un act administrativ vatămă un drept subiectiv sau interes
legitim, cu siguranță că el încalcă și legea care protejează dreptul în
cauză (sau legea „oarecare” care face ca interesul să devină legitim).
Observație: condiția se pune în situația tipurilor de contencios care
presupun (și) anularea unui act administrativ. Căci se poate naște un
contencios în baza unui act administrativ legal, însă vom fi în prezența

unui contencios în daune.
Pentru a verifica această condiție, se analizează, în cauză cele 4
condiții de valabilitate a actelor administrative: (i) competența, (ii)
forma și procedura, (iii) conformitatea conținutului cu legea pe care o
aplică/obiectul licit, (iv) excesul de putere/cauza licită (a se vedea, pe
larg, aceste condiții, în volumul OV. PODARU, Drept administrativ.
Vol. I. Actul administrativ. Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu,
București, 2010).
c) Actul atacat să nu fie exceptat de la controlul jurisdicțional (să nu

se încadreze în „finele de neprimire”)
Prin fine de neprimire (sing. „un fine de neprimire”), în sens larg, se
înțelege o anumită cauză pentru care o anumită acțiune în justiție este
inadmisibilă (de pildă, neîndeplinirea procedurii administrative preala-
bile constituie un asemenea fine de neprimire). În sens restrâns, prin
fine de neprimire sunt desemnate categoriile de acte administrative
care nu pot face obiectul unei acțiuni în contencios administrativ. În
general, exceptările sunt întemeiate pe două motive: al naturii actului
(i) respectiv al existenței unui recurs paralel (ii).
(i) Finele de neprimire întemeiate pe natura actului (excep-

țiile absolute de la „dreptul de acces la justiție”)
(i.1.) Actele administrative ale autorităților publice care privesc
relația lor cu Parlamentul („actele de guvernământ”) –
[art. 5 alin. (1) lit. a) LCA]. Reprezintă, în abstract, acea
categorie de acte emise de puterea executivă, în care
aceasta mai degrabă „guvernează” decât „administrea-
ză”, deci, într-o oarecare măsură, se comportă ca o pu-
tere originară, iar nu ca una derivată. Raportat la dispozi-
țiile legale arătate, în această categorie intră diverse acte
SEMINAR 10 141
care provin de la administrația centrală și au un puternic

caracter politic. De pildă, decretul prezidențial de dizol-
vare a Parlamentului (art. 89 din Constituție); declarația
Guvernului de angajare a răspunderii în fața Parlamen-
tului (art. 114 din Constituție).
Pentru a intra în această categorie, actele exceptate
trebuie să îndeplinească două condiții:
(1) să provină de la autorități administrative (deci nu de
la Parlament);
(2) să concretizeze o relație cu Parlamentul, văzut ca o
autoritate politică. Cu alte cuvinte, el trebuie să pună în
valoare o relație stabilită prin lege, „tradițională”, iar nu
una accidentală (de pildă, o autorizație de construire
emisă de Primarul General al capitalei în favoarea Parla-
mentului – persoană juridică – poate fi atacată în con-
tencios administrativ de către particularul vătămat).
(i.2.) Actele de comandament cu caracter militar
Pentru a intra în această categorie, măsurile trebuie să
îndeplinească 3 condiții cumulative:
(1) să provină de la o autoritate militară superioară;
(2) cuprinsul actului să aibă o natură militară;
(3) această măsură să conțină ideea de ordin, corelativă
cu aceea de disciplină militară.
Ex: acte de manevră, de strategie militară, care privesc
comanda trupelor ori deplasarea acestora, actele de
instrucție militară. Nu orice act care provine de la o
autoritate militară este un act de comandament. Nu intră
deci în această categorie actele de transfer, de retragere
în rezervă, de pensionare a militarilor activi, acestea
putând fi atacate în contencios administrativ.
(ii) Fine de neprimire întemeiate pe existența unui recurs pa-

ralel (excepții relative de la „accesul la instanța de con-
tencios administrativ”): actele administrative pentru anu-
larea ori modificarea cărora este reglementată o procedură
specială
În contenciosul administrativ subiectiv, Legea nr. 554/2004 repre-
zintă „dreptul comun”, regula. Pe lângă aceasta însă, există și pro-
ceduri speciale:
(ii.1.) în materia contravențiilor (O.G. nr. 2/2001) – potrivit aces-
teia, calea de atac împotriva procesului-verbal de constatare
a contravenției și aplicare a amenzii este plângerea contra-
vențională – deci, nu acțiunea clasică în contencios admi-
nistrativ – și se adresează judecătoriei în raza teritorială a
căreia a fost săvârșită contravenția;
(ii.2.) în materia fondului funciar (Legea nr. 18/1991 cu modifică-
rile ulterioare) – Titlurile de proprietate ori refuzul Comisiilor
de fond funciar de a le emite se atacă oricând, fără proce-
dură prealabilă, la judecătoria în raza teritorială a căreia se
află terenul revendicat;
(ii.3.) în materia imobilelor preluate în mod abuziv de Statul
Român sub regimul comunist (Legea nr. 10/2001; Legea
nr. 165/2013) – instanța competentă să soluționeze plân-
gerile împotriva deciziilor (dispozițiilor) prin care se refuză
restituirea în natură (ori echivalent) este tribunalul – secția
civilă, în raza teritorială a căruia își are sediul unitatea deți-
nătoare. De asemenea, în ipoteza deciziilor de compensare
emise de CNCD, competent este Tribunalul București, secția
civilă.
(ii.4.) în materia executării contractelor administrative [art. 8
alin. (2) teza a II-a LCA] – instanța competentă este judecă-
SEMINAR 10 143
toria sau tribunalul, în funcție de valoarea litigiului (sub sau

peste 200.000 lei).
2. Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere
a) Formele refuzului:
(i) refuzul expres de a soluționa în vreun fel cererea („dene-

garea de administrație”). Destul de rar întâlnită în practică
(eventual când organul competent nu poate realiza acest
lucru din cauza supraaglomerării etc.);
(ii) refuzul expres de a soluționa favorabil cererea (respingerea
ei). Suntem în prezența unui act administrativ negativ, în
măsura în care legea prevede existența unui asemenea act;
(iii) tăcerea administrației – situația în care administrația ignoră
practic cererea petentului. În acest caz, nu avem în speță
niciun act administrativ. Pentru ca tăcerea să fie asimilată
actului administrativ negativ, trebuie îndeplinite două
condiții: (1) să fie păstrată timp de 30 de zile de la formularea
cererii; (2) semnificația pe care i-o atribuie legea să fie aceea
de refuz, iar nu aceea de acceptare.
(iv) refuzul camuflat în acceptarea formală a cererii (varianta
„românească” a refuzului: când DA înseamnă NU).
Vom fi în prezența unui refuz în toate situațiile când dreptul nu este
satisfăcut pe fond, indiferent dacă, formal, răspunsul pare sau nu
favorabil.
Importanța practică a distincției este pe tărâmul procedurii preala-
bile, necesară numai la acte administrative (deci nu este necesară în
cazul tăcerii, respectiv al situației în care refuzul îmbracă forma unei
adrese care nu are natura și forma unui act administrativ).
b) Refuzul trebuie să îndeplinească două condiții pentru ca acțiunea

în contencios să fie admisibilă:
(i) refuzul să fie nejustificat (sau ilegal) – nu înseamnă nemoti-
vat din punct de vedere formal, ci lipsa unei motivații legale;
(ii) refuzul să aibă o natură administrativă – refuzul să pri-
vească exercitarea unei atribuții avute în calitate de titular
de putere publică.
Refuzul de natură contractuală, civilă, se poate ataca în instanța de
drept comun – judecătoria.
Refuzul executării unui contract civil ori comercial se poate ataca în
fața instanței de drept comun (ex.: autoritatea contractantă dintr-un
contract de vânzare-cumpărare nu vrea să plătească prețul). Însă,
după intrarea în vigoare a Legii nr. 212/2018, aceeași este și situația
litigiilor legate de executarea/refuzul de executare a unui contract
administrativ (deci și, de pildă, un litigiu în care, într-un contract de
concesiune, concesionarul refuză să plătească redevența stipulată).
3. Contractul administrativ
Un litigiu întemeiat pe un contract administrativ poate avea ca

obiect:
a) anularea actelor/operațiunilor prealabile încheierii contractului
administrativ (litigii din faza precontractuală, care au ca obiect
așa-numitele „acte atașabile”);
b) chiar anularea contractului, la cererea unei părți ori a unui terț
prejudiciat (situații fie de nulitate absolută a contractului, fie, în cazuri
extrem de rare, de nulitate relativă a acestuia);
c) anularea unui act detașabil, la cererea contractantului (un act
strâns legat de contractul inițial, dar care are o individualitate distinc-
tă: de pildă, decizia de denunțare/modificare unilaterală a contrac-
SEMINAR 10 145
tului), sau cenzurarea refuzului de a-l emite, adică obligarea autorității

la modificarea contractului (principiul echilibrului financiar);
d) rezilierea contractului, obligarea celeilalte părți la executarea
obligațiilor, respectiv despăgubiri pentru acoperirea unui prejudiciu
suferit prin neexecutarea/executarea necorespunzătoare a obligațiilor
contractuale; așadar, așa-numitele litigii în legătură cu executarea
contractului administrativ; [este posibil să se solicite despăgubiri
cauzate și de încheierea contractului ilegal ori (ne)emiterea actului
detașabil (legal sau ilegal), despăgubiri care trebuie să îndeplinească
condițiile analizate mai jos, la pct. 4].
e) interpretarea contractului, în cazul existenței unor clauze necla-
re, este în continuare posibilă, de vreme ce instanța de contencios
poate suplini inclusiv consimțământul unei părți, atunci când interesul
public o cere (contencios de plină jurisdicție). Prin urmare, de vreme
ce poate suplini acest consimțământ, îl poate și interpreta (qui potest
plus, potest et minus).
Distincția este importantă tot din punctul de vedere al procedurii
prealabile, întrucât, termenele curg de la momente diferite.
4. Obiectul subsidiar: despăgubirile
Este posibil ca, în anumite cazuri, acesta să fie unicul obiect al

acțiunii în contencios administrativ, situație în care, evident, vorbim
despre un obiect principal: contenciosul în daune, litigii întemeiate pe
executarea necorespunzătoare a unui contract administrativ etc.
Condiția esențială și măsura acordării despăgubirilor o constituie
(1) existența unui prejudiciu produs sau gata să se producă. Acesta
poate fi material sau moral; primul trebuie probat, al doilea este
apreciat de către instanță. Ex: refuzul unei universități de a emite o
diplomă la timp: prejudiciul material – cuantumul bursei care ar fi fost
obținută în străinătate; prejudiciul moral – suferințele cauzate și
atingerea adusă imaginii. Pe lângă această condiție, sunt și celelalte 3

condiții generale ale răspunderii civile delictuale: (2) fapta ilicită (care,
în această situație, constă în emiterea unui act administrativ ilegal ori
a unui refuz nejustificat de a soluționa o cerere), (3) raportul de
cauzalitate (dintre fapta ilicită și prejudiciu) și (4) culpa administrației
publice (care se prezumă, dat fiind că se poate presupune faptul că
organul administrativ trebuia să cunoască legea, deci trebuia să
cunoască faptul că actul său e ilegal și prejudiciabil).
1. Enumerați (fără explicații cu privire la conținutul acestor con-

diții) care sunt (sub)condițiile legate de obiectul acțiunii în contencios
administrativ, legate de (1) un act administrativ atacat; (2) un refuz de
a soluționa o cerere și (3) acordarea de despăgubiri (3), atât în cazul
contenciosului subiectiv (A), cât și în cazul contenciosului obiectiv (B).
2. Arătați care sunt actele exceptate de la controlul instanței de

contencios, prevăzute de art. 5 din Legea nr. 554/2004, care dintre
aceste excepții sunt derogări și de la dreptul fundamental de acces la
justiție, care sunt reale și care sunt numai aparente, care ridică
probleme sub aspectul constituționalității lor.
3. Care dintre următoarele acte pot fi cenzurate pe calea conten-

ciosului administrativ:
(a) demiterea prefectului din funcție de către Guvern;
(b) decretul prezidențial de instituire a stării de asediu;
(c) dispoziția primarului emisă în temeiul Legii nr. 10/2001, prin
care se respinge o notificare prin care se solicită restituirea unui imobil
naționalizat;
SEMINAR 10 147
(d) ordinul prefectului prin care se constată că un primar și-a

schimbat domiciliul într-o altă unitate administrativ-teritorială și, prin
urmare, mandatul său a încetat;
(e) hotărârea Consiliului local Turda prin care se instituie starea de
carantină pe teritoriul municipiului pentru a împiedica răspândirea
unei forme foarte periculoase de hepatită;
(f) raportul compartimentului de resort din cadrul primăriei, care
fundamentează o hotărâre de consiliu local;
(g) o autorizație de demolare a unei construcții, după ce construcția
în cauză a fost demolată;
(h) o dispoziție a primarului perfect legală, dar pe care prefectul a
apreciat-o ca fiind inoportună și a atacat-o în contencios administrativ;
(i) un ordin abuziv al Căpitanului Z(orro) prin care subalternii săi
A. Mărâtu și B. Legu sunt consemnați să spele podelele dormitoarelor
din unitatea X timp de o lună, pe motive disciplinare;
(j) o hotărâre de consiliu local, individuală, care a stat la baza
dispoziției atacate într-un litigiu de contencios, hotărâre cu privire la
care reclamantul a ridicat o excepție de nelegalitate pentru un motiv
de vădită necompetență materială;
(k) certificatul de naștere al lui Matusalem V. Teranu;
(l) dispoziția primarului comunei Afumați prin care îi refuză lui Piro
Manu emiterea unei autorizații de demolare cu dinamită a unei
construcții insalubre;
(m) un ordin al Ministrului Agriculturii prin care unele persoane
afectate de o calamitate naturală primesc anumite subvenții de la stat
pentru a-și acoperi o parte din pagubele agricole produse;
(n) un contract de concesiune a unei bucăți de plajă situate în
Stațiunea Mamaia.
4. Stabiliți valoarea de adevăr a următoarelor afirmații:

(a) În cazul în care un act administrativ este revocat în timpul
judecării acțiunii în contencios administrativ pentru anularea lui, acest
litigiu nu mai poate fi continuat;
(b) În cazul unui contencios obiectiv, se poate solicita obligarea unei
autorități la soluționarea unei cereri (îndeplinirea unei atribuții legale),
precum și despăgubiri;
(c) Refuzul unei autorități publice de a soluționa o cerere a unui
particular, oricare ar fi aceasta, poate fi cenzurat întotdeauna de
instanța de contencios administrativ, dar numai dacă acesta este
nejustificat;
(d) În sistemul nostru de drept există acte administrative irevoca-
bile, dar anulabile, precum și acte administrative revocabile, dar
neanulabile.
5. Dați câte un exemplu de act administrativ care și-a produs

efectele în dreptul privat (a), act administrativ care a fost realizat
material (b), act administrativ pentru desființarea sau modificarea
căruia se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară (c) și
act administrativ particular (d); act administrativ-jurisdicțional (e);
manifestare unilaterală de voință provenind de la administrație, dar
care ține de dreptul privat (f); act administrativ irevocabil (g). Care
dintre acestea nu poate fi atacat în contencios administrativ?
IV. Spețe
1. Reclamantul, persoană fizică, a cerut instanței de contencios

administrativ anularea a două acte eliberate de un consiliu local,
arătând că prin ele îi sunt vătămate interesele într-o cauză civilă. În
speță, s-a reținut că primul act confirmă că o anumită persoană a plătit
SEMINAR 10 149
impozit către stat pentru imobilul din cauza respectivă, iar al doilea că
reclamantul nu a achitat impozitul respectiv.
Este admisibilă acțiunea reclamantului? Analizați dacă acesta are
capacitate procesuală, calitate procesuală activă și interes pentru a
porni această acțiune.
2. Numitul Dudu AUR, deputat în Parlamentul României, a chemat

în judecată această autoritate, solicitând anularea unei decizii a Pre-
ședintelui Camerei Deputaților prin care a fost sancționat cu retra-
gerea dreptului de a lua cuvântul de la tribuna Camerei Deputaților
timp de o lună, precum și cu reținerea indemnizației de parlamentar
pe durata acestei perioade. Pârâtul a arătat că reclamantul a fost
sancționat pe motivul că a făcut afirmații hazardate de la tribuna
parlamentului, solicitând deputaților să nu voteze o lege, deoarece
conține prevederi de-a dreptul aberante. În consecință, a cerut instan-
ței respingerea acțiunii ca inadmisibilă, arătând că:
(a) Parlamentul nu este o autoritate administrativă;
(b) actul atacat nu este act administrativ, el având și un pronunțat
caracter politic.
Analizați cele două susțineri ale pârâtului și admisibilitatea acțiunii.
3. Întrucât în termen de 60 de zile de la prima solicitare, Parlamen-

tul nu a acordat – de două ori – votul de învestitură Guvernului, Preșe-
dintele României, printr-un mesaj adresat Parlamentului, a dispus
dizolvarea acestuia. Mai mulți parlamentari, nemulțumiți că și-au pier-
dut funcția și, implicit, indemnizațiile, atacă acest mesaj în contencios
administrativ. Ce va decide instanța?
4. Reclamanta Ș.O. Mera a chemat în judecată Direcția Județeană

de Muncă și Protecție Socială Cluj pentru a se anula actul prin care
pârâta a dispus anularea concursului desfășurat potrivit legii pentru
ocuparea postului de contabil, scos la concurs de autoritatea res-

pectivă. Astfel, reclamanta a arătat că, obținând cea mai mare notă, a
fost integrată pe post, după care, la un an de la desfășurarea concursu-
lui, D.J.M.P.S. i-a comunicat anularea acestuia pe motiv că în anul 2016
va avea loc o restrângere de activitate și că, în consecință, postul nu se
mai justifică.
Este legală decizia D.J.M.P.S. de a anula concursul? Argumentați
răspunsul și soluționați în consecință acțiunea.
5. Reclamantul O. Tămâie s-a adresat instanței de contencios admi-

nistrativ cerând obligarea Bisericii Ortodoxe Române – Arhiepiscopia
Vadului, Feleacului și Clujului la emiterea avizului necesar pentru
comercializarea de lumânări și icoane. Prin întâmpinare, pârâta s-a
apărat arătând că, potrivit Legii nr. 19/1991, ea are un drept exclusiv
de producere și comercializare a obiectelor de cult, iar lumânările sunt
asimilate acestora.
Stabiliți instanța competentă (de drept comun sau contencios
administrativ) să soluționeze cauza. Dați soluția și motivați-o.
6. La 24 martie, într-o ședință extraordinară, Consiliul local Cluj a

adoptat HCL nr. 888/2015, potrivit căreia „art. 1: În perioada 30 iulie-2
august, în municipiul Cluj-Napoca urmează a se organiza Festivalul
Untold, având în vedere și titlul de Capitală Culturală Europeană a
Tineretului pe care l-a primit acesta; art. 2: Activitățile care vor fi
organizate, precum și regulile de desfășurare a festivalului, respectiv
costurile acestuia urmează a fi stabilite prin acte ulterioare”.
Împotriva HCL nr. 888/2015, la 25 iulie, formulează acțiune în
contencios administrativ numita Asur Zita, solicitând anularea și sus-
pendarea actului atacat, respectiv daune de 1 milion euro, arătând că,
deși are domiciliul în Bistrița, urmărește să participe la un concurs
pentru ocuparea unui post de funcționar public în Cluj-Napoca și, cum
SEMINAR 10 151
acesta are mai multe probe între 30 iulie-3 august, pe perioada

acestuia va locui în centru, lângă Casa Tiff, la o prietenă, și cu siguranță
va fi afectată pe perioada festivalului, existând riscul să nu câștige
postul, căci nu se va putea concentra din cauza zgomotului. Ea invocă,
totodată, și următoarele motive de nelegalitate ale acestui act
administrativ:
(1) O asemenea hotărâre nu se poate adopta într-o ședință
extraordinară pentru că nu există urgență;
(2) A fost adoptată la inițiativa cetățeanului Fest I. Vali; or, potrivit
legii, hotărârile de consiliu local nu pot fi adoptate decât la propunerea
primarului ori consilierilor locali;
(3) Nu a fost comunicată prefectului pentru ca acesta să-și poată
exercita controlul de legalitate.
(a) Stabiliți instanța competentă să soluționeze acțiunea.
(b) Pe cine trebuie să cheme reclamanta în judecată, raportat la
petitele formulate?
(c) Analizați toate susținerile reclamantei și, în consecință, stabiliți
dacă actul adoptat este legal sau nu.
(d) Analizați condiția vătămării unui drept/interes în ceea ce o
privește pe reclamantă.
(e) La primul termen de judecată, 4 septembrie 2015, întrucât nu
mai sunt alte probe de administrat, instanța pronunță o hotărâre. Care
va fi aceasta, cu privire la fiecare dintre cele 3 petite (cereri)?
SEMINAR 11
Procedura administrativă prealabilă

și termenele de introducere acțiunii în contencios
administrativ
A. Legislație
1. Art. 6 din Convenția europeană a drepturilor omului;

2. Art. 21, 52, 53, 126 din Constituție;
3. Art. 7, 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ;
4. Art. 193 din Codul procedură civilă.
B. Doctrină
1. Ovidiu Podaru, Despre prescripție și pseudo-prescripție în

contenciosul administrativ, în CJ nr. 1/2014;
2. Ovidiu Podaru, Termene în tandem în contenciosul administrativ –
între coabitare și divorț, în CJ nr. 3/2014;
3. Dana Apostol Tofan, Modificările esențiale aduse instituției
contenciosului administrativ prin noua lege cadru în materie (I), în CJ
nr. 3/2005;
4. Dana Apostol Tofan, Modificările esențiale aduse instituției
contenciosului administrativ prin noua lege cadru în materie (II), în CJ
nr. 4/2005.
SEMINAR 11 153
C. Jurisprudență
1. Decizia C.C.R. nr. 39 din 27 ianuarie 2005, publicată în M. Of.

nr. 165 din 24 februarie 2005 (referitoare la dreptul persoanei vătă-
mate de o autoritate publică de a se adresa instanței; caracterul
obligatoriu al procedurii prealabile);
nr. 237 din 5 aprilie 2007 (referitoare la: accesul liber la justiție; scopul
procedurii prealabile);
3. Decizia C.C.R. nr. 382 din 17 aprilie 2007, publicată în M. Of.
nr. 340 din 18 mai 2007 (referitoare la: egalitatea în fața legii;
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile; regimul termenelor de
prescripție și de decădere);
4. Decizia C.C.R. nr. 840 din 17 noiembrie 2020, publicată în
M. Of. nr. 354 din 7 aprilie 2021 (referitoare la sintagma „data luării la
cunoștință” din art. 7 din Legea nr. 554/2004);
5. Decizia C.C.R. nr. 834 din 14 decembrie 2017, publicată în
M. Of. nr. 183 din 28 februarie 2018 (referitoare la raportul dintre pro-
cedura prealabilă și liberul acces la justiție).
Procedura administrativă prealabilă

și termenele de sesizare a instanței
1. Noțiune. Forme. Conținut
a) Existența procedurii prealabile se întemeiază pe ideea că orice

particular mai întâi trebuie să se adreseze administrației, și doar apoi
instanței, conform regulii deciziei prealabile: potrivit acesteia, instanța
nu se poate pronunța asupra unei cereri, dacă mai înainte nu s-a pro-
nunțat administrația asupra ei.
b) Procedura administrativă prealabilă presupune 2 tipuri de

„recursuri”:
(i) recursul grațios = cererea adresată organului emitent de
a-și revoca actul atacat;
(ii) recursul ierarhic = cererea adresată organului ierarhic
superior de a revoca un act emis de un organ inferior.
Procedura administrativă este obligatorie sub forma măcar a unuia
dintre cele două tipuri de recursuri. Așadar, cele două forme sunt
alternative, nu cumulative. În cazurile când organul emitent nu are
organ ierarhic superior, evident, este obligatoriu recursul grațios. Cele
două recursuri se pot introduce deodată.
c) Potrivit dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, petentul trebuie
să solicite administrației „revocarea, în tot sau în parte, a actului”. Prin
urmare, orice altă formulare care nu conține aceeași idee, a revocării
actului, nu are semnificația unei proceduri administrative prealabile.
2. Termene
În urma ultimelor modificări aduse Legii nr. 554/2004, putem

identifica următoarele situații posibile în cazul acțiunilor care au ca
obiect un act administrativ unilateral (pozitiv sau negativ):
a) în cazul actelor individuale: în termenul de 30 de zile (care, în
cazuri bine justificate, se poate prelungi până la 6 luni) termen care
curge de la: (1) comunicarea actului, pentru beneficiar; respectiv (2)
luarea la cunoștință, pe orice cale, despre conținutul acestuia, pentru
terții față de act, trebuie formulată cererea de revocare; un al doilea
termen de 30 de zile este pus la dispoziția administrației pentru a
răspunde; de la primirea acestui răspuns, respectiv de la trecerea celor
30 de zile, reclamantul are la dispoziție 6 luni pentru introducerea
acțiunii în contenciosul administrativ. În această situație, reclamantul
poate solicita instanței anularea actului și despăgubiri.
SEMINAR 11 155
Temei legal: art. 7 alin. (1) și (4) – pentru destinatarul actului și

art. 7 alin. (3) și (4) pentru un terț, coroborate în ambele cazuri cu
art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA.
b) Pentru actele normative, procedura prealabilă poate fi
formulată oricând (căci interesul de a ataca un act normativ poate
deveni actual mult timp după publicarea actului). De la depunerea lui,
administrația are la dispoziție 30 de zile să soluționeze plângerea
prealabilă. Apoi, acțiunea în contencios administrativ poate fi formu-
lată de asemenea oricând. Și în această situație, reclamantul poate
solicita instanței anularea actului și despăgubiri (însă despăgubirile
sunt limitate la pagubele cauzate de act în cei 3 ani anteriori formulării
procedurii prealabile, căci, în lipsa unei prevederi derogatorii clare, se
aplică termenul general de prescripție a creanțelor).
Temei legal: art. 7 alin. (1¹) coroborat cu art. 11 alin. (4) LCA.
c) Pentru refuzul nejustificat de a soluționa o cerere: mai întâi
trebuie formulată cererea, reclamantul trebuie să aștepte răspunsul
(un termen maxim de 30 de zile), iar de la răspunsul negativ ori de la
expirarea acestui termen de 30 de zile, are la dispoziție 6 luni să intro-
ducă acțiunea în contenciosul administrativ. În această situație,
reclamantul poate solicita instanței obligarea autorității la soluțio-
narea cererii (formă a recunoașterii dreptului pretins) și despăgubiri.
Temei legal: art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (5), coroborate cu art. 11
alin. (1) lit. b) sau c) LCA.
d) Pentru actele administrative exceptate, pentru care nu este
obligatorie procedura prealabilă, de la comunicarea actului (destina-
tar) ori luarea la cunoștință a conținutului acestuia (terț), începe să
curgă direct termenul de 6 luni pentru introducerea acțiunii în con-
tenciosul administrativ. Și în această situație, reclamantul poate soli-
cita instanței anularea actului și despăgubiri.
Temei legal: art. 7 alin. (5) coroborat cu art. 11 alin. (1) LCA.
e) Pentru solicitarea de despăgubiri separat de cererea de anulare

a actului vătămător, acțiunea se introduce în termenul de prescripție
de 6 luni care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut
sau ar fi trebuit să cunoască paguba. Acest termen la rândul său poate
fi prelungit pentru motive temeinice, dar nu mai mult de un an de la
data comunicării actului vătămător. Aceasta este interpretarea
corectă a textului art. 19 LCA. Însă atât C.C.R., cât și I.C.C.J. au stabilit
prin mai multe decizii că termenul de prescripție este de un an.
3. Probleme speciale
a) Dacă cele două recursuri se formulează deodată, de când curge

termenul de 6 luni? Termenul pentru sesizarea instanței curge de la
soluționarea cea mai rapidă dintre cele două recursuri. Motivarea: din
acel moment particularul se poate adresa instanței, deci i se naște
dreptul material la acțiune. Prin urmare, curge și prescripția.
b) Dacă există un răspuns contradictoriu între recursul grațios și cel
ierarhic, ce soluție se impune? Există diferență între situația în care
răspunsul organului emitent este afirmativ și cel al organului ierarhic
este negativ și situația contrară? Nu. Este important să existe un
răspuns pozitiv, care prevalează.
c) Natura juridică pentru termenul de recurs grațios. Poate fi
considerat termen de prescripție? Nu. Este un termen de decădere
procedural. Prescripția se naște în momentul nașterii dreptului la
acțiunea în contencios administrativ.
d) Problema reiterării cererii (în cazul refuzului nejustificat).
Doctrina susține în general că nu se poate reitera o cerere, dacă
particularul a pierdut termenele pentru a ataca refuzul nejustificat. În
realitate, toate termenele curg pentru cererea dintâi; dacă pentru
viitor particularul hotărăște să mai facă o cerere, atunci vor curge alte
termene pentru cererea respectivă. Pe de altă parte, pierderea
SEMINAR 11 157
termenelor în cazul tăcerii nu are ca efect pierderea dreptului subiectiv

însuși – care este imprescriptibil – ci doar a dreptului procedural de a i
se răspunde la prima cerere (termenul este de prescripție, deci se
prescrie dreptul la acțiune, iar nu dreptul subiectiv).
e) Efectele juridice ale răspunsului peste termene: Dacă este
negativ, niciunul. Termenul de 6 luni curge de la expirarea termenului
de 30 de zile aflat la dispoziția administrației, iar nu de la răspunsul
negativ expres.
Dacă este pozitiv, acțiunea în anularea actului nu mai are obiect.
f) Există excepții de la obligativitatea îndeplinirii procedurii preala-
bile? Răspunsul este afirmativ:
(i) Cazul tăcerii administrației. Pornind de la formularea din
art. 7, potrivit căreia scopul procedurii prealabile este
„revocarea” actului, iar termenul de 30 de zile curge de
la „comunicarea” acestuia, cum tăcerea nu poate fi revo-
cată și nu se comunică, vom deduce că, în acest caz, pro-
cedura prealabilă nu este obligatorie. De altfel, această
situație este prevăzută expres de art. 7 alin. (5) LCA,
alături de situațiile de contencios obiectiv, excepției de
nelegalitate, precum și actelor administrative întemeia-
te pe ordonanțe declarate ulterior neconstituționale.
(ii) Cazurile când legea specială prevede expres acest lucru.
De pildă, în situațiile prevăzute în Legea nr. 215/2001/
Codul administrativ când consilierii ori primarii se adre-
sează instanței de contencios administrativ.
(iii) Cazul actelor irevocabile. Inițial, jurisprudența a dedus
logic această situație de excepție: de vreme ce, prin pro-
cedura prealabilă se solicită „revocarea” actului, în cazul
unui act irevocabil această procedură este, evident, inuti-
lă; în consecință, ar fi absurd să fie obligatorie. Prin Legea
nr. 212/2018, această situație a fost reglementată în

mod expres [art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fără
însă a se clarifica momentul la care un act administrativ
devine irevocabil].
Soluția rămâne, deci, discutabilă, totuși, cel puțin sub un anumit
aspect: teoretic, orice act poate fi emis prin fraudă, deci, în concret,
orice act ar putea fi revocabil; iar acest lucru este verificabil pe calea
procedurii prealabile. În principiu însă, soluția este corectă dacă în
practica administrativă s-a stabilizat cutuma în sensul că actele dintr-o
anumită categorie sunt irevocabile. Oricum, în lipsa unor criterii
obiective de stabilire a actelor care intră în această categorie, soluția
va depinde de aprecierea instanței în fiecare caz.
4. Concluzii. Formularea condițiilor procedurale dacă este nece-

sară procedura prealabilă
Condițiile procedurale pentru admisibilitatea acțiunii în contencios

administrativ (act individual) pot fi formulate astfel.
(1) Să se înregistreze cerere de revocare a actului (a) la organul
emitent ori la cel superior; (b) anterior introducerii acțiunii (c), mai
exact în 30 de zile de la comunicarea sau luarea la cunoștință a con-
ținutului actului, dacă e individual (d);
(2) Soluția acestei cereri să fie negativă (expres sau tacit);
(3) Introducerea acțiunii să se facă în termen de 6 luni de la
soluționarea procedurii prealabile.
SEMINAR 11 159
1. Stabiliți valoarea de adevăr a următoarelor afirmații:

(a) În cazul în care un act administrativ este irevocabil, mai este
necesară o plângere prealabilă înainte de atacarea actului în fața
instanței de contencios;
(b) Nu este constituțională obligarea particularului la efectuarea
procedurii prealabile;
(c) În cazul în care se urmărește anularea actului administrativ prin
care se adoptă bugetul Municipiului Cluj-Napoca, procedura prealabilă
va fi făcută la organul emitent sau organul ierarhic superior;
(d) Îndeplinirea procedurii prealabile, cât și respectarea termenului
de 6 luni pentru introducerea acțiunii în contencios, sunt obligatorii
doar la actele individuale, nu și la cele normative;
(e) O acțiune în contencios administrativ îndreptată împotriva unei
autorizații de construire va fi întotdeauna respinsă ca inadmisibilă dacă
nu a fost îndeplinită procedura administrativ prealabilă;
(f) În sistemul nostru de drept există acte administrative irevoca-
bile, dar anulabile, precum și acte administrative revocabile, dar
neanulabile;
(g) Procedura prealabilă nu este necesară în cazul actelor admi-
nistrative prin care se respinge o cerere adresată administrației.
2. Arătați și explicați dacă cele două termene – de 30 de zile și de 6

luni – prevăzute de art. 7 alin. (1) și (3) LCA sunt termene de prescrip-
ție, așa cum este înțeleasă această instituție de art. 2500 și urm. C. civ.
3. Dați câte un exemplu concret de act administrativ care poate fi

atacat în contencios fără obligația procedurii prealabile.
IV. Spețe
1. Reclamantul s-a adresat instanței de contencios administrativ,

cerând obligarea Ministerului Muncii să-i răspundă la un memoriu pe
care i l-a adresat. Prin întâmpinare, pârâtul a susținut că reclamantul
nu a îndeplinit procedura administrativă prealabilă. Acesta a arătat
însă că s-a adresat, la 6 aprilie 2017, Guvernului, dar că, neprimind
niciun răspuns, a introdus acțiunea în instanță la 3 mai 2017. Este
îndeplinită procedura prealabilă în speță?
2. La 15 martie, primarul municipiului Cluj-Napoca emite o

autorizație în favoarea lui A. Mare. Vecinul acestuia, A. Micu, se
adresează la data de 1 aprilie prefectului județului Cluj cu o cerere în
care se arată: „în calitatea dvs. de organ ierarhic superior, vă solicit să
revocați autorizația emisă de primar în beneficiul vecinului meu
A. Mare, întrucât aceasta îmi încalcă dreptul meu de proprietate, fiind
emisă și pe o fâșie din terenul meu”. La data de 10 mai, prefectul îi
răspunde negativ, iar la 5 noiembrie, A. Micu se adresează instanței de
contencios administrativ.
(a) Comentați admisibilitatea acțiunii din punctul de vedere al
procedurii prealabile și respectării termenelor, date fiind prevederile
Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
(b) În măsura în care ar pierde toate termenele de introducere a
acțiunii, mai poate A. Micu să obțină demolarea construcției ridicate
în baza autorizației emise în favoarea lui A. Mare cu încălcarea
dreptului său de proprietate? Explicați.
3. La 1 august 2014, primarul municipiului București a dispus euta-

nasierea tuturor câinilor vagabonzi de pe raza municipiului București.
La 5 ianuarie 2015, această dispoziție este atacată în instanța de
contencios administrativ de către prefect, iar la 15 ianuarie de către
SEMINAR 11 161
Fundația Brigitte Bardot „Prietenii animalelor”, aceasta adresându-se

în prealabil cu o cerere primarului, solicitând revocarea acesteia, la 29
august 2014, cerere la care nu a primit niciun răspuns. Prin întâm-
pinare, primarul a solicitat respingerea acțiunilor ca fiind prescrise,
nefiind respectat termenul de 30 de zile prevăzut de lege pentru
introducerea acestora.
Care vor fi soluțiile (motivate) pe care instanța le va da acestor
acțiuni?
4. La data de 10 iunie 2016, numitul V. Cinu îl sesizează pe prefect

cu o adresă prin care îl înștiința că lângă parcela sa se construiește un
bloc cu 10 etaje, depunându-i, totodată, și o copie după autorizația
nr. 234/2016 în acest sens. Prefectul formulează cerere de revocare a
acestui act, la 6 iulie, pe care o înregistrează la Registratura Primăriei
municipiului Cluj-Napoca și, neprimind niciun răspuns, la 2 ianuarie
2017, formulează acțiune în contencios administrativ, solicitând
anularea autorizației și daune morale în favoarea lui V. Cinu pentru
stresul pe care i l-a provocat prin intenția sa de a construi un imobil
atât de înalt. Totodată, solicită să se constate că V. Cinu a dobândit de
drept calitatea de reclamant.
(1) Cine trebuie chemați în judecată, raportat la obiectul acțiunii?
(2) Analizați problema procedurii prealabile din perspectiva
condițiilor acesteia.
(3) Dați soluția și motivarea fiecărui petit.
5. La data de 23 iulie 2017, numitul Ping Pong, cetățean coreean cu

domiciliul în Dej, s-a adresat instanței de contencios administrativ,
solicitând acesteia obligarea Primăriei municipiului Cluj-Napoca să-i
elibereze o copie de pe autorizația de construire emisă de către
autoritatea pârâtă în favoarea fostei concubine a reclamantului,
numita S.T., de asemenea cetățean coreean. În susținerea acțiunii sale,
reclamantul a arătat că autorizația este absolut ilegală, în primul rând

pentru că aceasta nu poate fi acordată unui cetățean străin, de vreme
ce aceștia nu pot avea dreptul de proprietate asupra terenurilor în
România. De asemenea, autorizația îi vatămă și un drept, întrucât,
fiind chiriaș într-un imobil vecin, viitoarea construcție urmează a-i lua
din lumină.
Prin întâmpinare, autoritatea pârâtă invocă excepția inadmisibili-
tății acțiunii pe motiv că, în asemenea cazuri, este obligatoriu a fi
chemat în instanță și titularul autorizației, ceea ce reclamantul nu a
făcut, precum și aceea a neîndeplinirii procedurii prealabile.
Reclamantul cere respingerea acestei ultime excepții, arătând că el
s-a adresat la data de 12 iunie 2017 Consiliului local Cluj-Napoca, iar
acesta i-a respins cererea la prima ședință, ținută în data de 20 iunie
2017. Ulterior, la 26 iunie 2017, s-a adresat și prefectului, solicitându-i
acestuia soluționarea cererii sale, însă două zile mai târziu acesta i-a
răspuns tot negativ, arătând că nu poate interveni în favoarea
reclamantului. Se cere a se stabili dacă:
(a) A fost îndeplinită procedura prealabilă? S-au respectat toate
termenele?
(b) Analizați calitatea procesuală activă și pasivă a persoanelor din
speță.
(c) Poate fi respinsă acțiunea deoarece nu a fost chemat în instanță
beneficiarul autorizației?
(d) Este legală autorizația, raportat la prevederile constituționale
conform cărora cetățenii străini nu pot avea un drept de proprietate
asupra terenurilor aflate în România?
6. La 10 iulie 2012, numita Sandy Bell se afla la un miting

neautorizat în Piața Universității. La un moment dat, primind un
cocktail Molotov de la un alt participant la miting, l-a aruncat înspre
SEMINAR 11 163
comandantul unui pluton de jandarmi care înconjurase mulțimea în

cordon, în vederea evitării scăpării de sub control a acesteia. În fața
acestui gest, comandantul, M. Șuțu, a ordonat unui subaltern,
I.E. Barosu: „Trage-i una și amendeaz-o!”. Răspunzând acestui ordin,
subalternul îi aplică un baston de cauciuc în cap și, în timp ce Sandy
Bell era semiconștientă, o legitimează cu forța și îi întocmește un act
de sancționare, aplicându-i o amendă de 1.000 lei pentru tulburarea
liniștii publice.
La 10 august, Sandy Bell îl cheamă în instanță pe I.E. Barosu și pe
M. Șuțu, solicitând anularea actului de sancționare și a celui de lovire
ca fiind ilegale. Totodată, a formulat și un petit de suspendare a celor
două acte până la momentul soluționării cererii de anulare, înte-
meindu-se pe prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004. În apărare,
cei doi invocă:
(a) excepția lipsei procedurii administrative prealabile;
(b) excepția inadmisibilității acțiunii cu privire la ordinul superio-
rului, care este un act de comandament cu caracter militar, fiind
exceptat de la controlul contencios; pe de altă parte, a fost dat în
aplicarea unei situații de urgență cauzate de aruncarea cocktailului
Molotov.
În replică, reclamanta a arătat că, în urma incidentului, s-a adresat
a doua zi Ministerului Administrației și Internelor cu o plângere în care
solicita sancționarea comportamentului celor doi, însă, în lipsa vreunui
răspuns, a formulat acțiunea în contencios administrativ.
(1) Stabiliți natura juridică a actelor atacate și admisibilitatea
acțiunii din acest punct de vedere.
(2) Analizați problema procedurii administrative prealabile din
toate perspectivele.
(3) Arătați care va fi soarta cererii de suspendare a celor trei acte.
(4) Analizați problema calității procesuale pasive în speță.
7. Numitul Pompei Marinaru, primar al comunei Ciuruiții de Jos –

județul Mureș, este acuzat prin presa locală și la postul de televiziune
Antena Satelor că nu și-a îndeplinit corect atribuțiile și a încălcat
constant Codul administrativ și interesele locale, prin aceea că:
(a) în mod frecvent nu a purtat eșarfa tricoloră la celebrarea
căsătoriilor;
(b) pe postul de consilier personal și-a angajat un văr care este
striper, cheltuind astfel degeaba banii de la bugetul local;
(c) în mod constant refuză locuitorilor din cătunul „La vulturi”
(majoritatea de etnie romă) să le comunice răspunsul la cereri, inclusiv
actele administrative, și în limba acestora, pretextând că nu o cunoaște
etc.
În consecință, un număr de 500 de locuitori cu drept de vot din mai
multe sate ale comunei au inițiat procedura de demitere a primarului
prin referendum, formulând o cerere către prefectul județului, dl
Florin K.K. Rău, în temeiul art. 162 din Codul administrativ. Prefectul,
prin Ordinul nr. 25/10.06.2012, constată că mandatul primarului a
încetat de drept, stabilind totodată că viceprimarul va exercita
temporar funcția de primar. La 20 iunie, Pompei Marinaru atacă la
instanța de contencios administrativ ordinul prefectului, solicitând
anularea sa și 1 milion euro daune morale pentru prejudiciul de
imagine suferit. Prefectul invocă în favoarea sa lipsa procedurii admi-
nistrative prealabile, reclamantul răspunzându-i pe de o parte că
aceasta nu este necesară, fiind în prezența unei proceduri speciale
reglementate de Codul administrativ, iar că, pe de alta, fiind în direct
la o emisiune de largă audiență pe postul de televiziune Zero TV în
seara zilei de 15 iunie, i-a cerut prefectului în mod public să-și retragă
actul, în caz contrar o să regrete amarnic gestul său. În ziarele locale,
prefectul, intervievat de ziariști, a afirmat două zile mai târziu că nu
răspunde la provocări.
SEMINAR 11 165
(1) Analizați din toate perspectivele condiția procedurii adminis-

trative prealabile.
(2) Raportat la obiectul acțiunii, cine poate avea calitate procesuală
pasivă în speță?
(3) Arătați dacă acțiunea reclamantului reprezintă o situație de
contencios subiectiv sau contencios obiectiv, ținând cont și de faptul
că parte în aceasta este și prefectul.
(4) Analizați legalitatea procedurii referendumului local ținut la 29
iunie și stabiliți dacă primarul a fost demis, ținând cont și de
următoarele informații:
(a) potrivit Ordinului prefectului nr. 1/01.01.2012 emis, raportat la
art. 112 din Codul administrativ, comuna avea 2100 locuitori dintre care
1650 cu drept de vot, în vreme ce, potrivit Ordinului nr. 29/01.07.2012,
comuna avea 2051 locuitori, dintre care 1580 cu drept de vot;
(b) în satul Bojkott nu a mers nimeni la vot;
(c) la referendum s-au prezentat 801 persoane, dintre care 89% au
votat pentru demitere.
8. La 10 octombrie 2016, apărând în presa locală un articol despre

HCL nr. 34/2017 a Consiliului local Bonțida, Instituția Prefectului a
solicitat consiliului comunicarea de urgență a actului. Acest lucru s-a
realizat la 17 octombrie. După o analiză a conținutului și efectelor
acestei hotărâri, la 9 noiembrie 2016, Instituția Prefectului a formulat
o cerere către consiliu cu solicitarea de a revoca prevederea (art. 15),
potrivit căreia, în timpul Festivalului Electric Castle, numai două
societăți comerciale (X-Tazy SRL și In-Haleala SRL) puteau comercializa
produse alimentare în aria destinată festivalului, societăți desemnate
să facă acest lucru prin semnarea directă cu acestea, de către consiliul
local, a unui contract de parteneriat public-privat. Și, întrucât la 4
decembrie consiliul local i-a răspuns că, reanalizând actul, a hotărât să
îl mențină, adoptând în acest sens HCL nr. 48/2017, la 2 mai, Instituția

Prefectului a formulat acțiune în contencios administrativ împotriva
celor două hotărâri de consiliu local, solicitând anularea acestora și
obligarea consiliului local să organizeze licitație în vederea stabilirii
societăților comerciale care vor putea furniza produse alimentare pe
perioada festivalului. Prin întâmpinare, consiliul local a invocat,
raportat la prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, lipsa procedurii
prealabile și tardivitatea acțiunii, având în vedere că, pe de o parte,
contractul de parteneriat public-privat este un contract administrativ
și acesta a fost semnat în data de 15 septembrie 2016. Așadar, nu a
fost făcută procedura concilierii în termenul legal de 30 de zile de la
încheierea contractului. De asemenea, a mai arătat că, dată fiind data
festivalului (12-16 iulie 2017), la momentul primului termen de
judecată (06 septembrie 2017), acțiunea va rămâne fără obiect.
(a) Stabiliți cine are calitate procesuală pasivă în speță.
(b) Analizați problema procedurii administrative prealabile sub
toate aspectele, inclusiv termenul de introducere a acțiunii.
(c) Arătați dacă este corectă susținerea pârâtului cu privire la lipsa
de obiect a acțiunii.
(d) Dați soluția și motivarea acțiunii, ținând cont de toate cele de
mai sus, precum și de orice alte aspecte relevante din speță.
SEMINAR 12
Contenciosul contractelor administrative
A. Legislație
1. Art. 7, 10, 11 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului admi-

nistrativ;
2. Art. 323, 327, 330 din Codul administrativ;
3. Art. 8-28, 32, 49, 53 din Legea nr. 101/2016;
4. Art. 94-95, 193 din Codul de procedură civilă.
B. Doctrină
1. Cristian Clipa, Suspendarea contractului administrativ, în Dreptul

nr. 6/2019;
2. Ovidiu Podaru, Dar cât de departe este practica judiciară româ-
nească de o veritabilă jurisprudență a contractului administrativ și ce
spune acest lucru despre practicienii contenciosului administrativ de la
noi?, în Despre juriști (Raluca Bercea, Alexandra Mercescu coord.),
Ed. Universul Juridic, București, 2017;
3. Liviu Ungur, Precizări privind modificările operate în Legea
nr. 101/2016 de O.U.G. nr. 23/2020 privind modificarea și completarea
unor acte normative cu impact asupra sistemului achizițiilor publice,
respectiv de O.U.G. nr. 114/2020 privind modificarea și completarea
unor acte normative în domeniul achizițiilor publice, în RRJ nr. 4/2020;
4. Alexandru-Sorin Ciobanu, Arbitralitatea litigiilor din materia

contractelor de concesiune, în lumina dispozițiilor Noului Cod de
procedură civilă, în Revista Română de Drept Privat nr. 5/2014;
5. Cristian Clipa, Dreptul la acțiune în contenciosul (propriu-zis al)
contractelor administrative, în Revista Română de Drept privat
nr. 4/2018.
C. Jurisprudență
1. Decizia I.C.C.J. nr. 44/2018 din 11 iunie 2018, publicată în

M. Of. nr. 542 din 29 iunie 2018 (referitoare la raportul dintre art. 68
din Legea nr. 101/2016 cu art. 7 din Legea nr. 554/2004);
2. Decizia C.C.R. nr. 12/2020 din 14 ianuarie 2020, publicată în
M. Of. nr. 198 din 11 martie 2020 (referitoare la parcurgerea proce-
durii prealabile de către autoritatea contractantă).
Procedura prealabilă în cazul contenciosului

contractelor administrative
A. În cazul litigiilor întemeiate pe un contract (administrativ) de

concesiune de bunuri proprietate publică (Codul administrativ)
1. În cazul în care litigiul poartă asupra legalității actelor admi-

nistrative unilaterale precontractuale (atașabile) – hotărârea de apro-
bare a concesionării, hotărârea de aprobare a caietului de sarcini – ori
postcontractuale (emise în exercițiul prerogativelor exorbitante ori ca
urmare a necesității reechilibrării contractului), situația se prezintă
exact ca în cazul actelor administrative individuale [conform celor
arătate la II. Reperele teoretice ale seminarului. 2. Termene, pct. a),
SEMINAR 12 169
b), c), d), e), după caz – seminarul 11]. În această situație, reclamantul
poate solicita instanței anularea actului, obligarea autorității la
soluționarea cererii (formă a recunoașterii dreptului pretins) și
despăgubiri. Temei legal: art. 330 C. adm. coroborat cu textele legale
aferente indicate la lit. (a), situația corespunzătoare.
2. În cazul în care chiar legalitatea contractului de concesiune este

pusă în discuție (în această situație se poate solicita anularea contrac-
tului de concesiune și, eventual, despăgubiri pentru prejudiciul
cauzat prin încheierea acestuia):
a) dacă reclamant este un terț necontractant, acesta are la dispo-
ziție 6 luni de la data încheierii contractului pentru efectuarea proce-
durii prealabile, apoi autoritatea are la dispoziție 30 de zile pentru a
soluționa cererea și, în fine, reclamantul poate introduce acțiunea în
contencios administrativ în termen de 6 luni de la soluționarea
plângerii prealabile ori de la expirarea termenului de 30 de zile.
Temei legal: art. 330 C. adm. coroborat cu art. 7 alin. (6) lit. a) și
alin. (4), respectiv art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA.
b) dacă reclamantă e una dintre părți, de la încheierea contractului
începe să curgă un termen prefix de un an, în interiorul căruia partea
interesată este obligată să descopere „cauza anulării”. De la momentul
cunoașterii acestei cauze (sau de la expirarea termenului de un an),
începe să curgă termenul de 6 luni pentru plângerea prealabilă; apoi
autoritatea are la dispoziție 30 de zile pentru a soluționa cererea și, în
fine, reclamantul poate introduce acțiunea în contencios administrativ
în termen de 6 luni de la soluționarea plângerii prealabile ori de la
expirarea termenului de 30 de zile.
Temei legal: art. 330 C. adm. coroborat cu art. 7 alin. (6) lit. b) și
alin. (4), respectiv art. 11 alin. (1) lit. a) sau c) LCA
3. În cazul în care reclamantul solicită doar despăgubiri legate de

neexecutarea/executarea necorespunzătoare a contractului (eventual
rezilierea) – cum nu există prevederi legale exprese, în temeiul art. 28
LCA și a prevederilor C. civ. (art. 2500 și urm.) putem conchide că
procedura prealabilă nu este necesară și că reclamantul poate formula
acțiune în termen de 3 ani de la data la care a cunoscut prejudiciul.
B. În cazul litigiilor generate de celelalte contracte administrative

(achiziții, concesiuni de servicii ori lucrări, PPP)
1. În cazul litigiilor precontractuale (anulare acte „atașabile”, obli-

gare autorități contractante la luarea unei măsuri), întrucât nu este
necesară nicio procedură prealabilă, de la luarea la cunoștință a actului
vătămător, cel interesat poate formula contestație (la C.N.S.C. sau
tribunal) în termen de 7 sau 10 zile (în funcție de valoarea procedurii,
sub sau peste valoarea-prag).
Temei legal: art. 8 și art. 49 alin. (8) din Legea nr. 101/2016.
2. În cazul petitului de anulare a contractului administrativ, în

temeiul art. 53 alin. (7) și art. 60 alin. (1) din Legea nr. 101/2016, fără
procedură prealabilă, cel interesat se poate adresa instanței într-un
termen (regulă) de 6 luni de la publicarea anunțului de atribuire a
contractului (termen de decădere) – lit. b). Cu toate acestea, termenul
poate fi doar de 30 de zile [lit. a)] în două situații: (1) dacă nu s-a
publicat un anunț de participare iar autoritatea contractantă publică
în JOUE (în conținutul anunțului de atribuire) motivele acestei decizii,
termenul curge de la această publicare; (2) dacă ceilalți ofertanți au
fost înștiințați de rezultatele procedurii, cu un rezumat al motivelor
pertinente, termenul curge de la această comunicare.
SEMINAR 12 171
3. În cazul anulării actelor detașabile, cum nu avem prevederi dero-

gatorii, situația se prezintă exact ca mai sus, la pct. (a) (i), (ii), (iii), (iv)
după caz. În acest caz, reclamantul poate solicita instanței anularea
actului, obligarea autorității la soluționarea cererii (formă a recu-
noașterii dreptului pretins) și despăgubiri (același temei legal).
4. În cazul despăgubirilor solicitate pe cale separată, cum nu este

necesară nicio procedură prealabilă, de la momentul la care recla-
mantul a cunoscut prejudiciul are la dispoziție un an (pentru pagube
cauzate în faza precontractuală) și 3 ani (pentru pagube cauzate în faza
de executare) pentru a introduce acțiunea în justiție.
Temei legal: art. 53 alin. (7) și (8) din Legea nr. 101/2016.
1. Arătați motivat dacă:

(a) Poate fi făcută procedura administrativă prealabilă în situația în
care reclamantul urmărește anularea unui contract administrativ?
(b) Trebuie urmată procedura prealabilă atunci când concedentul
urmărește anularea contractului de concesiune de bunuri încheiat cu
particularul?
2. Încadrați cu scurte explicații contenciosul care are la bază un

contract de concesiune de bunuri pe cele două clasificări ale con-
tenciosului administrativ (după obiect și interesul apărat).
3. Comparați contenciosul actului administrativ unilateral cu con-

tenciosul contractelor administrative din perspectiva celor două
clasificări esențiale ale contenciosului administrativ.
IV. Spețe
1. La 10 martie 2021, între Consiliul local al municipiului Cluj-Napoca

și SC „Parchez deci exist” SRL se încheie, în temeiul Codului admi-
nistrativ, un contract de concesiune având ca obiect subsolul Pieței
Mihai Viteazul din municipiu (în suprafață de cca. 6000 mp), cu scopul
de a se edifica o parcare subterană cu 550 locuri de parcare. Aceasta
era finanțată în totalitate de către concesionar (5.500.000 euro), care,
potrivit unei clauze din contract, avea obligația să plătească o rede-
vență totală de 147.000 euro pentru toți cei 49 de ani de concesiune.
Ipoteza I: Prefectul județului Cluj atacă în contencios acest contract
pe motiv că procedura de încheiere a lui nu a fost respectată, raportat
la natura juridică (reală) a acestuia, reglementarea aplicabilă și proce-
dura efectiv urmată. Știind că după prima licitație, anulată pentru că
s-a depus o singură ofertă, s-a trecut direct la negociere cu societatea
câștigătoare, stabiliți natura juridică a contractului încheiat și admi-
sibilitatea acțiunii din toate punctele de vedere. Ce procedură preala-
bilă trebuie să urmeze prefectul?
Ipoteza a II-a: La două luni după încheierea contractului, începând
lucrările, concesionarul descoperă în subteranul terenului concesionat
o magistrală de canalizare (tub cu diametrul de 3 m), care, neputând fi
deviată ca traseu, făcea imposibilă construirea parkingului subteran.
Anunțându-l pe concedent, acesta emite HCL nr. 34/18.05.2021, potrivit
căreia „Contractul de concesiune este denunțat pe motiv de forță
majoră”, întrucât autoritățile locale nu cunoscuseră, la momentul în-
cheierii contractului, prezența în subsol a magistralei de canalizare. Con-
cesionarul vă angajează ca avocat, arătând că a cheltuit cca. 500.000
euro numai pentru proiectul parkingului și vă solicită următoarea
consultație juridică:
SEMINAR 12 173
(a) Ce poate solicita instanței și, în funcție de acest aspect, care sunt
procedurile prealabile care trebuie urmate anterior introducerii acțiunii.
(b) Cine are calitate procesuală pasivă în speță?
Ipoteza a III-a: În aceeași situație a descoperirii magistralei de
canalizare, dar înainte de denunțarea contractului, concedentul reali-
zează un nou proiect, care stabilește faptul că magistrala nu afectează
decât o parte din terenul concesionat, astfel încât pe restul poate fi
construită o parcare mai mică, cu 350 de locuri de parcare. În calitate
de avocat, ce-l sfătuiți pe concesionar să ceară mai întâi de la conce-
dent, iar apoi, în caz de refuz, instanței de contencios administrativ?
Ce procedură prealabilă ar trebui să urmeze?
2. Consiliul local al Comunei Râsu Plânsului din Județul Sibiu a

hotărât declanșarea procedurii în vederea atribuirii, unui investitor
interesat, a construirii și exploatării ulterioare, în interes public local, a
unui sanatoriu de relaxare, axat pe tratarea stresului și anxietății,
punând la dispoziție în vederea realizării obiectului contractului un
teren viran, aflat în domeniul public local, valoarea lucrărilor fiind
evaluată anticipat la 5,5 mil. Euro.
La licitația organizată se înscriu doi competitori, SC Mânia SA și SC
Furia SRL. Astfel, după ce la 4 ianuarie 2019 organizarea licitației este
publicată în tabloidul național Can Can și în ziarul local de matri-
moniale Săgeata lui Cupidon, respectiv este afișată la sediul Primăriei,
la data de 1 februarie 2019, se deschid plicurile cu ofertele, câștigă-
toare fiind declarată SC Mânia SA, cu care se și încheie contractul final,
la data de 15 februarie, fapt comunicat celuilalt candidat la 28
februarie. Atât SC Furia SRL cât și SC Ex-Tasy SARL, un terț cu sediul în
Amsterdam care nu a participat la licitație, atacă în instanță acest
contract, solicitând anularea acestuia și despăgubiri.
Stabiliți motivat:
(1) dacă cei doi reclamanți trebuie să urmeze vreo procedură
prealabilă înaintea introducerii acțiunii în instanță;
(2) dacă este adevărată susținerea reclamanților în sensul că
încheierea contractului în condițiile din speță încalcă prevederile
art. 314 alin. (1) și art. 314 alin. (5) C. adm., respectiv dacă se pot
identifica alte texte legale încălcate;
(3) dacă cei doi reclamanți pot justifica un drept sau un interes
legitim vătămat prin încheierea acestui contract;
(4) cine poate avea calitate procesuală pasivă în speță, ținând cont
și de petitele formulate?
3. La 15 noiembrie 2017, fiecare dintre căsuțele albe amplasate de

primărie în Piața Unirii din Cluj-Napoca a făcut obiectul unui contract
prin care s-a transmis dreptul și obligația de exploatare a acestora
contra sumei de 3.500 lei (100 lei × 35 zile, pe toată durata Târgului de
Crăciun). Contractele au fost semnate de către primar, care a primit
împuternicire expresă de la Consiliul local în acest sens (să semneze
aceste contracte). La 12 decembrie, în urma declarării, de către Guver-
nul României, a 3 zile de doliu național ca urmare a încetării din viață
a Regelui Mihai, în zilele de 14-16 decembrie, prin Dispoziția
nr. 333/2017 primarul municipiului a stabilit că Târgul de Crăciun nu
va funcționa și că, prin urmare, toate căsuțele vor sta închise. Mikela
N. Gelu, care vinde obiecte de artă și decorațiuni de crăciun, arătând
că activitatea sa nu impietează asupra doliului național, vă cere sfatul
ca avocat, solicitând anularea și suspendarea actului primarului și, în
subsidiar, daune pentru cele trei zile în care nu a făcut vânzări.
(a) Stabiliți (i) natura juridică a contractului încheiat în speță și, în
consecință, (ii) eventuala procedură prealabilă pe care trebuie să o
urmeze reclamantul mai înainte de a se adresa instanței;
SEMINAR 12 175
(b) Cine are calitate procesuală pasivă în speță? Explicați pe scurt.

(c) Analizați legalitatea actului atacat din perspectiva elementelor
pe care vi le furnizează speța. Care ar fi temeiul legal al daunelor cerute
de reclamant?
(d) Dacă ați fi judecător, presupunând că condițiile de la lit. (a)-(b)
de mai sus sunt îndeplinite corect, care ar trebui să fie soluția dată
celor 3 petite la primul termen de judecată – 23 ianuarie 2018?
4. La 10 septembrie 2018, se încheie un contract de concesiune

între „Instituția Primarului Comunei Jumulești, Jud. Teleorman, în
calitate de reprezentant al Primăriei Jumulești (concedent) și Dorel
Cocoș (concesionar)”, având ca obiect un teren viran necesar acestuia
din urmă pentru a-și construi o fermă de fazani. Contractul, încheiat
pe o perioadă de 1 an, cuprindea și o clauză potrivit căreia „dacă până
la expirarea termenului concesiunii concesionarul se hotărăște să
cumpere, concedentul se obligă să-i vândă obiectul concesiunii la
prețul de piață din zonă, 10 bani/mp, negociabil”.
(1) La licitația organizată în temeiul Codului administrativ, pe lângă
câștigător a mai participat și Bibi Lică, vărul acestuia, care însă a
obținut un punctaj mai mic, fiind clasat pe locul al doilea. La 3 februarie
2019, G.N. Sacu, un terț care nu a participat la licitație, dar care este
interesat de terenul în cauză, dorește să atace contractul în instanță,
motiv pentru care vă angajează ca avocat:
(a) Ținând cont și de prevederile art. 109 din Codul administrativ,
dar și, eventual, de alte reglementări, reguli ori principii, pe cine
trebuie să cheme în judecată?
(b) Ce motive de nelegalitate pot fi invocate cu privire la acest
contract, ținând cont exclusiv de datele speței arătate mai sus?
(c) Stabiliți dacă trebuie sau nu formulată procedură prealabilă și,

dacă da, în ce măsură se mai poate face ea la momentul respectiv (3
februarie 2019) și în ce modalitate.
(2) La 9 luni de la încheierea contractului, concesionarul formulează
cerere scrisă pentru vânzarea terenului. Concedentul refuză să încheie
contractul, arătând că terenul în cauză este inalienabil. Concesionarul
se adresează instanței, arătând că, atâta timp cât nu există o afectațiu-
ne de utilitate publică, nu poate exista nici inalienabilitate. Conce-
dentul arată că, într-adevăr, deși în momentul actual terenul este
folosit ca fermă de fazani, anterior, timp de câteva sute de ani, pe
această parcelă de teren fusese amplasată moara satului, administrată
de autoritățile locale, moară care însă, din cauza vechimii, s-a demolat.
Iar în viitor, deși autoritățile locale intenționează să edifice pe același
teren groapa de gunoi (ecologică) a comunei, în prezent există pu-
ternice dezbateri publice cu privire la acest aspect, motiv pentru care,
până la clarificarea situației, autoritatea locală a decis concesionarea
pentru a obține o suma de bani utilă comunei.
Sunteți judecător, dați soluția și motivarea acestei spețe.
5. Între Consiliul local al comunei Groapa din vale și SC Țărânaușoară

SRL s-a încheiat un contract prin care societatea în cauză se obliga,
contra unui preț, să amenajeze un cimitir comunal, construind o capelă
și un crematoriu, iar apoi, timp de 30 de ani să-l administreze putând
percepe de la particulari o taxă, o parte din aceasta vărsând-o la bugetul
local.
(a) Ipoteza I: Imediat ce SC Țărânaușoară SRL a fost desemnată
câștigătoare, cealaltă participantă la licitație, SC Odihnăveșnică SA se
adresează instanței solicitând anularea contractului încheiat. Astfel,
aceasta arată că, deși cele două societăți au obținut un punctaj egal la
prima licitație desfășurată, întrucât niciuna dintre ele nu a obținut
SEMINAR 12 177
punctajul minim necesar, consiliul local a demarat procedura nego-

cierii directe numai cu SC Țărânaușoară SRL. Ce va decide instanța?
(b) Ipoteza a II-a: După 20 de ani de derulare a contractului, întrucât
perimetrul cimitirului a devenit neîncăpător, consiliul local a decis
extinderea acestuia, stabilind prin hotărâre că tot SC Țărânaușoară SRL
se va ocupa de administrarea noii părți a cimitirului. Aceasta însă s-a
opus, arătând că este o măsură abuzivă, că nu așa s-a stipulat în
contractul inițial și că va fi supusă la cheltuieli majore. Se ajunge în
instanță. Dați soluția și motivarea.
6. După luarea deciziei, de către Concernul finlandez Nokia, de a

începe producția de telefoane mobile în România, având în vedere că
acesta mai avea nevoie de o suprafață de teren de 10 ha pentru a
amplasa pe aceasta o hală metalică demontabilă necesară producției,
conducerea societății formulează o cerere către primăria comunei în
vederea unei eventuale soluții. Se primește un răspuns în sensul că în
proprietatea comunei Jucu există, într-adevăr, o pășune în suprafață
de 10,5 ha pe care comuna o poate pune la dispoziția concernului.
Ipoteza I: Reprezentanții societății vă cer o consultanță juridică,
solicitându-vă să răspundeți următoarelor întrebări:
(1) Se poate încheia în speță un contract de concesiune de bunuri
în temeiul Codului administrativ? Dacă da, în ce condiții (referitoare la
terenul din speță)?
(2) Cine ar trebui să semneze contractul din partea administrației
publice locale? Argumentați.
(3) Nelu Bagăstrâmbe, un cetățean domiciliat în comuna Jucu,
atacă în contencios administrativ contractul încheiat, pe motiv că nu
s-a organizat licitație la încheierea lui. Care va fi soluția instanței?
Ipoteza a II-a: Contractul se încheie, în cele din urmă, pe o perioadă

de 30 de ani, începând cu data de 10 ianuarie 2020.
(a) Care va fi soarta juridică a terenului și a halei la finalul
concesiunii?
(b) Analizați valabilitatea clauzei: „La finalul contractului, la cererea
concesionarului, concedentul va fi obligat să dezafecteze terenul și să
îl înstrăineze concesionarului, la un preț stabilit prin expertiză de
evaluare”.
Ipoteza a III-a: (a) Întrucât majoritatea angajaților Nokia locuiau în
municipiul Cluj-Napoca, Consiliul local Cluj-Napoca a stabilit prin HCL
nr. 7/2020 extinderea traseelor RATUC Cluj-Napoca, prin înființarea
unor linii noi care să cuprindă și comunele Apahida și Jucu. RATUC
Cluj-Napoca atacă în contencios administrativ această hotărâre.
Arătați care este instanța competentă să soluționeze acțiunea, dați
soluția și motivarea, analizând totodată legalitatea internă și externă a
actului atacat.
(b) De asemenea, având în vedere că în comunele Apahida și Jucu
s-au construit câteva noi cartiere de locuințe, cele trei consilii locale au
adoptat fiecare câte o hotărâre prin care comunele Jucu și Apahida se
desființează, urmând a fi înglobate în municipiul Cluj-Napoca. Numitul
Gică Contra atacă în contencios administrativ aceste hotărâri pe motiv
de ilegalitate.
Analizați legalitatea externă a acestora, dați soluția și motivarea.
7. La 1 martie 2019, numitul Charles A. Tanu, cetățean francez și

asociat unic al SC Charles A. Tanu SRL, a încheiat cu Primăria comunei
Gilău un contract de concesiune cu privire la o insulă, în suprafață de
2500 mp, aflată pe lacul Tarnița, în vederea construirii unor facilități
de agrement. Totodată, pentru a-și mări profitul, a achiziționat în
proprietate, de la diverse persoane fizice, suprafața de 5000 mp teren
SEMINAR 12 179
pe malul lacului, urmărind să construiască un centru de afaceri, un

hotel și un debarcader.
Ipoteza I: Contractul este atacat în instanță de numitul Boss Tanu,
vărul lui Charles A. Tanu, solicitându-se anularea acestuia pentru
următoarele motive:
(a) Constituția României interzice concesionarea terenurilor către
cetățenii străini sau apatrizi;
(b) deși la licitație au fost depuse trei oferte, pe lângă cei doi, a
depus o a treia ofertă și numitul Pros Tanu (un văr mai îndepărtat),
oferta acestuia din urmă fiind descalificată pentru că nu a depus la
dosar copie după buletin, cerută de caietul de sarcini, așadar, nu era
normal ca imediat după aceea contractul să se încheie prin negociere
directă cu Charles A. Tanu.
Analizați legalitatea contractului de concesiune prin prisma
susținerilor reclamantului și a celorlalte date din speță.
Ipoteza a II-a: La 1 aprilie 2019, primarul comunei emite autorizație
de construire pentru cele trei obiective, care stabilesc dreptul construc-
torului de a edifica, pe terenul său, dar la 20 cm de limita de proprietate,
ziduri cu 10 ferestre de vedere, toate orientate perpendicular pe
proprietatea vecinului Milu Umilu. La 1 mai, începe construcția efectivă,
dar autorizația nu este afișată pe fondul construibil, așa cum prevede
legea. La 10 mai, numitul B. Legu, chiriașul lui Milu Umilu (contract
încheiat pe un an, între 1 ianuarie 2019-01 ianuarie 2020), formulează o
cerere la primărie pentru a i se comunica orice autorizație emisă pe
numele lui Charles A. Tanu, însă la 9 iunie, primăria îi răspunde că nu
există autorizații emise decât pentru SC Charles A. Tanu SRL. La 7 iulie,
după ce se întoarce din concediu, B. Legu revine cu o cerere la primărie
prin care solicită comunicarea acestei autorizații. La 6 august, i se comu-
nică această autorizație, astfel încât la 5 septembrie B. Legu formulează
cerere de „modificare” a autorizației de construire, astfel încât să
respecte prevederile legale. Întrucât nu primește niciun răspuns, la 4

octombrie formulează acțiune în contencios administrativ împotriva
Primăriei Gilău, prin care solicită anularea autorizației și despăgubiri –
daune morale de 1.000 lei, arătând că autorizația i-a încălcat viața
privată, el nemaiputând în viitor să se bronzeze în liniște în curte, dată
fiind existența celor 10 ferestre edificate cu încălcarea prevederilor
Codului civil. Analizați următoarele probleme:
(1) Admisibilitatea acțiunii din perspectiva condițiilor legate de
reclamant și pârât.
(2) Procedura prealabilă, inclusiv din perspectiva art. 7 alin. (7) din
Legea nr. 554/2004 și raportat la faptul că nu s-a cerut revocarea
actului.
8. Prin HCL nr. 280/23.11.2019, Consiliul local al Comunei Moartea

Cucoasa (Jud. Vaslui), a stabilit necesitatea încheierii în viitor a unui
contract prin care să fie edificată în comună Capela funerară „La loc cu
verdeață”. Pentru anul 2020 s-a stabilit realizarea fundației acesteia,
alocându-se din bugetul local suma de 435.543 lei. Hotărârea a fost
adoptată cu votul a 7 din cei 13 consilieri prezenți, fiind semnată de
președintele de ședință abia a doua zi, acesta fiind unul dintre cei doi
consilieri absenți. Prefectura Bacău atacă în contencios administrativ
hotărârea în cauză.
Ipoteza I: (1) Explicați cum ar funcționa raporturile juridice între
părți și cu utilizatorii bunului viitor, în situația în care autoritatea ar
decide încheierea unui contract de concesiuni de lucrări publice. (2)
Stabiliți instanța competentă, analizați legalitatea actului atacat, dați
soluția și motivarea acțiunii.
Ipoteza a II-a: După ce capela este construită, prin HCL
nr. 1/01.08.2020, aceasta se scoate la licitație în vederea conce-
sionării. În cele din urmă se încheie contractul nr. 23/17.08.2020 cu SC
SEMINAR 12 181
Odihna veșnică SRL. La 17.12.2020 numitul C.R. Cotașu, în vârstă de 86

de ani, furios că atunci când va trebui să fie înmormântat fii săi vor
trebui să plătească pentru el o taxă prea mare, a formulat acțiune în
contencios administrativ împotriva Consiliului local solicitând anularea
contractului și despăgubiri, după ce, la 20 octombrie 2020 s-a adresat
cu cerere de reziliere a contractului către consiliul local iar acesta i-a
răspuns la 29.10.2020 că nu sunt îndeplinite condițiile rezilierii
prevăzute de art. 327 C. adm. Analizați condițiile procedurii prealabile
și calității procesuale pasive, dați soluția și motivarea.
9. La 10 noiembrie 2015, Consiliul local al Municipiului Cluj-Napoca,

cu votul a 8 consilieri din cei 15 prezenți, a adoptat HCL nr. 282/2015
cu următorul conținut: „Art. 1: Se aprobă cererea Federației Române
de Tenis de a se organiza în sala polivalentă meciul de tenis feminin
(Fed Cup) dintre România și Cehia între 5-7 februarie 2016. Art. 2: Se
mandatează Primarul Municipiului Cluj-Napoca să semneze un
contract în acest sens”. Ulterior, la 25 noiembrie, se semnează acest
contract, clauza principală fiind aceea (pe lângă organizarea meciu-
rilor) a împărțirii veniturilor obținute din vânzarea biletelor și din
publicitate, respectiv drepturi de televizare în cote de 50%-50% între
bugetul local și federație.
La 10 ianuarie 2016, formulează acțiune în contencios administrativ
numitul H.N. Tătaru, solicitând anularea HCL nr. 282/2015 și a con-
tractului subsecvent, arătând, pe de o parte, că hotărârea este
nelegală din perspectiva cvorumului, respectiv a lipsei licitației la
închirierea unui bun proprietate publică, iar, pe de alta, că îl vatămă în
dreptul său la viață privată, întrucât, timp de 3 zile, foarte probabil că
agitația, aglomerația și zgomotul cauzat de spectatori îi vor tulbura
regimul obișnuit de viață.
Primarul municipiului, prin întâmpinare, a ridicat excepția lipsei

capacității procesuale a reclamantului arătând că, întrucât acesta este
refugiat din Siria, el nu are posibilitatea de a se adresa instanțelor
române de contencios administrativ, mai ales că nici nu poate avea
domiciliul în zona Sălii polivalente din Cluj-Napoca. De asemenea, a
mai invocat și excepția lipsei procedurii prealabile, excepție la care
reclamantul a răspuns că, în ce privește hotărârea, plângerea preala-
bilă nu mai este necesară după încheierea contractului, căci din acest
moment actul este irevocabil, intrând în circuitul civil; în ce privește
contractul, el s-a adresat primarului la 20 decembrie cu o cerere de
revocare a acestuia, dar că, neprimind niciun răspuns, a formulat
acțiunea în contencios.
(a) Are Simona Halep calitate procesuală pasivă în speță? Dar
primarul, consiliul local, municipiul, Federația? Explicați.
(b) Analizați problemele legate de persoana reclamantului.
(c) Poate fi încadrat contractul din speță în binomul „achiziție –
concesiune”?
(d) Analizați legalitatea HCL nr. 282/2015, știind că sala polivalentă
face parte din domeniul public local.
(e) A fost îndeplinită procedura prealabilă?
(f) Dați soluția și motivarea.
SEMINAR 13
Contenciosul obiectiv. Condiții de admisibilitate

Procedura de soluționare a acțiunii în
contenciosul administrativ (subiectiv/obiectiv):
instanța competentă, procedura de judecată,
suspendarea actului atacat
A. Legislație

2. Art. 10-28 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului admi-
nistrativ;
3. Art. 2500, 2512, 2513, 2537, 2545, 2548, 2550-2556 din Codul
civil;
4. Art. 5-23, 94, 95, 96, 129-137, 148, 149-152, 153, 185, 186,
190-203, 397, 424-428 din Codul de procedură civilă;
5. Art. 278 din Codul de procedură fiscală;
6. Art. 3, 9, 16, 26-29 din O.U.G. nr. 80/2013 privind taxele judiciare
de timbru;
7. Art. 12 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării
lucrărilor de construcții;
8. Art. 32, 43, 49, 53 din Legea nr. 101/2016 privind remediile și
căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziție publică,
a contractelor sectoriale și a contractelor de concesiune de lucrări și
concesiune de servicii, precum și pentru organizarea și funcționarea
Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor.
B. Doctrină
1. Liliana Vișan, Diana Iuliana Pasăre, Cerințe normative și juris-

prudențiale, europene și naționale, în materia suspendării actelor
administrative, în RDP nr. 3/2006;
2. Aron Ivan Mircea, Sergiu Popovici, Criterii pentru interpretarea
noțiunii de „caz bine justificat” din cadrul art. 14 al Legii contenciosului
administrativ, în PR nr. 3/2007;
3. Ovidiu Podaru, Analiza unei posibile drame: capitularea dreptului
în fața faptului împlinit (I), în CJ nr. 11/2008;
4. Ovidiu Podaru, Analiza unei posibile drame: capitularea dreptului
în fața faptului împlinit (II), în CJ nr. 12/2008;
5. Ovidiu Podaru, Este admisibilă o cerere de ordonanță preșe-
dințială întemeiată pe dispozițiile art. 581 și urm. C. proc. civ. într-un
litigiu de contencios administrativ?, în CJ nr. 6/2009;
6. Ovidiu Podaru, Notă la Decizia nr. 420/18.02.2010 a Curții de
Apel Cluj, Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal
(Operațiune administrativă complexă. Efecte juridice. Prorogarea de
competență în favoarea instanței competente să cenzureze actul
administrativ final), în CJ nr. 6/2011;
7. Ovidiu Podaru, Jurisprudența unitară: deziderat suprem sau...
mitralieră de „ciuruit justițiabili”, lucrare publicată în volumul „Valori,
idei și mentalități în drept, de la 1918 la 2018”, Editura Universității de
Vest, Timișoara, 2018;
8. Ovidiu Podaru, Termene în tandem în contenciosul administrativ –
între coabitare și divorț, în CJ nr. 3/2014;
9. Ovidiu Podaru, Despre prescripție și pseudo-prescripție în con-
tenciosul administrativ, în CJ nr. 1/2014;
10. Ovidiu Podaru, Contenciosul administrativ „răsturnat” între
retrograd și vizionar, în SUBB nr. 1/2014;
SEMINAR 13 185
11. Ovidiu Podaru, Anda Bachiș, Incertitudinea în contenciosul

administrativ. Analiza unei prevederi legale „bumerang”: despre
încetarea efectelor suspendării actelor administrativ-fiscale în lumina
prevederilor art. 278 alin. (5) C. pr. fisc., în SUBB nr. 2/2020;
12. Verginia Vedinaș, Alexandru-Sorin Ciobanu, Observații cu
privire la dreptul prefectului de a contesta „refuzul nejustificat” al
autorităților autonome locale, în temeiul prerogativelor de „tutelă
administrativă” – Succintă analiză a Deciziei nr. 26/10.10.2016 privind
dezlegarea unor chestiuni de drept, pronunțată de Înalta Curte de
Casație și Justiție, în Revista de Drept Public nr. 4/2016.
C. Jurisprudență
1. Decizia C.C.R. nr. 171 din 27 februarie 2007, publicată în M. Of.

nr. 264 din 19 aprilie 2007 [referitoare la prevederile art. 11 alin. (2)
din Legea nr. 554/2004 și raportul acestora cu art. 21 din Constituție];
din 9 august 2007 (referitoare la durata termenelor prevăzute de
art. 11 și art. 19 din Legea nr. 554/2004 în contextul dreptului la un
proces echitabil);
nr. 775 din 24 octombrie 2014 (referitoare la calea de atac în materia con-
tenciosului administrativ, în contextul Noului Cod de procedură civilă);
4. Decizia I.C.C.J. nr. 17 din 18 septembrie 2017, publicată în M. Of.
nr. 930 din 27 noiembrie 2017 (referitoare la calea de atac a recursului,
cale de atac derogatorie de la regulile Codului de procedură civilă);
5. Decizia I.C.C.J. nr. 40/2020 din 18 mai 2020 (HP), publicată în
M. Of. nr. 683 din 31 iulie 2020 (referitoare la căile de atac aplicabile în
cazul litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative);
6. Decizia I.C.C.J. nr. 27 din 2 martie 2020 (HP), publicată în M. Of.
nr. 536 din 23 iunie 2020.
§1. Contenciosul obiectiv – condiții de

admisibilitate a acțiunii
În general, toate condițiile de admisibilitate sunt mult simplificate

față de contenciosul subiectiv. Astfel:
A. Reclamantul
Ridică doar o problemă de calitate procesuală activă. Nu pot fi

reclamante decât autoritățile expres arătate de lege: Avocatul Po-
porului – art. 1 alin. (3) LCA, Ministerul Public – art. 1 alin. (4), autori-
tatea publică emitentă – art. 1 alin. (6), prefectul – art. 123 alin. (5) din
Constituție și art. 1 alin. (8) din lege, Agenția Națională a Funcționarilor
Publici – art. 1 alin. (8) din lege, orice subiect de drept public (în
măsura în care există un text dintr-o lege specială care îi recunoaște
atribuția specială a unui contencios administrativ împotriva unei anu-
mite categorii de acte administrative).
B. Pârâtul
Este, ca și în cazul contenciosului subiectiv, autoritatea emitentă a

actului (căci, cum nu se pune problema despăgubirilor, nu este nece-
sară personalitatea juridică de drept public), cu excepția situației regle-
mentate de art. 1 alin. (6) din lege, când nu este de conceput ca o
autoritate să se dea în judecată pe sine însăși, caz în care trebuie să
acceptăm ideea că pârât va fi destinatarul actului atacat. În plus, în
cazul Avocatului Poporului, poate fi vorba și despre autoritatea com-
petentă să soluționeze cererea.
SEMINAR 13 187
C. Obiectul
Întrucât aproape în toate cazurile vorbim de un contencios în

anulare, obiectul nu poate fi decât un act administrativ care, pentru a
fi anulat, trebuie să fie ilegal și să nu intre în categoria finelor de nepri-
mire. Cum nu este de conceput ca reclamantul să sufere vreun preju-
diciu, nu se pot solicita despăgubiri. Doar în cazul Avocatului Poporului
obiectul acțiunii poate fi și un refuz nejustificat de a soluționa o cerere.
D. Procedura administrativă prealabilă
Din art. 7 alin. (5) din lege, respectiv art. 11 alin. (3) rezultă că, în
cazul contenciosului obiectiv, procedura prealabilă nu este obligatorie.
De asemenea, în situația de la art. 1 alin. (6) ea este de neconceput.
Prin urmare, reclamantul trebuie doar să respecte termenul de 6 luni
de introducere a acțiunii, acesta începând să curgă de la data la care a
luat cunoștință, pe orice cale, despre conținutul actului atacat.
§2. Procedura de soluționare a acțiunii

în contencios administrativ
2.1. Instanța competentă să soluționeze acțiunea
A. Manifestarea de voință unilaterală (actul normativ sau indivi-

dual, refuzul de a soluționa o cerere)
1. competența materială (pe verticală) [art. 10 alin. (1) și (1¹) LCA,

art. 95, 96, 97, 123 C. proc. civ.]. Trebuie făcută distincția între con-
tenciosul administrativ (nefiscal) și cel administrativ-fiscal, astfel:
a) în cazul contenciosului administrativ (nefiscal), criteriul de

distincție este cel al competenței autorității pârâte (ori reclamante):
se judecă la tribunal litigiile în care pârât este o autoritate publică

locală sau județeană, respectiv la Curtea de Apel litigiile îndreptate
împotriva unei autorități centrale.
Problemă 1: instanța competentă să soluționeze acțiunile în care
pârâtă este o autoritate publică cu competență regională sau
ateritorială. Art. 10 din Legea nr. 554/2004 nu rezolvă problema în
acest din urmă caz. O face Codul de procedură civilă (tribunalul este
instanța de drept comun).
Problemă 2: instanța competentă să soluționeze acțiunea îndrep-
tată împotriva a doi pârâți, o autoritate publică locală și una centrală
(din formularea acțiunii se desprinde care este petitul principal, care
atrage competența instanței art. 123 C. proc. civ. – de regulă, Curtea).
b) în cazul contenciosului administrativ-fiscal, criteriul de distinc-

ție este valoarea litigiului. Curtea de apel judecă litigii mai mari de
3.000.000 RON, Tribunalul este competent până la această sumă.
2. competența teritorială (pe orizontală) – art. 10 alin. (3) din Legea

nr. 554/2004.
a) în cazul contenciosului subiectiv (teza I din textul legal): instanța
în raza teritorială în care își are domiciliul sau sediul reclamantul;
b) în cazul contenciosului obiectiv (teza a II-a din textul legal):
instanța în raza teritorială în care își are domiciliul sau sediul pârâtul.
B. Contractul de concesiune de bunuri proprietate publică
1. Regula: În această ipoteză, pentru orice fel de litigii în legătură

cu acest contract, există o prevedere generală: art. 330 C. adm., po-
trivit căruia instanța competentă se determină după regulile conten-
ciosului administrativ (nefiscal).
SEMINAR 13 189
2. Există însă două excepții:

a) cea prevăzută de art. 323 C. adm., care stabilește că daunele-in-
terese datorate de câștigătorul licitației ca urmare a refuzului încheierii
contractului de concesiune se stabilesc de către tribunalul de la sediul
concedentului, (secția de contencios administrativ);
b) cea prevăzută de art. 327 alin. (4) C. adm.: litigiile legate de rezi-
lierea contractului de concesiune sunt de competența tribunalului de
la sediul concedentului, [însă a secției civile, potrivit art. 8 alin. (2)
LCA, cu care se coroborează textul].
C. Celelalte contracte administrative (achiziții, concesiuni de

lucrări ori servicii, PPP)
1. Contestația (are ca obiect „actele atașabile” – litigii din faza

precontractuală, exclus despăgubiri). Ea se introduce la:
a) C.N.S.C. – Avantaj: celeritatea procedurii (obligația soluționării în
20, respectiv 10 zile – art. 24 din Legea nr. 101/2016) – art. 8-28 din Legea
nr. 101/2016. Calea de atac este plângerea la Curtea de Apel, secția de
contencios administrativ și fiscal în raza teritorială a căreia își află sediul
autoritatea contractantă – art. 32 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 (10 zile
de la comunicarea actului administrativ-jurisdicțional al CCSD, pentru
părțile cauzei, respectiv de la data luării la cunoștință de către alte
persoane vătămate). Completul este de 3 judecători, deci plângerea este
asimilată recursului în procedura comună de contencios administrativ.
b) Tribunalul de la sediul autorității contractante (s.c.a.f.), în cazul
contestației formulate pe cale judiciară [art. 49 alin. (2) din Legea
nr. 101/2016]. Calea de atac este recursul, la Curtea de apel ierarhic
superioară, s.c.a.f. [art. 51 alin. (3) din Legea nr. 101/2016].
2. Cererea de anulare a contractului administrativ plus, eventual,

despăgubiri pentru pagubele cauzate în procedura de atribuire –
art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 – Tribunalul în circumscripția

căruia se află sediul autorității contractante sau în circumscripția în
care își are sediul/domiciliul reclamantul (s.c.a.f. - completuri specia-
lizate în achiziții publice);
3. Cereri legate de executarea contractului (reziliere, obligare la

executare, despăgubiri decurgând din neexecutare) – art. 53 alin. (1¹)
din Legea nr. 101/2016, art. 94/95 C. proc. civ.: judecătoria pentru
litigii până la 200.000 lei; tribunalul peste această sumă (secția civilă,
pentru profesioniști), de la sediul autorității contractante sau în cir-
cumscripția în care își are sediul social/domiciliul reclamantul.
4. Acțiuni legate de exercițiul prerogativelor exorbitante – acte

detașabile (anulare, obligare, despăgubiri) – nu există prevederi spe-
ciale, deci se aplică prevederile art. 10 LCA, după distincțiile aplicabile
în cazul contenciosului nefiscal subiectiv.
2.2. Judecata litigiilor de contencios administrativ
A. Câteva repere procedurale
1. Conținut
Ca orice asemenea cerere, și acțiunea în contencios administrativ
trebuie să conțină: instanța căreia i se adresează (i), numele, prenu-
mele, domiciliul, CNP-ul reclamantului (ii), denumirea, sediul și celelal-
te date de identificare (J, CIF, IBAN) ale pârâtului (iii), obiectul (petitele)
acțiunii (iv), motivarea în fapt (v) și în drept (vi), indicarea probațiunii
(vii) și semnătura reclamantului (viii).
Exercițiu: redactarea unei acțiuni în contencios administrativ.

SEMINAR 13 191
2. Înregistrare
Acțiunea se înregistrează, de regulă în 3 exemplare (1 pentru
instanță, 1 pentru pârât și 1 pentru reclamant). Dacă sunt mai mulți
pârâți, câte un exemplar pentru fiecare. La acțiune se atașează: actul
atacat sau, în cazul refuzului, cererea depusă la organul competent (a),
dovada îndeplinirii procedurii prealabile (b), orice alte înscrisuri din
care să rezulte pretențiile reclamantului (c).
3. Taxă de timbru
Potrivit O.U.G. nr. 80/2013, trebuie achitată o asemenea taxă de:
50 lei pentru petitul de anulare a actului atacat, de recunoaștere a
dreptului pretins sau de obligare a autorității la soluționarea unei
cereri, 20 lei pentru cel de suspendare a actului atacat, și, în fine, 10%
din valoarea pretinsă ca daune, dar nu mai mult de 300 lei.
4. Judecarea cauzei. Ce se întâmplă în faza scrisă și la termenele de

judecată
a) Până la primul termen de judecată (faza scrisă), instanța va
solicita autorității emitente să-i trimită de urgență actul atacat,
împreună cu toată documentația care a stat la baza emiterii acestuia
(art. 13 din Legea nr. 554/2004). Acest lucru trebuie să se facă cel mai
târziu o dată cu întâmpinarea;
b) Înainte de primul termen de judecată autoritatea pârâtă for-
mulează întâmpinare, care se comunică reclamantului, acesta putând,
dacă consideră necesar, să formuleze răspuns la întâmpinare;
c) La primul termen de judecată se încuviințează cererile în pro-
bațiune și, eventual, se judecă cererea de suspendare a actului atacat;
d) La următoarele termene de judecată se administrează proba-
țiunea (expertize, martori, interogatorii, cercetarea la fața locului);
e) La ultimul termen de judecată, se intră în dezbateri judiciare,
instanța dând cuvântul pe fond tuturor părților. Apoi se pronunță
sentința judecătorească, aceasta urmând a se redacta și comunica

părților în termen de 30 de zile (termen de recomandare).
B. Suspendarea actului atacat
1. Distincție. Temeiul legal îl constituie art. 14-15 din Legea

nr. 554/2004. Deși suspendarea se poate dispune numai „în cazuri bine
justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente”, cele două texte
legale impun suspendării un regim oarecum diferit, astfel:
a) Art. 14: suspendarea poate fi cerută de către reclamant din
momentul înregistrării plângerii prealabile și până în cel al sesizării
instanței. Suspendarea (dacă este dispusă de către instanță) durează:
(i) 60 de zile dacă particularul nu introduce în acest termen
acțiunea în anulare;
(ii) până la respingerea, de către instanța de fond, a acțiunii
în anularea actului;
(iii) până la soluționarea irevocabilă a cauzei, în situația în
care prima instanță admite acțiunea în anulare [a se
vedea și art. 15 alin. (4) din lege].
b) Art. 15: suspendarea poate fi cerută de particular din momentul
sesizării instanței și până la soluția pronunțată de instanța de fond,
prin aceeași acțiune sau pe cale separată. Ea durează în toate cazurile
până la soluționarea definitivă a cererii de anulare a actului.
2. Condiții. În general, prin „caz bine justificat” [art. 2 alin. (1) lit. t)
LCA], jurisprudența înțelege situația în care puternice dubii planează
asupra legalității actului atacat. Altfel spus, la o privire sumară asupra
actului, acesta să apară mai degrabă a fi ilegal decât legal, existând,
astfel, o aparență de ilegalitate. Prin „pagubă iminentă” [art. 2 alin. (1)
lit. ș) LCA], se înțelege ipoteza unui prejudiciu care încă nu s-a produs,
SEMINAR 13 193
dar e gata să se producă și care, odată produs, este imposibil sau

extrem de greu de reparat.
3. Acte „exceptate” de la suspendarea judiciară:

a) actele administrative emise pentru aplicarea regimului unei
stări excepționale (război, asediu sau urgență) – art. 5 alin. (3) LCA. În
această categorie intră totalitatea măsurilor luate de autorități pe timp
de criză, măsuri care se caracterizează prin limitarea temporară a
exercițiului unor drepturi și libertăți cetățenești (Legea nr. 453/2004
privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență). O dife-
rență importantă între aceste stări excepționale este legată de compe-
tența de exercitare a puterii publice: autoritățile militare (starea de
război ori asediu), respectiv cele civile (starea de urgență). Prin urma-
re, este posibil ca, în cazul anulării ulterioare a actului, având în vedere
că, cel mai probabil, acesta și-a produs efectele juridice (și materiale)
până la anularea sa, despăgubirile juste vor reprezenta singura
modalitate reală de reparație a prejudiciului suferit;
b) actele realizate material. În această ipoteză, paguba nu mai este
una „iminentă”;
c) actele suspendate de drept [contenciosul obiectiv unde avem
prevedere expresă în acest sens, art. 14 alin. (5) LCA, procedura
contravențională etc.].
C. Recursul (art. 20 LCA)
Spre deosebire de dreptul comun, unde sentințele pronunțate în

primă instanță sunt atacabile de regulă cu apel și apoi cu recurs, în
contencios administrativ există o singură cale de atac: recursul. Acesta
se declară în termen de 15 zile de la comunicarea sentinței pronunțate
în primă instanță, numai pentru cele 8 motive arătate expres de
art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ. și se judecă de către instanța
imediat superioară în grad acesteia.
În principiu, în recurs nu se pot administra probe noi, cu excepția
înscrisurilor. Soluțiile pe care le poate pronunța instanța de recurs sunt
următoarele:
1. respingerea recursului și menținerea sentinței atacate;
2. admiterea recursului, casarea hotărârii primei instanțe cu conse-
cința rejudecării cauzei de către instanța de recurs (de regulă, soluția
se inversează față de aceea pronunțată de instanța de fond);
3. admiterea recursului și casarea hotărârii atacate, cu retrimiterea
cauzei la prima instanță în vederea rejudecării (când sunt necesare alte
probe sau când prima instanță nu a soluționat fondul litigiului,
soluționându-l pe excepții).
Hotărârea pronunțată în recurs este definitivă.
1. Arătați:
(a) Care sunt criteriile după care se stabilește competența materia-
lă a instanței de contencios administrativ de a soluționa o acțiune în
anularea unui act administrativ. Care instanță are competența de a
soluționa cererea de anulare a unui act administrativ provenind de la
Mitropolia Moldovei? Explicați.
(b) Dacă litigiile legate de un contract administrativ (concesiune sau
achiziții), care (contracte) au o natură juridică mixtă (act unilateral și
bilateral, de drept public și privat), sunt de competența instanțelor de
contencios administrativ sau instanțelor de drept comun.
SEMINAR 13 195
2. Arătați care sunt diferențele cu privire la condițiile de admisi-

bilitate legate de reclamant, pârât și procedură între o situație de
contencios subiectiv și una de contencios obiectiv.
3. Arătați (și explicați pe scurt) care sunt particularitățile față de

acțiunea clasică în contencios administrativ (de exemplu: în anularea
unui act administrativ unilateral), în ceea ce privește (a) părțile (recla-
mantul și pârâtul); (b) procedura prealabilă și (c) instanța competentă
să soluționeze acțiunea în următoarele două ipoteze:
(i) atunci când se solicită rezilierea contractului de conce-
siune de bunuri proprietate publică din culpa conce-
sionarului;
(ii) atunci când se revendică un bun proprietate publică a
statului ca urmare a nevalabilității titlului acestuia.
4. Stabiliți instanța competentă în următoarele situații:

(a) un litigiu declanșat cu privire la o licitație (frauduloasă), orga-
nizată de administrația publică în vederea închirierii unui bun făcând
parte din domeniul privat al unității administrativ-teritoriale;
(b) spețele 1-9, seminar 12.
5. Arătați dacă următoarele acte pot fi anulate, respectiv sus-

pendate de către instanța de contencios administrativ, în temeiul
prevederilor art. 1, respectiv art. 14-15 din Legea nr. 554/2004:
(a) o autorizație ilegală de desființare lucrări, după ce construcția
vizată a fost demolată;
(b) o autorizație de transport materiale radioactive emisă pentru
un an, după 6 luni de la emitere;
(c) o hotărâre de consiliu local prin care unele fapte sunt consi-
derate infracțiuni și sancționate cu închisoarea, hotărâre atacată de
către prefect;
(d) un ordin emis de o autoritate militară pe o perioadă în care a

fost instituită starea de asediu, potrivit căruia cetățenii nu pot circula
noaptea pe străzi în grupuri mai mari de 5 persoane;
(e) o dispoziție prin care primarul municipiului Cluj-Napoca refuză
în mod nejustificat să achite un rest de preț unei persoane fizice de la
care municipiul a cumpărat un apartament;
(f) o hotărâre de Guvern de numire în funcție a unui prefect, după
ce acesta a depus jurământul;
(g) un proces-verbal de contravenție, înainte de plata amenzii de
către contravenient;
(h) un ordin de rechiziție a unor cantități de materiale de construc-
ții, emis după declararea stării de urgență;
(i) o ordonanță de Guvern considerată de un particular ca neconsti-
tuțională, în ipoteza în care instanța a sesizat Curtea Constituțională
cu soluționarea excepției de neconstituționalitate;
(j) o ordonanță de urgență prin care se reintroduce pedeapsa cu
moartea pentru infracțiunile informatice care atentează la siguranța
națională;
(k) o decizie a Rectorului UBB prin care i se respinge unui student
exmatriculat cererea de reînmatriculare în regim cu taxă;
(l) un înscris intitulat „adresă”, prin care Consiliul local Cluj a
denunțat un contract de concesiune încheiat cu A;
(m) o dispoziție a Primarului Municipiului București prin care, din
oficiu, numitului Adrian Copilul Minune i-a fost schimbat numele în
Adrian Tataia Belea.
6. Răspundeți motivat la următoarele întrebări:

(a) Care este avantajul, respectiv dezavantajul cererii de suspen-
dare întemeiate pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 față de cea
întemeiată pe art. 15?
SEMINAR 13 197
(b) Este adevărat că suntem în situația unui „caz bine justificat”

necesar pentru suspendarea unui act administrativ dacă, în baza
actului atacat, reclamantului i se demolează a doua zi casa în care
locuiește?
(c) Posibilitatea ca destinatarul unui act administrativ (defavorabil)
să rămână lipsit de unica lui sursă de subzistență, ca urmare a punerii
în executare a actului, reprezintă un „caz bine justificat” pentru
îndeplinirea condițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004?
(d) În cazul contenciosului declanșat potrivit art. 1 alin. (3) din
Legea nr. 554/2004, suspendarea actului (pozitiv sau negativ) atacat,
este una judiciară sau una legală (de drept)?
(e) Se poate solicita suspendarea unui act administrativ într-un
contencios în carență?
(f) Un act administrativ suspendat în baza art. 14 din Legea
nr. 554/2004 poate reintra în vigoare mai înainte de pronunțarea unei
hotărâri definitive, ca urmare a soluționării recursului (la litigiul de
fond având ca obiect anularea actului)?
(g) Este admisibilă o cerere de suspendare a actului administrativ
întemeiată pe art. 14-15 LCA care să aibă ca obiect un fine de
neprimire?
(h) Care este instanța competentă să soluționeze excepția de
nelegalitate?
(i) Este ținut să formuleze procedură prealabilă Prefectul atunci
când solicită suspendarea unui act administrativ ilegal?
(j) Este adevărat că un act administrativ suspendat într-un con-
tencios subiectiv nu-și mai poate produce efectele juridice pe toată
durata procesului?
(k) Suntem în situația unui „caz bine justificat” necesar pentru
suspendarea unui act administrativ dacă, în baza actului atacat,
reclamantului i se demolează a doua zi casa în care locuiește?
7. Analizați:
(a) distincția „contencios subiectiv – contencios obiectiv”, respectiv
„contencios în aprecierea legalității – contencios în daune – contencios
pentru exces de putere” din perspectiva posibilității suspendării actului
administrativ supus controlului contencios;
(b) comparativ, condițiile suspendării unui act administrativ cu cele
ale anulării acestuia, în ceea ce privește reclamantul (vătămarea),
obiectul (legalitatea actului), respectiv procedura prealabilă;
(c) care sunt toate momentele posibile în care suspendarea judi-
ciară, dispusă de instanța de fond la 11 ianuarie 2017, încetează, în
condițiile în care cererea de suspendare a fost introdusă în baza art. 14
din Legea nr. 554/2004, la 7 decembrie 2016, iar soluția dată cererii de
anulare a aceluiași act administrativ a fost pronunțată de aceeași
instanță de fond la 15 iunie 2017, recursul fiind soluționat de curtea de
apel la 10 octombrie 2017;
(d) care sunt situațiile de suspendare de drept a unor acte admi-
nistrative prevăzute de Legea nr. 554/2004 și care este principala
diferență dintre aceste tipuri de suspendare.
IV. Spețe
1. La 18 decembrie 2017, U. Bebistu se adresează instanței de con-

tencios administrativ, solicitând obligarea Universității Babeș-Bolyai la
emiterea diplomei de licență, pe care U. Bebistu a obținut-o în mod
legal, urmând cursurile Facultății de Drept, diploma fiindu-i necesară
pentru a se înscrie la doctorat la Harvard University. Pârâta a solicitat
respingerea acțiunii, arătând că:
(a) U. Bebistu a depus cererea de eliberare a diplomei la 20 iunie,
iar UBB-ul i-a răspuns la 10 iulie; U. Bebistu s-a adresat din nou uni-
SEMINAR 13 199
versității la 15 iulie, UBB-ul i-a răspuns din nou negativ la 10

septembrie, prin urmare, acțiunea este prescrisă;
(b) În UBB, diplomele se eliberează abia după 2 ani de la absolvire,
însă, în acest interval de timp, absolvenții primesc o adeverință care
produce aceleași efecte ca și diploma.
Stabiliți instanța competentă să soluționeze acțiunea; analizați
problema procedurii prealabile și a interesului de a promova acțiunea
în contencios administrativ, dați soluția pe fond și motivarea.
2. Prin Ordinul nr. 55/2017 emis la 10 noiembrie 2007 de ministrul

sănătății – P. Nalu – reclamantul P. Dantu a fost revocat din funcția de
director general al unui spital, funcție în care a fost numit în 2015 pe o
perioadă de 4 ani. Potrivit legislației speciale, directorii de spitale sunt
numiți din funcție prin ordinul ministrului, în baza unei propuneri a
conducătorului Direcției Județene de Sănătate, cu avizul prefectului.
Subsecvent, prin Ordinul nr. 56/2017, aceeași funcție a fost ocupată
de numitul U. Scatu.
(a) Ordinul nr. 55 a fost atacat în contencios administrativ la 7
ianuarie 2018. Prin întâmpinare, ministrul a invocat excepția neînde-
plinirii procedurii prealabile. Reclamantul a arătat că, din contră, la 20
noiembrie 2017 s-a adresat prim-ministrului, solicitând revocarea
actului, dar că acesta i-a răspuns negativ la 2 decembrie 2017, în sensul
că el nu este competent să-i soluționeze cererea. Comentați speța din
punctul de vedere al îndeplinirii procedurii administrative prealabile.
(b) În aceleași condiții [ipoteza de la pct. (a)], la 25 noiembrie 2017,
în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, reclamantul a cerut instanței
suspendarea actului atacat, fără însă să atace și Ordinul nr. 56/2017.
Cum trebuie soluționată cererea? Argumentați.
(c) După anularea OMS nr. 55/2017 de către prima instanță,
organul emitent declară recurs și subsecvent revocă ordinul anulat
prin OMS nr. 2/2018 și, ulterior, prin OMS nr. 3/2018, cu același conți-
nut ca și OMS nr. 55/2017, îl revocă din nou pe reclamant din funcție.
(i) Este legală hotărârea primei instanțe cu privire la anula-
rea OMS nr. 55/2017?
(ii) Sunt legale OMS nr. 2/2018 și 3/2018?
(iii) Ce remedii are reclamantul, astfel încât situația să nu se
poată repeta la nesfârșit?
3. Prin HCL nr. 20/2017, Consiliul local al municipiului Cluj-Napoca

a hotărât, așa cum prevedea legea, scoaterea la vânzare a spațiilor
comerciale din municipiu, spații aflate în proprietatea acestuia. Astfel,
după ce persoanele interesate (chiriași în aceste spații comerciale)
făceau cerere în vederea cumpărării, prin expertiză se stabilea prețul
minim de cumpărare după care, pornind de la acest preț minim
începea negocierea în vederea stabilirii prețului final. Prin aceeași HCL
nr. 20/2017, consiliul local împuternicea o comisie să negocieze aceste
prețuri. A. Braca-Dabra, cu domiciliul în Turda, un asemenea chiriaș,
formulează cerere de cumpărare pentru un imobil situat pe B-dul
Eroilor, se efectuează expertiza care stabilește un preț minim de
51.000 euro, se trece la negociere, se ajunge la un acord pentru prețul
final de 70.000 euro și se semnează un proces-verbal în acest sens.
Potrivit procedurii legale, primarul municipiului ar fi trebuit, în conti-
nuare, să semneze efectiv contractul de vânzare-cumpărare. Acesta
însă refuză, întrucât, între timp, prin HCL nr. 59/2018, consiliul local a
revocat HCL nr. 20/2017.
Sunteți avocatul lui A. Braca-Dabra, arătați care va fi strategia
adoptată.
4. Potrivit dispozițiilor art. 52 alin. (1) din O.U.G. nr. 32/2001

(astăzi abrogată), Statutul Uniunii Naționale a Practicienilor în Reorga-
SEMINAR 13 201
nizare și Lichidare din România (UNPRL) trebuie adoptat prin Hotărâre

a Uniunii, votată de majoritatea calificată de 2/3 a membrilor acesteia,
urmată de aprobarea sa prin ordin al ministrului justiției. Potrivit
alin. (2) al aceluiași text legal, modificarea Statutului se face în aceleași
condiții.
(a) Stabiliți natura juridică a ordinului ministrului justiției din
speță. Explicați pe scurt.
(b) Dacă o persoană care s-ar considera vătămată în drepturile sale
ar dori să atace în contencios administrativ modificarea Statutului,
unde ar trebui să depună procedura prealabilă? Din ce moment începe
să curgă termenul de 30 de zile pentru aceasta? Pe cine ar trebui să
cheme în judecată?
(c) La 10 iulie 2004, Uniunea adoptă o hotărâre de modificare a
Statutului cu votul a 246 de membri, din cei 365 de membri prezenți,
10 abținându-se și 7 lipsind. La 10 octombrie 2004, mai înainte ca hotă-
rârea de modificare a Statutului să fie aprobată prin ordin, organele de
conducere ale Uniunii, prin adresă, trimit tuturor membrilor Uniunii
notificarea în sensul să respecte modificarea Statutului, în caz contrar
urmând a fi suspendați din calitatea de practician în reorganizare și
lichidare judiciară. Întrucât SC Terminator Expert SRL Cluj-Napoca,
unul dintre membrii Uniunii care nu a fost prezent la adoptarea hotă-
rârii de modificare, nu a respectat această notificare, prin Hotărârea
nr. 6/2004 a Congresului Uniunii, aceasta a fost suspendată din
calitatea sa pe o perioadă de 6 luni.
Sunteți avocatul reclamantului, explicați strategia pe care o veți
aplica (referitor la procedura prealabilă și acțiunea în justiție) și
redactați această acțiune în contencios administrativ.
5. La data de 5 mai 2017, soții Ion și Maria X., dorind să schimbe

destinația apartamentului proprietate personală aflat la parterul unui
bloc din cartierul Ferentari – din aceea de locuință în cea de magazin

cu profil alimentar – s-au adresat Serviciului Urbanism și Autorizări din
cadrul Primăriei Sectorului 6 București. Aici sunt informați că, pentru a
putea obține autorizația de construire (necesară, potrivit legislației în
vigoare, pentru schimbarea destinației și deschiderea unei noi intrări,
direct din stradă), este nevoie de acordul asociației de proprietari și,
separat, de acordul vecinilor cu care se învecinează în mod direct, pe
orizontală și verticală. Încercând să se conformeze, aceștia obțin
într-adevăr acordul asociației de proprietari și pe cel al vecinilor cu care
se învecinează pe orizontală, însă nu și pe cel al vecinului care locuiește
la etajul I, deasupra lor, care a refuzat acest lucru, între ei existând și
niște neînțelegeri mai vechi.
Mai mult, la 1 iunie 2017, acest vecin, Nelu Scandal, s-a adresat
Direcției Urbanism și Autorizări cu o cerere, solicitând acestei auto-
rități să nu emită vreo autorizație de construire în favoarea celor doi
soți fără consimțământul său, întrucât el ar fi prejudiciat din cel puțin
trei puncte de vedere: pe de o parte, o să fie perturbat permanent de
zgomotele care provin din magazin; pe de alta, valoarea aparta-
mentului său va scădea, căci nimeni nu cumpără un apartament care
are sub el un spațiu comercial; în fine, mai arată că, pentru o intrare
separată va trebui tăiat un perete de rezistență, astfel încât siguranța
întregului bloc de locuințe va fi pusă în pericol.
Cei doi soți își continuă demersurile, depunând la dosarul autori-
zației, printre altele, și o dovadă în sensul izolării fonice a apartamen-
tului lor, viitor spațiu comercial. La 15 iulie 2017, se emite, astfel, o
autorizație de construire pe numele celor doi, fără consimțământul lui
Nelu Scandal, în aceasta specificându-se și locul exact al viitoarei intrări
separate, astfel amplasată încât să nu se taie pereți de rezistență ai
blocului.
SEMINAR 13 203
Beneficiarii afișează autorizația (care are o valabilitate de doi ani

începând cu data emiterii) abia la 15 august 2018. În ziua de 10 sep-
tembrie 2018, nemulțumit, Nelu Scandal înregistrează, prin interme-
diul societății de avocatură Genialul, Tata Genialilor & Partners,
următoarele:
(a) la Serviciul de Urbanism și Autorizări, o cerere adresată acesteia,
prin care solicită demiterea persoanelor corupte din Primărie, din
cauza cărora a fost emisă autorizația, precum și repararea ilegalității
săvârșite;
(b) La Tribunalul municipiului București, două acțiuni în justiție,
ambele având ca pârâți: pe primarul Sectorului 6 București, M.V., care
a emis autorizația, precum și pe Gigi Lăcomescu, administratorul blo-
cului, care a emis acordul asociației de proprietari, solicitând:
– prin prima acțiune, suspendarea autorizației până la soluționarea
irevocabilă a cererii de anulare a acesteia (acțiunea în contencios
administrativ descrisă mai jos);
– prin cea de-a doua acțiune, anularea autorizației, precum și
daune interese materiale și morale în valoare totală de 600.000 lei,
justificate astfel: 400.000 lei, pe motiv că valoarea apartamentului său
a scăzut la jumătate, din considerentele arătate mai sus; 200.000 lei,
pe motiv că soția sa, Vanessa Scandal, a trecut prin numeroase sufe-
rințe fizice și psihice cauzate de emiterea autorizației nelegale, astfel
încât a trebuit să se opereze la glanda tiroidă.
Prin întâmpinarea depusă la această a doua acțiune, primarul
M.V. a invocat:
(a) excepția necompetenței materiale a tribunalului, pe motiv că
litigiul depășește ca valoare 500.000 lei;
(b) excepția neîndeplinirii procedurii prealabile;
(c) excepția inadmisibilității acțiunii în anularea autorizației. Astfel,
la dosarul cauzei s-a depus un proces verbal de recepție a lucrărilor din
care a rezultat faptul că acestea au fost deja terminate. Prin urmare,

autorizația nu mai poate fi anulată de către instanță, întrucât ea a
intrat în categoria actelor administrative care au fost executate
material.
Analizați și soluționați următoarele probleme juridice, raportat la
datele concrete din speță și la susținerile părților:
(1) Instanța competentă să soluționeze acțiunea;
(2) Valabilitatea autorizației din punctul de vedere al condițiilor
formale și procedurale;
(3) Interesul reclamantului în ceea ce privește acțiunea în conten-
cios administrativ;
(4) Îndeplinirea procedurii administrative prealabile raportat la
datele concrete referitoare la cele două cereri (din 15 iulie 2017 și 10
septembrie 2018) înregistrate de reclamant;
(5) Admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ din punctul
de vedere al terminării lucrărilor;
(6) Calitatea procesuală pasivă în acțiunea în contencios adminis-
trativ, atât în ceea ce privește petitul de anulare a autorizației, cât și
cel privind acordarea de despăgubiri;
(7) Admisibilitatea cererii de suspendare a autorizației, raportat la
condițiile de introducere a acesteia;
(8) Soluția celor două cereri de chemare în judecată.
6. La 24 martie, într-o ședință extraordinară, Consiliul local Cluj a

adoptat HCL nr. 888/2015, potrivit căreia „art. 1: În perioada 30 iulie-2
august, în municipiul Cluj-Napoca urmează a se organiza Festivalul
Untold, având în vedere și titlul de Capitală Culturală Europeană a
Tineretului pe care l-a primit acesta; art. 2: Activitățile care vor fi
organizate, precum și regulile de desfășurare a festivalului, respectiv
costurile acestuia urmează a fi stabilite prin acte ulterioare”.
SEMINAR 13 205
Împotriva HCL nr. 888/2015, la 25 iulie, formulează acțiune în

contencios administrativ numita Asur Zita, solicitând anularea și
suspendarea actului atacat, respectiv daune de 1 milion euro, arătând
că, deși are domiciliul în Bistrița, urmărește să participe la un concurs
pentru ocuparea unui post de funcționar public în Cluj-Napoca și, cum
acesta are mai multe probe între 30 iulie-3 august, pe perioada
acestuia va locui în centru, lângă Casa Tiff, la o prietenă, și cu siguranță
va fi afectată pe perioada festivalului, existând riscul să nu câștige
postul, căci nu se va putea concentra din cauza zgomotului. Ea invocă,
totodată, și următoarele motive de nelegalitate ale acestui act admi-
nistrativ:
(1) O asemenea hotărâre nu se poate adopta într-o ședință
extraordinară pentru că nu există urgență;
(2) A fost adoptată la inițiativa cetățeanului Fest I. Vali; or, potrivit
legii, hotărârile de consiliu local nu pot fi adoptate decât la propunerea
primarului ori consilierilor locali;
(3) Nu a fost comunicată prefectului pentru ca acesta să-și poată
exercita controlul de legalitate.
Prin întâmpinare, s-a ridicat excepția neîndeplinirii procedurii
administrative prealabile. Reclamanta a arătat în replică faptul că la
data de 10 mai s-a adresat primarului cu o cerere de interzicere
(neautorizare) a festivalului, dar că nu a primit niciun răspuns.
(b) Pe cine trebuie să cheme reclamanta în judecată, raportat la
petitele formulate?
(c) Analizați condiția îndeplinirii procedurii administrative prealabile.
(d) Analizați toate susținerile reclamantei și, în consecință, stabiliți
dacă actul adoptat este legal sau nu.
(e) Analizați condiția vătămării unui drept/interes în ceea ce o
privește pe reclamantă.
(f) La primul termen de judecată, 4 septembrie 2015, întrucât nu

mai sunt alte probe de administrat, instanța pronunță o hotărâre. Care
va fi aceasta, cu privire la fiecare dintre cele 3 petite (cereri)?
7. În seara de 10 august 2018, Ytzak Zhulit și Samir Kaftit, doi turiști

israelieni, se plimbau cu taxiul prin București. La un moment dat, fără
vreun avertisment, mașina este oprită de jandarmi și cei doi încasează
câteva bastoane în ciuda faptului că au ridicat imediat mâinile deasu-
pra capului strigând disperați „Tourists, tourists!”. La 4 septembrie,
aceștia, împreună cu Ambasada Israelului la București, doresc să
formuleze acțiune în contencios administrativ pentru a obține în
primul rând daune morale pentru trauma suferită, motiv pentru care
vi se adresează, în calitate de avocat. Ținând cont, pe lângă prevederile
legale la care aveți acces, și de următoarele: (a) în situații de urgență,
ordinul de intervenție în forță a jandarmilor se semnează de către
Comandantul șef al Inspectoratului Județean/Mun. București de jan-
darmi și este contrasemnat de prefect (art. X din legea Y); (b) jandarmii
bătăuși înregistrați de camerele stradale aveau indicativele de pe cască
acoperite cu bandă adezivă neagră. Cei doi au formulat cerere de iden-
tificare a acestora, depusă la Inspectorat, dar nu au primit în 30 de zile
niciun răspuns; (c) trebuie stabilit prin probe administrate în cursul
procesului dacă ordinul în cauză a fost emis înainte sau după acest
incident, respectiv conținutul concret al acestuia (ex: dacă intervenția
jandarmilor ar fi trebuit să vizeze numai protestatarii violenți ori toate
persoanele aflate într-o anumită zonă etc.)
(1) Stabiliți dacă/unde/cum/în ce interval de timp trebuie for-
mulată plângere prealabilă;
(2) Redactați partea introductivă (instanța competentă, părți, peti-
te), arătând ulterior cum ați stabilit cele trei elemente (instanța/pâ-
râții/obiectul).
SEMINAR 13 207
(3) Arătați, pe scurt: (a) în ce constă conduita ilegală a autorităților;

(b) ce drepturi/interese legitime le sunt vătămate reclamanților per-
soane fizice; (c) dacă Ambasada Israelului are calitate procesuală activă
în speță.
SEMINAR 14
Procedura specială în cazul ordonanțelor de Guvern

declarate neconstituționale. Executarea hotărârilor
judecătorești în contenciosul administrativ.
Proceduri speciale de contencios administrativ.
Excepția de nelegalitate
A. Legislație
1. Art. 4, art. 6, art. 9, art. 23 și art. 24 din Legea nr. 554/2004 a

contenciosului administrativ;
2. Art. 632, 892, 906 din Codul procedură civilă;
3. Art. 10 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii
nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă.
B. Doctrină
1. Ovidiu Podaru, Notă la Decizia nr. 6 din 4 martie 2010 a Curții de

Apel Cluj, Secția comercială, de contencios administrativ și fiscal (exe-
cutarea hotărârii irevocabile a instanței de contencios administrativ),
în CJ nr. 4/2010;
2. Ovidiu Podaru, De la Anna la Caiafa... cu excepția de nelega-
litate!, în In honorem Ion Deleanu. Drept și drepturi – tradiție și moder-
nitate, Ed. Universul Juridic, București, 2013;
SEMINAR 14 209
3. Ovidiu Podaru, Despre inexistența actelor administrative,

excepția de nelegalitate și securitatea raporturilor juridice. Câteva
conexiuni, în CJ nr. 11/2013;
4. Ovidiu Podaru, Calitatea procesuală pasivă în procedura specială
de executare a hotărârilor judecătorești de contencios administrativ, în
Executarea hotărârilor în contenciosul administrativ (Gabriela Bogasiu
coord.), Ed. Solomon, București, 2018.
C. Jurisprudență

nr. 148 din 26 februarie 2016 (referitoare la procedura de executare a
hotărârilor pronunțate în contenciosul administrativ – conformitatea
cu prevederile Constituției României);
2. Decizia C.C.R. nr. 1004 din 27 noiembrie 2012, publicată în M. Of.
nr. 20 din 10 ianuarie 2013 (referitoare la caracterul special, deroga-
toriu al procedurii de executare a hotărârilor pronunțate în conten-
ciosul administrativ);
3. Decizia C.C.R. nr. 673 din 10 octombrie 2006, publicată în M. Of.
nr. 937 din 20 noiembrie 2006 (referitoare la verificarea compatibi-
lității normelor Codului de procedură civilă cu raporturile de drept
administrativ);
4. Decizia C.C.R. nr. 646 din 11 noiembrie 2014, publicată în
M. Of. nr. 32 din 15 ianuarie 2015 (referitoare la inaplicabilitatea
procedurii excepției de nelegalitate în cazul actelor administrative cu
caracter normativ);
5. Decizia C.C.R. nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în M. Of. nr. 538
din 21 iulie 2014 (referitoare la competența soluționării excepției de
nelegalitate);
nr. 458 din 25 iunie 2015 (referitoare la efectele hotărârii judecătorești
de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ asupra

cauzelor în curs de judecată având ca obiect acele administrative
individuale emise în baza actului administrativ normativ);
M. Of. nr. 1023 din 20 decembrie 2016 (referitoare la corelarea ter-
menelor din art. 24 din Legea nr. 554/2004 cu cele din reglementarea
specială cuprinsă în Legea nr. 165/203);
8. Decizia I.C.C.J. nr. 12 din 22 februarie 2018 (HP), publicată în
M. Of. nr. 418 din 16 mai 2018 (referitoare la termenele prevăzute în
art. 24 din Legea nr. 554/2004: natură juridică și mod de calcul, atri-
buțiile instanței de executare);
9. Decizia I.C.C.J. nr. 3 din 29 februarie 2016 (HP), publicată în
M. Of. nr. 243 din 1 aprilie 2016 [referitoare la aplicarea în timp a
prevederilor art. 24 alin. (5) din Legea nr. 554/2004];
10. Decizia I.C.C.J. nr. 36 din 7 noiembrie 2016 (HP), publicată în
M. Of. nr. 104 din 7 februarie 2017 (referitoare la stadiul procesual în
care poate fi invocată excepția de nelegalitate).
A. Procedura specială în cazul ordonanțelor

de Guvern declarate neconstituționale (art. 9 LCA)
1. Aspecte prealabile
În mod obișnuit, ordonanțele de guvern sunt acte administrative

numai din punct de vedere organic. Căci material, ele au natura juri-
dică a legii, fapt vizibil mai ales după aprobarea lor de către Parlament,
ori dacă prin legea de abilitare s-a stabilit că nu este nevoie de o
asemenea aprobare.
SEMINAR 14 211
Consecința imediată a acestei constatări este aceea că o ordonanță

de guvern, în sine, nu poate fi verificată, din punctul de vedere al
legalității sale, pe calea contenciosului administrativ (căci, de vreme ce
ea este „lege”, nu poate fi „ilegală”), ci numai pe aceea a conten-
ciosului constituțional. În contenciosul administrativ se poate doar
repara prejudiciul cauzat prin aplicarea ordonanței, acordându-se
despăgubiri. În plus, pot fi anulate acte administrative emise în temeiul
unei ordonanțe declarate neconstituționale.
2. Aspecte procedurale
Orice acțiune în contencios administrativ întemeiată pe neconstitu-

ționalitatea unei ordonanțe trebuie introdusă însoțită de excepția de
neconstituționalitate a acesteia. Din dispozițiile art. 9 rezultă că sunt
posibile două variante:
a) dacă Curtea Constituțională nu se pronunțase anterior cu pri-
vire la neconstituționalitatea ordonanței în cauză (cu consecința
declarării ei ca neconstituțională), instanța de contencios administra-
tiv, dacă apreciază că: neconstituționalitatea ordonanței este cauza
prejudiciului suferit de reclamant (1) și că excepția de neconstituțio-
nalitate nu este vădit nefondată (2), suspendă cauza prin încheiere și
sesizează Curtea Constituțională în vederea soluționării excepției. În
funcție de soluția dată de Curte, acțiunea în contencios urmează
procedura de mai jos:
(i) dacă ordonanța este declarată neconstituțională, litigiul
de contencios este repus pe rol, urmând să se admi-
nistreze probele în cauză. Iar dacă reclamantul își dove-
dește prejudiciul, precum și raportul de cauzalitate între
neconstituționalitatea ordonanței și prejudiciul suferit,
acțiunea va fi admisă;
(ii) dacă ordonanța este declarată constituțională, acțiunea

în contencios va fi respinsă ca inadmisibilă.
(b) dacă Curtea Constituțională declarase într-un alt litigiu ordo-
nanța ca fiind neconstituțională, excepția de neconstituționalitate nu
mai este trimisă la Curte, acțiunea în contencios administrativ (care
trebuie introdusă într-un termen de decădere de 1 an de la publicarea
deciziei de declarare a neconstituționalității ordonanței în Monitorul
Oficial) urmând să fie admisă după administrarea probațiunii în cauză.
B. Executarea hotărârilor judecătorești

în contenciosul administrativ (art. 22-24 LCA)
Executarea hotărârilor judecătorești se face, ca principiu, de bună-

voie, în termen de 30 de zile de la comunicarea hotărârii definitive. În
lipsa unei executări benevole, executarea silită se face în funcție de
dispozitivul titlului executoriu:
1. dacă s-a dispus anularea unui act individual, nu se trece la
executare silită (petitul nu este susceptibil de executare silită);
2. dacă s-a dispus anularea unui act normativ, hotărârea se
publică, pentru a-și putea produce efectele erga omnes (nu este vorba
despre o formă de executare, dar operațiunea trebuie menționată);
3. dacă s-a dispus plata de despăgubiri, executarea se face prin
înscrierea în buget, la capitolul „alte cheltuieli”, a creanței respective;
executarea silită se face în condițiile Codului de procedură civilă, cu
ajutorul executorului judecătoresc care, de regulă, recurge la poprirea
conturilor persoanei juridice de drept public;
4. dacă s-a dispus obligarea autorității la soluționarea unei cereri,
persoana obligată la aceasta (conducătorul autorității publice) va
putea fi amendată cu suma de 20% din salariul minim brut pe eco-
nomie, pe fiecare zi de întârziere, transformat, după 3 luni, într-un
SEMINAR 14 213
cuantum definitiv datorat statului. Reclamantului i se vor acorda

penalități într-un cuantum fixat de instanță. În plus, reclamantul are
dreptul la despăgubiri pentru paguba cauzată de autoritatea publică
prin neexecutarea în natură a obligației administrației, ceea ce face ca
particularul să se bucure de o dublă reparație, dar, pe de altă parte,
cum suma de bani pare a avea un caracter finit, s-ar părea că exe-
cutarea în natură a obligației din hotărârea judecătorească ar putea fi
evitată la nesfârșit (textul legal este criticabil sub acest aspect).
C. Proceduri speciale de contencios administrativ
1. Noțiune
În primul rând, trebuie precizat că aceste proceduri nu trebuie
confundate cu „alte proceduri judiciare”, sintagma utilizată de art. 5
alin. (2) din lege. Astfel, în acest din urmă caz, litigiile se judecă de
către o altă instanță decât cea de contencios administrativ, după o altă
procedură (procedura civilă obișnuită). În schimb, în cazul de față,
instanța competentă este cea de contencios administrativ, dar pro-
cedura, atât cea prealabilă, cât și cea judiciară, suferă câteva modificări
față de cea prevăzută de Legea nr. 554/2004.
2. Exemple
Cele mai des întâlnite spețe în practica judiciară sunt (a) litigiile înte-
meiate pe dispozițiile Codului administrativ (invalidarea consilierilor ori
a primarului, încetarea mandatului acestora, dizolvarea consiliului local),
(b) în domeniul regimului juridic al străinilor (O.G. nr. 194/2002) – când
se atacă dispoziția de părăsire a teritoriului României ori de expulzare,
sau de interdicție de a mai reveni în România pentru o anumită perioadă
de timp, (c) în materia exproprierii (Legea nr. 33/1994).
3. Elemente atipice
Dintre acestea, cele mai frecvent întâlnite sunt:
a) Lipsa procedurii prealabile. Este justificată pe motivul că, de cele
mai multe ori, procedurile speciale soluționează cazuri extrem de
urgente;
b) Termene de atac mai scurte. De regulă, 5, 10, 15 zile de la
comunicarea actului. Se întemeiază pe același considerent al urgenței;
c) Obligația instanței de a se pronunța într-un anumit termen (10
sau 30 de zile);
d) Instanța competentă stabilită după reguli speciale. Indiferent de
organul emitent, legea specială stabilește că, în toate cazurile, com-
petent este tribunalul (în unele situații) ori Curtea de Apel (în altele),
de obicei de la sediul autorității emitente;
e) Suspendarea de drept a actului atacat. Se întemeiază pe ideea
că, în aceste cazuri, prejudiciul (eventual) suferit de particular este
iminent și evident.
În completare, se aplică dispozițiile Legii nr. 554/2004, iar în subsi-
diarul acesteia, prevederile Codului de procedură civilă.
D. Excepția de nelegalitate
1. Definiție
Reprezintă un mijloc de apărare prin care una dintre părțile unui

litigiu oarecare invocă nevalabilitatea unui act administrativ pe care
partea adversă își sprijină pretențiile, solicitând judecătorului să solu-
ționeze respectivul litigiu fără să țină cont de un asemenea act
nevalabil.
SEMINAR 14 215
2. Trăsături
a) nu presupune anularea, ci doar ignorarea actului de către

judecătorul care trebuie să soluționeze un litigiu în care se pune și
problema valabilității unui act administrativ;
b) este aplicabilă atât în cauze de contencios, cât și în orice alte
cauze de drept civil, penal, al muncii; potrivit noii reglementări (art. 4
în forma modificată după 15 februarie 2013), instanța competentă să
soluționeze fondul litigiului (chiar dacă nu este instanță de contencios
administrativ) este competentă să soluționeze și excepția.
3. Obiectul excepției de nelegalitate: actul administrativ individual
a) După modificarea adusă legii prin Legea nr. 76/2012, obiectul

excepției se restrânge la actele individuale, cele normative fiind
excluse în mod expres prin art. 4 alin. (4) LCA (criticabil, dar pot fi
aduse și argumente pro: necesitatea ca un act administrativ normativ
să fie anulat cu efecte erga omnes).
b) Cu atât mai mult, operațiunile materiale nu pot fi verificate pe
această cale (I.C.C.J. – dec. civ. nr. 5531/17.11.2005) – adică pe calea
art. 4 LCA.
c) Contractele administrative sunt, de asemenea, exceptate, de
vreme ce textul art. 4 vorbește în mod expres despre acte admi-
nistrative „individuale”, iar acestea, din interpretarea art. 2 alin. (1)
lit. c) LCA par a fi o specie a actelor unilaterale.
4. Aspecte procedurale
a) Instanța în fața căreia se poate ridica excepția de nelegalitate

„generală”: oricare, inclusiv instanța de contencios administrativ;
excepția poate fi soluționată fie prin încheiere interlocutorie, fie prin
sentința finală; în ambele situații, calea de atac se exercită de către

persoana interesată numai după pronunțarea acestei sentințe.
b) Efectul admiterii excepției este unul singur: „ignorarea” actului –
soluționarea litigiului de fond fără a ține cont de existența acestui act
administrativ.
c) Cadrul procesual nu ar trebui să se schimbe prin invocarea
excepției. Astfel, autoritatea emitentă a actului respectiv n-ar trebui să
fie citată în cauză (în practica judiciară acest lucru se întâmplă aproape
întotdeauna).
d) În mod evident, mai înainte de a ridica excepția de nelegalitate,
reclamantul nu este obligat să urmeze procedura administrativă preala-
bilă.
5. Excepția de nelegalitate „specială”
a) Obiectul. Reglementată de art. 18 alin. (2) LCA, ea vizează (1)

operațiuni administrative care (2) au stat la baza actului atacat
(evident, cu acțiune directă în contencios administrativ);
b) Prerogativele instanței. Instanța (întotdeauna cea de contencios
administrativ) apreciază legalitatea acestei operațiuni administrative
(deci, ca la excepția „generală”, nu o anulează, de data asta însă pentru
că, pur și simplu, nu are ce anula, căci prin definiție operațiunile admi-
nistrative nu produc efecte juridice). În situația în care constată că
această operațiune administrativă este ilegală, o va înlătura din
procedura de emitere a actului administrativ (și astfel se va considera
că această operațiune nu există, aspect cu efecte directe asupra
legalității actului final).
c) Momentul în care se poate invoca această excepție „specială”:
numai în fața instanței de fond (nu și în recurs), căci art. 18 alin. (2) LCA
nu cuprinde o prevedere similară celei din art. 4 alin. (1) LCA, iar nele-
galitatea unei operațiuni administrative nu este, în principiu, o proble-
SEMINAR 14 217
mă de ordine publică. Tocmai de aceea art. 18 alin. (2) trebuie invocat

în mod expres de reclamant. Altfel spus, instanța nu apreciază din ofi-
ciu nelegalitatea operațiunilor administrative care stau la baza actului
atacat.

(a) Cine are calitate procesuală pasivă în cazul unei cereri de
amendare și despăgubiri întemeiate pe prevederile art. 24 LCA în cazul
refuzului punerii în executare a unei hotărâri judecătorești definitive
prin care: (i) se anulează HCL nr. 45/2017; (ii) este obligat același
consiliu local să emită o nouă hotărâre care să aprobe o rectificare
bugetară?
(b) În cazul unui act administrativ care poate fi atacat după „o altă
procedură judiciară”, se aplică art. 10 din Legea nr. 554/2004 pentru
stabilirea instanței competente să soluționeze acest litigiu?
(c) Este adevărat că, în situația contenciosului administrativ înte-
meiat pe art. 9 LCA, instanța de contencios, soluționând acțiunea, va
anula ordonanța neconstituțională respectiv actele administrative
întemeiate pe aceasta și va acorda despăgubiri reclamantului în măsu-
ra în care acesta a suferit un prejudiciu?
(d) Care sunt cele două mari avantaje pe care jurisdicțiile admi-
nistrative le au față de acțiunea (clasică) în contencios administrativ?
(e) În cazul litigiilor referitoare la proceduri speciale de contencios
administrativ sunt aplicabile și prevederile Legii nr. 554/2004 sau
numai cele ale Codului de procedură civilă?
(f) Prejudiciile solicitate de reclamant, în temeiul art. 9 din Legea
nr. 554/2004, ca fiind cauzate printr-o ordonanță de Guvern, pot fi
acordate de instanță după suspendarea cauzei și sesizarea Curții
Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a ordonanței

respective, excepție care se admite ulterior de Curtea Constituțională
sau și înainte de acest moment?
(g) Care sunt condițiile în care particularul poate obține despăgubiri
prin hotărârea instanței de contencios administrativ, în cazul în care se
consideră prejudiciat printr-o ordonanță de Guvern neconstituțională?
(h) În cazul unei hotărâri judecătorești care anulează irevocabil un
act administrativ, dacă în termen de 30 de zile de la pronunțarea
hotărârii organul administrativ emitent nu anulează actul, poate
particularul interesat să se adreseze instanței de contencios, solicitând
amendarea conducătorului autorității cu 20% din salariul mediu net pe
economie, pe fiecare zi de întârziere?
(i) Care sunt condițiile pentru ca procedura prevăzută la art. 4 din
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ (referitoare la
excepția de nelegalitate) să se aplice (referitoare la natura actului
atacat pe această cale, termenul în care poate fi invocată excepția și
natura litigiului în care ea poate fi ridicată)?
(j) Care sunt diferențele de procedură între excepția de nelegalitate
și acțiunea directă în contencios administrativ, indicând avantajele și
dezavantajele fiecărei proceduri.
(k) Care sunt elementele de noutate cu privire la excepția de nele-
galitate intrate în vigoare prin modificările aduse cu ocazia adoptării
noului Cod de procedură civilă (15 februarie 2013)?
(l) Instanța care soluționează o excepție de nelegalitate (art. 4 din
Legea nr. 554/2004) poate suspenda actul până la soluționarea acestei
excepții?
(m) Există acte administrative care să poată fi atacate cu acțiune în
anulare, dar nu și cu excepție de nelegalitate? Dar acte care să poată
fi atacate cu excepție de nelegalitate, dar nu și cu acțiune în anulare?
SEMINAR 14 219
2. Arătați care dintre următoarele excepții de nelegalitate sunt

admisibile:
(a) cea ridicată împotriva unei autorizații de construire emisă în
2020 și cu privire la care nu s-a parcurs procedura administrativă
prealabilă;
(b) cea ridicată împotriva unei hotărâri de Guvern emisă în 2020 de
majorare a pensiilor cu 20%;
(c) cea ridicată împotriva unui contract de concesiune de bunuri
încheiat în 2020;
(d) cea ridicată împotriva unei hotărâri a Consiliului local al
comunei Zgaiba de Jos prin care s-a acceptat o donație din partea unui
particular, având ca obiect o suprafață de teren cu sarcina de a edifica
pe acesta un parc public;
(e) cea ridicată de SC Turcu & Pistolu SRL împotriva unei ordonanțe
de Guvern prin care anumite societăți comerciale sunt scutite de la
plata accizelor;
(f) cea ridicată de inculpatul Jean d'Arm în procesul său penal
(șantaj) împotriva unei hotărâri de Guvern care stipula că grațierea
anumitor fapte, reglementată prin ordonanță de urgență, nu se aplică
cetățenilor străini;
(g) cea ridicată împotriva unei clauze – aparent abuzive – introduse
într-un contract de concesiune de bunuri;
(h) cea ridicată împotriva unui contract de concesiune, cu privire la
partea din acesta care reprezintă un act administrativ;
(i) cea ridicată împotriva unui proces-verbal de contravenție;
(j) cea ridicată împotriva unui HCL prin care primarul este mandatat
să emită dispoziții de demolare pentru toate chioșcurile amplasate
ilegal pe domeniul public al Municipiului Iași;
(k) cea ridicată împotriva studiului de oportunitate din procedura
contractului de concesiune de bunuri proprietate publică;
(l) cea ridicată împotriva unui HCL prin care s-a dispus rezilierea
unui contract de vânzare-cumpărare încheiat cu L. Neșu, pe motiv că
acesta nu a plătit restul de preț datorat.
3. Arătați dacă fiecare din următoarele proceduri: (a) cea în urma

căreia se dispune exproprierea unui imobil, în temeiul Legii nr. 255/2010;
(b) cea prin care primarul atacă ordinul prefectului de încetare de drept
a mandatului său de primar; (c) cea prin care un particular atacă în
instanță autorizația de construire a vecinului său, invocând diverse vicii
de nelegalitate raportat la prevederile Legii nr. 50/1991 privind autori-
zarea lucrărilor de construcții – reprezintă (1) „o altă procedură judi-
ciară”, respectiv (2) „o procedură specială de contencios adminis-
trativ” și care este deosebirea fundamentală dintre cele două noțiuni.
4. Comentați critic:
(a) prevederile art. 23 teza I din Legea nr. 554/2004 a conten-
ciosului administrativ: „Hotărârile judecătorești definitive și irevocabile
prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter
normativ sunt general obligatorii și au putere numai pentru viitor”,
punând accent pe următoarele aspecte:
(i) care a fost rațiunea probabilă a limitării efectelor unei
asemenea hotărâri numai ex nunc și dacă această rațiune
este corectă;
(ii) care ar fi neajunsul major (pentru reclamantul care a
câștigat procesul) al acestei limitări atunci când acest text
de lege se aplică în practică?
(b) jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție potrivit căreia
excepția de nelegalitate ridicată cu privire la un act administrativ emis
înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 este inadmisibilă,
întrucât s-ar încălca principiul securității raporturilor juridice.
SEMINAR 14 221
IV. Spețe
1. La 10 ianuarie 2017, s-a adoptat O.U.G. nr. 13/2017 prin care, în

esență, s-a stabilit că fapta primarilor, a consilierilor locali, a celor jude-
țeni ori a președinților consiliului județean de a adopta acte admi-
nistrative din prietenie, simpatie ori, dimpotrivă, dușmănie și răzbunare
nu mai constituie contravenție, fapta reprezentând, eventual, delict civil
care putea duce la acordarea de despăgubiri pe calea acțiunii civile. La 1
martie, numitul A. Buzatu formulează acțiune în contencios administra-
tiv, solicitând anularea unei dispoziții emise de primarul comunei Vama
Veche, Dr. Acneea, care, susține reclamantul, a fost emisă la 12 februa-
rie pentru a se răzbuna pe el (care este consilier local, dar de la partidul
în opoziție Uniunea Salvați Litoralul – USL), precum și daune morale de
1 milion de euro pentru suferințele produse de acest act. Având în ve-
dere că Dr. Acneea, vărul prim-ministrului Servil Șerban, s-a apărat invo-
când faptul că, datorită noii ordonanțe, actul său este în mod evident
legal, reclamantul a ridicat și excepția de neconstituționalitate a O.U.G.
nr. 13/2017. Guvernul, prin întâmpinare, a ridicat excepția lipsei calității
sale pasive și excepția lipsei procedurii prealabile. A. Buzatu a arătat că
a îndeplinit procedura prealabilă, întrucât, la 3 februarie, a participat la
protestele organizate împotriva ordonanței scandând „A-bro-gați! Și
ple-cați!”, existând și dovezi filmate în acest sens, dar că Guvernul a
răspuns în seara aceleiași zile că nu răspunde la provocările străzii și, prin
urmare, va menține actul în vigoare, refuzând să își dea demisia.
(b) Cine poate avea calitate procesuală pasivă în această acțiune?
Explicați.
(c) Analizați condiția procedurii prealabile sub toate aspectele
discutabile.
(d) Dați soluția și motivarea, analizând inclusiv aplicabilitatea art. 9

din Legea nr. 554/2004.
(e) Redactați acțiunea.
2. La data de 25 iunie 2019, Guvernul a adoptat, prin OUG

nr. 57/2019, Codul administrativ. Acesta a fost publicat în M. Of. al
României la data de 5 iulie 2019. În baza acestuia, primarul comunei
Costinești a dispus, prin Decizia nr. 245/20.07.2019, trecerea în dome-
niul public al comunei, din domeniul privat, a unei parcele de teren pe
care exista nisip, cu justificarea că, de vreme ce o bucată din faleză s-a
prăbușit, parcela nou formată a devenit plajă, devenind obligatoriu
domeniu public, potrivit Constituției. În consecință, Consiliul local, prin
Hotărârea nr. 245/21.07.2019, a dispus rezilierea contractului de
închiriere încheiat anterior cu X. Umbrelă și atribuirea în folosință
gratuită, în mod direct, lui Y. Șezlong, pentru a amenaja acolo o plajă
pentru VIP-uri. În consecință, la 3.09.2019, X. Umbrelă cheamă în
judecată Guvernul, pe V. Orika în calitate de prim-ministru, primarul
ca autoritate publică locală și pe toți consilierii ca persoane fizice,
solicitând instanței: anularea celor două acte administrative, obligarea
pârâților la daune în cuantum de 12.000 lei constând în prejudiciul
cauzat pentru lipsa de folosință a terenului, respectiv anularea pe
motiv de neconstituționalitate a Codului administrativ. Pârâții se apără
invocând neîndeplinirea procedurii prealabile. În replică, reclamantul
arată că, la data de 25.08.2019, s-a adresat Guvernului cu o cerere prin
care a solicitat retragerea ordonanței, dar că, neprimind niciun
răspuns, a formulat această acțiune.
(1) Stabiliți instanța competentă să soluționeze acțiunea.
(2) Analizați problema calității procesuale pasive în speță.
SEMINAR 14 223
(3) Analizați problema îndeplinirii procedurii administrative preala-

bile din toate punctele de vedere.
(4) Analizați legalitatea actului atacat, raportat la informațiile din
speță, respectiv la prevederile legale anterioare adoptării Codului
administrativ.
(5) Analizați constituționalitatea O.U.G. nr. 57/2019, raportat la
prevederile art. 115 din Constituție.
(6) Dați soluția și motivarea acțiunii.
(7) Redactați acțiunea.
3. Redactați acțiunea în contencios administrativ (care să cuprindă

în mod obligatoriu – instanța competentă, părțile, petitele, motivele
de nulitate a actului administrativ atacat și temeiurile de drept ale
acțiunii), având în vedere următoarea stare de fapt:
Numiții Gore Biceps și Fane Gorila se înscriu la concursul organizat
pentru ocuparea postului de Șef al Serviciului Public de Protecție și
Pază al județului Cluj. Prin Regulamentul de concurs, aprobat prin HCJ
nr. 17/2007, concursul constă în 3 probe: 1. proba teoretică – examen
scris; 2. proba orală – interviul în care candidatul trebuie să răspundă
la întrebările (fără un domeniu prestabilit) adresate și apreciate
absolut liber de către comisia de concurs; 3. proba practică –
doborârea la pământ din maximum 3 pumni a unui manechin. Sunt
acordate note de la 1 la 10 pentru fiecare probă, urmând să fie declarat
câștigător cel care acumulează cel mai mare punctaj. În urma probelor,
se obțin următoarele punctaje:
Proba / Candidatul Gore Biceps Fane Gorila

1. proba teoretică 6 10
2. proba orală 10 3
3. proba practică 8 10
TOTAL: 24 23
Prin Dispoziția Președintelui Consiliului Județean nr. 69/15.11.2007,

Gore Biceps este numit pe post, primind și prima de instalare și salariul
aferent lunii noiembrie 2007 – 1200 lei. Fane Gorila vă angajează ca
avocat pentru a o ataca în instanță. De asemenea, vă mai furnizează și
informația că, din comisia de concurs (3 membri) a făcut parte și numitul
Sile Triceps, vărul contracandidatului său.
4. La 10 ianuarie 2013, numitul Nea Gigi Miliardaru', având

domiciliul în sectorul 1 al municipiului București, cheamă în judecată
Primăria Sectorului 6 București, reprezentată prin Instituția Primarului
Sectorului 6 București, prin primar, dl Marean Van Chelie, solicitând
următoarele:
(1) anularea autorizației de demolare nr. 666/2012 emisă în
favoarea vecinului său Nea Gogu Lihnitu', prin care acesta a dobândit
dreptul de a edifica un bloc de locuințe în vecinătatea sa;
(2) despăgubiri în valoare de 1 miliard euro pentru prejudiciul
suferit prin emiterea autorizației de construire, constând în aceea că i
s-a luat lumina solară la fereastra de la biroul său de lucru;
(3) suspendarea autorizației până la soluționarea cauzei pe fond.
Ca motiv de nelegalitate a autorizației, a arătat că ea a fost emisă
de un organ necompetent, întrucât, potrivit Legii nr. 50/1991, în cazul
blocurilor de locuințe, competent să emită autorizații este primarul
municipiului București, iar nu primarul de sector.
Prin întâmpinare, pârâta a ridicat patru excepții: (1) neîndeplinirea
procedurii administrative prealabile; (2) lipsa calității procesuale
pasive a acesteia, raportat la faptul că, dacă emiterea autorizației era
de competența Primarului General al municipiului București, atunci tot
acesta trebuie să stea și în justiție atunci când se solicită anularea unei
autorizații de competența sa; (3) lipsa de obiect a cererii de suspen-
dare, având în vedere că beneficiarul autorizației ar fi declarat la
SEMINAR 14 225
primărie că, întrucât banca nu i-a acordat încă creditul necesar pentru
construire, nu se poate apuca imediat, deci prejudiciul nu este iminent;
(4) în fine, excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului,
întrucât nu el este beneficiarul autorizației, ci vecinul său, deci numai
acesta o poate ataca în contencios.
Răspunzând la întâmpinare, reclamantul a arătat că a îndeplinit
procedura administrativă prealabilă, și încă de două ori: prima dată la
15 decembrie 2012, când a formulat o cerere la primarul general, prin
care i-a cerut să nu emită nicio autorizație de construire de blocuri în
cartiere de case din municipiul București căci, în caz contrar, o să aibă
de-a face cu el; dar nu a primit niciun răspuns; a doua oară, la 4
ianuarie 2013, când s-a adresat Prefectului municipiului București soli-
citându-i să atace în contencios administrativ autorizația nr. 666/2012.
Însă prefectul i-a răspuns două zile mai târziu în sensul că „dacă consi-
derați că această autorizație vă vatămă vă puteți adresa dvs. instanței
de contencios administrativ”, iar el s-a conformat.
(b) Soluționați excepția lipsei calității procesuale active a recla-
mantului.
(c) Arătați și explicați dacă pârâta are calitate procesuală pasivă.
Raportat la petitele acțiunii, cine poate avea calitate procesuală
pasivă?
(d) A fost îndeplinită procedura administrativă prealabilă? Explicați.
(e) Dați soluția acțiunii în contencios administrativ.
(f) Redactați acțiunea.
5. La data de 17 iulie 2012, numitul Kovri Gelu a solicitat de la

primarul municipiului Cluj-Napoca o autorizație de amplasare a unei
tonete ambulante pe Str. Potaissa, lângă Facultatea de Drept, pentru
a vinde covrigi. Răspunsul îl primește prin adresa nr. 666/28.08.2012,
semnată de serviciul secretariat al primarului, cu următorul conținut:
„Prin prezenta vă informăm că dl Primar E. Milboc v-a respins cererea

pe motiv că pe Str. Potaissa nu există suficient loc pentru amplasarea
unei tonete ambulante”. La 20 februarie 2013, Kovri Gelu formulează
acțiune în contencios administrativ împotriva Primăriei Cluj-Napoca –
Serviciul secretariat, solicitând „anularea adresei și obligarea pârâtei la
despăgubiri în cuantum de 1000 lei/lună constând în prejudiciul suferit
prin neobținerea profitului rezultat din vânzarea covrigilor”. Pârâta a
ridicat excepția neîndeplinirii procedurii administrative prealabile și a
inadmisibilității acțiunii pe motiv că (a) adresa atacată nu este un act
administrativ și (b), în speță, oricum refuzul este justificat și, chiar dacă
nu ar fi, în esență este vorba despre o chestiune de oportunitate (cât
loc trebuie pentru o tonetă ca să nu încurce circulația pietonilor), astfel
încât instanța nu o poate cenzura. Reclamantul a răspuns în instanță
că, întrucât autorizația în cauză creează drepturi, în speță avem un act
irevocabil și, prin urmare, procedura prealabilă nu este necesară.
(a) Analizați problema procedurii administrative prealabile, a cali-
tății procesuale pasive și a obiectului acțiunii. Sunt corect (și coerent)
formulate petitele acțiunii? Analizați, de asemenea, problema caracte-
rului justificat/nejustificat de soluționare a cererii. Redactați acțiunea.
(b) La primul termen de judecată (15 martie 2013), reclamantul
renunță la judecată, întrucât, între timp, acesta s-a înțeles cu primarul
municipiului să soluționeze amiabil chestiunea litigioasă astfel: la 10
martie s-a încheiat un contract între aceștia conținând următoarea
prevedere: „Se concesionează suprafața de teren de 6 mp amplasată
pe trotuarul str. Potaissa, lângă sediul Facultății de Drept, situat
potrivit schiței anexă la prezentul contract, pe o perioadă de 25 de ani,
cu posibilitate de prelungire, dar nu mai mult de perioada maximă
legală – 49 de ani, pentru ca concesionarul să presteze serviciul de
aprovizionare cu produse panificație pentru elevii și studenții de la
unitățile de învățământ din zonă”.
SEMINAR 14 227
(i) Calificați contractul încheiat.

(ii) Analizați legalitatea acestuia.
(iii) Stabiliți procedura prealabilă de urmat și instanța com-
petentă în situația în care concesionarul este nemulțumit
de o hotărâre a consiliului local prin care concedentul îl
anunță pe concesionar că timp de 2 ani i-a schimbat
amplasamentul în față la Hotelul Continental, întrucât în
zonă vor avea loc ample lucrări de schimbare a canalizării
orașului. Redactați acțiunea.

Drept Administrativ. Contracte Administrative. Dreptul Administrativ Al Bunurilor. Contenciosul Administrativ

Încărcat de

Informații document

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept Administrativ. Contracte Administrative. Dreptul Administrativ Al Bunurilor. Contenciosul Administrativ

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Drept administrativ

Contracte administrative. Dreptul administrativ

Note de curs și seminar

Note de curs și seminar

Administrația publică și Actul

I. Legislație, doctrină, jurisprudență

1. Art. 303 din Codul administrativ;

1. Cristian Clipa, Cât de departe suntem de o teorie a contractului

3. Simona Gherghina, Calificarea contractelor cu titlu oneros

1. Decizia C.C.R. nr. 477 din 12 aprilie 2011, publicată în M. Of.

II. Reperele teoretice ale temei seminarului

1. Principiile dreptului administrativ: principiul legalității (art. 6

2. Sistemele de organizare administrativă. Administrația publică

3. Actul administrativ – act exorbitant

a) Trăsături: unilateralitatea, obligativitatea, caracterul executoriu

b) Clasificarea fundamentală: acte normative – acte individuale.

c) Condițiile de valabilitate ale actelor administrative:

d) Intrarea în vigoare a actelor administrative: comunicarea și

e) Ieșirea din vigoare a actelor administrative:

f) Teoria nulităților în dreptul administrativ.

B. Contractele administrative. Generalități

1. Scurt istoric al instituției

Contractul administrativ a apărut din nevoia de exploatare eco-

2. Natura juridică și formarea contractului administrativ

a) Premisele încheierii unui asemenea contract

b) Cele 3 întrebări care stabilesc natura contractului administrativ

Dimpotrivă, dacă un act este emis pentru a produce

c) Formarea contractului administrativ

Ca natură juridică, contractele administrative nu sunt nici pur-uni-

3. Caracterele contractului administrativ

a) Contract sinalagmatic (drepturile și obligațiile sunt interde-

d) Contract intuitu personae

f) Contract cu executare succesivă

4. Distincții între diferitele tipuri de contracte de achiziții și

a) Ideea de bază a distincției

b) Distincții în funcție de tipul de contract

La achiziție, bunul aparține unui particular, devine pro-

III. Scurte probleme teoretice și practice

1. Analizați legalitatea următoarelor acte administrative:

dispoziții a primarului care, proaspăt ales în funcție, având nevoie de

(e) act administrativ normativ cu doi autori;

3. Calificați contractele administrative încheiate în fiecare dintre

iar apoi, timp de 30 de ani să-l administreze, putând percepe de la

edifica o parcare subterană cu 550 locuri de parcare, investiție finan-

(p) Contractul încheiat între Consiliul local al Sectorului 1 București

(u) Contractul încheiat de SC Magnetto SA cu CTP Cluj-Napoca,

diferită dacă prima și a treia licitație ar fi fost câștigate de aceeași

1. Prin Hotărârea nr. 25/2021, Consiliul județean Constanța a

2. Întrucât stadionul actual al echipei de fotbal Gloria Bistrița nu

(b) Care dintre procedurile prevăzute de Legea nr. 98/2016, Legea

3. Prin HCL nr. 280/23.11.2019 Consiliul local al Comunei Corona de

I. Legislație, doctrină, jurisprudență

1. Art. 136 din Constituție;

1. Eugen Chelaru, Despre dreptul real de concesiune, în Revista

materia procedurii de atribuire a contractului administrativ de

II. Reperele teoretice ale temei seminarului

Definit la art. 303 alin. (2) C. adm., contractul de concesiune se

B. Procedura încheierii contractului de concesiune (art. 308-321

Presupune mai multe faze:

O poate avea concedentul sau orice investitor care face o pro-

Fază care, la rândul său, cuprinde:

Care poate conduce sau nu la desemnarea unui câștigător. În caz

Problema 1: contractul de concesiune a fost încheiat? Răspunsul

Problema 2: ce se întâmplă dacă concedentul, respectiv conce-